CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE

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Desenvolvi mento em Questo
Contrato Social
e (Des)Igualdade
1
Hemerson Luiz Pase
2
DESENVOLVIMENTO EM QUESTO
Editora Uniju ano 6 n. 12 jul./dez. 2008
p. 35-62
Resumo
Este artigo debate o contrato social mediante uma perspectiva terica que revela o limite da
categoria de igualdade para pautar a ao contempornea do Estado. A sociedade desi-
gual e, caso quei ra superar essa condio, deve exigi r que o Est ado trate diferent e os
desiguais, ou seja, as polticas pblicas precisam ser segmentadas no intuito de possibilitar
que aqueles segmentos sociais historicamente posicionados precariamente, adquiram con-
dies, tornem-se iguais, para terem capacidade de disputar as polticas gerais. A participa-
o democrtica, materializada por meio de mecanismos como o Oramento Participativo,
possui condies de criar um espao pblico de debate e influenciar o Est ado a agir de
forma desigual, em favor dos mais prejudicados.
Palavras-chave: Estado. Democracia. Participao. Excluso. Oramento parti cipativo.
1
Este artigo uma verso modificada do primeiro captulo de dissertao de Mestrado (Pase, 2001).
2
Filsofo, mestre em Desenvolvimento Rural e doutor em Cincia Poltica pela UFRGS. Pesquisador da
Fepagro. Professor-adjunto da UERGS e professor associado da UCS. hemerson-pase@fepagro.rs.gov.br
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Abstract
The article discusses the social contract through a theoretical perspective that reveals the
limits of the category of equality to guide the action the contemporary state. The company
is uneven and, if you want to overcome this condition, you need to sue the state treats the
different uneven, namely, public policies need to be targeted with a view to enabling those
social segments historically positi oned precariously, acquiring conditions, become equal,
For being able to contest the general policies. Democratic participation, materialized through
mechanisms such as participatory budgeting, has conditions to create a public space for
debate and influence the state to act unequally in favor of the most disadvantaged.
Keywords: State. Democracy. Participation. Exclusion. Participatory budget.
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As conquistas humanas alcanadas no final do sculo 20 foram
marcadas por um vigoroso desenvolvimento social e econmico que,
mediante a tecnologia e a produo de uma gama de bens de consumo,
trouxeram muito conforto e a possibilidade de melhorar a qualidade de
vida das pessoas. No obstante, a sociedade do terceiro milnio encon-
tra-se acuada por um conjunto de problemas e catstrofes que a afetam
de forma desigual.
Neste trabalho pretende-se discutir as razes da permanncia das
diferenas sociais e econmicas entre as pessoas. Alm disso, pretende-
se debater a necessidade de criar mecanismos que qualifiquem a demo-
cracia, ou seja, que se construam mecanismos que possibilitem tratar de
forma diferente os diferentes. No se trata de negar o valor da igualdade
da democracia e sim aprofund-la radicalmente, uma vez que deveriam
ser produzidas condies privilegiadas para as populaes historicamen-
te prejudicadas e/ou excludas para que possam chegar a uma situao
que lhes permita disputar os benefcios sociais, econmicos e culturais
da sociedade contempornea em condies de igualdade.
O argumento principal afirma que a sociedade contempornea
crescentemente desigual, no obstante o fundamento do contrato social
buscar a equalizao da liberdade e da igualdade. Em razo disso, o Esta-
do precisa atuar de forma progressiva e desigual em favor dos segumentos
sociais historicamente prejudicados e/ou excludos. Do contrrio, quan-
do o Estado atua de forma linear, igual, parte do princpio de que todos os
cidado tm idnticas condies, o que no ocorre. Para construir essa
igualdade de condies necessrio que o Estado atue de forma desi-
gual. Uma das alternativas de precipitar essa forma de atuao ampliar
a participao das pessoas, principalmente as desfavorecidas, em espa-
os pblicos de consulta, deliberao e fiscalizao.
Este artigo se organiza a partir da primeira parte, na qual se faz
uma contextualizao terica a respeito do contrato social ancorado no
desenvolvimento da modernidade, destacando o limite da categoria
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igualdade para dar conta das questes relacionadas pobreza e excluso
social. Na segunda parte apresenta-se a importncia de uma ao desi-
gual do Estado na perspectiva de proporcionar a igualdade de condies
para o conjunto dos segmentos sociais. Na terceira parte discute-se a
importncia da redefinio do contrato social contemporneo conside-
rando a desigualdade social, destacando-se o papel da participao social
na perspectiva de construir espaos pblicos de debates e negociao.
O Contrato Social e a Modernidade
Todo contrato elaborado a partir de clusulas e critrios que
definem claramente o objeto contratado e seus partcipes, estabelecen-
do critrios que definem aqueles que esto includos e, por decorrncia,
os que esto excludos. Do ponto de vista do Direito positivo, os critrios
de incluso, de forma contraditria, definem claramente um conjunto de
excludos de qualquer contrato, o que tambm vale para o contrato social.
Segundo Santos, o contrato social possui trs critrios principais:
O primeiro que o contrato social inclui apenas os indivduos e suas
associaes. A natureza assim excluda do contrato (...) O segundo
critrio o da cidadania territorialmente fundada (...) o terceiro crit-
rio o (do) comrcio pblico dos interesses (1999, p. 2).
O primeiro critrio afirma a sua humanidade, em sentido estrito,
produzindo um significado diacrnico, ou seja, tudo que estiver antes ou
fora deste mbito deve ser designado como estado de natureza, sendo
considerada uma ameaa ou um recurso. O segundo critrio afirma sua
territorialidade, isto , participa todo cidado de um determinado Estado
ou Nao; os estrangeiros, outras etnias e cidados de outras naes es-
to automaticamente impedidos de faz-lo. O terceiro critrio limita o
contrato social ao que pblico, excluindo a vida privada, pessoal e os
espaos ntimos e domsticos.
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O contrato social a metfora fundadora da racionalidade social e
poltica da modernidade ocidental. Os critrios de incluso/excluso
que el e est abelece so o f undament o da legit i midade da
contratualizao das interaes econmicas, polticas, sociais e cultu-
rais (Santos, 1999, p. 3).
