DESCENTRALIZACIN FISCAL Y DISPARIDADES REGIONALES EN COLOMBIA:

DE NDICES Y ALGO MS

Richard Jaimes


1. INTRODUCCIN

La descentralizacin fiscal puede definirse como la devolucin de competencias y
responsabilidades en materia de ingresos y gastos a niveles subnacionales de gobierno para la
prestacin de servicios a la poblacin de su jurisdiccin (De Mello, 2000). La implementacin de
este mecanismo de organizacin estatal se apoya en la hiptesis de que la descentralizacin aumenta
la eficiencia en la provisin de bienes pblicos, al emparejarse las necesidades de las comunidades
y las polticas de inversin de los gobiernos locales (Oates, 1972). No obstante, tal proceso puede
tambin tener consecuencias negativas sobre dicha provisin cuando las entidades poseen distintas
caractersticas geogrficas, polticas, econmicas, administrativas; hay captura local de los
gobiernos, corrupcin y/o problemas de coordinacin entre los gobiernos subnacionales
(Prudhomme, 1995).

Para el caso colombiano, el proceso de descentralizacin desarrollado desde la dcada de los 90s del
siglo pasado ha modificado sistemticamente la distribucin de los recursos y las competencias
entre los diferentes niveles de gobierno, no sin fuertes debates. Por ejemplo, an el papel del
Departamento como nivel intermedio en un pas unitario y descentralizado como Colombia sigue
sido controversial. Como lo hace notar Devia (2003), no puede otorgrsele a esta figura
administrativa, las mismas funciones que a un municipio grande o pretender ser sta, una
representacin minimalista del nivel central. No obstante, aunque la Constitucin Poltica de 1991 y
las posteriores reglamentaciones les otorg otras responsabilidades, su principal competencia ha
radicado junto con sus municipios en la administracin de programas nacionales, especialmente los
relacionados a la prestacin de los servicios de Educacin y Salud.

En este orden de ideas, el presente artculo explora de manera breve la relacin existente entre la
descentralizacin fiscal y la provisin de bienes y servicios en los sectores de Salud y Educacin en
Colombia, a travs de la construccin de dos ndices y el respectivo anlisis de correlaciones entre
ellos, durante el periodo 2002-2010. Por un lado, el indicador de descentralizacin fiscal tiene en
cuenta la participacin y la complementariedad en la prestacin de los servicios por parte de los
Departamentos y sus municipios en cada una de las regiones del pas. Por el otro, el indicador de
provisin regional se enfoca en determinar qu tan eficientes son las entidades territoriales en
mejorar sus niveles de cobertura en vacunacin para los nios menores de 1 ao y en matrcula
estudiantil. La persistente desigualdad regional es nuestra conclusin principal.

El documento se organiza en cinco secciones, siendo sta la primera. La segunda explica el calculo
del ndice de descentralizacin fiscal para el periodo de estudio y realiza algunas descripciones del
sistema colombiano. La tercera seccin enuncia los pasos para la estimacin del ndice de provisin
regional, haciendo nfasis en cmo se calculan los ndices primarios de Salud y Educacin, y la
aproximacin al ingreso per cpita regional. La cuarta presenta el anlisis de correlaciones entre los
ndices estimados. En la ltima, se precisan algunas conclusiones.

2. NDICE DE DESCENTRALIZACIN FISCAL FDI

Dada la particularidad de la organizacin poltica y administrativa en Colombia para la prestacin
de servicios de Salud y Educacin, se analiza la importancia y la complementariedad entre un
Departamento y sus municipios en dicha actividad. De esta forma, con base en los trabajos de
Uchimura y Jutting (2009) y Vo (2008), se estima un ndice de descentralizacin fiscal FDI que
tiene en cuenta la autonoma fiscal de los municipios (entendiendo sta como baja dependencia a las
transferencias desde el gobierno nacional) y la importancia de estos en el gasto en las regiones. El
supuesto implcito en el calculo de este indicador es que deberan ser los municipios los encargados
de la prestacin de los servicios en cuestin, por ser el gobierno local ms cercano a la poblacin.

