14 Bilan Externalisations Ministere de La Defense

Un premier bilan des
externalisations au ministre de la
dfense

_____________________
PRESENTATION
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Lexternalisation vise, dans le secteur public, confier des
socits spcialises des tches excutes jusque l en interne, afin de
permettre le recentrage des activits sur les missions, dites de cur de
mtier , spcifiques ladministration, la collectivit ou lorganisme
public concerns, et dobtenir un service de qualit identique ou
suprieure un cot infrieur.
Le ministre de la dfense, ministre rgalien qui doit tre en
mesure de faire face aux situations de crises externes, avait pour
tradition de produire en interne - en rgie -, la plupart des services
dont il avait besoin. La suspension de la conscription a conduit un
premier train dexternalisations, notamment celles des tches ancillaires.
Ce mouvement sest acclr avec les rflexions lies la stratgie de
rforme ministrielle (2003), puis la revue gnrale des politiques
publiques (RGPP ; 2006).
Cette politique gnrale revt une dimension particulire au
ministre de la dfense, car elle sintgre lensemble des rformes qui y
sont engages : interarmisation des forces, refonte de limplantation
territoriale des units, cration des bases de dfense, adaptation au
nouveau format oprationnel arrt la suite des travaux du Livre blanc
de la dfense et de la scurit nationale publi en 2008.
Considres globalement, les externalisations du ministre de la
dfense reprsentaient en 2008 environ 1,7 Md, soit un peu plus de 4%
des crdits budgtaires du ministre (hors pensions). Ce montant est
appel crotre avec la mise en uvre des orientations retenues dans le
cadre de la RGPP. Celle-ci a en effet identifi plusieurs secteurs du
ministre susceptibles de faire lobjet dexternalisations importantes,
susceptibles de concerner 16 000 emplois.
Cest donc dans ce contexte gnral et en tenant compte de cette
perspective daccroissement que la Cour sest efforce de dresser un
premier bilan des externalisations engages par le ministre de la
dfense, en examinant plus dune dizaine de cas dexternalisations
effectues ou en cours, et en analysant leurs modalits, leurs cots et
leurs bnfices.

Cour des comptes
Rapport public annuel 2011 fvrier 2011
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
490 COUR DES COMPTES

Les externalisations ralises nont pas rduit la capacit
oprationnelle des armes. Dans certains cas, elles apparaissent,
ncessaires pour la bonne ralisation des missions. Nanmoins, la
ralit des gains conomiques reste encore difficile apprcier. Cest
pourquoi dimportants progrs restent accomplir par le ministre pour
utiliser bon escient et efficacement les externalisations, en particulier
en matire danalyse des cots et de comptabilit analytique, de calcul
conomique et de dlimitation des activits, dites de cur de mtier, ou
des moyens socle conserver ncessairement en gestion directe.

I - Une pratique en dveloppement, encore mal
mesure
A - Une notion en voie de dfinition
Le concept dexternalisation est proche de celui de sous-traitance,
et le ministre sest efforc de prciser les limites respectives des deux
notions. Le Guide de l'externalisation du ministre, dit par le
secrtariat gnral pour ladministration (SGA) du ministre, les
diffrencie ainsi :.lexternalisation est un mode de gestion consistant
pour ladministration confier un ou des oprateurs externes
spcialiss, une fonction, une activit ou un service assur jusqualors en
rgie, en responsabilisant cet oprateur sur des objectifs de qualit de
service ou de cot ; elle se distingue de la sous-traitance par
lexistence dun rel partenariat entre lentreprise et ladministration, et
par une dmarche de gains rciproques , fonde sur des obligations de
moyens et de rsultats, et sur un pilotage stratgique de la relation.
Outre labandon dune activit auparavant ralise en rgie,
lexternalisation se caractrise donc par la nature particulire du lien
quelle suppose entre le prestataire et son mandant, lien qui nest pas
prsent dans la simple sous-traitance.
B - Un montant encore approximatif
Ainsi dfinies, les dpenses dexternalisation seraient passes,
selon le SGA, de 592 M en 2001 963 M en 2006, pour atteindre
1 695 M en 2008, soit une progression de 186 % en huit ans, avec une
nette acclration durant les dernires annes. Les dpenses

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UN PREMIER BILAN DES EXTERNALISATIONS AU MINISTERE
DE LA DEFENSE 491

dexternalisation reprsenteraient aujourdhui environ 4 % du budget de
la dfense (hors pensions).
Ces montants doivent cependant tre considrs avec prudence, car
le recueil des oprations dexternalisation, recenses par les diffrents
services du ministre, ne garantit pas que la dfinition de la notion soit
bien mise en uvre et que les services se la soient bien approprie.
La mthodologie retenue par le SGA pour identifier les
externalisations reflte ces difficults. Mal stabilises, les rgles
transmises aux services, pour les guider dans linscription des dpenses
dexternalisation, peuvent tre interprtes diffremment, en particulier
pour ce qui a trait au maintien en condition oprationnelle des matriels,
dont la part dite externalise a statistiquement fortement cru ces dernires
annes, sans que lon puisse observer des changements aussi importants
dans la ralit. Le SGA nest pas, par ailleurs, en mesure de vrifier la
faon dont sa mthodologie est mise en uvre. De ce fait, les chiffres
affichs ne peuvent tre considrs que comme des ordres de grandeur et
des indications de tendance.
Laugmentation du volume des externalisations de ces dernires
annes est, pour une grande part, due un largissement progressif du
primtre statistique considr. Ainsi, la forte croissance mesure partir
de 2007 tient la prise en compte de dpenses qui ntaient pas
comptabilises jusque l, lies lexternalisation du maintien en
condition oprationnelle (MCO) dans larme de lair (468 M en 2007,
584 M en 2008) ou pour les oprations extrieures (85 M en 2007,
160 M en 2008).

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Les dpenses dexternalisation dans le budget de la dfense
(hors pensions)
En millions deuros courants

Budget du ministre de la
dfense inscrit dans le projet de
loi de finances, hors pensions
Dpenses
dexternalisations
dclares par le ministre
Part dans le budget,
hors pensions
2003 31.070 685 2 %
2006 37.856 963 3 %
2008 38.954 1.695 4 %
Source : SGA / SPB / Base de donnes

Considr primtre constant, c'est--dire hors externalisations
lies au MCO et aux oprations extrieures (OPEX), le noyau dur des
dpenses dexternalisation peut tre valu 951 M en 2008, soit 2,5%
du budget de la dfense. Il tait de 831 M en 2004, soit une croissance
de prs de 15 % en cinq ans.
Au total, le montant affich par le ministre est assez proche du
bilan des externalisations que prsente le ministre de la dfense
allemand. Celui-ci estime quen 2010, sur un budget de plus de 31 Md,
1,6 Md de dpenses sont externalises, soit environ 5%. En revanche, il
reste trs en de de celui des externalisations au Royaume- Uni. En
2009, le ministre de la dfense britannique a consacr environ 25 % de
son budget, soit 9 Md, aux diffrents contrats dexternalisation, dont
1,5 Md au titre des loyers lis aux contrats dits PFI
263
.
C - Un important potentiel de dveloppement
Les audits conduits dans le cadre de la RGPP ont identifi une
quinzaine de projets dexternalisation possibles, reprsentant environ
16 000 postes, dont la moiti dans le domaine de la restauration
htellerieloisirs (RHL).

