4 ENCONTRO NACIONAL DE GRUPOS DE PESQUISA ENGRUP, So Paulo, pp. 370-392, 2008.

MODERNIZAO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

AGRIUCULTURAL MODERNIZATION AND TERRITORIAL DEVELOPMENT

Antonio Nivaldo Hespanhol
Faculdade de Cincias e Tecnologia UNESP Presidente Prudente
nivaldo@fct.unesp.br
Resumo
O pacote tecnolgico da Revoluo Verde foi difundido no mundo a partir dos anos
1950 e derivou diretamente do modelo de desenvolvimento produtivista predominante
at o final dos anos 1970. A produo e a produtividade agrcolas se expandiram
significativamente. No entanto, os efeitos ambientais e sociais da Revoluo Verde
foram muito negativos e provocaram a valorizao de perspectivas de desenvolvimento
ascendentes, tais como a abordagem territorial, a qual se tornou expressiva a partir dos
anos 1990.
Palavras-chave: Modernizao, desenvolvimento, rural, participao.

Abstract
The Green Revolution technological package was spread out in the world from years
1950. It was derived from the development model that predominated until the end of
years 1970. The agricultural production and the productivity had expanded significantly.
However, the environmental and social effects of the Green Revolution were too much
negative and had induced the valorization of ascending development perspectives, such
as the territorial approach, which became expressive from years 1990.

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1. INTRODUO
Aps a II Guerra Mundial o pacote tecnolgico da chamada Revoluo Verde
foi difundido no mundo, atingindo, inclusive alguns pases subdesenvolvidos. A
modernizao da agricultura esteve associada ao modelo de desenvolvimento
produtivista que passou a ser contestado nos anos 1970 e 1980, dando margem ao
surgimento de novas abordagens de desenvolvimento.
A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou fora nos pases
desenvolvidos a partir dos anos 1990. Por meio de tal abordagem tem se procurado
valorizar as potencialidades locais, a diversidade, o meio ambiente, bem como envolver
os atores sociais nos projetos de desenvolvimento.
No presente texto se procurar estabelecer relaes entre modernizao da
agricultura e desenvolvimento territorial, com o intuito de responder a trs questes: 1)
A agricultura moderna, associada ao modelo produtivista, perdeu a hegemonia? 2) A
estratgia do desenvolvimento territorial protagonista ou coadjuvante nas polticas
pblicas? 3) Como a estratgia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida
nas polticas pblicas brasileiras?

