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Revista
Dilogos de Saberes
ISSN 0124-0021
Revista N 26
Enero-Junio de 2007
Pgs.: 145-162
DIVERSAS FORMAS DE LA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
POR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
*
Yolanda Margaux Guerra Ph.D.
**
Jairo Castro Ardila
***
Universidad Libre, Bogot D.C.
RESUMEN
El principio general del derecho que expresa: todo aquel que cause
un dao a otro debe repararlo permite deducir que la persona que
ocasion el perjuicio incurre en una responsabilidad civil o penal y est
en la obligacin de resarcir el dao causado
1
. Los funcionarios que no
cumplen debidamente sus obligaciones incurren en responsabilidad la
cual puede ser de diferente naturaleza: Disciplinaria, penal, civil, poltica,
patrimonial
2
. Cada una de ellas trae diferentes consecuencias al Estado.
PALABRAS CLAVE
Responsabilidad scal, civil, administrativa, penal y poltica.
ABSTRACT
There is a general principle of law that expresses every one who
causes damage to other must repair same. This allows us to deduct that
whoever caused the damage incurs in a type of responsibility which
can be: criminal, civil, administrative, scal, etc. and has the duty to
pay for the injury and the damage. The employees of the State that do
not accomplish their duties also incur in responsibility. This essay will
analyze them.
Fecha de recepcin del artculo: 20 de mayo de 2007.
Fecha de aceptacin del artculo: 30 de mayo de 2007.
* Este artculo corresponde a informe de avance de la investigacin Responsabilidad del
Estado por el actuar de sus funcionarios. Grupo de Investigacin responsabilidad del Estado,
Universidad Libre sede principal. Grupo categora A Colciencias.
** Docente investigador de la Universidad Militar Nueva Granada, Departamento de Educacin,
Directora del Grupo de Investigacin de Responsabilidad del Estado, Categora A, Colciencias
para la Universidad Libre.
*** Docente Investigador, catedrtico, ExMagistrado del Tribunal Superior, Candidato a Magster
por la Universidad Libre en el programa de Maestra de Derecho Administrativo
1
CDIGO CIVIL, Ttulo XXXIV RESPONSABILIDAD COMUN DE LOS DELITOS Y LAS CUL-
PAS.
2
SAYAGUEZ LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo I, 8 Edicin de 2002 puesta
al da por Daniel Hugo Martins, (Profesor de Derecho Pblico II y III en el Instituto Universi-
tario de Punta del Este), reimpresa en noviembre de 2004, Fundacin de Cultura Universitaria,
Montevideo Uruguay.
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CDIGO CIVIL, Ttulo XXXIV, artculo 2341 y ss.
4
CDIGO PENAL COLOMBIANO, Ley 599 de julio 24 de 2000 Ttulo III Capitulo nico.
5
BRITO, Mariano R., Responsabilidad administrativa de los funcionarios pblicos, en L.J.U.
tomo 111, pg 57 y ss.
6
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-046 del 10 de febrero de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes
Muoz.
7
CORTE CONSTITUCIONAL: Sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001. M.P. Jaime Arajo
Rentera.
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
KEY WORDS
Different kinds of responsibility
for the State and the government:
Fiscal responsibility, criminal re-
sponsibility, civil, politic.
INTRODUCCIN

En primera instancia se habla de la
responsabilidad civil se traduce en
la obligacin de reparar el dao,
desde el punto de vista patrimo-
nial, por parte de su causante
frente a la persona concretamente
perjudicada o afectada.
3
La responsabilidad penal
4
se
deriva, cuando se comete un delito
y se convierte en una responsabi-
lidad frente al Estado, impone una
pena al responsable para reparar
el dao social causado por su con-
ducta ilcita, esta responsabilidad
es subjetiva y personal, y solo se
pregona de las personas naturales.
Un mismo hecho puede originar
una responsabilidad civil y penal;
pero en la responsabilidad ad-
ministrativa solo se hace alusin
a la responsabilidad patrimonial
de las personas pblicas.
5
Algunos
funcionarios, deben de asumir la
responsabilidad poltica pero
sta alcanza a un nmero limitado
de funcionarios los cuales son de-
nominados como gobernantes y, su
estudio, corresponde al derecho
Constitucional. El nuevo alcance
de la responsabilidad scal est
soportado fundamentalmente en
dos atribuciones, sin pretender
desconocer las otras, como el
control de gestin que implica una
valoracin que permita determinar
el grado de eciencia, ecacia y
economa en la administracin y
disposicin de recursos y bienes
pblicos con la consecucin de los
resultados, nes y metas estableci-
dos en los proyectos y programas
de desarrollo econmico y social
6
;
como lo menciona la Corte Cons-
titucional, la responsabilidad scal
es el resultado de la violacin
de los principios de eciencia,
economa, equidad, eficacia o
valoracin de costos ambientales,
que ocasione al patrimonio pbli-
co un detrimento patrimonial
7
. En
resumen, se pas de un control
scal numrico legal a uno ms
moderno que se ejerce en forma
posterior y selectiva, orientado a
evaluar la calidad con la cual se
hace uso de los recursos y bienes
pblicos.
RESPONSABILIDAD ESTATAL El Es-
tado, concretamente la admi-
nistracin, en desarrollo de su
actividad regular, expresada en
hechos, operaciones y actos admi-
nistrativos o, como consecuencia
de la actividad irregular de sus
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GORDILLO, AGUSTN, Tratado de Derecho Administrativo - De la defensa del usuario y del
administrado- 1 edicin Colombiana 1998- Fundacin de Derecho Administrativo, Biblioteca
Jurdica DIKE, Medelln Colombia.
9
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Traduccin de la 6 edicin francesa por Juan
Rincn Jurado, 1980, Biblioteca jurdica Aguilar, Madrid- Espaa.
10
HAURIOU, MAURICE, La jurisprudente administrativa de 1892 a 1929, t,1, Pars, 1919, p.
649.
11
PENAGOS, Gustavo, Curso de Derecho Administrativo Tomo II , Segunda Edicin 1989-
Parte Especial Aumentada y Actualizada. Pag. 595 y ss., Ediciones Librera del Profesional
Bogot Colombia.