263
Les contrats private finance initiative (PFI) sont des contrats de partenariat
entre des organismes publics et privs dans lesquels les investissements sont financs
par les partenaires privs.

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DE LA DEFENSE 493

Le potentiel dexternalisations recens par la RGPP
Projets
Date de mise en uvre
prvue
Effectif potentiellement
concern (audit RGPP)
Commentaires
Restauration-
htellerie-loisirs
(RHL)
2010-2014 8.000
Contractualisation en cours pour la
premire phase (2010 : 204
militaires et 152 civils concerns) et
tudes en cours pour la suite.
Infrastructures 2012-2014 2.200
Bureautique /
informatique /
communications
(SIC-DIRISI)
2012-2014 Non estim Etudes en cours
Armement 1.250
Maintien en
conditions
oprationnelles du
matriel de larme
de terre
1.200
Transfert au compte de commerce
inclus par la RGPP
Maintien en
conditions
oprationnelles du
matriel
aronautique
En continu. Projets
multiples
750
Transfert au compte de commerce
inclus par la RGPP. Etudes en
cours.
Formation 838 Relve dautres projets
Habillement 2012 400 Etudes en cours
Transports de
surface
396
Externalisation non retenue ce
stade
Protection A partir de 2009 250
5 marchs de protection de bases
ariennes notifis en 2009.
Personnels militaires
exclusivement.
Exprimentation de
facility
management sur la
base de dfense de
Creil
2010 nd Contractualisation en cours
Entrainement
En continu. Projets
multiples
39
Service des essences
des armes
2009 20 Achev
Service de sant des
armes
2009 10 Achev
Source : SGA

Cette volont de poursuivre le mouvement dexternalisation et
davoir recours des oprations complexes de partenariat entre lEtat et
des entreprises prives doit conduire le ministre amliorer son
organisation, pour mieux mener et suivre les oprations dexternalisation.

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II - Les externalisations laune de la doctrine du
ministre
Le ministre de la dfense a fix en 2008 les quatre conditions qui
doivent tre runies pour quune externalisation puisse tre engage :
ne pas affecter la capacit des armes raliser leur mission
oprationnelle ;
prserver les intrts des personnels ;
tre assur que le march offre une rponse aux besoins avec un
niveau concurrentiel suffisant, en veillant la place spcifique
des PME ;
tre assur dans la dure de gains conomiques et budgtaires
significatifs, valus par une mthode rigoureuse.
Cest au regard de ces quatre conditions que la Cour a conduit son
examen de plusieurs cas concrets, reprsentant une dpense annuelle
denviron 1 Md, soit approximativement les deux tiers du volume des
externalisations engages par le ministre.
A - La prservation de la capacit oprationnelle
Les externalisations ralises nont pas, ce jour, rduit la capacit
oprationnelle des armes. Dans certains cas, comme celui du transport
stratgique, elles apparaissent mme indispensables la ralisation des
missions.
La qualit du service fourni par des prestataires extrieurs est, en
gnral, juge bonne, voire meilleure que lorsque celui-ci tait assur en
rgie. Le recours un professionnel spcialiste dune activit peut aussi
permettre doptimiser la gestion dune activit. Cest le cas, par exemple,
de la gestion de la logistique des pices de rechanges aronautiques
consommables, confie depuis 2004 un oprateur priv, ce qui pourrait
conduire tendre ce type de contrat dautres approvisionnements. Ce
contrat prvoit des clauses de performance oprationnelle (et non de
moyens), qui permettent un pilotage efficace et simplifi. Plusieurs
exemples, notamment lexternalisation de la gestion et de la maintenance
des vhicules civils du ministre, montrent galement que les
externalisations peuvent offrir des capacits dadaptation plus rapide, et
faciliter la rationalisation des besoins.

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DE LA DEFENSE 495

Cependant, les particularits de lactivit rgalienne de la dfense,
comme son caractre dadministration de dernier ressort en cas de crise
majeure, imposent de se proccuper du maintien de la capacit
oprationnelle en toutes circonstances.
Le premier constat de la Cour, cet gard, porte sur labsence de
dfinition claire et prcise du cur de mtier , notion pourtant
rgulirement mise en avant pour justifier, ou critiquer, le recours aux
externalisations. Le ministre de la dfense ne dispose pas, sur ce sujet,
doutil conceptuel clair et stable. La seule rfrence lgislative est celle
de la loi du 14 avril 2003 relative la rpression de lactivit de
mercenaire, qui confirme le monopole de lEtat dans les activits
militaires. Sur son fondement, le ministre dfinit une mission cur de
mtier , couvrant un noyau dur dactivits assez restreint, qui ne saurait
tre lobjet daucune externalisation. Il correspond :
aux missions impliquant lusage de la force, en particulier des
armes, en dehors du strict cadre de la lgitime dfense, mme
de manire implicite ;
au soutien direct des phases dune opration impliquant des
affrontements directs (entre en premier, coercition) ;
au soutien de contact des formations tactiques engages dans
une zone hostile, y compris leurs quipements et systmes
darmes.
Le ministre de la dfense reconnat dailleurs limprcision de la
notion puisquil note que le primtre du cur de mtier pris en compte
par la stratgie dexternalisation peut dborder du strict cadre de ce
noyau dur lgal (la loi du 14 avril 2003) qui constitue uniquement la
borne minimale. Au-del, pour dfinir le primtre du cur de mtier
jug non externalisable, () il convient de raisonner en opportunit, en
terme de faisabilit pratique et de rentabilit conomique .
De fait, les critres retenus pour dlimiter le champ des
externalisations fluctuent selon les frontires, traces entre les besoins
oprationnels et ceux lis au soutien, les capacits engager sur les
thtres dopration et celles des bases arrires, les capacits permanentes
et les capacits complmentaires.
Par exemple, dans le cas du transport stratgique, lexternalisation
est venue pallier une insuffisance de capacit au cur de lactivit des
forces armes, la capacit de projection, alors que, linverse, sagissant
de la formation des pilotes, le champ couvert par lexternalisation a t
restreint la mise disposition et la maintenance des avions-coles de
la base de Cognac. Le contrle gnral des armes avait pourtant montr,
dans un rapport de 2003, que la formation initiale des pilotes militaires ne

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diffrait gure de celle de leurs collgues civils (les uns et les autres
passant les mmes qualifications), et pouvait ainsi, sans dommage, tre
externalise. Ltat-major de larme de lair na pas suivi ces
conclusions. Un mme refus de principe a t oppos pour
lexternalisation des activits de lcole de formation initiale des pilotes
dhlicoptres de Dax.

