Finance Pub

Programme FED de lUnion Europenne
Pour le Bnin

Evaluation des finances publiques selon
la mthodologie PEFA (Public Expenditure
and Financial Accountability)

Contract N 2007/138517
(FWC BENEF Lot n 11)

Septembre 2007

Elabor par Ali Achour, Sandrine Brignonen et Michel Zounon

Projet financ par
lUnion Europenne

Projet mis en oeuvre par SOFRECO
(Membre du consortium men par ECORYS)
Evaluation des finances publiques selon Rapport final
la mthodologie PEFA en Rpublique du Bnin

Le contenu de la prsente publication relve de la seule responsabilit du consortium avec
SOFRECO en tant que chef de file et ne peut en aucun cas tre considr comme refltant
lavis de lUnion Europenne

TABLE DES MATIERES

LISTE DES ABREVIATIONS ET ACRONYMES ........................................................1
AVANT PROPOS........................................................................................................3
RESUME DE LEVALUATION....................................................................................4
1. INTRODUCTION.................................................................................................11
2. DONNEES GENERALES SUR LE PAYS ..........................................................13
2.1 Description de la Situation Economique du Pays........................................... 13
2.1.1 Le contexte national ................................................................................. 13
2.1.2 Le Programme global de rforme ............................................................. 14
2.1.3. La logique des rformes du systme de gestion des finances publiques.. 14
2.2 Description des objectifs budgtaires ............................................................. 15
2.2.1 Performances budgtaires........................................................................ 15
2.2.2 Allocation des ressources......................................................................... 15
2.3 DESCRIPTION DU CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES............................................................ 17
2.3.1 Le cadre juridique..................................................................................... 17
2.3.2 Le cadre institutionnel............................................................................... 19
2.3.3 Les principales caractristiques du systme de gestion des finances
publiques.................................................................................................. 21
3. VALUATION DES SYSTEMES, DES PROCESSUS ET DES
INSTITUTIONS DES SYSTEMES DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
23
3.1 Crdibilit du budget ......................................................................................... 23
3.2 Exhaustivit et transparence ............................................................................ 28
3.2.1 Classification du budget............................................................................ 28
3.2.2 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation
budgtaire ................................................................................................ 29
3.2.3. Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale.... 31
3.2.4 Transparence des relations budgtaires intergouvernementales.............. 33
3.2.5 Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits
du secteur public ...................................................................................... 38
3.2.6 Accs du public aux principales informations budgtaires ........................ 40
3.3 Budgtisation fonde sur les politiques nationales........................................ 41
3.3.1 Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation
du budget ................................................................................................. 41
3.3.2 Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et la politique
des dpenses publiques........................................................................... 44
3.4 Prvisibilit et Contrle de lexcution du Budget.......................................... 47
3.4.1 Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables. 47
3.4.2 Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de
lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane ........................ 49
3.4.3 Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires......... 51

3.4.4. Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des
dpenses.................................................................................................. 52
3.4.5 Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties .................... 54
3.4.6 Capacit des contrles des tats de paie ................................................. 56
3.4.7 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles
de la passation de marchs publics.......................................................... 58
3.4.8 Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales.................. 61
3.4.9 Efficacit du systme de vrification interne ............................................. 64
3.5 Comptabilit, Enregistrement de lInformation et Rapports Financiers......... 66
3.5.1 Rgularit et respect des dlais des oprations de rapprochement des
comptes.................................................................................................... 66
3.5.2 Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units
de prestation des services primaires......................................................... 68
3.5.3 Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire
produits en cours danne ........................................................................ 68
3.5.4 Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels........................ 70
3.6 Surveillance et Vrification Externes ............................................................... 71
3.6.1 Etendue, nature et suivi de la vrification externe..................................... 71
3.6.2 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif.................. 73
3.6.3 Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif........ 74
3.7 Pratiques des Bailleurs de Fonds..................................................................... 75
3.7.1 Prvisibilit de lappui budgtaire direct.................................................... 75
3.7.2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la
budgtisation de laide projet et de laide programme et ltablissement
de rapports y affrents.............................................................................. 76
3.7.3 Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales. ........... 77
4. LE PROCESSUS GOUVERNEMENTAL DE LA REFORME .............................78
4.1 Les rformes rcentes en cours....................................................................... 78
4.2 Facteurs Institutionnels Contribuant la Planification et lExcution des
Rformes............................................................................................................ 78
4.2.1 Mobilisation des responsables et appropriation des rformes................... 79
4.2.2 Besoin de surmonter les faiblesses de capacit de mise en uvre.......... 80
4.2.3 Coordination et conduite des rformes ..................................................... 80
ANNEXE A NOTE GLOBALE................................................................................81
ANNEXE B EXPLICATION DES NOTES ..............................................................82
ANNEXE C PROGRAMME DE LA MISSION........................................................99
ANNEXE D LISTE DES PERSONNES RENCONTREES.......................................101
ANNEXE E - LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES..........................................104
ANNEXE F - CALCUL DES RATIOS PI-1 ET PI-2 .................................................113
Tab. 1/ Donnes anne 2004 .................................................................................... 113
Tab. 2/ Donnes anne 2005 .................................................................................... 113
Tab. 3/ Donnes anne 2006 .................................................................................... 114
Tab. 4 Rsultats ..................................................................................................... 115
1

LISTE DES ABREVIATIONS ET ACRONYMES

ABC-RP Appui Budgtaire Conjoint la stratgie de Rduction de la Pauvret
AFD Agence Franaise de Dveloppement
AIB Acompte sur impt assis sur les bnfices
BCEAO Banque centrale des Etats de lAfrique de lOuest
CAA Caisse Autonome d'Amortissement
CCIB Chambre de Commerce et d'Industrie du Bnin
CDC Chambres des comptes
CDMT Cadre de dpenses moyen terme
CEDEAO Communaut conomique des Etats de lAfrique de lOuest
CNE Commission nationale de lendettement
CNPB Conseil National du Patronat du Bnin
CNPE Comit National de Politique Economique
CNRMP Commission Nationale de Rgulation des Marchs Publics
COFOG Classification des fonctions de ladministration
CONAFIL Commission nationale des Finances locales
CSPRES Cellule de Suivi des Programmes de Rformes Economiques et Structurelles
CT Collectivit territoriale
DAEP Direction de l'Analyse Economique et de la Prvision
DGAT Direction Gnrale de l'Administration Territoriale
DGB Direction Gnrale du Budget
DGDDI Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects
DGFP Direction Gnrale de la Fonction Publique
DGID Direction Gnrale des Impts et des Domaines
DGTCP Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique
DMRE Direction de la Mobilisation des Ressources Extrieures
DNMP Direction Nationale des Marchs Publics
DOI Direction de l'Organisation et de l'Informatique
DPB Direction de la Prparation du Budget
DPP Direction de la Programmation et de la Prospective
DRFM Direction des Ressources Financires et du Matriel
DRH Direction des Ressources Humaines
DSAEP Direction du Suivi et de l'Assistance aux Entreprises Publiques
ETARB Equipe Technique d'Appui la Rforme Budgtaire
FNRB Fonds national de retraite du Bnin
FRPC Facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance
FUR Fichier unique de rfrence
GFP Gestion des finances publiques
2
GFS Statistiques des finances publiques
GTZ Deutsche Gesellschaft Technische Zuzammenarbeit
IADM Initiative dAllgement de la Dette Multilatrale
IFU Identifiant fiscal unique
IGE Inspection Gnrale dEtat
IGF Inspection Gnrale des Finances
IGSEP Inspection Gnrale des Services des Etablissements Publics
INSAE Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique
LORLF Loi organique relative aux les lois de finances
MDA Ministres, dpartements et agences
MDCB Ministre Dlgu Charg du Budget
MDEF Ministre du Dveloppement de l'Economie et des Finances
MEPS Ministre des Enseignements Primaire et Secondaire
OMC Organisation mondiale du commerce
PDM Partenariat pour le Dveloppement Municipal
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PNG Position Nette du Gouvernement
RFD Receveur dpartemental des finances
RGF Recette Gnrale des Finances
RND Recette Nationale des Douanes
RNI Recette Nationale des Impts
SIGFIP Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques
TFU Taxe foncire unique
TOFE Tableau des oprations financires de lEtat
TPU Taxe professionnelle unique
PTF Partenaire technique et financier
UEMOA Union Economique et Montaire Ouest Africaine
3

AVANT PROPOS

La mission remercie lensemble des autorits du Bnin, particulirement Monsieur
DOSSOU, Directeur de cabinet du Ministre du Dveloppement, de lEconomie et des
Finances et ses principaux collaborateurs et responsables de structures, pour les facilits
accordes dans lorganisation de la mission, la collecte et lanalyse des informations. Elle
remercie aussi les autorits et les responsables dinstitutions quelle a rencontrs, pour
laccueil et la disponibilit quils ont manifest son gard.
La Mission remercie enfin les reprsentants des partenaires techniques et financiers qui ont
apport leur soutien. En particulier, elle exprime sa gratitude ladresse de Madame
Elisabeth FERET, Ambassadeur Chef de Dlgation de lUnion europenne, qui a reu les
consultants au dbut et la fin de leur mission, et les a utilement conseills.
.
4
RESUME DE LEVALUATION
(i) Evaluation intgre de la performance de la GFP
1. Le systme de gestion des finances publiques (GFP) du Bnin sarticule
autour de la Constitution de dcembre 1990, de la loi organique relative aux lois de
finances (loi n 86-021) et du rglement gnral sur la comptabilit publique (dcret
n2001-039). Il sappuie aussi sur les Directives et rglements de lUnion
Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) dont le Bnin fait partie. Mais
certaines dentre elles, notamment celles relatives au cadre organique sur les lois
de finances, nont pas encore t transposes dans le droit national.
2. Le cadre lgal et rglementaire respecte le principe de la sparation des
pouvoirs (lgislatif, excutif et judiciaire) et les attributions des institutions sont
claires. Le cadre lgal de la GFP est sous-tendu par une srie tablie de
procdures de contrle des dpenses couvrant la masse salariale, les dpenses
non salariales et les marchs publics. Il inclut galement des institutions et des
procdures de vrification internes et externes. Il nexiste cependant pas de
calendrier formel pour la prparation du Budget ou de la Loi de rglement, ainsi que
pour les dlais de prparation et dadoption de cette dernire.
3. Une importante rforme du systme est en cours de ralisation. Elle vise
linstitutionnalisation de la gestion axe sur les rsultats. Elle comprend la mise en
place de budgets programmes, la dfinition de rgles et procdures relatives leur
prparation, leur mise en uvre et leur contrle. En 2007, tous les ministre et
institutions relevant du Budget de lEtat ont prpar des budgets programmes.
4. Lannexe A de ce rapport prsente les notes attribues aux 31 indicateurs du
systme dvaluation PEFA. Lexamen de la situation actuelle du systme GFP la
lumire des six objectifs fondamentaux du PEFA aboutit aux principales
conclusions suivantes :
a. Crdibilit du budget :
Les objectifs en matire de recettes sont raliss de manire satisfaisante et,
globalement, le gouvernement parvient contenir les dpenses dans les
limites imposes par le budget. Toutefois le taux de ralisation de ces
dpenses reste significativement en dessous des dotations initiales.
Lindicateur sur le respect de la rpartition initiale montre une modification
significative de cette rpartition aprs excution du budget. Cette situation
rsulte de limportance relative des dotations non rparties dans les lois de
finances initiales.
Un important volume darrirs de paiement (hors salaires) avait t
accumul et a t entirement pay en 2007 grce un emprunt dEtat.
Cependant en labsence dun systme de suivi des arrirs conforme aux
normes de lUEMOA, le risque dune nouvelle accumulation nest pas
totalement cart.
Ces indications montrent que le budget est crdible mais que cette crdibilit
pourrait tre renforce par une limitation des dotations non rparties et par un
meilleur suivi des instances de paiement.
b. Caractre exhaustif et transparence du budget:
Les classifications budgtaires sont conformes aux normes de lUEMOA et
permettent de dcrire laffectation des ressources de manire claire et
dtaille. Cependant les projets de budget comportent des montants
significatifs de charges non rparties au niveau global et aussi au niveau du
budget de chaque institution.
5
La documentation qui accompagne les projets de loi de finances ne comporte
pas toutes les donnes permettant une analyse du budget en rapport avec les
donnes macroconomiques, la situation financire relle (niveau
dendettement, disponibilits de trsorerie et les plans mensualiss de
trsorerie). Elle nest pas conforme aux dispositions des Directives de
lUEMOA.
Les projets de budget ne sont pas accompagns de la prsentation de toutes
les ressources et dpenses publiques excutes par les administrations
autres que ladministration centrale.
Certaines ressources de ladministration centrale dont le montant est difficile
valuer, ne sont pas retraces dans le budget. Cette situation amoindrit la
couverture du budget.
Les rgles en matire de dotation et de rpartition des ressources entre les
collectivits territoriales sont tablies, mais le dispositif manque de
transparence en raison des faiblesses en matire de production et de
communication des informations. Le suivi et lencadrement des budgets et
des risques financiers des collectivits territoriales (communes), ne sont pas
correctement assurs.
Il en est de mme pour la surveillance budgtaire globale imputable aux
autres entits du secteur public.
Laccs linformation budgtaire est difficile. Le volume de la documentation
budgtaire et le manque de prsentation des donnes sous forme synthtique
ne facilitent pas la diffusion. Le recours par ladministration aux sites Internet
nest pas encore suffisamment pratiqu pour la diffusion des donnes.

Budgtisation base sur des politiques publiques :
Un effort a t entrepris depuis 2000 pour llaboration de budgets de
programmes pour chaque ministre, traduisant les politiques sectorielles. Les
budgets annuels des ministres (budgets de moyens) sont mis en cohrence
avec ces programmes. Cela permet dinscrire de faon relativement correcte
ces budgets dans une perspective pluriannuelle. Toutefois les insuffisances
demeurent en raison de la prparation tardive des cadrages
macroconomique et budgtaire globaux et du manque de prvisibilit des
appuis financiers extrieurs.
Le processus de prparation des budgets programmes associe lensemble
des services des ministres (administration centrale et services
dconcentrs). Une coordination troite existe entre les services du MDEF et
les autres ministres dans le processus de prparation du budget. Cependant
la lettre de cadrage qui fixe les plafonds de dpenses pour chaque ministre
intervient trop tardivement pour permettre une finalisation de la prparation du
budget dans des conditions satisfaisantes.

Prvisibilit et contrle de lexcution budgtaire :
Les obligations douanires sont globalement comprhensibles. En revanche,
les obligations fiscales des contribuables demeurent opaques : les rgles
dimposition sont complexes et souvent imprcises. Linformation sur les
obligations fiscales et douanires est difficilement accessible. Les agents de
ladministration fiscale disposent dimportants pouvoirs discrtionnaires. Des
voies et procdures de recours administratifs existent mais ne sont pas
usites.
6
Le dispositif dimmatriculation des contribuables prsente de srieuses
difficults. Il repose sur un identifiant inadapt de lInstitut national de la
statistique. Un nouveau systme a t dfini mais nest pas encore
oprationnel. En outre, la procdure de prlvement la source de limpt sur
les revenus et bnfices alourdit le systme.
La qualit du recouvrement fiscal est amoindrie par limportance des arrirs
de recouvrement, et la subsistance de rtention de recettes par certaines
rgies de recettes de service au niveau des MDA.
La Caisse Autonome dAmortissement assure un suivi de qualit de la dette
publique et des engagements de lEtat. Un dispositif, bas sur une
Commission nationale de lendettement assure la prise en compte
institutionnelle de la dette et du risque qui y est associ.
Un dispositif existe aussi pour la gestion de la trsorerie de lEtat. Mais ses
outils, notamment en matire de prvisions de ressources, ne sont pas
dvelopps.
De grandes difficults subsistent quant la matrise de la charge salariale en
raison de labsence de systmes denregistrement et de suivi efficaces des
effectifs salaris, et des insuffisances en matire de programmation et
dexcution des dpenses salariales.
Les procdures de contrle pour les dpenses de matriels sont relativement
correctes mais peuvent tre encore amliores par une documentation des
procdures dexcution plus taye et mieux diffuse. Une meilleure matrise
peut par ailleurs tre obtenue en limitant le recours aux procdures
exceptionnelles, qui reste important.
Le suivi et lencadrement des marchs publics ont t amliors depuis la
rforme de 2004 qui a renforc les dispositifs administratifs et de contrle,
notamment par la cration de la Commission nationale de rgulation des
marchs publics. Le systme connat encore des insuffisances telles celles
portant sur le rle des Cellules de passation des marchs publics installes
dans les ministres et institutions, ou encore celles relatives linformation
sur les recours. La transposition, en cours, des Directives de lUEMOA
permettrait dliminer ces imperfections.
Il nexiste pas de systme dactualisation des prvisions en cours dexcution
du budget. La mise en place des crdits pour les priodes infra annuelles
continue tre ralise sans les actualisations de prvisions en rapport avec
les ressources rellement disponibles. Le systme de prvisions
mensualises prvu par la Lettre de notification de crdits du budget 2007
nest pas encore oprationnel. Lefficacit des contrles internes est aussi
amoindrie par le recours encore excessif, bien que fortement rduit lors des
derniers exercices budgtaires, aux procdures de dpenses sans
ordonnancement pralable.
Le dispositif en matire de vrification interne est en cours de renforcement
avec la remise en fonction et la restructuration de lInspection Gnrale de
lEtat. Actuellement, seule lIGF est pleinement oprationnelle et excute des
vrifications conformes aux normes internationales. Ses moyens sont limits
comparativement ltendue de ses missions et ses recommandations ne
sont pas entirement suivies deffet.
Comptabilit, enregistrement et rapports :
Les oprations de rapprochement des comptes bancaires ( la Banque
centrale et dans les banques commerciales) avec les comptabilits des
comptables du Trsor, se font rgulirement tous les mois.
7
Il ny a pas de suivi rgulier ou ponctuel des ressources reues par les
prestataires de services priphriques de base (centres de sant et coles
primaires).
La production des tats de suivi infra annuel et annuel de lexcution du
budget repose sur les donnes du systme SIGFIP. Ce dernier ncessite une
remise en tat des dispositifs de vrification automatique et de fiabilisation
des enregistrements.
Les tats financiers connaissent des insuffisances en relation avec les
dispositifs informatiques utiliss. La comptabilit de lEtat est tenue
simultanment sur deux systmes (ASTER et WMONEY) mais de manire
incomplte et non fiabilise.
Les insuffisances lies aux systmes informatiques empchent llaboration,
dans des dlais opportuns, des comptes administratifs et de gestion.

Examen et audit externes :
Des dispositions constitutionnelles empchent le dveloppement et
ladaptation des capacits de la Chambre des Comptes ltendue des
missions qui lui sont assignes en matire de contrles externes. Ses
interventions sont encore limites en attendant les modifications juridiques
dj prvues.
LAssemble nationale examine le projet de budget de manire organise
mais dispose de peu de temps et de documentation pour assurer un contrle
efficace sur les politiques et quilibres soumis son approbation. Son
intervention sur lexcution des budgets est limite par son manque
dorganisation pour lexamen des lois de rglement et par les retards pris
dans la prparation de ces lois.

Pratiques des Bailleurs de Fonds :
Des efforts ont t entrepris au cours des deux dernires annes pour
lamlioration de la coordination des partenaires et lalignement sur les
procdures nationales. Un groupe ABC-PR (appui budgtaire conjoint pour la
stratgie de rduction de la pauvret) a t mis en place. Il ne runit pour le
moment que 4 partenaires. Mais la prvisibilit de laide est toujours
insuffisante.
Les PTFs sefforcent de respecter les principes de la Dclaration de Paris en
matire dalignement et dharmonisation. La programmation de leurs appuis
projets seffectue le plus souvent dans le cadre de la prparation des projets
de budget.
Les PTFs salignent aussi sur les procdures nationales en matire de
passation des marchs, mais se rfrent toujours leurs propres procdures
pour les enregistrements comptables et les paiements, les vrifications et le
suivi.
Conclusion
Depuis lanne 2000, lamlioration de la gestion des finances publiques a fait
lobjet defforts soutenus de la part du gouvernement. Ces efforts ont
concern en particulier les budgets de programmes, linformatisation de la
gestion budgtaire et comptable, les processus de passation de marchs
publics, et lamlioration des capacits de contrles de vrification et daudits
de la dpense publique. Pour ces domaines, les efforts continuent et donnent
des rsultats encourageants.
8
Dautres domaines, par contre mritent une attention plus soutenue et des
efforts accrus. Il sagit notamment des recettes budgtaires (amlioration de
lorganisation de la fiscalit), la gestion des personnels de lEtat et la
budgtisation des salaires, le suivi de lexcution du budget (fonctions de
rgulation de la dpense et de gestion de la trsorerie), lencadrement
budgtaire et financier des entits publiques autonomes.
Plus significatif encore, reste la question de la production et de la di ffusion de
linformation financire et budgtaire. La faiblesse, voire labsence
dinformations rgulires et fiables fragilise lensemble du systme de gestion
des finances publiques. Cette situation mrite des efforts beaucoup plus
importants et soutenus.
(ii) Evaluation de lincidence des faiblesses de la gestion des finances
publiques
5. Limpact des qualits et faiblesses constates au niveau du systme de la
GFP sur les objectifs dune bonne gestion des finances publiques (discipline
budgtaire, allocation stratgique, et efficience) est rsum dans le tableau qui
suit :
Effets des insuffisances sur les trois objectifs dune bonne gestion des finances publiques.
Discipline budgtaire Allocation stratgique des
ressources
Mise disposition
efficiente des services
Crdibilit
du budget
Le Budget est crdible,
malgr les difficults
maintenir la rpartition
sectorielle des ressources
dans les limites prvues par
les lois de finances initiales.
Les recettes intrieures sont
conformes aux prvisions.
Cependant, la crdibilit peut
tre affecte par les
faiblesses du systme de
suivi des instances de
paiement.
Linsuffisant respect des
rpartitions sectorielles ne
favorise pas lallocation
optimale des ressources.
Les faiblesses du systme de
suivi des instances de
paiement risquent daboutir
laccumulation darrirs de
paiements se traduisant par
des surcots (intgration des
risques dans la dtermination
des prix par les fournisseurs
de lEtat) et des modifications
de la structure relle des
dpenses.
La sous-consommation des
crdits entrane un
fonctionnement insuffisant
des services qui devaient en
tre destinataires.
Paralllement, la
surconsommation gnre, un
surcrot dactivits non
souhait dans les services
bnficiaires.
Exhaus-
tivit et
transpa-
rence
Le budget est prsent selon
des classifications conformes
aux standards internationaux.
Il nest pas accompagn de
toutes les informations utiles
pour faciliter la
comprhension et le contrle
parlementaire.
La prsentation des budgets
programmes des ministres
amliore la visibilit moyen
terme.
Les informations sur les
budgets sont peu accessibles
ou peu diffuses au grand
public.
La documentation budgtaire
permet le contrle
parlementaire et favorise
lallocation stratgique des
ressources. Cependant,
labsence de donnes
compltes et fiables sur les
Etablissements publics
autonomes (EPA) et les
collectivits territoriales
risque de compromettre les
choix stratgiques par une
insuffisante prise en compte
des complmentarits entre
les interventions des
administrations centrales,
locales et les EPA.
Le manque de diffusion de
linformation rduit la
transparence et la capacit
de la socit civile
contribuer dterminer si les
ressources sont utilises
conformment aux priorits.
Labsence de mise en
cohrence des actions des
administrations centrales
avec celles des
Etablissements publics
autonomes et des
collectivits territoriales, peut
conduire des gaspillages de
ressources.
Le manque de transparence
affaiblit la capacit de la
socit civile optimiser
lutilisation des ressources et
appuyer sur le terrain, les
politiques engages.
Le manque de transparence
ne permet pas non plus aux
communes de contribuer la
mise disposition effective
des moyens aux niveaux des
services primaires.
9
ressources
Mise disposition
Budgtisat
ion fonde
sur des
politiques
nationales
Le Cadre de Dpenses
Moyen Terme (CDMT) tabli
pour la prparation du Budget
et les budgets programmes
des ministres contribue
amliorer la prvisibilit et
traduire, dans les budgets
annuels, les choix
stratgiques nationaux.
La prparation du budget
sappuie sur des processus
de concertation et darbitrage
qui participent galement la
qualit de la traduction dans
les budgets, des politiques
arrtes. Mais ces procds
sont limits par labsence dun
calendrier prcis de
prparation, et les dcisions
tardives des instances
suprieures du gouvernement
en matire de cadrages
budgtaires.
La faiblesse des instruments
et des capacits de
prvisions, et le manque de
prvisibilit de laide
extrieure, concourent aussi
amoindrir la discipline
budgtaire.

Le respect des stratgies et
politiques nationales travers
llaboration de budgets
programmes favorise
lallocation stratgique des
ressources. Mais les dlais
de prparation insuffisants
peuvent conduire une
traduction partielle des
programmes dans les
propositions de budgets de
moyens.
La perspective pluriannuelle
dans llaboration des
budgets permet dassurer les
quilibres financiers et
damliorer la faisabilit des
programmes. Elle permet
doptimiser larticulation des
actions sur le moyen terme et
de prvoir la mise
disposition des ressources au
moment opportun.
Prvisibi-
lit et
contrle de
lexcution
du budget
Il nexiste pas de systme
formel de gestion
prvisionnelle de la trsorerie,
ce qui limite les capacits de
contrle de lexcution du
budget.
Les rgles et procdures de
contrle de la dpense
salariale ne sont pas bien
tablies, des carts
importants existent entre les
prvisions et les ralisations.
Pour les dpenses hors
salaires, les rgles sont bien
tablies, mais leur efficience
est amoindrie par le recours
frquent aux procdures
exceptionnelles.
Les moyens des services de
contrle internes ne sont pas
en rapport avec ltendue de
leurs missions.

Labsence de gestion
prvisionnelle de la trsorerie
peut affecter lallocation
stratgique des ressources
en contraignant des
modifications non planifies
de certaines dotations
budgtaires.
Cest aussi le cas lorsque le
recours aux procdures
exceptionnelles limite les
capacits de contrle.
La faiblesse des capacits
dintervention des services de
contrles internes et des
procdures dattribution des
marchs, peut aussi se
traduire par des surcots, et
des actes frauduleux qui
modifient la structure relle
des dpenses.

Le manque de prvisibilit
des flux de ressources peut
favoriser lmergence de
comportements et de
pratiques non conformes,
chez les gestionnaires, par
crainte des risques de
blocages de crdits.
La faiblesse des contrles
internes peut aussi gnrer
lmergence de pratiques de
corruption et de
dtournements de
ressources.
10
ressources
Mise disposition
Comptabi-
lit,
enregistre
ment des
informa-
tions et
rapports
financiers
Les rapprochements des
comptes se font rgulirement
dans des dlais relativement
corrects. Mais le suivi de
lexcution du budget en
cours dexercice est rendu
difficile par labsence de
systmes informatiques
intgrs, susceptibles de
produire des donnes
compltes et fiables dans des
dlais suffisants. Les donnes
ncessaires au suivi des
dotations des services
primaires ne sont pas non
plus suffisantes et la
consolidation des tats
financiers annuels ne se fait
pas actuellement.

Les insuffisances de la
comptabilit rendent difficiles
la dtermination et la matrise
des cots des programmes.
Ce qui limite les capacits
dallocations optimales des
ressources.
Le manque dinformation sur
le suivi de lexcution du
budget peut aussi entraner
des restructurations non
planifies de la rpartition des
dpenses en fin dexercice.
Le manque dinformation sur
lexcution des budgets ne
permet pas la prise de
dcisions pour des actions
correctives au moment
opportun.
Elle ne permet pas non plus
la surveillance et le contrle
de lutilisation des fonds.
Surveil-
lance et
vrification
externe
Lactivit de la Chambre des
comptes est limite par
linsuffisance de ses moyens
et par les retards trs
importants pris pour
ltablissement des comptes
des ordonnateurs et des
comptables.
Le Parlement est organis
pour lexamen et ladoption du
projet de budget, mais pas
pour assurer la surveillance
sur lexcution du budget.

La faiblesse des contrles
externes peut conduire la
dresponsabilisation dans
lexcution des politiques
arrtes.
La dresponsabilisation des
gestionnaires peut entraner
linefficacit des actions et
lchec des politiques.

(iii) Perspectives de planification et de mise en uvre des rformes
6. La rforme visant la gestion axe sur les rsultats est assez avance. Le
passage la phase dinstitutionnalisation de ce mode de gestion ncessitera le
renforcement des capacits des structures existantes. Il ncessitera aussi la
clarification de la stratgie de mise en uvre de la rforme en rapport avec les
processus damlioration et de consolidation des outils de gestion. Dans ce cadre,
plusieurs lments devraient contribuer lobtention de meilleurs rsultats
budgtaires : le renforcement des capacits de contrle et daudits internes, le
renforcement du suivi externe par la Chambre des comptes et lAssemble
nationale, lamlioration du contrle des dpenses et le dveloppement de
linformation pour le traitement et lenregistrement des transactions.
7. Du point de vue institutionnel, les rformes sont conduites par les hauts
fonctionnaires du Ministre du Dveloppement de lconomie et des Finances. Le
renforcement des dispositifs de concertation avec les autres administrations
centrales, les services dconcentrs et les collectivits territoriales dune part, les
associations professionnelles et des associations reprsentatives de la socit
civile dautres part, garantirait le succs de la rforme.

11
1. INTRODUCTION
8. Une mission dvaluation a sjourn Cotonou du 20 Mai au 13 Juin 2007
pour raliser un tat des lieux du systme de Gestion des Finances Publiques
(GFP) Bninois sur la base des indicateurs de haut niveau du Cadre de Mesure
de Performance de la Gestion des Finances Publiques (PEFA). Lobjectif de cet
tat des lieux est de permettre aux autorits bninoises, et leurs partenaires
techniques et financiers, de disposer dune rfrence partir de laquelle seront
mesurs les progrs futurs en matire damlioration de la gestion des finances
publiques. Il permettra en particulier dapprcier les rsultats moyen terme de la
mise en uvre des programmes de rformes en cours dans le domaine, en
particulier celles prvues dans le Cadre de Rformes de la Gestion budgtaire
axe sur les rsultats adopt par Dcret N 2005-789 du 29 dcembre 2005. Ce
cadre dfinit la Stratgie globale du Bnin en matire de finances.
9. La mission a dbut par deux jours de formation sur le PEFA lors de laquelle,
la mthode, le contenu du rapport sur la performance du systme de gestion des
finances publiques - PFM-PR et les indicateurs (28 indicateurs de haut niveau et 3
indicateurs sur les pratiques des bailleurs de fonds), ont t prsentes aux
reprsentants des diffrents ministres et institutions en lien avec les finances
publiques.
10. Les sances de travail ont ensuite t organises avec les principaux
responsables du MDEF, le Conseil conomique et social, la Caisse autonome
damortissement, la Chambre des Comptes de la Cour Suprme, les inspections
gnrales dEtat et des Finances ainsi quavec des responsables de certains autres
ministres (Education, Sant, Fonction publique, Collectivits locales). La mission a
t reue par Messieurs les Prsidents et membres des Commissions Finances et
Plan de lAssemble Nationale ; et Madame le Prfet de Cotonou. Elle a enfin
rencontr des reprsentants des oprateurs conomiques privs.
11. Lanalyse documentaire a aussi permis dapprofondir le champ dinvestigation
et dapporter les preuves matrielles et pertinentes pour valuer les indicateurs.
12. Les partenaires techniques et financiers ont de leur ct contribu
significativement lvaluation. En plus du financement de la mission et de latelier
de formation, ils ont fourni des informations utiles, soit lors dune runion organise
avec les consultants, soit en remettant des documents, soit encore en rpondant au
questionnaire qui leur a t remis par la mission, questionnaire relatif leurs
pratiques en matire dappui financier.
13. Une version provisoire du rapport a t transmise par les consultants le 3
juillet 2007. Cette version a fait lobjet dobservations, remarques et suggestions de
la part des diffrents services nationaux, de partenaires techniques et financiers,
ainsi que du secrtariat du PEFA. Les consultants ont consolid les observations et
les rponses qui leur ont t faites dans un document compltant le rapport. Ce
dernier a t transmis au gouvernement et aux partenaires le14 aot. Le rapport
dfinitif a t labor aprs une dernire runion tenue le 17 septembre Cotonou,
runion au cours de laquelle une discussion finale sest tenue entre ladministration,
les partenaires au dveloppement et les consultants.
12
14. Lvaluation est centre sur les pratiques en matire de gestion des finances
publiques de lanne en cours (2007) et, pour lanalyse des donnes, sur les trois
exercices prcdents (2004 2006). Elle se traduit par une notation des indicateurs
selon la mthodologie et les barmes dcrits dans le manuel diffus par le
secrtariat du PEFA en juin 2005. Le prsent aide-mmoire rsume les rsultats et
analyses des notations donnes aux indicateurs prsents dans les annexes A et
B.
15. Lvaluation de la GFP a concern toutes les ressources et dpenses du
gouvernement central et des institutions charges de leur gestion. Sont donc
concerns par ltude : les administrations centrales des ministres et institutions et
leurs services dconcentrs au niveau rgional. Pour certains indicateurs, ltude a
t largie aux collectivits territoriales et aux tablissements et offices publics
caractre administratif.

13
2. DONNEES GENERALES SUR LE PAYS
2.1 Description de la Situation Economique du Pays
2.1.1 Le contexte national
1

16. Pays de forme allonge en latitude, situ en Afrique de lOuest, le Bnin
stend sur une superficie de 114 763 km. La population est estime 7,6 millions
de personnes avec un taux de croissance annuelle de 3 % en 2006. La majorit
des bninois (60%) vit en milieu rural.
17. Le Bnin fait partie des pays faibles revenus. En 2006, le Produit Intrieur
Brut nominal par habitant est estim 327 000 FCFA. Le taux de croissance par
tte se relve 1,5 % aprs des rsultats mdiocres les trois annes prcdentes.
Lincidence et la profondeur de la pauvret montaire se seraient ainsi accrues
entre 2002 et 2006, avec un cart plus marqu en milieu rural. Au rythme actuel,
latteinte des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) en 2015 semble
compromise
2
.
18. En 2005, la production des secteurs de lagriculture, llevage, la sylviculture
et de la pche, reprsente 32% du PIB. Le secteur du coton contribue lui seul,
10% de la plus value totale, emploie 350 000 personnes et touchent environ 40%
de la population bninoise. Outre limpact conjoncturel ngatif des retards de
paiements des acteurs de la filire en 2005, la production de coton, et de ce fait, un
pan important de lconomie bninoise, reste structurellement fortement
dpendante des alas climatiques. Le reste de la production provient des industries
manufacturires, du BTP, de llectricit, de leau et du gaz (18% du PIB), et des
services (50% du PIB)
3
.
19. En 2005, poursuivant une tendance baissire enregistre depuis 2002, le
taux de croissance rel du PIB sest tabli 2,9 %, et linflation est grimpe 5,6 %,
dpassant largement la norme de convergence de lUEMOA. La flambe des prix
sexplique par deux phnomnes : la crise alimentaire au Niger a pouss les prix
des produits vivriers au Bnin la hausse et dans le mme temps le prix du ptrole
sest envol sur la scne internationale. La contre performance en matire de
croissance en 2005 reflte le dclin du niveau dactivit du secteur primaire, en
particulier le coton, contrecarr partiellement, par lamlioration des changes
commerciaux avec son principal partenaire daffaires, le Nigeria et la reprise des
activits du port de Cotonou, qui ont stimul le commerce et le transport. Le Bnin
joue ainsi sur ses principaux atouts lexportation que sont le coton et les textiles
(93 milliards de FCFA), et le pays peut galement tabler sur certaines activits de
rexportation destination du Nigeria et des pays voisins. Cette politique
conomique base sur les changes avec lextrieur, prennise cependant la
vulnrabilit du pays aux chocs exognes, par exemple, en 2005 la chute des prix
mondiaux du coton aura particip au dficit important de la balance courante.

1
Lessentiel des donnes provient du Mmorandum de politiques conomiques et financires pour
2006 et 2007, du 29 octobre 2006
2
Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret, avril 2007
3
2006, article IV consultation, novembre 2006
14
20. Inversant la tendance au dclin de la croissance entre 2003 et 2005, les
performances macroconomiques 2006 ont t particulirement satisfaisantes avec
un taux estim du PIB rel 4,1 %. Cette tendance devrait se poursuivre les
annes venir. Cependant linflation fin danne aurait t particulirement
leve en 2006 5,3 %
4
.
21. Le Bnin a bnfici en 2003 de linitiative Pays pauvres trs endetts
(PPTE) permettant un allgement de la dette de 265 millions US$ et en janvier
2006, de lInitiative dAllgement de la Dette Multilatrale (IADM) de 1 112
millions US$. Les allgements de dette sont affects en priorit aux secteurs
sociaux et aux infrastructures.
2.1.2 Le Programme global de rforme
22. Lagenda du dveloppement du Bnin est bas sur la mise en uvre dune
Stratgie de Rduction de la Pauvret SRP (2003-2005) organise autour de
quatre priorits : (i) renforcement du cadre macroconomique moyen terme, (ii)
dveloppement du capital humain et gestion de lenvironnement, (iii) gestion des
solidarits et renforcement des capacits des pauvres participer au processus de
dcision et de production, (iiii) renforcement de la bonne gouvernance et des
capacits institutionnelles. Au sein du dernier axe dintervention, la consolidation
des finances publiques constitue un lment clef. Outre cette composante, le
gouvernement bninois a initi une srie de rformes favorisant la transparence
dans la gestion des finances publiques
23. Prenant en compte les insuffisances de la stratgie SRP, notamment celles
relatives au dveloppement des facteurs de croissance conomique, la Stratgie de
Croissance pour la Rduction de la Pauvret (SCRP) constitue une seconde
gnration de stratgie pour la priode triennale 2007-2009. Un de ses cinq axes
5

concerne la promotion de la bonne gouvernance et reprend les objectifs
damlioration de la gestion des institutions noncs dans la SRP, savoir : la
gestion axe sur les rsultats, la lutte contre la corruption. La SCRP traite en plus
de lamlioration de la gestion conomique.
2.1.3. La logique des rformes du systme de gestion des finances publiques
24. Laccroissement de lefficacit et de la transparence budgtaire conditionne le
succs de la stratgie de rduction de la pauvret. Les PTF ont toujours t
prsents aux cts du gouvernement dans la mise en uvre, de la SCRP, de la
SRP, elle-mme prcde dune bauche de Stratgie intrimaire pour la rduction
de la pauvret, en 2000. Ils soutiennent le pays dans sa politique de rforme du
systme de GFP. Ils ont appuy, depuis la mise en uvre du SRP, une srie
dtudes sur le fonctionnement du systme GFP, analyses concrtises par des
recommandations et des propositions de rformes. La mise en uvre de certaines
dentre elles a dj permis des progrs dans la GFP.
25. Les PTF appuient le gouvernement dans les actions issues du cadre de
rforme de la gestion budgtaire axe sur les rsultats , adopt par dcret en
dcembre 2005, et pilot par un comit constitu de lensemble des structures de
lAdministration impliques dans la rforme ainsi que de certains PTF. Ce cadre
soutient la mise en uvre de la SRP (2003-2005) et la SCRP (2007-2009) mise en
place en avril dernier. Il a identifi 4 axes dintervention sur lensemble du cycle
budgtaire, depuis la prparation du budget jusquaux contrles externes.

4
Seconde revue /FRPC juin 2007.
5
Les quatre autres axes concernent lacclration de la croissance, le dveloppement des
infrastructures, le renforcement du capital humain, le dveloppement quilibr et durable de lespace
national.
15
Il sagit : i) de la consolidation et lapprofondissement du systme d'laboration des
budgets programmes des ministres et de loprationnalisation de la gestion axe
sur les rsultats ; ii) de la rationalisation et du renforcement de la fonction de
contrle au sein de l'administration publique ; iii) du renforcement des capacits du
contrle externe ; et iv) du renforcement des capacits d'accompagnement de la
dcentralisation par le Trsor.
2.2 Description des objectifs budgtaires
2.2.1 Performances budgtaires
26. Au cours des trois derniers exercices budgtaires, le taux des recettes
budgtaires hors dons rapport au PIB est rest constant, autour de 16,5 %. Par
contre, les dpenses hors charge de la dette ont augment lors des trois dernires
annes de 1,5 point de PIB, ce qui a conduit une dtrioration du solde
budgtaire, lgrement aggrave par une baisse des dons extrieurs. Le besoin de
financement net est pass de 4,5% du PIB en 2004 5,2% de PIB en 2006.
27. Au cours des deux derniers exercices, le niveau de la dette extrieure est
reste stable et reprsente 21% du PIB, elle est constitue 75 % de dettes
multilatrales.
28. Le service de la dette hors allgement a reprsent pour lexercice 2006 1%
du PIB
6
. La dette intrieure rsulte pour lessentiel du blocage des effets financiers
des avancements statutaires pendant plus dune dizaine dannes, pour un montant
de 216 milliards de Fcfa. Un processus dapurement de cette dette a t entam en
2005. Les autres dettes sont constitues essentiellement par des emprunts
obligataires qui servent llimination des arrirs de paiements intrieurs
consolids. A titre dexemple, lemprunt obligataire lanc en dbut de lanne 2007
a permis de rsorber un montant de 34 milliards darrirs de paiements.
Table 2.1: Budget de lAdministration centrale (En % du PIB)
7

2004 2005 2006
Recettes totales et dons 19,0 18,6 18,8
Recettes totales 16,4 16,5 16,5
Dons 2,6 2,1 2,3
Dpenses totales et prts nets 20,1 21,1 21,5
Dpenses hors charges d'intrts 19,8 20,8 21,3
Charges d'intrts 0,3 0,3 0,2
Solde budgtaire global (dons inclus) -1,1 -2,5 -2,7
Solde Primaire (recettes totales moins les dpenses
hormis les investissements sur financement extrieur, le
paiement des intrts et le montant net des prts)
0 -1,4 -0,9
Besoin de Financement (net) 4,5 3,6 5,2
2.2.2 Allocation des ressources
29. Le budget gnral de lEtat est labor chaque anne, en principe sur la base
des donnes provenant de trois sources : (i) les cadrages macro conomiques
tablis par un Comit PIB/TOFE, (ii) la rpartition sectorielle des dpenses
values en ligne avec le DSRP et (iii) les objectifs dtermins par les politiques de
convergence arrtes dans le cadre de la mise en uvre de la surveillance
multilatrale en vigueur au sein de lUEMOA.

