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Quarta, 27 de Junho de 2012 09h14
BRUNO MONTEIRO PORTELA: Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR,
Ps-Graduado em Direito Pblico na Universidade de Braslia - UnB. Foi Coordenador Jurdico da
Unio dos Vereadores do Estado do Cear - UVC. Atualmente Procurador Federal da AGU,
ocupou o cargo de Coordenador-Geral da CGF - Coordenao-Geral de Assistncia Jurdica
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal da Procuradoria Federal Especializada do INCRA. E
hoje ocupa o cargo comissionado de Procurador-Chefe Substituto da Procuradoria Federal da
Agncia Espacial Brasileira - AEB.
As Infraes Disciplinares e sua Materialidade Formal e Material, luz dos
Ensinamentos da Controladoria-Geral da Unio
No se deve olvidar que o regime disciplinar e o processo administrativo
disciplinar so institutos de que dispe a administrao para, diante de ilcitos
administrativos cometidos por seus servidores, exercer seu jus puniendi com o fim no s
de restabelecer a ordem interna afetada pela infrao, como tambm como efeito didtico-
intimidador sobre o corpo funcional vinculado[1] - negritou-se.
Assim, podemos entender o processo administrativo disciplinar como um
procedimento instaurado pela Administrao Pblica, decorrente de imposio legal, para
apurao de fatos relacionados prtica de ilcitos administrativos pelos servidores. Intenta-se
comprovar o binmio: materialidade + autoria do ato considerado infracional[2].
Ainda nos valendo das lies do Manual de Processo Administrativo Disciplinar da
Controladoria-Geral da Unio - CGU, o ilcito administrativo-disciplinar, motivador da
responsabilizao do servidor que o praticou, poder ser definido como toda conduta do
servidor que, no mbito de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las, contraria dispositivo
estatutrio.
Desse modo, os ilcitos administrativos surgem a partir:
a) da inobservncia de deveres funcionais do art. 116, e/ou
b) da afronta s vedaes do art. 117 e/ou
c) do cometimento de condutas previstas no art. 132, todos da
Lei n 8.112/90.
Assim, como os arts. 116, 117 e 132, elencam as respectivas listas de deveres,
proibies e condutas graves em sede administrativa, resta concluir, em primeira tica, que
qualquer prtica cometida por servidor que se enquadre nas mesmas devero ser
repreendidas. Vejamos o teor destes dispositivos:
Art. 116. So deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II - ser leal s instituies a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando
manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
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a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas,
ressalvadas as protegidas por sigilo;
b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do
cargo ao conhecimento da autoridade superior ou, quando houver
suspeita de envolvimento desta, ao conhecimento de outra
autoridade competente para apurao;
VII - zelar pela economia do material e a conservao do
patrimnio pblico;
VIII - guardar sigilo sobre assunto da repartio;
IX - manter conduta compatvel com a moralidade
administrativa;
X - ser assduo e pontual ao servio;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser
encaminhada pela via hierrquica e apreciada pela autoridade
superior quela contra a qual formulada, assegurando-se ao
representando ampla defesa.
Art. 117. Ao servidor proibido:
I - ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia
autorizao do chefe imediato;
II - retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente,
qualquer documento ou objeto da repartio;
III - recusar f a documentos pblicos;
IV - opor resistncia injustificada ao andamento de documento e
processo ou execuo de servio;
V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto
da repartio;
VI - cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos
previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua
responsabilidade ou de seu subordinado;
VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a
associao profissional ou sindical, ou a partido poltico;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de
confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau
civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem,
em detrimento da dignidade da funo pblica;
X - participar de gerncia ou administrao de sociedade
privada, personificada ou no personificada, exercer o comrcio,
exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties
pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou
assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou
companheiro;
XII - receber propina, comisso, presente ou vantagem de
qualquer espcie, em razo de suas atribuies;
XIII - aceitar comisso, emprego ou penso de estado
estrangeiro;
XIV - praticar usura sob qualquer de suas formas;
XV - proceder de forma desidiosa;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em
servios ou atividades particulares;
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo
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que ocupa, exceto em situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis
com o exerccio do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
XIX - recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando
solicitado
Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:
I - crime contra a administrao pblica;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio;
VI - insubordinao grave em servio;
VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo
em legtima defesa prpria ou de outrem;
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;
IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do
cargo;
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio
nacional;
XI - corrupo;
XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes
pblicas;
XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.