2. MODELO PRODUTIVISTA DE DESENVOLVIMENTO E MODERNIZAO
DA AGRICULTURA
Entre o final da II Guerra Mundial e os primeiros anos da dcada de 1970, a
economia mundial apresentou grande expanso. Foram efetuados significativos
investimentos em atividades produtivas, no somente nos pases desenvolvidos, mas
tambm em pases subdesenvolvidos. No referido perodo, os conhecimentos da
cincia e da tecnologia passaram a ser aplicados diretamente aos processos
produtivos de todos os setores, inclusive da agropecuria, conforme salienta Santos
(1985).
A modernizao da agricultura ocorrida em vrios pases derivou deste
movimento expansionista caracterizado pelo expressivo crescimento econmico e pelo
grande avano tecnolgico. Foi sob este modelo econmico que a Unio Europia, os
Estados Unidos e muitos outros pases, inclusive subdesenvolvidos, promoveram
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alteraes na sua base tcnica de produo e ampliaram a oferta de alimentos e
matrias-primas.
Graas modernizao da agricultura e ao estabelecimento da Poltica Agrcola
Comum (PAC), alguns pases europeus que apresentavam forte dependncia da
importao de alimentos, no somente se tornaram auto-suficientes, como se
converteram em exportadores lquidos de produtos agrcolas a partir dos anos 1980.
Os EUA, o Canad, a Austrlia, o Brasil, a Argentina, o Mxico e muitos outros pases,
expandiram significativamente a produo agropecuria em decorrncia da adoo do
pacote tecnolgico da Revoluo Verde.
Apesar do aparente sucesso da modernizao da agricultura, o passivo
ambiental dela decorrente muito grande. A expanso de monoculturas e o uso
indiscriminado de mquinas, implementos, fertilizantes qumicos e de biocidas
comprometeram a qualidade ambiental de vastas reas dos pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos.
Nos pases mais avanados da Unio Europia (Frana, Alemanha, Holanda,
Blgica, entre outros), as crticas aos efeitos ambientais negativos decorrentes da
produo agrcola intensiva, emergiram nas dcadas de 1960 e 1970 e ganharam
amplitude e repercusso em outros pases, a partir dos anos 1980.
A perda da qualidade ambiental, os problemas sanitrios como a encefalopatia
espungiforme bovina (mal da vaca louca), a incidncia da febre aftosa e a
contaminao de frangos, evidenciaram a insuficincia da gesto da qualidade e da
segurana dos alimentos gerados pela agricultura moderna e processados pelas
agroindstrias de grande porte (DELORME, 2004).
Diante de tal quadro, os alimentos produzidos sem a aplicao de biocidas e o
processamento artesanal tm sido valorizados pelos consumidores dos pases
desenvolvidos, bem como pela populao de mdia e alta renda dos pases
subdesenvolvidos.
Cada vez mais se passou a reconhecer que o modelo produtivista, prprio do
modelo no qual se insere a agricultura moderna, no proporcionou a superao da
pobreza das zonas rurais, nem proporcionou a melhoria da qualidade de vida das suas
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populaes. A agricultura moderna tambm no levou a superao do problema da
fome no planeta, apesar de ter havido a ampliao da oferta de alimentos, os
problemas relacionados sua distribuio perduraram e at se agravaram.
As preocupaes ambientais e sanitrias em relao agricultura intensiva
redundaram em alteraes nas polticas agrcolas, principalmente nos Estados Unidos
da Amrica (EUA) e na Unio Europia. O emprego indiscriminado de sistemas
intensivos de produo passou a ser combatido por meio de reformulaes nas
polticas agrcolas.
Nos EUA foi criado, no ano de 1984, o Low-Input/Sustainable Agriculture (LISA)
com o objetivo de desenvolver sistemas de produo menos agressivos ao meio
ambiente, conforme salienta Ehlers (1999).
Na Unio Europia, foram empreendidas reformulaes na PAC nos anos de
1992, 1999 e 2003 por meio das quais se procurou estimular formas extensivas de
explorao com o intuito de reduzir a presso sobre os recursos naturais e de valorizar
a qualidade ambiental.
As novas polticas agrcolas, alm de valorizarem a explorao extensiva,
procuraram reduzir a oferta de produtos agrcolas subsidiados.
Apesar da tomada de conscincia em relao aos problemas ambientais e
sociais gerados pela agricultura moderna, os interesses econmicos prevalecem e o
modelo produtivista continua hegemnico.
Os questionamentos e denncias em relao ao comrcio desleal de produtos
agrcolas praticado pelos pases desenvolvidos se tornaram recorrentes, pois tais
pases protegem os seus mercados com tarifas alfandegrias elevadas aos produtos
agroalimentares e concedem fortes subsdios aos seus agricultores.
Os segmentos produtivos voltados ao abastecimento de grandes mercados so
dominados por corporaes transnacionais cujas sedes se localizam nos EUA e na
Unio Europia, a exemplo da Bunge, Cargill, Nestl, Danone, Louis Dreyfus e Archer
Daniels Midland Company (ADM), entre outras. Estas empresas operam com base na
agricultura praticada em larga escala e com intensa utilizao de mquinas,
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implementos mecnicos, fertilizantes qumicos, sementes selecionadas e biocidas,
cujas empresas produtoras tambm esto sediadas naqueles pases.
Nos pases desenvolvidos, no somente os pequenos agricultores, mas tambm
os mdios e grandes vinculados aos segmentos produtivos modernos so subsidiados
e protegidos por tarifas alfandegrias.
As questes relacionadas concesso de subsdios agrcolas e a manuteno
de elevadas tarifas alfandegrias aos produtos agroalimentares provenientes de pases
subdesenvolvidos vm causando fortes embates na Organizao Mundial do Comrcio
(WTO - World Trade Organization).
A rodada de negociaes da OMC iniciada em Doha (Qatar) no ano de 2001 at
hoje no foi concluda em virtude do no entendimento entre os pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos em relao aos subsdios agrcolas concedidos pelos EUA e Unio
Europia e as tarifas alfandegrias praticadas para proteger os respectivos mercados.
Os EUA e a Unio Europia se predispem a reduzir as tarifas alfandegrias aos
produtos agropecurios e a diminurem o volume de subsdios concedidos aos seus
agricultores, mas exigem, em contrapartida, que os pases subdesenvolvidos, inclusive
a China e a ndia, reduzam as suas tarifas alfandegrias sobre produtos manufaturados
e servios especializados.
Na mais recente reunio realizada no ms de julho de 2008, em Genebra, na
Sua, se esperava concluir a rodada de Doha, no entanto, mais uma vez, o ciclo de
negociaes multilaterais foi fracassado
1
.
O incremento da produo de alimentos, fibras e agrocombustveis para fazer
frente ao crescimento da demanda internacional, decorrente, em grande parte, da
elevada expanso econmica que vem ocorrendo na China e na ndia est sendo
realizado com base neste modelo de desenvolvimento reconhecidamente insustentvel
dos pontos de vista social e ambiental.