6
Le ratio service de la dette (charge de la dette rapporte aux exportations) est de 6,6% en 2006
(hors initiative MDRI).
7
Source : Rapport du FMI du 29 octobre 2006 prcdemment cit
16
30. Le tableau ci-dessous donne lvolution des principales catgories de
dpenses effectives pour les trois derniers exercices (2004 2006). Ces volutions,
compares une rfrence dtermine sur la base dune moyenne des prvisions
du DSRP pour les annes de 2003 2005 montrent que :
- les dpenses courantes ont t suprieures la prvision du DSRP. Cest le cas
en particulier des dpenses hors salaire.
- Les dpenses dinvestissement ont, par contre, t infrieures en raison, en
particulier, des dpenses dinvestissement sur ressources extrieures.
- Le niveau global des dpenses est plus important que prvu (le surplus de
dpenses de fonctionnement ayant dpass le manque de ralisation des
investissements).

Tableau 2.2 Evolution des dpenses publiques par grande masse
(En pourcentage du PIB)
Rfrence
DSRP8
Ral 2004 Ral 2005 Ral 2006
ENSEMBLE DES SECTEURS
Dpenses courantes 10,9 13,9% 14,9% 14,1%
Masse salariale 4,3 5,5% 5,6% 5,6%
Fonctionnement hors salaire 6,6 8,4% 9,3% 8,5%
Total investissement 8,5 6,1% 6,2% 7,4%
Investissements intrieurs 3,2 2,9% 3,3% 3,5%
Investissements extrieurs 5,4 3,3% 2,9% 4,0%
Total 19,4 20,1% 21,1% 21,5%

31. Concernant lallocation des dpenses des secteurs prioritaires, le tableau ci-
dessous montre quelle a t conforme aux prvisions du DSRP.

Tableau 2.3 Evolution des dpenses publiques par grande masse et pour les secteurs prioritaires
(En pourcentage du PIB)
Rfrence
DSRP
Ral
2004
Ral
2005
Ral
2006
Ministres du secteur ducatif 4,1 4,8% 4,8% 4,9%
Ministre des Travaux Publics et des Transports 2,1 2,2% 1,6% 3,0%
Ministre de la Sant Publique 1,7 2,0% 1,8% 2,0%
Ministre des Mines, de l'Energie et de l'Hydraulique 0,5 0,5% 0,6% 0,9%
Ministre de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pche 1,5 1,5% 1,4% 1,3%
Ministre de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme 1,2 1,4% 1,1% 0,6%
9

Ministre de la Justice, de la lgislation et droits de lhomme 0,2 0,3% 0,3% 0,3%10
Source : Documents de stratgie de rduction de la pauvret au Bnin 2003-2005 et FMI
octobre 2006, premire revue FRPC

8
La colonne rfrence reprend la moyenne pour les annes 2003 2005 des prvisions de dpenses
en pourcentage du PIB telles que prvues dans le Document de Stratgie de Rduction de la
Pauvret (DSRP 2003-2005).
9
En 2006, le MEHU a t restructur. Ses attributions en matire denvironnement ont t transfres
au ministre de l'environnement et de la protection de la nature.

17
2.3 DESCRIPTION DU CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES
2.3.1 Le cadre juridique
32. Le cadre juridique bninois contient les textes qui encadrent gnralement la
gestion des finances publiques, savoir: la Constitution et ses dispositions relatives
aux finances publiques, la loi organique relative aux lois de finances, les codes
concernant notamment les impts, les douanes et les marchs publics et enfin les
actes rglementaires (dcrets, arrts, circulaires et instructions). Ce corpus de
textes couvre le systme de gestion des finances des organismes publics: lEtat, les
Collectivits locales et les Etablissements publics nationaux ou locaux.
33. La Constitution (loi n90-032 du 11 dcembre 1990) tablit la sparation des
pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire, dfinit les matires relevant du domaine de
la loi (articles 96, 98 au sujet, entre autres, de la fiscalit, de la monnaie, de la
cration des tablissements publics), les lois de finances incluant les lois de
rglement budgtaire (article 99), fixe les principes gnraux relatifs au pouvoir
damendement des dputs (article 107), au contenu, au dlai de dpt et la
procdure de vote du projet de loi de finances initiale (article 109), aux
circonstances particulires dtablissement du budget par voie dordonnance ou
dautorisation de douzimes provisoires (articles 110 et 111), au rglement des
comptes de la Nation avec lassistance de la Chambre des Comptes de la Cour
suprme (articles 112 et 131).
34. La loi organique relative aux lois de finances (loi n86-021 du 26
septembre 1986) dfinit la loi de finances et les trois catgories de lois de finances
11

(articles 1 et 2), dicte les rgles applicables la dtermination des ressources et
des charges de lEtat, la prsentation et au vote des projets de loi de finances
(articles 3 51), aux mesures rglementaires dexcution des lois de finances
(articles 52 60). Il est important dobserver que ces dispositions de la Constitution
et celles de la loi organique fondent les rgles du droit budgtaire. Mais cette loi
organique comporte deux limites : (i) elle a t adopte sous lempire de la
Constitution prcdente (par exemple le dlai pour le dpt du projet de loi de
finances est avance dans la constitution actuellement en vigueur) et (ii) elle
ninternalise pas encore les dispositions de la directive n 97-05 de lUEMOA.
35. Les autres lois et les ordonnances. Il sagit des lois et ordonnances portant
codes respectivement des impts (loi n64-35 du 31 dcembre 1964 et ordonnance
n2/PR/MFAE de mars 1966), des douanes (ordonnance n54/PR/MFAE du 21
novembre 1966) et des marchs publics (loi n2004-18 du 27 aot 2004 portant
modification de lordonnance n96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchs
publics), lordonnance n21/PR du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi n 90-
012 du 1
er
avril 1990 portant composition, organisation, fonctionnement et
attributions de la Cour suprme incluant la Chambre des comptes, lordonnance
n69-5/PR/MF du 13 fvrier 1969 portant statut des comptables publics.
36. Les dcrets. Les rgles rgissant la comptabilit publique sont fixes par
voie rglementaire: dcrets, arrts et par supplance des circulaires ou
instructions comportant des dispositions dordre rglementaire.

11
Il sagit des lois de finances, des lois de finances rvises et des lois de rglement.
18
Les dcrets portent sur la nomenclature budgtaire de lEtat (dcret n1999-458 du
22 septembre 1999), le dcret n2000 -601 du 29 novembre 2000 portant sur la
rforme des procdures dexcution du budget (dcret n2000 -601 du 29
novembre 2000), sur le rglement gnral de la comptabilit publique (dcret
n2001-039 du 15 fvrier 2001), sur les attributions, organisation et fonctionnement
de la Commission nationale de rgulation des marchs publics (dcret n2004-562
du 1
er
octobre 2004), de la Direction nationale des marchs publics (dcret n2004-
563 du 1
er
octobre 2004), des Cellules de passation des marchs publics (dcret
n2004-564 du 1
er
octobre 2004) et sur les seuils de passation des marchs publics
et sur la limite de comptence des organes chargs de la passation des marchs
publics (dcret n2004-565 du 1
er
octobre 2004).
37. Les arrts. Deux arrts portant lun, sur la mise en vigueur du manuel de
procdures dexcution des dpenses publiques et de la nomenclature des pices
justificatives des dpenses de lEtat (arrt n 1264/MF/DC/CTF du 30 dcembre
1997) et lautre sur ladoption du plan comptable de lEtat (arrt n 2000/1430 du
29 dcembre 2000).
38. Les circulaires et instructions. Il sagit des diverses instructions et
circulaires concernant la prparation, lexcution et le contrle des lois de finances
et du budget gnral de lEtat, et comportant des dispositions de porte
rglementaire. Il en est ainsi de la circulaire de notification des crdits qui rappelle
chaque anne les principales dispositions rgissant lexcution et la clture des
oprations du budget gnral de lEtat.
39. En ce qui concerne les Collectivits locales. Le rgime financier des
communes est tabli par la loi n 97 -007 du 15 janvier 1999, la nomenclature
budgtaire et comptable des communes par arrt interministriel
n401/MISD/MFE/DC du 18 dcembre 2003. Il est utile de signaler que des dcrets
rglent certaines questions dordre financier savoir: les modalits doctroi
davances de trsorerie aux communes, la cration de la Commission nationale des
finances locales, louverture au budget des communes des crdits pour dpenses
ventuelles diverses, les modalits de restitution aux communes des ristournes sur
les recettes recouvres par les institutions centrales, la liste des informations
relevant des services de lEtat indispensables ltablissement du budget de la
commune, les modalits demprunts par les communes et de leurs garanties, les
modalits de mise en uvre des interventions financires de la coopration
dcentralise.
40. En ce qui concerne les Etablissements publics. Ils sont rgis par la loi n
88-005 du 26 avril 1988 relative aux Entreprises publiques et semi-publiques et la
loi n 94-009 du 28 juillet 1994 relative aux offices caractre social, culturel et
scientifique qui sont grs comme des tablissements publics administratifs. A la
date de ce rapport, le portefeuille de lEtat est compos de:
- 19 Etablissements publics caractre conomique;
- 51 Etablissements publics caractre administratif.
41. Les administrations centrales et services dconcentrs de lEtat ont
reprsent en 2005 un volume global de dpenses (fonctionnement et
investissement, hors dette) de prs de 550 milliards. Les dpenses des collectivits
territoriales (77 communes) ont reprsent prs de 20 milliards de Fcfa. La mission
na pas pu valuer le montant total des budgets des entits publiques autonomes
malgr ses investigations auprs des diffrents services susceptibles de dtenir les
informations.
19
Cependant, au vu de leur importance (Caisse nationale de scurit sociale, centres
hospitaliers nationaux et rgionaux, offices nationaux et rgionaux de promotion
agricole, de soutien aux revenus agricoles ou dappui la scurit alimentaire,
scurit routire et aviation civile, recherche gologique et minire, lectrification
rurale, promotion de lemploi ) leur budget dpasse probablement 50 milliards de
Fcfa. A titre dexemple, le budget 2005 de la Caisse Nationale de Scurit Sociale
slve 29 milliards. Ainsi estimes, ces donnes montrent que ladministration
centrale et les services dconcentrs de lEtat reprsenteraient entre 85 et 87% des
dpenses publiques, les tablissements publics autonomes entre 10 et 12%, les
collectivits locales 3%.
2.3.2 Le cadre institutionnel
42. Le cadre institutionnel qui couvre le cycle budgtaire allant de lautorisation
au contrle en passant par lexcution, est fond sur la sparation des pouvoirs
lgislatif, excutif et judiciaire.
- Le Gouvernement prpare et excute la loi de finances et le budget gnral de
lEtat.
- Le Parlement vote la loi de finances initiale, la ou les lois de finances
rectificatives ainsi que la loi de rglement dfinitif du budget.
- La Cour suprme (Chambre des comptes) juge les comptes dexcution du
budget gnral de lEtat.
La hirarchie des ordonnateurs.
a) En ce qui concerne les ordonnateurs de lEtat:
Niveau central
. le ministre charg des finances est ordonnateur principal unique des
recettes et des dpenses du budget de lEtat, des budgets annexes et des
comptes spciaux du Trsor (article 8 du rglement gnral);
. le Directeur Gnral du Budget du Ministre des finances, les Directeurs
des Ressources Financires et du Matriel (DRFM) ou Directeurs de
lAdministration (DA) des MDA sont ordonnateurs dlgus du ministre
charg des Finances;
. les Ministres sont administrateurs des crdits qui sont affects leur
dpartement (article 9 du rglement gnral sur la comptabilit publique).
Niveau dconcentr:
. le Prfet de dpartement est ordonnateur secondaire du budget gnral de
lEtat au titre des crdits dlgus aux diffrentes directions
dpartementales des ministres implantes sur le territoire de sa
circonscription administrative.
b) En ce qui concerne les Etablissements publics, les Directeurs de cette
catgorie dorganismes publics sont ordonnateurs principaux des recettes et
des dpenses de leur tablissement.
c) En ce qui concerne les Collectivits territoriales dcentralises, les maires
sont les ordonnateurs principaux des communes. Ils ont la facult de dsigner
des ordonnateurs dlgus.

20
La hirarchie des comptables publics
a) Les comptables de lEtat sont:
. au niveau central: le Receveur Gnral des Finances (RGF) comptable
principal de lEtat ayant comme comptables secondaires le Receveur
National des Impts et des Domaines, le Receveur National des Douanes,
le Receveur de la Dette (CAA), lAgent Comptable du Fonds Routier;
. au niveau dconcentr: les Receveurs Dpartementaux des Finances (RF)
sont comptables secondaires;
. au niveau local: les Receveurs-Percepteurs (RP) sont comptables
secondaires.
b) les Agents comptables des Etablissements publics sont comptables
principaux des budgets de ces tablissements.
c) les Receveurs-Percepteurs sont comptables principaux des budgets des
communes.
43. Il est utile de noter que:
- le RGF est galement comptable suprieur la tte du rseau des comptables
directs du Trsor (RF et RP);
- les comptables principaux sont tenus de rendre compte de leur gestion la
Chambre des Comptes de la Cour Suprme;
- la rglementation distingue clairement comptable patent et comptable de fait,
comptable deniers et comptable matires, comptable principal et comptable
secondaire, comptable suprieur et comptable subordonn, comptable
centralisateur et comptable non centralisateur, comptable dordre.
- les administrations des Impts et des Douanes sont habilites la fonction de
recouvrement des titres de perception mis par les services de leurs rseaux
respectifs;
- la responsabilit du comptable public y compris celle des rgisseurs est
personnelle et pcuniaire.
Le Contrle Financier
44. Aux termes des dispositions du dcret n 93-178 du 04 aot 1993, le Contrle
financier est charg du contrle a priori de la rgularit des engagements de
dpenses, de la vrification de la rgularit des projets de marchs publics, de la
prparation davis motivs sur les projets de textes incidence financire.
Le contrle de lexcution du budget gnral de lEtat
45. Le contrle administratif qui est en mme temps un contrle interne
lAdministration publique est exerc ex ante par le Contrle Financier sur la
rgularit des engagements de dpenses, ex post par les Inspections Gnrales
des services (Impts, Douanes et Trsor), les Inspections Gnrales des
Ministres, lInspection Gnrale des Finances et lInspection Gnrale dEtat. Il est
institu un premier niveau de coordination dvolue lIGE du fait de sa position de
structure fatire dans lorganigramme des corps et organes de contrle, un second
niveau de coordination tant assur par lIGF et par lIGSEP qui sont en charge des
ples 1 et 2 crs dans le cadre de la rorganisation des organes de contrle par
dcret n2006-627 du 04 dcembre 2006.
21
46. Le contrle juridictionnel est du ressort de la Chambre des Comptes de la
Cour Suprme sur les comptes des comptables publics principaux des budgets des
organismes publics (Etat, Collectivits locales et Etablissements publics). Elle
exerce galement un contrle de performance des budgets de programmes des
ministres sectoriels. Enfin, elle est charge de dlivrer la Dclaration gnrale de
conformit ou de non-conformit destine clairer lAssemble Nationale
loccasion de lexamen et du vote du projet de loi de rglement.
47. Le contrle parlementaire est en principe exerc par le pouvoir lgislatif en
cours dexcution de la loi de finances et du budget de lEtat travers lexamen et
le vote du projet de loi de rglement dfinitif du budget gnral de lEtat qui a pour
effet de boucler le cycle budgtaire.
48. En avril 2006, le Ministre en charge des Finances a connu une volution
structurelle passant de Ministre des Finances et de lEconomie au Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances puis la restructuration intervenue
en juin 2007 a donn naissance un Ministre du Dveloppement, de lEconomie,
de la Prospective et lEvaluation de lAction Publique et un Ministre des Finances.
2.3.3 Les principales caractristiques du systme de gestion des finances publiques
La prparation de la loi de finances et du budget de lEtat
49. En ce qui concerne la prparation du projet de loi de finances incluant le
budget gnral de lEtat, larticle 50 de la loi organique dispose quelle est assure
sous lautorit du Chef du Gouvernement, par le Ministre charg des Finances et le
Ministre charg du Plan. De faon pratique, le ministre charg des Finances conduit
les travaux budgtaires en utilisant un cadre organisationnel (Comit PIB/TOFE,
confrences budgtaires), un certain nombre doutils (note dorientation, lettre de
cadrage, compte rendu en Conseil des Ministres) et un processus interactif de
conception, de validation et dapprobation. Ce processus couvre la priode courant
davril septembre chaque anne, la date butoir tant fixe une semaine avant
louverture de la session doctobre (article 109 de la Constitution) pour le dpt du
projet de loi de finances sur le bureau du Parlement.
50. Il convient de noter quen 2001 est intervenue une volution qualitative
appuye par le PERAC (Public Expenditure Reform Adjustment Credit) sur
financement IDA et visant passer progressivement dune gestion budgtaire
base sur les moyens une gestion budgtaire axe sur les objectifs et les
rsultats mesurables par des indicateurs objectivement vrifiables. Lexprience qui
avait dmarr avec sept ministres pilotes sest tendue lensemble des
ministres et institutions qui prparent ainsi des budgets de programmes au soutien
des budgets de moyens. Mais ce sont ces derniers qui font lobjet de vote par le
Parlement la lumire des objectifs fixs dans les programmes.
51. Au Parlement deux commissions (Finances et Echanges, Plan et
Equipement) sont charges de ltude du projet de loi de finances travers
diverses modalits: travaux internes, travaux de recherche dinformations dans les
ministres sectoriels. Les aspects proprement budgtaires sont examins avec le
Ministre charg des Finances entour de ses collaborateurs du Budget, des Rgies
des Impts et des Douanes, du Trsor, de lEconomie, de la Dette et du
Programme des Investissements Publics notamment. Les commissions prparent
des rapports qui sont soumis la plnire de lAssemble Nationale qui procde
lexamen final et au vote du projet de la loi de finances suivant les dispositions de la
loi organique relative aux lois de finances et de son rglement intrieur. La loi ainsi
vote est promulgue par le Prsident de la Rpublique.
22
Lexcution de la loi de finances et du budget
52. Ds la promulgation de la loi de finances, les crdits vots sont notifis par le
ministre charg des Finances par voie de lettre circulaire aux ministres et
institutions. Cette notification vaut ouverture annuelle des crdits qui font ensuite
lobjet douverture trimestrielle pour lensemble des bnficiaires dans SIGFIP, de
faon automatique et sans autre information du ministre en charge des finances.
53. Le budget ainsi mis en place est excut suivant des procdures tablies par
deux dcrets portant respectivement rforme des procdures dexcution du budget
gnral de lEtat (dcret du 29 novembre 2000) et rglement gnral sur la
comptabilit publique (dcret du 15 fvrier 2001) qui est conforme la directive de
lUEMOA. Ces deux textes consacrent le principe de la sparation des fonctions
dordonnateur et de comptable impliquant leurs incompatibilits et fixent les
procdures dexcution des recettes et des dpenses de lEtat.

23
3. VALUATION DES SYSTEMES, DES PROCESSUS ET DES
INSTITUTIONS DES SYSTEMES DE GESTION DES FINANCES
PUBLIQUES
3.1 Crdibilit du budget
54. La crdibilit, au sens des bonnes pratiques de la gestion des finances
publiques (GFP), est value par lcart entre les prvisions initiales et les
ralisations en matire de recettes et dpenses.
55. En labsence de lois ou de projets de lois de rglement pour les exercices
budgtaires considrs (2004 2006), les donnes dfinitives sur lexcution des
budgets ne sont pas encore tablies. Des carts importants existent encore pour la
mme donne selon les documents consults, ceux-ci ayant tous t fournis par les
autorits (TOFE, tableaux provisoires ou rapports synthtiques). Ces documents ne
contiennent pas non plus les informations selon le dtail exig pour le calcul des
ratios des indicateurs PEFA (rpartition, par ministre ou institution, des dpenses
hors dette et projets sur financements extrieurs). Cest partir dune exploitation
directe de la base de donnes SIGFIP que les donnes des tableaux 3.1 et 3.2 ci -
aprs ont pu tre reconstitues
12
.
56. Les rsultats montrent des carts significatifs entre les prvisions des lois de
finances initiales et les ralisations effectives. Ces carts nont toutefois dpass le
seuil des 10% quen 2006. Leur importance rsulte probablement dune insuffisante
matrise des prvisions, celles-ci se rvlant bien infrieures aux ralisations.
Linsuffisante qualit des prvisions concerne en particulier les dpenses de
salaires qui sont excutes en dpassement de crdits et, dans une moindre
mesure, les dpenses de biens et services de fonctionnement.
57. Lanalyse, par ministre ou institution, des carts entre les dpenses prvues
et les dpenses effectives confirme les difficults que rencontre ladministration
bninoise pour matriser les prvisions de dpenses. La mesure de la distorsion
entre la rpartition des dpenses telle que prvue par la loi de finances initiale et la
rpartition effective ex post, est donne dans le tableau 3.2 ci-dessous. Elle est
tablie conformment la mthode du PEFA selon les modalits dtailles en
annexe F. Les rsultats indiquent que la distorsion a t suprieure 5% pour deux
des trois dernires annes, mais sans dpasser le seuil des 10%. Limportance
relative des charges prvues et non rparties par les lois de finances concourt
ces distorsions. Elles ont reprsent entre 15,5 et 19 % des dpenses hors dette et
hors projets sur financements extrieurs.

12
Pour chacun des trois exercices budgtaires, un fichier a t obtenu contenant la situation au 30
mai 2007 pour chaque ligne budgtaire (dotation initiale, dotation corrige, engagement,
ordonnancement, prise en charge, ordre de paiements non rgularis). Ont t considrs comme
dpenses effectives les montants engags des salaires de toutes les institutions (engags en
rgularisation) et les dpenses de matriel des services dconcentrs. Pour toutes les autres
catgories de dpenses, il a t tenu compte des montants ordonnancs augments des montants
des ordres de paiement non rgulariss.
24

Tableau 3.1: Comparaison entre les Dpenses prvues par les lois de finances et
les Dpenses relles des exercices 2004 2006
Montants en milliards de Francs CFA
2004 2005 2006
Dpenses primaires approuves
1
(Loi de finances
initiale) 385,1 393,1 447,1
Dpenses primaires relles (Lois de Rglement) 347,3 367,5 392,6
Diffrence entre montants approuvs et rels 37,8 25,6 54,5
Diffrence entre montants approuvs et rels (en %) 9,8 % 6,5 % 12,2 %
(1) : Dpenses totales hors service de la dette et hors investissements financs sur ressources
extrieures.
Sources : Budgets vots et exploitation des donnes SIGFIP.

Tableau 3.2: Ecarts entre budgets initiaux et dpenses relles pour les 20 lignes budgtaires
les plus importantes au cours des exercices budgtaires 2004 2006
*

cart des dpenses
totales (PI-1)
Variation des
dpenses totales
Variation dpassant
lcart total (PI-2)
2004 9,8 % 18,4 % 8,6 %
2005 6,5 % 11,3 % 4,8 %
2006 12,2 % 19,7 % 7,5 %
* Les donnes et le calcul sont dtaills dans lannexe F.

58. En matire de recettes budgtaires, les ralisations sont globalement proches
des prvisions budgtaires pour les deux dernires annes. Elles sen taient
cartes de manire significative en 2004. Le rsultat global masque en fait une
fragilit du systme. Les bordereaux de synthse dits par la Recette Gnrale
des Finances (Trsor) montrent, pour chacun des trois exercices, une trs grande
dispersion des taux de recouvrement selon la nature de limpt
13
dune part, et
dune anne lautre pour le mme impt, dautre part. Des insuffisances
subsistent quant aux capacits de prvision et de matrise de lassiette fiscale. Elles
sont compenses par des efforts de mobilisation des administrations fiscales pour
atteindre les objectifs globaux qui leur sont assigns.

13
A titre dexemples, quelques taux de ralisation pour 2006 : Impts sur les bnfices des socits
75% ; Acompte forfaitaire 210%, Impts sur bnfices des personnes physiques 10% ; TVA intrieure
118%, taxe lexportation 138%, taxes sur les services 76%...
25

Tableau 3.3 : Liste des 10 principales recettes budgtaires par ordre dimportance
dcroissant.
Prvisions Recettes
2006
Prvisions Recettes
2007
Article Parag ligne Libelle de la nature conomique
Montant % cumul

Montant ( % cumul

71 5 12 Taxe sur la valeur ajoute I'importation
(douanes)
100,1 24,4% 108,4 23,7%
71 7 2 Droits de douane 57,6 38,5% 64,9 38,0%
71 5 11 Taxe sur la valeur ajoute intrieure 50,6 50,8% 56,4 50,3%
71 2 21 lmpts progressifs sur les traitements et salaires 31,3 58,5% 34,9 57,9%
71 1 11 Impts sur les bnfices industriels, commerc.
Artisan. et agrico|es- Socits.
30,0 65,8% 33,0 65,2%
72 5 11 Versement de la part de I'employeur 10,1 68,3% 9,7 67,3%
71 1 12 Acompte forfaitaire B.l.C 10,0 70,7% 11,1 69,7%
71 7 93 Taxes statistiques rgime suspensif
(importations)
9,1 73,0% 21,4 74,4%
71 7 98 Redevance statistique (importations) 8,5 75,0% 5,0 75,5%
71 1 14 Acompte forfaitaire spcial sur les vhicules
d'occasion
7,8 76,9% 8,0 77,2%
71 9 39 Autres recettes fiscales et non fiscales 94,5 100,0% 103,9 100,0%
Total recettes hors dons 409,7 456,7
* Les montants sont en milliards de Fcfa.

Tableau 3.4 : Comparaisons entre prvisions et ralisations des recettes
budgtaires intrieures pour les exercices 2004 2006
*
.
(en milliards de Fcfa)

Prvisions Lois de finances initiales Ralisations
Anne Fiscales Non fiscales
(yc FNRB,
CAA et Fds
Routier)
Budget
Gnral
(Total)
Fiscales Non fiscales
(yc FNRB,
CAA et Fds
Routier)
Budget
Gnral
(Total)
Montants 2004 341,9 40,0 381,9 311,4 40,0 351,4
Montants 2005 348,0 27,1 375,1 342,8 54,4 397,2
Montants 2006 366,7 50,8 417,5 385,7 33,8 419,5
Taux de ralisation
2004 91,1% 100,0% 92,0%
Taux de ralisation
2005 98,5% 200,7% 105,9%
Taux de ralisation
2006 105,2% 66,5% 100,5%
Variation Prvision
2005/ralisation 2004 11,9% -32,3% 6,7%
Variation Prvision
2006/ralisation 2005 7,0% -6,6% 5,1%
Sources : Lois de Finances pour les prvisions ; Rapports dexcution du Budget de lEtat (Direction gnrale
du Budget) pour les ralisations
59. La gestion de la Dette contractuelle est assure par la Caisse Autonome
dAmortissement (CAA) qui dispose de capacits de gestion suffisantes permettant
un suivi optimal et la non-accumulation darrirs de paiement tant sur la dette
intrieure, quextrieure.
26
60. Le Trsor gre par ailleurs une importante dette salariale rsultant du non-
paiement, pendant plusieurs annes, des augmentations de rmunrations induites
par les avancements statutaires de la Fonction publique. Cette dette ne constitue
plus un arrir de paiement dans la mesure ou elle a t inventorie (216 milliards)
et fait lobjet dun traitement spcifique visant son remboursement sur plusieurs
annes. Elle est assimilable une dette rsultant dune consolidation darrirs de
paiements. A lheure actuelle les agents sont rmunrs selon les grades acquis et
les nouveaux reclassements ou les nouveaux recrutements dagents sont
rmunrs ds leur enregistrement dans le fichier de la Solde.
61. Pour le suivi de la dette sur la dpense (dpenses ordonnances et non
encore payes) et des arrirs, le Bnin doit appliquer les directives et rglements
de lUEMOA relatifs au TOFE et aux critres de convergence
14
. Dans ce cadre, sont
considres comme arrirs de paiements toutes les dpenses prises en charge au
niveau du Trsor (i.e. acceptes en paiement et comptabilises par le Trsor) et
non payes 90 jours aprs la date de leur ordonnancement. Cest donc au regard
de cette dfinition que seront analyss les arrirs de paiement dans la prsente
valuation
15
.
62. Une tude ralise la fin de lanne 2006 avait valu les arrirs de
paiement sur la dpense intrieure environ 34 milliards de Fcfa. Ces arrirs ont
t apurs grce un emprunt obligataire mis en dbut danne 2007. Cest donc
la note A que conduit lvaluation de la premire composante de lindicateur PI -4
( Le stock d'arrirs est peu important (il est infrieur 2 % des dpenses
totales)
16
).
63. Il na cependant pas t possible dtablir lexistence, au niveau des services
du Trsor, dun systme de suivi des instances de paiements enregistrant la date
dordonnancement des mandats. Bien que la tenue de la comptabilit du Trsor ait
t dveloppe sur un systme informatique (ASTER) directement li celui de la
gestion de la dpense (SIGFIP), le suivi des mandats en instance de paiement est
effectu en dehors de ce systme. Le Trsor utilise une application spcifique qui
ne prend en compte que la date de prise en charge du mandat par le Trsor.
64. Les TOFE tablis mensuellement dans le cadre de la FRPC, ou
trimestriellement dans le cadre de la surveillance multilatrale de lUEMOA, ne
permettent pas non plus dassurer une visibilit en matire dinstances de
paiements et darrirs. Le TOFE FRPC, tabli base ordonnancement, comporte au
niveau de lajustement base caisse une ligne rduction darrirs qui ne concerne
que les paiements darrirs dexercices antrieurs. De plus, lajustement base
caisse est biais par la ligne paiement en rapprochement sur laquelle sont
soldes les erreurs et omissions du TOFE. La note C est attribue la deuxime
composante de lindicateur PI-4 en raison de lvaluation des arrirs effectue en
2006 ( Les donnes relatives au stock d'arrirs ont t gnres au moins par
une action exhaustive et ponctuelle au cours des deux derniers exercices
17
).

14
Directives n 04/98 ; 04/99 et 06/99.
15
En application des instructions du manuel du PEFA qui prcise (page 18 ; Paragraphe2) : S'il
existe une pratique locale pour valuer le stock d'arrirs, son contenu et les critres qui en
constituent la base doivent tre dcrits dans le texte. Si une telle pratique n'existe pas, on s'appuiera
alors sur les pratiques commerciales admises au plan international, en vertu desquelles une obligation
est considre comme un arrir de paiement si elle demeure impaye dans les 30 jours suivant la
rception par les autorits de la facture/demande de paiement du fournisseur (pour les fournitures ou
les services fournis ou les travaux effectus).
16
Manuel du PEFA
17
Manuel du PEFA
27
65. Un rsum des indicateurs couvrant la crdibilit du budget est prsent
dans la matrice suivante. Globalement, le budget est crdible dans la mesure o le
gouvernement sefforce, et russit le plus souvent, maintenir des recettes et des
dpenses globales au niveau des prvisions de la loi de finances. Cette crdibilit
risque cependant dtre compromise par les insuffisances en matire de capacits
de prvisions des ressources et des charges, et par labsence de capacits de
veille en matire daccumulation darrirs de paiements intrieurs.

Indicateur Note Explication Rsume
A. CREDIBILITE DU BUDGET
PI-1. Dpenses relles
totales par rapport au
budget initialement
approuv
B Les carts relatifs entre les ralisations et les prvisions des lois
de finances initiales pour les dpenses du budget gnral de
lEtat (hors dette, investissements financs sur ressources
extrieures et Fonds routier) se sont tablis :
- 2004: 9,8 %
- 2005: 6,5 %
- 2006: 12,2 %

PI-2. Composition des
dpenses relles par
rapport au budget
initialement approuv
C

Les variations de la composition relle du budget (selon la
classification administrative) par rapport celle approuve par la
loi de finances initiale sont les suivantes :
- 2004: 8,6 %
- 2005: 4,8 %
- 2006 : 7,5 %
(donnes et calculs dtaills dans lannexe F)
PI-3. Recettes relles
budget initialement
approuv
B Les taux de ralisation des recettes du Budget gnral de lEtat
compares aux prvisions des lois de finances initiales sont de :
- 2004 : 92,0 %
- 2005 : 105,9 %
- 2006 : 100,5 %
PI-4. Stock et suivi des
arrirs de paiement sur
les dpenses

C+

(i) Stock des arrirs de
paiement sur les
dpenses et toute
variation rcente du stock
A Le Bnin naccumule pas darrirs sur la dette contractuelle
(intrieure et extrieure).
Les arrirs sur la dpense intrieure hors salaires, ont t
inventoris fin 2006 et valus 34 milliards de Fcfa. Ils ont
t apurs au dbut de 2007 grce un emprunt obligataire.
Durant la priode 1986-2003, les rgularisations de salaires
rsultants des avancements statutaires des agents de lEtat
ntaient pas faites. Des montants importants de retard de
rgularisation ont ainsi t accumuls (216 milliards de Fcfa).
Cette dette ne constitue plus un arrir en tant que tel dans la
mesure o elle a fait lobjet dune valuation et dun plan
dapurement (arrir consolid en dette salariale). Actuellement,
il ny a plus de blocage de rgularisation de salaires suite aux
avancements statutaires.
28
(ii) Disponibilit de donns
pour le suivi du stock
darrirs de paiement sur
les dpenses
C Le Bnin applique, dans le cadre de lUEMOA, les dfinitions
relatives aux arrirs de paiement conformment aux Directives
relatives au TOFE (mandats pris en charge par les comptables et
non pays 90 jours aprs leur ordonnancement).
Les systmes denregistrement au Trsor ne produisent pas de
donnes sur le profil du stock des mandats non pays par ge et
par stade dexcution. Ils ne permettent pas dindiquer, pour
chaque mandat pris en charge au niveau comptable, au moins la
date dordonnancement afin de pouvoir dterminer, le cas
chant, les arrirs au sens de la dfinition UEMOA.
Le TOFE trimestriel produit dans le cadre du suivi des politiques
de convergence (UEMOA), ou le TOFE mensuel produit dans le
cadre de la FRPC, ne comportent pas de donnes fiables sur les
variations darrirs.
Il nexiste donc pas de systme de suivi fiable des arrirs de
paiement, mais lvaluation mene en 1996 permet dattribuer la
note C

3.2 Exhaustivit et transparence
3.2.1 Classification du budget
66. La Classification Budgtaire a t fixe par le Dcret 99-1458 de septembre
1999. Elle est adapte des Directives 04-98 et 04-99 de lUEMOA ; ces dernires
tant elles-mmes conformes aux GFS86, mais pas au GFS de 2001.
67. En application des directives de lUEMOA, la nomenclature budgtaire doit
permettre au moins la classification par nature des recettes et dpenses, la
classification administrative ou par destination et la classification fonctionnelle des
dpenses.
68. Les classifications par nature des recettes et dpenses sont dfinies dans le
dcret portant classification budgtaire de manire tout fait conforme aux
directives de lUEMOA. Elles sont codifies sur au moins quatre positions et
distinguent le titre, larticle, le paragraphe et la ligne. La codification de larticle (2
positions) et du Paragraphe (1 position) correspondent aux codifications des
comptes principaux et secondaires du Plan Comptable de lEtat.
69. La classification administrative est, elle aussi, dfinie en conformit avec les
directives de lUEMOA. Elle correspond la section (ministre ou institution) et au
chapitre qui comprend le secteur dactivit, le type dunit administrative et un
numro squentiel (unit administrative ou projet).
70. La classification fonctionnelle, codifie au niveau du sous chapitre, nest, par
contre, pas conforme celle dfinie par lUEMOA (Tableau B de la directive 04-98)
ou par le GFS/COFOG. Elle correspondrait davantage une classification dtaille
par destination. Une confusion semble exister entre la classification administrative
reprsente par le chapitre, et la classification fonctionnelle qui ne doit pas lui tre
lie. Le code fonctionnel de la classification budgtaire (sous chapitre) reprend en
premire position le code secteur dactivit dj pris dans la classification par
destination. Il nest pas possible dtablir, mme un niveau agrg une
classification des dpenses par fonction. Nanmoins un effort est fait depuis le
dbut des annes 2000 pour prsenter des budgets programmes. Pour lexercice
2007, le budget de chaque ministre ou institution (budget de moyens) a t tabli
en cohrence avec un budget programme.
29
71. Le dcret portant nomenclature budgtaire, a aussi prvu un code
gographique agrg (classification des dpartements et rgions), et une
classification des sources de financement mais selon trois modalits seulement.
Cette dernire nest pas utilise. Il nexiste pas non plus dans la classification
utilise des codes permettant de distinguer les dpenses directement lies la
rduction de la pauvret.
72. Les imputations budgtaires sont dfinies conformment la nomenclature
selon un code au moins 15 caractres retraant : la section (2 car), le titre (1 car),
le chapitre (5 car), le sous-chapitre (5 car), et la nature de la dpense (4 caractres
ou plus). Les projets de budget, les budgets vots, les systmes denregistrement
et de suivi des recettes et dpenses, ainsi que les comptes administratifs,
dcrivent les imputations budgtaires au niveau dtaill (15 codes ou plus). Les
budgets comportent cependant une part importante de dpenses non rparties
18
, ce
qui, en pratique, affecte la qualit des classifications budgtaires.

PI-5. Classification du
budget
C La nomenclature budgtaire officielle, adopte par dcret n99-
1458 de septembre 1999, est conforme aux directives de
lUEMOA pour les classifications par nature des recettes et
dpenses et pour les classifications administratives des
dpenses.
La classification fonctionnelle nest, par contre, pas conforme aux
directives de lUEMOA ou certaines normes internationales. Il
nest pas possible dtablir un lien avec au moins les dix
principales fonctions du GFS/COFOG. Cependant, tous les
budgets de moyens des ministres et institutions sont
accompagns, depuis 2007, de budgets programmes.
Les trois principales classifications de la nomenclature
budgtaire sont utilises au niveau le plus fin dans la
prsentation des projets de budgets et dans lexcution, le suivi,
et la prsentation des comptes administratifs.

3.2.2 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire
73. Le respect des dispositions de larticle 39 de la LORLF (loi organique sur les
lois de finances) ou de larticle 33 de la Directive n05/97/CM/UEMOA relative aux
lois de finances
19
permettrait de rpondre lessentiel des critres du PEFA en
matire dexhaustivit de la documentation budgtaire. Seul manquerait le critre
relatif aux avoirs financiers.
74. La documentation jointe la prsentation du budget 2007, bien que
relativement fournie, nest pas en total conformit avec la LORLF ou la Directive de
lUEMOA. Il manque notamment les donnes sur lencours de la dette, les
instances de paiement, les restes recouvrer et les disponibilits du Trsor.
75. Le Rapport Economique et Financier et le Rapport de prsentation
fournissent des indications gnrales sur les quilibres macroconomiques et
financiers projets sur les exercices futurs ; les mesures fiscales, des rsultats de
lexcution des budgets des exercices prcdents et en cours.

18
Pour le budget 2006 les dpenses non rparties par ministre reprsentent, hors dette, 15,1% du
total des dpenses du budget gnral. Les charges communes des ministres (charges affectes par
ministre mais non rparties au sein du ministre) reprsentent 9,2% du total des dpenses du budget
gnral.
19
Les listes de documents devant accompagner les projets de lois de finances dfinies par la LORLF
et la Directive sont sensiblement identiques. Les diffrences entre les deux textes portent
essentiellement sur i) les oprations dinvestissement finances par les Socits dEtat et les
Collectivits Locales (prvu par la LORLF) et ii) les instances de paiement, lencours et les chances
de la dette, les restes recouvrer (informations prvues par la Directive, mais pas par la LORLF).
30
Le projet de budget est aussi accompagn des budgets programmes de tous les
ministres et institutions, tablis en conformit avec les projets de budgets de
moyens. Ces documents ont probablement ncessit une grande mobilisation et
dimportants efforts dploys par tous les services en charge de la prparation du
budget. Mais cet effort ne semble pas avoir t tendu la prparation i) des
situations de ralisation et de prvisions en matire de ressources financires et de
trsorerie, ii) des rapports sur lensemble des obligations du Trsor et sur les
risques financiers.
76. Le tableau suivant indique ltat de disponibilit dans la documentation
budgtaire de 2007 des informations exigibles selon les critres du PEFA.