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
funcionarios en la organizacin y
funcionamiento de los servicios
pblicos y aun en el desempeo
de sus funciones, puede ocasio-
nar perjuicios a los particulares.
8

An, cuando el concepto de
responsabilidad es un concep-
to propio del derecho civil, sus
pautas generales se aplican en la
responsabilidad administrativa,
pero no se puede derivar de los
principios del Cdigo Civil, por
que la responsabilidad estatal se
sustenta, principalmente, en la
falta o falla del servicio.
9
Es de aqu que surge la teora de
la responsabilidad patrimonial
del Estado, nacida de la institu-
cin de la responsabilidad extra-
contractual del derecho privado,
entendindose por tal el deber
impuesto por la ley de resarcir,
mediante el equivalente patri-
monial, el dao producido como
consecuencia de la violacin de
derechos del individuo, moral-
mente imputable a alguien.
Maurice Hauriou, sobre el tema
maniesta que: No hay apenas
materias de derecho pblico ms
importantes que stas de la res-
ponsabilidad pecuniaria de las
administraciones pblicas y de los
funcionarios .Ellas no tienen sola-
mente un inters de orden consti-
tucional. Ni se trata solamente de
saber si la vctima de un dao ser
indemnizado ms o menos segura-
mente; hay tambin y sobre todo,
una cuestin de garanta constitu-
cional de la libertad; si, desde un
punto de vista administrativo, pue-
de parecer ventajoso que la vctima
del dao sea incitada a perseguir
a la Administracin ms bien que
al funcionario, desde un punto de
vista constitucional, se debe desear
que la costumbre de perseguir
personalmente a los fun cionarios
ante los tribunales judiciales no sea
completamente abandonada, por-
que la eventualidad de la respon-
sabilidad pecuniaria es todava el
mejor medio que se ha encontrado
para impedir las prevaricaciones de
los funcionarios
10
.
An cuando tratadistas como
Gus tavo Penagos
11
aseveran que
el estudio de la responsabilidad
comprende la pre-contractual, la
contractual, la extra-contractual,
la legislativa, la judicial y la ad-
ministrativa, dentro del marco del
Estado moderno, se mencionan
otras clases de responsabilidad
como la poltica, la disciplinaria
y la scal.
POLTICA. Es aquella que se de-
riva del control poltico previsto
en la constitucin de un pas y
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RODRGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombia Pg. 376 y ss , Novena
edicin aumentada y actualizada, Editorial TEMIS S:A., Bogot Colombia 1996.
13
ALDANA DUQUE, Hernn Guillermo, La Responsabilidad Objetiva de la Administracin
Pblica en Colombia, estudio publicado en la obra La Responsabilidad de la Administracin
Pblica, en Colombia- Espaa-Francia e Italia, Ediciones Universidad Externado de Colombia,
Bogot D.C., 1986, Pgs. 126 a 129 y SS.
su estudio corresponde al derecho
constitucional y a la ciencia pol-
tica. Como ejemplo se menciona
las acusaciones y juicios que, de
acuerdo con los artculos 174 y 175
de la Constitucin Poltica Colom-
biana, pueden adelantar la cmara
de representantes y el senado de la
repblica contra el presidente de la
repblica y otros altos funcionarios
del Estado.
DISCIPLINARIA. Es la que resulta
de la violacin por parte de los
servidores pblicos, y en algunos
casos de los particulares, de los de-
beres, obligaciones, inhabilidades,
incompatibilidades, prohibiciones
e impedimentos, establecidos en
las leyes para el ejercicio de las ac-
tividades pblicas, y que se traduce
en la imposicin de las sanciones
que para esos casos consagra la
ley. Su rgimen, en el Estado Co-
lombiano, actualmente est consa-
grado en el Cdigo Disciplinario
nico (Ley 734 de 2002).
FISCAL. Es la que se deriva del
indebido manejo o gestin de los
recursos pblicos por parte de los
servidores del Estado y de los parti-
culares cuando manejan o adminis-
tran recursos de esa naturaleza, y
que se traduce en la obligacin de
esas personas de reparar los daos
causados al patrimonio pblico
mediante el pago de una indemni-
zacin pecuniaria que compense el
perjuicio sufrido por la respectiva
entidad. En el Estado Colombiano,
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
esta responsabilidad es regulada
por la Ley 610 de 2000).
RESPONSABILIDAD EN EL
ESTADO COLOMBIANO
Evolucin general. Hasta nales
del siglo antepasado, tambin se
consideraba irresponsable al Esta-
do Colombiano. A nales del siglo
XVIII se conoce una sentencia de
la Corte Suprema de Justicia, del 22
de octubre de 1896, en la que se
consagra la responsabilidad estatal
en los siguientes trminos: Todas
las naciones deben proteccin a
sus habitantes nacionales y ex-
tranjeros, y si bien es cierto que un
Estado, como persona jurdica, no
es susceptible de responsabilidad
penal, si est obligado a las repa-
raciones civiles por los daos que
resultan de un delito imputable a
sus funcionarios pblicos, cuando
no es posible que stos los resarzan
con sus bienes....
12
Posteriormen-
te, dichos conceptos fueron evo-
lucionando mediante Sentencia
de la Corte Suprema de Justicia
de febrero 05 de 1970 No. 2338 y
de octubre 28 de 1976 que reitera
otra de junio 28 de 1984 y que,
en su momento fueron reiterados
por el Consejero de Estado Hernn
Guillermo Aldana Duque
13
.
APLICACIN
DEL DERECHO PRIVADO
Una vez se reconoci en Colom-
bia la responsabilidad del Estado,
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RODRGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombia Pg. 377 y ss , Novena
edicin aumentada y actualizada, Editorial TEMIS S:A., Bogot Colombia 1996.
15
Ibidem.
