TEORIA DO PODER CONSTITUINTE (*)

Zulmar Fachin (**)

1 Introduo
O poder constituinte pode ser estudado em uma dupla dimenso: originria e
reformadora. Trata-se do poder que constitui, que faz e que elabora normas
constitucionais.
O poder constituinte produz normas constitucionais tanto ao elaborar a
Constituio quanto ao alter-la. Na primeira ip!tese, diz-se originrio, primrio, de
primeiro grau" na segunda, tem-se o poder reformador, deri#ado, institu$do,
constitu$do, secundrio, de segundo grau, ou, simplesmente, compet%ncia constituinte.
&'ntende-se por poder constituinte o poder de elaborar (poder constituinte originrio)
ou de modificar (poder constituinte deri#ado) a Constituio* (O+,-., /00/, p. 10).
.s normas produzidas pelo poder constituinte 2 se3a o originrio, se3a o
reformador 2 comp4em um te5to normati#o (a Constituio) localizado em posio de
superioridade, em relao 6s demais normas do ordenamento 3ur$dico de um 7a$s.
2 Poder constituinte originrio
2.1 Noo
O poder constituinte originrio cria o 'stado. 7ode fazer isso a partir do nada,
quando cria o 'stado e le d a primeira Constituio, ou a partir de uma ruptura da
ordem 3ur$dica e5istente, quando estabelece um novo tipo de 'stado e le d uma
nova Constituio, substituindo a anterior.
Nesse sentido, o poder constituinte originrio cria o 'stado, dando a este sua
primeira forma, parte3ando o que no e5istia. Contudo, ele pode tamb8m recriar o
'stado, dando-le uma nova forma. .ssim, o poder constituinte pode criar ou recriar o
'stado.
. manifestao constituinte, ao produzir uma no#a Constituio, faz nascer um
no#o tipo de 'stado. &.ntes dessa manifestao, o 'stado, tal como #eio positi#ado,
no e5istia. Existe, , a partir da Constituio 9...:. ;istoricamente 8 o mesmo.
<eograficamente pode ser o mesmo. No o 8, por8m, 3uridicamente* (T'='>, /00/,
p. ??).
O poder constituinte d uma constituio ao 'stado e 6 sociedade. Trata-se, sob
esta !tica, de uma &#ontade pol$tica cu3a fora ou autoridade 8 capaz de adotar a
concreta deciso de con3unto sobre modo e forma da pr!pria e5ist%ncia pol$tica,
determinando assim a e5ist%ncia da unidade pol$tica como um todo* (@C;=,TT, 1AAB,
p. A?-AC).
Tem-se entendido, tamb8m, o poder constituinte como compet%ncia, capacidade
ou energia para cumprir um fim. &@e por poder entendemos uma compet%ncia,
capacidade ou energia para cumprir um fim, e por constituinte o poder que constitui
ou d constituio ao estado, alcanamos com bastante preciso o conceito global:
poder constituinte 8 a compet%ncia, capacidade ou energia para constituir ou dar
constituio ao estado, 8 dizer, para organiz-lo* (D,E.>T C.=7O@, 1ABA, p. 1B1-
1B/).
Nota-se, ento, que o poder constituinte originrio est localizado fora do Eireito
e precede o 'stado e a Constituio, os quais, tanto aquele quanto esta, so criados
por ele.
2.2 Natureza
F bastante contro#ertida a natureza do poder constituinte. 7ara alguns, de
formao 3usnaturalista, 8 poder de direito. 7ara outros, em regra positi#istas, trata-se
de um poder de fato.
Ee acordo com a primeira tese, o poder constituinte originrio 8 um poder de
direito, tendo por fundamento o Eireito natural, que 8 anterior e superior ao Eireito do
'stado. &Eeste Eireito natural decorre a liberdade de o omem estabelecer as
institui4es por que de ser go#ernado. Eestarte, o poder que organiza o 'stado,
estabelecendo a Constituio, 8 um poder de direito* (G'>>',>. G,+;O, /00H, p. /?).
O poder constituinte originrio 8 compreendido tamb8m como um poder de fato.
'ncontra-se #inculado 6 realidade concreta da #ida social em determinado espao
territorial. @ob esse enfoque, dizer que 8 um poder de fato equi#ale a dizer que 8 um
poder pol$tico. &=ais at8, estamos a falar de um poder e5clusi#amente pol$tico, porque
originariamente imbricado em toda a polis, naqueles raros instantes em que a polis se
sobrep4e ao 'stado para dizer, por ela mesma, sob que tipo de Eireito-Constituio
quer #i#er* (D>,TO, /00?, p. ?1).
2.3 Titular
. titularidade do poder constituinte tem mudado de acordo com as circunstIncias
ist!ricas. 7rimeiro, pertenceu a Eeus" depois, ao monarca" mais tarde, 6 nao"
atualmente, ao po#o. No futuro, essa titularidade poder pertencer a outro.
Deus. Na tradio 3udaico-crist, Eeus 8 a Jnica fonte de todo o poder que 3
e5istiu. .ssim, toda autoridade pro#8m de Eeus. F ao @eu poder (supremo no
Kni#erso) que os omens de#em estar submetidos. F o que se pode encontrar na
'p$stola de @o 7aulo aos romanos: &Cada qual se3a submisso 6s autoridades
constitu$das, porque no autoridade que no #ena de Eeus" as que e5istem foram
institu$das por Eeus (.7L@TO+O 7.K+O, 1AAM, p. 1CB/). @e todo o poder ad#8m de
Eeus, a titularidade do poder constituinte a 'le pertence.
on!rc!. O monarca, concentrando em suas mos todo o poder terreno,
coloca#a-se como intermedirio entre o po#o e a di#indade: &o pr$ncipe 8 admitido
como soberano leg$timo porque sendo 6 imagem de Eeus, ele no pode por definio
contrariar a #ontade di#ina*. =as a luta tra#ada contra o absolutismo &deslocou a
soberania do pr$ncipe para a comunidade pol$tica a fim de romper com a di#inizao
da autoridade real* (D'>T>.NE, /000, p. /C).
