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OS SIGNIFICADOS POLTICOS E SOCIAIS DE MUDANAS INSTITUCIONAIS
Desmilitarizao e reforma do modelo policial
A aprovao da PEC 51 decisiva para evitar sobretudo a brutalidade policial letal contra os mais vulnerveis e a
criminalizao da pobreza, processos indissociveis da intensificao do racismo. A desmilitarizao no ser suficientes
para que se alcancem esses objetivos, mas constituem passos indispensveis
por Luiz Eduardo Soares
O senador Lindbergh Farias (PT-RJ) acaba de apresentar a PEC 51, cuja finalidade transformar a arquitetura
institucional da segurana pblica, um legado da ditadura que permaneceu intocado nos 25 anos de vigncia da
Constituio, impedindo a democratizao da rea e contribuindo para o aprofundamento das desigualdades sociais
e a intensificao do racismo.
Suas principais propostas so: (1) O papel das polcias garantir direitos dos cidados. (2) Desmilitarizao: as
PMs deixam de existir como tais porque perdem o carter militar, dado pelo vnculo orgnico com o Exrcito
(enquanto fora reserva) e pelo espelhamento organizacional. (3) Toda instituio policial passa a ordenar-se em
carreira nica. (4) Toda polcia deve realizar o ciclo completo do trabalho policial (preventivo, ostensivo, investigativo).
(5) A deciso sobre o formato das polcias operando nos estados (e nos municpios) cabe aos estados. O Brasil
diverso e o federalismo deve ser observado. (6) A escolha dos estados restringe-se aplicao de dois critrios e
suas combinaes: circunscries territoriais e tipos criminais. Exemplo: um estado poderia criar polcias (sempre
de ciclo completo) municipais nos maiores municpios, as quais focalizariam os crimes de pequeno potencial
ofensivo; uma polcia estadual dedicada a prevenir e investigar a criminalidade correspondente aos demais tipos
penais, salvo onde no houvesse polcia municipal; e uma polcia estadual destinada a trabalhar exclusivamente
contra o crime organizado. (7) As responsabilidades da Unio so expandidas, em vrias reas, sobretudo na
educao, assumindo a atribuio de supervisionar e regulamentar a formao policial. (8) A PEC prope avanos
tambm no controle externo e na participao da sociedade, o que decisivo para alterar o padro de relacionamento
das instituies policiais com as populaes mais vulnerveis, atualmente marcado pela brutalidade policial letal, que
atingiu patamares inqualificveis. (9) Os direitos trabalhistas dos profissionais da segurana sero plenamente
respeitados. A inteno que os policiais sejam mais valorizados. (10) A transio prevista ser gradual,
transparente, com a participao da sociedade.
A aprovao da PEC 51 me parece decisiva para evitar sobretudo a brutalidade policial letal contra os mais
vulnerveis e a criminalizao da pobreza, processos indissociveis da intensificao do racismo. A desmilitarizao
e a mudana do modelo policial no sero suficientes para que se alcancem esses objetivos, mas constituem
passos indispensveis. Explico os motivos, examinando o salto recente do encarceramento. O crescimento
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vertiginoso da populao penitenciria no Brasil a partir de 2002 e 2003, seu perfil social e de cor to marcado, assim
como a perversa seleo dos crimes privilegiados pelo foco repressivo devem-se prioritariamente arquitetura
institucional da segurana pblica, em especial forma de organizao das polcias, que dividem entre si o ciclo de
trabalho, e ao carter militar da polcia ostensiva. Devem-se tambm s polticas de segurana adotadas e no
seriam possveis, no modo como transcorrem, se no vigorasse a desastrosa Lei de Drogas. Observe-se que a
arquitetura institucional inscreve-se no campo mais abrangente da justia criminal, o que, por sua vez, significa que o
funcionamento das polcias, estruturadas nos termos ditados pelo modelo constitucionalmente estipulado, produz
resultados na dupla interao: com as polticas criminais e com a linha de montagem que conecta Polcia Civil,
Ministrio Pblico, Justia e sistema penitencirio. Pretendo demonstrar que a falncia do sistema investigativo e a
inpcia preventiva entre cujos efeitos se incluem a exploso de encarceramentos e seu vis racista e classista
so tambm os principais responsveis pela insegurana, em suas duas manifestaes mais dramticas: a exploso
de homicdios dolosos e da brutalidade policial letal.