De acuerdo a lo anterior, el ndice se calcula como al media geomtrica entre un indicador de
autonoma fiscal
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y uno de relevancia en el gasto
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en el Departamento j, !"
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es la suma de los gastos agregados a nivel municipal en cada regin,
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es el gasto total realizado por el Departamento y sus municipios en dicho territorio.

Tabla No. 1. ndice de descentralizacin fiscal 2002-2010

Fuente: Clculos propios.

Del calculo del ndice de descentralizacin, se puede inferir que los Departamentos ms
descentralizados, es decir donde el gasto y el rol de los municipios es mayor, son tambin las
regiones con un nivel de desarrollo superior. Es el caso de Bogot, Antioquia, Valle, Santander,
Cundinamarca y Boyac. Debe tenerse en cuenta al interpretar estos resultados, que la agregacin a
Departamento 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Promedio Anual
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Promedio Nacional 0.481 0.449 0.457 0.444 0.451 0.445 0.466 0.469 0.452 0.457
nivel departamental de los gastos e ingresos municipales puede sesgar dicho ndice hacia arriba
dado que hay municipios que poseen alta capacidad fiscal, debido a la mayor poblacin y su
dinamismo econmico, como por ejemplo, Medelln, Cali, Cartagena, Bucaramanga, entre otros. No
obstante lo anterior, en adicin, se puede observar que la diferencia entre Bogot y algunos de los
Nuevos Departamentos (Arauca, Guaviare, Vaups, Vichada, Guaina, San Andrs y Amazonas) es
en promedio de 0.5 puntos en el periodo de estudio. Dichas disparidades a nivel fiscal son
significativas y persistentes en el tiempo.

3. NDICE DE PROVISIN REGIONAL IPR

Se calcula un ndice de provisin regional como instrumento de seguimiento a la eficiencia de las
entidades territoriales respecto de su competencia en la provisin de bienes y servicios pblicos e
indicar las desigualdades existentes y persistentes en el tiempo. Su calculo utiliza la metodologa
establecida para la medicin del ndice de Desarrollo Humano IDH (PNUD, 2011). En nuestro
caso, se estiman ndices de ingreso per cpita departamental (dadas las limitaciones de informacin,
se toma el PIB per cpita departamental como proxy), uno de cobertura educativa y otro de
cobertura de vacunacin. Los resultados muestran una disparidad regional significativa que no ha
podido ser salvada en la ltima dcada.

En primer lugar, se computan ndices primarios !
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de salud (s) y educacin (e), con
i=s, e. Para el sector de la Salud, se utilizan las coberturas a nivel departamental en nios menores
de 1 ao, de las vacunas para prevenir la Poliomielitis, la Difteria, el Ttanos, la Tuberculosis, la
Influenza y la Hepatitis, que se vern reflejadas en menores tasas de mortalidad infantil. Para el
sector de la Educacin, se tienen en cuenta las coberturas educativas netas (matrcula escolar de
nios en el rango de edad determinado por nivel sobre el total de nios en edad de cursar dicho
grado) en los niveles de Transicin, Primaria, Secundaria y Media.

Utilizando los valores lmites presentados en la Tabla No. 2, se calcula el ndice por sector
siguiendo la especificacin de la ecuacin 1.


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(1)

Tabla No. 2. Valores lmites para la construccin del ndice

Fuente: Elaboracin Propia.

Para el clculo de !
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, se aplicaron logaritmos a cada uno de los valores del PIB per cpita para
suavizar las series. Finalmente, el ndice de provisin regional IPR se calcula como la media
geomtrica entre estos tres indicadores.

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Indicador Valor mximo Valor mnimo
PIB per cpita*
32
Casanare (2003)
1
Cobertura Vacunacin 100 0
Cobertura Educativa 100 0
Tabla de valores lmite
*En millones de pesos (2010)
Tabla No. 3. ndice de Provisin Regional 2002-2010

Fuente: Clculos propios.