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
se consider que dicha respon-
sabilidad se asimilaba a la de los
particulares, y concretamente a la
de las personas jurdicas priva-
das, por lo cual se le someti al
mismo rgimen de estas, es decir,
a las normas que sobre responsa-
bilidad consagra el Cdigo Civil y
a la competencia de la jurisdiccin
comn. Pero como el Cdigo Civil
consagra a su vez varios tipos de
responsabilidad, se presentaron
en esta etapa dos perodos: la
apli cacin de la responsabilidad
indirecta y la aplicacin de la
responsabilidad directa.
Responsabilidad indirecta.
Como lo muestra la sentencia
del Consejo del Estado del 28 de
octubre de 1976, con ponencia
del magistrado JORGE VALENCIA
ARANGO, la cual se ha conver-
tido en la principal referencia
jurisprudencial en materia de
responsabilidad debido al anlisis
histrico que hace de este tema,
la responsabilidad indirecta fue
la que inicialmente se reconoci
respecto de las personas jurdicas,
tanto privadas como pblicas. Esta
aplicacin se fundament en la
culpa cometida por los funciona-
rios o dependientes de la persona
jurdica cuando causaban daos a
terceros en ejercicio de sus funcio-
nes o con ocasin de ellas.
Tericamente esta responsabilidad
se explic manifestando que la
persona jurdica est obligada a
elegir sus agentes y vigilarlos de
manera cuidadosa, de modo que
si ellos incurran en culpa en ejer-
cicio de sus cargos, esa culpa del
agente o funcionario se proyectaba
sobre la persona jurdica, la cual se
consideraba que tambin incurra
en culpa, ya fuera en la llamada
culpa in eligendo (culpa en la elec-
cin) o culpa in vigilando (culpa
en la vigilancia). A su vez, desde
el punto de vista de los textos
legales, esta responsabilidad se
fundamenta en los artculos 2347
y 2349 del Cdigo Civil, que con-
sagra la responsabilidad indirecta
por los hechos ajenos.
14
Como nos lo hace ver la sentencia
del Consejo de Estado del 28 de
octubre de 1976, la aplicacin de
esta responsabilidad indirecta a
los entes pblicos fue constante
desde nales del siglo pasado has-
ta 1939, aunque despus continu
aplicndose en algunos fallos, a
pesar de que se haca alusin a
otros tipos de responsabilidad.
15
Responsabilidad directa. El con-
cepto de la responsabilidad indi-
recta aplicada a personas jurdicas
encontr algunas crticas, entre
ellas: se dijo por ejemplo, que
no eran aplicables al Estado los
conceptos de culpa in eligendo
e in vigilando, puesto que l no
siempre era libre de escoger sus
agentes, ya que en muchas oca-
siones le eran impuestos, como
suceda cuando se trataba de
funcionarios elegidos popular-
mente; por otra parte, se dijo que
era imposible e ilgico pensar
que el Estado pudiera ejercer
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RODRGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombia Pg. 378 y ss , Novena
edicin aumentada y actualizada, Editorial TEMIS S:A., Bogot Colombia 1996.
17
Ibidem.
18
Ibidem
19
RODRGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombia Pg. 379 y ss , Novena
edicin aumentada y actualizada, Editorial TEMIS S:A., Bogot Colombia 1996.
20
Ibidem
una constante vigilancia sobre sus
funcionarios. Tambin se dijo que
no era real del desdoblamiento que
haca la tesis de la responsabilidad
indirecta entre la persona jurdica
y sus agentes, ya que aquella no
puede actuar si no por intermedio
de estos, de manera que sus actua-
ciones comprometen directamente
a la persona jurdica.
16
Se considero entonces que la per-
sona jurdica constitua, junto con
sus agentes o funcionarios, una
unidad, de modo que la culpa
personal de un agente dado com-
promete de manera inmediata a la
persona jurdica, por que la culpa
de sus agentes, cualquiera que
estos sean, es su propia culpa,
legalmente ya no en los artculos
2347 y 2349, sino en el articulo
2341 del Cdigo Civil, que consa-
gra la llamada responsabilidad por
el hecho propio.
17

Esta aplicacin de la responsabili-
dad directa frente a los daos causa-
dos por las personas pblicas tuvo
posteriormente una variante, que
implico una limitacin en su aplica-
cin, con fundamento en la llamada
teora de los rganos o teora orga-
nicista, la cual podemos entender
claramente con la siguiente cita
jurisprudencial, tomada de la sen-
tencia de la Corte Suprema de Jus-
ticia obran mediante sus rganos de
actuacin.
18
Criticando la aplicacin
de la responsabilidad indirecta se
considero que la persona jurdica
constitua, junto con sus agentes o
funcionarios, una unidad, de modo
que la culpa personal de un agen-
te dado compromete de manera
inmediata a la persona jurdica,
por que la culpa de sus agentes,
cualquiera que estos sean, es su
propia culpa. La responsabilidad
directa, es decir, por hechos de
los rganos, que se consideraron
entonces hechos propios, se re-
conoci tambin una responsabi-
lidad indirecta por los hechos del
personal subalterno que no tena
la calidad de rgano.
ETAPA DE TRANSICIN
Desde 1941 comenz a verse en
la jurisprudencia Colombiana,
cierto esfuerzo para someter esta
responsabilidad a un rgimen es-
pecial.
19
Fue as como la sentencia
del 30 de junio de 1941 la Corte
Suprema de Justicia empez la
aplicacin de la teora de la cul-
pa, falta o falla del servicio para
fundamentar la responsabilidad
de las personas publicas.
20
La jurisprudencia al hacer uso de
la teora de la culpa o falla del ser-
vicio, se preocupo por encontrarle
un fundamento o un asidero legal,
y fue as como la Corte Suprema
de Justicia insisti en que dicha
teora se fundamentaba en el ar-
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Ibidem
22
RODRGUEZ R. Libardo, Derecho Administrativo General y Colombia Pg. 381 y ss , Novena
edicin aumentada y actualizada, Editorial TEMIS S:A., Bogot Colombia 1996.
23
Ibidem
24
Ibidem
25
Ibidem
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
tculo 2341 del Cdigo Civil, que
consagra la responsabilidad por
el hecho propio. De manera que
a pesar de que se aplicaba una
teora propia del derecho pblico,
esta teora era sometida a normas
de derecho privado.
