Entre el gnero y la especie.

Reflexionando sobre la naturaleza de la

Poltica y la Gestin Social (1)
por Sergio R. Ilari

Si las polticas sociales estn dirigidas al bienestar general, las econmicas se
dirigen al malestar?
La idea de que las polticas econmicas se distinguen de las de carcter social por
disponer de fines diferenciados, lamentablemente, sigue siendo usual. As como las
primeras estaran formuladas especialmente con el objetivo del crecimiento de la
economa y la estabilidad monetaria, las polticas sociales tendran finalidades
especficas tal como mejorar las condiciones de vida, la equidad, la distribucin del
ingreso y el bienestar general. Mientras unas estaran vinculadas al logro del
desarrollo econmico (indicado especialmente por la cuenta del Producto Bruto Interno
per cpita), las otras deberan dirigirse al logro del desarrollo social o humano. Esta
reduccionista y ficticia separacin entre polticas sociales y econmicas, aunque ha
sido cuestionada por algunos autores, contina claramente instalada en los discursos
acadmicos, polticos y sociales. A su vez, es caracterstico en muchos de los trabajos
que abordan dicha dualidad, el olvido de la funcionalidad o finalidad del resto de las
polticas pblicas, tal como las de seguridad, relaciones exteriores o medio ambiente.
En este marco, en el trabajo presentamos algunas reflexiones a partir de los siguientes
interrogantes: Hasta qu punto la poltica social tienen especificidades que la
distingan del resto de las polticas pblicas? En qu grado puede la gestin de
polticas y programas sociales lograr los denominados objetivos sociales que
generalmente se propone?.
1 Los objetivos de las polticas sociales
Haciendo una rpida lectura de los objetivos que tradicionalmente se le asignan a las
reas que desarrollan la gestin social de un gobierno, no debe extraarnos que
aparezcan las referencias vinculadas al bienestar, la solidaridad, la equidad, la
emergencia o la satisfaccin de necesidades mnimas. Pero a su vez, esta definicin
de carcter finalista (1), tambin suele ser comn en el campo acadmico de las
polticas y la gestin social. Entre muchos otros autores, Ezequiel Ander Egg (1999) y
Asa Laurell (1995), retoman los objetivos del bienestar para distinguir las polticas
sociales. Esta perspectiva adopta tambin el Lxico de la Poltica, donde se define a la
poltica social como aquella parte de la poltica general que tiene como meta
especfica promover el bienestar econmicosocial de la poblacin (582).
Sabido es que nuestra manera de entender a las polticas suele estar vinculada a la
nuestra comprensin respecto del Estado. Las definiciones carcter finalista, al
remarcar el deber ser de las polticas, pero expresando sus afirmaciones desde lo
que es, suelen asociarse con el pensamiento de la doctrina social de la Iglesia. Desde
sus posiciones tradicionales se visualiza al Estado como un actor que guiado por
objetivos ticos, es por naturaleza garante del bien comn. Dada la total
ambigedad del trmino naturaleza, estas definiciones finalistas poco sirven al
momento de intentar explicar la realidad tal como es (o tal como parecera ser a la luz
del observador). Esta confusin entre la descripcin y la prescripcin que, en la ciencia
poltica tuvo un corte extraordinario con la obra de Nicols Maquiavelo, ha llevado
tambin a definir a las polticas y la gestin social desde lo que deberan ser, dejando
de lado nada menos que las contradicciones y ambigedades que pueden existir entre
sus objetivos o las relaciones de poder que las atraviesan.

Desde otra perspectiva, J os Luis Coraggio llama la atencin sobre los problemas que
trae la diferenciacin entre objetivos de polticas econmicas y sociales, proponiendo
el anlisis y la accin integral a travs del concepto polticas socioeconmicas. La
diferenciacin implica aceptar que la poltica econmica no tiene como objetivo el
bienestar de la poblacin (1999:43). Sin embargo, la orientacin que propone el autor
tambin cabe incluirla entre las de carcter finalista, dado que aunque plantea la
estrecha relacin entre ambas, considera que estas polticas estn guiadas por fines
valorativos determinados. Siguiendo una tradicin crtica en el campo de la economa,
expresa que el objetivo de todo sistema econmico es el de la asignacin eficiente de
recursos escasos para la satisfaccin de las necesidades humanas (162). Es decir,
aparece nuevamente el deber ser planteado en trminos de lo que es. Y como bien
se pregunta Sonia Fleury, si las polticas de un pas no cumplen con las finalidades
enunciadas, deberamos decir que no existen polticas sociales en ese determinado
pas? Por otra parte, consideramos que las polticas pblicas son las que deberan
estar dirigidas hacia el logro del bienestar y no slo las de carcter socioeconmico.
