POLTICA FISCAL COLOMBIANA FRENTE A LA CRISIS DE LA ZONA EURO.
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Jennifer Andrea Valbuena Fajardo 2
Facultad de Economa, Universidad Catlica de Colombia. javalbuena44@ucatolica.edu.co Resumen Teniendo en cuenta que los ltimos 6 aos se ha evidenciado t odo un fenmeno coyuntural econmico a nivel mundial, el presente documento se enfocar en analizar las reacciones del Gobierno, a travs de la poltica fiscal, ante la recesin que an hoy en da vive la zona Euro y tambin Estados Unidos. Lo anterior analizado conjuntamente con las decisiones sobre poltica monetaria del Banco de la Repblica, que colaboraron profundamente a mitigar los impactos que tuvo la crisis entre los periodos de 2008 al 2011, aos en los que se manifest con mayor intensidad la crisis. Se desarrollar grosso modo un espacio en donde se explicarn algunos conceptos fundamentales para entender el tema para luego dar lugar a una introduccin del contexto de Europa y Amrica Latina, en el cual estn tomando las decisiones en Colombia. Se encuentra que la poltica fiscal de Colombia a simple vista tuvo un papel contracclico al igual que la poltica monetaria, en un principio. Luego de examinar bien los resultados obtenidos se llega a la conclusin de que el papel de la poltica fiscal colombiana no estuvo especficamente enfocado en mitigar la crisis que poda tener repercusiones sobre la economa.
FISCAL POLICY FROM THE COLOMBIAN EUROZONE CRISIS. Abstract Given that the last 6 years there has been an entire economic cyclical phenomenon worldwide , this paper will focus on analyzing reactions in the government , through fiscal policy, before the recession even today lives Area Euro and United States. This used in conjunction with decisions on monetary policy the Bank of the Republic , who contributed profoundly to mitigate potential impacts that had the crisis between the periods 2008 to 2011 , years in which manifested with greater intensity the crisis. Will take roughly a space where some fundamental concepts are explained to understand the topic and then lead to an introduction of the context of Europe and Latin America, in which decisions are being made in Colombia. We find that fiscal policy in Colombia to the naked eye had a countercyclical role as monetary policy, at first. After examining the results obtained either concludes that the role of the Colombian fiscal policy was not specifically focused on mitigating the crisis could have an impact on the economy.
1 Este artculo es el proyecto final de la materia Economa Pblica, dirigida por el profesor Henry Mendoza. 2 Estudiante de sexto semestre de la Universidad Catlica de Colombia. 2
Introduccin La investigacin se har durante el periodo que va del 2008 al 2011, aos en los cuales se manifest con mayor intensidad la crisis europea. Se va a observar como la poltica fiscal colombiana reaccion frente la crisis que vena en auge en la zona euro y como esta pudo tener consecuencias importantes en la economa local, mirando si los mecanismos fueron eficaces o no lo fueron. Considerando que la unin europea es un ente econmico importante a nivel mundial se piensa, con mucha razn, que tendr serias implicaciones en la economa latinoamericana Las dificultades econmicas en Europa pueden afectar a las economas de Amrica Latina y el Caribe tanto a travs del canal comercial como por el financiero (CEPAL, 2010). A nivel mundial la unin europea desempea un papel muy importante tanto en la agricultura 41 por ciento de las exportaciones mundiales y el 44 por ciento de las importaciones de 2010 (Razn pblica, 2012) como en el sector energtico con 21 por ciento de las exportaciones y fue el destino del 34 por ciento de las importaciones mundiales (Razn pblica, 2012). Teniendo en cuenta esto es innegable que una crisis en esta zona afectara las economas de la mayora del mundo. En el caso especficamente colombiano se vera seriamente afectado por que la crisis europea constituye una amenaza real y seria a la bonanza mineroenergtica y de otras materias primas que estn viviendo en Colombia (Razn pblica, 2012). De la misma manera se empieza a ver una fluctuacin en la tasa de cambio generando una devaluacin del dlar con respecto al peso, este caso tiene repercusiones diferentes entre importadores y exportadores, Una devaluacin moderada servira ms para proteger la demanda interna para los productores locales, que para estimular las exportaciones agrcolas e industriales.(Razn pblica, 2012).