21
El Consejo de Estado le busc a
la teora un fundamento legal, y
aunque s lo encontr en normas
de derecho pblico, principal-
mente en los artculos 16 y 20 de
la Constitucin de 1886 y en el
Cdigo Contencioso Administra-
tivo, no puede armarse por ello
que la responsabilidad del Estado
estuviera sometida a un rgimen
total de derecho pblico, pues
recordemos que la competencia
sobre estos asuntos corresponda
por regla general a la jurisdiccin
comn y, por consiguiente, solo
excepcionalmente conoca de
ellos la jurisdiccin contencioso
administrativa.
22
APLICACIN
AL DERECHO PBLICO
En cuanto a la competencia. Me-
diante el Decreto 528 de 1964
se atribuy a la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo el
conocimiento de las controversias
sobre responsabilidad de la ad-
ministracin artculos 20, 28, 30
y 32, salvo los asuntos en que
ventilaran cuestiones de mero
derecho privado.(articulo 6)
23
. La
ley misma vino a reconocer que
el problema de la responsabilidad
de la administracin es, por regla
general, un problema especial y
que merece ser resuelto por la
jurisdiccin especializada en los
asuntos administrativos. En esta
forma, desde el punto de vista de
la competencia para conocer de
los litigios, comenz a aplicarse a
la responsabilidad de las personas
pblicas un rgimen propio de
derecho pblico. Actualmente
esta competencia de la jurisdic-
cin contencioso administrativa
est conrmada en los artculos
82 y 128 y siguientes del Cdigo
Contencioso Administrativo.
24
En cuanto al fondo. Desde 1941
comenz por parte de la juris-
prudencia a aplicarse la teora de
la culpa, falta o falla del servicio
para fundamentar y explicar la
responsabilidad de las personas
pblicas. Como resultado de esta
tendencia, con ocasin del tras-
paso de la competencia general
en materia de responsabilidad
estatal de la jurisdiccin comn
a lo contencioso administrativa,
la aplicacin de esta teora se
consolid y se impuso a partir
de la dcada de los aos sesenta.
Posteriormente, con ocasin de
la Constitucin Politica de Colom-
bia en el funcionamiento de la
responsabilidad del estado se
desplaz a la teora de la culpa o
falla del servicio hacia la del dao
antijurdico.
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CLASES
DE RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA
Responsabilidad por culpa, falta o
falla del servicio La aplicacin de
esta teora de origen francs en-
contr su justicacin primero en
que se lleg a la conviccin de que
ninguna de las teoras sobre la res-
ponsabilidad privada era aplicada
a la responsabilidad administrativa,
ni siquiera la de la teora de los r-
ganos. En efecto dijo la Corte en la
sentencia del 30 de junio de 1962
la tesis organicista de la divisin
de los agentes en funcionarios,
rganos, y subalternos, auxiliares
para que la persona jurdica res-
ponda de manera directa solo de
la culpa de los primeros y de modo
indirecto por la de los ltimos, es
articiosa e inequitativa... O todos
los agentes, cualesquiera que sea
posicin, atribuciones y tareas,
son rganos con igual aptitud para
obligar directamente a la entidad
a que pertenecen, por los actos
culposos que ejecuten en el des-
empeo de sus cargos ... o ninguno
lo es, para que la responsabilidad
sea simplemente indirecta.
Por otra parte como en otros
temas de la responsabilidad ad-
ministrativa comenz a madurarse
la idea de que la responsabilidad
administrativa es diferente de la
de los particulares y requiere, un
tratamiento especial. Esta teora
se presenta cuando una persona
pblica no ha actuado cuando de-
ba hacerlo, ha actuado mal o ha
actuado tardamente.
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
Hay falta del servicio pblico
cuando el servicio no ha funcio-
nado (accidente en la carretera,
causado por falta de sealizacin
en una obra pblica), o cuando ha
funcionado mal (accidente debido
a un material defectuoso, usado
por la administracin), o cuando
ha funcionado demasiado tarde
(dao causado por la lentitud ad-
ministrativa en la tramitacin de
una reclamacin).
La falla de la administracin se
presenta por omisin, retardo,
irregularidad, ineciencia o au-
sencia del servicio. La responsabi-
lidad de la administracin se basa
en la culpa, pero no es una culpa
subjetiva, de una persona natural,
sino que es una culpa annima,
funcional u orgnica. La culpa de
derecho comn, localizada en un
agente infractor segn las tesis
de la responsabilidad directa, se
radica en estado, congurndose
la llamada culpa de la adminis-
tracin.
El fundamento de la misma es la
constitucional se basa en los artcu-
los 2, 4, 5, 6, 7 y 8, que consagran
los principios fundamentales ; los
artculos 11 al 41, que establecen
los derechos fundamentales; los
artculos 42 a 77, que prescriben
los derechos sociales, econmicos
y culturales, y los artculos 78 a
82, que preceptan los derechos
colectivos y del ambiente
26
. Ade-
ms tiene un soporte legal, que
se halla en el Cdigo Contencioso
Administrativo, (artculos 82 y 128
del C.C.A.).
26
CONSTITUCION POLTICA NACIONAL de 1991.
153
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27
RODRGUEZ R., Libardo Derecho Administrativo General y Colombiano Novena edicin
pg. 388-389, Editorial TEMIS - Bogot Colombia 1996.
28
RODRGUEZ R., Libardo Derecho Administrativo General y Colombiano Novena edicin
pg. 386, Editorial TEMIS - Bogot Colombia 1996.
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
RESPONSABILIDAD
POR FALLA DEL SERVICIO
PRESUNTA
Se presenta principal y especial-
mente en los eventos en que los
perjuicios se causaron por acti-
vidades consideradas peligrosas,
como el manejo de explosivos o
armas de fuego o por la manipu-
lacin de cosas, que tengan esta
calicacin como la conduccin
de vehculos, la extensin de re-
des de energa, los gasoductos, las
armas de dotacin ocial, etc.