Informations ncessaires selon les critres PEFA Prsence dans la documentation accompagnant
le projet de loi de finances 2007
1. Les hypothses macroconomiques, comprenant au moins
les estimations de croissance totale, et les taux dinflation et de
change
Oui : Dans le Rapport Economique et Financier
prpar par la DGE, et le Rapport de prsentation
prpar par la DGB.
2. Le dficit budgtaire, dfini selon les normes GFS ou toute
autre norme internationalement reconnue
Oui
3. Le financement du dficit, y inclus la description de la
composition prvue
Oui : La loi de finance comporte un tableau
dquilibre gnral dans lequel sont dcrits le
dficit du budget gnral (192,2 milliards en 2007)
et les sources de financements prvus en
distinguant les ressources intrieures des
ressources extrieures (aides budgtaires, aides
projets, allgements de dettes).
4. Le stock de la dette, y compris des informations dtailles au
moins pour le dbut de lexercice en cours
Non.
5. Les avoirs financiers, y compris des informations dtailles
au moins pour le dbut de lanne en cours
Non.
6. Ltat dexcution du budget au titre de lexercice prcdent,
prsent selon le mme format que la proposition de budget
Non.
7. Le budget de lexercice en cours (soit la loi de finances
rectificative ou le rsultat estim), prsent sous le mme
format que la proposition de budget.
Non : La loi de finances prsente de manire
synthtique le tableau des dpenses par
ministre et par titre, (prvisions actualises de
lexercice en cours). Mais la documentation ne
comprend pas une prsentation actualise (loi de
finances rectificative ou estimations actualises)
des recettes et dpenses dtailles selon les
classifications budgtaires.
8. Le rsum des donnes sur le budget pour les recettes
publiques et les dpenses selon les principales rubriques des
classifications utilises (se reporter lindicateur PI-5), y
compris des donnes pour lexercice en cours et lexercice
prcdent
Non.
9. Lexplication des consquences des nouvelles initiatives des
pouvoirs publics sur le budget, assorties des estimations de
limpact budgtaire des principales modifications de la politique
fiscale et douanire et/ou de certaines modifications majeures
des programmes de dpense
Oui.: les explications sur les impacts des mesures
nouvelles en matire fiscale sont donnes dans le
rapport de prsentation. Les mesures nouvelles
sont dcrites de manire globale dans le rapport
de prsentation ; et de manire dtaille (y
compris leur impact) dans les budgets
programmes.
31

PI-6. Exhaustivit des
informations contenues
dans la documentation
budgtaire
C

En rapport avec les critres du PEFA, la documentation accompagnant
le projet de budget est conforme quatre critres sur neuf. Elle
comprend :
- les hypothses macroconomiques avec des prvisions en
matire de croissance et de taux dinflation,
- lquilibre gnral du budget avec le dficit dfini conformment
aux normes internationales,
- le financement du dficit (aides budgtaires, aides projet ou
programme),
- les explications sur les impacts des mesures nouvelles en matire
fiscale prsentes dans le rapport de prsentation ainsi que les
mesures nouvelles dans la prsentation des dpenses et leurs impacts
dans leurs projets de budgets programmes.

Elle ne comprend pas :

- Le stock de la dette,
- les avoirs financiers,
- ltat de lexcution de lexercice prcdent (2005),
- le rsum des donnes du budget (recettes et dpenses selon les
classifications budgtaires rsumes avec une estimation de lexercice
en cours et de lexercice prcdent)
- le budget de lexercice en cours prsent sous le mme format que la
proposition de budget

3.2.3. Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale
77. Le Budget Gnral de ltat comprend les recettes et dpenses des
administrations centrales, des administrations dconcentres, les budgets annexes
(budget du Fonds National des Retraites du Bnin), et les budgets de la CAA et du
Fonds routier. Au budget de lEtat sont annexs les comptes spciaux du Trsor
dont les comptes de prts et avances.
78. Il existe par ailleurs des oprations extra budgtaires ralises par des offices
caractre culturel, social ou scientifique
20
, tels lorgane de scurit sociale ou les
hpitaux, qui concourent la politique de lEtat et disposent dune autonomie
financire. Leurs ressources proviennent de recettes propres, de subventions de
lEtat ou dorganismes daide. Les subventions que leur accorde lEtat sont inscrites
au budget, mais la documentation budgtaire ne fait pas tat des autres ressources
dont disposent ces tablissements. Par ailleurs, les rapports de suivi ou de bilan de
lexcution ne font pas non plus tat de lutilisation des ressources de ces
organismes, y compris celles relatives aux subventions de lEtat. Il na pas t
possible de dterminer ou destimer le montant total des budgets de ces
organismes, mais il est probable, au vu de leur nombre et de ltendue de leurs
actions, que leurs dpenses dpassent 10% des dpenses globales hors dette et
hors projets sur financements extrieurs
21
. Lensemble de leur budget dpasse
probablement 50 milliards de Fcfa. A titre dexemple le budget 2005 de la Caisse
Nationale de Scurit Sociale slve 29 milliards.

20
Leur statut est dfini par le dcret 94-009 du 28 juillet 1994 portant cration, organisation et
fonctionnement des offices caractre social, culturel et scientifique.
21
La liste fournie la mission comporte 53 offices et tablissements publics administratifs sous tutelle
des ministres (hors Fonds Routier). Il sagit, en particulier des centres hospitaliers nationaux et
rgionaux, des centres et offices nationaux et rgionaux relevant du ministre de lagriculture.
32
79. Aucune liste sur les taxes parafiscales nest pas annexe au projet de budget
conformment aux dispositions de la LORLF ou de la directive de lUEMOA relative
aux lois de finances. Limportance des produits de ces taxes nest dtermine ni en
prvision ni en ralisation.
80. Les rapports de la Chambre des Comptes sur lexcution des budgets 2000
et 2001 font tat du non-reversementt de la totalit des recouvrements de recettes
de services dans de nombreux ministres. Les montants retenus alimentent des
fonds pour le financement doprations extrabudgtaires. Les niveaux de
recouvrement, encore relativement bas de certaines taxes et redevances, incitent
penser que ces pratiques subsistent encore. Les responsables des services de
contrles et daudit rencontrs le confirment.
81. En ce qui concerne les dpenses de projets sur financements extrieurs
22
, le
budget rapporte la quasi-totalit des financements sur prts. Tous ces projets sont
pralablement soumis lapprobation du comit de suivi de la dette et inscrits au
budget. Le suivi de lexcution financire est assur de manire complte par la
CAA qui produit des rapports trimestriels et des bilans annuels.
82. Le budget couvre aussi, mais de manire moins complte les projets financs
sur dons. Des efforts ont t dploys, tant du cot des PTFs, que du cot des
ministres techniques, pour respecter les obligations en matire dinscription des
projets dans les budgets nationaux, soit lors de leur prparation, soit en cours
dexercice, selon la procdure des Fonds de concours. Les pratiques tendant
mobiliser des ressources extrieures et excuter des dpenses dinvestissement
sans respect des procdures nationales, subsistent mais tendent dcrotre. Mais
le suivi de lexcution reste difficile. Les donnes sur les dpenses effectives sont
incompltes et produites dans des dlais qui dpassent parfois lanne
23
. Le TOFE
de la CS-PRES indique, pour lanne 2006, un montant de dcaissement de 27,2
milliards pour une prvision de 56,1 milliards. Lcart important sexplique plus par
le manque dinformation sur les dcaissements effectifs, que par les retards de
ralisation de projets.

Indicateur Explication Rsume
PI-7. Importance des
oprations non rapportes de
ladministration centrale

D+

(i) Le niveau des dpenses
extrabudgtaires
D

Les projets de budget et les rapports sur lexcution des budgets ne
sont pas accompagns dinformations sur :
- la totalit des recettes et dpenses des tablissements publics
autonomes (tablissements publics caractre administratif dot de
lautonomie financire). Seules sont connues les subventions qui leur
sont accordes par lEtat.
- les montants des recettes recouvres et non reverses par certaines
administrations, et leur utilisation (exemples : taxe touristique,
redevances minires, amendes et confiscations, frais dexamens ).
Le montant global de ces recettes et dpenses ne peut tre dtermin
de manire prcise, mais dpasse 10% des dpenses globales du
budget de lEtat

22
Cet indicateur ne traite pas des aides budgtaires.
23
Le rapport sur la coopration au dveloppement 2004 de la Direction pour la Coopration des ressources
extrieures du MDEF est paru en juin 2006
33
(ii) les informations sur les
recettes / dpenses lies aux
projets finances par les
bailleurs de fonds
C Le budget couvre la totalit des projets financs sur prts, et la plupart
des projets financs sur dons. Lorsque ces ressources sont acquises
en cours dexercice, elles sont inscrites dans le budget selon la
procdure des fonds de concours (inscription par arrt du Ministre
charg du budget et rapport lAssemble Nationale lors de la
prsentation de collectifs budgtaires ou de la loi de rglement).
Les projets financs sur prts sont en totalit suivis en excution par
la CAA qui tablit rgulirement (trimestriellement et annuellement)
des rapports dexcution.
Pour la plupart des projets financs sur dons (plus de 50%), les
informations ne sont pas disponibles ou sont transmises aux autorits
avec des retards importants.

3.2.4 Transparence des relations budgtaires intergouvernementales
83. Lorganisation administrative actuelle du Bnin est rgie par un ensemble de
textes de loi, pris en 1999
24
. Elle distingue la commune, au nombre de 77, le
dpartement (12) la rgion (6). Seules les communes disposent de statut de
Collectivits Territoriales (CT), administres par des conseils lus. La rpartition
des comptences entre lEtat et les communes est dtermine par la loi.
84. La loi n 98-007 du 15 janvier 1999 porte rgime financier des communes
dfinit les dispositions relatives aux recettes et dpenses des communes, au
contenu et modalits de prparation et dadoption de leur budget, son suivi et
contrle.
85. Les ressources des communes proviennent :
- de recettes de la fiscalit locale (impts fonciers, licences, patentes, Taxe
Professionnelle Unique (TPU) et Taxe Foncire Unique (TFU), de redevances,
de prestations de services et de produit du patrimoine et dactivits,
- de recettes de la fiscalit partage entre lEtat et les collectivits territoriales
(TVA sur le cordon douanier, taxe de voierie, redevances sur les substances des
carrires, taxe touristique, taxe sur vhicules moteur...),
- de dotations et subventions de lEtat aux communes (contribution au fonds de
solidarit intercommunale, subvention dquilibre au budget de fonctionnement
des communes, subvention de substitution la taxe civique, subvention aux
charges salariales des collectivits dshrites),
- dons et legs (dons de la coopration dcentralise).
86. Les recettes de la fiscalit locale sont perues par les services de
ladministration fiscale et doivent tre reverses directement aux communes du lieu
de perception. Linformation sur les recouvrements effectifs nest cependant pas
toujours communique par les services de recouvrement, aux communes, ni mme
aux prfets qui exercent une tutelle sur les communes.

24
Il sagit de la loi n 97-028 portant orientation de lorganisation de ladministration territoriale, la loi n
97-029 portant organisation des communes, la loi n 98-005 portant organisation des communes
statut particulier (les trois grandes villes du pays : Cotonou, Porto-Novo et Parakou), la loi n 98-006
portant rgime lectoral communal et municipal, la loi n 98-007 portant rgime financier des
communes.
34
87. La dtermination et la rpartition entre les diffrentes communes des
ressources provenant de la fiscalit partage ou des transferts des autres
ressources sont proposes par la Commission Nationale des Finances Locales
(CONAFIL), cre par Dcret n2002-365 du 22/08/2002 et prside par le Directeur
Gnral de ladministration territoriale du Ministre en charge des collectivits
territoriales.
88. Les parts de recettes de la fiscalit partage revenant aux communes sont
dtermines par dcret au niveau global, et leurs rpartitions par commune sont en
principe calcules selon des modalits (cls de rpartition) fixes par arrts
interministriels ou dcisions conjointes des ministres chargs des Finances et des
Collectivits Locales
25
. Ces dcisions ne sont pas suffisamment communiques et
connues par les responsables des collectivits territoriales. Ces derniers nont
connaissance que des reversements qui leur sont effectus, mais ignorent les
recouvrements et les montants qui leur sont effectivement dus.
89. Les subventions de lEtat sont inscrites au budget de lEtat. Leur montant est
discut et propos par les ministres en charge des CT et des finances. Une fois
approuv par la Loi de Finances, il est notifi au Ministre en charge des CT. Une
runion de la CONAFIL est organise en dbut danne (fvrier) pour valider les
propositions de rpartition des montants des diffrents types de subventions et
dotations entre les communes. Les rgles et cls de rpartition sont pralablement
fixes et connues des bnficiaires, mais lobjectivit de certaines est amoindrie par
le fait que les seuils ne sont pas actualiss depuis de nombreuses annes. Ces
rgles sont :
- Pour la subvention de substitution la taxe civique : le mme montant est
attribu chaque commune depuis la mise en place de la subvention (1993). La
rpartition du montant global de la subvention avait t dtermine sur la base
des recettes de la taxe civique des anciennes sous-prfectures aujourdhui des
communes sur la priode 1987-1992.
- La subvention dquilibre au budget de fonctionnement des communes. Lors de
linstauration de cette subvention, un seuil minimum de 40 millions avait t
dfini pour le fonctionnement des communes en 2003. La subvention dquilibre
avait alors tait dfinie pour complter les ressources des communes qui
natteignaient pas ce seuil. Pour toutes les annes qui ont suivi, les communes
ont reu et reoivent toujours le mme montant de subvention dquilibre.
- La subvention aux charges salariales des collectivits locales. LEtat participe
la prise en charge des salaires des agents des collectivits.
- La contribution au fonds de solidarit intercommunale (fonds servant financer
des actions de dveloppement). La rgle consacre une rpartition des deux tiers
de la subvention de manire gale entre les 77 communes. Le tiers restant est
rparti entre 67 (communes de droit commun) des 77 communes.
90. Les subventions de lEtat aux communes reprsentent moins de 50% des
ressources rparties (transferts et fiscalit rpartie).
91. Le budget des communes est propos par le Maire et est vot par le Conseil
Communal (article 24 de la loi portant rgime financier des communes). Il se
compose dun budget primitif qui doit tre adopt au mieux avant le 31 dcembre
de lanne prcdente ou au plus tard le 31 mars de lexercice auquel il sapplique,
et dun budget supplmentaire qui doit tre adopt avant le 1
er
novembre. Les
nomenclatures sont fixes par lArrt interministriel n 0401 du 18 dcembre
2003 portant nomenclature budgtaire et comptable des communes.

25
Le dcret n 2005-370 du 23 juin 2005 fixe les modalits de restitution aux communes des
ristournes sur les recettes recouvres par les institutions centrales.
35
92. Lexcution du budget est soumise autorisation pralable du Prfet (autorit
de tutelle) qui doit veiller au respect des quilibres financiers, de la prise en charge
par le budget propos des dpenses obligatoires telles que dfinies par larticle 17
de la loi sur le rgime financier des communes. Pour les premiers mois de
lexercice (janvier et fvrier), les communes sont autorises mettre en
recouvrement les recettes engages, les dpenses de fonctionnement dans la
limite du douzime des crdits autoriss pour lexercice prcdent.
93. Un dcret (n2005-371 du 23 juin 2005) fixe la liste des informations relevant
des services de lEtat et devant tre communiques aux communes pour
ltablissement de leur budget au moins deux mois avant le vote de celui -ci, soit
avant le 31 octobre. Ces informations sont de deux types :
- celles relatives aux transferts du budget de lEtat. Linformation est
communique en fvrier, aprs la tenue de la session de la CONAFIL sur la
validation des rpartitions des ressources aux communes. Cependant, le
montant total de la subvention tant chaque anne prvu en hausse, les maires
sont autoriss inscrire dans leur projet de budget le montant qui leur avait t
allou pour lexercice en cours. Lcart avec le montant dfinitivement arrt est
ajout au budget de la commune loccasion de ladoption de son budget
supplmentaire;
- celles relevant des services des impts et du Trsor. Elles portent sur les
donnes budgtaires (dtail des recettes et dpenses effectives, restes
recouvrer et restes payer) pour les ralisations des trois derniers exercices
et les estimations et prvisions des exercices venir. Ces donnes ne sont pas
toujours disponibles (consolidation des recouvrements au titre de tous les droits
et taxes notamment), et communiques en temps opportun.
Les communes ne peuvent donc pas disposer de toutes les donnes ncessaires
la prparation du budget primitif avant le dbut de lexercice ou mme avant le 31
mars, date limite lgale pour son adoption.
94. La CONAFIL est charge de la collecte, du traitement et de la consolidation
des donnes conomiques, financires et statistiques sur les collectivits
territoriales. Elle est aussi charge de la production dun rapport annuel sur la
situation financire des communes. La Direction Gnrale de lAdministration
Territoriale, qui assure le secrtariat de la Commission, a entrepris de constituer
une base de donnes sur les budgets et finances des communes. Le systme nest
pas encore oprationnel. Les projets de budget, normalement transmis aux prfets,
ne sont pas centraliss et consolids par la DGAT. Il en est de mme pour les
situations de suivi trimestriel des dpenses engages que les maires doivent
transmettre aux prfets (article 44 du rgime financier des communes), ou de
lexcution annuelle des budgets. A fin mai 2007, et pour lexercice de 2005, la
DGAT disposait des comptes administratifs de 70 communes sur les 77 qui doivent
lui tre transmis. Il est probable, comme le soutiennent les responsables de la
DGAT, que certaines communes considrent que leur autonomie, garantie par la
loi, peut tre remise en cause par lencadrement budgtaire et financier quexerce
ladministration centrale. Mais la difficult rsiderait davantage, comme cela a t
confirm par les responsables rencontrs la prfecture de Cotonou, dans un
dficit de communication entre ladministration centrale dune part, les prfectures
et les communes dautre part
26
.

26
Les responsables de la prfecture ont soutenu que le dficit dinformation concerne aussi les
dpenses des services dconcentrs des ministres. Les directions dpartementales ne font pas
systmatiquement rapport au prfet des prvisions et de lexcution des budgets de leur secteur pour
les dpenses concernant les communes places sous leur tutelle.
36
95. Les retards dans ltablissement des comptes administratifs des communes
sont aussi expliqus par linsuffisance de lencadrement technique.
96. Au niveau de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique,
un service centralise les informations budgtaires et comptables partir de
donnes transmises par les receveurs des finances dpartementaux. Ces
informations sont prsentes dans un tableau de synthse des donnes par
commune (un tableau pour les recettes et dpenses par nature, pour le
fonctionnement et un tableau pour les investissements). Linformation nest pas
exhaustive.
97. Le Partenariat pour le Dveloppement Municipal
27
(PDM) effectue aussi un
travail de centralisation et de consolidation des donnes budgtaires des
communes. Cette consolidation est produite avec retard (seule celle relative
lexercice 2004 a pu tre communique la mission) et est incomplte (les
donnes relatives la fiscalit partage ne sont pas renseignes dans le rapport
2004).

PI-8. Transparence des
relations budgtaires
intergouvernementales

D+

(i) Transparence et objectivit
dans la rpartition horizontale
des affectations entre les
administrations dcentralises
C Les ressources des communes proviennent :
- de recettes de la fiscalit locale (impts fonciers, licences
patentes, TPU et TFU), de redevances, de prestations de
services et de produit du patrimoine et des activits
- de recettes de la fiscalit partage (TVA sur le cordon douanier,
taxe de voierie, redevances sur les substances des carrires,
taxe touristique, taxe sur vhicules moteur...)
- de dotations et subventions de lEtat aux communes
(contribution au fonds de solidarit intercommunale, subvention
dquilibre au budget de fonctionnement des communes,
subvention de substitution la taxe civique, subvention aux
charges salariales des collectivits dshrites)
- Dons et legs (dons de la coopration dcentralise).
Les recettes de la fiscalit locale sont perues par les services
de ladministration fiscale et doivent tre reverses directement
aux communes du lieu de perception.

27
Organisation internationale qui fdre des associations de maires dans lobjectif de favoriser les
politiques de dcentralisation, et de renforcer les capacits des municipalits. Le sige de la
reprsentation rgionale du PDM pour lAfrique de lOuest et Centrale est Cotonou.
37
La CONAFIL (Commission Nationale des Finances Locales) valide,
au cours dune session tenue en fvrier de chaque anne, les
montants et rpartitions de ressources entre toutes les communes.
Les parts de recettes de la fiscalit partage revenant aux
communes sont dfinies par dcret au niveau global, et leurs
rpartitions par communes sont en principe calcules selon des
modalits (cls de rpartition) fixes par arrts interministriels ou
dcisions conjointes des ministres chargs des Finances et des
Collectivits Locales. Mais ces dcisions ne sont pas toujours
clairement tablies. Linformation sur les recouvrements effectifs
nest pas transmise aux communes qui ne peuvent vrifier
lexactitude de ce qui leur revient.
Les subventions de lEtat sont inscrites au Budget. Leur rpartition
par commune est faite selon des rgles bien tablies et connues par
les bnficiaires. Lobjectivit de la rpartition de certains transferts
est amoindrie par le fait que les seuils ou les bases de calcul des
subventions nont pas t actualiss depuis de nombreuses annes.
Les subventions de lEtat aux communes reprsentent moins de
50% des ressources rparties (transferts et fiscalit rpartie).

(ii) Communication en temps
voulu dinformations fiables aux
sur leurs allocations
C Un dcret (n2005-371du 23 juin 2005) fixe la liste des informations
relevant des services de lEtat et qui doivent tre communiques
aux communes pour ltablissement de leur budget. Ces
informations doivent leur tre communiques deux mois avant
ladoption de leur budget, soit avant le 31 octobre. Ces informations
sont de deux types :
- celles relatives aux transferts du budget de lEtat. Linformation
nest pas transmise dans des dlais suffisants. La session de la
CONAFIL consacre la validation des rpartitions des
ressources ne se tient quen fvrier. Cependant, les maires sont
autoriss inscrire dans leur projet de budget le montant qui leur
avait t allou pour lexercice en cours. Lcart avec le montant
dfinitivement arrt est ajout au budget de la commune
loccasion de ladoption de son budget supplmentaire,
- celles relevant des services des impts et du Trsor. Elles
portent sur les donnes budgtaires (dtail des recettes et
dpenses effectives, restes recouvrer et payer ) pour les
ralisations des trois derniers exercices et les estimations et
prvisions des exercices venir. Ces donnes ne sont pas,
disponibles (consolidation des recouvrements au titre de tous les
droits et taxes notamment), et communiques en temps
opportun.

(iii) Degr de consolidation des
donns budgtaires de
ladministration gnrale selon
les catgories sectorielles
D Il nexiste pas de rapport consolidant et analysant les donnes
budgtaires et comptables des Collectivits Territoriales.
Un suivi trimestriel de lexcution du budget (Recettes et dpenses)
est prvu par le MDEF (DGTCP), mais ce suivi nest pas effectif.
Les comptes administratifs des communes doivent tre transmis au
ministre en charge des Collectivits Territoriales avant le 1
er
juillet
de lanne qui suit celle de lexercice concern. Ce dlai nest pas
toujours respect. Pour lexercice 2005, seules 40 communes
avaient transmis leurs comptes administratifs fin dcembre 2006.
Ce nombre est pass 70 fin mai 2007.
La CONAFIL est charge de la collecte, du traitement et de la
consolidation des donnes conomiques, financires et statistiques
sur les collectivits territoriales. La DGAT, qui en assure le
secrtariat, nest pas en mesure de rpondre ces prrogatives.
Elle ne centralise pas les projets de budget des communes, et les
informations trimestrielles communiques par ces dernires aux
prfets. Les comptes administratifs des maires lui sont transmis
avec beaucoup de retard. Elle ne les consolide pas selon des
38
classifications cohrentes avec celles du Budget Gnral de lEtat.
Un Service des Collectivits Locales de la DGTCP a mis en place en
2006 une procdure de collecte dinformations budgtaires sur les
communes. Il consolide ces donnes dans un tableau de synthse
dcrivant les recettes et dpenses par nature un niveau agrg
(pas de rpartitions des recettes selon les catgories, pas de
rpartition de dpenses par secteur).
Le Partenariat pour le Dveloppement Municipal (PDM) effectue
aussi un travail de centralisation et de consolidation des donnes
budgtaires des communes. Cette consolidation est produite avec
retard (seule celle relative lexercice 2004 a pu tre communique
la mission) et est incomplte.

3.2.5 Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du secteur
public
98. Les sources potentielles de risque budgtaire global de lEtat incluent les
oprations :
- des collectivits territoriales (communes) ;
- des tablissements caractre administratif relevant de la loi n94-009 du 28
juillet 1994 portant cration, organisation et fonctionnement des offices
caractre social, culturel et scientifique ;
28

- des tablissements caractre industriel et commercial relevant de la loi n88-
005 du 26 avril 1988 portant cration organisation et fonctionnement des
entreprises publiques et semi-publiques.
99. Une liste des socits dEtat et offices, remise la mission, comporte 69
tablissements dont 12 entreprises caractre conomique et commercial (hors
CAA, Fonds routier, entreprises dont lEtat est actionnaire minoritaire et entreprises
intertatiques).
100. Le suivi de la gestion des entreprises et tablissements publics est attribu
la Direction du Suivi et de lAssistance aux Entreprises Publiques (DSAEP). Cette
structure est charge, entre autres missions, (i) dapprcier lefficience de la gestion
des entreprises publiques, semi publiques ou entits assimiles ; (ii) de formuler
toutes propositions ou recommandations de nature amliorer leur gestion; (iii)
dinstituer un systme dinformation et de documentation sur la gestion des
entreprises
29
.
101. En principe, les lois relatives aux statuts des entreprises et tablissements
publics prvoient que les projets de budgets ou les comptes prvisionnels,
approuvs par les conseils dadministration de ces entits, doivent tre transmis
trois mois avant le dbut de lexercice concern au Ministre charg des Finances.
Ce dernier les prsente pour approbation en Conseil des Ministres. La DSAEP doit
pralablement analyser les projets de budget ou de comptes en rapport avec des
critres de faisabilit et de risques financiers. Elle doit tablir une note danalyse et
mettre un avis sur chaque projet.

28
Trois institutions autonomes sont dotes de statuts particuliers et ne sont pas traites dans cette
partie. Leurs budgets sont intgrs au Budget gnral de lEtat. Il sagit du Fonds national des retraites
(FNRB), de la Caisse Autonome dAmortissement (CAA) et du Fonds Routier.
29
Arrt n98 du 1
er
mars 2006 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction
Gnrale de lEconomie. La DSAEP est en fait une structure ancienne, disposant des mmes
attributions, mais intgre diffrentes directions gnrales en fonction des rorganisations des
ministres.
39
102. En pratique, de nombreuses entreprises ou tablissements publics ne
respectent pas les obligations en matire de transmission dinformation sur leur
gestion, ce qui ne permet pas la DSAEP dassurer ses missions. Elle dispose en
effet de trs peu dinformation, tant sur les projets de budgets et comptes financiers
que sur les situations dexcution. Les responsables de la DSAEP affirment ne
dtenir des donnes que pour un tiers des entreprises et tablissements publics
rpertoris. La DSAEP ntablit pas de rapport danalyse de risque pour ces entits.
Elle a labor un document intitul Tableau de bord des entreprises publiques
dans lequel sont prsents les rsultats financiers (produits, charges, rsultats,
trsorerie et dettes) pour 21 entreprises et offices publics. La Chambre des
Comptes fait aussi tat du non-respect par certains tablissements et offices
publics de leurs obligations en matire de transmission des comptes administratifs
(pour les offices) et de gestion (pour tous les tablissements publics).
103. Concernant les communes, le suivi des situations financires relve aussi de
la CONAFIL. Mais, comme pour le suivi des budgets et comptes administratifs, la
DGAT ne parvient pas centraliser leurs situations financires. La DGTCP, est
aussi charge de la centralisation des comptes de gestion des communes. Le
rapport dactivits de lanne 2006 de son service des collectivits locales fait tat,
au titre des comptes de gestion des 77 communes, de la rception de 75 comptes
de gestion de lexercice 2003, 72 de lexercice 2004 et 43 de lexercice 2005. Cette
situation a t tablie en avril 2007. Tous les comptes de gestion des communes
font lobjet, une fois transmis la DGTCP, dune mise en tat dexamen par la
Direction de la Centralisation des Comptes de lEtat (DCCE). Il nexiste cependant
pas de rapport consolid des tats financiers, ni de rapport danalyse sur la
situation financire des communes.
104. La principale contrainte pesant sur la gestion budgtaire des communes
rsulte des retards dans la mise en place des crdits qui leur sont allous
(transferts) ou dans les reversements de recettes provenant de la fiscalit. La
procdure daffectation des ressources aux communes comprend la validation de la
rpartition par la CONAFIL, lengagement et le mandatement des montants
transfrer par les ordonnateurs dlgus (ministres), la prise en charge des
mandats par le Trsor (Receveur Gnral des Finances), le transfert des
ressources vers les Receveurs des Finances des Dpartements qui leur tour
rpartissent les ressources entre les Receveurs percepteurs des communes. Cette
procdure ne permet pas aux communes de matriser leur trsorerie et lexcution
de leur budget. Elle est dautant plus contraignante que la mise en place des crdits
se faisait par tranches trimestrielles
30
. Cette situation rend difficile voire inoprant le
dispositif prvu en matire de rapport infra annuel sur lutilisation des fonds par les
communes et qui consiste en : i) la transmission par le maire au prfet dun rapport
trimestriel sur lutilisation des ressources affectes dans les dix jours qui suivent la
fin du trimestre ; ii) transmission dun rapport des structures dconcentres leur
ministre de tutelle sur lutilisation des fonds transfrs aux communes et iii)
transmission du rapport trimestriel des receveurs-percepteurs communaux aux
RFD et la DGTCP.

30
Afin dallger cette contrainte, et la demande du ministre en charge des collectivits territoriales,
les crdits de 2007 transfrs aux communes sont mis en place en une tranche.
40
PI-9. Surveillance du risque
budgtaire global imputable
aux autres entits du secteur
public

D+

(i) tendue de la surveillance
exerce par ladministration
centrale sur les agences
publiques autonomes et les
entreprises publiques
D Le suivi des entreprises et tablissements publics autonomes est
attribu la Direction du Suivi et de lAssistance aux Entreprises
Publiques (DSAEP) du MDEF. Ce service doit mettre un avis sur
les projets de budget et les tats financiers ex-ante avant leur
approbation par le Conseil des Ministres.
En pratique, les projets de budget sont transmis avec retard et
approuvs aprs le dbut de lexercice budgtaire. Cette procdure
dapprobation nest pas respecte par lensemble des entreprises.
La DSAEP ne dispose pas de la totalit des rapports financiers qui
doivent rglementairement lui tre transmis (bilans et tats
financiers, rapports de gestion et rapports dactivits, rapports des
commissaires aux comptes). En juin 2007, la DSAEP a reu les
documents concernant 20 tablissements au titre de 2004 sur 60
lists dans le tableau de bord.
Il nexiste pas de rapport consolid des ressources et dpenses des
entreprises et tablissements publics autonomes.
Il nexiste pas de suivi infra annuel.

(ii) tendue du contrle de
ladministration centrale sur la
situation budgtaire des
C

La Direction de la Centralisation des Comptes de lEtat vrifie
lensemble des comptes de gestion des communes. Ces
comptes lui sont cependant transmis avec beaucoup de retard.
Les administrations (MDEF ou Ministre en charge des
collectivits territoriales) ntablissent pas de rapports consolids
sur les budgets et les comptes de gestion des communes.
Les textes prvoient la possibilit pour les communes de recourir
des emprunts financiers avec laccord pralable du Prfet. Ce
mode de financement nest pas encore utilis. Une tude est en
cours de ralisation (par le PDM) pour valuer la capacit des
communes recourir aux marchs financiers.
Le Prfet vrifie lquilibre budgtaire et un certain type de risque
financier (en vrifiant que le paiement des amendes des
communes est prvu dans le budget).

3.2.6 Accs du public aux principales informations budgtaires
105. Il nexiste pas de limitations ou de restrictions formelles pour empcher la
diffusion de linformation caractre conomique et financier. Dans la pratique, la
diffusion est trs limite car peu organise. Elle ne fait gnralement pas partie des
priorits des services en charge de la gestion et du suivi des actions. Les budgets
qui lui sont consacrs sont gnralement faibles, voire inexistants. Des sites
Internet se dveloppent et samliorent. Ils donnent accs des informations
dordre gnral sur les missions et lorganisation des services. Mais laccs la
lgislation, la rglementation, aux donnes conomiques financires et budgtaires
y est insuffisant. Les donnes sont peu actualises.
41
106. En rapport avec les critres du PEFA, laccs du public aux principales
informations budgtaires stablit comme suit :

Critre PEFA Respect du critre
i) Les documents de budget annuel : le public peut obtenir un
jeu complet de documents par des moyens appropris au
moment de leur prsentation au Parlement ;
Non : les documents sont trs volumineux et sont
produits et dposs juste avant la limite lgale
lAssemble nationale.
Le projet de budget nest pas disponible sur un site
Internet
ii) Les rapports intra-annuels sur lexcution du budget : les
rapports sont rgulirement mis la disposition du public par
des moyens appropris dans un dlai dun mois aprs leur
finalisation ;
Non : Les services du ministre des Finances
ntablissent pas de rapports infra annuels sur
lexcution du budget. Des situations dexcution du
budget (dpenses) peuvent tre dites partir du
systme SIGFIP, mais ne sont pas exhaustives. Elles ne
sont pas publies. Les rapports trimestriels labors
dans le cadre de la surveillance multilatrale sont trop
synthtiques et ne font pas lobjet dune large diffusion
dans les dlais (un mois aprs leur laboration).
iii) Les tats financiers de fin dexercice : les tats financiers
sont mis la disposition du public par des moyens appropris
dans les six mois qui suivent lachvement de la vrification des
comptes ;
Non : Les comptes administratifs et les comptes de
gestion sont produits avec retard (les dlais dpassent
trs souvent lanne), ils ne sont pas mis la disposition
du public aprs leur vrification (par la DGTCP pour les
comptes de gestion).
iv) Les rapports de vrification externe : tous les rapports sur les
oprations consolides de lEtat sont mis la disposition du
public par des moyens appropris dans les six mois qui suivent
lachvement de la vrification ;
Non : Il ny a pas de publication de rapports de
vrifications externes. Le dernier rapport de la Chambre
des Comptes de la Cour Suprme porte sur lexercice
2002 ; il nest pas publi.
v) Lattribution des marchs : lattribution de tous les marchs
dune valeur suprieure lquivalent de 100 000 dollars
environ fait lobjet de publication au moins tous les trimestres
par des moyens appropris ;
Oui : lattribution de tous les marchs publics passs se
fait selon une procdure nationale (appel doffres ouvert,
restreint et pour les marchs de gr gr, y a-t-il une
communication ? et elle est publie dans la revue
hebdomadaire publie de la Direction Nationale des
Marchs Publics.
vi) Les ressources mises la disposition des units charges
de la prestation des services de base : les informations sont
rendues publiques par des moyens appropris au moins tous
les ans ou fournies sur demande, en ce qui concerne les units
charges de la prestation des services essentiels ayant une
couverture nationale dans au moins deux secteurs (comme les
coles primaires ou les centres de sant primaire).
Non : le suivi des ressources nest pas effectu par les
services centraux. Le public ny a pas accs, mme un
niveau dcentralis.

PI-10. Accs du public aux
principales informations
budgtaires
C Les informations sur les prvisions, la situation et lexcution
du budget du gouvernement ne sont pas facilement
accessibles par le public.
Des six critres du PEFA, seul celui relatif la publication de
lattribution des marchs publics est respect. La Direction
Nationale des Marchs Publics dispose dune revue
hebdomadaire travers laquelle elle diffuse, en plus des
appels doffres et des avis dadjudication, des informations
dordre gnral et rglementaire.

3.3 Budgtisation fonde sur les politiques nationales
3.3.1 Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget
107. Au Bnin, lanne budgtaire correspond lanne calendaire. Le projet de loi
de finances doit tre dpos par le gouvernement lAssemble Nationale au
moins une semaine avant louverture de sa deuxime session ordinaire (article 109
de la Constitution de 1990). Ce dlai est plus restrictif que celui prvu par la LORLF
de 1986 qui fixait au 31 octobre la date limite du dpt du projet de loi
lAssemble Nationale.
42
108. Le Budget vot par lAssemble Nationale est, conformment la LORLF de
1986, un budget de moyens. En 2000, le Bnin a engag un processus visant
llaboration de budgets programmes, avec une allocation des ressources fonde
sur des objectifs de performances et de rsultats. Aujourdhui, chaque MDA
dispose dun budget programme.
109. Dans la phase actuelle de mise en place de la rforme visant la budgtisation
par programme, le processus de prparation du budget suit deux logiques
distinctes : la logique des budgets de moyens sur laquelle sera base la loi de
finances, et la logique de budgets de programmes qui servira (et qui sert dj pour
certains ministres) rendre compte de lexcution. La conciliation entre ces deux
logiques nest pas aise et perturbe les chances habituelles pour chacune des
tapes de prparation du budget que sont : i) la prparation des cadrages
macroconomiques et budgtaires, tape qui se termine par la transmission de la
circulaire budgtaire (ou lettre de cadrage) ; ii) la prparation des avant-projets de
budget par les MDA et, iii) la tenue des confrences budgtaires et ladoption du
projet de budget par le gouvernement.
110. Les travaux relatifs aux cadrages macroconomiques et budgtaires sont en
principe conduits par le comit PIB-TOFE institu par le dcret n99-223 du 4 mai
1999, et prsid par le Ministre en charge de lEconomie et des Finances. Ce
comit fonctionne actuellement de manire informelle, sa composition et son
fonctionnement nayant pas t actualiss et adapts aux nouvelles organisations
des administrations et procdures. En pratique, la prparation des cadrages
macroconomiques et budgtaires est effectue par la Direction Gnrale de
lEconomie, entre les mois de fvrier et avril. Les cadrages sont valids par le
comit PIB-TOFE qui runit, notamment la DGE, le CS-PRES, les directions
gnrales du Ministre de lEconomie, la CAA, lINSAE et la BCEAO. Ces travaux
servent la prparation de la Note dOrientation Stratgique qui sera soumise
lapprobation du Conseil des Ministres, par le Ministre en charge des Finances.
Elle prsente des projections des grands quilibres macroconomiques, les axes
stratgiques de la politique du gouvernement (stratgie nationale pour la rduction
de la pauvret), le cadrage budgtaire et les quilibres financiers projets. Les
projections portent sur trois annes : lanne dont le budget est en prparation et
les deux annes qui suivent. Gnralement approuve vers le mois de mai, la note
relative au budget 2008, nest pas encore soumise lapprobation du Conseil des
Ministres, fin mai 2007.
111. La Note dOrientation ne fait pas lobjet dune diffusion aux ministres, les
membres du gouvernement en ayant connaissance lors de sa prsentation en
Conseil des Ministres. Elle ne peut donc tre assimile une circulaire budgtaire,
et ce dautant plus quelle ne contient pas danalyse sur les stratgies sectorielles
ou de donnes sur les rpartitions de ressources par secteur. Seuls les quilibres
financiers et budgtaires globaux y sont prsents.
112. Les MDA lancent les travaux de prparation de leur budget sans attendre la
note dorientation. Ils ditent, au second trimestre, des circulaires internes qui fixent
les axes de prparation des budgets des services centraux, des services
dconcentrs et des services extrieurs ou priphriques. Laccent est mis sur les
moyens proposer, mais les plafonds de dpenses ne sont toujours pas dfinis
ce stade.
113. La prparation des budgets programmes des MDA se fait en parallle ce
processus. Elle est anime par des Cellules de Suivi Evaluation des budgets
programmes places auprs des Directeurs en charges des finances et de la
programmation Ces cellules sont appuyes par lEquipe Technique dAppui la
Rforme Budgtaire (ETARB) cre par arrt en avril 2003 au niveau du MDEF.
43
114. Pour le budget 2007, la lettre de cadrage proprement dite a t diffuse le 4
Aot 2006. Elle rappelle les orientations gnrales et fixe pour chaque ministre,
les plafonds de dpenses par nature (salaires, biens et services, transferts,
investissements sur ressources propres et investissement sur ressources
extrieures) pour lexercice venir et les deux annes postrieures. La
prsentation des projets de budget des ministres doit distinguer les services vots
des mesures nouvelles. Mais pour ce qui concerne les salaires, la lettre de cadrage
impose de limiter les propositions aux services vots. Les ministres ignorent ce
stade les plafonds autoriss en matire de charges salariales. La lettre de cadr age
contient enfin des dispositions relatives la prparation des budgets programmes.
Le dlai accord pour la remise par les ministres de leur budget de moyens et de
leur budget programme tait en 2006 de 7 jours (chance du 11 aot 2006).
115. En pratique, les confrences budgtaires se tiennent en aot sur la base des
avant-projets de budget des ministres qui ne disposent pas de suffisamment de
temps pour ajuster les prvisions initiales aux plafonds de la lettre de cadrage. Ces
plafonds nayant pas fait lobjet dune approbation initiale par le Conseil des
Ministres, ils peuvent ne pas revtir un caractre obligatoire pour les MDA.
116. Le Projet de Budget (budget de moyens), est approuv par le Conseil des
Ministres et est dpos lAssemble Nationale en mme temps que tous les
budgets programmes des MDA. La date limite de dpt est gnralement
respecte
31
. Malgr le dlai trs court accord aux dputs, ladoption du projet de
loi intervient trs souvent avant le dbut de lexercice budgtaire. Lanne 2006 a
t une exception, le budget ayant t adopt avec un lger retard de cinq jours (5
janvier 2006).