Le cas de la gestion des transports stratgiques
Dans un secteur oprationnel sensible comme le transport stratgique,
le ministre de la dfense considre que les externalisations sont destines
satisfaire des pics dactivit exceptionnels, qui ne justifient pas deffectuer
des investissements lourds, au-del dun socle indispensable, garantissant
le fonctionnement autonome des armes au quotidien.
Ce nest pourtant pas le cas, puisque 92% du transport stratgique (en
tonnage), au profit des troupes en OPEX ou pr-positionnes, est assur dans
le cadre de 49 marchs externaliss. Au total, le tiers de la dpense de
transport stratgique des armes franaises est externalis. Cette situation
traduit une insuffisance capacitaire structurelle avre, les armes ne
disposant que de 41 % des moyens prvus par le contrat oprationnel, loin du
socle indispensable. Mme si le ministre ne considre pas que le recours aux
externalisations pnalise son fonctionnement, il est craindre que, en cas de
crise majeure, la disponibilit et, donc, le cot des moyens de transport
stratgique affrter, sur un march mondial tendu, rendent leur mobilisation
alatoire.
Si le recours des moyens de transport ou de soutien externaliss
prsente un intrt conomique (viter des investissements inutiles, par
exemple pour les transports en mtropole), voire oprationnel (affrtements
durgence de petits volumes), il ne dispense pas dune rflexion sur le socle
de capacits patrimoniales ncessaires pour que lexternalisation soit choisie
et non subie. Or, les dcisions de conclure les diffrents marchs ont t
prises au coup par coup, pour rpondre des besoins urgents et pallier des
dficits capacitaires croissants. La cration du centre multimodal des
transports en 2007, charg de coordonner lensemble des moyens utiliss par
les armes, na permis que de rationaliser la gestion de moyens insuffisants.
Lexternalisation du transport stratgique est ainsi subie et
indispensable, car elle vient pallier un dficit capacitaire structurel.
Le deuxime constat porte sur lencadrement des risques qui
peuvent affecter la capacit des armes agir. cet gard, deux risques
majeurs doivent tre vits.

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DE LA DEFENSE 497

Le premier, li la perte de comptence, est aujourdhui limit
mais ne peut que saccrotre lavenir, si le mouvement
dexternalisations se poursuit dans des domaines de haute technicit. Il
faut donc dfinir, avec plus de prcision quaujourdhui, les socles de
comptences qui doivent tre imprativement conservs en interne.
Le second, li la dfaillance possible de loprateur, est bien
identifi, en particulier pour sassurer que la disponibilit des matriels,
mis disposition dans le cadre de contrats innovants, est garantie en
toutes circonstances. Il en est ainsi pour les 36 hlicoptres de lcole de
Dax, fournis dans le cadre du partenariat public-priv (voir encadr ci-
aprs). Il nest, toutefois, pas possible de garantir quil ny aura pas de
cessation temporaire dactivit en cas de dfaillance du partenaire priv,
car le ministre ne disposera plus des quipes de maintenance et devra
relancer un appel doffres, pour trouver une socit remplaante, ce qui
demanderait ncessairement plusieurs mois.
B - Les intrts des personnels
Le ministre de la dfense attache une grande importance
laccompagnement social des externalisations. La concertation sociale
relve de la mission du SGA, qui a dvelopp, depuis 2009, un processus
dinformation des organisations syndicales. Pour les projets rcents les
plus importants, des groupes de travail spcifiques ont t mis en place.
Jusqu prsent, limpact social des externalisations a t limit.
Les exemples analyss par la Cour montrent que les effectifs concerns
ont, dans leur trs grande majorit, bnfici dune mutation
professionnelle sur place ou dans un autre site. Une faible partie des
personnels a t mise la retraite ; certains dentre eux ont t alors
embauchs par le prestataire.
Cest avec les nouveaux projets en cours dexamen (en particulier
dans le secteur restauration-htellerie-loisirs, qui devraient toucher 8 000
personnes), que les consquences sociales vont devenir importantes.
Or, le dispositif daccompagnement prvu par une loi de 2009
264
,
qui prvoit la possibilit de mettre des personnels volontaires la
disposition du prestataire dune externalisation, dans le cadre dune mise
disposition ou dun dtachement, nest effectif que depuis la publication
dun dcret dapplication de septembre 2010
265
. Sa mise en uvre soulve
de nombreuses questions : cot des mesures pour le ministre, possibilit

264
Loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours
professionnels dans la fonction publique.
265
Dcret n 2010-1109 du 21 septembre 2010.

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pour les oprateurs doffrir un nombre suffisant de postes, ventuel retour
de personnels dont les postes ont t supprims. Le ministre, conscient
de ces difficults, estime que ce dispositif concernera essentiellement des
personnels en fin de contrat, souhaitant prparer leur rinsertion
professionnelle. La Cour considre, cependant, que le ministre doit
mieux prparer la gestion du nombre important de personnes qui devrait
tre concernes par les externalisations venir.
C - Loffre du march et la place rserve aux PME
Le ministre de la dfense affiche sa volont de faciliter laccs
des PME aux marchs de la dfense, notamment dans le cadre des
externalisations. Ladhsion du ministre au Pacte PME, la mise en place
de dispositifs de soutien spcifiques ou la signature, en fvrier 2010,
dune charte des bonnes pratiques sont quelques-unes des manifestations
de cette volont.
Toutefois, les donnes disponibles ne permettent pas dapprcier si
laccs des PME aux marchs de la dfense est assur dans des conditions
satisfaisantes. De fait, le ministre na pas t en mesure de fournir des
donnes statistiques permettant den mesurer les effets. Les dossiers
examins par la Cour ont montr que laccs des PME ntait assur que
pour les activits de service de base (nettoyage, entretien, transports
notamment), qui sont, elles aussi, lobjet dune concentration au profit de
grosses entreprises, comme cest dj le cas dans la restauration.
Le ministre se heurte une contradiction entre les objectifs de
soutien aux PME et lobjectif central des externalisations : la recherche
dconomies de fonctionnement. Cest ce quillustrent les difficults
rencontres dans le dveloppement des contrats de gestion des fonctions
support ( facility management
266
). Les rgles dallotissement des
marchs publics, prvues par larticle 10 du code des marchs publics, qui
protgent les PME, semblent devoir tre strictement interprtes, comme
la montr le jugement du tribunal administratif de Lyon (Socit du
groupe Pizzorno environnement, 7 avril 2008) relatif lannulation du
march dexternalisation de prestations de service pour le camp de
Canjuers.
Il serait donc utile que le ministre dveloppe ses mthodes
didentification et de recensement des marchs externaliss attribus aux
PME, directement ou en sous-traitance de grands groupes. Ce

266
Gestion des fonctions support de l'entreprise, englobant la gestion des prestations
multitechniques (services aux btiments) et la gestion des prestations multiservices
(services aux occupants), par des prestataires de services tiers spcialiss.