Aqui pode-se perceber o paradoxo do contrato social, que em ra-
zo de sua condio de contrato consolida os includos. A contradio
entre includos versus excludos do contrato social, no entanto, seu
grande entrave, uma vez que sua legitimao se d pela ausncia de
excludos, ainda que a sua qualificao para o atendimento da demanda
real necessariamente os produza. Suas possibilidades defrontam-se com
sua fragilidade, posto que a elaborao do contrato social um campo
de lutas, como afirma Santos, no qual os critrios de definio de inclu-
so e excluso vo se refazendo e sendo disputados a cada momento.
Lembremos dos filsofos Hobbes, Locke e Rousseau, os quais afirmam
de forma unnime a historicidade do contrato social, portanto a sua capa-
cidade de tornar includos os excludos do passado recente, e tambm,
excluir aqueles que estavam includos, ou mesmo barrar quem esteja
prestes a ser includo.
A grande questo que se impe como resolver as tenses e os
problemas que se mantm, no obstante a existncia do contrato social,
pois:
As tenses e antinomias que subjazem contratualizao social no
so, em ltima instncia, resolveis por via contratual. A sua gesto
controlada assenta em trs pressupostos metacontratuais: um regi-
me geral de valores, um sistema comum de medidas, um espao-
tempo privilegiado (Santos, 1999, p. 2-3).
Para Santos estes trs pressupostos possuem o mesmo grau de im-
portncia na formatao do contrato social. O sistema comum de medidas
indica a noo de espao e tempo homogneos, neutros e lineares, que
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servem de menor denominador comum a partir do qual se definem dife-
renas relevantes (p. 5). A separao entre natureza e sociedade estabele-
ce uma possibilidade de comparaes sociais quantitativas. Exemplos
deste sistema comum de medidas so: o dinheiro, a mercadoria e a demo-
cracia representativa. Os dois primeiros medem e comparam o trabalho, os
salrios e os riscos. A democracia representativa, por intermdio da escala,
permite que um nmero de habitantes eleja um determinado nmero de
representantes. O sistema comum de medidas a base homognea sob a
qual pode-se estabelecer e equalizar elementos contraditrios.
Apesar de aparecer palidamente durante a Revoluo Francesa, a
tenso existente entre liberdade e igualdade bsica para o desenvolvi-
mento das sociedades democrticas. O sistema comum de medidas pos-
sibilita que
entre liberdade e igualdade possvel definir critrios de justia
social, de redistribuio e de solidariedade. O pressuposto que as
medidas sejam comuns e pr ocedam por corr espondnci a e
homogeneidade... a nica solidariedade possvel uma solidarieda-
de entre iguais (...) (p. 5).
O espao-tempo privilegiado o espao-tempo nacional, ou seja,
o territrio que atualmente precisa de uma caracterizao mais qualitati-
va para sua definio. Segundo Santos:
(...) o espao-tempo nacional estatal o espao-tempo privilegiado da
cultura enquanto conjunto de dispositivos identitrios que estabele-
cem um regime de pertena e legitimam a normatividade que serve de
referncia s relaes sociais confinadas no territrio nacional (...) (p. 6).
O espao-tempo o lugar onde se consegue a maior articulao de
interesses, ele que define o formato das medidas que devero ser
adotadas para mensurar as inter-relaes sociais. o lugar que define os
deveres e direitos do cidado em relao ao Estado, e as atribuies e
deveres deste perante aqueles.
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O regime geral de valores se assenta na idia de bem comum e
da vontade geral. Segundo Santos, o regime geral de valores so ...
princpios agregadores de sociabilidade que tornam possvel designar
por sociedade as interaces autnomas e contratuais entre sujeitos li-
vres e iguais (p. 3).
Um princpio o alicerce da construo, que expressa concepo
de mundo, revela intencionalidade poltica e filosfica, algo que ante-
cede e do qual no se abre mo de forma alguma. O regime geral de
valores o princpio que produz sociabilidade, inter-relao, domina o
mbito formal e subjetivo e realizado entre sujeitos. O contrato social
uma construo social e histrica da sociedade humana que visa em
ltima instncia a garantir a sobrevivncia da sociedade mediante a inter-
relao entre as liberdades, ou as vontades pessoais e destas com a von-
tade geral. Ainda no entendimento de Santos:
O contrato social visa criar um paradigma scio-poltico que produz
de maneira normal, constante e consistente quatro bens pblicos:
legitimidade da governao, bem-estar econmico e social, seguran-
a e identidade colectiva: Estes bens pblicos s so realizveis em
conjunto: so, no fundo, modos diferentes mais convergentes de
realizar o bem comum e a vontade geral (1999, p. 9).
A realizao destes bens comuns implica uma efervescncia de
disputas e lutas sociais, das quais a mais relevante, na modernidade, a
luta de classes que exprime a contradio central nas relaes de produ-
o capitalista. A definio contratual ocorre mediante a disputa pelo
conceito de bem comum que, a rigor, se consolida com a definio dos
vencedores na luta pelo poder.
A construo histrica e contraditria dos bens pblicos produziu
trs grandes constelaes institucionais (.. .) a socializao da econo-
mia, a politizao do Estado, a nacionalizao da identidade cultural
(Santos, 1999, p. 11).
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A socializao da economia ocorre relacionada diretamente com a
luta de classes que impulsiona a transformao e a superao do capita-
lismo apenas como tempo de produo, salrio e mercadoria. Passa-se a
considerar o trabalhador como integrante enquanto pessoa humana
partcipe da sociedade, possuindo interesses e direito de cidadania. Mais
recentemente a socializao da economia considera o trabalhador o ele-
mento central para a reproduo capitalista pois, alm de produtor, ,
tambm, consumidor. O Estado foi o mediador institucional central na
socializao da economia, encarregando-se de regul-la e intermediar os
conflitos sociais e trabalhistas. A importncia do Estado na socializao
da economia produziu a sua politizao, ocorrida graas expanso da
sua capacidade reguladora que, por sua vez, se materializa de duas for-
mas diferenciadas: o Estado de bem-estar social nos pases centrais do
capitalismo e o Estado desenvolvimentista nos pases perifricos. O
desenvolvimento capitalista esteve intimamente ligado ao do Estado
moderno.