Os monarcas e5erciam o poder de modo absoluto. Goi o caso, por e5emplo, de
+u$s N,- na Grana pr8-re#olucionria. Ouando o Rei Sol dizia &o 'stado sou eu*,
esta#a, em #erdade, afirmando que o poder constituinte originrio le pertencia, pois
ele detina em suas mos todo o poder terreno.
Os re#olucionrios franceses, sob a influ%ncia do pensamento de 'mmanuel
@iePQs, substitu$ram o titular da soberania. 'sta passou a residir essencialmente na
Nao, ficando proibido a qualquer !rgo ou indi#$duo, especialmente ao monarca,
e5ercer sem responsabilidade algum tipo de autoridade que no ti#esse sua origem na
Nao.
N!"#o. Na concepo do abade @iePQs, a titularidade do poder constituinte
pertencia 6 nao, Jnica fonte leg$tima capaz de fazer uma Constituio. &. nao
e5iste antes de tudo, ela 8 a origem de tudo. .ntes dela e acima dela s! e5iste o direito
natural &. Ouando se dese3ar construir os fundamentos da ordem 3ur$dica, de#e-se recorrer a ela. &'m
toda nao li#re 2 e toda nao de#e ser li#re 2 s! uma forma de acabar com as diferenas, que
se produzem com respeito 6 Constituio. No 8 aos not#eis que se de#e recorrer, 8 6 pr!pria
nao. @e precisamos de Constituio, de#emos faz%-la. @! a nao tem direito de
faz%-la* (@,'RS@, 1AAM, p. A1 e AC).
Po$o. Nos tempos atuais, tem-se entendido que o titular do poder constituinte
originrio 8 o po#o, um dos elementos constituti#os do 'stado. Nesse sentido, afirma-
se que &a soberania primria, o poder constituinte, reside essencialmente no po#o, na
totalidade e em cada um dos seus membros* (=.+D'><, /001, p. 1.1B?).
=ais recentemente, em face da elaborao de um Projeto de Constituio para
a Unio Europia, a titularidade do poder constituinte originrio #em enfrentando um
processo de transformao. No obstante a#er di#erg%ncias quanto 6 titularidade do
poder constituinte europeu, pode-se afirmar que, nesse espec$fico conte5to, ela 3 no
pertence to-somente ao po#o. Os cidados europeus e os 'stados membros da
Knio 'urop8ia de#em ser considerados nessa mutao de titularidade, que parece
atingir o poder constituinte.
2.4 Agente
O agente do poder constituinte originrio 8 aquele que elabora a Constituio. O
agente no 8 !rgo do 'stado ou da Constituio" 8 !rgo da sociedade, imbu$do da
tarefa de fazer uma Constituio e (re)criar o 'stado. 'sse !rgo costuma ser a
.ssembl8ia Nacional Constituinte ou a Con#eno Constituinte.
Agente e titu%!r do &oder constituinte originrio' distin"#o. No se pode
confundir o titular com o agente do poder constituinte originrio. O titular 3amais dei5a
de e5istir, apenas se retira de cena. @eu bero est fora do Imbito da obra que edita.
.o contrrio de seu agente, ele, o titular, no morre. &'sse poder no se e5aure 3amais
na obra que edita. @obre#i#e ao seu pr!prio labor (mas sempre do lado de fora) e 8
assim que pode gestar quantas Constitui4es quiser. . qualquer tempo* (D>,TO, /00?,
p. CH).
O agente, assim que 8 constitu$do, comea a caminada lenta para sua pr!pria
e5tino. 'laborada a Constituio, ele desaparece, morre, dei5a de e5istir. F certo
que &no momento em que a .ssembl8ia ou Con#eno Constituinte promulga sua obra
legislati#a (o =agno Te5to), ela morre de parto, sem remisso. Tem o destino trgico
(ou glorioso) do louvaadeus, cu3a cabea 8 de#orada pela f%mea durante o
acasalamento. @! uma outra .ssembl8ia ou Con#eno Constituinte 8 que pode gerar
uma no#a Constituio* (D>,TO, /00?, p. C?). 'm 0H de outubro de 1ATT, por #olta
das dezessete oras, promulgada a Constituio, a .ssembl8ia Nacional Constituinte
brasileira e5tinguiu-se. 7ara sempre.

2.5 Formas de manifestao
; #rias formas de manifestao do poder constituinte originrio: a outorga, o
bonapartista e a democrtica. .s duas primeiras no t%m compromisso com a
legitimao democrtica do poder e do ordenamento 3ur$dico. 7rescindem da
participao popular. Consistem, sob essa !tica, em #erdadeira negao do poder
constituinte do po#o.