El autor solo debe acreditar que ha
sufrido un perjuicio indemnizable
y la existencia de una relacin
causal con el hecho causante del
perjuicio. El Consejo de Estado ha
aplicado esta responsabilidad cuan-
do los daos han sido causados en
relacin con cosas o actividades
peligrosas. La entidad demandada
puede exonerarse de responsabili-
dad, probando que, aunque el per-
juicio fue causado por un hecho o
acto de ella, la administracin obr
prudentemente, diligentemente,
que su actuacin no fue omisiva,
imprudente o negligente.
27
La administracin debe probar la
ausencia de falla del servicio, por
cuanto su actuacin fue positiva.
En este tipo de responsabilidad,
la administracin se exonera,
probando la causa extraa como
la fuerza mayor, la culpa exclu-
siva de la vctima o el hecho de
un tercero exclusivo y determi-
nante y no es eximente de esa
responsabilidad, el caso fortuito,
porque, en este caso se probara
la ausencia de culpa y como aqu
se da una culpa presunta, probar
su ausencia no libera la respon-
sabilidad del Estado.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA O SIN FALTA
O SIN CULPA
Tiene como elementos un hecho
y un perjuicio causado por aquel;
en estos casos la administracin
se exonera, demostrando la fuerza
mayor o el hecho de la vctima,
la culpa de un tercero o la exis-
tencia de un reparto igual de las
cargas pblicas, que no rompe
el principio de la igualdad de los
ciudadanos, mas no as el caso
fortuito.
Las aplicaciones de esta responsa-
bilidad objetiva, por actuaciones
no culpables o sin falta, son:
Responsabilidad por Dao
Especial. Se fundamenta en el
principio del derecho pblico de
la igualdad de los ciudadanos ante
las cargas pblicas, segn el cual
cuando un administrado soporta
las cargas que pesan sobren los
dems, nada puede reclamar el
Estado; pero si en un momento
dado debe soportar individual-
mente una carga anormal y ex-
cepcional, esa carga constituye
un dao especial que la adminis-
tracin debe indemnizar.
28
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29
Ibidem pg. 387
30
Ibidem pg. 386
31
Ibidem pg. 387
32
Ibidem pg. 388
Responsabilidad por Expropia-
cin u Ocupacin de Inmuebles
en Casos de Guerra. Se fundamen-
taba en el artculo 33 de la Cons-
titucin anterior (correspondiente
al artculo 59 de la Constitucin
actual) y es un caso de responsabi-
lidad objetiva o sin culpa.
329
Responsabilidad por Riesgo
Excepcional. Reconocida por el
consejo de Estado Colombiano en
fallos recientes. Segn LAUBADE-
RE si el riesgo llega a realizarse y
ocasiona dao, sin culpa de la vc-
tima, hay lugar a responsabilidad
de la administracin, as no haya
habido falta o falla de servicio.
30
Responsabilidad por Trabajos
P blicos. Desde 1941, con la
expedicin del anterior cdigo
contencioso administrativo se
consagr legalmente una respon-
sabilidad objetiva de la adminis-
tracin por los daos causados a
una propiedad particular o por la
ocupacin de ella, con ocasin de
un trabajo pblico. En vigencia de
la Constitucin poltica de 1991 la
jurisprudencia ha considerado que
los daos producidos con ocasin
de trabajos pblicos constituyen
un tpico caso de daos antijurdi-
cos que los propietarios no estn
obligados a soportar, aunque sea
legtima la actuacin de la admi-
nistracin.
31
Responsabilidad por Depsito,
Bodegaje o Almacenaje. Esta
responsabilidad es objetiva en
relacin con las mercancas al-
macenadas en bodegas ociales.
En efecto el artculo 2 del decreto
- Ley 630 de 1942, sustitutivo del
artculo 55 de la Ley 79 de 1931,
consagra que salvo prdidas o
daos por fuerza mayor evapora-
cin, deterioro natural, empaque
defectuoso, o de suyo inadecuado
por su poca consistencia o mala
confeccin, para la seguridad del
contenido, el gobierno responde-
r a los dueos de la mercanca
por toda prdida o entrega equi-
vocada o dao de la mercanca
almacenada en bodegas ociales
o hasta cuando se le considere
legalmente abandonada por ha-
brsele cumplido el trmino legal
de almacenaje.
32
RESPONSABILIDAD POR
DAO ANTIJURDICO
Como una raticacin de la auto-
noma del tema de la responsabili-
dad administrativa y de su someti-
miento al derecho publico, aunque
ya no fundamentndose en el de-
recho francs si no en el derecho
espaol, la Constitucin de 1991,
en su artculo 90, consagr de ma-
nera expresa la responsabilidad del
Estado sobre la base del concepto
de dao antijurdico.
De acuerdo a la jurisprudencia
contenida en los principales fallos
dictados en la primera etapa de su
aplicacin, puede anotarse como
caractersticas fundamentales las
siguientes:
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
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sino que ella armoniza con los
principios de solidaridad, con-
sagrados en el artculo 1 de la
Carta Poltica, y de igualdad,
garantizado en el artculo 13
de la misma.
- Que el dao sea antijurdico
implica que no todo perjui-
cio debe ser reparado, pues
no lo ser aquel que no sea
antijurdico, para cuya clasi-
cacin habr que acudir a los
elementos propios del dao,
que puede contener causales
de justificacin que hacen
que la personas tengan que
soportarlo.
La imputabilidad del dao al Es-
tado implica que debe existir un
titulo jurdico que permita su atri-
bucin a una actuacin u omisin
de una autoridad pblica, de tal
manera que dicha imputabilidad
est ligada pero no se confunde
con la acusacin material: As,
han dicho el Consejo de Estado y
la Corte Constitucional, mientras
en la responsabilidad fundada en
el contrato, sern ttulos jurdicos
de imputacin, por ejemplo, los
mandatos de la buena fe, y la
igualdad y equilibrio entre pres-
taciones y derechos que garan-
tizan los contratos conmutativos
ley 80 de 1993 artculo 28, en la
extracontractual lo sern adems,
la falta del servicio, que es ttulo
de impugnacin ms frecuente,
cualquiera sea el sistema que para
su prueba se adopte; la culpa
personal el nexo con el servicio,
para citar algunas disposiciones,
en el inciso 2 del artculo 90 de
la Constitucin Poltica y en el ar-
tculo 77 del Cdigo Contencioso
administrativo; la igualdad de las
personas ante la ley artculo 13
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
- El dao antijurdico es la lesin
de un inters legtimo, patri-
monial o extra patrimonial,
que la vctima no est en la
obligacin jurdica de sopor-
tar.