Esto lo retomaremos ms adelante.
Sabido es que en los 90 en Amrica Latina el crecimiento econmico y el aumento del
gasto social per cpita (2)(3), no produjeron una mejora de la equidad y ni siquiera
lograron estabilizar el porcentaje de personas en situacin de pobreza. Con este dato,
rpidamente se suele inferir que la gestin social ha tenido problemas de eficacia y
eficiencia. (4) Independientemente de que toda mejora de la gestin es bienvenida
(siempre que la energa invertida sea inferior al logro obtenido), estamos frente a un
error en la reflexin lgica. La equivocacin pasa tambin en este caso, por considerar
a las polticas sociales como las principales constructoras de la equidad y la reduccin
de la pobreza. Esto no es as. Al respecto, cabe recordar el fuerte impacto que se
puede lograr en la equidad de un pas al transformar su sistema impositivo. De
cualquier manera, el tener en cuenta que las polticas econmicas impactan
fuertemente en la distribucin del ingreso, no nos debe llevar a priorizar un tipo de
poltica estatal por sobre otra, tal como lo hace la Teora de Derrame con su consigna:
la mejor poltica social es una buena poltica econmica. Tambin es claro que la
mejor de las polticas econmicas seguir necesitando de una articulada poltica social
(Merchand Rojas: 2). Pero esta necesaria articulacin no debe ser promovida porque
se trata de polticas con objetivos diferenciados, pero compatibles. Por el contrario son
polticas que deberan adoptar las mismas finalidades. Las polticas sociales no
pueden ser diferenciadas de las econmicas o de las de seguridad, las de justicia o las
de relaciones exteriores por perseguir objetivos distintos. Desde un punto de vista
valorativo, desde el deber ser, no nos cabe duda de que toda poltica estatal
debera tener por objetivo final el bienestar y la equidad.
El limitar los objetivos de bienestar a las polticas de carcter social, genera dos claras
consecuencias negativas: Por una parte libera al resto de las reas de gobierno de
esta enorme responsabilidad. Valga como ejemplo el hecho de que ms de un
economista (ortodoxo) ha definido la situacin de la Argentina a mediados del 2006,
como muy buena, en trminos macroeconmicos. Cuatro aos de crecimiento a tasas
muy altas, supervit fiscal, inflacin baja y controlada. Claro, olvidan que los
indicadores de inequidad, pobreza, trabajo en negro y desocupacin siguen siendo
muy altos. Pero estos son ubicados fuera de los objetivos macro-econmicos, ya que
son entendidos como objetivos sociales. Sin duda, la persistencia de este
malentendido tambin es responsabilidad de quienes trabajamos en el campo social.
As como sola utilizarse en los 90 a la burocracia estatal como chivo expiatorio de los
males sociales, no es extrao escuchar hoy en da en los pasillos de los sectores
sociales, que los responsables de luchar por la equidad somos nosotros, ya que el
adversario, el otro, el despreocupado del bienestar social, dado que especialmente
responde al capital, se ubica en las reas econmicas. En segundo lugar genera la
consecuencia de desprestigiar an ms la gestin social latinoamericana, ante lo que
se entiende como sus reiterados fracasos. Como decamos, la culpa de la inequidad
creciente y los altos niveles de pobreza pareceran ser consecuencias del mal gasto,
de la burocracia, de la ineficiencia de la gestin social. Tampoco es as.
2 La funcionalidad de las polticas sociales
Una manera alternativa de definir a las polticas sociales privilegia la funcionalidad que
ellas tienen dentro de procesos polticos y/o estructurales ms amplios. Desde la
perspectiva neoliberal, las polticas sociales son concebidas por su funcin de
compensacin al aliviar la situacin de los marginados del mercado. Thomas Marshall
seala que la poltica social usa el poder poltico para reemplazar, completar o
modificar operaciones del sistema econmico, con el fin de alcanzar resultados que el
sistema econmico no lograra por s mismo, y al hacer esto, lo hace orientado por
valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado". Posteriormente, el discurso del
Consenso de Washington fue claro: dado que uno de los estmulos al crecimiento es el
aumento de la desigualdad (por ejemplo, a travs de la reduccin de los impuestos al
capital o los aportes patronales a la seguridad social), es preciso que otras polticas,
las sociales, sirvan de paliativos o compensacin por los daos inmediatos
resultantes de las polticas de ajuste, estabilizacin y crecimiento.