A nacionalizao da identidade cultural o processo pelo qual os
grupos, tribos ou naes de culturas e hbitos nmades so fixados no
espao-tempo nacional, ou melhor, se constituem enquanto povo de um
determinado pas, ou ainda, enquanto cidados de um determinado Esta-
do-nao.
A socializao da economia foi obtida seguindo risca um dos
critrios essenciais do contrato social, qual seja, o da configurao acor-
dada entre cidados (humanos e iguais) que, por sua vez, excluiu a natu-
reza e vrios grupos sociais que no conseguiram ter acesso ao circuito
da igualdade.
As desigualdades contemporneas ocorrem porque o contrato so-
cial acordado na periferia freqentemente foi mais limitado que no cen-
tro no que tange incluso, estabilidade, democracia e detalhamento.
inegvel o fato de que a barbrie nunca foi to amena quanto em nossos
dias, bem como o de que todo cidado possa se expressar, se reunir e se
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associar a qualquer tempo. Isto indica que o contrato social no s possui
razes que integram um maior nmero de pessoas, mas tambm define
um consenso mnimo sobre o bem comum. Tambm verdade, no en-
tanto, que este mesmo processo excluiu um contingente significativo de
partcipes (os desempregados e excludos) em um perodo recente, no
auge do crescimento econmico, alm de vetar a um conjunto de pessoas
o acesso a sua definio e gozo.
Alm dos limites ontolgicos, porm, o contrato social passa pelo
que Tomas Khun chama de crise paradigmtica.
(...) o contrato social, os seus critrios de incluso e excluso e os
seus princpios metacontratuais tm presidido a organizao da sociabi-
lidade econmica, poltica e cultural das sociedades modernas. Este
paradigma social, poltico e cultural atravessa desde h mais de uma
dcada um perodo de grande turbulncia que incide no apenas
nos seus dispositivos operativos, mas tambm nos seus pressupos-
tos, uma turbulncia to profunda que aponta para uma convulso
epocal e uma transio paradigmtica (Santos, 1999, p. 17).
Os pressupostos do contrato social esto vivenciando uma situa-
o de questionamento. O regime geral de valores tem dificuldade de
resistir s diferenas sociais, polticas, econmicas e culturais que se
erguem e recrudescem entre grupos sociais, no mbito nacional, e entre
pases centrais e perifricos, no contexto mundial. Cada vez torna-se
mais difcil falar em bem comum e at mesmo construir definies alter-
nati vas sobre este concei to. bem verdade que o mundo
crescentemente complexo, no entanto impossvel sustentar o regime
geral de valores como pressuposto do contrato social num momento em
que: subsistem guerras fratricidas; proliferam as chacinas raciais e margi-
nais; cresce o trfico e consumo de drogas e toda a violncia que cerca
esse crime; cresce a concentrao de renda, a violncia, a marginalidade,
o desemprego, a doena e a ignorncia.
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O Estado perde progressivamente a unidade institucional, sendo
substitudo por outros poderes, como o caso de grupos de traficantes e
bandidos que mantm seu poder mediante a cooptao poltica e a coer-
o violenta da populao nas favelas cariocas. De outro lado, o Estado
constantemente corrompido e atende a interesses de uma frao menor
da sociedade, abandonando grandes parcelas, historicamente excludas,
prpria sorte. Exemplo disso so as fortunas investidas, pelo governo
brasileiro, em programas de desenvolvimento, principalmente no Norte
e Nordeste, que so desviados e do origem a grandes fortunas privadas.
O espao-tempo definido pelas fronteiras dos pases vem dando
sinais de esgotamento, o Estado-nao perde seu sentido, sendo desne-
cessrio ou, at mesmo, inconveniente, para a globalizao da economia
materializada nos tratados de livre comrcio regionais, tais como Unio
Europia UE, ou rea de Livre Comrcio das Amricas Alca. O terri-
trio, a lngua, os costumes e a cultura nacional perdem sentido societal
e passam para o mbito do folclore.
O espao-tempo nacional tem uma convivncia muito limitada,
incmoda e pouco explicativa se comparada rapidez e agilidade do
espao ciberntico, e o tempo glacial da degradao ecolgica que so-
mente pode ser mensurado em termos de geraes e at milnios. O
predomnio destes dois tempos, o ciberntico e o glacial, produz dificul-
dades de visualizar e elaborar alternativas de desenvolvimento, uma vez
que o primeiro to rpido que elimina todas as etapas e faz desaparecer
o processo, ao passo que o segundo parece to distante e irreversvel que
gera perplexidade, paralisia e dificuldade de visualizar perspectivas.
O sistema comum de medidas est impossibilitado de estabelecer
comparaes, fazer julgamentos e tomar decises, pois a linearidade,
homogeneidade e neutralidade so caractersticas que no contemplam a
realidade existente. Por exemplo: como comparar a ao de um burocrata
ou de um poltico do governo que decide cortar as cestas bsicas para a
populao pobre, e a atitude de uma pessoa que, estando desempregada e
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desesperada, rouba para alimentar a famlia? Quais os parmetros de julga-
mento? Provavelmente o primeiro sequer ser considerado criminoso,
embora sua ao possa desencadear desnutrio, doena e morte de crian-
as e adultos. Em outros termos, como fazer justia numa sociedade que
no consegue produzir leis que antecedam acontecimentos e precisa ser
julgada por intermdio de jurisprudncias, quando no de interpretaes
das pessoas que ocupam os cargos da magistratura?
A crise do paradigma do contrato social da modernidade produz
constantemente perplexidade sobre o futuro da sociedade e sobre como
produzir e optar por alternativas de desenvolvimento quando as bases
deste contrato apresentam tantos limites. No obstante, percebe-se que
a crise de pressupostos modesta, na aparncia, se comparada s profun-
das transformaes pelas quais passam os dispositivos operacionais do
contrato: a socializao da economia, a politizao do Estado e a nacio-
nalizao da identidade cultural.
Fala-se muito atualmente em regular/acordar relaes sociais (con-
trato de trabalho, relao do Estado com a sociedade civil), cujo acerto
ocorre entre indivduos, estabelecendo trocas, e no entre grupos sociais
preconizando o bem comum. No possui nenhuma estabilidade, posto
que o Estado se minimiza constantemente e se retira das negociaes
contratuais, as quais passam a ser regradas pelo Direito Civil.