. forma democrtica de e5erc$cio do poder constituinte pode ser classificada em
quatro modos, conforme o lugar e o momento ist!rico em que tem sido utilizada para
a elaborao da Constituio (@,+-., /000, p. M0-M/):
a) exerc!cio direto do poder constituinte 2 um grupo de pessoas que assumiu o poder
para go#ernar transitoriamente elabora um pro3eto de Constituio e submete-o,
diretamente, 6 apreciao popular. O pro3eto pode ser apro#ado por re"erendo ou,
pelo menos em tese, por aclamao. .p!s tal apro#ao, a Constituio 8
promulgada sem que tena e5istido uma .ssembl8ia Nacional Constituinte"
b) exerc!cio indireto do poder constituinte 2 o poder constituinte 8 e5ercido por um
!rgo cu3os membros so eleitos pelo po#o. 'sse !rgo 2 .ssembl8ia Constituinte
ou Con#eno Constituinte 2 elabora a Constituio e a promulga. '5emplo:
.ssembl8ia Nacional Constituinte de 1ATT"
c) "orma mista de exerc!cio do poder constituinte 2 o poder constituinte 8 e5ercido por
um !rgo 2 .ssembl8ia Constituinte ou Con#eno Constituinte. 'laborada a
Constituio, esta 8 submetida 6 apro#ao popular"
d) exerc!cio pactuado do poder constituinte 2 o poder constituinte 8 e5ercido de forma
consensual. O pacto celebrado entre foras antagUnicas faz nascer, de forma
consensual, a Constituio. O equil$brio de foras, embora precrio, gera a
Constituio pactuada.
2.6 Caractersticas
7odem ser apontadas #rias caracter$sticas para identificar o poder constituinte
originrio. No Imbito desse estudo, entende-se o poder constituinte como sendo
inicial, incondicionado e ilimitado.
Inici!%. O poder constituinte originrio inicia, instaura, inaugura, implanta uma
no#a ordem 3ur$dica. Como 3 afirmado anteriormente, ele pode fazer isso a partir do
nada, quando cria o 'stado e le d a primeira Constituio, ou a partir de uma
ruptura da ordem 3ur$dica e5istente, quando estabelece um no#o tipo de 'stado e le
d uma nova Constituio, substituindo a anterior. Na primeira ip!tese, ele cria o
fundamento de #alidade do ordenamento 3ur$dico. Na segunda, ele substitui esse
fundamento.
Com a obra do poder constituinte, algo nasce e algo morre, #isto que, a um s!
tempo, o poder constituinte cria e mata, parte3a e sepulta. No instante, em que o #elo
e o no#o se encontram mortalmente, o poder constituinte realiza o f8retro de uma
Constituio e, ao mesmo tempo, o parte3amento de outra. Nesse sentido, ele 8, a um
s! tempo, poder constituinte e poder desconstituinte (D>,TO, /00?, p. /H).
@ob tal perspecti#a, reconece-se que, &no fundo, o &oder constituinte se
re#ela sempre como uma questo de VpoderW, de VforaW ou de VautoridadeW pol$tica que
est em condi4es de, numa determinada situao concreta, criar, garantir ou eliminar
uma Constituio entendida como lei fundamental da comunidade pol$tica*
(C.NOT,+;O, /00/, p. BH).
O momento de ruptura 2 em que o #elo morre e, em seu lugar, nasce o no#o 2
representa um ponto alto do constitucionalismo. . no#a Constituio, fundamento de
#alidade da ordem 3ur$dica, substitui um 'stado por outro. 7or8m, &s! uma
Constituio pode trocar o 'stado por outro. No um 'stado a trocar sua Constituio
por outra. ' mais: o Eireito feito &!r! o 'stado tem de permanecer o referencial do
Eireito feito &e%o 'stado, durante todo o tempo de #ig%ncia da obra que uma dada
.ssembl8ia Constituinte #ier a promulgar* (D>,TO, /00?, p. CT).
Eesse modo, em 1ATT, no Drasil, no ou#e apenas a substituio de uma
Constituio por outra. O que ocorreu, na #erdade, foi a substituio do fundamento de
#alidade do ordenamento 3ur$dico. . no#a Constituio, fruto do poder constituinte
originrio, criou um no#o tipo de 'stado, passou a ser o nJcleo irradiador de
legitimidade para todo o ordenamento 3ur$dico.
Incondicion!do. . incondicionalidade refere-se ao procedimento. O poder
constituinte cria as regras de acordo com as quais, em seguida, ir trabalar. No est
condicionado a nenuma regra 3ur$dica pr8-e5istente, podendo e5pressar-se por meio
da forma que escoler. Cria suas pr!prias regras (regimento interno), as quais ir
obser#ar para elaborar a Constituio (a primeira ou uma no#a). Criadas as regras, ele
passa a atuar balizado por elas para elaborar a Constituio. F incondicionado, assim,
porque no precisa obser#ar as regras 3ur$dicas que e5istem e regulam o nascimento
de normas infraconstitucionais ou de normas constitucionais de reforma.
,sso 3 foi constatado pelo te!rico do poder constituinte: &Oualquer que se3a a
forma que a nao quiser, basta que ela queira" todas as formas so boas, e sua
#ontade 8 sempre a lei suprema* (@,'RS@, 1AAM, p. AB).
7ode-se mencionar o e5emplo de 1ATM, quando, ao dar in$cio aos trabalos de
elaborao da Constituio, a .ssembl8ia Nacional Constituinte apro#ou seu
>egimento ,nterno, com base no qual passou a trabalar (.N.,@, #./, 1ATT, p. TM1-
TTC).
I%i(it!do. O poder constituinte originrio no conece limites para atuar. F li#re
para escoler os #alores que pretende assegurar na Constituio. 7or e5emplo, pode
estabelecer o 'stado federal ou o unitrio, instituir ou proibir a pena de morte,
restringir o direito adquirido etc.
O poder constituinte originrio, por ser ilimitado, no fica submetido 6
Constituio que edita. .o contrrio, poder substitu$-la, quando entender necessrio.