Desde la izquierda tambin aparecen algunas teoras en donde se privilegia la mirada
funcional de las polticas sociales. Son las dirigidas al control social; cumplen la
funcin de legitimar a las lites gobernantes; estn dirigidas a apoyar la reproduccin
de la fuerza de trabajo, a compensar los efectos del modo de produccin capitalista;
a atenuar las crisis de legitimidad. Dentro de esta concepcin, Claus Offe considera
que la poltica social es la manera estatal de efectuar la transformacin duradera de
obreros no asalariados en obreros asalariados (1990:78). Siguiendo esta reflexin,
expresa que la funcin ms decisiva de la poltica social es su regulacin del proceso
de proletarizacin (84). Ahora bien, en dicho proceso slo participan las polticas
sociales? Las econmicas, no? Considero que la perspectiva de Offe tiene el mismo
problema lgico de las anteriores definiciones finalistas. Para ser vlida la definicin, la
funcin sealada slo debera cumplirla la poltica social y no as el resto de las
polticas estatales. Por ejemplo, si definimos las polticas sociales por estar dirigidas al
control social, qu podramos decir de las polticas de seguridad? Por otro lado, si las
definimos como generadoras de legitimidad, qu decir de las polticas econmicas
cuando inciden en el logro de un alto grado de crecimiento de la economa? Tal como
seala Sonia Fleury esta manera de entender las polticas no es capaz de visualizar
las variadas contradicciones que atraviesan este campo (3).
Permtame la siguiente reflexin hipottica, a fin de aclarar el problema que tienen
estas perspectivas funcionales. Siguiendo esta lnea de anlisis, tres funciones
bsicas podran llegar a cumplir las polticas sociales. Una de ellas sera la
comnmente aceptada funcin legitimadora del partido gobernante y del sistema en su
conjunto, al conseguir votos, mantener la paz y la armona social. Podra decirse
tambin, que otra de las funciones de las polticas sociales sera la de brindar
determinados beneficios a sus destinatarios; por supuesto que en grados diferentes.
Pero no hay lugar a dudas de que los ciudadanos logramos ciertos beneficios al recibir
servicios de salud pblica, educacin gratuita o programas de ingreso. A su vez, las
polticas sociales tambin tendran la funcionalidad de contribuir a la mejora, desarrollo
y continuidad del proceso de acumulacin de capital, al disminuir los costos de
reproduccin de la fuerza de trabajo; posibilitar un aumento de la productividad de los
trabajadores; etc. En este sentido puede tambin considerarse el proceso de
mercantilizacin de las polticas de seguridad social desarrollado en los ltimos aos
en varios de los pases de la regin. Quin sino los empresarios del sector en
Argentina, a travs de las Administradoras de Fondos de J ubilaciones y Pensiones
(AFJ P) han sido los primeros y principales beneficiarios de esta nueva poltica
social? (5) Sin embargo, si ampliamos el espectro no caben dudas de que en toda
poltica estatal aparecen de manera interactiva y contradictoria estos tres objetivos,
sistemas (en trminos de Renate Mayntz) o roles, tal como los denomina Oscar
Oszlak. Nuevamente aparece el problema lgico de definicin. Es decir, estas tres
funciones no son exclusivas de alguna de las polticas sectoriales, sino que son
constitutivas de las polticas pblicas en general, con lo cual no nos sirve esta
perspectiva para delimitar qu entendemos por una de ellas. Adems, en trminos de
poder sera una clara debilidad para la estructura de poder dominante, enmarcar sus
diferentes objetivos en reas de gobierno formalmente separadas. La bsqueda de
legitimidad, de control social o el fortalecimiento del capital, no estn limitado a un tipo
de poltica en particular. El proceso, sin ninguna duda, es complejo e integrado.