A contratualizao liberal no reconhece o conflito e a luta como
elementos estruturais do combate. Pelo contrrio, substitui-os pelo
assentimento passivo a condies supostamente universais (...)
incontornveis (Santos, 1999, p. 23).
A crise do contrato social moderno materializa-se no enfraqueci-
mento do Estado impulsionado a partir do contrato social da ps-
modernidade, qualificao de Boaventura de Sousa Santos para o Con-
senso de Washington, que foi construdo internacionalmente entre os
pases capitalistas centrais e submetido aos perifricos, cujos termos
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embasam os contratos individuais de direito civil (Santos, 1999, p. 23).
Exemplo desse constrangimento ocorreu em 1998 quando o presidente
dos Estados Unidos da Amrica, Bill Clinton, exigiu publicamente que o
governo brasileiro aprovasse a legislao sobre propriedade industrial e
a lei de patentes.
3
A principal gangrena do contrato moderno tem razes ontolgicas,
ou seja, diz respeito a elementos relacionados ao seu SER, s razes de
sua existncia. O contrato social uma construo humana, histrica, e
visa equalizao das liberdades individuais na perspectiva da constru-
o de uma vontade coletiva que possibilite um mnimo de igualdade e
permita a existncia humana. Se, de um lado, o contrato apresenta crit-
rios de incluso, que em alguma medida so critrios de excluso, por
outro lado o contrato social ps-moderno, baseado no Consenso de
Washington, possui uma predominncia estrutural de critrios e proces-
sos de excluso em detrimento da incluso.
Os processos de excluso so radicais e irreversveis a ponto de
fazer com que os excludos, apesar de formalmente serem cidados, se-
jam arrancados da sociedade civil e lanados num estado de natureza.
Na sociedade civil ps-moderna do fim do sculo, o estado de natureza
a ansiedade permanente em relao ao presente e ao futuro, o
desgoverno iminente das expectativas, o caos permanente nos actos
mais simples de sobrevivncia ou de convivncia (Santos, 1999, p. 25).
O processo de excluso produto das transformaes que esto
sendo desencadeadas nos dispositivos operacionais do contrato social
e so decorrentes do que Santos designa como consenso liberal e que,
por sua vez, faz parte da concepo de desenvolvimento predominante
3
Esta lei, j aprovada no Brasil, estabelece que qualquer empresa, nacional ou multinacional, que descobrir
qualquer potencialidade gentica em plantas ou animais (nos pases que a aprovarem) ter direitos exclu-
sivos de explorao do material gentico e de seus produtos.
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mundialmente. Segundo o autor, o consenso liberal se embasa radical-
mente no consenso econmico neoliberal, ou seja, no Consenso de
Washington.
O Consenso de Washington diz respeito organizao da economia
global, incluindo a produo, os mercados de produtos e servios, os
mercados financeiros, e assenta na liberal izao dos mercados,
desregulamentao, privatizao, minimalismo estatal, controle da
inflao, primazia das exportaes, cortes nas despesas sociais, redu-
o do dfice pblico, concentrao do poder mercantil nas grandes
empresas multinacionais e do poder financeiro nos grandes bancos
transnacionais. As grandes inovaes institucionais do consenso eco-
nmico neoliberal so as novas restries regulamentao estatal,
os novos direitos internacionais de propriedade para investidores
estrangeiros e criadores intelectuais e a subordinao dos Estados
nacionais a agncias multilaterais, como Banco Mundial, o Fundo
Monetrio Internacional e Organizao Mundial do Comrcio (San-
tos, 1999, p. 26).
Santos acresce ao consenso econmico neoliberal trs outros que
so destaques e reforos do primeiro. So eles: o do Estado fraco, o de-
mocrtico liberal e o primado do Direito e dos tribunais. Dos trs par-
ticularmente relevante o ltimo, que afirma a anterioridade do Direito e
dos tribunais na resoluo de pendncias dos contratos individuais ga-
rantindo a propriedade privada e as relaes mercantis, ou seja, o marco
jurdico deslocado da contratualizao social para a individual.
A adoo sem restries desse marco paradigmtico para o contra-
to social maximiza a contradio, dado que os critrios acordados incluem
uma determinada parcela da populao excluindo outra. Esta contradi-
o ocorre porque o contrato social um mecanismo adotado para a su-
perao do estado de natureza da lei do mais forte, porm acaba por
manter na sociedade civil e no Estado apenas uma parcela dos seres
humanos e joga uma crescente multido em novos estados de natureza
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materi alizados pela desregulamentao, precarizao, ausncia e
penosidade do trabalho, aliados a todas as suas implicaes: misria, fome,
violncia, doena e ignorncia.
A estabilidade apregoada pelo consenso liberal diz respeito ao
equilbrio dos mercados desconsiderando as pessoas. O trabalho perde a
referncia tica da cidadania e torna-se algo penoso em razo da insegu-
rana e baixa remunerao (quando existe), e escassez (quando falta).
Na modernidade o trabalho um dos sustentculos mais impor-
tantes da conquista da cidadania por parte dos trabalhadores, alm da
possibilidade de enriquecimento dos capitalistas proprietrios dos meios
de produo.
O paradigma cultural da modernidade constituiu-se antes de o modo
de produo capitalista se ter tornado dominante e extinguir-se-
antes de este ltimo deixar de ser dominante. A sua extino com-
plexa porque em parte um processo de superao e em parte um
processo de obsolescnci a. superao na medida em que a
modernidade cumpriu algumas das suas promessas e, de resto, cum-
pr i u-as em excesso. obsol escnci a na medida em que a
modernidade est irremediavelmente incapacitada de cumprir ou-
tras das suas promessas. Tanto o excesso no cumprimento de algu-
mas das promessas como o dfice no cumprimento de outras so
responsveis pela situao presente, que se apresenta superficial-
mente como de vazio ou de crise, mas que , a nvel mais profundo,
uma situao de transio. Por esta razo lhe tem sido dado o nome
inadequado de ps-modernidade. Mas falta de melhor, um nome
autntico na sua inadequao (Santos, 1995, p. 76-77).