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DE LA DEFENSE 499

recensement est indispensable, pour aider au pilotage de cette politique et
la ralisation des objectifs qui ont t affichs.
D - Les gains conomiques
La ralit des gains conomiques procurs par les externalisations
apparat, de faon gnrale, difficile apprcier.
1 - Labsence quasi gnralise de comptabilit analytique
Une part importante des externalisations de la dernire dcennie a
t engage sans connaissance prcise des cots en rgie . Pour les
activits auparavant exerces par des appels, le calcul aurait t artificiel
et peu utile. Pour les autres activits, la Cour constate que cette
comparaison na pas t systmatique, soit que le ministre nait pas
dautre option, soit quil se soit heurt labsence de comptabilit
analytique pour dterminer la ralit des cots. Depuis 2005 cependant, le
ministre systmatise les comparaisons de cots. Toutefois, en labsence
persistante de comptabilit analytique, les problmes mthodologiques
restent nombreux, dautant que lvolution des cahiers des charges et des
primtres est souvent importante dans le temps.
2 - Le cot des personnels
Compte tenu des diffrences de rmunration et de la disponibilit
effective des personnels, les externalisations de services de main-duvre
font mcaniquement apparatre des gains importants. Toutefois, ces gains,
bien rels pour le site concern, ne le sont pas pour le ministre, quand,
les postes tant supprims, les personnels demeurent rmunrs sur son
budget.
Pour les externalisations engages depuis 2005, il semble que deux
tiers des personnels touchs ont t muts au sein des armes et que la
quasi-totalit des autres ont t mis en retraite. Le ministre na pas de
connaissance prcise du devenir des personnels muts. Les cas tudis
montrent quil est parfois confront des difficults de raffectation de
personnels dont il na plus besoin (cas des personnels qui graient les
vhicules de la gamme commerciale). Dans dautres cas (Dax, Cognac),
les personnels librs sont, selon le ministre, utiliss pour combler des
manques dans des units oprationnelles.
Il est donc aujourdhui possible dvaluer les avantages et les cots
dun projet au niveau dun service donn, mais pas de tirer le bilan global
pour le ministre.

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En effet, si celui-ci maintient les personnels concerns dans ses
effectifs en les mutant, il continue de supporter le cot budgtaire de leur
rmunration, tout en finanant dans le mme temps un service
externalis. Si ces agents sont affects en surnombre ou sur des emplois
moins qualifis, cette situation nest pas tenable dans la dure. valuer un
gain densemble pour le ministre suppose de pouvoir valuer lavantage
tir par leur nouvelle affectation au regard de lancienne. ce stade, faute
dune telle connaissance, il sera difficile de faire le dpart entre les gains
conomiques tirs des rductions demploi lies aux externalisations et
ceux dus la diminution gnrale du volume des emplois au ministre
qui, sur la dure de la loi de programmation militaire 2009-2014, devrait
concerner 54 000 emplois militaires et civils.
3 - Le calcul des gains dans la dure
La plupart des externalisations engages ont fait lobjet de contrats
de courte dure, souvent trois ou quatre ans. Lintrt conomique rel
des externalisations ne pourra tre rellement apprci quaprs plusieurs
renouvellements de contrat, pour sassurer que les renouvellements
successifs nen modifient pas substantiellement larchitecture au
dtriment de lEtat. Un tel suivi est encore rare : celui de
lexprimentation de Varennes-sur-Allier semble tre une exception. Il
montre que, lorsque la concurrence joue, lEtat bnficie de conditions
durablement favorables. En revanche, quand le ministre est confront
des situations quasi-monopolistiques (cas du maintien en condition
oprationnelle des sous-marins nuclaires, par exemple), le
renouvellement des contrats ne satisfait pas lintrt conomique de
lEtat.
Des contrats de longue dure peuvent tre signs, lorsquils
concernent la fourniture dun service ncessitant des investissements
importants de la part de loprateur priv, ou lorsquils reposent sur des
partenariats publics-privs. Trois ont t conclus ce jour : ORRMA
(gestion du stock de pices dtaches aronautiques) et Cognac
(fourniture cl en main dheures de vol pour la formation initiale des
pilotes de larme de lair) conclus pour dix ans, et Dax conclu pour 22
ans. Dans ces cas, lvolution des contrats dans le temps et les avenants
ncessaires devront tre grs avec soin par le ministre pour que leur
conomie gnrale ne se modifie pas aux dpens de ltat.
Face ces difficults, le ministre a dvelopp des mthodes
diverses, plus ou moins empiriques, danalyse des gains conomiques.
Les progrs ont t importants, mais les rsultats ne sont pas encore
suffisamment fiables. Les mthodes doivent tre rendues homognes. Il
est, en particulier, ncessaire que le ministre travaille identifier les

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DE LA DEFENSE 501

gains qui tiennent lexternalisation proprement dite (c'est--dire, le fait
de confier une activit une entreprise prive plutt que de lexercer en
rgie), en les distinguant de ceux qui rsultent de la rorganisation et de la
rationalisation dun service, que lexternalisation a acclres, voire
permises, mais qui auraient peut-tre pu tre obtenus en rgie. Compte
tenu des consquences parfois irrversibles dune externalisation, il est
indispensable de vrifier quaucune autre option ntait envisageable pour
aboutir des gains substantiels.
Parmi les dossiers examins par la Cour, une valuation de
limpact conomique na t possible que pour six dentre eux.