La aparente dicotoma entre las polticas econmicas y las sociales lleva a importantes
confusiones cuando se las considera como mbitos paralelos con objetivos
diferenciados. Ms an cuando se relaciona a las polticas econmicas con la
acumulacin y a las sociales con el bienestar o la bsqueda de legitimidad. Tambin
con las polticas sociales se puede favorecer el desarrollo de excelentes negocios,
acumular capital y fabricar pobres. Vuelvo al ejemplo de las administradoras de
fondos de pensin, pero tambin por qu no agregar las polticas de precarizacin
laboral difundidas en Amrica Latina en los 90 o la desregulacin del sistema
educativo, con la cual se promovi la diferenciacin de los servicios segn los ingresos
de la gente. Todas ellas son polticas sociales y lejos estn de los valores de
solidaridad y equidad.
No existen diferencias entre la poltica econmica y la poltica social en lo que hace a
su funcionalidad, sus objetivos o sus fines ltimos, dado que se trata de una
diferenciacin formal y analtica de las polticas estatales. Se trata de distintos
aspectos de la actividad del Estado, "los cuales son diferentes pero estructural y
lgicamente reunidos en un idntico proceso social" (Fernndez/Rozas:26). Por lo
tanto, constituye un error el considerar que los denominados objetivos sociales tales
como el bienestar general y la equidad, son bsicamente objetivos de las reas
sociales. Mientras el resto de las polticas pblicas sean de carcter regresivo, slo
con el esfuerzo de las reas sociales es imposible lograr transformar
sustantivamente la equidad de una sociedad. Tambin vale la misma reflexin desde
las polticas econmicas. Por el contrario, se los debera entender en tanto objetivos
generales de gobierno, fines que deben ser asumidos desde todas las reas del
Estado (6). Continuar sosteniendo que el bienestar y la inequidad son objetivos de las
polticas sociales constituye una barrera conceptual, un lmite que incluso provoca
mayores dificultades para el logro de sociedades ms justas. Rolando Franco, ms de
veinte aos atrs, dice que el logro de los objetivos denominados sociales se
relaciona slo lateralmente con los sectores sociales. Tienen tanto o ms que ver con
los ingresos y an con el acceso que ellos dan a travs del mercado, al consumo de
los bienes y servicios necesarios para satisfacer necesidades y alcanzar bienestar
(1984: 61). En un trabajo ms reciente (2003), Franco modifica esta consideracin al
plantear que la poltica social es el gran canal de cumplimiento (de los objetivos
sociales). De las dos perspectivas, sin duda, me quedar con la primera, dado que no
es cuestin de priorizar a nivel conceptual, una u otra de las polticas en la bsqueda
del bienestar y la equidad. El crecimiento econmico tambin debera estar
contemplado en los fines de las diferentes polticas de un Estado, incluso las sociales.
3 Los pobres y excluidos: los destinatarios de la gestin social?
Adems de las definiciones finalistas y las de carcter funcional aparecen tambin
tanto desde los gestores de polticas como desde la academia, cierta relacin entre la
poltica social y uno de los problemas sociales: la pobreza. En el marco del discurso
liberal es usual visualizar que la poblacin objeto de las polticas sociales son las
personas carenciadas; los excluidos; aquellos con necesidades bsicas insatisfechas;
quienes estn debajo de la lnea de pobreza o en la indigencia. El resto de los
individuos debera satisfacer sus necesidades de salud, educacin y empleo en el
mercado. Es decir, desde la perspectiva liberal, las polticas sociales podran definirse
por su funcin (la compensacin), pero tambin pueden definirse por su objeto, al
tratarse de las polticas que tienen por beneficiarios a los pobres. Esta concepcin
lleva a considerar que la gestin social slo se limita a la gestin de programas
concretos dirigidos a los sectores de mayor nivel de pobreza de la sociedad.
Sabido es que en el siglo XVIII, a esta ideologa se le opusieron las posiciones
democrticas y la perspectiva del Derecho, fundamentalmente desde el socialismo y la
socialdemocracia, quienes promueven especialmente las perspectivas universalistas.
Desde esta ltima, la diferenciacin de la sociedad se debe producir al momento de la
recaudacin impositiva, pero no al momento de otorgar el servicio. En el marco de la
escuela pblica, el guardapolvo blanco constituye, al respecto, un buen smbolo de la
idea de homogeneidad e igualdad, histricamente asumida tambin por los liberales
progresistas. Por lo tanto, si incluimos a la educacin, la salud o el trabajo dentro de
las reas de carcter social, est claro que nos queda demasiado estrecha la
definicin de los pobres como poblacin-objeto de estas polticas. Son los pobres,
pero los no pobres tambin.