1
Na rodada de negociaes ocorrida em Genebra houve divergncias em relao ao
posicionamento de importantes pases subdesenvolvidos. O Brasil posicionou-se favoravelmente ao
acordo que previa a reduo de tarifas alfandegrias aos produtos manufaturados e a Argentina, China e
ndia se posicionaram contrariamente ao acordo, pois no abrem mo de proteger as suas indstrias e
exigem maior reduo das tarifas alfandegrias aos produtos agropecurios pelos pases desenvolvidos.

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No caso do Brasil, o processo de modernizao da agricultura reduziu o seu
ritmo a partir do incio dos anos 1980, em razo da crise econmica mundial e das
crises fiscal e financeira que atingiram o Estado brasileiro.
Mesmo assim, a agricultura moderna em bases empresariais se expandiu e
continua em marcha por meio do crescimento das reas de cultivo de soja e milho nas
zonas de cerrado do Centro-Oeste, Nordeste e Norte do pas, de algodo mecanizado
nos Estados de Mato Grosso e Bahia, de cana-de-acar nos Estados de So Paulo,
Paran, Mato Grosso do Sul e Gois.
A agricultura moderna produtora de commodities vem ampliando a sua
importncia na gerao de divisas, por meio da expanso do agronegcio, o qual tem
sido responsvel por mais de um tero do valor das exportaes e tem garantido os
sucessivos supervits na balana comercial do pas.
Diante do exposto, pode-se afirmar que o modelo econmico produtivista ao
qual se vincula a agricultura moderna, apesar dos seus perversos resultados sociais e
ambientais e das alteraes que foram feitas nas polticas agrcolas da Unio Europia
e dos Estados Unidos para desencorajar as exploraes intensivas, continua
prevalecendo em mbito global e nacional.
Portanto, a resposta primeira pergunta (A agricultura moderna, associada ao
modelo produtivista, perdeu a hegemonia?) negativa, a despeito da adoo de
medidas paliativas e do recorrente discurso dos organismos internacionais sobre o
estmulo a promoo do desenvolvimento economicamente vivel, ambientalmente
sustentvel e socialmente justo.

3. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: MUDANA DE PARADIGMA OU
APRIMORAMENTO DO DISCURSO?
O perodo compreendido entre o final da Segunda Guerra Mundial e o incio da
dcada de 1970 foi marcado pela grande expanso da economia mundial e expressiva
atuao do Estado na coordenao, regulao e estmulo s atividades produtivas.
Neste perodo a ao do Estado se deu por meio do planejamento centralizado, com
preocupaes essencialmente econmicas e sem a participao da populao
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envolvida. O planejamento regional foi caracterizado pelo seu perfil tecnicista e
monodisciplinar (economia), conforme ressalta Boisier (1989).
A competio entre dois sistemas econmicos (capitalismo e socialismo)
estimulou os governos de pases desenvolvidos a estabelecerem o planejamento
macroeconmico e setorial e a estimularem dinamizao de regies deprimidas.
O perfil keynesiano das polticas pblicas e o bom desempenho da economia,
entre o final da II guerra e o incio dos anos 1970, propiciaram a melhoria do padro de
vida da populao dos pases desenvolvidos, sendo institudo o chamado Welfare State
(Estado do bem estar social). Nos pases desenvolvidos, no perodo em apreo, se
atingiu quase o pleno emprego e as conquistas dos trabalhadores foram significativas.
Nos pases subdesenvolvidos, a interveno do Estado tambm foi significativa
no mesmo perodo, mas ela se deu mais para complementar a ao do capital privado
do que para prover a populao com os servios pblicos bsicos, diferentemente,
portanto, do que ocorreu nos pases desenvolvidos.
No caso brasileiro, a partir da segunda metade dos anos 1950, o Estado passou
a investir diretamente em infra-estrutura e em setores produtivos pouco atrativos s
empresas privadas, com o intuito de atrair capitais estrangeiros, e foram criadas
facilidades para o ingresso de empresas multinacionais no pas.
Depois do primeiro choque do petrleo em 1973, as perspectivas keynesianas

perderam fora nos pases desenvolvidos e, desde ento, houve o enfraquecimento
dos Estados e o fortalecimento do liberalismo econmico nos pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos.
Para Castro (1991, p. 14) a crescente interdependncia e simultnea
exacerbao da competio oligoplica internacional desestruturou os fundamentos da
concepo, at ento vigente, de planejamento e de interveno do Estado.
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Lipietz (1988) considera que os princpios do liberalismo se impuseram com a

(...) chegada ao poder de coligaes monetaristas ou simplesmente
menos keynesianas: na Inglaterra, pela vitria dos conservadores; nos
Estados Unidos, pela subida de Volker direo do FED antes do
acesso de Reagan presidncia; na Alemanha Federal, pela
hegemonia dos liberais na coligao de centro-esquerda (LIPIETZ,
1988, p. 178).