Os excludos fazem parte do processo de obsolescncia que indi-
ca extino do paradigma da modernidade. Sua definio varia bastante
conforme os autores e as instituies que o manipulam. Para os rgos
oficiais da Organizao das Naes Unidas ONU , so as camadas
sociais que no conseguem o suficiente para comprar alimentos para si e
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sua famlia. Outros monetarizam esta situao declarando que so as ca-
madas sociais que percebem at US$ 1 ou US$ 2 por dia. Os capitalistas
afirmam que excludos so as pessoas incapacitadas de consumir, caben-
do ao Estado desenvolver polticas que produzam crescimento econ-
mico a fim de fazer com que mais pessoas tornem-se consumidores e,
portanto, includos.
Santos argumenta que os excludos so todos aqueles que no tm
seus interesses contemplados no contrato social e que, portanto, situam-
se nos vrios estados da natureza contemporneos que incluem vrios
nveis de excluso, tais como: os miserveis, andarilhos e mendigos,
privados de todas as suas possibilidades humanas; os desempregados por
longos perodos, biscateiros e camels que sobrevivem na economia
informal e raramente conseguem manter a mnima dignidade humana; as
pessoas que vivem da prostituio que, no raras vezes, tm suas vidas
ceifadas pela violncia ou pela doena; os estrangeiros, refugiados que
no possuem cidadania garantida; as mulheres, os negros, os homossexuais
quando e, principalmente, onde so drasticamente discriminados; os tra-
balhadores assalariados, autnomos e clandestinos que vem seus direi-
tos e suas garantias sendo extintos e esto constantemente ameaados
pela demisso.
Outro componente do estado de natureza a prpria natureza ou o
meio ambiente que jamais fez parte do contrato social, principalmente
por este ser essencialmente humano. crescente, todavia, a certeza da
importncia e da influncia da natureza na manuteno e garantia da
vida humana enquanto fonte de recursos energticos (petrleo, carvo,
hidreltricas, madeira, etc) e alimentares (agricultura e pecuria), e como
possibilidade da vida humana. So crescentes os impactos que o desen-
volvimento capitalista produz: a emisso de gases na atmosfera tem au-
mentado a intensidade dos raios solares nocivos s pessoas; o lixo urbano
polui crescentemente e de forma descontrolada a superfcie e o subsolo;
o uso de agrotxicos, pesticidas e adubos qumicos tem poludo rios,
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lagos e lenis freticos, alm de causar doenas e a morte de agriculto-
res e consumidores. Esta situao indica que estamos entrando em um
perodo de crise de paradigma.
A crise de paradigma ocorre quando as certezas de uma sociedade
so postas em questo, ao mesmo tempo que as concepes tericas e
filosficas vigentes no conseguem respond-las. A partir desse estgio
comeam a ser desenvolvidos esforos para a formulao de um novo
paradigma, ou seja, de um novo esquema conceitual capaz de impulsio-
nar a resoluo daquela problemtica. O exemplo histrico mais interes-
sante de crise paradigmtica foi o desencadeado por Ren Descartes no
sculo 16. Sua reflexo ps em dvida todas as certezas exceto as que
fossem evidentes e indubitveis como a sua racionalidade, seu pensar e
a sua existncia. Essa abordagem desencadeou um conjunto de reaes
sociais, polticas e principalmente filosficas e conceituais, contribuin-
do para a decadncia da sociedade medieval e para o surgimento da
sociedade moderna marcada pela racionalidade.
O crescimento vertiginoso dos excludos tem gerado a ampliao
dos estados de natureza, ou seja, a dificuldade de produzir possibilidades e
solues ticas, humanas e legais, individuais e coletivas. A crise de
paradigma contemporneo tem como foco principal a necessidade de pro-
duo conceitual que contemple oportunidades de diminuir os excludos
e ao mesmo tempo garantir a sobrevivncia das futuras geraes. preciso
redefinir o contrato social e mesmo seus princpios, pois visvel o esgo-
tamento do paradigma moderno para explicar nosso contexto histrico,
bem como para resolver as assimetrias sociais e econmicas.
Para Alm do Contrato Social
A reconstruo do contrato social, baseado na possibilidade de
cidadania para todas as pessoas, precisa estar embasada, segundo Held,
por uma estrutura comum de ao, cuja formulao no rgida e imu-
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tvel para todas as circunstncias e para todas as pessoas, pelo contrrio,
implica que os grupos de cidados sistematicamente prejudicados, ou
excludos, devem ser tratados de forma diferenciada at conseguirem,
por si ss, interagirem e estarem em condies de disputar com os outros
grupos.
Embora o Estado seja o fardo com que os indivduos devem arcar
para assegurar seus prprios objetivos, ele tambm a base sobre a
qual e possvel salvaguardar sua reivindicao de direitos e liberda-
des iguais. A atrao do Estado reside, em suma, na promessa de
uma comunidade poltica que governada por uma estrutura justa
uma estrutura que , em princpio, igualmente limite e possibilida-
de para todos os seus membros (Held, 1994, p. 68).
A democracia o regime no qual os cidados, de forma livre e
igual, decidem sobre suas condies e sua associao, cujo Estado res-
ponsvel pela garantia da cidadania livre e igual, pois a estrutura criada
a partir do contrato social para equalizar liberdade e igualdade.
A maioria das tradies da cincia poltica que discutem as condi-
es necessrias para que os cidados mantenham relaes livres e iguais
coincidem na afirmao do princpio da autonomia como o elemento
central. Para Held, no princpio de autonomia
... as pessoas deveriam gozar de direitos iguais (e, consequentemente,
de obrigaes iguais) a estrutura que gera e limita as oportunidades
disponveis, isto , elas deveriam ser livres e iguais na determinao
das condies de suas prprias vidas, at onde elas no utilizem esta
estrutura para negar o direito de outras (1994, p. 69).
O contrato social tem o objetivo de superar o estado de natureza.
O Estado recebe a delegao dos cidados para equalizar liberdade e
igualdade e garantir uma cidadania livre e igual, baseada no princpio da
autonomia. Se todas estas condies esto postas, qual a razo da vign-
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52
Ano 6 n. 12 jul./dez. 2008
cia de um sistema de poder poltico, econmico e social que produz
crescentes desigualdades sociais, ou melhor, assimetrias sistemticas de
oportunidade? Para Held, as relaes de poder que produzem as
assimetrias de oportunidades e uma situao nautonmica.