H pressupostos e implicaes tericas em minha hiptese que devem ser explicitados, assim como uma
interlocuo subjacente com a tese popularizada por Loc Wacquant, em sua influente obra As prises da misria
(Jorge Zahar Editora, 2001). O autor sugere conexes funcionais entre a adoo do receiturio neoliberal nos Estados
Unidos e o aumento drstico das taxas de encarceramento, sobretudo de pobres e negros. O neoliberalismo, ao
promover o crescimento do desemprego, o esvaziamento de polticas sociais e a desmontagem de garantias
individuais, exigiria a criminalizao da pobreza para aplacar as demandas populares e evitar a eventual traduo
poltica da excluso em protagonismo crtico ou insurgente. Se o exrcito de reserva da fora de trabalho no mais
necessrio, dadas as peculiaridades do sistema econmico globalizado que transfere a explorao do trabalho para
pases dependentes, ou apresenta riscos de converter-se em fonte de instabilidade poltica, torna-se conveniente
canalizar contingentes numerosos dos descartveis para o sistema penitencirio. No por acaso, os Estados Unidos
viriam a produzir a maior populao penitenciria do mundo. Certo ou errado para o caso norte-americano, o
diagnstico no se aplica ao Brasil. Entre ns, a epidemia do encarceramento coincide com os governos do PT, que
poderiam merecer todo tipo de crtica, menos a de serem neoliberais, promotores de desemprego e do desmonte de
polticas e garantias sociais. Pelo contrrio, no resta dvida quanto s virtudes sociais dos mandatos do presidente
Lula, durante os quais houve reduo das desigualdades e ampliao do emprego e da renda. Contudo, nunca antes
na histria deste pas se prendeu tanto. Atribuo a expanso do encarceramento combinao entre as estruturas
organizacionais das polcias, a adoo de polticas de segurana que privilegiaram determinados focos seletivos e a
vigncia, seguida da potencializao discricionria da Lei de Drogas. Tudo isso em um contexto de crescimento
econmico e dinamismo social que intensifica as cobranas por elevao do rendimento de todas as instituies.
Para demonstrar minha tese, impe-se um percurso argumentativo.
I. Voracidade encarceradora enviesada e os circuitos da violncia letal
Entre 1980 e 2010, 1.098.675 brasileiros foram assassinados. O pas convive com cerca de 50 mil homicdios
dolosos por ano. A maioria das vtimas jovem, pobre, do sexo masculino e sobretudo negra. Desse volume
aterrador, apenas 8%, em mdia, so investigados com sucesso, segundo o Mapa da violncia, do professor Julio
Waiselfisz, publicado em 2012. Mas no nos precipitemos a da deduzir que o Brasil seja o pas da impunidade,
como o populismo penal conservador e a esquerda punitiva costumam alardear. Pelo contrrio, temos a quarta
populao carcerria do mundo e, provavelmente, a taxa de crescimento mais veloz. Ou seja, alm de no evitar as
mortes violentas intencionais e de no as investigar, o Estado brasileiro prende muito e mal. As prioridades esto
trocadas. A vida no valorizada e se abusa do encarceramento. A privao de liberdade esse atestado de falncia
civilizatria , para a qual ainda no dispomos de alternativa hbil, deveria ser o ltimo recurso, exclusivamente para
casos violentos, crimes contra a pessoa, quando o agressor representasse riscos reais para a sociedade. Hoje,
temos 550 mil presos.