Aps o primeiro choque do petrleo de 1973 e o estancamento do ciclo
expansivo da economia, os postulados neoliberais tornaram-se hegemnicos. Os
organismos internacionais, especialmente o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD Banco Mundial)
passaram a apresentar e a impor medidas de cunho neoliberal para controlar a
inflao, estabilizar as economias e superar as recorrentes crises em pases
subdesenvolvidos.
O FMI interferiu diretamente na gesto da poltica econmica de muitos pases
subdesenvolvidos, especialmente na primeira metade dos anos 1980, em decorrncia
do aprofundamento da crise econmica. No caso do Brasil, num primeiro momento, o
FMI fez intervenes de cunho recessivo, buscando frear o consumo para reduzir a
inflao.
No final dos anos 1980 e, principalmente, no decorrer da dcada de 1990, o FMI
e o Banco Mundial passaram a forar vrios pases subdesenvolvidos, inclusive o
Brasil, a abrirem os seus mercados, a controlarem os gastos pblicos, a privatizarem
empresas estatais e a concederem a explorao de servios pblicos bsicos
iniciativa privada, por meio da implementao de um receiturio neoliberal que ficou
conhecido como Consenso de Washington.
As medidas neoliberais aplicadas no atingiram os resultados apregoados pelos
organismos internacionais em termos de dinamizao da economia e de reduo da
pobreza, conforme enfatiza Stiglitz (2002).
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Em contraposio ao processo liberalizante e homogeneizador e, de certa
forma, a ele associado, surgiram nos anos 1990 iniciativas que passaram a valorizar a
diversidade das regies, se buscando promover o desenvolvimento a partir do
aproveitamento das potencialidades locais. A experincia da terceira Itlia, nesse
sentido, paradigmtica e serviu de base para o fortalecimento desta perspectiva de
desenvolvimento baseada na organizao dos atores e na melhoria da governana
local.
As expresses desenvolvimento local, desenvolvimento endgeno,
desenvolvimento de baixo para cima, entre outras, tornaram-se comuns. O
enfraquecimento da ao do Estado fez com que as comunidades regionais
chamassem para si a responsabilidade pela promoo do seu prprio processo de
desenvolvimento.
O capital humano e o capital social passaram a ser valorizados e as
preocupaes com a qualidade ambiental foram ampliadas, tornando significativas as
experincias bem sucedidas de desenvolvimento local com base no envolvimento
direto de atores sociais, no aproveitamento de conhecimentos tradicionais e de
atributos locais, especialmente nos pases que integram a Unio Europia,
Neste contexto a Unio Europia lanou, no ano de 1991, o Programa Ligaes
Entre Aes do Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER) com o objetivo de
dinamizar os espaos rurais a partir do financiamento de projetos inovadores,
elaborados por atores pblicos e privados locais, a partir da instituio da abordagem
ascendente.
Os projetos LEADER se voltaram preferencialmente ao melhor aproveitamento
dos conhecimentos tradicionais, a valorizao dos patrimnios culturais e naturais, a
implantao de infra-estrutura para a melhoria da qualidade de vida da populao rural,
a atrao de empresas e populao para as zonas rurais e o aprimoramento e
agregao de valor aos produtos locais.
O Programa LEADER apresentou boa receptividade e se expandiu ao longo do
tempo, sendo que atualmente se encontra na quarta edio.
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A primeira edio do programa (LEADER I) foi realizada entre os anos de 1991 e
1994, contou com aportes financeiros da ordem de 417 milhes de Euros, sendo
financiados 217 projetos. Na segunda edio (LEADER II), realizada entre os anos de
1995 e 1999, foram investidos 1,75 bilho de euros e apoiados 906 projetos. Na
terceira edio do programa (LEADER+) executada entre os anos 2000 e 2006 foram
alocados 2,02 bilhes de euros e financiados 893 projetos.
Alm das iniciativas do Programa LEADER, a prpria PAC, a partir da segunda
reforma realizada no ano de 1999 passou a reconhecer e a destinar recursos de
maneira diferenciada garantia agrcola (mercado) e ao desenvolvimento rural, por
meio do estabelecimento de dois pilares: o primeiro vinculado poltica de mercado, e
o segundo, ligado ao desenvolvimento sustentvel das zonas rurais.
Na terceira reforma da PAC, realizada no ano de 2003, foi estabelecido o direito
ao pagamento nico, sendo os subsdios concedidos diretamente aos agricultores
independentemente de sua produo. Em contrapartida, a concesso dos subsdios
passou a ser condicionada ao cumprimento de normas ambientais e sanitrias, bem
como a exigncias quanto ao bem estar dos animais.
Entre os anos 2000 e 2006 foram disponibilizados pela PAC mais de 300
bilhes de euros, dos quais 90% foram destinados s polticas de mercado (primeiro
pilar) e apenas 10% ao desenvolvimento rural (segundo pilar), dirigindo-se, neste caso,
a quatro medidas de acompanhamento
2
e a 18 medidas de diversificao e
modernizao das exploraes agrcolas
3
.