- No obstante que algunas ve-
ces se arma que la responsa-
bilidad por dao antijurdico
es de carcter objetivo, en
otras se reconoce que el dao
antijurdico puede ser el efec-
to tanto de una causa lcita,
como tambin de una causa
lcita, por lo cual comprende,
en principio los regmenes re-
conocidos de responsabilidad
subjetiva y objetiva. Por lo
mismo se ha dicho, que englo-
ba los diferentes regmenes
que la jurisprudencia haba
venido construyendo en ma-
teria de responsabilidad del
Estado (la responsabilidad por
culpa o falla del servicio).
- Para que se congure la res-
ponsabilidad por dao anti-
jurdico se requiere dos con-
diciones: que exista un dao
antijurdico y que dicho dao
sea imputable a una persona
de derecho pblico, condicio-
nes que vienen a constituirse
as en los elementos de la
responsabilidad desde la pers-
pectiva de esta teora.
- Desde el punto de vista del
derecho comparado, la res-
ponsabilidad por dao anti-
jurdico encuentra su funda-
mento en el artculo 106 de
la Constitucin espaola.
- Desde el punto de vista de
nuestro derecho interno ac-
tual, esta concepcin de res-
ponsabilidad no solo en-
cuentra su fundamento en el
articulo 90 de la Constitucin,
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33
Ibidem, pg. 394,
34
Ibidem, pg. 388
35
A. de Laubadre: Les elments doriginalit de la responsabilit contractuelle de
ladministration, Mlanges, Mestre,
Constitucin Poltica entre otros; el
riesgo excepcional establecido, por
ejemplo, por la Ley 104 de 1993 o
en el Decreto 444 del mismo ao;
el error judicial y al anormal fun-
cionamiento de la administracin
de justicia, artculo 40 del Cdigo
de Procedimiento Civil y el 414 del
Cdigo de Procedimiento Penal,
la inconstitucionalidad de la ley
declarada judicialmente, principios
de equidad, como el del no enri-
quecimiento sin causa.
Elementos. Los elementos del
dao antijurdico son:
Un dao antijurdico, que es el
menoscabo, perjuicio en el patri-
monio o lesin de un bien jurdico
tutelado expresa o implcitamente
por el ordenamiento jurdico, que
el particular no tiene por qu so-
portar como una carga o perjuicio
especial, si no se lo exige un im-
perativo legal expreso.
Imputabilidad del Estado, que se
reere a que el dao se produce
como consecuencia de la accin u
omisin de las autoridades pblicas,
ya sea por funcionamiento normal o
anormal de la administracin.
Nexo de causalidad, que es la re-
lacin de una causa a efecto, en
relacin u omisin del Estado en
el cumplimiento de los cometidos
Estatales y el dao antijurdico
causado al perjudicado, es decir
que el dao lo haya ocasionado
el Estado.
LA RESPONSABILIDAD DE
LOS SERVIDORES PBLICOS
Cuando se habla de la actuacin
de la administracin, se hace refe-
rencia a la responsabilidad de las
personas jurdicas pblicas, como
el Estado o la Nacin, los depar-
tamentos, los municipios, los es-
tablecimientos pblicos, etc., de
manera que cuando hablamos de
actuacin administrativa, se hace
igualmente a la responsabilidad
de esas personas jurdicas pbli-
cas. Pero esas personas jurdicas
pblicas no actan por s solas,
sino por medio de sus agentes o
funcionarios; o sea, que cuando se
dice que la administracin acta
en realidad el que est actuando
es un funcionario y es importante
preguntarse si la administracin
debe responder por todos los
daos que son causados por los
funcionarios o solo por algunos
de ellos.
33

Antiguamente en el sistema Co-
lombiano, haba predominado la
idea de la irresponsabilidad del
funcionario, es decir, que era la
administracin quien deba res-
ponder por los hechos perjudicia-
les en que incurrieran sus agentes
en el ejercicio de sus funciones.
34
Desde hace mucho tiempo la
jurisprudencia francesa ha ido
modelando una solucin inter-
media que se justica por los in-
convenientes que se presentaban.
El profesor Laubadere
35
dice al
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
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36
RODRGUEZ R., Libardo Derecho Administrativo General y Colombiano Novena edicin
pg. 389, Editorial TEMIS - Bogot Colombia 1996.
37
Artculo. 235, Decreto Ley 1222 de1986.
38
Artculo 297, Decreto Ley 1333 de 1986.
respecto que: el inters general
impone necesariamente una solu-
cin combinada y equilibrada: no
es conveniente que la responsabi-
lidad personal del funcionario sea
siempre descartada o encubierta,
pues esa ausencia de sancin es-
timulara sus negligencias; pero
sera igualmente inconveniente
que una responsabilidad excesiva
y automtica pusiera en peligro de
paralizar sus iniciativas o aun de
impedir su disposicin a participar
en el servicio. En el mismo sentido,
una consideracin de justicia ele-
mental indica que el funcionario
debe soportar las consecuencias
de los hechos que l habra podido
normalmente evitar.
36
La responsabilidad personal de
los funcionarios pblicos tiene su
sustento constitucional y legal al
preceptuar que son responsables
de infringir la constitucin y las
leyes y por omisin o extralimi-
tacin en el ejercicio de sus fun-
ciones, art. 6 C.N. adems, la ley
determinara la responsabilidad de
los servidores pblicos y la ma-
nera de hacerla efectiva, art. 124
C.N. Los funcionarios pblicos se-
rn responsables de los daos que
causen por culpa grave o dolo en
el ejercicio de sus funciones, art.
77 del C.C.A.