PI-11. Caractre organis et
participatif du processus
annuel de prparation du
budget

C+

(i) Existence dun calendrier
budgtaire fixe et respect du
calendrier
D

Il nexiste pas de calendrier formel pour la prparation du projet de
budget. Seule lchance de dpt du projet de loi de finances
lAssemble Nationale est connue car dfinie par la Constitution de
1990 (une semaine avant louverture de la session parlementaire
doctobre).
Le MDEF labore dans le courant du second trimestre de lanne,
une note dorientation contenant une analyse de lenvironnement
conomique et des perspectives dvolution des agrgats
macroconomiques et financiers, des orientations stratgiques et
des quilibres budgtaires globaux. Cette note dorientation est
prsente lapprobation du Conseil des Ministres. A fin mai 2007,
la note dorientation pour la prparation du budget 2008 nest pas
encore finalise et approuve.
A cette date, les ministres techniques ne connaissent pas la date
laquelle les plafonds de dpenses relatives leur dpartement
ministriel leur seront communiqus.
Pour la prparation du budget 2007, ces plafonds leur ont t
communiqus par lettre du MDEF du 4 aot 2006, avec une
chance pour la remise des projets de budget au 11 aot.

31
En principe, lchance lgale est celle dfinie par la Constitution de 1990 (soit une semaine avant
louverture en octobre de la session parlementaire ordinaire). Certains de nos interlocuteurs se
rfrent plutt lchance de la LORLF de 1986 (31 octobre).
44
(ii) Directives concernant la
prparation des propositions
budgtaires
C Pour la prparation du budget 2007, les ministres sectoriels ont t
informs au second trimestre des perspectives conomiques et des
cadrages budgtaires et financiers par la Note dorientation gnrale
prsente en Conseil des ministres et approuve par ce dernier.
La lettre de cadrage budgtaire, transmise au mois daot, fixe les
plafonds de dpenses pour chaque ministre ainsi que les
dispositions et orientations pour la prparation de leur projet de
budget de moyens et de leur projet de budget programmes. Les
plafonds de dpenses inscrits dans cette seconde lettre ne font pas
lobjet dune approbation pralable par le Conseil des ministres. Trs
peu de temps scoule entre la lettre de cadrage et la prsentation
du projet de budget en Conseil des ministres.

(iii) Approbation du budget
par les autorits lgislatives
dans les dlais prvus
A Pour les trois derniers exercices au moins (2004, 2005 et 2006) et
lexercice courant (2007), lAssemble Nationale a adopt la loi de
finances dans les dlais (avant le dbut de lexercice ou tout juste au
dbut pour lanne 2006).

3.3.2 Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et la politique des
dpenses publiques
117. Le processus de prparation du budget dcrit ci-dessus (indicateur PI-11)
distingue les travaux effectus au niveau des services du MDEF de ceux effectus
au niveau des services des MDA. Des stratgies pluriannuelles et des Cadres de
Dpenses Moyen Terme (CDMT) pour des priodes annuelles glissantes, sont
labors chaque niveau.
118. Au MDEF, les perspectives pluriannuelles reposent sur les travaux de la
Direction Gnrale de lEconomie (DGE) et de la Direction Gnrale des Politiques
de Dveloppement (DGPD). La DGE, travers sa Direction de lAnalyse
Economique et de la Prvision, doit tablir les projections macroconomiques, les
prvisions financires et les objectifs budgtaires compatibles avec les contraintes
conomiques. La DGPD doit assurer llaboration et la coordination, des Budgets
Programmes et du Programme dInvestissements Publics en phase avec les
orientations stratgiques de dveloppement et les stratgies sectorielles
32
. La
DGE dispose dun modle (MOSARE) pour effectuer les cadrages
macroconomiques et les simulations dimpact des mesures de politiques
conomiques. La DGPD dispose aussi dun outil similaire (MAPES). La DGE et la
DGPD connaissent des problmes lis la stabilit des personnels et
lactualisation des bases de donnes ncessaires au fonctionnement de leurs
modles de simulation. Ces insuffisances expliquent en partie les retards dans
ltablissement des Notes dOrientation Stratgiques et des Cadres de Dpenses
Moyen Terme utiliss pour les lettres de cadrage budgtaire.
119. Au niveau des MDA, les Budgets programmes sont labors chaque anne,
pour tous les ministres, avec lappui de la cellule ETARB de la Direction Gnrale
du Budget. Ils portent aussi sur des priodes triennales glissantes, et sont tablis
en rapport avec les stratgies sectorielles des ministres qui en disposent
33
. Des
tables permettent de passer des budgets programmes aux budgets de moyens.

32
Extrait de larticle 54 du dcret portant organisation du MDEF.
33
Les ministres dits PERAC (de Public Expenditure Reform Adjustment Credit) disposent de
stratgies sectorielles.
45
120. La mise en cohrence des budgets des MDA et du CDMT global du MDEF se
fait en principe travers la lettre de cadrage et au cours des confrences
budgtaires. Les liens entre CDMT sectoriels et les budgets annuels des ministres
apparaissent travers : i) la distinction, conformment la LORLF, entre les
services vots et les mesures nouvelles pour le budget de fonctionnement ; ii) la
distinction entre les autorisations de programmes et les crdits de paiements
annuels pour linvestissement.
121. Les retards des travaux du MDEF dans la prparation du CDMT global, le
peu de dlai accord la prparation des projets de budget ainsi quaux
confrences budgtaires, amoindrissent la qualit de la mise en cohrence des
budgets programmes avec les stratgies sectorielles dune part et les budgets
annuels de moyens dautre part. La coordination entre les travaux des MDA et ceux
des services du MDEF pour la prparation du budget est insuffisante et intervient
tardivement, seulement lors des confrences budgtaires.
122. Par ailleurs, le gouvernement bninois prpare des budgets programmes
pour chaque ministre quil joint au projet de budget de lEtat. Ces derniers ne sont
pas non plus explicitement prvus par le rgime financier. Cette pratique permet
dintroduire la gestion par objectifs.
123. La gestion de la dette contractuelle intrieure et extrieure est confie la
Caisse Autonome dAmortissement (CAA) qui est un organisme statut particulier
sous-tutelle du MDEF. Cre en 1966, son statut a t revu en 1990. Elle assure la
gestion des fonds demprunts, la gestion du service de la dette et lmission
demprunts obligataires. Elle assure aussi le recouvrement des prts rtrocds.
Elle est administre par un Conseil de grance prside par le Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances.
124. La CAA publie la fin de chaque trimestre un rapport dactivits contenant les
donnes dtailles sur le service de la dette (intrieure et extrieure), les situations
relatives aux allgements et rductions de dette, les nouvelles ressources
mobilises et leur utilisation dans le cadre de laide projet ou de laide budgtaire,
les ratios dendettement et leur volution.
125. La CAA assure par ailleurs le secrtariat de la Commission Nationale de
lEndettement. Cre en 2003 et prside par le Ministre en charge de lEconomie
et des Finances, elle se runit au moins une fois par trimestre pour examiner la
situation de lendettement ainsi qu chaque fois que de besoin, pour lexamen dun
projet de convention de financement des programmes du gouvernement. Tous les
projets sur prts sont valids par la CNE.
126. La CAA participe aux travaux du Comit PIB-TOFE pour la prparation des
cadrages macroconomiques et budgtaires.
46

PI-12.Perspective
pluriannuelle dans la
planification budgtaire et
de la politique des dpenses
publiques

B+

(i) Prvisions budgtaires et
allocations fonctionnelles
pluriannuelles
B Depuis 2000, une procdure dlaboration des budgets programmes
a t mise en place progressivement dans les ministres. En 2006,
pour lexercice 2007, le projet de budget du gouvernement a t
accompagn des budgets programmes de tous les ministres.
Les prvisions sur des priodes triennales glissantes sont tablies
par le MDEF au niveau national, sur la base de simulations des
quilibres macroconomiques et financiers, et des priorits du cadre
stratgique de lutte contre la pauvret. Les MDA laborent aussi,
dans le cadre de la prparation des budgets programmes, des
prvisions sur des priodes triennales glissantes. Les budgets
programmes sont en lien avec les CDMT.
Le projet de budget de moyens (premire anne de la priode
triennale) est prsent en distinguant les services vots, des
mesures nouvelles (fonctionnement), des autorisations de
programmes des crdits de paiements (investissements).
La note B est attribue en raison des dlais trop courts rservs la
mise en cohrence entre les travaux des MDA et ceux du MDEF.

(ii) Porte et frquence de
lanalyse de la soutenabilit
de la dette

A

Le dernier rapport spcifique sur la soutenabilit de la dette a t
produit en 2004.
Cependant, la CAA, qui assure la gestion de tous les emprunts de
lEtat (intrieurs et extrieurs), la gestion du service de la dette et
les tudes de viabilit, tablit trimestriellement les ratios
dendettement dans son rapport dactivits. Une analyse de
soutenabilit est aussi prsente dans le rapport du quatrime
trimestre.
La Commission Nationale de lEndettement examine aussi chaque
trimestre la situation de lendettement. Elle examine et dcide de
tous les recours aux emprunts de lEtat.
(iii) Existence de stratgies
sectorielles assorties dtats
de cot

B
Les budgets programmes labors par les ministres sont
gnralement bass sur des stratgies sectorielles pluriannuelles.
Ces programmes sont traduits dans les budgets annuels et
pluriannuels. Ils sont accompagns dindicateurs de mesure de
performance et de rsultats. Ces indicateurs proposs par les
ministres, ont fait lobjet dune approbation dans le cadre dun
travail de lObservatoire du changement social.

(iv) Relations entre les
budgets dinvestissement et
les estimations des
dpenses moyen terme

B
Le budget programme tablit aussi un lien entre les actions
dinvestissement et le fonctionnement des services. Cependant, les
analyses dimpact des investissements sur les charges de
fonctionnement ne sont pas systmatiques et explicites. Dautre
part, limportance du financement extrieur dans la part des
dpenses dinvestissement et le manque de prvisibilit quant ces
sources de financement, limitent les capacits dtablir les choix des
priorits en matire dinvestissements en rapport avec les impacts
attendus sur les dpenses de fonctionnement.
Les lettres de cadrage budgtaire prescrivent dtablir les liens
entre les propositions dinvestissements, les stratgies sectorielles
et les contraintes du cadre de dpenses moyen terme.

47
3.4 Prvisibilit et Contrle de lexcution du Budget
3.4.1 Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables
127. Les obligations fiscales et douanires sont dfinies par la Constitution, la Loi
Organique sur les Lois de Finances, le Code Gnral des Impts et le Code des
Douanes, et les lois de Finances.
128. En matire dobligations douanires, les droits, textes et les procdures qui
leur sont lies, sont clairement dfinis par le Code des Douanes et diffrents textes
caractre lgislatif ou rglementaire pris en conformit avec les engagements
dans le cadre de traits internationaux OMC, UEMOA, CEDEAO. Ainsi le Tarif
douanier appliqu est conforme au Tarif de lUEMOA et au Systme Harmonis.
Pour les marchandises en transit, les textes appliqus sont ceux de la CEDEAO.
129. Par contre, pour ce qui concerne la fiscalit et les obligations non douanires,
le systme souffre de lacunes lies la complexit des dfinitions des droits et
modes de recouvrement. Lenvironnement conomique et social du Bnin, marqu
notamment par limportance du secteur informel, et les insuffisances en matire
dorganisation et du suivi des contribuables ont conduit la mise en place de
dispositifs complexes, lourds et difficilement matrisables. Cest le cas par exemple
de lAcompte sur Impt assis sur les Bnfices (AIB) prlev sur les prestations de
services et les transactions commerciales par les services de douanes, et les
entreprises publiques ou prives (article 8 de la loi de finances 2006 modifiant
larticle 47 du Code des Impts) pour tre revers aux services des impts.
130. Les responsables de la Direction Gnrale des Impts et des Domaines
(DGID) ont, par ailleurs, dclar souhaiter rviser la lgislation sur les droits
denregistrement actuellement complexes et difficiles comprendre .
131. La Chambre des Comptes avait relev, dans son rapport sur lexcution de la
loi de finances de lexercice 2000, lexistence de recettes perues sans base lgale
par les directions techniques de certains ministres. Ces pratiques subsisteraient
encore selon des dclarations recueillies auprs des responsables rencontrs la
Chambre des Comptes, la Chambre de Commerce et de lIndustrie (CCIB) ou au
Conseil National du Patronat (CNPB). Les responsables de ces deux dernires
institutions corroborent la complexit et le manque de clart du dispositif fiscal, ainsi
que limportance du pouvoir discrtionnaire des agents de ladministration fiscale.
132. Les textes de base (Code des Impts et Code des Douanes) ont subi de trs
nombreuses modifications depuis leur cration (annes 1960). Il nexiste cependant
pas de document actualisant ces codes sur la base de toutes les modifications qui y
ont t portes. La Direction Gnrale des Douanes et des Droits Indirects
envisage llaboration dun tel document. La DGID a ralis en 2003 un travail de
compilation de toutes les modifications apportes au Code des Impts, mais na
pas rcrit les textes. Il nexiste pas non plus de livre de procdures fiscales pour
complter le code des impts et rassembler lensemble des procdures liant
ladministration fiscale aux contribuables.
133. En labsence de ces documents, laccs des contribuables aux informations
sur les obligations fiscales et douanires est limit. Les sites Internet officiels ne
contiennent que les Codes gnraux non actualiss. Les Directions Gnrales des
douanes et des impts ne communiquent au public que les dispositions nouvelles
importantes. Des initiatives ont t prises ces dernires annes pour organiser
priodiquement des runions dinformation entre les administrations fiscales et
douanires et les reprsentants doprateurs conomiques.
48
134. Des dispositifs de recours existent au niveau des services des douanes et
des impts. Les recours les plus frquents portent sur les contestations relatives
la Taxe Professionnelle Unique (TPU) ou aux remboursements des acomptes
prlevs au titre de limpt sur les bnfices (Impts) ; ou encore sur la valeur en
douanes. Une statistique de la Direction Gnrale des Impts indique que sur 246
dossiers de demande de rduction ou de remise en 2006, seulement 56 ont t
traits en raison de linsuffisance de moyens de la structure en charge de ces
dossiers (Direction de la lgislation et du contentieux). A la fin de lanne 2006, le
nombre de dossiers en instance pour ce type de recours tait de 853. Le traitement
des recours en douanes pour les contestations de valeur est plus rapide. La
Direction Gnrale sappuie sur les services fournis par une socit de surveillance
(BIVAC) pour disposer dinformations ncessaires.
135. Dune manire gnrale, les dispositifs de recours sont peu efficaces. Les
responsables de la CCIB et du CNPB signalent que les contribuables seraient
rticents engager des procdures de recours en raison de leur inefficacit, et
parfois, par crainte dimpositions plus lourdes de mesures non justifies.

PI-13. Transparence de
lassujettissement et des
obligations des
contribuables

D+

(i) Caractre clair et
exhaustif des obligations
fiscales et douanires

D

Les droits et taxes sont dfinis par le Code Gnral des Impts, le
Code des Douanes, les lois de finances. Il nexiste pas de recueil
de textes actualis aprs consolidation de toutes les modifications
apportes par les lois de finances successives. Il nexiste pas non
plus de recueil de procdures fiscales.
Les rgles relatives aux obligations fiscales et douanires ne sont
pas bien tablies.
Les responsables de la DGID ont fait part de la difficult de
comprhension par les contribuables, de certaines dispositions
fiscales telles celles relatives la lgislation sur les droits
denregistrement.
Les modalits de calcul et de recouvrement sont complexes et
contribuent accrotre le manque de clart en matire dobligation
fiscale et douanire. Les dispositifs de prlvement la source
(lacompte de limpt assis sur les bnfices : AIB) concourent
aussi au manque de transparence et la complexit du
systme.(exemple article 8 de la loi de finances, gestion 2006)
La base lgale de certains droits rclams par certaines
administrations et perus auprs des usagers est difficile prouver.
Ces imprcisions confrent aux agents des administrations fiscale
et douanire, un pouvoir discrtionnaire trs important, corrobor
par les dclarations des responsables rencontrs au niveau de la
chambre de commerce (CCIB) et du patronat bninois (CNPB)

(ii) Accs des contribuables
aux informations relatives
aux obligations fiscales et
douanires, et aux
procdures administratives y
affrentes

C
Les informations relatives la lgislation fiscale et douanire sont
partiellement diffuses. Les sites Internet des services du MDEF ne
donnent pas dinformations actualises sur la lgislation fiscale ou
douanire.
La direction des douanes dispose dun service de communication,
et elle prvoit dlaborer un recueil consolid de la lgislation et de
la rglementation douanire. De plus, la direction des douanes
organise des rencontres avec les acteurs conomiques en
coordination avec la chambre de commerce, sur les textes de la
rglementation douanire. Pour la premire fois, lors de la
prparation de la loi de finances 2007, les reprsentants des
acteurs conomiques ont t consults.
49
(iii) Existence et
fonctionnement dun
mcanisme de recours
lencontre des dcisions des
administrations fiscale et
douanire
C

Au niveau de la DGID, un systme de recours est prvu, mais la
direction de la lgislation et du contentieux en charge du traitement
des dossiers manque de moyens pour assurer un traitement
efficace et dans les dlais. En 2006, sur 246 dossiers de demandes
reus (pour rduction ou remise dimpt), seuls 51 dossiers ont t
traits, et fin 2006, le stock de dossier en instance tait de 853.
Au niveau de la DGD, il nexiste pas de systme spcifique
denregistrement et de suivi des recours (les plaignants adressent
un courrier la DGD, et cela est trait ou non). Les recours sont
frquents pour les contestations des valeurs en douanes. Le
traitement est gnralement effectu dans des dlais rapides, la
DGD se rfrant une socit de vrification (BIVAC).
Les reprsentants de la chambre de commerce et du patronat ont
signal linefficacit du traitement des recours auprs des
administrations fiscale et douanire ainsi que dans certains cas, la
crainte de reprsailles en raction dventuels recours.

3.4.2 Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de
limpt, des taxes et des droits de douane
136. La DGID ne dispose pas dun systme dimmatriculation des contribuables.
Celui cr en 2006 (Dcret n 2006-201 du 8 mai 2006, portant cration dun
numro didentifiant fiscal unique et dun rpertoire national des personnes,
institutions et associations) nest pas encore oprationnel.
137. La gestion du fichier de la DGID est base sur le systme dimmatriculation
de lInstitut de la statistique INSAE. Cest un identifiant statistique construit sur un
systme de codification peu efficace et lourd grer. Les identifiants des
entreprises rpertories changent en fonction de modifications de variables telles
que lactivit ou le code gographique.
138. Les oprateurs conomiques doivent senregistrer au fichier de lINSAE et
disposer dun identifiant statistique attribu par cet organisme. En pratique ils
peuvent exercer sans tre enregistrs lINSAE, linscription au Registre du
Commerce suffit. Ils ne demandent lattribution de lidentifiant statistique que
lorsquils dsirent une reconnaissance officielle notamment lorsquils envisagent
des transactions avec ladministration ou une fois repre par ladministration
fiscale. Il est noter enfin que le fichier de lINSAE nenregistre que les entreprises.
Les personnes physiques ne sont pas enregistres lINSAE. La DGID les
rpertorie sans identifiant. Le dcret n2006-201 ci-dessus cit a t pris pour
corriger cette insuffisance.
139. La lourdeur du systme de codification, labsence de liens formels avec les
fichiers de grandes institutions telles que le Registre du Commerce ou la Scurit
Sociale, la limitation du champ du fichier de lINSAE aux oprateurs conomiques,
ne peuvent assurer une couverture suffisante des contribuables.
140. Par ailleurs lINSAE ne ralise pas denqutes ou recensement des
entreprises pour actualiser priodiquement son fichier. Il nutilise pas non plus
systmatiquement les rsultats du recensement annuel (au mois doctobre) de la
DGID.
141. Le systme fiscal est dclaratif. Des dispositions lgales et rglementaires,
prvues par le Code Gnral des Impts (article 814) et le Code des Douanes,
dfinissent les sanctions et pnalits pour non-respect des obligations
dimmatriculation et de dclaration. Les pnalits sont dcides par les services
des administrations fiscales et douanires pour les montants infrieurs 10 millions
de Fcfa. Lorsque le montant dpasse le seuil des 10 millions de FCFA, les
pnalits sont dcides par le Ministre des Finances.
50
142. Les pnalits sont souvent trs lourdes. En cas de fraude constate sur le
droit de timbre par exemple, la pnalit est gale 100 fois le droit d. Cette
lourdeur des sanctions est contreproductive car elle entrane, soit larrt des
activits, soit la reconnaissance par ladministration fiscale de limpossibilit de
lappliquer. Dans ce cas le montant de la sanction est ngoci ou laisser la
discrtion de lagent de ladministration fiscale.
143. La DGID prpare chaque anne un programme de vrification et de contrle.
Ces programmes sont tablis selon des critres dfinis a priori (frquences de
contrle, rsultat dclar ngatif, existence darrirs de recouvrement, crdit
permanent de TVA et de BIC). Les rapports de vrification sont centraliss au
niveau de la Direction de linformation et des tudes et soumis lapprobation du
directeur gnral. La DGID dispose dune brigade de contrle et de vrification pour
les oprations programmes et dune brigade spciale dintervention pour les
contrles non programms (brigade dintervention et de vrifications rapides).
144. La DGID a rorganis un service des enqutes commerciales, en 2007. Il
ralise des missions de vrifications et denqutes auprs des entreprises sur la
base dun programme tabli chaque trimestre. Les rapports de vrification sont
tablis et transmis la direction gnrale pour arbitrage le cas chant.

PI-14. Efficacit des
mesures dimmatriculation
des contribuables et de
lvaluation de limpt, des
taxes et des droits de
douane

C+

(i) Contrle du systme
dimmatriculation des
contribuables

C
Le systme dimmatriculation du contribuable en cours est bas sur
lidentifiant statistique attribu par lInstitut national de la statistique
(INSAE). Lidentifiant est exig par ladministration lorsque loprateur
conomique entame des procdures ou des transactions avec elle.
Lidentifiant statistique est construit sur la base dun systme de
codification peu efficace et lourd grer (codes significatifs pour
lactivit et le lieu dexercice).
Les enregistrements au niveau du fichier INSAE et lattribution de
lidentifiant statistique se font lors de lenregistrement officiel des
oprateurs. Ces derniers peuvent cependant disposer dautorisation
dexercer des activits (disposent dune inscription au Registre du
commerce) sans tre enregistrs lINSAE.
Le Champ du fichier INSAE est limit aux oprateurs conomiques. Il
ne couvre pas tous les contribuables.
Ces dficiences (systme de codification et labsence de lien avec le
fichier du Registre du commerce) entranent une couverture
insuffisante du fichier des entreprises et un suivi difficile des
entreprises existantes (modification de lidentifiant lors du changement
de certaines de ses caractristiques).
LINSAE ne fait pas denqute ou de recensement des contribuables
pour vrifier lexhaustivit et actualiser priodiquement le fichier.
La DGID ralise un recensement annuel (au mois doctobre), mais
lINSAE nutilise pas systmatiquement les rsultats de ce
recensement pour actualiser le fichier dimmatriculation statistique.
Le recensement de la DGID permet didentifier les contribuables
potentiels.
Un identifiant fiscal unique (IFU) a t dfini (Dcret n 2006-201 du 8
mai 2006, portant cration dun numro didentifiant fiscal unique et
dun rpertoire national des personnes, institutions et associations). Il
nest pas encore oprationnel.
51
(ii) Efficacit des pnalits
prvues pour les cas de non-
respect des obligations
dimmatriculation et de
dclaration fiscale

C

Le systme fiscal est dclaratif et les dispositions relatives aux
pnalits sont dfinies par le code gnral des impts (article 814).
Lorsque le montant dpasse le seuil des 10 millions de FCFA, les
pnalits sont dcides par le Ministre des Finances.
Lefficacit du systme est compromise par les montants levs des
pnalits. A titre dexemple, pour le droit de timbre, la pnalit est
gale cent fois le droit d. Les responsables de ladministration
fiscale dclarent que les cas o le contribuable nest pas en mesure
de payer la pnalit, sont frquents. Dans ces situations, celle-ci est
souvent ngocie.
Une rforme profonde du systme de sanction est ncessaire.
(iii) Planification et suivi des
programmes de contrle
fiscal

B
La DGID dispose dune brigade de contrle et de vrification pour les
oprations programmes et dune brigade spciale dintervention
pour les contrles non programms (brigade dintervention et de
vrifications rapides). Elle tablit et excute chaque anne un
programme de vrification et de contrle sur la base de critres dfinis
a priori (frquence, rsultat ngatif, arrirs de recouvrement, crdit
permanent de TVA ). Les rapports de vrification sont centraliss au
niveau de la Direction de linformation et des tudes et soumis
lapprobation du directeur gnral.
La DGD a rorganis un service des enqutes commerciales, en
2007. Il ralise des missions de vrification et denqutes auprs des
entreprises sur la base dun programme tabli chaque trimestre.
Les rapports de vrification sont tablis et transmis la direction
gnrale pour arbitrage le cas chant.

3.4.3 Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires
145. Au niveau de la Direction gnrale des douanes (DGD), les recouvrements
se font soit au comptant (paiement immdiat aux receveurs des douanes), soit sur
crdit denlvement avec obligation dun cautionnement bancaire.
146. Pour ce qui concerne les recettes fiscales relevant de la DGID, les arrirs de
recouvrement sont importants. A fin 2006, ils ont atteint 36,2 milliards de Fcfa, soit
9,4% de la totalit des recouvrements de recettes fiscales (Douanes, Impts et
Trsor). Le tableau suivant donne lvolution et les taux de recouvrement pour les
trois derniers exercices budgtaires.

Evolution et taux de recouvrement des arrirs dimpts (en milliards de Fcfa)
2004 2005 2006
Arrirs dbut dexercice 14,6 22,8 27,5
Arrirs recouvrs sur exercices antrieurs 5,6 7,6 5,4
Arrirs restants des exercices antrieurs 9,0 15,2 22,1
Arrirs sur missions de lexercice courant 13,8 12,3 14,0
Taux de recouvrement darrirs dexercices
antrieurs
38,5% 33,2% 19,6%
Source : Direction Gnrale des Impts et des Domaines.
147. Les recettes recouvres par les services des impts sont reverses
quotidiennement aux receveurs dpartementaux des finances pour les paiements
effectus par chques. Les recettes en numraires sont reverses, ds que leur
montant atteint un seuil prdfini (1million de Fcfa) ou par dcade lorsque le seuil
nest pas atteint. Les recettes recouvres par la Direction Gnrale des Douanes
sont reverses par dcade quel quen soit le mode de paiement ou le montant. En
cas de besoin de trsorerie, les receveurs des finances peuvent cependant
demander le reversement avant lchance dcadaire. En principe, la mme rgle
sapplique pour le reversement au Trsor Public des recettes de services
recouvres par les rgies des ministres techniques (reversements dcadaires).
52
148. A la fin de chaque mois, les services du Trsor effectuent au niveau des
perceptions, un rapprochement avec les services des douanes et des impts et les
rgies de recettes de services. Ces rapprochements donnent lieu une note
daccord. Mais ces vrifications ne portent que sur les montants recouvrs et
perus par le Trsor. La vrification ne porte pas sur les missions, les arrirs de
recouvrement et leffectivit du reversement de la totalit des droits recouvrs. Un
rapprochement similaire mais au niveau national est effectu pour chaque exercice
budgtaire entre les services centraux des mmes institutions. Ce rapprochement
global donne aussi lieu des notes daccord. Celles-ci sont cependant tablies
avec beaucoup de retard. Celles concernant les exercices 2005 et 2006 ne sont
pas disponibles en juin 2007.

PI-15. Efficacit du
recouvrement des
contributions fiscales et
douanires

D+

(i) Taux de recouvrement
des arrires dimpt/taxes
bruts, calcul en
pourcentage des arrires
dimpt au cours de
lexercice donn

D

Le systme de crdit denlvement sous caution bancaire empche
lexistence darrirs de recouvrement au niveau de la Direction
Gnrale des Douanes.
Au niveau de la direction gnrale des impts, les arrirs de
recouvrement sont importants et reprsentent fin 2006 9,4% de la
totalit des recettes fiscales.
Les taux de recouvrement darrirs des exercices antrieurs ont
t de 38,5%, 33,2% et 19,6% respectivement pour les exercices
2004, 2005 et 2006.
(ii) Efficacit du transfert sur
le compte du Trsor des
montants dimpt, taxes et
droits de douanes recouvrs
par les administrations
fiscale et douanire

B

Au niveau de la DGD, les montants recouvrs sont reverss au
Trsor, chaque dcade. Cependant, en cas de besoin (tension sur
la trsorerie), le Trsor peut demander les reversements avant la
fin de lchance dcadaire.
Pour la DGID, le reversement se fait chaque dcade, ou lorsque
le montant total recouvr atteint un plafond prdfini (1 million
FCFA en pratique), ou encore quotidiennement si le paiement est
en chque.
La mme rgle sapplique pour le reversement des recettes de
service par les rgies des ministres techniques.
(iii) Frquence du
rapprochement complet des
comptes dvaluation, des
recouvrements, des fichiers
des arrirs et des montants
reus par le Trsor

D

Des rapprochements mensuels sont faits au niveau des
perceptions et donnent lieu des notes daccord. Les vrifications
ne portent que sur les reversements effectifs, et non sur les
missions, droits constats et recouvrements.
Les rapprochements du mme type au niveau central sont faits
annuellement et donnent galement lieu des notes daccord. Ces
notes sont tablies avec beaucoup de retard (plus de deux ans).

3.4.4. Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses
149. Le projet de budget de lEtat nest pas accompagn dun plan mensuel de
trsorerie conformment ce que prvoit la directive de lUEMOA relative aux lois
de finances. Ce plan est nanmoins prpar par la Direction Gnrale du Trsor en
dbut dexercice. Il nest pas actualis en cours danne en fonction des recettes et
dpenses effectives.
150. Une runion de trsorerie se tient une fois par semaine au niveau du Cabinet
du MDEF. Cette runion vise faire le point sur les disponibilits et leur affectation
en fonction des priorits retenues.
151. Une runion mensuelle de Trsorerie, largie aux Rgies de recettes (DGD
et DGID) et la CAA, examine ltat des recouvrements et des dpenses effectus
et ceux attendus pour le mois qui suit.
53
Les tats prsents cette occasion reprennent les prvisions initiales, tablies en
fonction des prvisions annuelles de la loi de finances. Ils ne comportent pas
dactualisation ou destimations nouvelles en matire de recettes et dpenses.
Seules sont actualises les donnes relatives aux ressources financires
extrieures, lorsque des conventions ou des programmes nouveaux interviennent
en cours danne.
152. Les capacits des services en matire de prvisions sont limites en raison,
des insuffisances des systmes denregistrement qui ne permettent pas dobtenir
des situations jour dans des dlais opportuns, des faibles capacits danalyse et
de projections, et de limportance relative des procdures exceptionnelles en
matire de dpense.
153. Ds le dbut de lexercice budgtaire, le Ministre en charge de lEconomie et
des Finances transmet aux MDA une Lettre de Notification des Crdits. Cette lettre
rappelle dans le dtail lensemble des dispositions relatives lexcution des
budgets et fixe les dates limites pour les engagements, les ordonnancements et les
paiements. Les lettres de notification relatives aux exercices 2006 et 2007 ne
contiennent pas de manire explicite des dispositions en matire de mise en place
ou douverture de crdit. Il nexiste pas, par ailleurs, de textes rglementaires
(circulaires ou arrts du Ministre en charge des Finances) ouvrant de manire
explicite les crdits. Pour les salaires et les dpenses dinvestissements, les crdits
sont ouverts en totalit ds le dbut de lexercice. Les ministres sont seulement
tenus de prsenter, en dbut danne, les situations des effectifs et des masses
salariales, et les programmes mensuels de passation des marchs. Mais pour les
autres dpenses de fonctionnement, les MDA ne sont informs que par
lintermdiaire du systme SIGFIP, une fois les crdits chargs dans le systme.
Jusquen 2006, les gestionnaires de crdits sadaptaient cette pratique car il tait
dusage que les crdits taient chargs dans SIGFIP par tranche trimestrielle
connue a priori. Mais depuis 2007, le ministre des Finances ajuste les
chargements des crdits en fonction dune stratgie visant limiter les risques de
tensions de trsorerie. Des limitations sont donc opres dans la mise disposition
de crdits, mais sans information pralable des gestionnaires de crdits. Les
plafonds dengagements ne sont pas connus par ces derniers au moins un
trimestre lavance comme lexige la note B.
154. En cours dexercice, des modifications sont portes la rpartition initiale des
crdits selon les procdures prvues par la LORLF. Hors celles concernant les
salaires, elles rsultent le plus souvent :
- des ressources non prvues initialement par le budget et obtenues dans le cadre
de laide projet. Elles sont inscrites selon la procdure des fonds de concours,
- des insuffisances de crdits pour des dpenses de fonctionnement non prvues
ou mal estimes. Celles-ci font lobjet de transfert ou de virement de crdit selon
les dispositions de larticle 55 de la LORLF.
155. Pour les salaires, les lois annuelles de finances ouvrent des crdits
provisionnels au sens de larticle 43 de la LORLF. Cette pratique permet
dordonnancer les dpenses salariales en dpassement des crdits initiaux ouverts
par la loi de finances, bien que ces crdits soient limitatifs. Les modifications ainsi
apportes sont significatives.
156. Tous les changements oprs dans la rpartition initiale du budget sont
rapports soit dans le cadre des lois de finances rectificatives, soit dans les projets
de lois de rglement. Les projets de comptes administratifs tablis pour les
exercices 2004 et 2005 contiennent en annexe tous les textes rglementaires
portant modification de crdits.
54

PI-16. Prvisibilit de la
disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses

C

(i) Degr de prvisibilit et de
suivi des flux de trsorerie

C
En dbut danne, un plan annuel de trsorerie mensualis
(estimations des ressources et des dpenses) est ralis mais nest
pas ractualis pendant lexercice.
Une runion du comit de trsorerie se runit chaque semaine au
niveau du cabinet du Ministre des Finances. Elle porte sur la
dtermination des priorits pour laffectation des ressources
disponibles. La runion mensuelle de trsorerie, runit les
principales directions du MDEF et la CAA et se tient galement au
niveau du cabinet. Elle fait le point sur le recouvrement et les
dpenses effectus comparativement aux prvisions budgtaires.
Pour cette occasion, les services ntablissent pas de manire
formelle une actualisation des prvisions de recouvrement.

(ii) Fiabilit et frquence des
informations priodiques
fournies en cours dexercice
aux MDA sur les plafonds
dengagement de dpenses
C Aprs ladoption de la loi de finances, le Ministre de lEconomie et
des Finances transmet aux ministres sectoriels une lettre de
notification des crdits qui rappelle lensemble des principes et
dispositions en matire dengagement, de rgularisation et de suivi
des dpenses. La lettre fixe aussi les dates limites pour les
engagements, ordonnancements et paiements des dpenses. La
lettre de notification de 2006 nindique pas de manire explicite les
montants ou les proportions des crdits mis en place pour chaque
priode infra-annuelle. Les crdits de fonctionnement hors salaire
sont chargs par tranches trimestrielles au niveau du systme
intgr de gestion des finances publiques (SIGFIP). Jusquen 2006,
les gestionnaires de crdits pouvaient, partir des rgles en usage
(tranche trimestrielle connues a priori) dterminer les montants de
crdits ouverts pour chaque trimestre. Ce nest plus le cas depuis
2007. Les ministres sectoriels ne sont informs des chargements
de crdits que par lintermdiaire du systme SIGFIP, en dbut de
trimestre pour le trimestre considr. Les plafonds dengagements
ne sont donc pas connus au moins un trimestre lavance comme
lexige la note B.
(iii) Frquence et
transparence des
ajustements des dotations
budgtaires, dont la dcision
est prise un niveau
hirarchique suprieur la
direction des MDA
C En cours dexercice, des modifications sont portes la rpartition
initiale des crdits selon les procdures prvues par la LORLF. Hors
celles concernant les salaires, elles rsultent le plus souvent des
ressources non prvues initialement par le budget et obtenues dans
le cadre de laide projet ou des insuffisances de crdits pour des
dpenses de fonctionnement non prvues ou mal estimes.
Pour les salaires, les lois annuelles de finances ouvrent des crdits
provisionnels au sens de larticle 43 de la LORLF. Cette pratique
permet dordonnancer les dpenses salariales en dpassement des
crdits initiaux ouverts par la loi de finances.
Les modifications apportes au budget initial sont significatives mais
sont entirement rapportes dans les lois de finances rectificatives
ou les lois de rglement. Les projets de comptes administratifs
tablis pour les exercices 2004 et 2005 contiennent en annexe tous
les textes rglementaires portant modification de crdits.

3.4.5 Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties
157. La gestion de la dette publique contractuelle intrieure et extrieure (hors
dette sur les dpenses budgtaires) et la gestion des missions dobligation sont
assures par la Caisse Autonome dAmortissement (CAA). La CAA sappuie i) sur
lenregistrement, exhaustif grce au visa pralable quelle doit accorder, de toutes
les conventions de financement de projets publics sur prt ou de certaines aides
budgtaires; ii) sur la centralisation des informations communiques par les PTFs
et les chefs de projets, sur les dcaissements de prts projets ou programmes, et
iii) sur lutilisation matrise dun logiciel de gestion de la dette Debtpro.
55
La CAA labore chaque trimestre un rapport dactivits qui dtaille le service de la
dette et lencours. Les volutions et les ratios du niveau dendettement sont aussi
rapports. La surveillance de la gestion des engagements (financements extrieurs,
emprunts obligataires et avals) est exerce par la Commission Nationale de
lEndettement, prside par le Ministre en charge de Finances, et la CAA assure le
secrtariat (cf. commentaire sur indicateur PI-12 ci-dessus). Les statistiques sur la
dette extrieure et la dette intrieure contractuelle sont compltes et de bonne
qualit. Il reste cependant une insuffisance de suivi de la dette fiscale, rsultant des
prlvements dacompte sur les bnfices des socits. Cette dette envers
ladministration fiscale ne fait pas lobjet de surveillance et peut induire des risques
potentiels.
158. Les soldes de trsorerie des comptables du rseau Trsor sont tablis selon
une frquence dcadaire. Les postes comptables au niveau des communes
(Receveurs-percepteurs) transmettent leurs situations au Receveur des Finances
Dpartemental. Ce dernier centralise les situations et les retransmet en joignant ses
propres situations au Receveur Gnral des Finances.
159. Le Trsor dispose aussi des soldes de trsorerie des comptes de ses
correspondants (comptes ouverts auprs du Trsor Public). Cependant, certains
tablissements publics caractre administratif sont autoriss dposer leurs
disponibilits de trsorerie dans des banques commerciales. Le Trsor ne
centralise pas les donnes sur ces disponibilits.
160. Le Trsor ne centralise pas non plus les fonds de projets ouverts auprs de la
Banque Centrale ou des banques commerciales
34
.
161. La consolidation des soldes de trsorerie se fait chaque jour et chaque
semaine pour chaque poste comptable. La consolidation des soldes de trsorerie
de lensemble des postes comptables est mensuelle.
162. La loi de finances autorise chaque anne le gouvernement contracter des
emprunts hauteur du dficit budgtaire prvu, mais ne prcise pas de plafonds
pour les octrois de garanties. Le mcanisme de visa pralable de la CNE pour
toutes les conventions de financement permet cependant de maintenir
lendettement dans les limites et aux conditions dfinies par les engagements du
gouvernement dans le cadre des programmes FRPC.

Indicateur
Note Explication Rsume
PI-17 Suivi et gestion de la
trsorerie, des dettes et des
garanties

C+

(i) Qualit de
lenregistrement des
donnes sur la dette et des
rapports affrents

B

La Caisse Autonome dAmortissement (CAA) labore
trimestriellement un rapport sur les mobilisations de ressources
financires (aide extrieure), sur le service de la dette, les
allgements obtenus et sur lencours de la dette extrieure.
La dette extrieure est concilie priodiquement avec les cranciers
dans le cadre de linitiative dallgement de la dette (PPTE, IADM).
La CAA dispose pour la gestion de la dette dun logiciel
(DEBTPRO) et a dvelopp un logiciel de suivi des mobilisations
des ressources extrieures et dun logiciel pour les prts et prts
rtrocds.
La Commission nationale de lendettement, prside par le Ministre
en charge des Finances assure la surveillance de lendettement de
lEtat. Elle se runit au moins une fois par trimestre.