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En este orden de ideas se va a mirar la poltica fiscal colombiana que se implement para poder mitigar los efectos que puede tener la crisis en la economa. A consecuencia de que el gobierno tiene un poco margen de accin, el gobierno nacional an enfrenta un importante dficit y un costoso nivel de endeudamiento que lo limita para expandir el gasto o recortar los impuestos (Lozano, 2009, p.22) no se ha generado una fuerte poltica fiscal destinada especialmente a enfrentar la crisis. A pesar de esto se mencionan una serie de medidas que se llevaron a cabo como plan de contingencia del gobierno: parafiscales graduales para las nuevas PYMES, en el 2009, crditos blandos por $500 mil millones para el consumo de bienes durables, medidas pre-financiamiento del dficit del 2009 y de lneas de contingencia, entre otras. Aunque el gobierno ha tenido cierto margen de accin frente a esta problemtica es notable que la poltica monetaria ha jugado tambin un papel importante en todo el proceso al tratar al mximo de evitar las repercusiones de la crisis, tratando de estabilizar la tasa de cambio evitando la sobrevaloracin del peso sobre el dlar. Los objetivos bsicos del trabajo son: tratar de comprender la poltica fiscal colombiana ante el ciclo econmico internacional, si esta fue procclica, contracclica o acclica, observar si esta tuvo mayor repercusin sobre la economa al tratar de mitigar los impactos del ciclo, logro los objetivos esperados, si los haban, y mirar si esta tuvo menor igual o mayor impacto que la poltica monetaria, cul de las dos polticas tuvo mayor relevancia a la hora de blindar la economa ante la crisis internacional. Para poder entender la relacin que existe entre los ciclos econmicos y la poltica fiscal se hace necesario tener unos conocimientos previos sobre conceptos fundamentales que se irn desarrollando a lo largo de todo el tema. En esta parte se intenta aclarar esos conceptos con el fin de informar al lector sobre qu base se intentar explicar los acontecimientos a analizar en este texto. 4
Los ciclos econmicos son fluctuaciones a corto plazo del empleo, ingreso, produccin de un pas determinado que se mueven en torno a una tendencia central. Estos pueden durar entre 2 a 10 aos dependiendo de sus caractersticas y magnitud, un ejemplo es el crack del 29, que es considerado como uno de los ms grandes de la historia del capitalismo. No todos los ciclos presentan las mismas caractersticas, ya que estos dependen de la economa en la que se originen, es decir, no es lo mismo un ciclo econmico en una economa pequea que en una economa mucho ms grande. Los ciclos econmicos presentan caractersticas dependiendo de la forma con la que se comporten las variables que se afectan con l, es decir, que estos pueden tener momentos de auge y otros momentos de depresin, esto se conoce en el lenguaje ms tcnico como expansin y recesin. Estos periodos o fases estn delimitados por los valles y las cimas que son los que marcan el cambio del curso del ciclo econmico. Bsicamente los ciclos econmicos tienen 4 fases. La recesin, es la cada constante del producto (PIB), que pueden durar entre 6 meses a 1 ao, este es el momento en el que la economa va en decadencia. Algunas de las caractersticas que presenta una economa cuando est en esta parte del ciclo econmico son: Se reduce la inversin, comercio y empleo. Se reduce el ingreso de las familias, firmas y gobierno. La depresin, es el punto ms bajo del ciclo econmico en donde es mayor el impacto en los indicadores macroeconmicos y es mucho ms prolongado el tiempo de crisis. La economa se caracteriza por presentar los siguientes sntomas: Bajo nivel de empleo o altos ndices de desempleo. Baja demanda de bienes y servicios. Los precios son bajos tanto de los bienes y servicios como de los salarios. La produccin es muy baja. 5