A nautonomia refere-se produo e distribuio assimtrica de opor-
tunidades de vida que limitam e corroem as possibilidades de participa-
o poltica. Por oportunidade de vida refiro-me s oportunidades eco-
nmicas, culturais ou polticas socialmente geradas que se encontram
tipicamente em sua comunidade (ver Giddens, 1973, p. 130-131). A
nautonomia se refere a qualquer padro assimtrico socialmente condi-
cionado de oportunidades de vida que coloque limites artificiais na
criao de uma estrutura comum de ao (Held, 1994, p. 70).
Esta situao fere a cidadania, uma vez que impede a viabilizao
da estrutura comum de ao e torna a democracia um regime restrito,
produz uma realidade inusitada na qual as pessoas so formalmente cida-
ds, porm no conseguem gozar das oportunidades de vida de forma
livre e igual.
Liberais e marxistas explicam esta situao de maneira parcial e
imperfeita. Os primeiros afirmam que o poder e as relaes de poder ocor-
rem exclusivamente no mundo do governo e das relaes deste com as
pessoas, chegando a propor a separao entre sociedade civil e poltica
considerando a primeira um ambiente completamente despolitizado e na
qual o poder e sua disputa esto ausentes e reservando segunda a tarefa
de poder regulador e coercivo. A economia vista como no poltica,
resultado de contratos privados e no das disputas de poder. De outro lado,
a tradio marxista encontra nas relaes econmicas e produtivas, basea-
das na propriedade privada dos meios de produo, a centralidade do po-
der contemporneo, no qual as relaes capitalistas de produo originam
desigualdade e limitao da liberdade. Segundo Held: O desafio liber-
dade deriva da desigualdade, ou liberdade de um tipo especfico: liberda-
de de acumular riqueza ilimitada (1994, p. 71).
CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE
53
Desenvolvi mento em Questo
As razes alocadas pelas tradies liberal e marxista so insuficien-
tes para abranger adequadamente o conjunto de condies necessrias
para uma estrutura comum de ao, no conseguindo focalizar os impedi-
mentos participao poltica na vida democrtica alm daqueles im-
postos pelo poder do Estado e pela economia. preciso uma concepo
mais ampla sobre os locais de poder para se estabelecer o princpio da
autonomia; esta deve considerar locais de poder que no mnimo contem-
plem os seguintes domnios: o corpo, o bem-estar social, cultura, asso-
ciaes cvicas, a economia, instituies reguladoras e legais, bem como
violncia organizada e relaes coercitivas (Held, 1994, p. 73).
A democracia surge como um regime poltico quando garante
minimamente direitos civis e polticos (os direitos primrios da liberda-
de de expresso, imprensa, locomoo, associao, voto e eleio) para
os cidados, no entanto estes direitos so limitados de forma criteriosa
para criar uma estrutura comum de ao. Apesar de insuficientes, os di-
reitos civis e polticos so importantes conquistas democrticas, no en-
tanto devem ser compreendidas como um processo de constante aprimo-
ramento.
Nas palavras de Held, alm dos direitos civis e polticos preciso
construir uma estrutura comum de ao que produza feixes de direitos
dentro de cada um dos locais de poder para que as pessoas participem de
forma livre e igual da vida poltica. importante destacar que esta tese
no implica um tratamento igual entre os cidados e sim exatamente o
contrrio, ou seja, implica assegurar que as pessoas que no possuam
autonomia sejam capacitadas para constru-la. Significa desenvolver po-
lticas diferenciadas em favor da melhoria da situao dos excludos e a
limitao das possibilidades dos poderosos, ou seja, a criao de oportu-
nidades progressivamente iguais. Esta estrutura comum de ao somen-
te ser possvel quando forem reconhecidas as estruturas inaceitveis
de diferena que ela deve superar.
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Ano 6 n. 12 jul./dez. 2008
Para Hobbes, Locke, Rousseau e Hume o contrato social era uma
instituio necessria para a garantia da sobrevivncia das pessoas em
razo da inexistncia de um poder ordenador da sociedade, permeada
por constantes guerras e revolues civis.
No feudalismo a condio social inata produzia distores, dispu-
tas e abusos das liberdades dos nobres e do clero no intuito de submete-
rem o restante da sociedade. Antes da modernidade as oportunidades de
vida, as prerrogativas e os provimentos eram determinados pelo nasci-
mento; aps a constituio do Estado-nao comeou a gradual elabora-
o da cidadania. A partir do momento em que o poder foi sendo coloca-
do sob o controle de mais pessoas as desigualdades sociais e econmicas
perderam sua inexorabilidade e a mobilidade social passou a se tornar
possvel.
No sculo 20 o Estado est presente em qualquer ao do cida-
do e todas as pessoas so iguais perante a lei. Apesar desta onipresena
do contrato social, no entanto, permanece a desigualdade e a excluso
social.
Para Dahrendorf, a questo central que produz a recente atrao
sobre o contrato social, como o poder e as desigualdades geradas por
ele podem ser transformados em avanos em termos de liberdade (1992,
p. 41). A origem da desigualdade est no poder, ou melhor, na disputa
pelo poder; ... difcil pensar uma associao humana sem um elemen-
to de dominao (Dahrendorf, 1992, p. 41). A sociedade (existe) por-
que formada por pessoas que so diferentes umas das outras, possuem
histrias e culturas diferentes que precisam criar instituies que possi-
bilitem o dilogo e garantam a sobrevivncia. Para Dahrendorf a respos-
ta questo a seguinte: A distribuio desigual de chances de vida
um resultado das estruturas de poder. Alguns esto numa posio em que
podem estabelecer a lei pela qual a situao dos outros ser medida
(1992, p. 42).
CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE
55
Desenvolvi mento em Questo
A razo do conflito social da modernidade est nas estruturas de po-
der que determinam a distribuio das chances de vida. Aqueles que se
encontram mais bem posicionados na estrutura de poder organizam as insti-
tuies de tal forma que as oportunidades de vida sejam-lhes favorveis.