Gains conomiques lis six dossiers dexternalisations
Nom du dossier Cot initial en rgie Cot thorique en
rgie optimise
Cot du service
externalis
Gain conomique
annonc
Varennes sur
Allier
5,1 M / an (valeur
2009)
Non connu Env. 3 M / an
(valeur 2009)
2,1 M /an (gain de
41%)
Cognac 22,6 M / an (valeur
2006)
Non connu 17,43 M / an
(valeur 2006)
5,17 M / an (gain
denviron 22 %)
Dax
(primtre
complet)
Non connu 985 M actualiss
TTC sur 22 ans
977 M actualiss
TTC sur 22 ans
8 M actualiss sur
22 ans (gain de 0,9
%)
267

Vhicules de la
gamme
commerciale
84,7 M / an (valeur
2003)
Non connu Environ 65,2 M /
an (montant max : 79
M)
19,1 M / an soit un
gain de 22 %
Scurit de 5
bases ariennes
9,93 M / an (valeur
2009)
Non connu Entre 3,66 et 4,39
M /an (valeur 2009)
Entre 5,5 et 6,3 M /
an (gain de 56 63
%)
Location avec
option dachat
(LOA) de deux A
340
Sans objet
(changement de type
dappareils)
18,5 TTC /
sige/heure de vol
(valeur 2005)
28,15 TTC / sige /
heure de vol
(constat fin 2009)
Ecart dfavorable de
9,65 / sige / heure
de vol (1)
(1) : Soit, par rapport au cot thorique, +52 % en euros constants, et +4,8 % en valeur
actualise nette ramene aux conditions conomiques de 2009, selon le ministre de la dfense.
Source : Cour des comptes
Pour lune des oprations tudies, le bilan est ngatif : la location
avec option dachat de deux Airbus (voir infra) ; pour une autre (Dax), il
est suffisamment faible pour pouvoir tre considr ce stade comme
incertain ; quatre oprations prsentent des gains conomiques
importants.

267
Les valeurs TTC indiquent le cot support par le ministre. Hors taxes (du point
de vue du ministre des finances), le cot en rgie optimise est valu 941 M et
celui du service externalis 898 M, soit un cart maximal probable de 43 M (gain
de 4,5 %)

Cour des comptes

III - Des risques particuliers viter
Les externalisations peuvent constituer un levier puissant de
transformation et permettre des conomies importantes. Mais, il ne peut
tre dcid dy recourir pour des raisons extrieures leur objet propre,
notamment linsuffisance de moyens budgtaires.
A - Lanalyse de quelques externalisations
Lanalyse des dossiers relatifs aux avions de lcole de pilotage de
Cognac et aux vhicules de la gamme commerciale fait apparatre des
gains suprieurs 20 %, par rapport une situation initiale de rgie, qui
aurait pu tre amliore. Le primtre a t profondment modifi
loccasion de lexternalisation (rduction importante et rajeunissement
des flottes), et amliore le rsultat post-externalisation. Aussi, ces gains
sont en grande partie lis une rorganisation profonde de la prestation.

Lexternalisation des vhicules de la gamme commerciale
En 2004, le ministre de la dfense tait propritaire dun parc de
22 000 vhicules lgers, caractris par une htrognit et une anciennet
importantes (20 % du parc avait plus de 10 ans dge). La gestion et la
maintenance taient assures en rgie par 3 233 personnes, soit 1 181 ETPT
(quivalent temps plein travaill). Un rapport command par le SGA souligne
que le rapport gestion/maintenance pour chaque vhicule tait de 60 % /
40 % contre 20 % / 80 % dans les entreprises spcialises.
Il a alors t dcid de vendre le parc automobile ancien (pour un
montant valu 137 M) et de le remplacer, en une fois, par un parc
automobile neuf, dans le cadre dune location longue dure, avec
externalisation de la gestion et de la maintenance. Le principal objectif tait
de raliser une conomie de lordre de 20 %, grce la rduction des
personnels affects, au rajeunissement et la rduction du parc automobile.
Le march a t conclu en dcembre 2006. Il comporte quatre postes
montant forfaitaire : location de 20 120 vhicules avec option d'achat,
entretien et gestion de la flotte, mise en place et suivi de la flotte,
remplacement des pneumatiques. Sa dure est de 7 ans et 7 mois. Les
premiers vhicules ont t mis la route en avril 2007.

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 503

Dbut 2010, le SGA a procd une revue approfondie du cot de
lexternalisation : il a t valu 65,62 M. Un fonctionnement en rgie
optimise (c'est--dire prenant en compte les modifications apportes,
notamment la taille du parc automobile) aurait cot, selon cette tude,
environ 80,8 M par an (contre 91,7 M en fonctionnement en rgie de
2004). Le bilan gnral de lexternalisation serait donc nettement positif,
permettant une conomie de 19,1 M par an (gain de 22,5%), par rapport la
situation de 2004, et de 15,3 M, par rapport un fonctionnement en rgie
optimise (gain de 19 %).
Ces bilans doivent cependant tre nuancs. Tout dabord, la
comparaison avec le systme en rgie de 2004 ne permet pas de quantifier
lintrt conomique de lexternalisation par elle-mme, car une part
importante du gain est lie la modernisation du parc. Les calculs pour
simuler le cot en rgie optimise appellent, eux aussi, des rserves. Ainsi, le
cot rel de la maintenance nest pas retrac prcisment, faute de
comptabilit analytique. Enfin, ltude nintgre pas, dans le calcul du cot
de la rgie optimise, les conomies de carburant entranes par le
renouvellement du parc automobile et la modification de sa composition.
Lcart entre la situation externalise et le cot en rgie optimise est donc
infrieur aux 19 % annoncs.
Il est, en revanche, incontestable que lexternalisation a permis de
bnficier rapidement dun parc de vhicules neufs et a facilit la rforme de
lorganisation interne, ce qui a permis den rduire la taille depuis la
signature du contrat initial. Il ny avait, en 2009, que 19 511 vhicules, et ce
nombre a encore t rduit en 2010.
Au total, les conomies sont sans aucun doute significatives, mme si
elles ne peuvent pas tre calcules avec prcision. Cependant, sil y a bien eu
une trs importante diminution des effectifs en ETPT assurant la fonction, les
personnels ayant t reclasss en interne, on ne peut en dduire une conomie
globale au niveau du ministre.
A Varennes-sur-Allier, le gain serait suprieur 40 %. Cependant,
limportance des modifications de primtres rend l aussi difficile une
comparaison. Lampleur des gains laisse penser que lexternalisation a
par elle-mme t une source importante dconomie.
Sagissant de lexternalisation de la scurit des bases ariennes,
les gains apparaissent considrables (entre 56 et 63 %) ; ils portent sur des
dpenses qui sont presque exclusivement de personnel.

Cour des comptes

En revanche, le contrat dachat dheures de vol dhlicoptre de la
base cole de Dax (infra, encadr), pour lequel une comparaison a t
faite avec une situation en rgie optimise, ne donne quun faible
avantage au mode de gestion retenu. Celui-ci poursuivait une double
finalit, puisquil permettait aussi un renouvellement immdiat de la
flotte dentranement.