En el Cdigo del Rgimen De-
partamental
37
se establece que
los funcionarios departamentales
responden personalmente, cuando
por causa de violacin maniesta
y ostensible de la ley en relacin
con nombramientos, elecciones y
remociones, el departamento deba
pagar indemnizaciones. E iguales
consideraciones se consagran en el
Cdigo de Rgimen Municipal
38
.
Los jueces, los magistrados res-
ponden personalmente cuando
proceden con dolo, fraude o abu-
so de autoridad, o cuando injusti-
cadamente omitan o retarden una
providencia o el correspondiente
proyecto, y cuando obren con
error inexcusable, art. 40 C.P.C.
De otro lado la concepcin pri-
mitiva de la jurisprudencia fue
aquella segn la cual la culpa
personal era aquella que poda
ser apreciada sin que fuese nece-
sario considerar la legalidad o la
oportunidad de los actos o de las
actividades administrativas.
La denominada falta o culpa
puramente personal, o culpa in-
dependiente del ejercicio de las
funciones presenta matices, unos
perfectamente denidos que con-
sisten en la culpas cometidas por
los agentes administrativos en su
vida privada, independientemente
del ejercicio de sus funciones.
Fuera de las consecuencias rela-
tivas a la responsabilidad de sus
autores, estas culpas presentan la
particularidad de no comprometer
normalmente responsabilidad de
la administracin, como que estn
desprovistas de todo vnculo
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
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RODRGUEZ R., Libardo Derecho Administrativo General y Colombiano Novena edicin
pg. 395- 396, Editorial TEMIS - Bogot Colombia 1996.
40
Ibidem pg. 395.
41
Ibidem pg. 396
42
Sobre la aplicacin del concepto, vase C. de E., sent del 11 de abril de 1985, secc. 3,
Anales, 1985, primer semestre, t. CVIII, pgs 491 y ss.
con el servicio pblico. Se debe
entender que la responsabilidad
de la administracin no puede ser
declarada independientemente de
la responsabilidad del agente sino
cuando una culpa distinta de la de
este ltimo pueda ser establecida
en su contra, como, por ejemplo,
dejar las armas en poder de un
soldado o de un agente del orden
durante su permiso.
RESPONSABILIDAD DEL
FUNCIONARIO FRENTE
A LOS ADMINISTRADOS
La determinacin de esta responsa-
bilidad se fundamenta en la dis tin-
cin entre falta o culpa del servicio
y falta o culpa personal. Ya sabemos
que si se presenta una falta o cul-
pa del servicio, la responsabilidad
corresponde a la administracin.
Pero ello quiere decir que si la falta
o culpa es personal, entonces el
responsable ser el funcionario que
incurri en ella.
39

Segn Laferriere, hay falta o culpa
del servicio si el acto que causa
el dao es impersonal y revela
a un administrador ms o menos
sujeta a un error y hay falta o
culpa personal si el acto revela al
hombre con sus debilidades, sus
pasiones y sus imprudencias. Con
fundamento en la idea anterior,
puede decirse que los desarrollos
de la jurisprudencia han llevado a
considerar que las faltas o culpas
personales las siguientes:
En primer lugar, es evidente que
constituyen faltas o culpas perso-
nales las cometidas por los fun-
cionarios por fuera del ejercicio
de la funcin.
En segundo lugar, y aqu se en-
cuentra lo original del sistema, se
considera que son faltas o culpas
personales aquellas cometidas en
el ejercicio de la funcin, pero que
presentan el carcter de faltas o
culpas graves o de faltas o culpas
intencionales.
40
Las consecuencias que se deri-
van de que la falta o culpa sea
personal y, por consiguiente, que
la responsabilidad sea del funcio-
nario, consisten en que salvo los
casos en que se admite la acumu-
lacin de responsabilidades, ser
el funcionario con su patrimonio
quien deber indemnizar el dao;
la actuacin deber entablarse
ante la jurisdiccin comn, pues
se asemeja a un litigio entre par-
ticulares; y nalmente, sern las
reglas de la responsabilidad del
derecho privado las aplicables al
caso.
41,42
Las fallas, faltas o culpas
personales del funcionario se pre-
sentan cuando:
A. Se cometen por el funciona rio,
por fuera del ejercicio de la fun-
cin pblica, en su vida particular,
por ejemplo: accidente causado
por un empleado pblico que cir-
culada en su vehculo particular,
fuera del servicio.
Yolanda
Margaux Guerra
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B. Se cometen en ejercicio de la
funcin pblica, pero se dan por
culpa grave o dolo del funciona-
rio. En este caso el funcionario
responde patrimonialmente y
debe indemnizar al dao, la ju-
risdiccin competente ser la co-
mn u ordinaria y se aplicarn las
normas de derecho privado, por
cuanto su actividad es personal,
responde como particular.
Vale la pena puntualizar que,
conforme a la Ley 678 de 2001 se
ha reglamentado lo referente a la
determinacin de la responsabi-
lidad patrimonial de los agentes
del Estado, a travs de una serie
de reglas que pueden sintetizarse
de la siguiente forma:
- La responsabilidad podr ser
no solamente de los servi-
dores pblicos sino tambin
de los ex servidores y de los
particulares que desempeen
funciones pblicas.
- Dicha responsabilidad puede
determinarse a travs del ejer-
cicio de la accin de repeticin
o de llamamiento en garanta
con nes de repeticin.
- La accin de repeticin es
una accin civil de carcter
patrimonial que deber ejer-
cerse en contra de los sujetos
mencionados cuando, como
consecuencia de su conducta
dolosa o gravemente culposa,
hayan dado lugar al recono-
cimiento de una indemni-
zacin por parte del estado,
proveniente de una condena,
conciliacin u otra forma de
terminacin de un conicto.
- Se entiende que la conducta
es dolosa cuando el agente
quiere la realizacin de un
hecho ajeno a las nalidades
del servicio del Estado, lo cual
se presume en las siguientes
conductas:
- Obrar con desviacin del po-
der.
- Haber expedido el acto ad-
ministrativo con vicios en su
motivacin por inexistencia del
supuesto de hecho de la deci-
sin adoptada o de la norma
que la sirve de fundamento.