34
La PNG (Position Nette du Gouvernement) tablie par la BCEAO indique un montant de 35,7
milliards de Fcfa pour les fonds de projets de lEtat dposs dans les banques (28 milliards la
BCEAO) fin 2006. Ce montant slevait prs de 88 milliards fin mars 2007.
56

Indicateur
Note Explication Rsume
Le suivi de la dette intrieure contractuelle (hors dette sur la
dpense) est aussi effectu par la CAA.
Depuis 2007, un comptable et un contrleur financier sont
spcialement affects la CAA.
Les statistiques sur la dette extrieure et la dette intrieure
contractuelle sont compltes et de bonne qualit.
Il reste cependant une insuffisance de suivi de la dette fiscale qui
peut induire un risque potentiel.
(ii) Degr de consolidation
des soldes de trsorerie de
C La consolidation des soldes de trsorerie de tous les comptables du
rseau Trsor se fait selon une priodicit dcadaire.
Le Trsor ne centralise pas les disponibilits dposes la banque
centrale ou dans les banques commerciales, des tablissements
publics caractre administratif ou par les projets de lEtat.
(iii) Mcanisme de
contraction des prts et
doctroi des garanties
C LEtat bninois noctroie pas de garantie.
La contraction de prts ne peut tre autorise que par le Ministre en
charge des Finances aprs accord de la Commission Nationale de
lEndettement.
Les limites des emprunts sont en principe dtermines par les
critres de soutenabilit de la dette, mais qui ne sont pas
systmatiquement respects.

3.4.6 Capacit des contrles des tats de paie
163. La gestion administrative des agents de lEtat relve du Ministre du Travail
et de la Fonction Publique (Direction Gnrale de la Fonction Publique). La gestion
des rmunrations (salaires, primes et indemnits, prlvements) relve du
MDEF (Direction Gnrale du Budget).
164. Un Fichier Unique de Rfrence (FUR) a t mis en place dans les annes
1990. Il devait servir la gestion informatise des carrires de tous les agents de
lEtat et ainsi servir de rfrence au fichier de la Solde pour leur rmunration. Ce
systme na pas rpondu ces objectifs et est inoprant. Un audit, ralis en mars
2006, a mis en relief des lacunes qui ne permettent pas de le qualifier comme
rfrence en matire de fichier nominatif des agents de lEtat. Les insuffisances
releves portent notamment sur la disparit des sources de donnes et leur
manque dhomognit, la manipulation des donnes par des agents non qualifis,
labsence de contrle des donnes, linsuffisante maintenance des matriels. Le
Ministre de la Fonction Publique et du Travail a entrepris une refonte totale du
systme.
165. Pour le contrle des tats de paie, le MDEF se rfre aux informations
transmises directement par les MDA. La lettre de notification des crdits prcise
que les MDA doivent transmettre des tats nominatifs complets des fonctionnaires
et agents contractuels, et dinformer sans dlais les diffrents services du MDEF
des mouvements et modifications intervenues dans la situation des agents. Ce
dispositif de substitution pourrait difficilement donner satisfaction car i) les services
du MDEF ne disposeraient pas des capacits de traitement de linformation ii) il
nest pas prvu de mcanisme de contrle de lexhaustivit et de la qualit de
linformation transmise par les MDA et iii) le systme didentification des agents est
dfaillant
35
.

35
Lidentification est base sur un numro dimmatriculation dont lattribution tait confie au MDEF,
puis transfre la Fonction Publique pour une gestion de lattribution partir du FUR. Les modalits
dattribution ne sont pas clairement tablies et scurises.
57
166. Les procdures de recrutement restent sous la responsabilit du MFPT. Elles
impliquent les services daffectation, les Directions des ressources humaines des
MDA, la Direction Gnrale de la Fonction publique, La Direction Gnrale du
budget, le Contrle Financier, et les Secrtariats Gnraux des ministres en
charge des Finances et de la Fonction publique. La lenteur dans la prise des actes
dengagement et la lourdeur du circuit administratif pour le recrutement entranent
des retards dans les paiements des salaires, qui excdent trois mois.
167. Les dpenses de salaires sont excutes selon les procdures
exceptionnelles. Pour les personnels militaires, les dpenses sont engages a priori
et ordonnances dans le mme temps. Pour les personnels civils, les dpenses
sont engages en rgularisation.
168. Les instructions des lettres de notification de crdits pour 2006 et 2007,
prcisent que les rgularisations des dpenses de salaires doivent tre opres
mensuellement. Les donnes relatives aux salaires pays au mois M doivent tre
transmises la DGB et la DGTCP par les gestionnaires de crdits sur support
informatique au plus tard le 1
er
du mois M+1. La lettre de notification prvoit un dlai
maximum de 15 jours pour le processus de rgularisation (intgration des donnes
dans SIGFIP, missions de mandats de rgularisation, visas du Contrle Financier,
rgularisation comptable). Lanalyse des fichiers SIGFIP pour les trois derniers
exercices pleins (2004 2006) et pour les premiers mois de 2007, montre que ces
dlais ne sont pas respects.
169. En pratique, les autorits envisagent la rvision de tout le dispositif de gestion
des fichiers de carrires et de la solde. La rforme ne se limitera pas aux seules
actions de remise en tat du FUR et de son interconnexion avec le fichier solde.
Elle concernera aussi les procdures de gestion des personnels et de gestion
budgtaire de la masse salariale et de la solde.

contrles des tats de paie
D
(i) Degr dintgration et de
rapprochement des donnes
relatives ltat de paie et au
fichier nominatif

D
Le fichier de la fonction publique comporte de nombreuses
insuffisances. Son intgrit nest pas garantie. Un travail de refonte
est en cours. La liste des tats de paie ne peut tre contrle. Le
dernier rapprochement entre le Fichier Unique de Rfrence (FUR)
de la fonction publique et celui de la solde (Direction gnrale du
budget) a eu lieu en mars 2003.
Le MDEF, travers la lettre de notification des crdits, demande au
MDA de lui transmettre directement les tats nominatifs et les
modifications qui doivent y tre apportes. Ce dispositif ne garantit
pas lexhaustivit et la fiabilit des tats.
(ii) Modifications apportes
en temps opportun au fichier
nominatif et ltat de paie

D
Les recrutements sont oprs selon une procdure qui lient les
administrations des services concerns (DRH des ministres), le
Ministre en charge de la Fonction publique et le MDEF (budget et
contrle financier). Ces procdures durent en gnral plusieurs mois
(peuvent aller jusqu 6 mois). La lenteur de la procdure de
recrutement se traduit trs frquemment par la ncessit de
procder des rappels de salaires.
les actes portant modification de la situation des agents sont traits
dans les mmes formes et avec des dlais aussi importants.
Les modifications relatives aux avancements statutaires ont t
rgulirement enregistres dans le FUR mais nont pas t
reportes dans le fichier de la solde de 1997 2003. Les rappels
dus au titre de ces avancements non rgulariss par la solde, sont
trs importants. Ils taient estims plus de 200 milliards en 2003.
Actuellement, les avancements statutaires sont pris en charge au
niveau de la solde mais avec des retards pouvant atteindre
plusieurs mois.
lactualisation des donnes du Fichier solde serait imminente.
58
(iii) Contrles internes des
modifications apportes au
fichier nominatif et ltat de
paie
D Les insuffisances du FUR (disparit des sources et htrognit
des donnes, non-habilitation des agents intervenant sur le fichier,
insuffisances des contrles internes et de la maintenance des
matriels) ne permettent pas les contrles internes. Le dispositif mis
en place par le MDEF (transmission au dbut de chaque anne des
tats nominatifs sur support papier) est difficile grer et ne permet
pas dassurer des contrles de qualit.
Limmatriculation des agents tait initialement confie au MDEF puis
a t transfre la Fonction publique. Le systme didentification
(immatriculation) des agents comporte des insuffisances et doit tre
revu.
(iv) Existence de mesures de
vrification de ltat de paie
pour dceler les failles du
systme de contrle interne
et/ou des employs
fantmes
D Il ny a pas eu de vrification de la conformit des tats de paie avec
les personnels en poste au cours des trois derniers exercices.

3.4.7 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la
passation de marchs publics
170. Le Bnin poursuit actuellement une rforme des marchs publics entame en
2004. Des tudes ralises dans le pass, notamment le CPAR (Rapport
Analytique sur la Passation des Marchs Publics) de mai 1999, avaient mis en
vidence de nombreuses insuffisances et dysfonctionnements dans les pratiques
en cours lpoque. Le systme institu par la loi n2004-18 du 27 aot 2004 et
ses dcrets dapplication
36
, vise corriger ces insuffisances et amliorer la
transparence et lefficacit de la passation des marchs publics. Il sapplique aux
marchs passs par toutes les institutions publiques : lEtat (administrations
centrales et services dconcentrs), les tablissements publics caractre
administratif ou conomique, et les collectivits territoriales. Il repose sur trois types
dorganes :
- La Commission Nationale de Rgulation des Marchs Publics (CNRMP) qui
regroupe des reprsentants de ladministration (Prsidence et cinq ministres),
trois des reprsentants du secteur priv et deux reprsentants de la socit
civile. La CNRMP est place sous la tutelle de la Prsidence de la Rpublique et
est charge, entre autres, de la gestion des recours des soumissionnaires et des
audits non juridictionnels des marchs publics.
- La Direction Nationale des Marchs Publics (DNMP). Cest une structure du
Ministre en charge de lEconomie et des Finances. Elle exerce le contrle a
priori des marchs dpassant un seuil fix par dcret, et un contrle a posteriori
sur tous les marchs publics.
- Les Cellules de Passation des Marchs Publics (CPMP) places auprs des
autorits contractantes (Prsidents des institutions, Ministres, Prfets, Maires,
Directeurs gnraux des entreprises et tablissements publics) pour relayer les
missions de contrle et dappui de la DNMP. Des seuils sont fixs pour dlimiter
les comptences entre les Cellules et la Direction Nationale des Marchs
Publics.

36
Dcrets 2004-562 565 du 1
er
octobre 2004 portant respectivement sur la Commission Nationale
de Rgulation des Marchs Publics (CNRMP) ; sur la Direction Nationale des Marchs Publics, sur les
Cellules de passation des marchs publics et sur les seuils de passation des marchs publics.
59
171. La rforme entame ds 2004 se poursuit actuellement avec la mise place et
le renforcement des capacits des organes. Le gouvernement prpare par ailleurs,
la transposition dans la lgislation nationale des directives de lUEMOA relatives
aux marchs publics. Leur transposition confortera la limitation des recours aux
modes de passation non concurrentiels. Les articles 44 et 46 limitent dj le
recours au gr gr par des procdures plus contraignantes (autorisation pralable
du Ministre des Finances sur rapport circonstanci ; limite 10% de lensemble des
marchs) mais nimpose pas de conditions spcifiques sur le contrle des
prestataires telles que prvues par les Directives. Les responsables du Conseil
National du Patronat ont signal lexistence de marchs passs de gr gr sans
les justifications conformes la lgislation.
172. La Direction nationale des Marchs Publiques (DNMP) tient depuis 2004 une
base de donnes complte sur lensemble des marchs publics financs par le
budget de lEtat. Les statistiques extraites de ce fichier donnent la rpartition
suivante pour les procdures de passation.

Table 3.5 : Rpartition des modes de passation de marchs en
nombre de marchs et en %
2005 2006 2007*
Mode de passation Nbre % Nbre % Nbre %
Appels doffres
ouverts 393 90,1% 368 94,8% 158 85,4%
Appels doffres
restreints 0,0% 0,0% 0,0%
Gr Gr 43 9,9% 20 5,2% 27 14,6%
Totaux 436 100,0% 388 100,0% 185 100,0%
(*) Donnes 2007 arrtes au 31 mai 2007
Source : Direction Nationale des Marchs Publics

Table 3.6 : Rpartition des modes de passation de marchs en montants des marchs
(millions de Fcfa) et en %
millions FCFA 2005 2006 2007*
Mode de passation Montants % Montants % Montants %
Appels doffres
ouverts 94 060 94,8% 93 050 92,1% 47 482 81,2%
Appels doffres
restreints 0,0% 0,0% 0,0%
Gr Gr 5 189 5,2% 8 003 7,9% 10 967 18,8%
Totaux 99 249 100,0% 101 053 100,0% 58 449 100,0%
Source : Direction Nationale des Marchs Publics

173. Larticle 56 du Code des marchs publics stipule que la prparation des
dossiers, les appels la concurrence et le jugement provisoire des offres relvent
du matre douvrage. Ce dernier est contrl et, le cas chant, appuy par, la
CPMP pour les marchs dun montant infrieur au seuil fix rglementairement.
Cependant le dcret 2004-564 relatif aux CPMP largit leurs comptences la
gestion et lexcution des marchs (article2). Ainsi, elles se substituent lautorit
contractante et ne peuvent donc assurer leur mission premire de contrle.
174. Des dispositifs de recours des soumissionnaires existent et sont sous la
responsabilit de la CNRMP. Des responsables de cette commission signalent que
peu de recours sont engags par les oprateurs, mais que certains oprateurs
vitent ce type daction par crainte de mesures de rtorsions.
60

PI-19. Mise en
concurrence, utilisation
optimale des
ressources et contrles
de la passation des
marchs publics
B
(i) Utilisation dune
mthode comptitive pour
la passation des marchs
publics dont le montant
excde le seuil national
tabli pour les achats de
faible valeur
A La Direction nationale des Marchs Publiques (DGMP) tient depuis 2004
une base de donnes complte sur lensemble des marchs publics
financs par le budget de lEtat. Les statistiques extraites de ce fichier
donnent la rpartition suivante pour les procdures de passation.

Pourcentage du nombre de
marchs passs en 2005 2006 2007(*)
Appels doffres ouverts 90,14% 94,85% 85,41%
Gr Gr 9,86% 5,15% 14,59%
Totaux 100,00% 100,00% 100,00%
Pourcentage du montant des
marchs passs en 2005 2006 2007(*)
Appels doffres ouverts 95% 92% 81%
Appels doffres restreints 0% 0% 0%
Gr Gr 5% 8% 19%
Totaux 100% 100% 100%

(ii) Etendue de la
justification du recours
des modes de passation
moins concurrentiels
C Le code des marchs publics en vigueur contient des dispositions qui
limitent strictement le recours au mode de passation de gr gr (articles 44
et 46 de la loi 2004-18 daot 2004). Le recours nest autoris que dans
certains cas spcifiques par le Ministre des Finances sur rapport
circonstanci du matre douvrage. La loi spcifie que les marchs de gr
gr sont limits 10% du nombre total des marchs.
Cependant les statistiques de la Direction nationale des marchs publiques
ne donnent pas les justifications pour les marchs passs de gr gr (la
lgislation nimpose pas cette publication).
Les reprsentants du CNP-B ont signal des cas o des marchs publics
peuvent tre passs de gr gr sans que les justifications conformes la
lgislation ne soient prsentes.
(iii) Existence et
fonctionnement dun
mcanisme
denregistrement et de
traitement des
rclamations
B La Commission nationale de rgulation prvue par la loi 2004-18 et le dcret
dapplication 2004-562, est charge, notamment, du traitement des recours.
Elle est place sous la tutelle de la Prsidence de la Rpublique et dispose
dune autonomie de gestion. A ce titre, elle constitue un organe de contrle
externe. Larticle 52 de la loi 2004-18 lui confre tous les pouvoirs en
matire de contrle externe.
La Commission nationale de rgulation enregistre les plaintes et les recours,
cela entrane la suspension de lexcution des marchs. Il a t signal la
mission par les reprsentants du patronat et par un membre de la
Commission que les recours sont peu nombreux. Mais cette situation peut
tre justifie par des craintes de la part des oprateurs soumissionnaires
aux marchs.
Les recours et les rglements de litige ne font pas lobjet de publication dans
la revue des marchs publics.

61
3.4.8 Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales
175. Les dpenses non salariales sont excutes selon des procdures dites
normales ou exceptionnelles.
176. La procdure normale permet deffectuer un contrle a priori de la conformit
de la dpense au niveau des quatre principales phases de lexcution rappeles ci -
aprs :
- Au niveau de lengagement : lengagement de la dpense nintervient quaprs le
visa du Contrle Financier qui vrifie la conformit de la demande dengagement
qui lui est transmise par le gestionnaire de crdit.
- Au niveau de la liquidation : le visa du contrle financier intervient pour certifier la
conformit des livraisons ou services faits.
- Au niveau de lordonnancement : le mandat mis par le gestionnaire de crdit et
dont la liquidation a t tablie par le Contrle financier, est vis par
lordonnateur dlgu de la dpense. Le Contrle intervenait une fois encore,
aprs lordonnancement, pour apposer un visa avant la prise en charge du
mandat par le Trsor. Cette dernire intervention, redondante, a t supprime.
- Au niveau de la prise en charge comptable par le payeur (Receveur des
Finances) : ce dernier vrifie la rgularit des mandats mis en paiement.
177. Les procdures exceptionnelles sont au nombre de trois :
- La dpense par Ordre de Paiement (OP) : lOrdonnateur Dlgu fait une
demande de visa du contrle financier pour un appel de fonds. Ce visa une fois
obtenu, lOrdonnateur Dlgu transmet lOP au comptable pour prise en charge
et paiement. Les OP doivent normalement faire lobjet dune rgularisation selon
la procdure dengagement-ordonnancement.
- La procdure dlgation-ordonnancement : elle est spcifique aux dpenses des
postes diplomatiques.
- La procdure engagement-ordonnancement : elle concerne les rgularisations
de dpenses payes sans engagement pralable (salaires, primes et
indemnits ; ordres de paiement et dlgation-ordonnancement) et des
dpenses ncessitant rgulirement la mise disposition de fonds (marchs
publics, abonnements des administrations), et certains transferts (transferts aux
collectivits, contributions aux organisations internationales). Dans cette
procdure, le visa du Contrle financier est donn simultanment pour
lengagement et lordonnancement de la dpense.
178. Lexercice du contrle financier est attribu la Direction du Contrle
Financier (DCF), structure du Ministre en charge des Finances. Selon les
dispositions du Dcret n 93-178 du 04 aot 1993 portant attributions, organisation
et fonctionnement du Contrle Financier, la DCF exerce un contrle a priori portant
sur la rgularit budgtaire, juridique et financire des oprations de dpenses du
Budget Gnral de lEtat, des Budgets annexes et des Budgets des tablissements
publics. La DCF nest pas habilite exercer un contrle dopportunit de la
dpense. Le contrle est effectu par ses agents contrleurs, dtachs auprs des
ministres, institutions, et tablissements publics autonomes.
179. Des manuels de procdures existent tant au niveau des contrleurs
financiers, des ordonnateurs secondaires et des comptables du Trsor. Les
procdures des ordonnateurs et du Contrle financier sont tablies mais obsoltes.
La DCF a labor de nouveaux manuels de procdures qui sont en cours de
validation.
62
Elle a par ailleurs prpar une actualisation de la nomenclature des pices devant
accompagner chacune de ses interventions (engagement, liquidation,
rgularisation). Mais lefficacit du contrle a priori des engagements reste limite
du fait de labsence de procdures formelles de rgulation de la dpense en
fonction des ressources rellement attendues. Il ny a pas de procdures
dactualisation des prvisions de ressources impliquant des dcisions en matire de
limitation des engagements de dpense. Une disposition, rappele dans la lettre de
notification de crdit pour lexercice 2007 oblige les gestionnaires de crdits
transmettre au MDEF, en dbut danne, un plan de passation de marchs et un
plan dengagements-mandatements au plus tard le 31 janvier (prvision mensuelle
des engagements et des mandatements par catgories de dpenses) pour
lexcution de leur budget. Cette procdure devrait pouvoir servir lamlioration de
la prvision des dpenses, mais elle nest pas totalement respecte : les
chargements de crdits (ouverture de crdits) dans SIGFIP ne tiennent pas encore
compte de ces plans prvisionnels.
180. Lefficacit du Contrle financier est aussi compromise par limportance du
recours aux Ordres de Paiement, ou la procdure engagements
ordonnancements pour des dpenses qui ne le justifient pas. Les procdures sont
dites exceptionnelles, malgr leur frquence leve et ne permettent pas de limiter
les engagements dans les limites des crdits disponibles. Depuis 2006, des
dispositions sont prises pour limiter le recours la procdure dOrdre de paiement.
181. Actuellement, toutes les oprations (depuis la demande dengagement
jusqu lordonnancement) sont enregistres dans le Systme Intgr de la Gestion
des Finances Publiques (SIGFIP). Toutes les administrations centrales et
institutions sont connectes aux serveurs centraux du MDEF. Lextension du
rseau aux administrations dconcentres est en cours de finalisation. Les
gestionnaires de crdits, les ordonnateurs dlgus et les contrleurs financiers
enregistrent, vrifient, valident et ditent les documents relatifs lexcution de la
dpense directement partir du systme. Lintervention de chaque acteur est
limite son domaine de comptence. Les rgles et procdures de contrle sont
tablies en fonction des applicatifs SIGFIP. Mais cet instrument nest pas
totalement scuris.
182. Des systmes de contrles automatiques et de verrouillage peuvent tre
dbloqus, ce qui se traduit par des engagements de dpenses effectus au-del
des crdits ouverts ou mme autoriss par la loi de finances.
183. De plus SIGFIP noffre pas de garanties suffisantes en matire de contrle
des saisies et ddition des tats. Il doit faire lobjet dune rvision pour, entre
autres
37
, remettre en place les systmes de contrles automatiques et empcher
les possibilits de forcer les verrous de scurisation.
184. Dautres procdures de contrle sont aussi tablies, tant pour les
engagements que pour les liquidations, ordonnancements et prises en charge au
niveau du Trsor. Elles portent notamment sur la vrification des prix, la
qualification des prestataires, leffectivit et la conformit de la livraison ou du
service fait. Ces rgles sont incompltes et parfois inefficaces. La mercuriale des
prix comporte plus de 2800 articles dfinis un niveau trop fin pour servir de
rfrence. Elle ncessiterait des actualisations trop frquentes pour servir de
rfrence lapprciation des prix.

37
Le systme ne comporte pas certains applicatifs visant faciliter des contrles tels que sur les prix
(introduction dans le systme de la mercuriale, ou calcul automatique de prix moyens), sur le
fractionnement des engagements (affichage automatique des engagements similaires sur les mmes
lignes budgtaires) ; ou sur les dlais de liquidation ou ordonnancement (ditions priodiques dtats
de mandats engags et non ordonnancs aprs des dlais normaux).
63
Limportance de son volume rend difficile son utilisation, encore manuelle, par les
contrleurs financiers. Ces derniers ne disposent pas non plus des capacits pour
vrifier la qualification des prestataires partir des systmes didentification et
dimmatriculation en cours. Enfin, la vrification des services faits ncessite des
moyens matriels encore insuffisants.
185. La rgularisation des dpenses excutes sans engagement ou
ordonnancement pralable nest pas systmatique, bien que des progrs
significatifs aient t raliss au cours des derniers exercices. Limportance des OP
a t rduite en termes absolu et relatif. Mais les rgularisations nont pas port sur
la totalit des OP. Par ailleurs, les rgles relatives aux seuils peuvent tre
contournes par recours aux fractionnements des dpenses. Les services de
contrle financier ne disposent pas de moyens pour limiter, voire pour empcher
cette pratique. Enfin, des dispositions ont t prises en 2007 pour que les dpenses
des crdits dlgus (dpenses des services dconcentrs) soient effectivement et
systmatiquement ordonnances.
Dpenses de fonctionnement (salaires, biens et services, transferts)
excuts par OP
Anne Dpenses
(ordonnancements + OP
non rgulariss)
OP mis OP/Dpenses
2004 165,2 25,1 15,2%
2005 271,1 26,1 9,6%
2006 234,8 11,7 5,0%
Source : traitements des fichiers SIGFIP dits le 30 mai 2007,en milliards de FCFA

contrles internes des
dpenses non salariales

C

(i) Efficacit des mesures de
contrle des engagements
de dpenses
C

Les procdures dengagement de dpenses sont bien tablies. Elles
distinguent la procdure normale (engagement, liquidation,
ordonnancement, prise en charge et paiement), les procdures
exceptionnelles (Ordres de paiement, Engagements-
ordonnancements et ordonnancements dlgus). Le systme ne
limite cependant pas le recours aux procdures exceptionnelles.
En principe les gestionnaires de crdits sont tenus de transmettre
au MDEF, en dbut danne, un plan de passation de marchs et un
plan dengagements mandatements au plus tard le 31 janvier
(prvision mensuelle des engagements et des mandatements par
catgories de dpenses) pour lexcution de leur budget. Cette
mesure vise amliorer la prvision des dpenses, nest pas
totalement respecte : les chargements de crdits (ouverture de
crdits) dans SIGFIP ne tiennent pas encore compte des prvisions.
La lettre de notification de crdit pour lexercice 2007 rappelle la
ncessit denregistrer dans SIGFIP les ordonnancements et prises
en charge.
Dautre part, les ouvertures de crdit se font trimestriellement
(chargement des crdits sur SIGFIP) mais sans une analyse
systmatique fonde sur une actualisation des prvisions de
ressources en fonction danalyses des volutions constates.
(ii) Exhaustivit, pertinence
et clart des autres rgles/
procdures de contrle
interne
C Il existe un ensemble de dispositifs de contrle de lexcution de la
dpense au niveau des services du contrle financier et de la
comptabilit. Ces dispositifs portent sur le contrle des pices
justificatives, sur la validation de linformation contenue dans ces
pices et sur la conformit de la dpense aux rgles dfinies
(conformit des prix la mercuriale, habilitation des prestataires).
Ces rgles sont documentes (manuel de procdures), mais doivent
tre actualises. La nomenclature des pices justificatives est en
cours de rvision.
64
Une nouvelle mercuriale des prix a t arrte en mai 2007. Elle
comporte des insuffisances qui limitent son utilisation ou son
efficacit pour le contrle des prix.
Lapplication de ces rgles est parfois difficile de part, notamment,
linsuffisance des applicatifs de contrle dans SIGFIP. La lourdeur
des vrifications peut entraner la lenteur de la procdure de
lexcution de la dpense ou linefficacit des contrles.
Le systme doit par ailleurs faire lobjet dune rvision visant, entre
autres, supprimer les possibilits de forcer les contrles
automatiques et les verrous qui y sont installs.
(iii) Degr de respect des
rgles de traitement et
denregistrement des
transactions
C Les ordres de paiements ne font pas lobjet dune rgularisation
dans des dlais suffisamment courts pour permettre la limitation de
crdit aux ressources attendues.
Les crdits dlgus font lobjet dun engagement global en dbut
danne, mais les dpenses y affrentes ne sont pas enregistres
dans le systme SIGFIP en liquidation, ordonnancement et prise en
charge. Les engagements sont considrs comme totalement
consomms ds le dbut dexercice.
Le recours aux procdures exceptionnelles dengagements nest
pas toujours justifi.
Par ailleurs, les rgles relatives aux seuils peuvent tre contournes
par recours aux fractionnements des dpenses. Les services de
contrle financier ne disposent pas de moyens suffisants pour
limiter, voire pour empcher cette pratique.

3.4.9 Efficacit du systme de vrification interne
186. Larchitecture globale de lensemble du systme de vrification interne a t
revue et complte en 2006. Le dispositif actuel repose sur lInspection Gnrale
de lEtat (IGE), rattache la Prsidence de la Rpublique, lInspection Gnrale
des Finances (IGF), rattache au Ministre en charge de lEconomie et des Finances
et lInspection Gnrale des Services et Emplois Publics (IGSEP) rattache au
Ministre en charge de la Fonction publique. Ces trois institutions ont des
comptences largies lensemble des administrations et services publics.
187. Dautres structures de vrification existent telles les Inspections gnrales
des ministres (IGM) prcdemment dnommes Directions de lInspection et de la
Vrification Interne (DIVI) ou encore les inspections gnrales des services du
Trsor, des Impts et des Douanes. Cette partie traitera des principaux services en
charge de la vrification financire interne. Il sagit de lIGE, lIGF et lIGS du Trsor
public.
188. LInspection gnrale dEtat, qui avait t supprime en 1990, a t r
institutionnalise en juillet 2006. Elle est lorgane suprieur en matire de contrle
interne, et ce titre, a prsance sur tous les corps dinspection de lEtat
(inspections des finances ou des services). Son champ de comptence comprend
tous les services publics administratifs ou conomiques (administrations publiques,
tablissements, offices et entreprises publics, les organismes recevant des fonds
publics). Cette institution est en phase de dmarrage. Une quipe technique
lassiste pour asseoir son organisation, tablir les manuels dorganisation, les
manuels des vrificateurs et les canevas de rapports, les mthodes de
programmation des vrifications et enfin lharmonisation des programmes et
procdures de travail avec les autres institutions de vrification. Elle a nanmoins
ralis, fin mai 2007, 11 missions de contrle la demande du Chef de lEtat ou
de sa propre initiative. Ces dernires ne portent pas sur les aspects systmiques.
65
189. LInspection gnrale des finances est rgie par le Dcret N 93-45 du 11
mars 1993. Ses missions de contrle et de vrifications portent sur :
- les ordonnateurs principaux et secondaires des budgets des administrations et
institutions publiques (ministres, tablissements publics caractre
administratif, collectivits territoriales) ;
- tous les comptables publics ;
- les gestionnaires des tablissements publics, des organismes bnficiaires des
concours financiers ou de fonds demprunt public, des organismes dment
habilits percevoir des taxes, redevances ou cotisations obligatoires.
190. LIGF ralise ses missions de vrification sur la base de programmes annuels
soumis lapprobation du Ministre du MDEF et labors en prenant en compte le
temps ncessaire pour les vrifications inopines sollicites par la Prsidence de la
Rpublique. Des demandes ponctuelles sont ajoutes aux actions programmes.
Les choix des institutions devant faire lobjet de vrifications sont tablis en fonction
de critres de risque et du niveau de couverture. LInspection Gnrale des
Finances ne dispose pas cependant de suffisamment de moyens pour raliser la
totalit de ses programmes de vrification. Son rapport dactivits indique que
lanne 2006 a t consacre en grande partie la ralisation de son programme
2005 et un dbut de ralisation de celui de 2006 ainsi qu lexcution des
vrifications sollicites en cours danne par la plus haute autorit de lEtat
(vrifications non programmes) dont le nombre relativement important a perturb
la ralisation du programme 2006. Les capacits dintervention de lIGF sont
actuellement de 24 inspecteurs et dun budget de 80 millions de Fcfa, pour une
valuation des besoins tablie par lIGF 120 millions de Fcfa. Elle assure
nanmoins des missions de contrle suffisantes en quantit et qualit pour
permettre dattribuer la note C lindicateur dim(i).
191. Les missions des inspecteurs et les rapports tablis sont conformes aux
normes internationales en la matire. Les rapports sont transmis au Ministre des
Finances et au Prsident de la Rpublique. Certains de ces rapports rvlent des
situations exceptionnellement graves et font lobjet dune prsentation au Conseil
des Ministres.
192. Les rapports de lIGF sont suivis deffet, notamment dans le cadre des actions
damlioration du fonctionnement des services entreprises par le MDEF. La lettre
de notification des crdits du budget 2007 comporte par ailleurs une srie de
mesures rsultant des recommandations des rapports de lIGF. Cependant les
responsables de cette institution estiment que les rapports devraient faire lobjet
dune exploitation plus approfondie ou plus complte. Ils estiment aussi quils ne
disposent pas non plus de moyens suffisants pour vrifier leffectivit de la mise en
uvre de toutes leurs recommandations.
193. LInspection Gnrale des Services du Trsor Public (IGS) vrifie lapplication
des rgles de la comptabilit publique et des dispositions lgales et rglementaires
par tous les comptables publics. Ce service dispose de peu de capacits et son
action est limite du fait des retards dans ltablissement des comptes de gestion
par les comptables publics.
66

PI-21. Efficacit du systme
de vrification interne
C+
(i) Couverture et qualit de la
vrification interne
C Lessentiel de la vrification interne est attribu trois institutions :
lInspection Gnrale de lEtat (IGE) qui dpend de la Prsidence
de la Rpublique et qui a prminence sur lensemble des
institutions de vrification interne ; lInspection gnrale des
Finances qui dpend du Ministre des Finances et lInspection
Gnrale des Services, rattache la DGTCP et qui en charge de
la vrification des actions de tous les comptables publics.
De ces trois institutions, seule lIGF ralise actuellement des
missions de vrifications conformes aux standards internationaux.
LIGE, recre en juillet 2006, est en cours de structuration.
LIGF a comptence sur toutes les institutions bnficiant de
ressources publiques. Ses comptences portent sur le contrle de
la gestion des comptables publics et des ordonnateurs. Elle tablit
un programme annuel de contrle soumis lapprobation du
Ministre du MDEF. Ces programmes sont tablis en fonction de
critres de risque et du niveau de couverture. Des demandes
dintervention sont ajoutes aux actions prvues par ce
programme.
LInspection Gnrale des Finances ne dispose de suffisamment de
moyens pour raliser ses programmes. En 2006, elle a consacr
lessentiel de ses moyens la finalisation de son programme 2005
et la ralisation des vrifications sollicites en cours danne
(demandes de vrifications inopines). Elle assure nanmoins des
missions de contrle suffisantes en quantit et qualit pour
permettre dattribuer la note C lindicateur.
Par ailleurs, certaines institutions de la Rpublique voquent le
principe de sparation des pouvoirs pour sopposer aux vrifications
des organes de contrles selon les reprsentants de certaines
institutions de contrle, ces institutions feraient ainsi en sorte de ne
pas faire lobjet dune vrification.

(ii) Frquence et diffusion
des rapports
B Les rapports sont labors pour toutes les entits contrles par les
services de contrle interne. Ils sont bien transmis au MDEF, la
Prsidence de la Rpublique et font lobjet, quelques fois, de
communication au Conseil des Ministres. Ils sont transmis
systmatiquement la Chambre des Comptes la demande de
cette dernire.

(iii) Mesure de la suite
donne par les autorits
responsables aux
conclusions de la vrification
interne
C Les rapports de lIGF sont suivis deffet, notamment dans le cadre
des actions damlioration du fonctionnement des services
entreprises par le MDEF. La lettre de notification des crdits du
budget 2007 comporte par ailleurs une srie de mesures rsultant
des recommandations des rapports IGF. Cependant les
responsables de cette institution estiment que les rapports devraient
faire lobjet dune exploitation plus approfondie ou plus complte. Ils
estiment aussi quils ne disposent pas non plus de moyens suffisant
pour vrifier leffectivit de la mise en uvre de toutes leurs
recommandations.

3.5 Comptabilit, Enregistrement de lInformation et Rapports Financiers
3.5.1 Rgularit et respect des dlais des oprations de rapprochement des comptes
194. Pour les comptes de lEtat, le rapprochement bancaire (entre les relevs
bancaires et la comptabilit des diffrents comptables du Trsor) se fait en principe
aux trois niveaux du rseau comptable du Trsor constitu par, (i) la Recette
Gnrale des Finances (niveau central), (ii) les Receveurs dpartementaux des
Finances et (iii) les Receveurs Percepteurs des communes.
67
Les procdures de rapprochement sont bien tablies et documentes. Les
priodicits sont en principe les suivantes:
- Au niveau central : rapprochements quotidiens entre la Recette Gnrale des
Finances et la Banque Centrale, et au moins une fois par mois entre la Recette
Gnrale et les banques commerciales.
- Au niveau dpartemental et communal, au moins une fois par mois (chaque
semaine pour les postes comptables importants).
195. Ces dlais sont en gnral respects pour les comptabilits du rseau
Trsor.
196. Pour les comptes des Collectivits Territoriales, dont les comptables
principaux sont les Receveurs-Percepteurs du Trsor, les rapprochements sont
effectus dans les mmes formes, au moins une fois par mois.
197. En principe, les comptables principaux des tablissements et offices publics
(tablissements caractre administratif) appliquent les mmes rgles en matire
de rapprochements (procdures et dlais). Leffectivit de ces rapprochements na
pas pu tre vrifie. Lencadrement de la gestion des tablissements autonomes
connat des insuffisances.
198. Les Balances du Trsor
38
Intgres disponibles mai 2007, montrent que les
comptes dimputations provisoires et de liaisons ne sont pas solds. A titre
dexemple, la balance dite pour lanne 2005 indique les montants suivants (en
milliards de Fcfa) :

Compte Libell Solde Dbiteur Solde Crditeur
390 Comptes de liaisons entre comptables 0,7 1,3
391 Transferts entre comptables 7,7
470 Imputations provisoires de Dpenses 38,1
474 Imputations provisoires crdits dlgus 4,2
474 Imputations provisoires de recettes 6,2

PI-22. Rgularit et
respect des dlais pour
les oprations de
rapprochement des
comptes

C

(i) Rgularit du
rapprochement bancaire
B Les rapprochements des comptes du Trsor sont effectus
chacun des trois niveaux (central, dpartemental et
communal) selon des priodicits au moins mensuelles, dans
le mois qui suit la priode considre. Ils sont quotidiens avec
la Banque Centrale.
(ii) Rgularit du
rapprochement et de
lajustement des comptes
dattente et davances
D Les comptes dimputation provisoire et les comptes de
liaisons ne sont pas ajusts. Les balances intgres du
Trsor des exercices 2004, 2005, et 2006 montrent des
soldes significatifs pour ces comptes.

38
La mission a reu les balances pour chacune des priodes 2004, 2005 et 2006 et 1
er
trimestre
2007.
68
3.5.2 Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de prestation
des services primaires
199. La gestion des crdits allous aux services priphriques de base (coles,
centres de sant..) relve des directions dpartementales des ministres
concerns. Les Crdits sont arrts par dpartement et zone gographique, et
rpartis en fonction des objectifs fixs dans le cadre des OMD et de la stratgie
sectorielle. Lexcution des dpenses se fait selon la procdure des crdits
dlgus. Cette procdure ne permet pas de suivre ltat rel dexcution des
dpenses car la totalit des engagements est considre comme consomme. La
Revue de dpenses publiques, ralise avec lappui de la Banque Mondiale en
2003 sur trois secteurs sociaux (sant, ducation et eau), avait dj relev cette
insuffisance. En labsence dun suivi des consommations relles de crdits, le suivi
systmique de la matrialit des ressources rellement affectes aux services
priphriques ne peut se faire. Seules des vrifications ponctuelles, irrgulires et
non exhaustives sont ralises par les Inspections Gnrales des ministres.
200. Aucune enqute du type EDDS (Enqute sur les Dotations des Services
Dconcentrs) na t ralise au cours des trois dernires annes. Le Ministre de
lducation de base dite chaque anne un annuaire statistique comportant de
nombreuses informations, parfois trs dtailles sur les tablissements scolaires.
Linformation sur les ressources rellement affectes ces derniers ne porte que
sur les quipements et matriels pdagogiques acquis dans le cadre des projets
dinvestissement.

PI-23. Disponibilit des
informations sur les
ressources reues par les
units de prestation de
services primaires

D
Il ny a pas suivi des affectations des dotations
effectives de moyens de fonctionnement des services
sociaux de base. Aucune enqute effective sur le suivi
des dpenses des services dconcentrs na t
ralise au cours des trois dernires annes.

3.5.3 Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours
danne
201. Dans le cadre de la mise en uvre de la gestion axe sur les rsultats, le
MDEF a mis en place un dispositif de suivi de lexcution des programmes. Ce
dispositif, dcrit dans la Lettre de notification du Budget 2007, repose sur
llaboration par les MDA, de rapports dtapes semestriels sur la mise en uvre
des budgets programmes. Les rapports dtape doivent contenir et analyser les
donnes sur les niveaux de consommation de crdits. Ils doivent tre labors puis
transmis la DGB dans les deux mois qui suivent la fin du semestre considr. Il
est encore trop tt pour vrifier leffectivit de ce suivi.
202. Le systme informatis de la gestion budgtaire SIGFIP est la seule source
de donnes pour le suivi de lexcution du budget. SIGFIP enregistre pour chaque
imputation budgtaire les mandats aux diffrents stades de leur excution, depuis
lengagement jusqu la prise en charge comptable. Des tats comparant les
prvisions budgtaires aux engagements, liquidations et ordonnancements,
peuvent donc tre produits tout moment et selon tous les niveaux de dtail permis
par les classifications budgtaires. Il savre cependant que des problmes de
fiabilit des donnes de SIGFIP se posent. En forant les verrous et contrles
automatiques du systme, la saisie des donnes nest pas vrifie et les tats
produits ne sont pas fiables. Ainsi, des tats consolids dexcution du budget,
fournis la mission et dits directement partir de SIGFIP comportent des erreurs
manifestes de totaux.
69
203. Linterface entre SIGFIP et le logiciel ASTER de tenue de la comptabilit
gnrale ne permet actuellement quun fonctionnement unidirectionnel, dans le
sens SIGFIP vers ASTER. Linformation sur la prise en charge comptable et le
paiement des mandats nest pas retourne vers SIGFIP. Cela ne permet pas
ldition dtats selon les diffrentes classifications budgtaires, de lexcution du
budget depuis le stade dengagement jusquau paiement.
204. Les rapports de synthse pour le suivi de lexcution du budget sont labors
dans le cadre des travaux de la Direction Gnrale de lEconomie et du comit PIB-
TOFE. Dans ce cadre, des TOFE sont prpars chaque mois par la CS-PRES. Ils
servent aussi au suivi par le FMI, des engagements du gouvernement vis--vis des
institutions de Bretton Woods. Ils sont produits dans les deux semaines qui suivent
la fin de la priode considre partir de donnes extracomptables transmises par
diffrents services concerns (rgies de recettes, DGB, DGTCP, CAA, Banque
centrale..). Ils permettent une vue synthtique intgre de lensemble des
oprations financires de lEtat, mais noffre pas la possibilit dune analyse
dtaille de lexcution du budget. Cest aussi le cas pour le TOFE trimestriel
produit par la DGE dans le cadre du suivi des critres de convergence dfinis par
lUEMOA.