&No s! a nao no est submetida 6 Constituio, como ela no pode estar, ela no
deve estar, o que equi#ale a dizer que ela no est* (@,'RS@, 1AAM, p. AH).
Compreendendo a radicalidade do poder constituinte, tem-se afirmado que
dois poderes que tudo podem: o poder de Eeus no C8u e o poder constituinte na
Terra. O poder de Eeus d in$cio ao mundo em geral, cu3a obra ter seqX%ncia com a
natureza e os seres umanos. =as outro poder 2 o poder constituinte 2 que d
in$cio 6 criao do mundo 3ur$dico em particular, prescre#endo o modo pelo qual esse
mundo 3ur$dico ir receber seus complementos, que so necessrios e infinitos
(D>,TO, /00?, p. /B).
O poder constituinte, em razo de sua ilimitabilidade, pode tudo. Toda#ia, esse
poder tudo necessita ser mais bem compreendido.
. tese, segundo a qual o poder constituinte 8 ilimitado, tem sido re3eitada. Gala-
se, por conseguinte, em uma V#ontade de constituioW capaz de condicionar a #ontade
do criador. . doutrina (C.NOT,+;O, /00/, p. T1) mostra a e5ist%ncia de algumas
condicionantes, assim resumidas:
a) se a Constituio a ser elaborada de#e ter por escopo organizar e limitar o poder,
ento o poder constituinte, ao fazer sua obra, estar condicionado por esta
&#ontade de constituio*. Eese3a-se o poder organizado e limitado e esta
circunstIncia condiciona a #ontade do criador"
b) o poder constituinte 8 &estruturado e obedece a padr4es e modelos de condutas
espirituais, culturais, 8ticos e sociais radicados na consci%ncia 3ur$dica geral da
comunidade* (C.NOT,+;O, /00/, p. T1). 'sses #alores condicionam sua atuao"
c) certos princ$pios de 3ustia, impregnados na consci%ncia de omens e muleres,
so condicionantes incontorn#eis da liberdade e onipot%ncia do poder constituinte.
@e pode tudo, 3 no le 8 permitido contrariar os princ$pios de 3ustia, como, por
e5emplo, o de que no se de#e lesar a outrem"
d) o poder constituinte, embora se3a a e5presso m5ima da soberania popular no
Imbito do 'stado-nao, no pode simplesmente ignorar princ$pios de Eireito
,nternacional. .o contrrio, de#e estar #inculado a alguns desses princ$pios, tais
como o princ$pio da independ%ncia, o princ$pio da autodeterminao dos po#os, o
princ$pio da pre#al%ncia dos direitos umanos, o princ$pio da igualdade entre os
'stados, o princ$pio da defesa da paz e o princ$pio da soluo pac$fica dos
conflitos.
). Poder re*or(!dor
3.1 Noo
O poder reformador tem #rios nomes: poder constituinte reformador, poder de
reforma constitucional, poder constituinte de segundo grau, poder constituinte
secundrio, poder constitu$do, poder institu$do, poder de emenda constitucional, poder
de emendabilidade, poder constituinte deri#ado, compet%ncia reformadora e
compet%ncia constituinte deri#ada.
Ktilizar-se- a terminologia poder reformador. Trata-se do poder que, pre#isto na
pr!pria Constituio, 8 encarregado de fazer altera4es que esta necessita. @ob tal
!tica, ele &#isa, em Jltima anlise, permitir a mudana da Constituio, a adaptao da
Constituio 6s no#as necessidades, a no#os impulsos, a no#as foras, sem que para
tanto se3a preciso recorrer ao 7oder Constituinte originrio*. @eu ob3eti#o 8 &permitir a
modificao da Constituio dentro da ordem 3ur$dica, sem uma substituio da ordem
3ur$dica, sem a ao, quase sempre re#olucionria, do 7oder Constituinte originrio*
(G'>>',>. G,+;O, 1AAA, p. 1/C).
O poder reformador atua por meio de duas formas, para alterar a Constituio:
emenda ou re#iso. . emenda de#e ser utilizada quando se pretende fazer mudanas
espec$ficas, pontuais, localizadas (art. B0). . re#iso, quando o ob3eti#o for realizar
altera4es gerais na Constituio (.ECT, art. ?Y). Grise-se que, no Drasil, 3 se fez uma
re#iso constitucional, no mais sendo poss$#el utilizar este mecanismo para alterar a
Constituio.
3.2 Natureza
O poder reformador 8 um poder de Eireito. Tem, portanto, natureza 3ur$dica,
estando submetido 6s regras estabelecidas na Constituio Gederal.
3.3 Titular
7ode-se identificar diferentes titularidades do poder de reforma, conforme o olar
do estudioso: a) um !rgo estatal, em regra o 7arlamento, sendo que, no caso
brasileiro, seria o Congresso Nacional" b) o pr!prio titular do poder constituinte
originrio, que 8 o po#o. @e este det8m a titularidade do poder de fazer a Constituio,
nada impediria que a deti#esse para reform-la.
3.4 Agente
O agente do poder reformador 8 um !rgo estatal, indicado pelo poder
constituinte originrio, de#endo estar pre#isto na pr!pria Constituio. No caso
brasileiro, 8 o Congresso Nacional (art. B0, Z /Y). =as no se de#e ol#idar que o
agente do poder de reforma constitucional ser aquele que o poder constituinte
originrio disser que 8. 7or e5emplo, a Constituio francesa de 1AHT atribuiu ao
presidente da >epJblica a compet%ncia para reformar a Constituio.