Dahrendorf lana mo de dois conceitos para definir as conquistas
do desenvolvimento da modernidade. Os provimentos que so os resul-
tados do crescimento econmico, as riquezas produzidas pela sociedade,
que so em parte divididas com o conjunto da sociedade e em parte
acumuladas pelos mais bem posicionados na estrutura de poder. As prer-
rogativas que esto na rbita da definio de cidadania dos princpios e
critrios da cidadania.
Sem dvida a cidadania o resultado mais importante do Estado-
nao produzido no escopo da modernidade, no entanto um processo
de constante conquista e ampliao. Se o contrato social e o Estado-
nao so histricos e processuais, a cidadania no apenas resultado
histrico destes dois elementos e sim a base moderna dessa construo,
uma vez que define a qualificao da democracia.
Dahrendorf define cidadania como os direitos e obrigaes
participao em uma unidade social, e notavelmente nacionalidade
(1992, p. 45). Este conceito traz ao debate a delimitao de quem so os
cidados. A cidadania delimitada por seus membros, que so includos
(e excludos) de forma nacional ou social. As fronteiras da cidadania so
visveis no territrio, na cor da pele, na opo cultural, sexual ou religio-
sa, cuja abolio somente ser possvel com a ampliao das fronteiras da
cidadania e o acesso aos direitos, ou as prerrogativas das chances de vida
por meio de uma sociedade civil mundial.
A sociedade civil no um jogo privado de discurso inteligente
parte das instituies do governo, muito menos contra elas. Ao con-
trrio, o conceito abrangente de unidades sociais no qual a cidada-
nia o princpio orientador. Todos os membros possuem certas prer-
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Ano 6 n. 12 jul./dez. 2008
rogativas iguais, as quais tm a qualidade de normas sociais. Elas so
implementadas por sanes e protegidas por instituies. Isto uma
sociedade civil, e em ltima anlise uma sociedade civil mundial, a
busca de direitos iguais num contexto constitucional que domestica
o poder, de modo que todos possam gozar da cidadania como uma
das bases de suas chances de vida (1992, p. 49).
O desenvolvimento da cidadania durante a modernidade parte
da defini o das bases do contrato social e da sua insti tui o
mantenedora, o Estado. As pessoas conquistam a cidadania por inter-
mdio dos direitos civis, direitos polticos e, recentemente e em al-
guns pases, direitos sociais, cujas conquistas esto colocadas princi-
palmente no lado do provimento, pois esto diretamente relacionadas
ao crescimento econmico. Essa situao no conseguiu resolver as
desigualdades de prerrogativas.
Na percepo de Dahrendorf restam trs questes fundamentais
na agenda das lutas por prerrogativas de cidadania: a primeira que mes-
mo nos pases desenvolvidos ainda h muito coisa a fazer para que todos
tenham direito cidadania; a segunda questo que a modernidade criou
vrios problemas: pobreza crescente; desempregados por longos pero-
dos; marginalizados pelas fronteiras raciais, territoriais, religiosas, sexuais,
culturais e econmicas, cuja barreira entre includos e excludos cres-
cente, assim como a dimenso e a incerteza do conflito social. Mesmo os
includos comeam a perceber vrios outros problemas, como a degrada-
o do meio ambiente, o encarecimento dos servios bsicos prestados
por empresas privadas e a violncia, os quais afetam inclusive aqueles
que gozam de plenos direitos de cidadania. Estas ameaas produzem
uma mobilizao social diferenciada, articulada pelos Novos Movimen-
tos Sociais (Gohn, 1997), que acrescenta novos ingredientes ao conflito
social, os quais no esto presentes em instituies baseadas exclusiva-
mente no conflito de classes.
CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE
57
Desenvolvi mento em Questo
A terceira questo a necessidade de uma sociedade civil mundial.
A constituio da sociedade civil em um pas praticamente impossvel,
uma vez que o mbito nacional impe explicitamente o limite da exclu-
so do que no nacional. Por sua vez, a excluso contraditria com os
princpios da sociedade civil e da cidadania.
O conflito social moderno sofreu mudanas qualitativas com o
advento da cidadania. O conflito de classes est presente, pois as desi-
gualdades sociais e de poder continuam produzindo confrontos, no en-
tanto em muitos lugares e de maneira diferenciada e gradual muitas des-
sas diferenas de classe foram encurtadas. No significa afirmar que a
democracia basta para produzir a ltima narrativa humana, a ltima pos-
sibilidade humana, e sim possibilitou mudanas de posies em direo
a situaes mais vantajosas para os cidados, no obstante permanecem
presentes e se erguem novas barreiras de prerrogativas. A questo dos
privilgios est inserida nas diferenas qualitativas e quantitativas de
prerrogativas, que precisa ser superada para a efetiva democratizao das
chances de vida e o aprimoramento da cidadania.
Participao Democrtica
A participao dos cidados no planejamento e na gesto das pol-
ticas pblicas produz um espao pblico onde os excludos podem rei-
vindicar seus direitos. Isso permite discutir a questo das prerrogativas,
ou seja, daquilo que necessrio para que as populaes historicamente
prejudicadas, excludas, demandem aes que as favoream efetivamen-
te, tratando-as de forma desigual. Isso coloca o debate sobre o contrato
social em um patamar bastante diferenciado das abordagens clssicas.
O Estado tem a responsabilidade de construir a igualdade e no de
tratar os cidados de forma igual. Dessa forma, o Estado precisa se permi-
tir influenciar por essa mxima. Isso ocorre pelo acesso de governantes
reformistas e pela construo de mecanismos que possibilitem a partici-
pao para alm da formalidade eleitoral e partidria.
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Ano 6 n. 12 jul./dez. 2008
Hannah Arendt (1997) relaciona diretamente o conceito de espa-
o pblico com a noo de cidadania. O espao pblico o local onde os
conflitos e as diferenas podem ser mediados a partir de uma norma
comum, que o reconhecimento dos direitos.
Exemplo de mecanismo capaz de ampliar a participao demo-
crtica o Oramento Participativo. Fedozzi (2000) afirma que o Ora-
mento Participativo possui duas grandes possibilidades que manifestam
a sua constituio enquanto um formato democrtico que amplia a esfera
pblica: a participao dos cidados no espao pblico e a influncia real
desta participao nas decises.