2
Aposentadoria rural, medidas agroambientais, ajuda as reas desfavorecidas e reflorestamento.
3
Investimento nas exploraes agrcolas, instalao de jovens agricultores, formao, transformao e
comercializao dos produtos agrcolas, outras medidas florestais, melhoria das terras, agrupamento de parcelas de
terras, revitalizao dos servios e ajuda a gesto agrcola, comercializao de produtos agrcolas de qualidade,
servios essenciais para a economia e a populao rural, renovao dos ncleos rurais e proteo do patrimnio
rural, diversificao das atividades agrcolas ou prximas da agricultura, gesto da gua destinada a agricultura,
melhoria da infra-estrutura ligada ao desenvolvimento da agricultura, estmulo as atividades tursticas e artesanais,
proteo do ambiente e bem estar dos animais, reconstituio do potencial de produo agrcola em reas atingidas
por catstrofes naturais e implementao de meios de preservao e, finalmente, investimentos na engenharia
financeira.
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No perodo 2007-2013 o Fundo Europeu Agrcola para o Desenvolvimento Rural
(FEADER) destinar volume maior de recursos aos projetos de desenvolvimento local,
sendo que sero destinados mais de 20 bilhes de euros ao Programa LEADER, agora
convertido num dos quatro eixos do FEADER
4
.
As experincias de desenvolvimento local associadas aos espaos rurais,
passaram a receber a abordagem territorial, em virtude de reconhecerem o carter
multifuncional dos espaos rurais; de serem estabelecidas com base nas co-relaes
de foras existentes nos territrios; e; por valorizarem a participao dos atores sociais.
A partir das experincias de desenvolvimento local processadas em pases
desenvolvidos, os organismos internacionais, especialmente o Banco Mundial,
passaram a valorizar a abordagem territorial e a exigir que pases subdesenvolvidos
adotassem estratgias de desenvolvimento ascendentes, sem se levar em conta as
grandes diferenas existentes entre as respectivas realidades.
Os nveis de desigualdade social e regional so enormes e a prtica da
participao pouco expressiva na maioria dos pases subdesenvolvidos, o que
dificulta a implementao de estratgias de desenvolvimento ascendentes.
No caso da Amrica Latina, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), por
meio do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA), passou a
promover o desenvolvimento rural sustentvel na perspectiva da valorizao dos
atributos dos territrios.

4
Eixo I ampliao da competitividade dos setores agrcola e florestal; Eixo II melhoria do
ambiente e da paisagem rural; Eixo III Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificao da
economia rural; Eixo IV abordagem LEADER.
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De acordo com o Seplveda et al (2005, p. 1)

El enfoque territorial es esencialmente integrador de espacios, agentes,
mercados y polticas pblicas de intervencin. () el territorio es
considerado como un produto social e histrico lo que le confere un
tejido social nico -, dotado de una determinada base de recursos
natureles, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y una
red de instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle
cohesin al resto de los elementos.

As diretrizes dadas pelos organismos internacionais e a descentralizao
poltico-administrativa promovida desde os anos 1980 tm levado ao fortalecimento da
chamada abordagem territorial em vrios pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil.
O sofisticado discurso do desenvolvimento territorial desenvolvido e pensado
para outras realidades passou a ser incorporado s polticas pblicas. Contudo, as
instituies nos diferentes mbitos encarregadas da execuo das polticas continuam
atuando como no passado, ou seja, de maneira setorial, numa lgica produtivista e com
reduzido envolvimento dos atores sociais.
Diante do exposto, pode-se afirmar que a abordagem territorial foi incorporada
ao discurso das polticas pblicas de vrios pases. Na Unio Europia a abordagem
territorial expressiva e resultou em aes relevantes voltadas ao desenvolvimento
local. Na Amrica Latina a abordagem territorial no passou de um discurso sofisticado
e muitas vezes mal interpretado pelas autoridades e agentes locais.
Apesar da sua importncia, a abordagem territorial no protagonista e sim
coadjuvante, pois tal perspectiva foi apenas parcialmente adotada e se restringe aos
projetos voltados a dinamizao de espaos rurais economicamente deprimidos de
pases desenvolvidos.
Na Amrica Latina, a abordagem territorial foi incorporada a partir do estmulo e
da imposio de organismos internacionais, passando a ser adotada por tcnicos e
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autoridades. No entanto, as condies bsicas para a implementao de estratgias
ascendentes e participativas de desenvolvimento no existem de fato.
Portanto, a estratgia do desenvolvimento territorial no protagonista e sim
coadjuvante nas polticas pblicas dos pases desenvolvidos e apenas comeam a ser
esboadas nos pases subdesenvolvidos, por meio da transposio de experincias
que foram bem sucedidas em contextos econmicos, sociais, ambientais, institucionais,
histricos e culturais bastante distintos daqueles existentes nestes pases.