3.5 Formas de manifestao
O poder reformador, ao alterar a Constituio, pode atuar de duas formas: a)
apro#a a 'menda 6 Constituio e a promulga" b) apro#a a 'menda 6 Constituio e,
em seguida, submete 6 #otao popular, para ser ou no referendada. Gala-se, nesse
caso, em referendo constitucional.
3.6 Caractersticas
O poder reformador 8 deri#ado, condicionado e limitado. Trata-se, portanto, de
um poder localizado no campo do Eireito que o 'stado produz, no e5istente por si,
#isto ter sido criado pelo poder constituinte originrio.
Deri$!do. O poder de reforma da Constituio deri#a do poder constituinte
originrio, que o inseriu na Constituio. .o contrrio do seu criador, ele no inaugura,
no instaura, no implanta uma no#a ordem 3ur$dica. .penas atua no sentido de
modific-la.
Condicion!do. O e5erc$cio do poder de reforma constitucional de#e obser#ar os
crit8rios estabelecidos na pr!pria Constituio (art. B0). O processo de iniciati#a,
elaborao, discusso, #otao e promulgao da 'menda 6 Constituio ser aquele
estabelecido pelo poder constituinte originrio, completado, quando for o caso, por
normas regimentais.
+i(it!do. ; limites ao poder de reforma constitucional. 'le no 8 li#re para
agir. .s limita4es a ele impostas so de #rias esp8cies: processuais, circunstanciais,
temporais e materiais:
a) limita#es processuais 2 so limita4es de forma, de procedimento, de modo de
fazer. O poder reformador, ao produzir normas constitucionais, ter que obser#ar o
procedimento estabelecido na Constituio. .ssim: 1) o pro3eto de emenda
constitucional de#e ser subscrito pelo 7residente da >epJblica" por um tero, no
m$nimo, de Eeputados Gederais ou @enadores" ou por mais da metade das
.ssembl8ias +egislati#as das unidades da Gederao (art. B0, incisos ,, ,, e ,,,)" /) a
apro#ao da emenda constitucional de#e obter, por duas #ezes, os #otos
fa#or#eis de tr%s quintos dos parlamentares, em cada uma das Casas do
Congresso Nacional, ou se3a, so necessrios tr%s quintos dos #otos, duas #ezes
na CImara dos Eeputados, e tr%s quintos dos #otos, duas #ezes no @enado (art.
B0, Z /Y)"
b) limita#es circunstanciais 2 so, por !b#io, limita4es de circunstIncia. Ouando
esti#er presente uma das circunstIncias pre#istas na Constituio (art. B0, Z 1Y),
esta no poder ser emendada 6 Constituio. Eesse modo, o poder reformador
est impedido de atuar quando esti#er em #ig%ncia o estado de s$tio, o estado de
defesa ou a inter#eno federal. 7resente uma dessas circunstIncias, no pode ser
protocolado no#o pro3eto de emenda constitucional e as que esti#erem tramitando
t%m seu curso paralisado. @uperada a circunstIncia, no entanto, o poder de
emendabilidade pode retomar seu curso natural"
c) limita#es temporais 2 O poder de reforma constitucional permanece imobilizado
por certo lapso de tempo. 'm dois momentos, o poder constituinte originrio criou
tais limita4es na Constituio de 1ATT: 1) proibiu que a Constituio fosse alterada
nos primeiros cinco anos, contados da data de sua promulgao pela .ssembl8ia
Nacional Constituinte (.ECT, art. ?Y)" /) proibiu que a mat8ria constante de
proposta de emenda constitucional re3eitada ou a#ida por pre3udicada se3a ob3eto
de no#a proposta na mesma sesso legislati#a, ou se3a, no mesmo ano em que foi
re3eitada ou tida por pre3udicada (art. B0, Z HY).
. Constituio de 1T/C, por e5emplo, tamb8m estabeleceu uma limitao
temporal ao poder reformador, impedindo que a Constituio pudesse ser alterada nos
quatro primeiros anos de #ig%ncia (art. 1MC)"
d) limita#es materiais 2 so limita4es impostas ao poder reformador que dizem
respeito a certas mat8rias. ; determinadas mat8rias sobre as quais no pode
a#er emenda constitucional com o escopo de suprimir ou restringir. ; limita4es
materiais e5pl$citas e, tamb8m, impl$citas.
.s limita4es materiais e5pl$citas so as do art. B0, Z CY. No pode a#er
emenda constitucional tendente a abolir (total ou parcialmente) qualquer das mat8rias
ali referidas: a forma federati#a de 'stado" o #oto direto, secreto, uni#ersal e peri!dico"
a separao de poderes e os direitos e garantias indi#iduais.
Toda#ia, outras limita4es que, embora no este3am e5pressas na
Constituio (da$ serem camadas de impl$citas), incidem sobre o poder de reforma
constitucional. 7odem ser relacionadas as seguintes limita4es impl$citas ao poder
reformador: 1) no pode mudar o titular do poder constituinte originrio" /) no pode
substituir o titular do pr!prio poder reformador, ou se3a, substituir-se a si mesmo por
outro" ?) no pode alterar o processo de elaborao da emenda constitucional, quando
o ob3eti#o for facilitar altera4es constitucionais" C) no pode alterar a clusula que
instituiu as cl$usulas ptreas, ou se3a, no pode alterar (re#ogar total ou parcialmente)
o art. B0, Z CY da Constituio Gederal e H) no pode e5tinguir o 'stado.
4 Poder constituinte: fazer e alterar a Constituio
.s normas constitucionais so obra do poder constituinte. Tanto o originrio
quanto o reformador t%m legitimidade para faz%-las. .quele est localizado fora do
Imbito 3ur$dico" este, o reformador, encontra sua legitimidade no Eireito,
especificamente na Constituio Gederal. 7or8m, entre ambos distin4es que
precisam ser clareadas.