Segundo Genro e Souza (1999), o Oramento Participativo um
processo inovador de gesto pblica embasada na participao dos cida-
dos ou na cidadania participativa. J para Fedozzi o Oramento
Participativo um processo de participao popular na gesto pblica
(2000). Outra definio referindo-se ao caso de Porto Alegre, afirma que
(...) um novo processo de administrao fiscal social e participao
nas decises locais (Navarro, 2003, p. 1).
Este processo tem sua origem no perodo da ditadura militar, nos
anos 70, nos municpios de Boa Esperana/ES, Piracicaba/SP, Lages/SC
(Andrade; Moura, 2000), alm de Pelotas, no Rio Grande do Sul. No final
dos anos 80 esta prtica ampliada para vrios municpios no pas. Apa-
rentemente o maior ou o mais visvel sucesso ocorre em Porto Alegre,
onde foi posto em prtica pela Administrao Popular
4
entre 1989 e
1992. Desde este perodo at 2004 o Partido dos Trabalhadores mante-
ve-se frente do Executivo municipal de Porto Alegre.
Navarro afirma que o sucesso obtido com o Oramento
Participativo (OP) de Porto Alegre deve-se a trs requisitos bsicos:
4
Identificao da administrao de Porto Alegre adotado pela coalizo de partidos de esquerda encabeada
pelo PT.
CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE
59
Desenvolvi mento em Questo
Um requisito inicial e bvio a vontade poltica de ceder importan-
tes pores de poder (...) Outro requisito uma disciplinada postura
poltica para evitar as prticas clientelstas de costume (...) (e) O que
claro a necessidade de embasar o processo em um rigoroso con-
trole financeiro do oramento municipal e oferecer um mnimo de
recursos para investir (...) (2003, p. 2-3).
O Brasil, assim como toda a Amrica Latina, possui uma forte tra-
dio autoritria, em que coexistem instituies compatveis com uma
sociedade moderna (democrtica) e prticas clientelistas, cuja contradi-
o se desenvolve embasada em uma estrutura de gesto estatal
patrimonialista.
As relaes clentelistas, personalistas, impem mltiplos obst-
culos para a construo da cidadania, a qual exige condies completa-
mente contraditrias s anteriores para seu desenvolvimento: necess-
ria a separao entre o pblico e o privado, o poder deve ser exercido
com o mximo de impessoalidade e imprescindvel o respeito ao con-
trato social. A cidadania exige a construo de prticas democrticas e
mudanas institucionais, sociais e jurdicas.
O processo de transformao estrutural e da emergncia da cida-
dania ocorre quando a ordem tradicional, baseada nas relaes pessoais e
patrimoniais, substituda por um poder impessoal, legal e racional. O
Estado moderno, mediante a emancipao dos direitos polticos em rela-
o aos religiosos, se desatrela da Igreja e, por meio do rompimento
entre o poder econmico e poltico, atrela-se burguesia favorecendo
sua ascenso e garantindo a propriedade privada, a livre circulao das
mercadorias e a igualdade de oportunidades entre os homens. A emer-
gncia do Estado moderno ocorre concomitantemente e como condio
para o desenvolvimento do modo de produo capitalista.
Alguns autores defendem que o Oramento Participativo repre-
senta um processo de superao da democracia, aprimorando-a e
aprofundando-a em favor das parcelas mais empobrecidas. Para Genro e
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Souza o Oramento Participativo democratizou a ao poltica e inte-
grou os cidados comuns num novo espao pblico (Genro; Souza,
1997, apud Andrade; Moura, 2000). Abers obserava que o Oramento
Participativo enfraqueceu tradies clientelistas em organizaes de
bairros, tencionando incorporar um crescente nmero de moradores e
instituindo formas mais democrticas de poder inclusive na sua associa-
o comunitria (Abers, 1998, apud Andrade; Moura, 2000).
O Oramento Participativo cumpre uma funo de ampliao da
democracia na medida em que constitui uma forma de planejamento e
gesto de fundos pblicos e, no obstante, um espao de debates no qual
as diferenas sociais, econmicas e culturais so respeitadas.
O Oramento Participativo possibilita a participao dos cidados
no espao pblico, cuja construo se d fundamentalmente por meio da
eficcia da participao e da contribuio para a construo de uma cul-
tura cidad, em substituio ao formato clientelista.
Esse espao pblico possibilita o estabelecimento de relaes
intersubjetivas entre a sociedade civil e o governo. O capital social tam-
bm tem relevncia neste espao, oportunizando aos movimentos sociais
poderem participar e articular suas demandas.
Concluso
O Oramento Participativo tem se constitudo num espao pbli-
co democrtico em que os cidados posicionados desfavoravelmente tm
possibilidade de reivindicar oportunidades de vida adequadas para si, ou
seja, melhores chances de vida. Os cidados so tratados de forma igual,
o que faz com que os desfavorecidos historicamente tenham condies
de reivindicar melhores chances de vida utilizando como principal arma
a participao poltica.
CONTRATO SOCIAL E (DES)IGUALDADE
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Desenvolvi mento em Questo
O Oramento Participativo contribui para a construo do espao
pblico no qual os cidados so tratados de tal forma que os desfavorecidos
historicamente disponham das mesmas condies de disputar suas rei-
vindicaes. Isto ocorre porque o critrio determinante da eficcia do
processo a participao. Quanto maior a quantidade de participantes a
reivindicar, maior a possibilidade de realizao. Quanto mais realiza-
es ocorrerem a partir deste processo, maior a articulao para a partici-
pao.
O espao pblico constitudo pelo Oramento Participativo tem
se caracterizado pela possibilidade de tratar de forma desigual os dife-
rentes grupos sociais, estipulando a participao como critrio decisivo
para a elaborao das prioridades das polticas pblicas municipais, favo-
recendo, desta forma, os segmentos sociais historicamente excludos dos
benefcios do desenvolvimento econmico. Este favorecimento ocorre
por uma razo aparentemente simples, os desfavorecidos e/ou excludos
so muitos, e sua existncia e sua participao no espao pblico demo-
crtico certamente os coloca numa situao menos desfavorvel.
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Recebido em: 30/10/2008
Aceito em: 14/11/2008