PI-24. Qualit et respect des
dlais des rapports dexcution
budgtaire produits en cours
danne

C

(i) Porte des rapports en
termes de couverture et de
compatibilit avec les prvisions
budgtaires
C Pour les recettes, les administrations fiscales et
douanires, et le Trsor fournissent dans le cadre de
llaboration du tableau mensuel des oprations
financires de lEtat (TOFE) des situations de
recouvrements. Les directions gnrales des impts et
des douanes fournissent des tats dtaills selon la
nomenclature budgtaire, le trsor fournit les donnes
un niveau plus agrg.
Les informations sur les dpenses peuvent tre
produites de manire dtaille selon les diffrentes
classifications budgtaires et en temps rel, partir du
systme informatis de gestion budgtaire (SIGFIP).
Les informations peuvent tre donnes
comparativement au budget initial aux diffrents
stades de lexcution de la dpense, depuis les
engagements jusquaux ordonnancements.
Le suivi de lexcution du budget au niveau des
paiements nest pas fait selon le dtail des
classifications du budget.
(ii) Emissions dans les dlais
des rapports
C

Dans le cadre des travaux de la Direction Gnrale de
lEconomie et du comit PIB-TOFE, des rapports sont
tablis trimestriellement. Le TOFE mensuel prpar
par la CS-PRES est produit dans un dlai de deux
semaines. Un TOFE trimestriel est produit dans le
cadre du suivi des politiques de convergence de
lUEMOA, mais avec des dlais de plus de 8
semaines. Les TOFE donnent une vue synthtique de
toutes les oprations financires, mais ne permettent
pas une analyse de lexcution du budget qu un
niveau global pour les principales catgories de
dpenses.
Un nouveau dispositif de suivi semestriel est mis en
place partir de 2007. La vrification de son
fonctionnement est prmature.
70
(iii) Qualit de linformation C Pour le suivi de la phase dexcution budgtaire (de
lengagement jusqu lordonnancement), les donnes
de SIGFIP posent des problmes dexhaustivit
(retards dans la rgularisation des dpenses
excutes selon les procdures exceptionnelles, ou
par dlgation de crdits) et de fiabilit en raison des
possibilits de forcer les contrles automatiques.
Les enregistrements comptables posent aussi des
problmes de retard et de fiabilit rsultant de
linadaptation ou de la non matrise des systmes
informatiques.
Les donnes synthtiques, tablies pour les besoins
du TOFE partir de diffrentes sources, permettent
un suivi infra annuel relativement fiable.

3.5.4 Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels
205. Pour la tenue de la comptabilit publique, la nomenclature comptable est
dfinie en relation avec la Directive de lUEMOA par lArrt n2000/1440 du 29
dcembre 2000. Un systme de gestion informatis de la comptabilit publique,
dnomm ASTER, a t acquis pour une mise en place partir du 1
er
janvier 2005.
Il fonctionne simultanment avec lancien systme WMONEY
39
. Mais de nombreux
retards sont rgulirement constats dans les enregistrements. Pour le suivi des
mandats en instance de paiement, le Receveur Gnrale du Trsor a dclar
recourir une application spcifique qui ncessite la ressaisie des donnes partir
des dossiers des mandats pris en charge. La gestion informatise de la
comptabilit de lEtat rencontre manifestement des problmes non encore
matriss.
206. Les balances du Trsor refltent les insuffisances des systmes
informatiques. Produites partir dASTER, elles restent provisoires, pendant
plusieurs annes. Les constats suivants peuvent tre tablis partir des balances
remises la mission et portant sur les priodes, 2005, 2006 et le 1
er
trimestre
2007 :
- Les comptes de la classe 1 (Compte de rsultats et de dettes) ne sont pas
renseigns ;
- Les comptes de la classe 9 (comptabilit analytique et budgtaire) ne sont pas
reflts dans les comptes des classes 2 (Immobilisations), 6 (comptes de
charges) et 7 (comptes de produits) ;
- De nombreux comptes de liaisons et dimputation provisoire ne sont pas solds ;
- Pour de nombreux comptes, les montants des balances dentre ne
correspondent pas aux soldes de la fin de lexercice prcdent.
207. Les comptes de gestion de lEtat sont nanmoins produits chaque anne
pour tre prsents la Chambre des Comptes, mais avec plusieurs annes de
retard.
208. Dans le cadre de la mise en uvre de la rforme sur la gestion axe sur les
rsultats, les gestionnaires des budgets programmes sont tenus de produire
chaque anne un rapport de performance. Ce rapport, une fois vrifi par lIGM (ex
DIVI), est transmis par le ministre concern au Ministre en charge des Finances et
la Chambre des Comptes.

39
Il avait t prvu que les deux systmes fonctionnent en double commandes, mais cela na pas pu
se faire pour des raisons techniques.
71
Pour les rapports de performance de lanne 2006 (budgets programmes 2006-
2008), lchance de la transmission a t fixe au 30 mars 2007 par la Lettre de
notification des crdits de janvier 2007. Cette chance na pas t respecte par
tous les ministres.

PI-25. Qualit et respect des
dlais des tats financiers
annuels
D+
(i) tat complet des tats
financiers
C Le compte de gestion de lEtat est prpar chaque anne par les
services de la DGTCP. Les services comptables utilisent en
parallle deux systmes informatiss qui comportent des
insuffisances.
Les comptes produits comportent des erreurs et omissions souvent
releves par la Chambre des Comptes.
(ii) Soumission dans les
D Plusieurs annes sont encore ncessaires pour la production du
compte de gestion de lEtat en raison des retards dans
lenregistrement des oprations dans les systmes informatiques.
Sa transmission la Chambre des comptes se fait bien aprs le
dlai de 15 mois.

(iii) Les normes comptables
utilises
C La comptabilit gnrale de lEtat est tenue selon
larrt n2000/1430 de dcembre 2000. Il est conforme la
Directive de lUEMOA. Cependant, en fin danne, les comptes de
la classe 9 ne sont pas reflts dans les comptes de produits ou de
charges et de nombreux comptes de liaisons et dimputation
provisoire ne sont pas solds.

3.6 Surveillance et Vrification Externes
3.6.1 Etendue, nature et suivi de la vrification externe
209. La vrification externe relve de la Chambre des Comptes (CDC) de la Cour
Suprme. A ce titre, et aux termes de larticle 131 de Constitution, elle est la plus
haute juridiction de lEtat en matire des comptes de lEtat. Elle est rgie par
lOrdonnance n 21 PR du 21 avril 1966 portant composition, organisation et
fonctionnement de la Cour Suprme. Son pouvoir et ses capacits dintervention
seront renforcs lorsque, en application des Directives de lUEMOA, la CDC sera
rige en Cour des Comptes. Un cadre organique a t prpar cet effet, mais
son adoption serait retarde par la ncessit dune rvision de la Constitution.
210. Les moyens de la CDC sont limits 8 Conseillers disposant du statut de
magistrat. Ils sont actuellement seconds de 11 vrificateurs et 7 assistants
vrificateurs. Les responsables de la CDC souhaitent pouvoir porter le nombre de
Conseillers 12. Ils soulignent aussi linsuffisance des locaux qui ne peuvent
accueillir ni leurs nouveaux personnels, ni les documents que leur transmettent les
diffrentes institutions.
211. La CDC a des missions tendues en matire de contrle de tous les
comptables publics et de tous les ordonnateurs. Elle doit exercer le contrle
juridictionnel des oprations ralises par les comptables publics et un contrle de
la gestion des fonds publics.
212. Les responsables de la CDC rencontrs dclarent ne pas russir raliser
les contrles juridictionnels en raison de la limitation de ses moyens. Elle doit
procder chaque anne la vrification des comptes de gestion, la certification
de la conformit entre le compte de gestion et le compte administratif de lEtat. Elle
doit aussi organiser des missions de vrification au niveau des institutions. Elle doit
enfin, la demande des PTFs, examiner les rapports annuels de performances des
budgets programmes.
72
213. Un retard de plusieurs annes a t accumul pour la prsentation et
ladoption de la loi de rglement. Le premier rapport labor par la Chambre des
Comptes (Dclaration Gnrale de Conformit) porte sur lexercice budgtaire
1998. Elle vient de finaliser le rapport portant sur lexercice 2002. Les retards sont
expliqus par linsuffisance de ses moyens, mais aussi par les difficults
rencontres par les services du MDEF pour prparer dans les dlais des comptes
administratifs et des comptes de gestion de qualit suffisante (Cf. commentaire sur
indicateur PI 25).
214. La CDC rencontre aussi des difficults pour recueillir les comptes des
tablissements publics caractre administratif. Un certain nombre
40
dentre eux ne
respectent pas les obligations en matire de reddition des comptes de gestion.
215. Le programme annuel de vrification de la CDC est prpar et approuv de
faon indpendante. Mais la Chambre ne peut intervenir que sur les institutions qui
lui transmettent leur compte. Les vrifications sont conformes aux normes
internationales. Les dlais pour finaliser lensemble des vrifications sont allongs
en raison des moyens limits de la CDC. Elle sappuie aussi sur les rapports de
vrification que lui transmet lIGF. Selon ses reprsentants, ses recommandations
ne sont pas systmatiquement suivies deffets. Celles qui ne le sont pas, sont
rappeles dans les rapports de la Chambre des Comptes.

PI-26 Etendue, nature et
suivi de la vrification
externe
D
(i) tendue de la vrification
effectue (y compris le
respect des normes daudit)
D La vrification externe relve de la Chambre des Comptes de la
Cour Suprme. Celle-ci a des missions tendues en matire de
contrle de tous les comptables publics et de tous les
ordonnateurs. Elle doit dune part exercer le contrle juridictionnel
des oprations ralises par les comptables publics et un contrle
de la gestion des fonds publics et dautre part, elle doit procder
chaque anne la vrification des comptes de gestion, la
certification de la conformit entre le compte de gestion et le
compte administratif de lEtat. Dans le cadre de la rforme, elle doit
aussi vrifier les rapports de performance des budgets
programmes.
La chambre des comptes procde actuellement lexamen des
comptes de ladministration centrale et des collectivits territoriales,
mais ne dispose pas de tous les comptes de tous les
tablissements publics autonomes. Certains de ces tablissements
ne produisent pas ou ne transmettent pas leurs comptes.
La Chambre des comptes ne ralise pas sa mission de contrle
juridictionnel.
(ii) Prsentation dans les
dlais des rapports de
vrification au parlement
D Un important retard a t pris pour llaboration des projets de loi
de rglement et leur prsentation lAssemble Nationale. La
dernire loi de rglement vote par celle-ci concerne lexercice
2000 (le 5 dcembre 2005).Le projet de loi de rglement portant sur
lexercice 2001 a t transmis lAssemble Nationale le 7
septembre 2006 et nest pas encore vot.
(iii) Preuve du suivi des
recommandations formules
par les vrificateurs
D Les rapports de vrification de la chambre des comptes soulignent
le fait que les recommandations ne sont pas suivies deffets.

40
Pour dterminer le nombre dtablissements, un arrt du Ministre en charge des Finances, pris en
2005 la demande de la Chambre des Comptes, fixe la liste des offices, tablissements et entreprises
publics.
73
3.6.2 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif
216. Le projet de budget est accompagn des budgets programmes pour chaque
ministre, ainsi que dune note dcrivant lenvironnement conomique et les
perspectives moyen terme. Le rapport sur les questions poses par les
parlementaires au MDEF lors de la prsentation du projet de loi de finances 2007
indique que les parlementaires examinent lensemble des questions relatives au
cadre macroconomique, aux politiques budgtaires et aux choix des priorits
proposes. Le Parlement ne dispose cependant pas de toutes les informations lui
permettant danalyser les politiques budgtaires et les agrgats macroconomiques
et financiers pour les annes venir.
217. Les procdures dexamen de la loi de finances sont dfinies dans le
rglement intrieur de lAssemble Nationale. Le projet est examin en premier lieu
par la Commission des Finances et par la Commission du Plan. Pour lexamen du
projet de budget, les deux commissions travaillent ensemble. Elles dsignent pour
chaque secteur un Rapporteur Spcial. Ce dernier prsentera lors du dbat en
assemble plnire le projet de budget du secteur pour lequel il a t dsign.
218. Pour lexamen du projet de budget, lAssemble Nationale est appuye par
lUnit dAnalyse, de contrle et dvaluation du Budget de lEtat (UNACEB) et par
la Cellule dAnalyse de Politique de lAssemble Nationale (CAPAM). Ces
structures, assimiles des units administratives places au sein de
ladministration de lAssemble Nationale, ont t constitues et fiances dans le
cadre de projets de partenariat. Elles confectionnent des petits guides et manuels
sur les finances publiques lintention des dputs. Elles collectent des donnes
ou rapports produits par les ministres, et le cas chant, les reproduisent pour les
diffuser auprs des dputs. Mais elles ne ralisent pas encore la premire des
missions inscrites dans leurs attributions savoir llaboration doutils de contrle et
dvaluation du Budget.
219. Le dlai constitutionnel de lexamen du projet de budget par lAssemble
Nationale est d peine deux mois. Les membres des Commissions des Finances et
du Plan le jugent trs insuffisant.
220. Les rgles portant sur les modifications du budget sont bien tablies et
respectes par la LORLF. Cependant elles autorisent des rallocations importantes
travers les fonds de concours et les dpenses sur crdits provisionnels. Les lois
de finances intgrent dans ce dernier type de dpenses, les salaires dont
lexcution est souvent en dpassement des dotations initiales.
221. Toutes les modifications prises par textes rglementaires sont rapportes
lAssemble Nationale en mme temps que les comptes administratifs.

PI-27 Examen de la loi de
finances annuelle par le
pouvoir lgislatif

C+

(i) Porte de lexamen par le
parlement
B Le projet de budget est accompagn des budgets programmes pour
chaque ministre et ainsi que dune note dcrivant lenvironnement
conomique et les perspectives moyen terme.
Le rapport sur les questions poses par les parlementaires au
MDEF, lors de la prsentation du projet de loi de finances 2007
montre bien que les parlementaires examinent lensemble des
questions relatives au cadre macroconomique, aux politiques
budgtaires et aux choix des priorits proposes. Le parlement ne
dispose cependant pas de toutes les informations lui permettant
danalyser les politiques budgtaires et les agrgats
macroconomiques et financiers pour les annes venir.

74
(ii) Mesure dans laquelle les
procdures du parlement
sont bien tablies et
respectes
B Lexamen du projet de loi de finances est effectu par les
Commissions des Finances et du Plan. Les procdures dexamen
de la loi de finances sont dfinies dans le rglement intrieur de
lAssemble Nationale et sont respectes.

(iii) Ladquation du temps
imparti au parlement pour
examiner le projet de budget
en ce qui concerne les
estimations dtailles et, le
cas chant, les agrgats
budgtaires au dbut du
processus de prparation du
budget (temps imparti en
pratique pour lensemble des
tapes)
B Le dlai dexamen du projet de budget est d peine deux mois. Les
Prsidents des commissions des Finances et du Plan, lestiment
insuffisant.
(iv) Les rgles rgissant les
modifications apportes au
budget en cours dexercice
sans une approbation ex-
ante par le parlement
C Les rgles portant sur les modifications du budget sont bien tablies
dans la LORLF, et respectes. Cependant elles autorisent des
rallocations importantes travers les fonds de concours et les
dpenses sur crdits provisionnels. Les lois de finances intgrent
dans ces dernires, les salaires dont lexcution est souvent en
dpassement des dotations initiales.
Toutes les modifications prises par textes rglementaires sont
rapportes lAssemble Nationale en mme temps que les
comptes administratifs.

3.6.3 Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif.
222. Les dispositions relatives au contrle parlementaire de lexcution du budget
sont dfinies par la Constitution. Son article 112 stipule que LAssemble
Nationale rgle les comptes de la Nation selon les modalits prvues par la loi
organique des lois de finances (.). Elle est, cet effet, assiste de la Chambre
des Comptes de la Cour Suprme, quelle charge de toutes enqutes et tudes se
rapportant lexcution des recettes et des dpenses publiques, ou la gestion de
la trsorerie nationale, des collectivits territoriales, des administrations ou
institutions relevant de lEtat, ou soumises son contrle . Larticle 113 prcise
que les moyens dinformation et de contrle de lAssemble Nationale sur laction
gouvernementale sont linterpellation ; la question crite ; la question orale avec ou
sans dbat, non suivie de vote; la commission parlementaire denqute .
223. Mais, par rfrence au cadre de rfrence de lUEMOA
41
, les retards pour le
dpt et ladoption des lois de rglement sont trs importants. Les dlais dexamen
par lAssemble des trois derniers projets de loi de rglement vots (exercices 98,
99 et 2000) ont t suprieurs 12 mois. Cet examen na donn lieu ni des
auditions, ni des recommandations de lAssemble Nationale.
224. Les membres des Commissions des Finances et du Plan ont reconnu, lors
des discussions avec la mission, des insuffisances et de linexprience pour
lexamen des Lois de rglement et aussi pour lorganisation daudits ou dauditions.

41
Larticle 44 de la Directive de lUEMOA n05/97 relative aux lois de finances stipule que Le projet
de loi de rglement est dpos et distribu au plus tard la fin de l'anne qui suit l'anne d'excution
du budget. Le rapport sur l'excution des lois de finances prvu l'article 37 ci-dessus, est remis au
Parlement sitt son tablissement dfinitif par la juridiction des comptes. Le Parlement devra dbattre
dudit projet, en vue de son adoption, au cours de la premire session qui suivra son dpt et sa
distribution. Les projets de lois de finances initiales venir ne pourraient tre soumis au Parlement
tant que le projet de loi de rglement en cause n'aura pas t dpos . Ces dispositions sont, aux
termes de la Directive n02/99, applicables partir de 1er janvier 2002.
75
Ils ont aussi annonc que ces proccupations seront tudies dans le cadre de la
rvision du Rglement intrieur de lAssemble nationale.

PI-28 Examen des rapports de
vrification externe par le
pouvoir lgislatif

D

(i) Respect des dlais impartis
pour lexamen des rapports de
vrification par le parlement
(pour les rapports reus au cours
des trois dernires annes)
D Les dlais dexamen par lAssemble des trois derniers
projets de loi de rglement vots (exercices 98, 99 et
2000) ont t suprieurs 12 mois

(ii) Ampleur des auditions
effectues par le parlement
concernant les principales
conclusions
D Les membres de la Commission des Finances et du
Plan de lAssemble Nationale reconnaissent des
insuffisances et de linexprience pour lexamen des
Lois de rglement.
(iii) Formulation de
recommandations de mesures
par le parlement et suite donne
par lexcutif
D LAssembl Nationale nengage, de manire formelle,
aucune action visant lexcution ou le suivi de
lexcution des recommandations formules par
lInstitution de contrle externe (Chambre des
Comptes).

3.7 Pratiques des Bailleurs de Fonds
3.7.1 Prvisibilit de lappui budgtaire direct
225. Les prvisions dappuis budgtaires ne sont gnralement pas connues de
manire fiable avant la prsentation du budget au Parlement, cest--dire en
octobre de chaque anne. Les bailleurs de fonds entreprennent cependant des
efforts pour amliorer la prvisibilit et lefficacit de leur aide dans lesprit de la
Dclaration de Paris sur lharmonisation et lalignement. Dans cet esprit, une
convention a t signe en novembre 2003 entre le Gouvernement Bninois et
quatre partenaires (Union Europenne, Pays-Bas, Danemark et Suisse) pour la
mise en place dun groupe dAppui Budgtaire Conjoint la stratgie de Rduction
de la Pauvret (ABC-RP). Dans ce cadre, des prvisions daides budgtaires ont
t tablies pour une priode pluriannuelle.
226. Le dispositif de prvision dfini par lABC-RP comporte, pour ce qui concerne
la prvisibilit, au moins deux insuffisances. Dune part, les prvisions portent sur
des priodes pluriannuelles non glissantes. Dautre part, une partie des aides
prvues est assortie de conditionnalits vrifiables au cours de lexercice pour
lequel lappui est prvu.
227. Les conventions dappui budgtaire font gnralement rfrence lanne de
dcaissement. La priode infra annuelle ne peut tre spcifie qu titre indicatif.
Les PTFs au Bnin indiquent cependant que la plupart des retards de
dcaissement sont dus au non-respect par la partie nationale des calendriers de
mise en uvre des mesures sur lesquelles elle sest engage. Pour les partenaires
du groupe ABC-RP, les retards concernent surtout les dcaissements de tranches
variables.
76
228. Par manque dinformations, il na pas t possible de calculer le taux des
retards effectifs de dcaissement mesurs selon la mthodologie du PEFA
42
.
Cependant, partir des indications fournies par les PTFs, notamment dans le cadre
des contributions au Partenariat Stratgique pour lAfrique, les retards estims pour
les dcaissements ne dpasseraient pas 50%.

D-1 Prvisibilit de lappui
budgtaire direct

D

(i) Lcart annuel entre
lappui budgtaire effectif
et les prvisions
communiques par les
bailleurs de fonds au moins
six semaines avant la
prsentation des projets de
budget au parlement

D
Les prvisions dappuis budgtaires ne sont
gnralement pas connues de manire fiable avant la
prsentation du budget au parlement, ou parfois mme
avant le dbut de lexercice budgtaire.
Mais dans la majorit des cas, les aides budgtaires
des PTFs ne sont connues quaprs le dpt du projet
de budget lAssemble, voire aprs le dbut de
lexercice budgtaire.
(ii) Respect des dlais de
dcaissements des
bailleurs de fonds en cours
dexercice (conformit avec
les prvisions trimestrielles
globales)

D
Il nexiste pas de systme de programmation
trimestrielle des dcaissements des appuis budgtaires
des Bailleurs de fonds. Il na pas t possible de
calculer le taux des retards de dcaissement selon la
mthode PEFA. Les indications fournies par les PTFs
permettent daffirmer que le taux ne dpasse pas 50%.

3.7.2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgtisation
de laide projet et de laide programme et ltablissement de rapports y affrents
229. La surveillance exerce par la Commission Nationale de lEndettement sur la
contraction de prts projets limite le recours des emprunts pour des projets non
prvus par la loi de finances. Dautre part, les bailleurs de fonds imposent de plus
en plus une inscription budgtaire pour les projets quils financent sous forme de
prts ou de dons
43
. Les responsables de la CAA confirment que la plupart des
projets financs sur prts sont proposs avant la prsentation du budget
lAssemble Nationale. Les projets financs sur dons sont aussi en grande partie
inscrits dans les projets de budgets.
230. Le suivi infra annuel de lexcution des projets sur financements extrieurs
nest pas correctement assur. Seule la CAA assure un suivi financier pour les
dcaissements de prts projets. La plupart des bailleurs ne fournissent pas de
donnes ou rapports de suivi sur les priodes infra annuelles.

42
Le calcul du taux ncessite la disponibilit, pour chaque appui budgtaire, de la date prvue et de la
date effective du dcaissement, et ce pour les trois derniers exercices budgtaires. La mission na pas
pu recueillir ces donnes. Il nexiste pas de rapport ou de note de synthse, comportant ces donnes.
Les rponses faites un questionnaire remis aux PTFs par la mission, ne permettent pas non plus
dobtenir ces donnes.
43
La procdure des Fonds de concours autorise linscription dans le budget, mme en cours
dexercice, donc aprs ladoption du budget par lAssemble nationale.
77

D-2 Renseignements
financiers fournis par les
bailleurs de fonds pour la
budgtisation de laide
projet et laide programme
et tablissement des
rapports y affrents

D+

(i) tat complet et respect
des dlais dans la
communication par les
bailleurs de fonds des
prvisions budgtaires
lappui des projets
B Les principaux bailleurs de fonds exigent linscription au
budget des projets quils financent. La plupart des projets
sont programms avant ladoption du budget.
Les projets sont le plus souvent prpars par les services
bnficiaires qui sappuient sur les classifications
nationales.
(ii) Frquence et porte des
rapports des bailleurs de
fonds sur les flux rels
lappui des projets
D Les bailleurs de fonds ne fournissent pas de donnes
priodiques infra annuelles sur les dcaissements des
appuis projets.

3.7.3 Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales.
231. Toutes les dpenses finances sur appuis budgtaires (PPTE compris) sont
excutes conformment aux procdures nationales.
232. Pour laide projet, des efforts ont t effectus par les bailleurs de fonds pour
le respect des procdures nationales en matire de passation des marchs publics.
Cet effort a t soulign par la plupart de nos interlocuteurs qui estiment que les
projets non soumis aux procdures nationales en matire de passation des
marchs sont trs peu nombreux et reprsenteraient moins de 10% de la totalit
des projets sur financements extrieurs. Par contre les bailleurs utilisent
exclusivement leurs propres procdures pour les paiements, la comptabilit et les
vrifications. Le tableau suivant donne une estimation de la part de laide
respectant les procdures nationales.

Tableau 3-D3-1 Part de laide respectant les procdures nationales (en%)

Aide budgtaire
2006 Aide projet 2006 Total
Montant (milliards de Fcfa) 36,2 64,8 101,0
Passation des marchs 100,0% 90,0% 93,6%
Paiements et comptabilit 100,0% 0,0% 35,8%
Vrification 100,0% 0,0% 35,8%
Etablissement des rapports 100,0% 0,0% 35,8%
Moyenne 50,3%

D-3 Proportion de
laide gre sur la base
des procdures
n a t i o na l e s

C
Toutes les aides budgtaires respectent les procdures
nationales.
Laide projets ne respecte que les procdures de passation des
marchs publics. La moyenne calcule conformment au
PEFA pour le respect des procdures nationales est prs de
52%.

78
4. LE PROCESSUS GOUVERNEMENTAL DE LA REFORME
4.1 Les rformes rcentes en cours
233. Au cours des dernires annes, plusieurs axes de rforme de la SRP et
SCRP ont t mens paralllement, en lien troit avec lamlioration de la qualit
de la GFP. Ils concernent en particulier la lutte contre la corruption, la justice, la
dcentralisation et la dconcentration.
234. (i) En 2005
44
, Le gouvernement a adopt un plan stratgique de lutte contre la
corruption, ax sur la promotion des rformes administratives et institutionnelles et
le renforcement de lobligation de rendre compte et de lutter contre limpunit. Un
tat des lieux permettra le suivi des progrs, notamment par le nouvel Observatoire
de Lutte contre la Corruption (OLC), (ii) Au niveau du secteur judiciaire, le
programme intgr de renforcement des systmes juridiques et judiciaires se
poursuit, 40 magistrats et 30 greffiers ont t recruts chaque anne au cours de
ces dernires annes. (iii) Enfin dans le domaine de la dcentralisation et de la
dconcentration, des textes relatifs au cadre budgtaire et comptable des
collectivits locales ont t tablis et un programme de renforcement des capacits
des collectivits dans le domaine de la gestion des finances publiques a t initi.
235. Lensemble de ces rformes institutionnelles entre en complmentarit avec
les actions menes dans le cadre de rforme de la gestion budgtaire axe sur
les rsultats , adopt par dcret en dcembre 2005. Il sarticule autour de 4 axes :
(i) le renforcement du cadrage macro-conomique et la mise en place dun systme
fiscal et douanier efficace (ii) le renforcement de lensemble du circuit de la
dpense et la promotion de la gestion axe sur les rsultats (iii) le renforcement des
contrles internes et externes et de laudit, (vi) lacclration de la rforme
administrative et lintensification de la lutte contre la corruption.
236. Ces actions ont permis la mise en place progressive (i) dune gnralisation
tous les ministres, de la gestion axe sur les rsultats, travers les budgets
programmes ii) le transfert de certaines responsabilits de gestion de la dpense
vers les ministres sectoriels et les structures dconcentres de ladministration (iii)
la rationalisation et linformatisation du circuit de la dpense. (iv) Au niveau de la
passation de marchs publics, un nouveau cadre institutionnel a vu le jour avec
notamment la cration dun organe de rgulation des marchs publics.
4.2 Facteurs Institutionnels Contribuant la Planification et lExcution des
Rformes
237. Le gouvernement a engag son programme de rformes du systme de GFP
afin damliorer lefficience des dpenses publiques et de concrtiser les objectifs
stratgiques de ses politiques, en particulier ceux des SRP et SCRP. La ralisation
des actions inscrites dans le cadre de rforme de la gestion budgtaire axe sur
les rsultats , dpendra de nombreux dfis que le gouvernement aura relever :
au niveau de la mobilisation des acteurs de la GFP et de leur appropriation des
rformes ; au niveau de la disponibilit des capacits de mise en uvre et au
niveau de la conduite et de lvaluation des actions.

44
SCRP 2003-2005, avril 2007
79
4.2.1 Mobilisation des responsables et appropriation des rformes
238. Le dbut de la mise en uvre de la Stratgie de Lutte contre la Pauvret est,
semble t-il, le point dinflexion dune vritable prise de conscience relaye par des
actes, sur la ncessit damliorer la GFP. Au-del de lintrt de disposer dun
meilleur outil, les autorits y voient la possibilit de pouvoir mieux considrer le
citoyen, le contribuable, le chef dentreprise. Depuis lors, cette volont est reste
intacte, comme en tmoignent les premiers rsultats positifs, des rformes en cours
et futures dont laudit venir sur le SIGFIP et ASTER ou encore celui de
linterconnexion entre le fichier de la solde et celui de la fonction publique. Grce
aux diffrentes tudes sollicites par les autorits, et souvent appuyes
financirement par les PTF, les responsables bninois valuent aujourdhui
correctement les faiblesses de leur systme, tout en continuant daffiner lanalyse
des points rformer et en passant progressivement lacte par la mise en uvre
de mesures correctrices en grande partie dans un cadre arrt de rforme de la
gestion budgtaire axe sur les rsultats . Ainsi les autorits voluent dans un
cadre cohrent, lisible et prdictible.
239. Lorganigramme du MDEF fait tat dune pluralit de directions et de services.
Ils ont dune part des attributions tendues, qui au lieu dentrer en complmentarit,
se superposent les unes aux autres, crant une confusion sur les obligations de
chacune et les moyens dont elle doit bnficier pour les satisfaire. Dautre part, le
positionnement institutionnel de certaines pourrait tre revu pour gagner en
efficacit et en visibilit. La Direction du suivi de lassistance aux entreprises
publiques devrait tre en lien direct avec la DGTCP. Enfin le manque de moyens
financiers et coercitifs de certains services ou directions, dont celle dappui aux
entreprises publiques, dessert la qualit du travail et des informations collecter.
240. Les autorits en sont conscientes et ont dj accompli des efforts importants,
notamment en adoptant une srie de textes de lois qui actualisent et clarifient les
attributions de certaines structures de lEtat. Elles en ont mme cr, toujours dans
un souci de transparence des actions menes par lEtat, damlioration de la
prvisibilit de ses actions et dune meilleure prise en compte des intrts des
personnes physiques ou morales. On notera, titre dexemple la rinstauration de
lInspection Gnrale dEtat, laccroissement des moyens de la Chambre des
Comptes, la cration de la Commission nationale de rgulation des marchs
publics, la mise en place au sein du MDEF des directions ou cellule telles que la
Direction de lAnalyse conomique et de la Prvision, de la Direction nationale des
Marchs publics et de la Cellule de Suivi des Programmes de Rformes
conomiques et structurelles. A ce titre, il sera prudent dtudier trs attentivement
les attributions de chaque structure et son positionnement dans la toute nouvelle
organisation (restructuration gouvernementale de juin 2007).
241. Lengagement dans la rforme de la GFP se concrtise au plus haut niveau
de responsabilit mais galement et surtout doit tre effectif au niveau infrieur
dans toutes les administrations. Sur ce point les autorits font face la difficult de
retenir des comptences et garantir des routines de travail dans les institutions
publiques. La rflexion est dj bien avance en matire de rforme mettre en
place, aux dpens ventuellement des critres de convergence de lUEMOA.

80
4.2.2 Besoin de surmonter les faiblesses de capacit de mise en uvre
242. Le rythme des rformes pourrait tre ralenti par la faiblesse des capacits de
mise en uvre, entre autres, humaines, qui se traduirait par des retards dans la
ralisation des projets et programmes et des surcots. La motivation des agents a
t mise mal ces dernires dcennies dune part par le gel pendant 16 ans, de
1987 2003, des rmunrations de lavancement et dautre part du fait dune
politique de recrutement peu ambitieuse car fortement contrainte financirement.
Un cadre de travail peu panouissant o ces comptences ne sont pas reconnues
financirement a facilit linstitutionnalisation dun systme parallle de sources de
revenus. Les autorits sont actuellement trs sensibles cette problmatique. Elles
ont commenc en 2005 et devraient poursuivre en 2007, rembourser leur dette
vis--vis des agents de lEtat, tout en payant aujourdhui sans trop de retard les
avancements. Le problme du maintien des comptences et de lexpertise, tant
dans ladministration centrale quauprs des services dconcentrs et
dcentraliss, fait partie des principales proccupations des responsables
rencontrs.
4.2.3 Coordination et conduite des rformes
243. Un dispositif de suivi et de coordination interministrielle, relaye au sein des
ministres existe au niveau de la ralisation de la SCRP. Pour la mise en uvre du
cadre de rforme de la gestion budgtaire axe sur les rsultats , le comit de
pilotage joue le rle de coordination technique, dune part entre les structures
administratives bninoises elles-mmes et dautre part entre lEtat bninois et les
PTF. Il nexiste pas relais institutionnalis entre le MDEF et les ministres
techniques au niveau de la prise de dcision sur la manire dont les rformes
doivent tre conduites, voire sur la cadence des mesures mener en matire de
GFP. Les dcisions maneraient du MDEF pour ensuite, si besoin est, tre
excutes sous les recommandations du MDEF, auprs des ministres techniques.
244. Le succs des rformes dpendra aussi de la capacit du gouvernement
mobiliser ses partenaires sociaux et les acteurs de la socit civile. Des dmarches
nouvelles dans ce sens ont t employes, notamment travers la concertation
avec les associations doprateurs conomiques. Cette dmarche, amene
slargir, serait appuye par une amlioration de la diffusion de linformation
conomique et budgtaire afin de renforcer les capacits de proposition et dappui
des partenaires sociaux.

81
ANNEXE A NOTE GLOBALE
Notes par
composante
Indicateurs sur la Performance de la Gestion de Finances
Publiques
Mthod
e de
notatio
n
i ii iii
i
v
Note
Globale
A - RESULTATS DU SYSTME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES: Crdibilit du Budget
PI-1 Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv M1 B
PI-2 Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement approuv M1 C
PI-3 Recettes relles totales par rapport au budget initialement approuv M1 B
PI-4 Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses M1 A C C+
B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence
PI-5 Classification du budget M1 C
PI-6 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation budgtaire M1 C
PI-7 Importance des oprations non rapportes de ladministration centrale M1 D C D+
PI-8 Transparence des relations budgtaires intergouvernementales M2 C C D D+
PI-9
Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres entits du
secteur public
M1 D C D+
PI-10 Accs du public aux principales informations budgtaires M1 C
C. CYCLE BUDGTAIRE
C(i) Budgtisation base sur les politiques publiques
PI-11 Caractre organis et participatif du processus annuel de prparation du budget M2 D C A C+
PI-12
Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et de la politique des
dpenses publiques
M2 B A B B B+
C(ii) Prvisibilit et contrle de lexcution du budget
PI-13 Transparence de lassujettissement et des obligations des contribuables M2 D C C D+
PI-14
Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de lvaluation de
limpt, des taxes et des droits de douane
M2 C C B C+
PI-15 Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires M1 D B D D+
PI-16 Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des dpenses M1 C C C C
PI-17 Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties M2 B C C C+
PI-18 Efficacit des contrles des tats de paie M1 D D D D D
PI-19
Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrles de la
passation des marchs publics
M2 A C B B
PI-20 Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales M1 C C C C
PI-21 Efficacit du systme de vrification interne M1 C B C C+
C(iii) Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers
PI-22
Rgularit et respect des dlais pour les oprations de rapprochement des
comptes
M2 B D C
PI-23
Disponibilit des informations sur les ressources reues par les units de
prestation de services primaires
M1 D
PI-24
Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en
cours danne
M1 C C C C
PI-25 Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels M1 C D C D+
C(iv) Surveillance et vrification externes
PI-26 Etendue, nature et suivi de la vrification externe M1 D D D D
PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif M1 B B B C C+
PI-28 Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif M1 D D D D
D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS
D-1 Prvisibilit de lappui budgtaire direct M1 D D D
D-2
Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la
budgtisation de laide-projet et laide-programme et tablissement des rapports
y affrents
M1 B D D+
D-3 Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales M1 C
82
ANNEXE B EXPLICATION DES NOTES

PI-1. Dpenses relles
budget initialement
approuv
B
Les carts relatifs entre les ralisations et les prvisions des lois de
finances initiales pour les dpenses du budget gnral de lEtat (hors
dette, investissements financs sur ressources extrieures et Fonds
routier) se sont tablis :
- 2004: 9,8 %
- 2005: 6,5 %
- 2006: 12,2 %
PI-2. Composition des
dpenses relles par
rapport au budget
initialement approuv
C

Les variations de la composition relle du budget (selon la classification
administrative) par rapport celle approuve par la loi de finances
initiale sont les suivantes :
- 2004: 8,6 %
- 2005: 4,8 %
- 2006 : 7,5 %
(donnes et calculs dtaills dans lannexe F)
PI-3. Recettes relles
budget initialement
approuv
B
Les taux de ralisation des recettes du Budget gnral de lEtat
compares aux prvisions des lois de finances initiales sont de :
- 2004 : 92,0 %
- 2005 : 105,9 %
- 2006 : 100,5 %
PI-4. Stock et suivi des
arrirs de paiement sur
les dpenses

C+

(i) Stock des arrirs de
paiement sur les
dpenses et toute
variation rcente du stock
A Le Bnin naccumule pas darrirs sur la dette contractuelle (intrieure
et extrieure).
Les arrirs sur la dpense intrieure hors salaires, ont t inventoris
fin 2006 et valus 34 milliards de Fcfa. Ils ont t apurs au dbut
de 2007 grce un emprunt obligataire.
Durant la priode 1986-2003, les rgularisations de salaires rsultants
des avancements statutaires des agents de lEtat ntaient pas faites.
Des montants importants de retard de rgularisation ont ainsi t
accumuls (216 milliards de Fcfa). Cette dette ne constitue plus un
arrir en tant que tel dans la mesure o elle a fait lobjet dune
valuation et dun plan dapurement (arrir consolid en dette
salariale. Actuellement, il ny a plus de blocage de rgularisation de
salaires suite aux avancements statutaires.
(ii) Disponibilit de
donns pour le suivi du
stock darrirs de
paiement sur les
dpenses
C Le Bnin applique, dans le cadre de lUEMOA, les dfinitions relatives
aux arrirs de paiement conformment aux Directives relatives au
TOFE (mandats pris en charge par les comptables et non pays 90
jours aprs leur ordonnancement).
Les systmes denregistrement au Trsor ne produisent pas de
donnes sur le profil du stock des mandats non pays par ge et par
stade dexcution. Ils ne permettent pas dindiquer, pour chaque
mandat pris en charge au niveau comptable, au moins la date
dordonnancement afin de pouvoir dterminer, le cas chant, les
arrirs au sens de la dfinition UEMOA.
Le TOFE trimestriel produit dans le cadre du suivi des politiques de
convergence (UEMOA), ou le TOFE mensuel produit dans le cadre de
la FRPC, ne comportent pas de donnes fiables sur les variations
darrirs.
Il nexiste donc pas de systme de suivi fiable des arrirs de paiement,
mais lvaluation mene en 1996 permet dattribuer la note C
PI-5. Classification du
budget
C
La nomenclature budgtaire officielle, adopte par dcret n99-1458 de
septembre 1999, est conforme aux directives de lUEMOA pour les
classifications par nature des recettes et dpenses et pour les
classifications administratives des dpenses.
83
La classification fonctionnelle nest, par contre, pas conforme aux
directives de lUEMOA ou certaines normes internationales. Il nest
pas possible dtablir un lien avec au moins les dix principales fonctions
du GFS/COFOG. Cependant, tous les budgets de moyens des
ministres et institutions sont accompagns, depuis 2007, de budgets
programmes.
Les trois principales classifications de la nomenclature budgtaire sont
utilises au niveau le plus fin dans la prsentation des projets de
budgets et dans lexcution, le suivi, et la prsentation des comptes
administratifs.
PI-6. Exhaustivit des
informations contenues
dans la documentation
budgtaire
C

En rapport avec les critres du PEFA, la documentation accompagnant le
projet de budget est conforme quatre critres sur neuf. Elle comprend :
- les hypothses macroconomiques avec des prvisions en matire de
croissance et de taux dinflation,
- lquilibre gnral du budget avec le dficit dfini conformment aux
normes internationales,
- le financement du dficit (aides budgtaires, aides projet ou
programme),
- les explications sur les impacts des mesures nouvelles en matire
fiscale prsentes dans le rapport de prsentation ainsi que les
mesures nouvelles dans la prsentation des dpenses et leurs impacts
dans leurs projets de budgets programmes.