4. MODERNIZAO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL NO BRASIL
A modernizao da agricultura se processou de forma bastante rpida no Brasil,
especialmente nas regies sul e sudeste, onde as alteraes na base tcnica e
econmica da agropecuria se deram de maneira bastante pronunciada a partir dos
anos 1960.
O crdito rural oficial, principal instrumento utilizado para promover a
modernizao da agricultura foi altamente seletivo, pois a sua oferta se restringiu aos
mdios e grandes produtores rurais. Os pequenos arrendatrios, parceiros e meeiros
com reduzido ou nenhum patrimnio no tiveram acesso ao crdito oficial em razo de
no disporem das garantias exigidas pelo sistema financeiro.
No incio dos anos 1980 o padro de financiamento pblico da agricultura
brasileira se esgotou em decorrncia do aprofundamento da crise fiscal do Estado. A
partir de 1984 as taxas de juros que incidem sobre o crdito rural oficial se tornaram
positivas.
O perodo que se estende de 1980 at o incio dos anos 1990, foi marcado pela
instabilidade macroeconmica. O Estado se voltou para a gesto da crise, no sendo
estabelecidas polticas pblicas com horizontes de mdio e longo prazo.
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No ano de 1994 foi lanado o Plano Real, por meio do qual a economia foi
estabilizada, a inflao controlada e a moeda sobrevalorizada, ao mesmo tempo em
que os processos de desregulamentao e de abertura da economia competitividade
internacional foram ampliados.
No ano de 1996 o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) instituiu o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), voltado ao
atendimento de produtores rurais com reas no superiores a quatro mdulos fiscais e
que contratam at dois trabalhadores. Desde ento tais produtores passaram a usufruir
de tratamento diferenciado, tendo acesso ao crdito oficial em condies bastante
favorveis.
No decorrer dos anos 1990 ocorreram mudanas importantes na maneira de se
entender o campo no Brasil, pois passaram a ser consideradas, pelo menos em tese,
as especificidades locais na formulao de polticas pblicas. Com isto, se procurou
favorecer a representao dos atores sociais por meio da participao de suas
organizaes coletivas na elaborao e implementao de polticas voltadas ao meio
rural, alm de serem fortalecidos os canais de participao criados na constituio
federal promulgada no ano de 1988, com destaque para os conselhos municipais.
Apesar das dificuldades enfrentadas para se democratizar as polticas pblicas,
os documentos oficiais romperam com a viso produtivista e setorial e passaram a
adotar a perspectiva territorial.
A adoo da abordagem do desenvolvimento territorial no pas tem como marco
inicial o Programa Comunidade Ativa institudo pelo governo FHC no ano de 1999, por
meio do qual se procurou induzir o desenvolvimento local das regies menos
dinmicas. A gesto de programas sociais tambm foi descentralizada com o intuito de
se evitar a disperso e estimular a gesto participativa de recursos pblicos.
No ano de 2003 o governo Lula criou a Secretaria de Desenvolvimento
Territorial, a qual se vincula ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A referida
secretaria tem a incumbncia de estimular e coordenar projetos de desenvolvimento de
territrios rurais, os quais, de acordo com os documentos oficiais devem dirigir o foco
das polticas para o territrio, destacando a importncia das polticas de ordenamento
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territorial, de autonomia e de autogesto, como complemento das polticas de
descentralizao (BRASIL, 2003, p. 30).
De acordo com a referida secretaria

Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele
combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a
cooperao, com a diversidade dos atores sociais, melhorando a
articulao dos servios pblicos, organizando melhor o acesso ao
mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma identidade
cultural, que fornece uma slida base de coeso social e territorial,
verdadeiros alicerces do capital social (BRASIL, 2003, p. 30).