- Haber expedido el acto admi-
nistrativo con falsa motivacin
por desviacin de la realidad
u ocultamiento de los hechos
que sirven de sustento a la
decisin de la administracin
- Haber sido penal o disciplina-
riamente responsable a ttulo
de dolo por los mismos daos
que sirvieron de fundamento
para la responsabilidad patri-
monial de estado.
- Haber expedido la resolucin,
el auto o sentencia manifes-
tante contrario a derecho en
un proceso judicial.
- Se considera que la conducta
es gravemente culposa cuan-
do el dao es consecuencia
de una infraccin directa a
la Constitucin o la ley o de
una inexcusable omisin o
extralimitacin en el ejercicio
de sus funciones, lo cual se
presume cuando se presentan
las siguientes causales.
- Violacin maniesta e inexcu-
sable de la violacin de las
normas de derecho.
- Carencia o abuso de compe-
tencia para proferir la decisin
anulada, determinada por
error inexcusable.
- Omisin de las formas sustan-
ciales o de la esencia para la
validez de los actos administra-
Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
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tivos, determinada por error
inexcusable.
- Violacin maniesta e inexcu-
sable del debido proceso en lo
referente a detenciones arbitra-
rias y dilacin en los trminos
procesales con detencin fsica
o corporal.
- La competencia para conocer de
la accin de repeticin corres-
pondiente a la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo,
a travs del juez o tribunal que
haya conocido el proceso ade-
lantado contra el Estado. Cuan-
do el origen de la repeticin sea
una conciliacin o cualquier
otra forma permitida por la ley
para solucionar un conicto con
el Estado, el competente ser
el juez o el tribunal que haya
aprobado el acuerdo o que
ejerza jurisdiccin territorial en
el lugar en que se haya resuelto
el conicto: Sin embargo, cuan-
do la accin se ejerza contra los
altos funcionarios que indican
en la ley, la competencia co-
rresponde, en nica instancia
al Consejo de Estado.
- La accin debe ser ejercida por
la persona jurdica de derecho
pblico directamente perjudi-
cada, o por el ministerio p-
blico o el ministerio de justicia,
cuando la primera no la haga
oportunamente, caso en el cual
el representante legal incurrir
en causal de destitucin.
- El procedimiento ser el previs-
to en el C.C.A. para las acciones
de reparacin directa.
Yolanda
Margaux Guerra
Jairo Castro
Ardila
- El trmino de caducidad de la
accin es de dos aos, conta-
dos a partir del pago total efec-
tuado por la entidad pblica.
- Puede existir conciliacin ju-
dicial y extrajudicial.
- La ejecucin para el pag que
corresponda al agente del
Estado ser competencia del
juez que conoci de la accin
de repeticin, incluido el caso
de conciliacin judicial o ser
por jurisdiccin coactiva, en
los casos de llamamiento en
garanta o conciliacin extra-
judicial (arts. 15 y 16).
- El llamamiento en garanta
podr solicitarse dentro de los
procesos de responsabilidad
en contra del Estado, relativos
a controversias contractuales.
Reparacin directa u nulidad y
restablecimiento del derecho,
en relacin con el agente res-
pecto del cual aparezca prueba
sumaria de su responsabilidad
por haber actuado con dolo o
culpa grave, para que el mismo
proceso se decida la respon-
sabilidad de la administracin
y del agente(arts. 19 a 22).
- En los procesos de repeti-
cin y en aquellos en que
se produzca llamamiento en
garanta se podr decretar me-
didas cautelares de embargo,
secuestro e inscripcin de la
demanda en las condiciones
jadas en la ley comentada y
en el Cdigo de Procedimien-
to Civil (arts 23 a29)
43
.
43
ACOSTA URIBE, Julio Csar, ex Consejero de Estado, apuntes de Clase Responsabilidad del
Estado Colombiano, Programa de Derecho Pblico, especializacin de Derecho Administrativo,
Universidad Santo Toms 1998; RODRIGUEZ , Germn, ExConsejero de Estado, Apuntes de clase
de Responsabilidad Administrativa , Maestra de derecho Administrativo, Universidad Libre Bogot
Colombia 2006 y, muchos otros maestros, doctrinantes y jurisconsultos estudiosos del tema.
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Diversas formas de la
responsabilidad del
Estado por la actividad
administrativa
47
CONSTITUCIN POLTICA DE COLOMBIA, de 1991, Artculos 6 y 90,
48
Artculo 90.- ... En el evento de ser condenado el Estado a la reparacin patrimonial de
uno de tales daos, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa
de un agente suyo, aquel deber repetir contra ste.
CONCLUSIONES
El Estado Colombiano ha venido
soportando una gran carga de
afectacin al patrimonio pblico
en razn al desembolso de gran-
des montos que, con ocasin de
diferentes procesos administra-
tivos, concluyen en condenas
judiciales en su contra y que
responsabilizan al Estado por su
actuar antijurdico.
Con la Constitucin Poltica de
1991, dichas condenas se han
acrecentado dado el contenido
garantista que la misma posee
47
,
el aumento del dao antijurdico
que se ha venido generando y,
muy especialmente, al ineciente
manejo de la defensa litigiosa del
Estado. Lo anterior, motiv al Mi-
nisterio del Interior y de Justicia
a asumir la coordinacin de los
temas relacionados con la defensa
litigiosa y la prevencin del dao
antijurdico dando directrices a las
ocinas jurdicas y, a los encarga-
dos de las representacin judicial
de los intereses de la administra-
cin pblica nacional, acogiendo
con suma atencin la medida
preventiva contenida en el artcu-
lo 90 de la Constitucin Poltica
48

donde se plasma el Accionar de
Repeticin congurando sancin
patrimonial contra el responsable
del dao antijurdico.Dos grandes
aspectos se deben de atender
respecto de la Defensa Judicial:
La prevencin de no acometer
dao antijurdico y, la defensa de
las imputaciones sobre los posi-
bles daos antijurdicos que se
reclamen, utilizando herramientas
jurdicas como la CONCILIACIN
y, la ACCIN DE REPETICIN,
temas de los cuales me ocupar
en prximas ediciones.
BIBLIOGRAFA
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