Le contrat de partenariat public-priv dachat dheures de vol
dhlicoptre de la base cole de Dax
Lcole de formation des pilotes dhlicoptres de laviation lgre de
larme de terre (ALAT) de Dax assure la formation initiale de 130 pilotes et
60 instructeurs par an. Lcole disposait dune flotte de 53 hlicoptres
Gazelle dont lentretien et la mise en uvre taient assurs par un effectif de
175 personnes.
En 1998, lALAT a ralis les premires tudes sur le remplacement
de la flotte vieillissante de Gazelles, mais dautres priorits budgtaires ont
conduit larme de terre repousser son renouvellement. Cest dans ce
contexte quelle a, en 2003, ragi lappel projets innovants, lanc dans le
cadre de la stratgie ministrielle de rforme (SMR). Elle a propos le
montage dun partenariat public-priv (PPP), permettant la fourniture
dheures de vol dhlicoptre cl en main , par un oprateur priv se
chargeant de la fourniture et de la maintenance des appareils. Des loyers
annuels dun montant maximal denviron 24 M partir de 2012 seront
verss par lEtat pendant vingt ans ; la formation reste, en revanche, assure
par des instructeurs de larme.
Ce partenariat public-priv, le premier - et, pour le moment, le seul -
conclu par le ministre de la dfense, constitue un banc dessai pour de futurs
programmes dexternalisation complexes. Notifi dbut 2008, il est encore en
phase initiale de mise en uvre, ce qui nautorise quune valuation
partielle
268
. Les trois premiers hlicoptres ont t mis disposition en
octobre 2009 et la formation des futurs instructeurs a commenc
immdiatement. La fin de livraison est prvue pour fvrier 2011. A elle seule,
la procdure aura dur quatre annes et demi entre le lancement de ltude
pralable et la notification du contrat ; elle aura dur huit ans jusquau
remplacement complet de la flotte de Gazelles. La complexit des tudes
pralables lengagement dun PPP est ainsi manifeste.

268
Il nest pas encore possible de vrifier le montant exact du contrat en anne pleine
et donc le cot, dune heure de vol. Cette question devra tre suivie attentivement car,
en 2009, lcole na effectu quenviron 17 000 heures de vol sur Gazelle et est ainsi
actuellement proche de la limite basse des engagements pris dans le cadre du contrat
(minimum de 16 000 heures de vol).

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 505

Les tudes pralables ont compar trois scnarios (maintien total en
rgie, acquisition des appareils par lEtat et maintenance confie un
oprateur priv, externalisation dans le cadre dun PPP). Elles ont fait
apparatre que le gain en attendre pour lEtat tait au maximum de 4,5% sur
le primtre complet (service externalis, exploitation, soutien de lactivit,
carburants) et de 8,4 % sur le seul primtre externalis
269
. Certaines
hypothses sur lesquelles ont t construites les comparaisons ont sembl
cependant la Cour dsavantager le scnario dun maintien en rgie. Leur
correction rduirait le gain attendu, mais ne conduirait vraisemblablement pas
reconsidrer les choix.
Le contrat prvoit la possibilit pour loprateur priv de percevoir des
revenus tiers. Ces revenus, qui devraient permettre dans des conditions a
priori ralistes une rduction du cot neutralisant la charge financire
supporte par le ministre de la dfense dans le cadre du partenariat sont
un lment important de lattrait financier du projet. LEtat peut, ainsi,
percevoir une participation forfaitaire aux recettes par heure de vol ou de
maintenance commercialise. Dans la pratique, le potentiel de dveloppement
de ces revenus tiers par une utilisation civile des hlicoptres semble
cependant trs limit, compte tenu des contraintes dexploitation qui psent
sur loprateur.
Au total, davantage que dun intrt conomique et financier
significatif, le recours au PPP semble surtout se justifier par la possibilit
offerte de disposer rapidement dune flotte renouvele, paye en 22 loyers
annuels, ce qui tait difficile en cas dacquisition patrimoniale. Sa mise en
uvre sera loccasion de sassurer de la ralit des gains attendus et de
lintrt de dvelopper ou non ce type dopration lavenir.
B - Quelques exemples de drive
Les oprations dexternalisation peuvent tre conduites avec
lobjectif de contourner un obstacle budgtaire, en remplaant un
investissement, lourd et immdiat, pour lequel les financements
budgtaires ne sont pas disponibles (dpenses dinvestissement, relevant
du titre 5 du budget de lEtat), par un flux, limit mais durable, de loyers
(dpenses de fonctionnement, relevant du titre 3) : cest en partie lintrt
des PPP (cole de Dax). Cela peut conduire aussi biaiser les choix et

269
Les gains esprs pour le ministre de la dfense sont ncessairement plus rduits
car, en recourant lexternalisation, celui-doit supporter une fiscalit (en particulier
TVA) qui tait beaucoup plus rduite lorsque lactivit tait exerce en rgie. En
revanche, du point de vue de lEtat, limpact de la fiscalit est nul puisquil la
rcupre. Cette situation alimente un dbat rcurent sur la ncessit ou non de
rtrocder la fiscalit perue pour rendre les externalisations plus attrayantes.

Cour des comptes

renchrir les solutions, comme dans le cas de la location avec option
dachat de deux avions par larme de lair.

La location avec option dachat de deux Airbus A 340
Afin de faire face au retrait, programm courte chance, des DC8
de larme de lair (transport de passagers), lacquisition de deux Airbus A
330 ou A340 a t envisage en 2003. Au mme moment, la rflexion tait
engage sur le remplacement des avions ravitailleurs KC 135 par de
nouveaux appareils multifonctions (ravitaillement en vol et transport de
passagers), dits MRTT. Compte tenu de lincertitude de ce programme, le
ministre a retenu lide dune location, avec option dachat, de deux A340
doccasion
270
. Cette opration tait alors conue comme une opration-relais,
permettant dassurer la continuit du service entre la disparition des DC8 et
larrive des MRTT. lissue dune procdure dappel doffres, lance en
fvrier 2004, pour la fourniture dappareils doccasion et leur maintien en
condition oprationnelle, le march a t attribu en juillet 2005 et la location
des appareils a dbut en juin 2006.
Les calculs raliss en 2005 indiquaient que lachat dappareils
doccasion tait la rponse la moins onreuse. Cest cependant le scnario le
plus onreux, celui de location avec ralisation de loption dachat, qui a t
retenu. Pour justifier ce choix, le ministre de la dfense indique que
lacquisition dappareils doccasion par lEtat tait alatoire, en raison des
dures de ngociation. Quant loption dachat, elle ne peut sexpliquer que
par les incertitudes qui pesaient sur les programmes futurs.
Fin 2010, la valeur vnale de chacun des appareils tait de 19,8 M. Si
les deux appareils taient finalement acquis par lexercice de loption
dachat, ils reviendraient 105,7 M (cinq ans de location, puis achat), au
lieu denviron 89 M pour une acquisition classique : le surcot serait ainsi
denviron 16,7 M (+18,7 %). En valeur actualise nette, il est de 5,7 %.
Au final, la dcision de louer deux Airbus A 340 pour rpondre un
besoin capacitaire urgent (le retrait de deux appareils vieillissants, coteux et
mal adapts aux besoins des armes), sexplique par la forte incertitude du
ministre sur les orientations pour lavenir de sa flotte davions de transport
et davions de ravitaillement (projet MRTT).