Apesar da adoo de tal perspectiva, as aes do governo federal na promoo
do desenvolvimento dos chamados territrios rurais ainda tm sido inexpressivas. A
Secretaria de Desenvolvimento Territorial vem desenvolvendo o Programa Nacional de
Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), mas as suas aes
ainda so pouco representativas.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
5
tem se incumbido da conduo da
poltica de assentamentos rurais, inadequadamente cognominada de reforma agrria, e
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). As metas
quantitativas e qualitativas estabelecidas para os assentamentos no tm sido
atingidas. O PRONAF, por sua vez, permanece estritamente vinculado oferta de
crdito rural com subvenes diferenciadas de acordo com a dimenso e o perfil dos
beneficirios, ou seja, se restringe a oferta de crdito.

5
A misso oficial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio criar oportunidades para que as
populaes rurais alcancem plena cidadania.
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38
O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
6
estabelece e conduz a
poltica de apoio agricultura empresarial, restringindo-se basicamente a ofertar crdito
oficial a mdios e grandes produtores rurais a taxas de juros inferiores s vigentes no
mercado financeiro.
A divergncia de interesses e a dubiedade das polticas pblicas voltadas ao
meio rural ficam evidentes na prpria maneira como a administrao federal se
estrutura para atender as demandas provenientes do agronegcio e da chamada
agricultura familiar.
Nos territrios rurais selecionados pelo governo federal, atualmente
cognominados de territrios da cidadania, os interesses divergentes e os conflitos
existentes no mbito dos respectivos territrios so negligenciados. Prioriza-se o
atendimento dos segmentos ligados agricultura familiar e aos movimentos sociais,
sendo que as demais foras vivas, inclusive as hegemnicas, no participam das
discusses e decises sobre a alocao dos recursos pblicos destinados aos
referidos territrios, o que descaracteriza a prpria abordagem territorial de
desenvolvimento.
Schneider e Tartaruga (2005, p. 23) enfatizam que:

(...) a abordagem do desenvolvimento territorial deve ser capaz de criar
e proporcionar instncias para o debate das demandas entre os
diversos atores de um territrio. Pior do que tentar evitar e suprimir o
conflito social no perceber a sua existncia.

No que concerne adoo da abordagem do desenvolvimento territorial h
algumas ressalvas a serem feitas quando so considerados os pases
subdesenvolvidos, a exemplo do que no Brasil.

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A misso oficial do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento promover o
Desenvolvimento Sustentvel e a Competitividade do Agronegcio em Benefcio da Sociedade
Brasileira.
Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392



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Desde o final dos anos 1990 a abordagem do desenvolvimento endgeno na
perspectiva territorial vem sendo fortalecida, tendendo-se a considerar que as
iniciativas locais so suficientes para dinamizar a economia e superar problemas
sociais e ambientais.
Para Brando et al (2005) h exagero nesta perspectiva endogenista. Para os
referidos autores em todo o mundo considera-se:

(...) a necessidade da territorializao das polticas de
desenvolvimento. Situao em que todos os atores sociais, econmicos
e polticos esto cada vez mais plasmados, diludos, em um
determinado recorte territorial. Dentre vrias mistificaes, parece existir
no discurso uma opo por substituir o Estado (que se foi), por uma
nova condensao de foras sociais e polticas chamada de territrio. O
territrio passa a ser como que o grande regulador de relaes,
encarnando projetos sociais (BRANDO et al, 2005, p. 2).

A partir da adoo de tal perspectiva, o poder central passa a estimular as
comunidades locais a se organizarem, a participarem e a reivindicarem o acesso a
direitos bsicos que deveriam ser garantidos pelo poder pblico sem qualquer
burocracia, dispndio de tempo e desgaste.
A excessiva descentralizao de polticas pblicas, apesar das boas intenes,
pode ter resultados adversos dos esperados e reduzir o nvel de democratizao das
decises ao envis de ampli-lo, dada concentrao de riqueza e do poder nas mos
das oligarquias no mbito das localidades e das regies do pas, conforme demonstra
Arretche (1996, p.10).
4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.



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38

(...) no h uma relao necessria entre determinada escala de
prestao de servios pblicos e o grau de apropriao privada ou
patronagem poltica que a prestao de tais servios pode viabilizar. A
proximidade no , assim, condio suficiente para evitar que
determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas segundo
padres clientelistas.

No pas ainda prevalecem arcaicas relaes de poder com comportamentos e
atitudes ainda enraizados no paternalismo, populismo, clientelismo e coronelismo
(SAYAGO, 2007, p. 13), aos quais podem ser acrescentamos mais alguns perversos
ismos tais como: comodismo, individualismo, egosmo, nepotismo, machismo,
racismo, entre outros.
Para Boisier (2002):

Es casi evidente que una democracia madura supone una amplia
distribucin social del poder poltico, o sea, supone una
descentralizacin, pero es un error comn asignar causalidades
unidireccionales, como si un proceso necesariamente generase
linealmente el otro, desconocindose el carcter recursivo de ambos.
Desde luego, el trminos territoriales la transferencia de poder a
regiones por ejemplo, puede resultar completamente antidemocrtica si
en tales regiones no existe un receptor socialmente adecuado, en
cuyo caso el poder transferido solo reforzara estructuras oligrquicas y
clientelsticas (BOISIER, 2002, p. 4).