Elle ne comprend pas :

- Le stock de la dette,
- les avoirs financiers,
- ltat de lexcution de lexercice prcdent (2005),
- le rsum des donnes du budget (recettes et dpenses selon les
classifications budgtaires rsumes avec une estimation de lexercice
en cours et de lexercice prcdent),
- le budget de lexercice en cours prsent sous le mme format que la
proposition de budget
PI-7. Importance des
oprations non
rapportes de

D+

(i) Le niveau des
dpenses
extrabudgtaires
D

Les projets de budget et les rapports sur lexcution des budgets ne
sont pas accompagns dinformations sur :
- la totalit des recettes et dpenses des tablissements publics
autonomes (tablissements publics caractre administratif dot de
lautonomie financire). Seules sont connues les subventions qui
leur sont accordes par lEtat.
- les montants des recettes recouvres et non reverses par
certaines administrations, et leur utilisation (exemples : taxe
touristique, redevances minires, amendes et confiscations, frais
dexamens ).
Le montant global de ces recettes et dpenses ne peut tre dtermin
de manire prcise, mais dpasse 10% des dpenses globales du
budget de lEtat.
(ii) les informations sur les
recettes / dpenses lies
aux projets finances par
les bailleurs de fonds
C
Le budget couvre la totalit des projets financs sur prts, et la plupart
des projets financs sur dons. Lorsque ces ressources sont acquises en
cours dexercice, elles sont inscrites dans le budget selon la procdure
des fonds de concours (inscription par arrt du Ministre charg du
budget et rapport lAssemble Nationale lors de la prsentation de
collectifs budgtaires ou de la loi de rglement).
Les projets financs sur prts sont en totalit suivis en excution par la
CAA qui tablit rgulirement (trimestriellement et annuellement) des
rapports dexcution.
Pour la plupart des projets financs sur dons (plus de 50%), les
informations ne sont pas disponibles ou sont transmises aux autorits
avec des retards importants.
84
PI-8. Transparence des
relations budgtaires
intergouvernementales

D+

(i) Transparence et
objectivit dans la
rpartition horizontale des
affectations entre les
administrations
dcentralises
C
Les ressources des communes proviennent :
- de recettes de la fiscalit locale (impts fonciers, licences patentes,
TPU et TFU), de redevances, de prestations de services et de produit
du patrimoine et des activits
- de recettes de la fiscalit partage (TVA sur le cordon douanier, taxe
de voierie, redevances sur les substances des carrires, taxe
touristique, taxe sur vhicules moteur...)
- de dotations et subventions de lEtat aux communes (contribution au
fonds de solidarit intercommunale, subvention dquilibre au budget
de fonctionnement des communes, subvention de substitution la
taxe civique, subvention aux charges salariales des collectivits
dshrites)
- Dons et legs (dons de la coopration dcentralise).
Les recettes de la fiscalit locale sont perues par les services de
ladministration fiscale et doivent tre reverses directement aux
communes du lieu de perception.
La CONAFIL (Commission Nationale des Finances Locales) valide, au
cours dune session, tenue en fvrier de chaque anne, les montants et
la rpartition de ressources entre toutes les communes.
Les parts de recettes de la fiscalit partage revenant aux communes
sont dfinies par dcret au niveau global, et leur rpartition par
commune sont en principe calcules selon des modalits (cls de
rpartition) fixes par arrts interministriels ou dcisions conjointes
des ministres chargs des Finances et des Collectivits Locales. Mais
ces dcisions ne sont pas toujours clairement tablies. Linformation sur
les recouvrements effectifs nest pas transmise aux communes qui ne
peuvent vrifier lexactitude de ce qui leur revient.
Les subventions de lEtat sont inscrites au Budget. Leur rpartition par
communes est faite selon des rgles bien tablies et connues par les
bnficiaires. Lobjectivit de la rpartition de certains transferts est
amoindrie par le fait que les seuils ou les bases de calcul des
subventions nont pas t actualiss depuis de nombreuses annes.
Les subventions de lEtat aux communes reprsentent moins de 50%
des ressources rparties (transferts et fiscalit rpartie).
(ii) Communication en
temps voulu
dinformations fiables aux
administrations
dcentralises sur leurs
allocations
C
Un dcret (n2005-371du 23 juin 2005) fixe la liste des informations
relevant des services de lEtat et qui doivent tre communiques aux
communes pour ltablissement de leur budget. Ces informations
doivent leur tre communiques deux mois avant ladoption de leur
budget, soit avant le 31 octobre. Ces informations sont de deux types :
- celles relatives aux transferts du budget de lEtat. Linformation nest
pas transmise dans les dlais suffisants. La session de la CONAFIL
consacre la validation des rpartitions des ressources ne se tient
quen fvrier. Cependant, les maires sont autoriss inscrire dans
leur projet de budget le montant qui leur avait t allou pour
lexercice en cours. Lcart avec le montant dfinitivement arrt est
ajout au budget de la commune loccasion de ladoption de son
budget supplmentaire,
- celles relevant des services des impts et du Trsor. Elles portent sur
les donnes budgtaires (dtail des recettes et dpenses effectives,
restes recouvrer et payer ) pour les ralisations des trois
derniers exercices et les estimations et prvisions des exercices
venir. Ces donnes ne sont pas disponibles (consolidation des
recouvrements au titre de tous les droits et taxes notamment), et
communiques en temps opportun.
(iii) Degr de
consolidation des donns
budgtaires de
ladministration gnrale
selon les catgories
sectorielles
D
Il nexiste pas de rapport consolidant et analysant les donnes
budgtaires et comptables des Collectivits Territoriales.
Un suivi trimestriel de lexcution du budget (Recettes et dpenses) est
prvu par le MDEF (DGTCP), mais ce suivi nest pas effectif.

85
Les comptes administratifs des communes doivent tre transmis au
ministre en charge des Collectivits Territoriales avant le 1
er
juillet de
lanne qui suit celle de lexercice concern. Ce dlai nest pas toujours
respect. Pour lexercice 2005, seules 40 communes avaient transmis
leurs comptes administratifs fin dcembre 2006. Ce nombre est pass
70 fin mai 2007.
La CONAFIL est charge de la collecte, du traitement et de la
consolidation des donnes conomiques, financires et statistiques sur
les collectivits territoriales. La DGAT, qui en assure le secrtariat, nest
pas en mesure de rpondre ces prrogatives. Elle ne centralise pas
les projets de budget des communes, et les informations trimestrielles
communiques par ces dernires aux prfets. Les comptes
administratifs des maires lui sont transmis avec beaucoup de retard.
Elle ne les consolide pas selon des classifications cohrentes avec
celles du Budget Gnral de lEtat.
Un Service des Collectivits Locales de la DGTCP a mis en place en
2006 une procdure de collecte dinformations budgtaires sur les
communes. Il consolide ces donnes dans un tableau de synthse
dcrivant les recettes et dpenses par nature un niveau agrg (pas
de rpartitions des recettes selon les catgories, pas de rpartition de
dpenses par secteurs).
Le Partenariat pour le Dveloppement Municipal (PDM) effectue aussi
un travail de centralisation et de consolidation des donnes budgtaires
des communes. Cette consolidation est produite avec retard (seule celle
relative lexercice 2004 a pu tre communique la mission) et est
incomplte.

PI-9. Surveillance du
risque budgtaire global
imputable aux autres
entits du secteur public

D+

(i) tendue de la
surveillance exerce par
sur les agences publiques
autonomes et les
entreprises publiques
D
Le suivi des entreprises et tablissements publics autonomes est
attribu la Direction du Suivi et de lAssistance aux Entreprises
Publiques (DSAEP) du MDEF. Ce service doit mettre un avis sur les
projets de budget et les tats financiers ex-ante avant leur approbation
par le Conseil des Ministres.
En pratique, les projets de budget sont transmis avec retard et
approuvs aprs le dbut de lexercice budgtaire. Cette procdure
dapprobation nest pas respecte par lensemble des entreprises.
La DSAEP ne dispose pas de la totalit des rapports financiers qui
doivent rglementairement lui tre transmis (bilans et tats financiers,
rapports de gestion et rapports dactivits, rapports des commissaires
aux comptes). A juin 2007, la DSAEP a reu les documents concernant
20 tablissements au titre de 2004 sur 60 lists dans le tableau de bord.
Il nexiste pas de rapport consolid des ressources et dpenses des
entreprises et tablissements publics autonomes.
Il nexiste pas de suivi infra annuel.
(ii) tendue du contrle
de ladministration
centrale sur la situation
budgtaire des
administrations
dcentralises
C

La Direction de la Centralisation des Comptes de lEtat vrifie
lensemble des comptes de gestion des communes. Ces comptes lui
sont cependant transmis avec beaucoup de retard.
Les administrations (MDEF ou Ministre en charge des collectivits
territoriales) ntablissent pas de rapports consolids sur les budgets et
les comptes de gestion des communes.
Les textes prvoient la possibilit pour les communes de recourir des
emprunts financiers avec laccord pralable du Prfet. Ce mode de
financement nest pas encore utilis. Une tude est en cours de
ralisation (par le PDM) pour valuer la capacit des communes
recourir aux marchs financiers.
Le Prfet vrifie lquilibre budgtaire et un certain type de risque
financier (en vrifiant que le paiement des amendes des communes est
prvu dans le budget).
86
PI-10. Accs du public
aux principales
informations budgtaires
C
Les informations sur les prvisions, la situation et lexcution du budget
du gouvernement ne sont pas facilement accessibles par le public.
Des six critres du PEFA seul celui relatif la publication de lattribution
des marchs publics est respect. La Direction Nationale des Marchs
Publics dispose dune revue hebdomadaire travers laquelle elle
diffuse, en plus des appels doffre et des avis dadjudication, des
informations dordre gnral et rglementaire.
PI-11. Caractre organis
et participatif du
processus annuel de
prparation du budget

C+

(i) Existence dun
calendrier budgtaire fixe
et respect du calendrier
D

Il nexiste pas de calendrier formel pour la prparation du projet de
budget. Seule lchance de dpt du projet de loi de finances
lAssemble nationale est connue car dfinie par la Constitution de
1990 (une semaine avant louverture de la session parlementaire
doctobre).
Le MDEF labore dans le courant du second trimestre de lanne, une
note dorientation contenant une analyse de lenvironnement
conomique et des perspectives dvolution des agrgats
macroconomiques et financiers, des orientations stratgiques et des
quilibres budgtaires globaux. Cette note dorientation est prsente
lapprobation du Conseil des ministres. A fin mai 2007, la note
dorientation pour la prparation du budget 2008 nest pas encore
finalise et approuve.
A cette date, les ministres techniques ne connaissent pas la date
laquelle les plafonds de dpenses relatives leur dpartement
ministriel leur seront communiqus.
Pour la prparation du budget 2007, ces plafonds leur ont t
communiqus par lettre du MDEF du 4 aot 2006, avec une chance
pour la remise des projets de budget au 11 aot.
(ii) Directives concernant
la prparation des
propositions budgtaires
C
Pour la prparation du budget 2007, les ministres sectoriels ont t
informs au second trimestre des perspectives conomiques et des
cadrages budgtaires et financiers par la Note dorientation gnrale
prsente en Conseil des ministres et approuve par ce dernier.
La lettre de cadrage budgtaire, transmise au mois daot, fixe les
plafonds de dpenses pour chaque ministre ainsi que les dispositions
et orientations pour la prparation de leur projet de budget de moyens
et de leur projet de budget programmes. Les plafonds de dpenses
inscrits dans cette seconde lettre ne font pas lobjet dune approbation
pralable par le Conseil des ministres. Trs peu de temps scoule
entre la lettre de cadrage et la prsentation du projet de budget en
Conseil des ministres.
(iii) Approbation du
budget par les autorits
lgislatives dans les
dlais prvus
A
Pour les trois derniers exercices au moins (2004, 2005 et 2006) et
lexercice courant (2007), lAssemble Nationale a adopt la loi de
finances dans les dlais (avant le dbut de lexercice ou tout juste au
dbut pour lanne 2006).
PI-12. Perspective
pluriannuelle dans la
planification budgtaire
et de la politique des
dpenses publiques

B+

(i) Prvisions budgtaires
et allocations
fonctionnelles
pluriannuelles
B
Depuis 2000, une procdure dlaboration des budgets programmes a
t mise en place progressivement dans les ministres. En 2006, pour
lexercice 2007, le projet de budget du gouvernement a t
accompagn des budgets programmes de tous les ministres.
Les prvisions sur des priodes triennales glissantes sont tablies par
le MDEF au niveau national, sur la base de simulations des quilibres
macroconomiques et financiers, et des priorits du cadre stratgique
de lutte contre la pauvret. Les MDA laborent aussi, dans le cadre de
la prparation des budgets programmes, des prvisions sur des
priodes triennales glissantes. Les budgets programmes sont en lien
avec les CDMT.
87
Le projet de budget de moyens (premire anne de la priode triennale)
est prsent en distinguant les services vots, des mesures nouvelles
(fonctionnement), des autorisations de programmes des crdits de
paiements (investissements).
La note B est attribue en raison des dlais trop courts rservs la
mise en cohrence entre les travaux des MDA et ceux du MDEF.
(ii) Porte et frquence de
lanalyse de la
soutenabilit de la dette

A

Le dernier rapport spcifique sur la soutenabilit de la dette a t
produit en 2004.
Cependant, la CAA, qui assure la gestion de tous les emprunts de lEtat
(intrieurs et extrieurs), la gestion du service de la dette et les tudes
de viabilit, tablit trimestriellement les ratios dendettement dans son
rapport dactivits. Une analyse de soutenabilit est aussi prsente
dans le rapport du quatrime trimestre.
La Commission Nationale de lEndettement examine aussi chaque
trimestre la situation de lendettement. Elle examine et dcide de tous
les recours aux emprunts de lEtat.
(iii) Existence de
stratgies sectorielles
assorties dtats de cot

B
Les budgets programmes labors par les ministres sont
gnralement bass sur des stratgies sectorielles pluriannuelles. Ces
programmes sont traduits dans les budgets annuels et pluriannuels. Ils
sont accompagns dindicateurs de mesure de performance et de
rsultats. Ces indicateurs proposs par les ministres, ont fait lobjet
dune approbation dans le cadre dun travail de lObservatoire du
changement social.
(iv) Relations entre les
budgets dinvestissement
et les estimations des
dpenses moyen terme

B
Le budget programme tablit aussi un lien entre les actions
dinvestissement et le fonctionnement des services. Cependant, les
analyses dimpact des investissements sur les charges de
fonctionnement ne sont pas systmatiques et explicites. Dautre part,
limportance du financement extrieur dans la part des dpenses
dinvestissement et le manque de prvisibilit quant ces sources de
financement limitent les capacits dtablir les choix des priorits en
matire dinvestissements en rapport avec les impacts attendus sur les
dpenses de fonctionnement.
Les lettres de cadrage budgtaire prescrivent dtablir les liens entre les
propositions dinvestissements, les stratgies sectorielles et les
contraintes du cadre de dpenses moyen terme.
PI-13. Transparence de
lassujettissement et des
obligations des
contribuables

D+

(i) Caractre clair et
exhaustif des obligations
fiscales et douanires

D

Les droits et taxes sont dfinis par le Code Gnral des Impts, le Code
Gnral des Douanes, les lois de finances. Il nexiste pas de recueil de
textes actualis aprs consolidation de toutes les modifications
apportes par les lois de finances successives. Il nexiste pas non plus
de recueil de procdures fiscales.
Les rgles relatives aux obligations fiscales et douanires ne sont pas
bien tablies.
Les responsables de la DGID ont fait part de la difficult de
comprhension par les contribuables, de certaines dispositions fiscales
telles celles relatives la lgislation sur les droits denregistrement.
Les modalits de calcul et de recouvrement sont complexes et
contribuent accrotre le manque de clart en matire dobligation
fiscale et douanire. Les dispositifs de prlvement la source
(lacompte de limpt assis sur les bnfices : AIB) concourent aussi au
manque de transparence et la complexit du systme.(exemple article
8 de la loi de finances, gestion 2006)
La base lgale de certains droits rclams par certaines administrations
et perus auprs des usagers est difficile prouver.
Ces imprcisions confrent aux agents des administrations fiscale et
douanire, un pouvoir discrtionnaire trs important, corrobor par les
dclarations des responsables rencontrs au niveau de la chambre de
commerce (CCIB) et du patronat bninois (CNPB).
88
(ii) Accs des
contribuables aux
informations relatives aux
obligations fiscales et
douanires, et aux
procdures
administratives y
affrentes

C
Les informations relatives la lgislation fiscale et douanire sont
partiellement diffuses. Les sites Internet des services du MDEF ne
donnent pas dinformations actualises sur la lgislation fiscale ou
douanire.
La direction des douanes dispose dun service de communication. Par
ailleurs, elle a prvu dlaborer un recueil consolid de la lgislation et
de la rglementation douanire. De plus, la direction des douanes
organise des rencontres avec les acteurs conomiques en coordination
avec la chambre de commerce, sur les textes de la rglementation
douanire. Pour la premire fois, lors de la prparation de la loi de
finances 2007, les reprsentants des acteurs conomiques ont t
consults.
(iii) Existence et
fonctionnement dun
mcanisme de recours
lencontre des dcisions
des administrations
fiscale et douanire
C

Au niveau de la DGID, un systme de recours est prvu, mais la
direction de la lgislation et du contentieux en charge du traitement des
dossiers, manque de moyens pour assurer un traitement efficace et
dans les dlais. En 2006, sur 246 dossiers de demandes reus (pour
rduction ou remise dimpt), seuls 51 dossiers ont t traits, et fin
2006, le stock de dossier en instance tait de 853.
Au niveau de la DGD, il nexiste pas de systme spcifique
denregistrement et de suivi des recours (les plaignants adressent un
courrier la DGD, et cela est trait ou non). Les recours sont frquents
pour les contestations des valeurs en douanes. Le traitement est
gnralement effectu dans des dlais rapides, la DGD se rfrant
une socit de vrification (BIVAC).
Les reprsentants de la chambre de commerce et du patronat ont
signal linefficacit du traitement des recours auprs des
administrations fiscale et douanire ainsi que dans certains cas, la
crainte de reprsailles en raction dventuels recours.
mesures
contribuables et de
lvaluation de limpt,
des taxes et des droits de
douane

C+

(i) Contrle du systme
contribuables

C
Le systme dimmatriculation du contribuable en cours est bas sur
lidentifiant statistique attribu par lInstitut national de la statistique
(INSAE). Lidentifiant est exig par ladministration lorsque loprateur
conomique entame des procdures ou des transactions avec el le.
Lidentifiant statistique est construit sur la base dun systme de
codification peu efficace et lourd grer (codes significatifs pour
lactivit et le lieu dexercice).
Les enregistrements au niveau du fichier INSAE et lattribution de
lidentifiant statistique se font la demande des oprateurs
conomiques. Ces derniers peuvent cependant disposer dautorisation
dexercer des activits (disposent dune inscription au Registre du
commerce) sans tre enregistrs lINSAE.
Le Champ du fichier INSAE est limit aux oprateurs conomiques. Il
ne couvre pas tous les contribuables.
Ces dficiences (systme de codification et labsence de lien avec le
fichier du Registre du commerce) entranent une couverture insuffisante
du fichier des entreprises et un suivi difficile des entreprises existantes
(modification de lidentifiant lors du changement de certaines de ses
caractristiques).
LINSAE ne fait pas denqute ou de recensement des contribuables
pour vrifier lexhaustivit et actualiser priodiquement le fichier.
La DGID ralise un recensement annuel (au mois doctobre), mais
lINSAE nutilise pas systmatiquement les rsultats de ce recensement
pour actualiser le fichier dimmatriculation statistique.
Le recensement de la DGID permet didentifier les contribuables
potentiels.
89
Un identifiant fiscal unique (IFU) a t dfini (Dcret n 2006-201 du 8
mai 2006, portant cration dun numro didentifiant fiscal unique et dun
rpertoire national des personnes, institutions et associations). Il nest
pas encore oprationnel.
(ii) Efficacit des
pnalits prvues pour
les cas de non-respect
des obligations
dimmatriculation et de
dclaration fiscale

C

Le systme fiscal est dclaratif et les dispositions relatives aux pnalits
sont dfinies par le code gnral des impts (article 814). Lorsque le
montant dpasse le seuil des 10 millions de FCFA, les pnalits sont
dcides par le Ministre des Finances.
Lefficacit du systme est compromise par les montants levs des
pnalits. A titre dexemple, pour le droit de timbre, la pnalit est gale
cent fois le droit d. Les responsables de ladministration fiscale
dclarent que les cas o le contribuable nest pas en mesure de payer
la pnalit, sont frquents. Dans ces situations, celle-ci est souvent
ngocie.
Une rforme profonde du systme de sanction est ncessaire.
(iii) Planification et suivi
des programmes de
contrle fiscal

B
La DGID dispose dune brigade de contrle et de vrification pour les
oprations programmes et dune brigade spciale dintervention pour
les contrles non programms (brigade dintervention et de vrifications
rapides). Elle tablit et excute chaque anne un programme de
vrification et de contrle sur la base de critres dfinis a priori
(frquence, rsultat ngatif, arrirs de recouvrement, crdit permanent
de TVA et de BIC). Les rapports de vrification sont centraliss au
niveau de la Direction de linformation et des tudes et soumis
lapprobation du directeur gnral.
La DGD a rorganis un service des enqutes commerciales, en 2007.
Il ralise des missions de vrifications et denqutes auprs des
entreprises sur la base dun programme tabli chaque trimestre.
Les rapports de vrification sont tablis et transmis la direction
gnrale pour arbitrage le cas chant.
PI-15. Efficacit du
recouvrement des
contributions fiscales et
douanires

D+

(i) Taux de recouvrement
des arrires dimpt/taxes
bruts, calcul en
pourcentage des arrires
dimpt au cours de
lexercice donn

D

Le systme de crdit denlvement sous caution bancaire empche
lexistence darrirs de recouvrement au niveau de la Direction
Gnrale des Douanes.
Au niveau de la direction gnrale des impts, les arrirs de
recouvrement sont importants et reprsentent fin 2006 9,4% de la
totalit des recettes fiscales.
Les taux de recouvrement darrirs des exercices antrieurs ont t de
38,5%, 33,2% et 19,6% respectivement pour les exercices 2004, 2005
et 2006.
(ii) Efficacit du transfert
sur le compte du Trsor
des montants dimpt,
taxes et droits de
douanes recouvrs par
les administrations fiscale
et douanire

B

Au niveau de la DGD, les montants recouvrs sont reverss au Trsor,
chaque dcade. Cependant, en cas de besoin (tension sur la
trsorerie), le Trsor peut demander les reversements avant la fin de
lchance dcadaire.
Pour la DGID, le reversement se fait chaque dcade, ou lorsque le
montant total recouvr atteint un plafond prdfini (1 million FCFA en
pratique), ou encore quotidiennement si le paiement est en chque.
La mme rgle sapplique pour le reversement des recettes de service
par les rgies des ministres techniques.
(iii) Frquence du
rapprochement complet
des comptes dvaluation,
des recouvrements, des
fichiers des arrirs et
des montants reus par le
Trsor

D

Des rapprochements mensuels sont faits au niveau des perceptions et
donnent lieu des notes daccord. Les vrifications ne portent que sur
les reversements effectifs, et non sur les missions, droits constats et
recouvrements.
Les rapprochements du mme type au niveau central sont faits
annuellement et donnent galement lieu des notes daccord. Ces
notes sont tablies avec beaucoup de retard (plus de deux ans).
90
PI-16. Prvisibilit de la
disponibilit des fonds
pour lengagement des
dpenses

C

(i) Degr de prvisibilit et
de suivi des flux de
trsorerie

C
En dbut danne, un plan annuel de trsorerie mensualis (estimations
des ressources et des dpenses) est ralis mais nest pas ractualis
pendant lexercice.
Une runion du comit de trsorerie se runit chaque semaine au
niveau du cabinet du Ministre des Finances. Elle porte sur la
dtermination des priorits pour laffectation des ressources
disponibles. La runion mensuelle de trsorerie, runit les principales
directions du MDEF et la CAA et se tient galement au niveau du
cabinet. Elle fait le point sur le recouvrement et les dpenses effectus
comparativement aux prvisions budgtaires. Pour cette occasion, les
services ntablissent pas de manire formelle une actualisation des
prvisions de recouvrement.
(ii) Fiabilit et frquence
des informations
priodiques fournies en
cours dexercice aux MDA
sur les plafonds
dengagement de
dpenses
C
Aprs ladoption de la loi de finances, le Ministre de lEconomie et des
Finances transmet aux ministres sectoriels une lettre de notification
des crdits qui rappelle lensemble des principes et dispositions en
matire dengagement, de rgularisation et de suivi des dpenses. La
lettre fixe aussi les dates limites pour les engagements,
ordonnancements et paiement des dpenses. La lettre de notification
de 2006 nindique pas de manire explicite les montants ou les
proportions des crdits mis en place pour chaque priode infra-
annuelle. Les crdits de fonctionnement hors salaire sont chargs par
tranches trimestrielles au niveau du systme intgr de gestion des
finances publiques (SIGFIP). Jusquen 2006, les gestionnaires de
crdits pouvaient, partir des rgles en usage (tranche trimestrielle
connues a priori) dterminer les montants de crdits ouverts pour
chaque trimestre. Ce nest plus le cas depuis 2007. Les ministres
sectoriels ne sont informs des chargements de crdits que par
lintermdiaire du systme SIGFIP. En dbut de trimestre, les ministres
sectoriels ont connaissance des crdits allous au trimestre pour le
fonctionnement de leur structure
(iii) Frquence et
transparence des
ajustements des dotations
budgtaires, dont la
dcision est prise un
niveau hirarchique
suprieur la direction
des MDA
C
En cours dexercice, des modifications sont portes la rpartition
initiale des crdits selon les procdures prvues par la LORLF. Hors
celles concernant les salaires, elles rsultent le plus souvent des
ressources non prvues initialement par le budget et obtenues dans le
cadre de laide projet ou des insuffisances de crdits pour des
dpenses de fonctionnement non prvues ou mal estimes.
Pour les salaires, les lois annuelles de finances ouvrent des crdits
provisionnels au sens de larticle 43 de la LORLF. Cette pratique permet
dordonnancer les dpenses salariales en dpassement des crdits
initiaux ouverts par la loi de finances.
Les modifications apportes au budget initial sont significatives mais
sont entirement rapportes dans les lois de finances rectificatives ou
les lois de rglement. Les projets de comptes administratifs tablis pour
les exercices 2004 et 2005 contiennent en annexe tous les textes
rglementaires portant modification de crdits.
PI-17 Suivi et gestion de
la trsorerie, des dettes et
des garanties

C+

(i) Qualit de
lenregistrement des
donnes sur la dette et
des rapports affrents

B

La Caisse Autonome dAmortissement (CAA) labore trimestriellement
un rapport sur les mobilisations de ressources financires (aide
extrieure), sur le service de la dette, les allgements obtenus et sur
lencours de la dette extrieure.
La dette extrieure est concilie priodiquement avec les cranciers
dans le cadre de linitiative dallgement de la dette (PPTE, IADM).
La CAA dispose pour la gestion de la dette dun logiciel (DEBTPRO) et
a dvelopp un logiciel de suivi des mobilisations des ressources
extrieures et dun logiciel pour les prts et prts rtrocds.

91
La Commission nationale de lendettement, prside par le Ministre en
charge des Finances assure la surveillance de lendettement de lEtat.
Elle se runit au moins une fois par trimestre.
Le suivi de la dette intrieure contractuelle (hors dette sur la dpense)
est aussi effectu par la CAA.
Depuis 2007, un comptable et un contrleur financier sont spcialement
affects la CAA.
Les statistiques sur la dette extrieure et la dette intrieure contractuelle
sont compltes et de bonne qualit.
Il reste cependant une insuffisance de suivi de la dette fiscale qui peut
induire un risque potentiel.
(ii) Degr de
consolidation des soldes
de trsorerie de
C
La consolidation des soldes de trsorerie de tous les comptables du
rseau Trsor se fait selon une priodicit dcadaire.
Le Trsor ne centralise pas les disponibilits dposes la banque
centrale ou dans les banques commerciales, des tablissements
publics caractre administratif ou par les projets de lEtat.
(iii) Mcanisme de
contraction des prts et
doctroi des garanties
C
LEtat bninois noctroie pas de garantie.
La contraction de prts ne peut tre autorise que par le Ministre en
charge des Finances aprs accord de la Commission Nationale de
lEndettement.
Les limites des emprunts sont en principe dtermines par les critres
de soutenabilit de la dette, mais qui ne sont pas systmatiquement
respects.
contrles des tats de
paie
D
(i) Degr dintgration et
de rapprochement des
donnes relatives ltat
de paie et au fichier
nominatif

D
Le fichier de la fonction publique comporte de nombreuses
insuffisances. Son intgrit nest pas garantie. Un travail de refonte est
en cours. La liste des tats de paie ne peut tre contrle. Le dernier
rapprochement entre le Fichier Unique de Rfrence (FUR) de la
fonction publique et celui de la solde (Direction gnrale du budget) a
eu lieu en mars 2003.
Le MDEF, travers la lettre de notification des crdits, demande au
MDA de lui transmettre directement les tats nominatifs et les
modifications qui doivent y tre apportes. Ce dispositif ne garantit pas
lexhaustivit et la fiabilit des tats.
(ii) Modifications
apportes en temps
opportun au fichier
nominatif et ltat de
paie

D
Les recrutements sont oprs selon une procdure qui lient les
administrations des services concerns (DRH des ministres), le
Ministre en charge de la Fonction publique et le MDEF (budget et
contrles financiers). Ces procdures durent en gnral plusieurs mois
(peuvent aller jusqu 6 mois). La lenteur de la procdure de
recrutement se traduit trs frquemment par la ncessit de procder
des rappels de salaires.
Les actes portant modification de la situation des agents sont traits
dans les mmes formes et avec des dlais aussi importants.
Les modifications relatives aux avancements statutaires ont t
rgulirement enregistres dans le FUR mais nont pas t reportes
dans le fichier de la solde de 1997 2003. Les rappels dus au titre de
ces avancements non rgulariss par la solde, sont trs importants. Ils
taient estims plus de 200 milliards en 2003. Actuellement, les
avancements statutaires sont pris en charge au niveau de la solde mais
avec des retards pouvant atteindre plusieurs mois.
Lactualisation des donnes du Fichier solde serait imminente.
(iii) Contrles internes des
modifications apportes
au fichier nominatif et
ltat de paie
D
Les insuffisances du FUR (disparit des sources et htrognit des
donnes, non-habilitationn des agents intervenant sur le fichier,
insuffisances des contrles internes et de la maintenance des matriels)
ne permettent pas les contrles internes. Le dispositif mis en place par
le MDEF (transmission au dbut de chaque anne des tats nominatifs
sur support papier) est difficile grer et ne permet pas dassurer des
contrles de qualit.

92
Limmatriculation des agents tait initialement confie au MDEF puis a
t transfre la Fonction publique. Le systme didentification
(immatriculation) des agents comporte des insuffisances et doit tre
revu.
(iv) Existence de mesures
de vrification de ltat de
paie pour dceler les
failles du systme de
contrle interne et/ou des
employs fantmes
D
Il ny a pas eu de vrification de la conformit des tats de paie avec les
personnels en poste au cours des trois derniers exercices.
PI-19. Mise en
concurrence, utilisation
optimale des
ressources et contrles
de la passation des
marchs publics
B
(i) Utilisation dune
mthode comptitive pour
la passation des marchs
publics dont le montant
excde le seuil national
tabli pour les achats de
faible valeur
A
La Direction nationale des Marchs Publiques (DNMP) tient depuis
2004 une base de donnes complte sur lensemble des marchs
publics financs par le budget de lEtat. Les statistiques extraites de ce
fichier donnent la rpartition suivante pour les procdures de passation.
Pourcentage du nombre de
marchs passs en 2005 2006 2007(*)
Appels doffres ouverts 90,14% 94,85% 85,41%
Gr Gr 9,86% 5,15% 14,59%
Totaux 100,00% 100,00% 100,00%
Pourcentage du montant des
marchs passs en 2005 2006 2007(*)
Appels doffres ouverts 95% 92% 81%
Appels doffres restreints 0% 0% 0%
Gr Gr 5% 8% 19%
Totaux 100% 100% 100%
(ii) Etendue de la
justification du recours
des modes de passation
moins concurrentiels
C
Le code des marchs publics en vigueur contient des dispositions qui
limitent strictement le recours au mode de passation de gr gr
(articles 44 et 46 de la loi 2004-18 daot 2004). Le recours nest
autoris que dans certains cas spcifiques par le Ministre des Finances
sur rapport circonstanci du matre douvrage. La loi spcifie que les
marchs de gr gr sont limits 10% du nombre total des marchs.
Cependant les statistiques de la Direction nationale des marchs
publiques ne donnent pas les justifications pour les marchs passs de
gr gr (la lgislation nimpose pas cette publication).
Les reprsentants du CNP-B ont signal des cas o des marchs
publics peuvent tre passs de gr gr sans que les justifications
conformes la lgislation ne soient prsentes.
(iii) Existence et
fonctionnement dun
mcanisme
denregistrement et de
traitement des
rclamations
B
La Commission nationale de rgulation prvue par la loi 2004-18 et le
dcret dapplication 2004-562, est charge, notamment, du traitement
des recours. Elle est place sous la tutelle de la Prsidence de la
Rpublique et dispose dune autonomie de gestion. A ce titre, elle
constitue un organe de contrle externe. Larticle 52 de la loi 2004-18 lui
confre tous les pouvoirs en matire de contrle externe.
La Commission nationale de rgulation enregistre les plaintes et les
recours, cela entrane la suspension de lexcution des marchs. Il a
t signal la mission par les reprsentants du patronat et par un
membre de la Commission que les recours sont peu nombreux. Mais
cette situation peut tre justifie par des craintes de la part des
oprateurs soumissionnaires aux marchs.
Les recours et les rglements de litige ne font pas lobjet de publication
dans la revue des marchs publics.
93
contrles internes des
dpenses non salariales

C

(i) Efficacit des mesures
de contrle des
engagements de
dpenses
C

Les procdures dengagement de dpenses sont bien tablies. Elles
distinguent la procdure normale (engagement, liquidation,
ordonnancement, prise en charge et paiement), les procdures
exceptionnelles (Ordres de paiement, Engagements-ordonnancements
et ordonnancements dlgus). Le systme ne limite cependant pas le
recours aux procdures exceptionnelles.
En principe les gestionnaires de crdits sont tenus de transmettre au
MDEF, en dbut danne, un plan de passation de marchs et un plan
dengagements mandatements au plus tard le 31 janvier (prvision
mensuelle des engagements et des mandatements par catgories de
dpenses) pour lexcution de leur budget. Cette mesure vise
amliorer la prvision des dpenses, nest pas totalement respecte :
les chargements de crdits (ouverture de crdits) dans SIGFIP ne
tiennent pas encore compte des prvisions. La lettre de notification de
crdit pour lexercice 2007 rappelle la ncessit denregistrer dans
SIGFIP les ordonnancements et prises en charge.
Dautre part, les ouvertures de crdit se font trimestriellement
(chargement des crdits sur SIGFIP) mais sans une analyse
systmatique fonde sur une actualisation des prvisions de ressources
en fonction danalyses des volutions constates.
(ii) Exhaustivit,
pertinence et clart des
autres rgles/ procdures
de contrle interne
C
Il existe un ensemble de dispositifs de contrle de lexcution de la
dpense au niveau des services du contrle financier et de la
comptabilit. Ces dispositifs portent sur le contrle des pices
justificatives, sur la validation de linformation contenue dans ces pices
et sur la conformit de la dpense aux rgles dfinies (conformit des
prix la mercuriale, habilitation des prestataires). Ces rgles sont
documentes (manuel de procdures), mais doivent tre actualises. La
nomenclature des pices justificatives est en cours de rvision.
Une nouvelle mercuriale des prix a t arrte en mai 2007. Elle
comporte des insuffisances qui limitent son utilisation ou son efficacit
pour le contrle des prix.
Lapplication de ces rgles est parfois difficile de part notamment
linsuffisance des applicatifs de contrle dans SIGFIP. La lourdeur des
vrifications peut entraner la lenteur de la procdure de lexcution de
la dpense ou linefficacit des contrles.
Le systme doit par ailleurs faire lobjet dune rvision visant, entre
autres, supprimer les possibilits de forcer les contrles automatiques
et les verrous qui y sont installs.
(iii) Degr de respect des
rgles de traitement et
denregistrement des
transactions
C
Les ordres de paiements ne font pas lobjet dune rgularisation dans
des dlais suffisamment courts pour permettre la limitation de crdit aux
ressources attendues.
Les crdits dlgus font lobjet dun engagement global en dbut
danne, mais les dpenses y affrentes ne sont pas enregistres dans
le systme SIGFIP en liquidation, ordonnancement et prise en charge.
Les engagements sont considrs comme totalement consomms ds
le dbut dexercice.
Le recours aux procdures exceptionnelles dengagements nest pas
toujours justifi.
Par ailleurs, les rgles relatives aux seuils peuvent tre contournes par
recours aux fractionnements des dpenses. Les services de contrle
financier ne disposent pas de moyens suffisants pour limiter, voire pour
empcher cette pratique.
94

PI-21. Efficacit du
systme de vrification
interne
C+

(i) Couverture et qualit
de la vrification interne
C
Lessentiel de la vrification interne est attribu trois institutions :
lInspection Gnrale de lEtat (IGE) qui dpend de la Prsidence de la
Rpublique et qui a prminence sur lensemble des institutions de
vrification interne ; lInspection gnrale des Finances qui dpend du
Ministre des Finances et lInspection Gnrale des Services, rattache
la DGTCP et qui en charge de la vrification des actions de tous les
comptables publics.
De ces trois institutions, seule lIGF ralise actuellement des missions
de vrifications conformes aux standards internationaux. LIGE, recre
en juillet 2006, est en cours de structuration.
LIGF a comptence sur toutes les institutions bnficiant de ressources
publiques. Ses comptences portent sur le contrle de la gestion des
comptables publics et des ordonnateurs. Elle tablit un programme
annuel de contrle soumis lapprobation du Ministre du MDEF. Ces
programmes sont tablis en fonction de critres de risque et du niveau
de couverture. Des demandes dintervention sont ajoutes aux actions
prvues par ce programme.
LInspection Gnrale des Finances ne dispose de suffisamment de
moyens pour raliser ses programmes. En 2006, elle a consacr
lessentiel de ses moyens la finalisation de son programme 2005 et
la ralisation des vrifications sollicites en cours danne (demandes
de vrifications inopines).
Par ailleurs certaines institutions de la Rpublique voquent le principe
de sparation des pouvoirs pour sopposer aux vrifications des
organes de contrles .
(ii) Frquence et diffusion
des rapports
B
Les rapports sont labors pour toutes les entits contrles par les
services de contrle interne. Ils sont bien transmis au MDEF, la
Prsidence de la Rpublique et font lobjet, quelques fois, de
communication au Conseil des Ministres. Ils sont transmis
systmatiquement la Chambre des Comptes la demande de cette
dernire.
(iii) Mesure de la suite
donne par les autorits
responsables aux
conclusions de la
vrification interne
C
Les responsables de lIGF ont dclar ne pas connatre les suites
donnes certains de leurs rapports. Ils estiment dune part, que ceux-
ci devraient faire lobjet dune exploitation plus approfondie ou plus
complte dautre part, que lInspection ne dispose pas de moyens pour
vrifier leffectivit de leurs recommandations. Nanmoins certaines
dentre elles servent au MDEF amliorer lorganisation et le
fonctionnement des services. La lettre de notification du budget 2007
comporte une srie de mesures rsultant des recommandations des
rapports.
PI-22. Rgularit et
respect des dlais pour
les oprations de
rapprochement des
comptes

C

(i) Rgularit du
rapprochement bancaire
B
Les rapprochements des comptes du Trsor sont effectus chacun
des trois niveaux (central, dpartemental et communal) selon des
priodicits au moins mensuelles, dans le mois qui suit la priode
considre. Ils sont quotidiens avec la Banque centrale.
(ii) Rgularit du
rapprochement et de
lajustement des comptes
dattente et davances
D
Les comptes dimputation provisoire et les comptes de liaisons ne sont
pas ajusts. Les balances intgres du Trsor des exercices 2004,
2005, et 2006 montrent des soldes significatifs pour ces comptes.
PI-23. Disponibilit des
informations sur les
ressources reues par
les units de prestation
de services primaires

D
Il ny a pas suivi des affectations des dotations effectives de moyens de
fonctionnement des services sociaux de base. Aucune enqute
effective sur le suivi des dpenses des services dconcentrs na t
ralise au cours des trois dernires annes.
95
PI-24. Qualit et respect
des dlais des rapports
dexcution budgtaire
produits en cours
danne

C

(i) Porte des rapports en
termes de couverture et
de compatibilit avec les
C
Pour les recettes, les administrations fiscales et douanires, et le Trsor
fournissent dans le cadre de llaboration du tableau mensuel des
oprations financires de lEtat (TOFE) des situations de
recouvrements. Les directions gnrales des impts et des douanes
fournissent des tats dtaills selon la nomenclature budgtaire, le
trsor fournit les donnes un niveau plus agrg.
Les informations sur les dpenses peuvent tre produites de manire
dtaille selon les diffrentes classifications budgtaires et en temps
rel, partir du systme informatis de gestion budgtaire (SIGFIP).
Les informations peuvent tre donnes comparativement au budget
initial aux diffrents stades de lexcution de la dpense, depuis les
engagements jusquaux ordonnancements.
Le suivi de lexcution du budget au niveau des paiements nest pas fait
selon le dtail des classifications du budget.
(ii) Emissions dans les
dlais des rapports
C

Dans le cadre des travaux de la Direction Gnrale de lEconomie et du
comit PIB-TOFE, des rapports sont tablis trimestriellement. Le TOFE
mensuel prpar par la CS-PRES est produit dans un dlai de deux
semaines. Un TOFE trimestriel est produit dans le cadre du suivi des
politiques de convergence de lUEMOA, mais avec des dlais de plus
de 8 semaines. Les TOFE donnent une vue synthtique de toutes les
oprations financires, mais ne permettent pas une analyse de
lexcution du budget qu un niveau global pour les principales
catgories de dpenses.
Un nouveau dispositif de suivi semestriel est mis en place partir de
2007. La vrification de son fonctionnement est prmature.
(iii) Qualit de
linformation
C
Pour le suivi de la phase dexcution budgtaire (de lengagement
jusqu lordonnancement), les donnes de SIGFIP posent des
problmes dexhaustivit (retards dans la rgularisation des dpenses
excutes selon les procdures exceptionnelles, ou par dlgation de
crdits) et de fiabilit en raison des possibilits de forcer les contrles
automatiques.
Les enregistrements comptables posent aussi des problmes de retard
et de fiabilit rsultant de linadaptation ou de la non matrise des
systmes informatiques.
Les donnes synthtiques, tablies pour les besoins du TOFE partir
de diffrentes sources, permettent un suivi infra annuel relativement
fiable.
PI-25. Qualit et respect
des dlais des tats
financiers annuels
D+
(i) tat complet des tats
financiers
C
Le compte de gestion de lEtat est prpar chaque anne par les
services de la DGTCP. Les services comptables utilisent en parallle
deux systmes informatiss qui comportent des insuffisances.
Les comptes produits comportent des erreurs et omissions souvent
releves par la Chambre des comptes.
(ii) Soumission dans les
D
Plusieurs annes sont encore ncessaires pour la production du
compte de gestion de lEtat en raison des retards dans lenregistrement
des oprations dans les systmes informatiques. Sa transmission la
Chambre des comptes se fait bien aprs le dlai de 15 mois.
(iii) Les normes
comptables utilises
C
La comptabilit gnrale de lEtat est tenue selon larrt n2000/1430
de dcembre 2000. Il est conforme la Directive de lUEMOA.
Cependant, en fin danne, les comptes de la classe 9 ne sont pas
reflts dans les comptes de produits ou de charges et de nombreux
comptes de liaisons et dimputation provisoire ne sont pas solds.
96
PI-26 Etendue, nature et
suivi de la vrification
externe
D
(i) tendue de la
vrification effectue (y
compris le respect des
normes daudit)
D
La vrification externe relve de la Chambre des Comptes de la Cour
Suprme. Celle-ci a des missions tendues en matire de contrle de
tous les comptables publics et de tous les ordonnateurs. Elle doit dune
part exercer le contrle juridictionnel des oprations ralises par les
comptables publics et un contrle de la gestion des fonds publics et
dautre part, elle doit procder chaque anne la vrification des
comptes de gestion, la certification de la conformit entre le compte
de gestion et le compte administratif de lEtat. Dans le cadre de la
rforme, elle doit aussi vrifier les rapports de performance des budgets
programmes.
La chambre des comptes procde actuellement lexamen des
comptes de ladministration centrale et des collectivits territoriales,
mais ne dispose pas de tous les comptes de tous les tablissements
publics autonomes. Certains de ces tablissements ne produisent pas
ou ne transmettent pas leurs comptes.
La Chambre des comptes ne ralise pas sa mission de contrle
juridictionnel.
(ii) Prsentation dans les
dlais des rapports de
vrification au parlement
D
Un important retard a t pris pour llaboration des projets de loi de
rglement et leur prsentation lAssemble Nationale. La dernire loi
de rglement vote par celle-ci concerne lexercice 2000 (le 5 dcembre
2005).Le projet de loi de rglement portant sur lexercice 2001 a t
transmis lAssemble Nationale le 7 septembre 2006 et nest pas
encore vot.
(iii) Preuve du suivi des
recommandations
formules par les
vrificateurs
D
Les rapports de vrification de la chambre des comptes soulignent le
fait que les recommandations ne sont pas suivies deffets.