La recuperacin o expansin, se caracteriza por un aumento del PIB. Es la parte en donde la economa empieza a mejorar, es decir, hay un crecimiento econmico evidenciado en: Aumento de los precios. Mejores niveles de empleo y produccin. Aumento de la demanda de bienes y servicios Auge o boom, es el punto ms alto del ciclo econmico en donde la economa se caracteriza por: Tasa natural de desempleo. Se alcanza el PIB potencial. Es decir la economa est al mximo nivel de produccin, por lo que no es posible crecer ms. Las fluctuaciones econmicas se pueden dar desde el punto de vista de la oferta o como lo denomina Sachs Jeffrey y Larrain Felipe (2002) los shocks de oferta, que afectan directamente a la economa en la produccin; desde la demanda los shocks de demanda, que afectan al consumo, y los shocks de poltica que son los inducidos por decisiones de los gobernantes en un periodo determinado. En todo caso, estos choques pueden llegar desde afuera (ciclos exgenos) o pueden ser producidos desde adentro (ciclos endgenos). Cuando se habla de los Shocks de oferta se hace referencia a los cambios caracterizados por fluctuaciones en los precios de materias primas, innovacin tecnolgica, cambios climticos y catstrofes naturales, los cuales incidiran directamente en los precios de bienes y servicios. Cuando se habla de shocks de demanda se hace referencia a los cambios ocasionados por movimientos en la inversin, consumo y gasto pblico Vale la pena aclarar que los ciclos econmicos se pueden mirar desde dos perspectivas, corto y largo plazo, por lo que en alguna literatura cuando se refieren a ciclos econmicos de corto plazo estos son denominados coyuntura. 6
Para entender el impacto que tiene una poltica econmica ya sea fiscal o monetaria se tiene que tener en cuenta cul es el objetivo especfico de esta, a continuacin se caracterizarn las polticas que segn su objetico son clasificadas en Anticclicas, Procclicas y Acclicas. Las Polticas Anticclicas se caracterizan cuando la poltica fiscal o monetaria utiliza los instrumentos que tiene en sus manos para mitigar o eliminar el efecto del ciclo en el cual se encuentre (recesin, depresin, recuperacin o auge). Un ejemplo sera cuando hay una recesin y el Gobierno implementa una poltica expansiva decidiendo aumentar el gasto pblico y reducir la tasa impositiva. Por otro lado, se puede ver con la poltica monetaria cuando el Banco Central decide implementar una poltica contractiva cuando la economa se encuentre en una situacin de sobrecalentamiento, en la cual sea necesario aumentar las tasas de inters y reducir la masa monetaria. Las Polticas Procclicas se caracterizan porque van encaminadas a prolongar o acentuar el ciclo econmico cualquiera que sea su naturaleza, utilizando los instrumentos de poltica fiscal o monetaria. En contraste con el anterior ejemplo, si existiese una recesin la poltica fiscal sera contractiva al igual que la poltica monetaria vindose esto reflejado en un aumento de los impuestos, una disminucin del gasto por parte del Gobierno y un aumento de la tasa de inters y reduccin de la masa monetaria por parte del Bando Central. Las Polticas Acclicas son caracterizadas porque no tiene impacto alguno sobre el ciclo econmico cualquiera que sea su naturaleza. Ya para caracterizar lo que es esencialmente la relacin entre poltica fiscal y ciclos econmicos ser necesario remitirse a lo que se coment en su momento sobre los shock por parte de la demanda y los shocks por el lado de la oferta, que inducen a los ciclos econmicos, se centrar el anlisis solo por el lado de la demanda, para as poder analizar la relacin que existe entre poltica fiscal y ciclos econmicos. 7