. doutrina tem traado os limites entre o poder reformador e o poder constituinte
originrio: &O primeiro, como poder 3ur$dico, 8 o poder constituinte do Eireito
Constitucional" o segundo, como poder e5tra3ur$dico, 8 o poder constituinte da Ci%ncia
7ol$tica. Km se manifesta em ocasi4es de relati#a normalidade e paz, sempre
abraado aos preceitos 3ur$dicos #igentes" o outro, ao contrrio, cega na crise das
re#olu4es e <olpes de 'stado e se e5ercita quase sempre sobre as ru$nas de uma
ordem 3ur$dica esmagada* (DON.-,E'@, 1AAB, p. 1/T-1/A).
,nsiste-se na necessidade da distino entre poder constituinte originrio e poder
reformador, embora tanto um quanto outro produzam normas 3ur$dicas de natureza
constitucional: a) o primeiro tem legitimidade para fazer uma no#a Constituio" o
segundo no pode elaborar uma no#a Constituio, mas apenas alter-la" b) o
primeiro no est submetido a #$nculos 3ur$dicos" o segundo est #inculado 6s normas
constitucionais" c) o primeiro 8 li#re para tratar de qualquer mat8ria, inclusi#e re#ogar,
sem limites, a ordem 3ur$dico-constitucional em #igor" o segundo est impedido de
abolir certas mat8rias (cl$usulas ptreas) e5pl$citas ou impl$citas.
5 Poder constituinte e poderes constitudos: normas
constitucionais e normas infraconstitucionais
Coube ao abade @iePQs fazer a distino entre poder constituinte e poder
constitu$do. Confundi-los seria gra#e erro. Km elabora normas constitucionais. Outro,
submetido 6 Constituio, produz o direito infraconstitucional. Eesse modo, &a
Constituio no 8 obra do poder constitu$do, mas do poder constituinte. Nenuma
esp8cie de poder delegado pode mudar nada nas condi4es de sua delegao. F
neste sentido que as leis constitucionais so "undamentais* (@,'RS@, 1AAM, p. AC). '
se as normas constitucionais so fundamentais, as normas infraconstitucionais de#em
estar em consonIncia com elas.
.s normas constitucionais no se confundem com as normas infra
constitucionais: &O princ$pio consiste em distinguir logicamente e separar
organicamente, por uma parte, o poder que faz a Constituio, e por outra parte os
poderes criados pela Constituio. .os poderes ordinrios, legislati#o, e5ecuti#o e
3udicirio, pois, se op4e e se superp4e um poder supremo e e5traordinrio, o qual,
tendo por ob3eto instituir todos os demais, domina-os e de#e, diz-se, ser distinto deles*
(=.+D'><, /001, p. 11TC-11TH).
F necessrio distinguir as normas de procedimento de elaborao das leis
ordinrias das normas de procedimento para a elaborao de normas constitucionais
originrias. .s normas infraconstitucinais no se confundem com poder constituinte,
pois elas &seguem as regras da forma 3ur$dica e o poder constituinte no tem nada a
#er com esse processo formal de reproduo das normas* (N'<>,, /00/, p. 1?).
'm s$ntese, os poderes constitu$dos no podem contrariar o poder constituinte. .
norma infraconstitucional no pode afrontar a norma constitucional elaborada pelo
poder constituinte (originrio ou reformador). Tem sido comum, entre os estudiosos do
tema, afirmar que a criatura no pode se #oltar contra o criador, o que significa dizer
que o legislador infraconstitucional no pode contrariar o legislador constituinte.
6 Clusulas ptreas e bloco de constitucionalidade
.s limita4es materiais que o poder constituinte originrio impUs ao poder
reformador so denominadas cl$usulas ptreas. 7or cl$usulas ptreas de#em-se
entender as disposi4es que se encontram fora de incid%ncia do poder reformador.
'ste no tem legitimidade para tocar em tais clusulas, no sentido de aboli-las total ou
parcialmente. =as no est proibido de ampliar o Imbito de tais clusulas.
Toda#ia, falar em cl$usulas ptreas 3 no 8 o suficiente. =elor seria falar em
%loco de constitucionalidade. 7or %loco de constitucionalidade pode-se entender o
amplo con3unto formado por mat8rias a5iologicamente importantes, consistam ou no
cl$usulas ptreas, este3am ou no inscritas na Constituio Gederal. &O bloco de
constitucionalidade comp4e-se essencialmente da reunio de te5tos ou de princ$pios
relati#os aos direitos fundamentais e de um te5to que organiza o regime de poder e a
elaborao das normas 3ur$dicas* (O+,-., /00/, p. 1/A).
Nesse sentido, dentre outros, comp4em o %loco de constitucionalidade as
seguintes mat8rias: a) o preImbulo da Constituio" b) di#ersas mat8rias inseridas no
corpo da Constituio" c) alguns direitos que, apesar de estarem fora da Constituio,
distinguem-se pela sua importIncia superior" d) alguns direitos decorrentes de
Tratados ,nternacionais (D'@T'>, /00H, p. MT-T0).
Eesse modo, o que no pode ser ob3eto de emenda constitucional abolidora no
so (apenas) as clusulas p8treas, mas o bloco de constitucionalidade. 'nto, o
espao material interditado 6 atuao do poder reformador fica alargado.
Poder constituinte decorrente
'ntende-se por decorrente o poder que, no 'stado federal, 8 concedido aos
seus membros de elaborarem suas pr!prias constitui4es. Torna-se importante
estud-lo, na medida em que o Drasil 8 um 'stado federal.