A ilicitude, objeto do procedimento disciplinar, dever configurar afronta a
qualquer dos dispositivos legais acima retratados, em outras palavras, a conduta infracional
praticada pelo servidor dever corresponder quela prevista, em abstrato, na norma
reguladora.
No entanto, mesmo que determinada prtica guarde correlao com aquela
legalmente prevista, dever-se-, ainda, averiguar a ilicitude material da ao, ou seja,
constatar se a conduta, mesmo que descrita em abstrato pela norma, teve o condo de causar
efetivo dano ao Poder Pblico, lato sensu. Leia-se o seguinte excerto extrado do citado
Manual:
Uma vez afirmada a ilicitude formal da conduta proibida, com
seu enquadramento no tipo repressivo, cabe averiguar a ilicitude
material, ou seja, se o comportamento efetivamente agride o
bem jurdico protegido pela norma ou mesmo o status de
vigncia formal e material dessa norma.
Mesmo que se considerasse determinada conduta praticada por um servidor,
ntida afronta a alguns incisos dos dispositivos legais da Lei n 8.112/90, ter-se-ia que apurar a
ilicitude material daquela prtica, portanto, se constata, que mesmo diante da tipificao
legal, aquela ao tem considervel potencial ofensivo e se, caso tenha, a aplicao de
qualquer penalidade ensejasse situao geradora de absoluta desproporcionalidade entre a
causa (conduta) e a consequncia (sano).
Sobre as infraes administrativas consideradas de potencial ofensivo
insignificante, vale mencionar o Despacho n 129, de 04/02/05, do Consultor-Geral da Unio
Substituto, que assim registra:
Observo, inicialmente, que a reafirmao do entendimento
contido em diversas manifestaes desta Advocacia-Geral da Unio,
no sentido da obrigatoriedade da aplicao da pena de expulso
quando configurada infrao disciplinar prevista no art. 132 da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990, vale como regra geral.
Ocorre, entretanto, que, na linha do despacho do
Consultor-Geral da Unio, na apreciao da Nota n AGU/WM-
24/2003, de 16 de junho de 2003, relativa ao processo n (...), j
aprovado por Vossa Excelncia, no se exclui a possibilidade de,
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quando for o caso, em face de infraes menores, de potencial
insignificante, afasta-se a aplicao da penalidade em razo de
atipia, como a concebem os tribunais no campo penal. Em
resumo, faltando objetiva relevncia jurdico-administrativa, a
conduta, mesmo irregular, pode ser considerada insuficiente
para aplicar-se a penalidade.
Ou seja, a conduta da autoridade pblica, nestes casos, dever se pautar no
exclusivamente na legalidade, ou seja, na mera subsuno do fato norma, no simples
encaixe da situao concreta previso legal, mas, sobretudo, dever averiguar se aquela
prtica deve ser disciplinarmente condenada por ter repercutido consideravelmente no bem
jurdico do Poder Pblico.
Este raciocnio, aclare-se, no tem o escopo de imunizar o servidor faltoso, que
cometa infraes, porm, tem a misso de trazer consigo o princpio da razoabilidade ao poder
persecutrio do Estado, evitando que o mesmo institua regime altamente rigoroso e, ao mesmo
tempo, inquo, j que a infrao grave dever ser considerada como tal, no podendo ser
equiparada quelas aes irregulares e desigualmente condenveis.
Nessa linha, a lei no isenta o administrador de apurar atos de reduzido potencial
ofensivo, posto ser, o bem pblico, indisponvel, mas, sobretudo, pe em voga outros
princpios, com a razoabilidade, proporcionalidade e eficincia, para afastar, quando possvel, a
sede disciplinar. Transcreve-se outro trecho do Manual de PAD da CGU:
A ttulo de mero exemplo, com todo o risco inerente de faz-lo
distanciado de um caso concreto, pode-se ter um fato de pequeno
insulto verbal proferido por servidor que, a princpio, poderia
encontrar enquadramento na Lei n 8.112, de 11/12/90, em seu art.