Entendiendo la demanda agregada como relacin entre cantidad demandada de produccin y el nivel agregado de precios (Mankiw, 2008, p.390) o como lo describen Samuelson y Nordhaus, es el gasto deseado en todos los sectores de produccin: consumo, inversin interna privada, gastos gubernamentales de bienes, servicios y exportaciones netas, se puede expresar como demanda agregada= consumo + inversin + gasto + (exportaciones-importaciones) (DA=C+I+G+(X-M)). En base a esto se analizar las decisiones de poltica fiscal sobre el equilibrio o en su defecto sobre el ciclo econmico en el cual se encuentre la economa. Metodologa La investigacin se va a desarrollar con apoyo de comunicados estadsticos e informativos del Banco de la Repblica, del DANE y otras entidades que puedan proporcionar informacin sobre agregados macroeconmicos. El propsito principal es apoyar el trabajo por medio de estadsticas que indiquen comportamientos de las variables relevantes, en este caso para la poltica fiscal, como lo son el gasto pblico y los ingresos tributarios, la idea es observar su hubieron cambios importantes en estos indicadores para as poder llegar a determinar que tanto movimiento tuvo la poltica fiscal durante el periodo estudiado, (2008-2011). Tambin se va a apoyar el trabajo en documentos que dan recuento de algunos comunicados y antecedentes de poltica fiscal del gobierno, con el fin de determinar si realmente se adoptaron medidas anti cclicas o simplemente el gobierno decidi dejar actuar los estabilizadores automticos. Por otra parte, tambin se va a emplear informacin sobre indicadores que tienen que ver directamente con la poltica monetaria para poder comparar su accin frente a la poltica fiscal y as concluir cul de las dos tuvo un mayor margen de accin para mitigar los impactos de la crisis europea. Finalmente se hacen grficas con el fin de poder observar con claridad las fluctuaciones de los diferentes indicadores con el fin de llegar a conclusiones sobre sus movimientos durante el periodo estudiado. 8
Resultados Antes de mostrar los resultados obtenidos se hace pertinente hacer un recuento corto del entorno en el cual se est desarrollando la economa colombiana, especficamente al entorno de Amrica Latina y de las decisiones que se estn tomando en la Unin Europea en materia del tratamiento de la crisis. En cuanto a la zona euro se generaliz una poltica fiscal restrictiva evidenciada en una disminucin del gasto pblico, aumento en los impuestos sumado a una privatizacin de algunas empresas pblicas, disminucin del dficit fiscal y un aumento en la edad de jubilacin(CEPAL, 2010). Estas condiciones generaron un gran malestar social en los pases donde se presentaron mayores ajustes como lo fueron Grecia y Espaa. Por parte de Amrica Latina se encuentra que es una regin que se vio afectada por canales tanto comerciales como financieros. En la parte comercial se observa que las exportaciones de esta regin el 18% estaba destinado a la zona euro, las cuales se vieron afectadas por la reduccin de la demanda agregada en dicha zona, adems se redujeron los precios de las materia primas especialmente los alimentos y los recursos naturales no renovables como lo son el petrleo. Otro aspecto a nivel comercial es la disminucin del turismo y remesas igualmente el aumento de entrada de capitales que presionan a un amento en la tasas de inters de la regin. Latinoamrica est en un momento en el cual se presenta una dificultad para poder afrontar con facilidad los impactos de la crisis, Sin duda, el nuevo escenario que se desprende de la crisis europea encuentra a la regin con un menor espacio fiscal para hacer frente a sus posibles impactos (dficit primario y aumento de la deuda del sector pblico no financiero) (CEPAL, 2010). En cuanto al caso estrictamente colombiano se encuentra que durante el 2008 ya se venan presentando ndices de desaceleracin de la economa creciendo en el 2007 al 7.5% y luego creciendo en el 2008 al 2.5%, pero esta desaceleracin se hizo mucho ms evidente a finales del 2008 y a lo largo 9