O poder constituinte originrio assegurou a cada 'stado, como unidade da
Gederao, o poder de organizar-se e de reger-se pela Constituio e pelas leis que
adotar, dentro dos limites da Constituio Gederal (art. /H). .o pre#er o poder de o
'stado-membro or&ani'arse, concedeu-le o poder de criar sua pr!pria Constituio,
ou se3a, criar normas constitucionais estaduais.
7or outro lado, no .to das Eisposi4es Constitucionais Transit!rias, o
constituinte originrio fi5ou prazo para a elaborao das constitui4es estaduais:
&Cada .ssembl8ia Constituinte, com poderes constituintes, elaborar a Constituio do
'stado, no prazo de um ano, contado da promulgao da Constituio Gederal,
obedecidos os princ$pios desta* (art. 11).

! Poder constituinte e Poder "udicirio
Os 3u$zes e os tribunais e5ercem, com freqX%ncia, poderes constituintes, na
medida em que podem criar normas 3ur$dicas que acabam tendo status constitucional.
. norma que instituiu o bem de fam$lia constitucional (art. HY, inciso NN-,), antes de
ser constitucionalizada pelo poder constituinte originrio de 1ATT, foi obra da atuao
de magistrados progressistas, especialmente no >io <rande do @ul. O mesmo se
pode afirmar em relao 6 unio est#el, norma constitucional criada pela
3urisprud%ncia e pela doutrina e que passou a ter assento constitucional em 1ATT.
No se ignora que os 3u$zes e os tribunais, no e5erc$cio da funo 3urisdicional,
podem criar normas constitucionais, quando decidem ou sentenciam. Eesse modo,
produzir normas constitucionais no 8 e5clusi#idade do poder constituinte originrio ou
reformador, de#endo-se reconecer ao magistrado legitimidade para cri-las.
7or outro lado, de#e-se esperar e, mais do que isso, e5igir-se dos 3u$zes e dos
tribunais a concretizao dos #alores inseridos na Constituio da >epJblica. F o
primeiro documento a ser consultado na busca incessante de realizao da [ustia. O
magistrado de#e aplicar prioritariamente a Constituio, fundamento de #alidade de
todas as normas 3ur$dicas que, e5pressa ou implicitamente, comp4em o ordenamento
3ur$dico nacional.
# Poder constituinte transnacional
; um nJcleo de poder capaz de produzir normas 3ur$dicas que, no raro, se
sobrep4em 6s normas da Constituio do 'stado-nao. 'm razo do nascimento de
blocos regionais, cu3o e5emplo principal 8 a Knio 'urop8ia, normas 3ur$dicas so
produzidas no Imbito da comunidade regional, sobrepondo-se 6s normas das
Constitui4es dos 'stados-membros daquela comunidade. 'm outras pala#ras, as
normas 3ur$dicas produzidas por organismos que transcendem os limites territoriais de
um 'stado acabam se impondo sobre as normas constitucionais elaboradas pelo
poder constituinte, nos moldes aqui estudados. 7oder-se-ia, ento, falar na e5ist%ncia
de um poder constituinte transnacional ou supranacional.
O fenUmeno 8 #is$#el no campo dos direitos umanos, tendo-se discutido a
possibilidade da supremacia de normas 3ur$dicas que se sobrep4e a dispositi#os da
Constituio nacional. .p!s a @egunda <uerra =undial, cu3o marco foi a criao da
ONK, esses direitos foram sendo estudados em sua dimenso internacional. 7assou-
se a falar, por e5emplo, em internacionalizao dos direitos umanos.
,- Re*or(! constitucion!% e contro%e de constitucion!%id!de
O poder reformador, como 3 foi estudado, tamb8m produz normas
constitucionais. Cabe indagar se 8 admiss$#el a#er controle de constitucionalidade
das normas constitucionais criadas pelo poder reformador. 7arece no a#er dJ#ida
que sim. Dasta imaginar um e5emplo: o pro3eto de emenda constitucional introduziu na
Constituio brasileira a pena de morte para os delitos de omic$dio. Ora, nesta
ip!tese, por meio de emenda constitucional, praticou-se um ato inconstitucional, uma
#ez que a Constituio Gederal, al8m de proteger o direito 6 #ida, pro$be
e5pressamente a e5ist%ncia da pena de morte (art. HY, inciso N+-,,). Eeclarar a
inconstitucionalidade, em ip!teses como esta, 8 um imperati#o incontorn#el, 3 que
o poder reformador #iolou a Constituio.
,, Cr.tic!s /s re*or(!s constitucion!is no 0r!si%
>eformar a Constituio. 'is uma esp8cie de pro3eto-comum dos go#ernos
brasileiros. Ee direita ou de esquerda, ci#il ou militar, eleito ou nomeado, popular ou
re3eitado pelo po#o, tudo, sob tal !tica, fica em plano secundrio. Kma #ez no
e5erc$cio do poder, elegem sua prioridade: alterar a Constituio da >epJblica. No
mais das #ezes, fazem-no apoiados em discursos to antigos quanto falaciosos,
afirmando, por e5emplo, que no 8 poss$#el go#ernar de acordo com a Constituio.
@e o discurso for tomado como #erdadeiro, no poder a#er declarao mais
e5pressa de despreparo para o e5erc$cio do cargo ou do mandato. =as, diante da
incompatibilidade (ou incompet%ncia\) alegada pelo go#ernante, outra 8 a soluo que
se imp4e: a renJncia, pura e simples, ao mandato popular e, em seguida, a
con#ocao de no#as elei4es li#res, camando-se o po#o, fonte de todo o poder
estatal, para escoler por quem dese3a ser go#ernado. <o#ernado com base na
Constituio da >epJblica.