270
Les deux A 340 finalement retenus sont des avions doccasion datant de 1995,
comptabilisant plus de 40 000 heures de vol lors de leur acquisition.

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 507

Ds lors, bien que lanalyse ait conclu lintrt dune acquisition
plutt que dune location, larme de lair a choisi la location avec option
dachat pour deux A 340 de seconde main. Ce choix de la solution la plus
coteuse apparat sinon comme un moyen contestable de contourner
lobstacle budgtaire, du moins comme leffet collatral malheureux dune
incertitude majeure et mal apprcie sur un programme dquipement.
Des projets peuvent mme voir le jour en ayant comme objectif
principal de gnrer des ressources financires immdiates : ils
constituent des oprations de contrats de cession-bail. Cest le cas du
projet de vente de lusufruit du systme SYRACUSE, qui obit plus la
volont de crer des recettes exceptionnelles qu une opration
dexternalisation.

Lopration NECTAR
Lopration NECTAR (Nouvelle Exploitation des Capacits de
Tlcommunications par satellite des Armes) a t lance le 27 juillet 2008.
Elle a pour objet, dune part, la cession titre onreux de lusufruit des
satellites SYRACUSE 3A et 3B un oprateur extrieur, auquel lEtat
louerait ensuite une partie de la ressource ainsi cde, dans le cadre dun
contrat de service, et dautre part, ventuellement, lexternalisation des
fonctions de mise en uvre des systmes de tlcommunications par satellite
de la dfense. Cette opration devrait apporter au ministre des recettes
exceptionnelles values environ 400 M en avril 2010.

Enfin, la multiplication des oprations dexternalisation et des
contrats de partenariat portant sur des oprations lourdes contribue
rduire les marges de manuvre budgtaires en rigidifiant les dpenses
relevant du titre 3 (fonctionnement) du budget de lEtat.
Pour tre pleinement justifies, les externalisations doivent donc
tre analyses sur leurs mrites propres. Dans le contexte budgtaire
particulirement contraint des prochaines annes, lexternalisation ne doit
pas tre confondue avec une finance inventive , au service dun
contournement des obstacles budgtaires.

Cour des comptes

__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Le ministre de la dfense a dvelopp une politique
dexternalisation qui reprsente actuellement, au total, de lordre de 4 %
du budget du ministre. Cette politique, qui na pas mis en cause ce
jour le caractre oprationnel des armes, est appele se dvelopper.
Bien encadres, les externalisations peuvent offrir des marges de
manuvre pour accompagner la transformation des armes.
Le ministre doit cependant progresser dans la dlimitation du
cur de mtier , aujourdhui trop fluctuante, comme dans celle du
socle des moyens dtenir en propre lorsquil envisage des
externalisations de complment.
Par ailleurs, si depuis le milieu de la dcennie, le ministre
sefforce de systmatiser les comparaisons de cots, inexistantes
auparavant, les problmes mthodologiques restent nombreux, en
labsence de comptabilit analytique. La ralit des rductions de
personnels est galement difficile estimer. Enfin, pour les projets les
plus importants comportant des investissements notables, - cest le cas
des PPP -, les valuations de cots doivent tre faites sur longue dure,
ce qui donne un caractre dcisif lvaluation des diffrents risques.
Face ces difficults reconnues, le ministre a dvelopp des
mthodes diverses, plus ou moins empiriques. Les progrs ont t
importants, tant dans lorganisation du ministre que dans les mthodes
mises en uvre, mais les analyses auxquelles a procd la Cour montrent
que les rsultats ne sont pas encore suffisamment fiables et les mthodes
homognes. Il est, en particulier, ncessaire de continuer amliorer la
gouvernance de ces projets et dassurer leur suivi, rigoureusement, dans
le temps. Le ministre doit, notamment dans le cas des contrats de
partenariat public-priv, constituer des quipes capables de matriser les
risques, que lvolution inluctable de ces contrats complexes, conclus
pour de longue dure, font courir leur quilibre conomique.
Le lancement dun processus dexternalisation est loccasion de
connatre les cots dune fonction, de rflchir son optimisation, voire
de sinterroger sur le bien fond des besoins. Les externalisations peuvent
constituer un levier puissant de transformation, et elles ont permis des
conomies importantes. Mais, il ne peut tre dcid dy recourir pour des
raisons extrieures leur objet propre, notamment pour pallier une
insuffisance de moyens budgtaires.

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 509

Remplacer un investissement, lourd et immdiat, difficile
raliser, par un flux, limit mais durable, de loyers constitue une facilit
que le contexte budgtaire peut rendre tentante. La Cour souligne quen
rigidifiant la dpense publique, cette pratique est un danger quil faut
contenir. Pour tre pleinement justifies, les externalisations doivent
donc tre analyses pour leurs mrites propres. Dans le contexte
budgtaire particulirement contraint des prochaines annes,
lexternalisation ne doit pas tre confondue avec une finance
inventive , au service dun contournement des obstacles budgtaires.
Elle doit demeurer un instrument defficacit accrue du ministre de la
dfense et, au-del de lui, de lEtat.
La Cour recommande donc de :
clarifier la notion de cur de mtier , ainsi que celle de
socle , lorsquil y est fait rfrence pour justifier le recours
des externalisations de complment ;
dvelopper une comptabilit analytique solide, pralable
indispensable lengagement dun processus dexternalisation,
pour pouvoir juger chaque projet sur ses mrites propres ;
renforcer les capacits danalyse et de pilotage du ministre.