del 2009. Lo anterior se explica por los problemas coyunturales del momento en donde estaba en auge la crisis econmica estadounidense y europea. Ante una coyuntura de crisis, Colombia es vulnerable en el campo del comercio exterior y en el campo fiscal. Esto se ve evidenciado ya que la unin europea es un importante consumidor de las exportaciones colombianas, en las que se destacan los recursos naturales no renovables como el petrleo y carbn, y por la parte fiscal Colombia no est muy bien parada para afrontar la crisis, ya que en los ltimos aos se ha evidenciado un dficit fiscal, en el 2006 de un -0.8% como porcentaje del PIB y para el 2007 un -1.0% como porcentaje del PIB. Para afrontar los impactos de la crisis internacional el gobierno bsicamente tom una poltica anticclica aumentando el gasto pblico, el cual se ejecut principalmente en obras de infraestructura. De igual manera, se haba presupuestado un dficit para el 2009 de 3.2% como porcentaje del PIB que luego sera cambiado a 3.7% por los resultados del ltimo trimestre del 2008 (CEPAL, 2009, p.3), esto a consecuencia de una esperada disminucin de los ingresos del estado principalmente por cuenta de impuestos. Adicionalmente se tomaron medidas como un aumento en crditos para el consumo de bienes duraderos y la disminucin gradual de los parafiscales para las PYMES (Lozano, 2009, p.23). A continuacin se muestra un grfico donde se observa el comportamiento de los ingresos y los gastos del gobierno central durante el 2002 al 2013. Observando especficamente el periodo comprendido entre 2008 al 2011 se encuentra que durante el inicio de este se evidenci un mayor gasto que ingreso (grfica 1) y tambin se puede ver en el grafico 2, donde se muestra el balance fiscal colombiano durante el 2002 al 2013.
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Grfico 1 Fuente: Banco de la repblica. Realizacim propia. Grfico 2 Fuente: Banco de la repblica. Realizacim propia. 11
Grafico 3
Fuente: Banco de la repblica. Realizacim propia.
En cuanto a la poltica monetaria tambin se tom una posicin contracclica asumiendo una poltica expansiva reflejada en la disminucin del encaje bancario y una disminucin en la tasa de inters. La orientacin de la poltica monetaria se ha reflejado con cierto rezago en las tasas de mercado (CEPAL, 2009, p.3). Grafico 4
Fuente: Banco de la Repblica. Realizacin propia.
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Grafico 5
Fuente: Banco de la Repblica. Realizacin propia.
En las grficas anteriores se observa la poltica monetaria desarrollada por el Banco de la Repblica durante el periodo 2008 -2009 se evidenci una reducin en el ritmo del aumento en el encaje bancario(solo se tomaron lo datos de diciembre de cada mes), y una reduccin en la tasa de intervencin la cual a principios del 2008 estaba ubicada en 10% para luego ir disinuyendo hasta posicionarse en septiembre del 2009 en 3.5%. Durante los periodos siguientes 2010-2011 la economa colombiana mostro una cara ms amable alcanzando un crecimiento del 4.3% para el 2010 y para el 2011 un crecimineto del 6.59%. La incertidumbre econmica de 2009 hizo prever para 2010 bajas en los ingresos tributarios y en los recursos de capital, que no se confirmaron (CEPAL, 2011,p.1 ), en concreto, para el 2010 se preveia un deficit del 4.4% como porcentaje del PIB pero esta cifra fue realmente de 3.8%, esto se debi principalmente por el buen funcionamiento de la economa y por los superavits presentados por los gobiernos descentralizados(entes territoriales), adems un aumento de los ingresos tributarios principalemte por concepto del transacciones con el mercado extranjero. Sin embargo el gobierno sigue manteniendo una poltica contracclica, no tan marcada como en los aos anteriores, reflejada en el 13