A descentralizao das polticas pblicas tem enfrentado dificuldades de vrias
ordens no Brasil, pois a realidade da grande maioria das localidades situadas no
interior do pas, normalmente, de disperso populacional, heterogeneidade, baixo
nvel de organizao e dificuldade de acesso s infra-estruturas e servios pblicos,
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elementos que comprometem a qualidade do processo de descentralizao
administrativa, conforme enfatiza Schejtman (1997).
A operacionalizao do desenvolvimento territorial praticamente impossvel de
ser implementada quando perduram a elevada concentrao da propriedade da terra, a
grande concentrao social e regional da renda, o esgaramento do tecido social e a
falta de dinamismo econmico. Tais caractersticas associadas a permanncia de uma
estrutura institucional ainda vinculada a lgica produtivista e setorial obstam as
iniciativas ligadas a implementao da abordagem territorial de desenvolvimento.
Favareto (2007, p.20) salienta que:

(...) a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituies e
polticas para o desenvolvimento rural torna-se incompleto, uma espcie
de inovao por adio no vocabulrio, no discurso e nas polticas de
rgos governamentais e agentes sociais como organizaes e apoio e
movimentos sociais sem, ainda, uma correspondente em termos de
mudana institucional.

Diante do exposto, como responder a terceira questo proposta (Como a
estratgia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida nas polticas pblicas
brasileiras?). Considera-se aqui que embora a estratgia do desenvolvimento territorial
seja relevante, ela ainda limitada e se restringe ao discurso oficial que vem sendo
adotado para justificar a falta de um projeto nacional de desenvolvimento e para
atender aos desgnios de organismos internacionais que financiam vrios projetos no
pas.
A permanncia de problemas estruturais relacionados concentrao da
riqueza e do poder, a ineficincia das instituies, a persistncia de prticas
clientelistas e o despreparo da populao para participar de maneira autnoma e
qualificada dificultam a implementao de abordagens ascendentes de
desenvolvimento.
4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.



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5. CONSIDERAES FINAIS
Apesar das evidncias e do reconhecimento do carter perverso do modelo
econmico associado agricultura moderna, ele no perdeu a hegemonia. Nos anos
1990 e 2000, entretanto, ocorreram expressivos avanos em relao, principalmente,
ao reconhecimento do carter multifuncional e multidimensional dos espaos rurais e
da instituio de abordagens ascendentes de desenvolvimento com base na
valorizao dos atributos dos territrios e no envolvimento dos atores locais,
especialmente em pases desenvolvidos.
O enfraquecimento do Estado provedor, de perfil keynesiano, nos pases
desenvolvidos, o aprofundamento do processo de globalizao, a crescente
descentralizao poltico-administrativa e o fortalecimento das perspectivas
econmicas neoliberais levaram ao repasse da responsabilidade pela promoo do
desenvolvimento das mos dos governos centrais para a escala local. Entre as
abordagens ascendentes de desenvolvimento merecem destaque as experincias
LEADER na Unio Europia.
A estratgia do desenvolvimento territorial pensada, a princpio, para a realidade
dos pases desenvolvidos, passou a ser incorporada s polticas pblicas de pases
subdesenvolvidos sem que existissem as pr-condies para tanto. Mesmo nos pases
desenvolvidos a abordagem territorial no protagonista e sim coadjuvante. Apesar de
inovadora, tal abordagem se restringe aos projetos voltados dinamizao de regies
rurais deprimidas.
Em alguns pases subdesenvolvidos tal abordagem de desenvolvimento foi
incorporada ao discurso a partir da imposio de organismos internacionais, mas na
prtica permanecem os graves problemas estruturais e faltam os requisitos
fundamentais para que a estratgia territorial de desenvolvimento decole.
No Brasil, a no superao de problemas relacionados a elevada concentrao
da riqueza, a ineficincia das instituies e ao despreparo da populao dificultam a
execuo da estratgia territorial de desenvolvimento.
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Nos territrios rurais criados e reconhecidos pelo governo central, as instituies
federais diretamente envolvidas (MDA, INCRA etc.) adotam a estratgia do
desenvolvimento territorial de maneira parcial, pois deixam de ouvir, envolver e buscar
parcerias com agentes e atores chaves dos respectivos territrios, o que descaracteriza
a abordagem territorial de desenvolvimento.

4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.



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39
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