Cour des comptes

REPONSE DU MINISTRE DETAT, MINISTRE DE LA DEFENSE ET
DES ANCIENS COMBATTANTS

La Cour note que les externalisations ralises ont permis de
maintenir la capacit oprationnelle des armes. Dans certains cas
(transport stratgique), elles apparaissent mme ncessaires pour la bonne
ralisation des missions. Elle indique que les progrs ont t importants,
tant dans l'organisation du ministre que dans les mthodes mises en uvre.
La Cour recommande nanmoins de :
- clarifier la notion de cur de mtier , ainsi que celle de socle ,
lorsqu'il y est fait rfrence pour justifier le recours des externalisations de
complment ;
- dvelopper une comptabilit analytique solide, pralable
i ndi spensabl e l ' engagement d' un processus d'externalisation, pour
pouvoir juger chaque projet sur ses mrites propres ;
- renforcer les capacits d'analyse et de pilotage du ministre.
Il me parat important de rappeler que les externalisations ne
constituent pas un objectif de la rforme, mais un moyen au service de celle-
ci, ds lors qu'un projet particulier en justifie l'intrt et la faisabilit. Je
souscris donc totalement lapprciation de la Cour selon laquelle Bien
encadres, les externalisations peuvent offrir des marges de manuvre pour
accompagner la transformation des armes .
A cet gard, la Cour cite plusieurs reprises le chiffre de 16 000
suppressions de postes. Il convient de rappeler qu'il ne s'agit pas d'un
objectif retenu par le ministre, mais dun recensement opr, en 2008, par
l'quipe d'audit de la rvision gnrale des politiques publiques
(RGPP). L'objectif de 54 000 suppressions de postes correspond,
exclusivement, des oprations de rationalisation et non d'externalisation.
Sagissant de la notion de cur de mtier, ce n'est pas la loi du
14 avril 2003 qui la dfinit. Cette loi ne fait que reprendre les lments
d'incrimination relatifs au statut de mercenaire . Outre la rfrence
l'usage de la force, la notion de cur de mtier doit s'analyser au travers du
critre de la participation directe aux hostilits . C'est la raison pour
laquelle l'tat-major des armes (EMA) a estim que le soutien direct de
certaines phases d'une opration et le soutien de contact de certaines
formations relevaient normalement du cur de mtier.
Sagissant de la mthodologie, le ministre a notablement dvelopp
et renforc l'ensemble de ses outils, et la mthode d'valuation conomique
et sociale pralable dveloppe par la mission partenariats public-priv
(MPPP) permet d'obtenir une vision conomique de dpart complte, avec

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 511

des dfinitions de cots permettant des comparaisons dans le temps. Ainsi,
si la mise en place d'une comptabilit analytique est un objectif auquel je
souscris, elle ne constitue pas un pralable aux oprations d'externalisation.
Le ministre est d'autant plus attach la rigueur et l'efficacit de
ces outils qu'il souhaite que ces projets apportent des gains conomiques
significatifs durables, sans affecter la conduite des activits oprationnelles,
comme le demande la Cour.
Afin de pallier les difficults rencontres dans la mesure des
gains conomiques des externalisations, notamment du fait des lacunes du
suivi des rductions d'emplois, le ministre a prvu de mettre en uvre un
dispositif spcifique d'assistance l'attention des chefs de projets dans deux
domaines :
- l'assistance en amont afin d'laborer sur des bases solides
l'valuation pralable et de prparer la mise en uvre aprs la signature du
march : description prcise des populations concernes (par catgorie,
qualification, ge...), recensement des volontariats, accompagnement du
personnel ;
- l'assistance la mise en uvre aprs signature du march et au
suivi des relations contractuelles : reconversions internes au ministre et
dparts, suivi du personnel volontaire, transferts vers les prestataires,
demandes ultrieures de retour.
Sagissant de la mesure de limpact conomique des ralisations, je
note que la Cour considre quelles ont, de faon gnrale, gnr des
conomies, lexception de la location avec option dachat (LOA) de deux
Airbus A-340. Or, dans le cas de ce dossier, la comparaison entre formule de
LOA et acquisition classique a t tablie par la Cour sur la base de
chiffrages en euros constants, conduisant un surcot de 52 % sur le cot
complet. Si la comparaison est effectue sur les valeurs actualises nettes
ramenes aux conditions conomiques 2009, le surcot li la LOA est
rduit 4,8 %. De mme, sur un plan patrimonial, le surcot fond sur la
comparaison des flux de paiement actualiss nest que de 5,7 %, le surcot
de 18,7 % reposant sur la comparaison des flux de paiement sans
actualisation. Sur ces bases, l'opration ne constitue pas une drive, mais
rsulte d'un choix raisonn entre la flexibilit et la souplesse offerte par
l'option d'achat et son cot.
Le ministre est enfin particulirement vigilant sur laccompagnement
social, ainsi que le relve la Cour. L'ensemble des textes permettant la mise
la disposition et l'extension des conditions de dtachement auprs
d'entreprises titulaires de marchs publics est adopt ou en voie d'adoption ;
il convient, cet gard de prciser que le dcret d'application de l'article 43
de la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours
professionnels dans la fonction publique (mise la disposition) a t sign le
21 septembre 2010 (dcret n 2010-1109). En complment, des projets de

Cour des comptes

conventions d'application dtailles de la mise la disposition du personnel
civil et du personnel militaire ont t rdigs.

REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je partage l'essentiel des constats et des conclusions de ce
document.
Je souhaiterais tout particulirement insister sur la ncessit que
souligne la Cour, d'amliorer la mthodologie d'analyse du rapport
cots/avantages, notamment en termes conomiques et budgtaires qui doit
prsider la dcision en matire d'externalisation. De mme, il importe
de dvelopper des modalits de suivi trs fines de ces externalisations
pour viter que les emplois librs par ces oprations ne soient
dcompts au titre des conomies devant tre ralises dans le cadre des
schmas d'emplois.
Je souhaite par ailleurs apporter des lments complmentaires
deux des observations formules par la Cour.
D'une part, vous soulignez que le dispositif d'accompagnement
prvu par une loi de 2009
271
, qui prvoit la possibilit de mettre des
personnels volontaires la disposition du prestataire d'une externalisation
[...] nest pas effectif : les dcrets d'applications n'[ayant] pas encore t
publis. Les dcrets en question sont actuellement en phase de signature.
D'autre part, vous pointez le risque de voir le recours aux
externalisations motiv pour des raisons extrieures leur objet propre,
notamment [par] l'insuffisance de moyens budgtaires. Toutefois, je
crois utile de rappeler que le choix de recourir une externalisation, par
la voie dun PPP, est encadr. Le contrle de la soutenabilit pour les
finances publiques est au cur de 1'analyse que mnent les diffrents
services et notamment la direction du Budget. Elle s'attache ainsi
vrifier avec le ministre pilote que les externalisations envisages
prsentent un vritable intrt conomique.

271
Loi n 2009 du 3 aot 2009 relative la mobilit et aux parcours professionnels
dans la fonction publique.

Cour des comptes
DE LA DEFENSE 513

Vous voquez enf i n l e proj et Nectar. Selon les termes de
votre rapport, le projet de vente de l'usufruit du systme Syracuse, obit
plus la volont de crer des recettes exceptionnelles qu' une opration
dexternalisation . Or, il convient de souligner qu'il s'agit l d'abord
dune opration de cession et d'externalisation. Ce projet complexe
comporte en effet tant la cession de l'usufruit des satellites que
l'externalisation de prestations lies l'utilisation de ce rseau
satellitaire. L'encaissement par l'tat de recettes ce titre sera la
consquence et non l'objectif unique de ce projet.

***

Egalement destinataire du projet dobservations de la Cour, le
ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ne lui a pas adress de
rponse.

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14 Bilan Externalisations Ministere de La Defense

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