Nesse conte5to, o Eireito Constitucional passou a ser &o maior foco de ataques
orquestrados pelas foras da globalizao, no que toca 6 alterao de nosso modelo
normati#o* (<OEOR, /00C, p. HM). . Constituio 8 alterada a qualquer momento e, na
maioria das #ezes, sem nenuma razo que 3ustifique. .pesar disso, pouco tem-se
refletido sobre as conseqX%ncias desta conspirao implac#el, por8m silenciosa e
dissimulada, que aniquila a lei mais importante da >epJblica. &@e tais modifica4es se
acumulam em pouco tempo, a conseqX%ncia ine#it#el ser a quebra de confiana na
in#iolabilidade da Constituio e a debilitao de sua fora normati#a. Condio bsica
da eficcia da Constituio 8 que se3a modificada o m$nimo poss$#el* (;'@@', 1AA/,
p. BA).
Eesde a promulgao da 'menda Constitucional de >e#iso n. 1, de / de maro
de 1AAC at8 a 'menda constitucional n. CA, de T de fe#ereiro de /00H, a Constituio
Gederal foi alterada HH #ezes]
$efer%ncias
.N.,@. Dras$lia: @enado Gederal 2 @ubsecretaria de .nais, 1ATT, #./
D'>T>.NE, Dadie. U( undo Se( So1er!ni!. Trad.: .rmando 7ereira da @il#a, +isboa:
,nstituto 7iaget, /000.
D'@T'>, <isela =aria. Direito Constitucion!%' fundamentos te!ricos. @o 7aulo: =anole, #.
1, /00H.
D,E.>T C.=7O@, <erman [. 2i%osi*! De% Derec3o Constitucion!%. Duenos .ires: @ociedad
.nUnima 'ditora, 1ABA.
DON.-,E'@, 7aulo. Curso de Direito Constitucion!%. H. ed. @o7aulo: =aleiros, 1AAB.
.7L@TO+O 7.K+O. >omanos 1?:1. 0.1%i! S!gr!d!. 10M. ed. @o 7aulo: .#e-=aria, 1AAM.
D>,TO, Carlos .Pres. Teori! d! Constitui"#o. >io de [aneiro: Gorense, /00?.
C.NOT,+;O, [. [. <omes. Direito Constitucion!% e Teori! d! Constitui"#o, B. ed. Coimbra:
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;'@@', ^onrad. Escritos de Derec3o Constitucion!%. Trad. 7edro Cruz -illalon. /. ed.
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G'>>',>. G,+;O, =anoel <onal#es. Curso de Direito Constitucion!%. ?1. ed. @o 7aulo:
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G'>>',>. G,+;O, =anoel <onal#es. O Poder Constituinte, ?. ed. @o 7aulo: @arai#a,
1AAA.
<OEOR. .rnaldo @ampaio de =oraes. 4%o1!%i5!"#o6 Neo%i1er!%is(o e Direito no 0r!si%.
+ondrina: ;umanidades, /00C.
=.+D'><, >. Carr8 de. Teor.! 4ener!% de% Est!do. Trad. [os8 +ion Eepetre. =85ico: Gondo
de Cultura 'con!mica, /001.
N'<>,, .ntUnio. O Poder Constituinte: ensaio sobre as alternati#as da modernidade. Trad.
.driano 7ilatti. >io de [aneiro: E7_., /00/..
O+,-., Fric. Droit Constitutionne%. ?. ed.. 7aris: Ealloz, /00/.
@C;=,TT, Carl. Teori! de %! Constituci7n. =adrid: .lianza 'ditorial, 1AAB.
@,'RS@, 'mmanuel [osep. A Constituinte 0urgues!. Trad. Norma .zeredo, ?. ed. >io de
[aneiro: +Jmen [Jris, 1AAM.
@,+-., [os8 .fonso da. Poder Constituinte e Poder Po&u%!r. @o 7aulo: =aleiros, /000.
T'='>, =icel. E%e(entos de Direito Constitucion!%. 1T. ed.. @o 7aulo: =aleiros, /00/.
(*) Trata-se de captulo do livro Curso de Direito Constitucional (Ed. !todo"
#$$%).
(**) Zulmar Fachin ! Doutor em Direito Constitucional (&F'()" estre em Direito (&E)) e
estre em Ci*ncias +ociais (&E)). ',s-doutorando em Direito Constitucional (&niversidade de
Coim-ra)" so- a orienta./o do 'ro0. Dr. 1. 1. 2omes Canotilho e do 'ro0. Dr. 'aulo 3onavides.
'ro0essor de Direito Constitucional na &E)" na '&C'( )ondrina" na Escola da a4istratura do
'aran5 (arin45" )ondrina e Curiti-a) e na Escola do inist!rio '6-lico do 'aran5 (arin45 e
)ondrina). 'ro0essor nos Cursos de estrado da &niversidade Estadual de )ondrina" do Centro
&niversit5rio de arin45 e da Faculdade Estadual de Direito do 7orte 'ioneiro (1acare8inho).
Coordenador da Escola +uperior de 9dvocacia ((e4ional )ondrina)" :ice-'residente da
Comiss/o de Estudos Constitucionais da ;93 'aran5 e 'residente do <DCC - <nstituto de
Direito Constitucional e Cidadania. 9utor de v5rios livros" entre os =uais Curso de Direito
Constitucional e #$ 9nos da Constitui./o Cidad/ (Ed. !todo" #$$%).