A su vez, tambin es demasiado acotado pensar a la gestin social como el mbito de
la gestin pblica especializado en la lucha contra la exclusin social. Desde los 90
este trmino monopoliz en Europa las discusiones sobre los sectores ms
desfavorecidos, asocindose a los problemas de desempleo y la inestabilidad de los
vnculos sociales. An existiendo mltiples interpretaciones del trmino, comenz a ser
utilizado en tanto objeto de las polticas sociales, en documentos oficiales de la
Comunidad Europea (Arriba:9). Es de destacar que suele ser considerado como un
concepto ms amplio que el de pobreza, ya que adems de considerar la pobreza de
ingresos incluira otros componentes como la marginalidad, el desempleo, la
discriminacin, etc. (7) Pero la perspectiva multidimensional del concepto pobreza ya
haba aparecido en concepciones anteriores sobre el fenmeno (Arriba:10). Existen
trabajos en donde se limita el concepto pobreza al indicador ingreso, pero muchos
otros que entienden el fenmeno en forma integral. Por otra parte, el concepto
exclusin social tiene la limitacin de dar una idea falsa; la de que existen grupos
excluidos de la sociedad, cuando muchos o quizs todos, estn claramente incluidos
(como trabajadores explotados por empresarios que operan en negro, como ejrcito
de reserva, como clientes de lderes polticos barriales, etc.). Est claro que esta
inclusin no implica, en lo ms mnimo, reconocimiento de derechos, ni recepcin de
bsicos beneficios de la sociedad, pero es inclusin al fin.
4. La gestin social y la gestin de programas sociales
Algunos trabajos acadmicos han asimilado el concepto gestin social al de gestin de
programas desarrollados en las reas sociales y han avanzado en el anlisis de sus
especificidades. En uno de los trabajos pioneros en el tema, Bernardo Kliksberg
(1989), explica que la gerencia de programas sociales enfrenta los siguientes
problemas distintivos:
Turbulencia en los objetivos (ambigedades).
Complejidad poltica de los procesos de implementacin.
Problemas de acceso de los beneficiarios.
Relevancia del estilo (la importancia de la manera de hacer las cosas)
Dificultades de coordinacin (necesidad de la gestin multi-institucional e
intersectorial).
Necesidad de la descentralizacin.
Necesidad de desarrollar instrumentos de evaluacin
Casi diez aos ms tarde, seala Kliksberg que la experiencia de la ejecucin de
programas sociales muestra, entre otras, las siguientes singularidades: los objetivos
estn destinados con frecuencia a cumplirse en el mediano y largo plazo; las variables
contextuales que pueden incidir sobre el funcionamiento efectivo de los programas
sociales comprenden un espectro muy amplio de naturaleza variada; en la ejecucin
efectiva de programas sociales de amplitud intervienen mltiples actores, por lo que
implcita o explcitamente son interinstitucionales; el proceso real de operacin suele
ser complejo y fluctuante; los gerentes sociales tienen que alcanzar las metas en
medio de presiones diversas (1997: 46-50).
J os Sulbrandt (2002), tambin en esta lnea, considera que existen caractersticas
intrnsecas a los problemas y programas sociales:

Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante estas polticas y
programas sociales son altamente complejos.
Las polticas y programas sociales persiguen objetivos mltiples.
En el transcurso de la implementacin, las metas tienden a ser redefinidas.
Las tecnologas utilizadas tienen carcter blando.
La complejidad e incertidumbre rodea la ejecucin de los programas sociales.
En la ejecucin existe un gran nmero de instancias de decisin.
Particularmente en el rea social, existe una notable divisin y fragmentacin.
Existen diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los
funcionarios.

Otros trabajos ms recientes (Martnez Nogueira, 2004; Moro, 2005) resaltan en tanto
atributos de los programas sociales, la heterogeneidad o multidimensionalidad de los
problemas que enfrentan, la contingencia, la complejidad de las interacciones que se
desarrollan entre los actores involucrados, la heterogeneidad de las poblaciones
objetivos y sus contextos institucionales, entre otras.