Entre os presos, apenas cerca de 12% cumprem pena por crimes letais. Quarenta por cento so provisrios. Dois
teros dessa populao, aproximadamente 367 mil, foram presos sob acusao de trfico de drogas ou crimes
contra o patrimnio. Fica patente que os crimes contra a vida, assim como as armas, no constituem prioridade. Os
focos so outros: patrimnio e drogas.
II. Estruturas organizacionais e prticas seletivas
As PMs so definidas como fora reserva do Exrcito e submetidas a um modelo organizacional concebido sua
imagem e semelhana, fortemente verticalizado e rgido. A boa forma de uma organizao aquela que melhor serve
ao cumprimento de suas funes. As caractersticas organizacionais do Exrcito atendem sua misso
constitucional porque tornam possvel o pronto emprego, qualidade essencial s aes blicas destinadas defesa
nacional.
A misso das polcias no Estado democrtico de direito inteiramente diferente daquela que cabe ao Exrcito. O
dever das polcias, vale reiterar, prover segurana aos cidados, garantindo o cumprimento da lei, ou seja,
protegendo seus direitos e liberdades contra eventuais transgresses que os violem. O funcionamento usual das
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protegendo seus direitos e liberdades contra eventuais transgresses que os violem. O funcionamento usual das
instituies policiais com presena uniformizada e ostensiva nas ruas, cujos propsitos so sobretudo preventivos,
requer, dada a variedade, a complexidade e o dinamismo dos problemas a superar, os seguintes atributos:
descentralizao; valorizao do trabalho na ponta; flexibilidade no processo decisrio nos limites da legalidade, do
respeito aos direitos humanos e dos princpios internacionalmente concertados que regem o uso comedido da fora;
plasticidade adaptativa s especificidades locais; capacidade de interlocuo, liderana, mediao e diagnstico;
liberdade para adoo de iniciativas que mobilizem outros segmentos da corporao e intervenes governamentais
intersetoriais. Idealmente, o(a) policial na esquina um(a) gestor(a) da segurana em escala territorial limitada com
amplo acesso comunicao intra e extrainstitucional, de corte horizontal e transversal.
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A PM um corpo de servidores pblicos pressionado pelo governo, pela mdia e pela sociedade a trabalhar e produzir
resultados, os quais deveriam ser entendidos como a proviso da garantia de direitos e a reduo da criminalidade,
sobretudo violenta, estabilizando e universalizando expectativas positivas relativamente cooperao. Entretanto,
resultados no so compreendidos nesses termos, seja porque se interpe a opacidade dos valores da guerra contra
o inimigo interno, seja porque a mquina policial apenas avana para onde aponta seu nariz, por assim dizer. Em
outras palavras, a mquina, para produzir, respondendo presso externa (crescente quando o pas cresce e a
sociedade intensifica cobranas, levando os governos a exigir mais produtividade de seus aparatos), precisa mover-
se, isto , funcionar, e s o faz segundo as possibilidades oferecidas por seus mecanismos, os quais operam em
sintonia com o repertrio proporcionado pela tradio corporativa, repassado nas interaes cotidianas, nos
comandos e no processo de socializao, o qual incorpora e transcende a formao tcnica.
A mquina funciona determinando s equipes de subalternos nas ruas, pelos canais hierrquicos do comando, ao
longo dos turnos de trabalho, trajetos de patrulhamento, em cujo mbito se realiza a vigilncia. A operacionalizao
depende da subservincia do funcionrio que atua na ponta, do qual se exige renncia dimenso profissional de seu
ofcio, liberdade de pensar, diagnosticar, avaliar, interagir para conhecer, planejar, decidir, mobilizar recursos
multissetoriais, antecipando-se aos problemas identificados como prioritrios. A inexorvel discricionariedade da
funo policial ser exercida nos limites impostos pela abdicao do pensamento e do protagonismo profissional.