116, XI (quebra do dever de tratar com urbanidade as pessoas).
Sendo ato intencional, de imediato, se afasta a possibilidade de se
aplicar o chamado erro administrativo escusvel. No obstante,
vista de exemplificativas condicionantes de ter havido retratao do
agressor e desconsiderao da ofensa por parte do agredido e de
no ter ocorrido outras repercusses para o ato, em tese, se poderia
cogitar de a conduta formalmente ilcita no obter adequao
material, por ausncia de afronta ao bem jurdico internamente
tutelado, obtendo-se amparo nos princpios da razoabilidade,
proporcionalidade e eficincia para excluir o enquadramento e
afastar a sede disciplinar.
Esclarece-se, portanto, que mesmo que se considere a prtica de certo servidor
tpico ato infracional, vislumbra-se que, em muitas ocasies, o procedimento disciplinar
instaurado por motivaes (na maioria dos casos) pessoais, que, portanto, em nada se
relacionam com o interesse institucional.
Embora existam prticas, muitas vezes, repreensveis, no ambiente profissional,
posto que regras basilares de conduta devem ser respeitadas, no se vislumbra que, ante
inexistente potencial lesivo da ao, se instaure desproporcionalmente procedimento
disciplinar e, assim, se contribua para o dispndio desmotivado de tempo e de recursos
pblicos.
A proporcionalidade e a razoabilidade devem ser sempre suscitadas, para que a
lgica instituda pela mxima para cada ao, uma consequncia seja preservada.
Por conseguinte, ante a ausncia de materialidade do ato, entende-se que o
procedimento administrativo disciplinar no deve ser, sequer, instaurado, j que com este
intuito apuratrio que se concebe o juzo de admissibilidade[3] atribudo autoridade
instauradora do procedimento. A propsito, reproduz-se a seguinte disposio da Lei n
8.112/90:
Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de
apurao, desde que contenham a identificao e o endereo do
denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a
autenticidade.
Pargrafo nico. Quando o fato narrado no configurar
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evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, a denncia ser
arquivada, por falta de objeto.
Isto posto, considera-se prudente que, em se tratando de procedimentos
disciplinares, os administradores pblicos, alm da legalidade que regem seus atos, atentem,
inclusive, para outros postulados, como o da razoabilidade, da proporcionalidade e da
impessoalidade, sob pena de se utilizar o maquinrio estatal inadequadamente, para se apurar
ato que, mesmo que considerado formalmente infracional, no consista em ato
materialmente danoso.
Notas:
[1] In Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da Unio -
CGU.
[2] Vide artigo 148 da Lei n 8.112/90:
Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de
servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as
atribuies do cargo em que se encontre investido.
[3] Segundo o Manual da CGU sobre PAD, o juzo de admissibilidade a fase
antecedente deciso da autoridade competente em instaurar o processo administrativo
disciplinar ou a sindicncia contraditria ou em arquivar a representao ou denncia e
consubstancia-se nas investigaes preliminares com que se buscam todos os indcios
porventura existentes da suposta irregularidade funcional (acerca da materialidade e da
autoria), a serem submetidos apreciao e ponderao daquela autoridade, mediante
parecer em carter propositivo. Em sntese, o juzo de admissibilidade atua como elemento de
instruo da deciso a ser tomada vista da vinculao, pertinncia e viabilidade de se
determinar a instaurao da sede disciplinar e de se buscar potencial responsabilizao do
servidor. (negritou-se)
Conforme a NBR 6023:2000 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico publicado em peridico
eletrnico deve ser citado da seguinte forma: PORTELA, Bruno Monteiro. As Infraes Disciplinares e sua Materialidade
Formal e Material, luz dos Ensinamentos da Controladoria-Geral da Unio. Contedo Jurdico, Braslia-DF: 27 jun. 2012.
Disponvel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.37782>. Acesso em: 15 jul. 2014.
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