Ahora bien, en primer lugar, entiendo que la gestin social no debe limitarse a la
gestin de programas. Volviendo al interrogante inicial del texto me pregunto: si la
gestin social es la desarrollada a travs de programas sociales, cmo deberamos
denominar a la gestin de estas reas cuando no se desarrolla a travs de programas,
tal como suelen funcionar las reas de accin social directa? Siguiendo el criterio de
limitarlo a los programas, habra que considerar que en el rea de educacin exista
gestin educativa (cuando se trata de servicios) y a la vez gestin social, dado que
as denominaramos a los programas focalizados de educacin. Asimilar gestin de
programas sociales con gestin social es claramente un desacierto. El campo de la
gestin social debera incluir tanto la gestin de programas como la de servicios
sociales permanentes.
En segundo trmino, cabe observar respecto de las singularidades que aparecen en
los tres trabajos anteriores, que estos atributos pueden trasladarse a otros tipos de
programas estatales no sociales y nos encontraramos con las mismas caractersticas.
Imaginemos un programa en el rea de la seguridad pblica. Si revisamos las
caractersticas enumeradas anteriormente, el contexto, las ambigedades de los
objetivos, la complejidad de los actores involucrados, tambin existen en este caso. Y
est claro que la seguridad y la defensa no son parte de la gestin social. Incluso si
pensamos en un programa de trnsito. Oscar Oszlak (2001), analizando
particularmente el primero de los tres trabajos, seala:
Por cierto, en la gerencia social, los procesos de implementacin se caracterizan por
una alta densidad de interacciones entre actores heterogneos, los intereses no son
siempre coincidentes, se incorporan orientaciones, expectativas y valores conflictivos,
los procesos de gestin incluyen no slo a organismos pblicos sino tambin a ONGs,
gobiernos subnacionales, organismos internacionales, todo lo cual implica a veces
largos procesos de negociacin y bsqueda de compromiso. Pero ello no es un
atributo exclusivo de las polticas sociales, sino que se aplica a casi cualquier rea de
poltica cuya implementacin se basa centralmente en dichas tecnologas "blandas".
La gestin del turismo, el medio ambiente, las polticas agropecuarias -entre muchos
otros casos- participan claramente de estas caractersticas. (2001:6)
Ni la multidimensionalidad de los problemas que enfrentan, ni el contexto turbulento, ni
el uso de tecnologas blandas, ni los problemas de coordinacin son especificidades
de la gestin social. En realidad, se trata del entorno y las caractersticas de la gestin
de programas y polticas pblicas actuales. No cabe duda de que gestionar a travs de
programas tiene su especificidad frente a la gestin tradicional de servicios. El
disponer de objetivos delimitados, resultados formalizados, actividades definidas,
plazos de ejecucin y seguramente mayor flexibilidad laboral, seran algunas de sus
caractersticas. Pero esta ya es otra discusin.

5. La gestin social y el valor pblico
La aparicin y, luego, el desuso de conceptos es un hecho recurrente en el mundo
acadmico y tcnico del campo social. Esos conceptos muchas veces estn
relacionados directamente con el autor que les dio origen. Tal es el caso del concepto
valor pblico. En 1995, Mark Moore afirm que el objeto del trabajo directivo en el
sector pblico es la creacin de valor pblico, del mismo modo que el trabajo directivo
en el sector privado es crear valor privado (60). Este es el valor aadido por el
Estado, la diferencia entre los beneficios obtenidos por las decisiones pblicas y los
recursos y poderes que los ciudadanos decidan dar a su gobierno (Kelly y Muers: 1).
A su vez, Karen Mokate y J os Saavedra sealan que el valor pblico surge de
respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos (2003:1). Ahora
bien, en los ltimos, aos suele plantearse tambin de que el fin de la gestin social
radica en la generacin de valor pblico. Y aqu vuelve a aparecer el problema de las
definiciones finalistas que antes describa. Dejando de lado el debate acerca de la
pertinencia del concepto y de sus implicancias, la bsqueda del valor pblico podra
considerarse en tanto el fin que deberan seguir todas las polticas pblicas, pero
nunca una sola de ellas en particular.
6 La gestin social y los sectores sociales
Al carecer de objetivos diferenciados, de funciones especficas y dado que tampoco
pueden ser distinguidas por su poblacin-objeto o por la generacin de un tipo
especial de valor, nos queda slo diferenciar las polticas sociales del resto de las
polticas pblicas, por su histrico y especial campo de accin. Tal como planteaba
inicialmente Rolando Franco, la poltica social es un tipo especial de poltica o
planificacin, que engloba varios sectores denominados "sociales" (1984:61).