propsito de generar un dficit no superior al 1.5% del PIB, tambin el gobierno central redujo su gasto en un 2.8% a pesar de que el pas pas por una fuerte ola invernal que provoc gastos extra. A comienzos del 2010 la poltica monetaria sigui siendo expansiva pero a consecuencia del buen aspecto econmico por el que estaba pasando el pas el Banco de la Repblica decide incrementar, para el 2011, las tasas de inters con el fin de prevenir inflaciones muy altas y por la entrada masiva de dlares a la economa, que provoc una revaluacin del peso, lo que ira afectando gradualmente a los exportadores. Este comportamiento se puede observar en la grfica 5 en donde para junio del 2011 de evidencia un elevamiento de la curva evidenciando un aumento en la tasa de inters. En cuanto al encaje se nota una aceleracin en el incremento de este, esto est explicado porque el Banco de la Repblica decide tomar esta posicin a consecuencia de la abundante cantidad de dlares circulantes en la economa, esto con el fin de poder controlar la revaluacin del peso contra el dlar. Discusin Despus de haber expuesto los resultados encontrados sobre los comportamientos de poltica fiscal y monetaria en Colombia durante el periodo 2008-2011 se evidencia que las dos polticas tuvieron un papel importante a la hora de tratar de mitigar los impactos de la crisis europea, pero haciendo un anlisis e investigacin mucho ms profunda se encuentra que en un principio las polticas implantadas por el Gobierno, como plan de choque contra repercusiones de la crisis, ya se haban propuesto antes de saber la coyuntura mundial. Desde el 2000 se aprobaron cuatro reformas tributarias que ajustaron principalmente los impuestos de renta, IVA y patrimonio, redefinieron el esquema de incentivos para estimular la inversin privada y fortalecieron los mecanismos de lucha contra la evasin (Lozano, 2009, p.3). En este orden de ideas, se piensa que el gobierno como tal no implement un plan especfico de poltica anticclica, si no que los procesos de reformas tuvieron concordancia con la coyuntura del momento. Sin embargo, se puede pensar que el gobierno no actu por que quera si no porque en realidad tena un margen muy limitado de accin reflejado 14
principalmente en los balances fiscales del momento, esto se puede ver evidenciado en la grfica 3. Concluyendo el gobierno adopt una poltica fiscal acclica. En cuanto a la poltica monetaria se observ en todo el periodo estudiado que fue una gran influyente para que la economa estuviera estable a pesar de los efectos que pudieran venir del exterior, utilizando los instrumentos a su cargo como lo son las tasas de inters y los encajes. Esta mayor participacin del Banco de la Repblica puede obedecer a que en el momento se necesitaba ms la intervencin efectiva de una poltica monetaria que una fiscal, sin embargo sera errneo pensar que cada una actu de manera independiente, en efecto, las dos polticas de una u otra manera propiciaron un ambiente econmico favorable para afrontar la crisis mundial. En conclusin, se observ que a pesar de que se evidenci una poltica fiscal contracclica esta no fue hecha especficamente para mitigar los efectos de la crisis, es decir, el gobierno adopt una poltica acclica, tambin tuvo mucho ms impacto la poltica monetaria en la economa ya que esta estuvo ms enfocada al tratamiento de la coyuntura en ese momento y en cuanto al campo de accin que tiene el mbito fiscal colombiano se detall que no fue y que sigue siendo dbil, a pesar de las diferentes reformas tributarias realizadas, para poder actuar con tranquilidad ante una posible crisis, esto por el dficit presentado. Cabe resaltar que el trabajo anteriormente presentado evidencia bastantes limitaciones debido a la falta de un mtodo cuantitativo que permita demostrar de forma ms precisa la relacin existente entre los ciclos econmicos y la poltica fiscal sin embargo se trat de ilustrar de la manera ms precisa posible las estadsticas y las posibles relaciones existentes entre ellas y las decisiones del gobierno y del Banco de la Repblica. Tambin se presenta un limitante ya que falto destacar el papel que juegan los estabilizadores automticos en la problemtica, ya que ellos tienen una influencia importante en la economa en general. De otra manera, se logr dar un vistazo rpido sobre el papel que juega el Gobierno y el Banco de la Repblica en la situacin coyuntural estudiada. 15
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