PI-27 Examen de la loi de
finances annuelle par le
pouvoir lgislatif

C+

(i) Porte de lexamen par
le parlement
B
Le projet de budget est accompagn des budgets programmes pour
chaque ministre et ainsi que dune note dcrivant lenvironnement
conomique et les perspectives moyen terme.
Le rapport sur les questions poses par les parlementaires au Ministre
du MDEF, lors de la prsentation du projet de loi de finance 2007
montre bien que les parlementaires examinent lensemble des
questions relatives au cadre macroconomique, aux politiques
budgtaires et aux choix des priorits proposes. Le parlement ne
dispose cependant pas de toutes les informations lui permettant
danalyser les politiques budgtaires et les agrgats macroconomiques
et financiers pour les annes venir.
(ii) Mesure dans laquelle
les procdures du
parlement sont bien
tablies et respectes
B
Lexamen du projet de loi de finances est effectu par les Commissions
des Finances et du Plan. Les procdures dexamen de la loi de finances
sont dfinies dans le rglement intrieur de lAssemble Nationale et
sont respectes.

(iii) Ladquation du
temps imparti au
parlement pour examiner
le projet de budget en ce
qui concerne les
estimations dtailles et,
le cas chant, les
agrgats budgtaires au
dbut du processus de
prparation du budget
(temps imparti en pratique
pour lensemble des
tapes)
B
Le dlai dexamen du projet de budget est d peine deux mois. Les
Prsidents des commissions des Finances et du Plan, lestiment
insuffisant.
97
(iv) Les rgles rgissant
les modifications
apportes au budget en
cours dexercice sans une
approbation ex-ante par
le parlement
C
Les rgles portant sur les modifications du budget sont bien tablies
dans la LORLF, et respectes. Cependant elles autorisent des
rallocations importantes travers les fonds de concours et les
dpenses sur crdits provisionnels. Les lois de finances intgrent dans
ces dernires, les salaires dont lexcution est souvent en dpassement
des dotations initiales.
Toutes les modifications prises par textes rglementaires sont
rapportes lAssemble nationale en mme temps que les comptes
administratifs.
PI-28 Examen des
rapports de vrification
externe par le pouvoir
lgislatif

D

(i) Respect des dlais
impartis pour lexamen
des rapports de
vrification par le
parlement (pour les
rapports reus au cours
des trois dernires
annes)
D
Les dlais dexamen par lAssemble des trois derniers projets de loi de
rglement vots (exercices 98, 99 et 2000) ont t suprieurs 12 mois

(ii) Ampleur des auditions
effectues par le
parlement concernant les
principales conclusions
D
Les membres de la Commission des Finances et du Plan de
lAssemble Nationale reconnaissent des insuffisances et de
linexprience pour lexamen des Lois de rglement.
(iii) Formulation de
recommandations de
mesures par le parlement
et suite donne par
lexcutif
D
LAssembl Nationale nengage, de manire formelle, aucune action
visant lexcution ou le suivi de lexcution des recommandations
formules par lInstitution de contrle externe (Chambre des Comptes).

D-1 Prvisibilit de
lappui budgtaire direct

D+

(i) Lcart annuel entre
lappui budgtaire effectif
et les prvisions
communiques par les
bailleurs de fonds au
moins six semaines avant
la prsentation des
projets de budget au
parlement

D
Les prvisions dappuis budgtaires ne sont gnralement pas connues
de manire fiable avant la prsentation du budget au parlement, ou
parfois mme avant le dbut de lexercice budgtaire.
Mais dans la majorit des cas, les aides budgtaires des PTFs ne sont
connues quaprs le dpt du projet de budget lAssemble, voire
aprs le dbut de lexercice budgtaire.
(ii) Respect des dlais de
dcaissements des
bailleurs de fonds en
cours dexercice
(conformit avec les
prvisions trimestrielles
globales)

C
Il nexiste pas de systme de programmation trimestrielle des
dcaissements des appuis budgtaires des Bailleurs de fonds. Il na pas
t possible de calculer le taux des retards de dcaissement selon la
mthode PEFA. Les indications fournies par les PTFs permettent
daffirmer que le taux ne dpasse pas 50%.

D-2 Renseignements
financiers fournis par les
bailleurs de fonds pour la
budgtisation de laide
projet et laide
programme et
tablissement des
rapports y affrents

D+

(i) tat complet et respect
des dlais dans la
communication par les
bailleurs de fonds des
lappui des projets
B
Les principaux bailleurs de fonds exigent linscription au budget des
projets quils financent. La plupart des projets sont programms avant
ladoption du budget.
Les projets sont le plus souvent prpars par les services bnficiaires
qui sappuient sur les classifications nationales.
98
(ii) Frquence et porte
des rapports des bailleurs
de fonds sur les flux rels
lappui des projets
D
Les bailleurs de fonds ne fournissent pas de donnes priodiques infra
annuelles sur les dcaissements des appuis projets.

D-3 Proportion de laide
gre sur la base des
procdures nationales

C
Toutes les aides budgtaires respectent les procdures nationales.
Laide projets ne respecte que les procdures de passation des
marchs publics. La moyenne calcule conformment au PEFA pour le
respect des procdures nationales est prs de 52%.

99

ANNEXE C PROGRAMME DE LA MISSION

Jour Heures Structures
Jeudi 24 mai 2007 15 h 30 - 18 h 00 Direction Gnrale du Budget
11 h 00 - 13 h 00 Inspection Gnrale des Finances

Vendredi 25 mai 2007
15 h 30-18 h 00

Direction Gnrale de lEconomie

8 h 30 - 10 h 30 Direction Nationale des Marchs Publics

11 h 00- 13 h 00 Direction Gnrale des Impts et des Domaines

Direction Gnrale des Douanes et Droits
Indirects
Mardi 29 mai 2007
15 h 30 - 18 h 00
8 h 30 - 10 h 30 Contrle Financier

11 h 00 - 13 h 00 Direction gnrale du Trsor et de la
comptabilit publique

Mercredi 30 mai 2007
15 h 30 - 18 h 00 Caisse Autonome dAmortissement
8 h 30 - 10 h 30 Chambre des Comptes

11 h 00- 13 h 00 Observatoire du Changement Social

15 h 30 - 18 h 00 Direction de lOrganisation et de lInformatique
Jeudi 31 mai 2007
.
8 h 30 - 10 h 30 Direction Gnrale de lAdministration Territoriale

11 h 00 - 13 h 00 DGFP et DGCA

Vendredi l
e
juin 2007
15 h 30 - 18 h 00
Chambre de Commerce et de lindustrie du Bnin
8 h 30 - 10 h 30 Ministre de lducation primaire et secondaire

11 h 00 - 13 h 00 Inspection Gnrale de lEtat

Lundi 04 juin 2007
15 h 30 - 18 h 00 Assemble Nationale (UNACEB, CAPAN et
Commissions des Finances et du Plan)

100
Jour Heures Structures
8 h 30 - 10 h 30 Conseil National du Patronat

11 h 00- 13 h 00 Ministre de la Sant

16 h 00 - 17 h30 Conseil Economique et Social

Mardi 05 juin 2007
18 h 00 Prfet du Dpartement de lAtlantique et du
Littoral
8 h 30 - 10 h 00 INSAE

11 h 00- 13 h 00 Equipe technique la rforme
budgtaire/Direction gnrale du Budget

16 h 00 - 18 h00 Direction gnrale du Trsor et de la comptabilit
publique
Mercredi 06 mai 2007

8 h 30 - 10 h030 Cellule de Suivi des Programmes de Rformes
Economiques et Structurelles( TOFE)

10 h 00 - 12 h 00 Direction du Suivi et de lAssistance aux
Entreprises Publiques
12 h 30 - 13 h 30 Commission nationale de Rgulation des
Marchs Publics

13h30-15h00 Programme de dveloppement municipal

Jeudi 07 juin 2007
15h30-18h00 Direction pour la Coordination des Ressources
Extrieures
8 h 30 - 10 h 30 Rencontre avec les PTF Vendredi 08 juin

12h00-14h00 Monsieur le Directeur de Cabinet du Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances

Mardi 12 juin
15h30-17h00 Restitution en plnire
Mardi 13 juin 09h00-10h30

Madame, la Reprsentante de lUnion
europenne au Bnin
101

ANNEXE D
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

Nom et prnoms
Fonction
DIRECTION GENERALE DU BUDGET
ADJAHO Toussaint DPB
DOSSOU Cme CS/SIGFIP
GNIMASSOU Gilberte CSPRES
GINTER Michel CAB/MDEF
YENOUSSI C. Lon GR/DGB
HOSSOU S. Clestin DEB/DGB
AGNON Firmin Assist /CSPRES
ADONON Brice B DGB/SIGFIP
De SOUZA Frderic STARB
BOTON A. Paul DDC/DGB
CODJIA A. Bertrand DGB
DAH KINDJI Lambert DGAB
DIRECTION GENERALE DE L ECONOMIE
MEKPO Richard DAEP/DGE
BABALOLA Josu CNPE/DGE
INSPECTION GENERALE DES FINANCES
GBEDJI Florentin IGF/CSA
ARAYE Joseph IGF
BOURAMA Raouf IGF
SEDOGBO Claude IGF
GINTER Michel CAB/MDEF
HOUSSOU Edouard IGF
DIRECTION GENERALE DU TRESOR ET DE LA COMPTABILITE PUBIQUE
ADJAHI Dieudonn Maurice RGF
ASSOGBA A.Franoise DGATCP
SINDEDJI Jean C/SR
COLES Zeinabou C/SCL
HOUNNANOU Mathieu C/ST
ADJAHO Habib C/DOF
CHANCOCO B Colette C/SD
HOUENOU KANEHO Y.V. DAAF
SAGBOHAN Crsus C/SCP
LONTCHEDJI Joel-Marie CAST
HAZOUME Batrice C/SS
BABATOUNDE Marcelline C/SSA
FAGNINOU Y-Jean SI
AGUESSY Joseph 2
e
FD/RGF
DIRECTION NATIUONALE DU CONTROLE FINANCIER
AIZONOU Bertin Assistant /CSPRES
DJIGLA Latifou Franck
102
Nom et prnoms
Fonction
HOUESSOU Mouniratou
DIDAVI Dsir
ABOUDOU G. Solange CB/CF
DISSOU Tahirou CF
GNIMASSOU Gilberte Assistante/CSPRES
DIRECTION NATIONALE DES MARCHES PUBLICS
HOUNSOU Clestin Agent la DNMP
SAZONOU Flicienne DNMP
KANEHO Hilaire DER/DNMP
GNIMASSOU Gilberte Assistante/CSPRES
DIRECTION GENERALE DES IMPOTS ET DES DOMAINES
ZONDO Comlan DGID
FAYOMI Charlotte Assist/DGID
EYEBIYI Christine DIE/DGID
AKINICHO M. DGE/DGID
TOBOSSOU Athanase DGR/DGID
BOURAIMA Ramanou RNI/DGID
MALMOND Christophe AT/DGID
GNIMASSOU Gilberte Assistante/CEPRES
QUENUM Rufine DNVEF/DGID
DIRECTION GENERALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS
ZAKARY Awali DGDDI
TABE L Paul DGR/DGDDI
TOHOUEGNON A. Plagie RND/DGDDI
ADEKAMBI Charles DG/DDI
CAISSE AUTONOME D AMORTISSEMENT
CAPO-CHICHI Laure AC/SADP
SIMONKOUA Vincent
AIZONOU Bertin
AMOUSSA Adissa M.
YAMKALLA Ismal
ADJOVI Servais DE/CAA
HOUESSOU L. Mouniratou CF/CAA
FONCTION PUBLIQUE /DG de la FONCTION PUBLIQUE
AIZONOU Bertin CSPRES
AGUEMON Gisle E DRSC
DOSSOU Franois L. DGFP
MINISTERE DE L INTERIEUR DE LA SECURITE ET DES COLLECTIVITES
LOCALES
GNONLONFOUN Toussaint DAG/DGAT
AZEHOUN PAZOU Victorin DCL/DGAT
DIRECTION DE L ORGANISATION ET DE L INFORMATIQUE
Ignace CODJIA D/DOI
GBENONTIN B.Jean de Dieu CSCOM/DOI
LAHAMY Armel SGP/DOI
IDRISSOU Fataou CSERB/DOI
OBSERVATOIRE DU CHANGEMENT SOCIAL
103
Nom et prnoms
Fonction
AGBOTA Ambroise OCS
ODJOUBE Justine C/OCS
CHAMBRE DES COMPTES
VERA CRUZ Jean Georges Ch. des comptes
GANSE Bertin Ch. Des comptes
AZODJILANDE Benot Ch. des Comptes
NOUNAGNON Timothe Ch. des Comptes
AKAKPO Maxime Ch. des Comptes
CHAMBRE DE COMMERCE ET DE L INDUSTRIE
Donatien ADANNOU ZONON SG/CCIB
SOUROU William DAF/CCIB
MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE ET SECONDAIRE
SAZONOU Louise DRFM
OUSSOU Emilienne SB/DRFM
AFFOLABI Sikirou DPP/MEPS
BAGOUDOU Bauro Cellule Suivi Evaluation
DENAKPO Josphine DRH
AKPAKPO Victoire C/SSGI/DPP
TOKPO Antoine SSEP/DPP

104

ANNEXE E - LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES

Assemble
nationale

Srie de questions-rponses au Ministre du Dveloppement, de
lEconomie et des Finances suite la prsentation du projet de loi de
finances suite la prsentation du projet de loi de finances pour la
gestion 2007 lAssemble Nationale

Recueil des recommandations formules par lAssemble nationale au
Gouvernement lors de lexamen du budget gnral de lEtat, gestion
2007, dit par le projet dappui au renforcement et la modernisation
de lAssemble nationale de lunit danalyse de contrle et dvaluation
du budget de lEtat ( UNACEB)

Recueil des projets dinvestissement publics inscrits au budget gnral
de lEtat, exercice 2007, dit par le projet dappui au renforcement et
la modernisation de lAssemble nationale de lUNACEB
Rapport conomique et financier 2007 dc-06

Documents transmis lAssemble nationale en vue du vote du projet
de loi de finances pour la gestion 2007 : oct-06

Dcret N 2006-561 du 13 octobre 2006 portant transmission
lAssemble nationale du projet de loi de finances pour la gestion 2007

Note dorientations du budget gnral de lEtat, Gestion 2007, MDEF,
communication orale

Loi de Finances pour la gestion 2007 rapport de prsentation, Ministre
du dveloppement de lEconomie et des Finances
Budget gnral de lEtat, gestion 2007, recettes du budget national

Synthse des dotations budgtaires pour la gestion 2007 par institution
et par ministre

Budget gnral de lEtat, gestion 2007, Prsentation dtaille des
dpenses par institution et ministre, tomes I, II, III et IV
Budget gnral de lEtat, gestion 2007, les comptes spciaux du Trsor

Budget gnral de lEtat, gestion 2007, budget des organismes
autonomes de ladministration gnrale

Budget gnral de lEtat, gestion 2007, budget annexe du fonds
national des retraites du Bnin
Les budgets programmes par ministre

105

Conseil conomique et social

Plaquette du Conseil Economique et Social

Liste des sujets dauto-saisine ayant fait lobjet de
recommandations et de rapports juin-06

Inspection gnrale dEtat

Dcret n2006-319 du 12 juillet 2006 juil-06

Chambre des comptes de la Cour suprme

Rapport sur lexcution de la loi de finances pour lanne 2000 2003
Rapport sur lexcution de la loi de finances pour lanne 2001 2006

Transmission du rapport sur lexcution de la loi de finances
pour lanne 2001 au Ministre des Finances juil-06

Ministre du Dveloppement, de lEconomie et des Finances

Orientation du budget gnral de lEtat gestion 2007,
communication orale du Ministre du Dveloppement et
lEconomie et des Finances au Conseil des ministres

Dcret N 99-458 du 22 septembre 1999 portant approbation de
la nomenclature budgtaire de lEtat adapte aux normes de
lUnion Economique Montaire Ouest Africaine (UEMOA) sept-99

Note sur llaboration du projet de budget gnral de lEtat,
gestion 2007 du Ministre du dveloppement, de lEconomie et
des Finances au Ministre de lEnseignement suprieur et de la
Formation professionnelle aot-06

Dcret N2006-469 du 7 septembre 2006 portant transmission
lAssemble nationale du projet de loi de rglement dfinitif du
budget gnral de lEtat, gestion 2001 sept-06

Elaboration du projet de budget gnral de lEtat, gestion 2007
lattention du Ministre des affaires trangres (lettre de
cadrage) aot-06

Elaboration du projet de budget gnral de lEtat, gestion 2007
lattention du Ministre des enseignements primaire et
secondaire (lettre de cadrage) aot-06
Notification des crdits ouverts au budget gnral, gestion 2007 janv-07
Notification des crdits ouverts au budget gnral, gestion 2006 janv-06

Dcret n 2006- 616 du 23 novembre 2006, portant attribution,
organisation et fonctionnement du Ministre du dveloppement,
de lEconomie et des Finances nov-06
106

Loi organique N 86-021 du 26 septembre 2006 relatives aux
lois de finances sept-86
Note sur la dette salariale de lEtat avr-07

Revue du programme dAppui Budgtaire Conjoint pour la
Rduction de la Pauvret au Bnin (2004-2006) : Rapport final fvr-07
FMI, article IV janv-07

Banque mondiale, rapport 29 656 BEN Bnin pour une plus
grande efficacit de la dpense publique: examen des 3
secteurs clefs dc-04
Evaluation de la gestion des finances publiques (CFAA) juin-05

Rapport analytique sur la passation des marchs, volumes 1 et
2 mai-99

Termes de rfrence de la mission dassistance technique au
projet dappropriation des rformes budgtaires de la gestion
axe sur les rsultats (PRO REGAR)
Plan de travail organisationnel 2006-2008 de PRO REGAR

Tableau synoptique des budgets programmes 2006-2008 des
Ministres

Les questions de la mission PEFA complts par les
partenaires au dveloppement juin-07
Stratgie de croissance pour la rduction de la pauvret avr-07

Direction gnrale du Budget

Rapport dexcution au 31 dcembre du budget gnral de
lEtat, gestion 2005

Rapport dexcution au 31 dcembre du budget gnral de
lEtat, gestion 2006

Rapport dexcution au 31 mars du budget gnral de lEtat,
gestion 2007

Loi de Finances pour la gestion 2004 N 2003-23 du 26
dcembre 2003 dc-03

dcembre 2004 dc-04

Loi de Finances pour la gestion 2006 N 2005-42 du 5 janvier
2006 janv-06

dcembre 2006 dc-06
Comptes administratifs, gestion 2004 et 2005
Fiche de demande dengagement ou de rservation

Cellule de Suivi des Programmes de Rformes conomiques et structurelles

TOFE 2004, 2005 et 2006 juin-07

Suivi de la mise en uvre de la dclaration de Paris sur
lefficacit de laide 2006 selon le coordonnateur national oct-07
107

Mmorandum de politiques conomique et financire, 29
octobre 2006, juin 2006, mars 2006, avril 2005, juin 2004,

Inspection gnrale des Finances

Programme annuel de vrifications de lInspection gnrale des
Finances pour lanne 2006 janv-06

Dcret N 93-45 du 11 mars 1993 portant attributions,
organisation et fonctionnement de lInspection gnrale des
Finances mars-93

Dcret N 2006-627 du 4 dcembre 2006 portant rorganisation
des organes de contrle et dinspection de ladministration
publique en Rpublique du Bnin dc-06
Rapport dactivits du quatrime trimestre 2006 janv-07

Rapport sur la situation conomique et financire du Bnin au
titre du quatrime trimestre 2006 dc-06

Rapport de vrification de la gestion des crdits destins au
soutien aux petits producteurs au Ministre de lAgriculture, de
lElevage et de la Pche fvr-07

Direction gnrale du Trsor et de la Comptabilit publique

Balance gnrale des comptes de lEtat, exercice 2007, arrt
provisoire au 31mars 2007 Aster dition du 14 mai 2007 et tat
consolid mai-07

Rapport dactivits du Service des collectivits territoriales
dcembre 2006 avr-07

bordereaux de synthse de dveloppement des recettes
budgtaires en fin dannes 2002, 2003, 2004, 2005

Rcapitulatif de la balance gnrale dtaille des comptes de
rgisseurs du 1 er avril au 30 avril 2007

Balances gnrales des comptes de lEtat, exercice 2004, 2005,
2006

Solde-Balance de contrle (Agents permanents de lEtat,
contractuels 2 ans et contractuels dure indtermine) juin-07
Situation des restes payer aster Bnin site ATC, en 2006

Nomenclature des comptes du plan comptable de lEtat arrt
n 2000/1430/MFE/DC/SGM/DGTCP/RGF du 29 dcembre
2000 (ASTER) dc-00

Etat dtaill des recettes et dpenses de fonctionnement et
dinvestissement au 31 dcembre 2006 avr-07
Situation des restes payer du 1 er au 15 janvier 2007
Situation des titres de paiement exercice 2007
Dclaration gnrale de conformit exercice 2002

Les comptes de lEtat, rapport de prsentation du compte
gnral de ladministration des finances, gestion 2001 oct-03
108

Bordereaux de synthse de dveloppement des recettes
budgtaires au 31 dcembre 2004 (Douane Impt Trsor) 2004-
2005-2006

Note daccord sur les sommes verses au Trsor par la DGID
au titre 2004 juin-06

Etat de prvisions-missions-recouvrements et des restes
recouvrer par rubrique du 1 er janvier au 31 dcembre 2004,
note daccord du receveur national des Douanes avec le
Receveur gnral des finances avr-06

Bordereau dtaill des prvisions, des missions, des
recouvrements et des restes recouvrer, des recettes du fonds
national des retraites du Bnin gestion 2004, note daccord
entre le Directeur des pensions et rentes viagres

Situation provisoire des missions, des recouvrements et des
restes recouvrer de la DGID au titre de lanne 2006 juin-07

Etats des restes payer au 30 avril et au 31 mai 2007, source
SIGFIP

Dcret n 2001-039 du 15 fvrier 2001 portant rglement
gnral sur la comptabilit publique fvr-01

Loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des
communes en Rpublique du Bnin janv-99

Arrt N 1188/MF/DC/SGM/DA du 14 dcembre 1998 portant
attributions, organisation et fonctionnement de la DGTCP dc-98

Direction nationale des Marchs publics

Loi n 2004-18 du 27 aot 2004 portant modification de
lordonnance N 96 04 du 31 janvier 1996 portant code des
marchs publics applicable en Rpublique du Bnin et des
textes dapplication aot-04

Ordonnance n 96-04 du 31 janvier 1996 portant sur le Code
des marchs publics et les textes dapplication janv-96

Dlai de passation des marchs publics et les rsultats
statistiques 2005, 2006 et du 1 er janvier au 28 mai 2007

Liste des marchs publics 2005, 2006 et 2007 par mode de
passation

Le journal des marchs publics du 6 janvier 2006 contenant les
textes rgissant la Commission nationale de rgulation des
marchs publics janv-06

Aide mmoire de la Mission de suivi de la rforme des marchs
publics mars-07

Bilan dactivits de la Direction des marchs publics au titre de
lanne 2006 janv-07

Programme dactivits de la Direction nationale des marchs
publics fvr-06

Rapport dactivits de la Direction nationale des marchs
publics du premier semestre 2006

Rapport dactivits de la Direction nationale des marchs
publics davril juillet 2005 aot-05
109

Direction gnrale des Impts et des Domaines

Situation des demandes en rduction ou dcharge, en remise
ou modration, reues et traites au Service du contentieux la
Direction de la Lgislation et du Contentieux au cours des
annes 2006 et 2007

Situation des restes recouvrer du 1
er
trimestre 2007 (DNVEF,
SCF, SA-2,SA-1) avr-07

Relev des dcisions administratives adoptes par Conseil des
Ministres en sa sance du 27 avril 2006 portant sur la cration
dun numro didentifiant fiscal unique et dun rpertoire unique
des personnes, institutions et associations avr-06

Dcret N 2006-201 du 8 mai 2006 portant cration dun
numro dIdentifiant fiscal unique et dun rpertoire national des
personnes, institutions et associations mai-06

Arrt 2006 N1848 /MDEF/DC/SGM/DGCID portant gestion de
lIdentifiant unique en Rpublique du Bnin dc-06

Modalits dapplication des dispositions fiscales de la loi de
finances pour la gestion 2005, fvr-05


Evolution du stock darrirs des douanes 2004-2006

Direction gnrale des Douanes et des Droits indirects

Mise en applications des dispositions douanires contenues
dans la loi pour la gestion 2005, 2006 et 2007

Direction de lOrganisation et de lInformatique

Plan de travail annuel (PTA) 2007

Plan dvolution du systme dinformation (volets applications,
interconnexion, intranet) fvr-07

Projet darrt portant sur lattribution de la Direction de
lOrganisation et de lInformatique du Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances juin-05

Direction du Contrle financier

Bilan dactivits de lanne 2006 janv-07
110
Rapport dactivits du 1 er trimestre 2006 avr-06

Manuel de procdures dexcution des dpenses publiques,
Ministre des Finances et de lEconomie
Nomenclature des pices justificatives des dpenses publiques

Direction du suivi de lassistance aux entreprises publiques

Liste des socits dtat et offices de la Rpublique du Bnin

Dcret n 96-373 du 29 aot 1996 portant approbation des
statuts du Fonds routier aot-96

Loi n 88-005 du 26 avril 1988 relative la cration,
lorganisation et au fonctionnement des Entreprises publiques et
semi-publiques avr-88

Loi n 94-009 du 28 juillet 1994 portant cration, organisation et
fonctionnement des Offices caractre social, culturel et
scientifique. juil-94

Rapport sur la situation financire du portefeuille de lEtat au 31
dcembre 2000 dc-01

Rapport sur la situation financire du portefeuille de lEtat au 31
dcembre 2001 avr-03
Tableau de bord des entreprises publiques mai-07

Direction pour la Coordination des Ressources extrieures

Coopration pour le dveloppement, Rapport 2004 juin-06

Direction de lAnalyse conomique et de la Prvision

Programme pluriannuel de convergence actualis 2007-2009,
Direction nationale de lconomie, comit national de politique
conomique oct-06

Rapport dexcution de la surveillance multilatrale, version
dfinitive sept-06

Programme pluriannuel de convergence ramnag du Bnin
2005-2007 fvr-05

Projet de cadre macroconomique pour la note dorientation du
budget gnral de lEtat, gestion 2006 juin-05
Note de conjoncture, 2
nd
trimestre 2006 oct-06
TOFE 2006, janvier, fvrier et mars 2007 juin-07

Caisse Autonome dAmortissement

111

Dcret 98-63 du 16 fvrier 1998 portant attributions,
organisation et fonctionnement de la Caisse Autonome
dAmortissement fvr-98

Rapport dactivits de la Caisse Autonome dAmortissement au
titre du quatrime trimestre et synthse des oprations au 31
dcembre 2006 fvr-07

Revues des projets finances par la Banque Ouest Africaine de
Dveloppement (BOAD) au 30 mars 2007, Banque mondiale, avr-07

Atelier de renforcement de capacits des membres de la
Commission nationale de lendettement mars-07

Dcret 2003-260 du 31 juillet 2003 portant attribution,
organisation et fonctionnement de la Commission nationale de
lendettement (CNE) juil-03

Arrt 2003-1259 /MFE/CAB/DC/CAA portant nomination des
membres de la Commission nationale de lendettement dc-03

Observatoire du changement social

Les objectifs du millnaire pour le dveloppement au Bnin
rsultats et progrs de 2000 2005
Suivi des indicateurs du DSRP, anne 2004 aot-05
Suivi des indicateurs du DSRP, anne 2005 sept-06
Rapport sur le profil social national, dition 2005 janv-06

Ministre de lIntrieur, de la Scurit et des Collectivits locales

Tableau de rpartition des dotations et subventions de lEtat aux
communes au titre des annes 2007et 2006

La territoriale, magazine trimestriel dinformation sur la
dcentralisation et la dconcentration mars-07

Etat dtaill des recettes et des dpenses de fonctionnement au
31 dcembre 2006 avr-07

Ministre des Enseignements primaire et secondaire (MEPS)

Prsentation du Bilan dexcution des projets inscrits au PIP
gestion 2005 du MEPS juin-06

Bilan dexcution des projets inscrits au PIP gestion 2005 du
MEPS

Listes des projets /programmes du MEPS inscrits au PIP 2006,
2007
112

Fiches de recensement annuel auprs des coles maternelles
et des coles primaires

Fiche denqute statistique annuelle de lenseignement
secondaire gnral
Annuaire statistique, anne scolaire 2004-2005 dc-05

Ministre de la Fonction publique du Travail et de la Rforme administrative

Audit du fichier Unique de Rfrence, analyse de la situation
existante, rapport provisoire, Banque mondiale, Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances juin-07

Audit du fichier Unique de Rfrence, les solutions proposes,
rapport dfinitif, Banque mondiale, Ministre du
Dveloppement, de lEconomie et des Finances

Ministre de la
Sant

Lettre dorientation pour llaboration du budget de la sant
2007-2009 juin-06

Lettre dorientation pour llaboration du budget de la sant
2008-2010 avr-07
Schma du processus dlaboration du budget

113

ANNEXE F - CALCUL DES RATIOS PI-1 ET PI-2
Tab. 1/ Donnes anne 2004
Libell
Prvisio
n
Ralisat
ion
Diffren-
ce
Ecart
abs
Ecart
relatif
Dpenses non rparties 63 874 74 218 10 344 10 344 16,2%
MINISTERE DES ENSEIGNEMENTS PRIMAIRE ET SECOND AIRE 62 823 56 912 -5 911 5 911 9,4%
MINISTERE DE LA CULTURE, DE L ARTISANAT ET DU
TOURISME 34 795 25 476 -9 319 9 319 26,8%
MINISTERE DE LTNTERIEUR.DE LA SECURITE PUBLIQUE DES
COLLECTIVITES LOCALES 21 745 20 710 -1 036 1 036 4,8%
MINISTERE DES TRAVAUX PUBLICS ET DES TRANSPORTS 51 20 317 13 274 -7 043 7 043 34,7%
FNRB 20 301 22 421 2 120 2 120 10,4%
MINISTERE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA
RECHERCHE SCIENTIFIQUE 20 211 14 493 -5 718 5 718 28,3%
MINISTERE DES FINANCES ET DE lECONOMIE 18 784 19 996 1 213 1 213 6,5%
TOURISME 15 845 10 919 -4 926 4 926 31,1%
MINISTERE DE LITNTERIEUR.DE LA SECURITE PUBLIQUE DES
MINISTERE DE LENVIRONNEMENT DE LHABITAT ET DE
LURBANISME 13 915 10 075 -3 840 3 840 27,6%
MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE lNTEGRATION
AFRICAINE 12 239 12 887 648 648 5,3%
MINISTERE DE LENSEIGNEMENT TECHNIQUE ET DE LA
FORMATION PROFESSIONNELLE 7 585 4 519 -3 066 3 066 40,4%
TOURISME 6 882 4 823 -2 059 2 059 29,9%
MINISTERE DES MINES.DE LENERGIE ET DE LEAU 6 659 3 940 -2 719 2 719 40,8%
MINISTERE DE LA JUSTICE.DE LA LEGISLATION ET DES
DROITS DE LHOMME 5 189 4 597 -592 592 11,4%
ASSEMBLEE NATIONALE 4 752 6 978 2 226 2 226 46,8%
Prsidence de la Rpublique 4 618 3 223 -1 395 1 395 30,2%
MINISTERE DE LINDUSTRIE, DU COMMERCE ET DE LA
PROMOTION DE LEMPLOI 4 346 3 747 -600 600 13,8%
MINISTERE DETAT, CHARGE DE LA COORDINATION DE
L ACTION GOUVERNEMENTALE, DE LA PROSPECTIV 4 184 2 405 -1 779 1 779 42,5%
Autres 20 492 17 862 -2 631 2 631 12,8%
Total Dpenses 385 105 347 266 -37 838 37 838 9,8%
composition cart 385 105 347 266 70 939 18,4%

Libell
Prvisio
n
Ralisat
ion
Differen
ce
Ecart
abs
Ecart
relatif
Dpenses non rparties 60 767 62 755 1 988 1 988 3,3%
TOURISME 36 431 29 375 -7 056 7 056 19,4%
FNRB 21 581 19 670 -1 911 1 911 8,9%
114
Libell
Prvisio
n
Ralisat
ion
Differen
ce
Ecart
abs
Ecart
relatif
TOURISME 17 688 22 312 4 624 4 624 26,1%
MINISTERE DES FINANCES ET DE lECONOMIE 15 167 14 480 -687 687 4,5%
LURBANISME 14 900 10 639 -4 261 4 261 28,6%
MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE
lINTEGRATION AFRICAINE 12 577 13 326 749 749 6,0%
TOURISME 6 694 4 462 -2 233 2 233 33,3%
ASSEMBLEE NATIONALE 5 722 5 237 -485 485 8,5%
MINISTERE DES MINES.DE LENERGIE ET DE LEAU 5 342 5 756 415 415 7,8%
Prsidence de la Rpublique 5 319 5 337 18 18 0,3%
DROITS DE LHOMME 5 161 6 445 1 284 1 284 24,9%
PROMOTION DE LEMPLOI 4 547 3 534 -1 013 1 013 22,3%
MINISTERE DE LA FAMILLE DE LA FEMME ET DE LENFANT 4 505 3 307 -1 198 1 198 26,6%
Autres 21 367 21 772 406 406 1,9%
Total Dpenses 393 058 367 465 -25 593 25 593 6,5%

Libell
Prvisio
n
Ralisat
ion
Differen
ce
Ecart
abs
Ecart
relatif
Dpenses non rparties 85 396 66 166 -19 230 19 230 22,5%
TOURISME 36 879 26 449 -10 429 10 429 28,3%
FNRB 24 411 22 202 -2 209 2 209 9,0%
TOURISME 19 203 20 185 982 982 5,1%
MINISTERE DES FINANCES ET DE lECONOMIE 17 253 17 428 176 176 1,0%
LURBANISME 16 215 13 099 -3 115 3 115 19,2%
MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE lNTEGRATION
AFRICAINE 13 589 10 931 -2 657 2 657 19,6%
TOURISME 7 042 4 066 -2 976 2 976 42,3%
MINISTERE DES MINES.DE LENERGIE ET DE LEAU 6 637 10 113 3 476 3 476 52,4%
DROITS DE LHOMME 6 324 6 693 368 368 5,8%
MINISTERE DETAT, CHARGE DE LA COORDINATION DE
L ACTION GOUVERNEMENTALE, DE LA PROSPECTIV 6 112 14 833 8 722 8 722 142,7%
115
Libell
Prvisio
n
Ralisat
ion
Differen
ce
Ecart
abs
Ecart
relatif
Prsidence de la Rpublique 6 024 4 926 -1 097 1 097 18,2%
ASSEMBLEE NATIONALE 5 963 8 957 2 994 2 994 50,2%
PROMOTION DE LEMPLOI 5 828 4 365 -1 463 1 463 25,1%
Autres 23 504 20 020 -3 484 3 484 14,8%
Total Dpenses 447 087 392 551 -54 536 54 536 12,2%

Tab. 4 Rsultats

Pour PI-1
Pour PI-2
Anne
Ecart Total
dpense
total . Variation
Ecart en excs de
la variation
2004 9,8% 18,4% 8,6%
2005 6,5% 11,3% 4,8%
2006 12,2% 19,7% 7,5%

PI-1 B
PI-2 C

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