Ser reduzida ao arbtrio, porque descarnada da finalidade superior, que daria sentido sua ao. O que restar ao
policial militar na ponta, na rua? O que caber ao soldado? Varrer a rua com os olhos e a audio, classificando
personagens e biotipos, gestos e linguagens corporais, figurinos e vocabulrios, orientado pelo imperativo de
funcionar, produzir, o que significa, para a PM, prender. Ad hoc, no varejo do cotidiano, s resta ao soldado procurar
o flagrante, flagrar a ocorrncia, capturar o suspeito. Os grupos sociais mais vulnerveis sero tambm, no quadro
maior das desigualdades brasileiras e do racismo estrutural, os mais vulnerveis escolha dos policiais, porque eles
projetaro preconceitos no exerccio de sua vigilncia. Nos territrios vulnerveis, a tendncia ser atuar como tropa
de ocupao e enfrentar inimigos. Assim se explicam os milhares de execues extrajudiciais sob o ttulo cnico de
autos de resistncia, abenoados pelo MP sem investigao e arquivados com o aval cmplice da Justia, ante a
omisso da mdia e de parte da sociedade.
Por fim, o flagrante exige um tipo penal: na ausncia da antiga vadiagem, est mo a Lei de Drogas (e no s). Ou
seja, pressionar a PM a funcionar equivale a lhe cobrar resultados, os quais sero interpretados no como reduo
da violncia ou resoluo de problemas, mas como efetividade de sua prtica, ou seja, como produtividade
confundida com prises, contabilizada em prises, aquelas mais provveis pelo mtodo disponvel, o flagrante. O
personagem, o biotipo, o rtulo, o figurino, o territrio, a fala, a vigilncia no varejo das ruas, a ao randmica em
busca do flagra: no preciso grandes articulaes funcionais entre macroeconomia e polticas sociais, a
proporcionar sobrevida ao capitalismo. Basta a mquina funcionar. Ela no investiga, porque a fratura do ciclo,
prevista no modelo, no permite. Ela est condenada a enxergar o que se v na deambulao vigilante, em busca
dos personagens previsveis, que confirmem o esteretipo e estejam nas ruas, mostrem-se acessveis. Ela vai caa
do personagem socialmente vulnervel, que comete determinados tipos de delito, captveis pelo radar do
policiamento ostensivo.
Claro que a poltica criminal decisiva, assim como a poltica de segurana, com suas escolhas de fundo, mas
indiscutvel que cumprem papel determinante a militarizao e a ruptura do ciclo do trabalho policial. A diviso do
ciclo, no contexto da cultura corporativa belicista herdada da ditadura e do autoritarismo onipresente na histria
brasileira , cria uma polcia exclusivamente ostensiva, cuja natureza militar fortemente centralizada e hierarquizada
inibe o pensamento na ponta, obsta a valorizao do policial e de sua autonomia profissional, e mutila a
responsabilidade do agente, degradando a discricionariedade hermenutica em arbitrariedade subjetiva. A aprovao
da PEC 51 no resolver todos os problemas. Longe disso. Entretanto, pelos motivos expostos, constitui condio
sine qua nonpara que eles comecem a ser enfrentados.
Luiz Eduardo Soares secretrio municipal de Assistncia Social e Preveno da Violncia de Nova Iguau (RJ) e professor da UERJ
(Universidade do Estado do Rio de Janeiro). Tem ps-doutorado em Filosofia Poltica e foi secretrio nacional de Segurana Pblica
(2003). autor, entre outros livros, de Elite da tropa, com Andr Batista e Rodrigo Pimentel (Objetiva, 2006).
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Palavras chave: Brasil. crimes, criminalidade, PCC, PM, polcia, segurana pblica, desmilitarizao, poltica, agncias de segurana,
violncia, elites, classe social, preconceito, armas letais, priso, f oras armadas, assassinatos, homicdio, mortes, mortos, ONU, cidadania,
governo, poder, direitos, legislao