Ahora bien, qu reas de la gestin pblica son de carcter social? Esta pregunta
parecera ser un buen camino para repensar el concepto de gestin social. De qu
estamos hablando? De la gestin de un programa de ayuda alimentaria o del sistema
de salud de un pas? Si no estn claros los componentes, qu se incluye y qu otras
reas de la gestin pblica quedan afuera, cmo es posible encontrar su
especificidad?
No existe acuerdo respecto de las reas que componen las polticas o la gestin
social. Como deca anteriormente, algunos autores se limitan a las polticas de lucha
contra la pobreza; otros excluyen las polticas que mayor grado de universalidad
adoptaron en el siglo XX, las polticas de educacin y salud . Y finalmente otros toman
una perspectiva amplia al considerar las reas que tradicionalmente se incluyen al
momento de medir el gasto pblico social consolidado. Es decir, la composicin de las
polticas sociales depende ms de una decisin del observador que de la
especificidad de su propia naturaleza. Siguiendo la perspectiva amplia, considero que
debera existir congruencia entre lo que entendemos con el concepto poltica social,
los recursos invertidos en dichas polticas, el gasto social y su administracin o
gerenciamiento (la gestin social). Ahora bien, para complicar un poco ms la
situacin, tampoco existe total acuerdo respecto de los componentes del gasto pblico
social en Amrica Latina, con lo cual lo ms acertado parecera ser el establecer de
manera explcita qu entiende cada uno respecto del tema. Particularmente, considero
de carcter social a las siguientes polticas: asistencia y promocin social; trabajo;
tierras, vivienda y servicios bsicos; agua; deporte, recreacin y turismo social; salud y
alimentacin; seguridad social; cultura y educacin y ciencia y tcnica. (8) Un caso
especial es el de la poltica del agua. En el caso argentino est incluida en la cuenta
del gasto pblico social, pero pocas veces es vinculada de hecho con las acciones
de gobierno de los ministerios o secretaras de este campo. Tambin constituyen un
caso particular las polticas de poblacin o tambin denominadas demogrficas, las
que no han tenido un desarrollo claramente autnomo, por lo cual podran aparecer de
manera parcial en el marco de las polticas de salud (ej. las dirigidas al control de la
natalidad) y, por otra parte, conformando las polticas de trabajo (sera el caso de la
regulacin de la oferta de mano de obra a travs de la inmigracin).
Haciendo un somero listado de diferenciacin sectorial, fuera de estas reas sociales
quedarn entonces las rea de defensa; la econmica (hacienda pblica, produccin,
comercio); la de infraestructura (energa, transporte, urbanismo, medio ambiente); las
de relaciones exteriores, de administracin (interior, reforma administrativa) y justicia.
A fines de los 90 realizamos durante varios aos el relevamiento y sistematizacin de
los programas sociales desarrollados por el gobierno de la provincia de Buenos Aires .
All detectamos zonas grises en donde, por ejemplo, la poltica econmica y la social
aparecen muy poco diferenciadas. Tal fue el caso de los programas dirigidos a
fomentar el desarrollo de emprendimientos productivos. Optamos por incluir, en tanto
programas sociales, a los vinculados con la economa social y los dirigidos al
desarrollo o consolidacin de cooperativas y microemprendimientos. Por esta razn
excluimos del relevamiento a los programas de crdito dirigidos a pequeas y
medianas empresas, incluso en situacin de crisis. Otra de las zonas grises, en este
caso entre poltica social y seguridad, la observamos en instituciones tradicionalmente
ligadas a esta ltima, tal como el Servicio Penitenciario Provincial que desarrolla,
adems, programas de asistencia en donde se vincula al detenido con su familia. 7.
Crticas y precisiones finales
Adoptada esta perspectiva sectorial para definir las polticas y la gestin social, vale
detenernos un momento en las crticas que suelen hacrsele. Sonia Fleury observa
que termina siendo una separacin meramente formal y descriptiva, sin proveer de
elementos analticos (2). As es. Constituye una diferenciacin meramente formal,
pero tal como intento explicar en este artculo, adopto esta posicin justamente porque
no aparecen diferencias conceptuales o analticas con el resto de los tipos de polticas.
Otra crtica que suele plantearse es que supone una separacin artificial entre
polticas econmicas y sociales. Tambin es verdad. La separacin de las polticas
estatales debe ser considerada totalmente artificial, dada la naturaleza integral de las
polticas y la imposibilidad de distinguirlas segn sus fines u objeto. Las polticas
sociales constituyen el conjunto de acciones y omisiones que el Estado materializa en
las reas tradicionalmente as definidas. Analizar determinada poltica social implicar,
tal como toda poltica pblica, el estudio de su entorno; de los macro objetivos
institucionales; los planes, programas y proyectos que se desarrollan; sus relaciones
intra e interministeriales; sus acciones no planificadas, las relaciones de fuerza que se
desarrollan entre los actores involucrados y tambin las decisiones de no intervencin
que el Estado pueda haber tomado. Aunque algunos autores no incluyen estas
omisiones en el concepto de poltica pblica, se trata de decisiones muy importantes
de tener en cuenta, dado que implican intervenciones no deseadas, o bloqueadas o
por alguna razn, ni siquiera detectadas.
Slo con el objetivo de proponer su posterior reflexin, vale detenernos un ltimo
instante, en el trmino tradicional de la definicin resaltada en el prrafo anterior,
dado que justamente la tradicin acadmica, los discursos pblicos y la gestin poltica
fueron modelando con el paso de las dcadas cierta especificidad del campo
analizado. La especificidad estara ms dada por lo que se dijo del objeto ms que
en su naturaleza. En este sentido, la gestin social constituye un mbito de la poltica
estatal en donde tradicionalmente se espera que estn concentrados los esfuerzos por
el logro de la equidad, la solidaridad y la justicia social. Este discurso, por supuesto
errneo, que ni siquiera distingue la heterogeneidad intrnseca del campo, le ha dotado
de cierta especificidad discursiva y valorativa al campo, por lo que consideramos muy
importante explorar. Desde adentro y desde afuera de los sectores sociales; desde la
gestin y desde el campo acadmico; tanto se dijo de que aqu estaba concentrada la
lucha por la equidad, que algunos se fueron convenciendo. Sin lugar a dudas, queda
mucho por analizar, pero sera muy razonable, que siguiendo las normas bsicas de
una definicin, sigamos repensando el alcance de la poltica y la gestin social sin
olvidar tanto su complejidad intrnseca como su gnero, la comprensin del Estado y
las polticas pblicas.
Bibliografa
=Ander Egg, Ezequiel (1999), Diccionario de Trabajo Social, Buenos Aires, Humen.
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Notas

(1) En el caso de Ezequiel Ander Egg, el hecho de distinguirlas por dicho objetivo,
entiendo que lleva al autor a incluir en el campo de las polticas sociales, reas
tradicionalmente no consideradas sociales, tales como el medio ambiente y la
seguridad ciudadana.
(2) Marshall, T., Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson, Londres, 1975 en
Fernndez,O.:11.
(3) Valga el caso de la Argentina en inicios de los 90, con la popularidad alcanzada
por el gobierno justicialista, fundamentalmente por el logro de la estabilidad
macroeconmica.
(4) Sin duda, algunos de estos beneficios se dan en un marco clientelar, donde el
beneficiado cliente en realidad est pagando con creces este bien recibido. De
cualquier manera, muchas veces se valora dicha relacin, ya que el cliente recibe un
beneficio al que una persona excluida de la relacin, ni siquiera accede. Respecto de
dichas relaciones, Coraggio plantea: La cuestin es qu construccin simblica hacen
de esas relaciones y si al participar de ellas pierden su potencial para construir una
autonoma colectiva (2005:13).
(5) Puede enmarcarse este tema en el debate, especialmente fructfero en los 70 y
80, sobre los niveles de autonoma del Estado capitalista respecto del capital y las
particularidades de los estados perifricos.
(6) Tal como en el Libro Verde de Polticas Social, de 1993.
(7) Luis Moreno distingue distintos niveles de polticas. En un nivel especfico, el autor
afirma que las polticas de salud y educacin podran no considerarse dentro de las
polticas sociales.
(8) En el marco de la Universidad Nacional de Quilmes, junto con Daniel Cravacuore,
Marcela Fernndez y Alejandro Villar.Resea biogrfica del autor