De acuerdo a la tabla No. 3, el IPR obtuvo un promedio nacional entre 2002 y 2010 de 0.629. No
obstante, si se analiza por Departamento, se evidencia una diferencia en promedio de ms de 0.4
puntos entre el Departamento (Casanare) con mejor ndice y el ltimo (Vaups), y una divergencia
en resultados. Hay que tener en cuenta que Casanare es uno de los Departamentos con mayor
ingreso por regalas y por ende entrega un nivel de desarrollo ms alto, medido a travs del PIB pc.
Estos resultados son consistentes con la hiptesis de heterogeneidad en capacidades y las
diferencias persistentes entre los Departamentos ms consolidados y los que no.

4. ANLISIS DE CORRELACIONES

Una vez calculados los ndices correspondientes, se procede a realizar un anlisis de correlaciones
entre el nivel de descentralizacin fiscal en la regiones y la prestacin de servicios de Salud y
Educacin en Colombia. Dada la hiptesis bsica, mencionada en el primer aparte, para la
implementacin de un proceso de descentralizacin se espera encontrar una relacin positiva y
significativa entre dichos indicadores. Esta aproximacin es simple y no genera una relacin de
causalidad, dado que existen otros factores que pueden influir las variables del anlisis, como
tambin problemas de causalidad reversa por la focalizacin en la provisin de bienes pblicos en la
regiones que ms lo necesitan.

La grfica No. 1 indica una relacin positiva entre el ndice de descentralizacin fiscal y el ndice
de provisin regional. La correlacin entre las series es de 0.72 y es significativa al 5%. Lo anterior,
podra indicar de forma preliminar que polticas conducentes a profundizar el grado de
descentralizacin fiscal desarrollado en nuestro pas, a travs del fortalecimiento de los ingresos
Departamento 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Promedio Anual
CASANARE 0.658 0.744 0.738 0.808 0.824 0.820 0.840 0.837 0.858 0.792
BOGOT 0.737 0.741 0.702 0.781 0.810 0.818 0.834 0.846 0.837 0.790
SANTANDER 0.652 0.691 0.683 0.789 0.801 0.805 0.804 0.800 0.819 0.760
META 0.628 0.723 0.733 0.741 0.758 0.752 0.789 0.803 0.824 0.750
VALLE 0.671 0.731 0.721 0.758 0.770 0.779 0.768 0.763 0.755 0.746
BOYCA 0.639 0.709 0.672 0.701 0.711 0.727 0.732 0.742 0.746 0.709
CESAR 0.573 0.655 0.681 0.715 0.751 0.724 0.738 0.756 0.752 0.705
ANTIOQUIA 0.661 0.652 0.663 0.714 0.722 0.740 0.731 0.737 0.722 0.705
BOLVAR 0.597 0.647 0.661 0.725 0.737 0.740 0.699 0.725 0.701 0.692
CUNDINAMARCA 0.695 0.667 0.679 0.672 0.709 0.706 0.702 0.705 0.692 0.692
HUILA 0.622 0.679 0.701 0.683 0.700 0.701 0.716 0.709 0.714 0.692
QUINDIO 0.651 0.734 0.678 0.713 0.680 0.685 0.673 0.674 0.674 0.685
TOLIMA 0.637 0.696 0.669 0.662 0.687 0.689 0.705 0.703 0.695 0.683
ARAUCA 0.600 0.660 0.688 0.690 0.736 0.707 0.689 0.678 0.693 0.682
RISARALDA 0.673 0.661 0.628 0.680 0.686 0.679 0.698 0.694 0.684 0.676
ATLNTICO 0.644 0.677 0.646 0.653 0.653 0.694 0.711 0.730 0.666 0.675
CORDOBA 0.598 0.663 0.694 0.647 0.634 0.660 0.685 0.681 0.679 0.660
NTE SANTANDER 0.580 0.622 0.611 0.681 0.669 0.703 0.688 0.696 0.678 0.659
CALDAS 0.636 0.654 0.597 0.674 0.689 0.669 0.669 0.669 0.656 0.657
SUCRE 0.554 0.605 0.611 0.650 0.693 0.671 0.676 0.677 0.669 0.645
MAGDALENA 0.546 0.595 0.613 0.649 0.693 0.666 0.671 0.680 0.666 0.642
SAN ANDRS 0.699 0.559 0.617 0.631 0.639 0.639 0.628 0.651 0.659 0.636
CAQUETA 0.517 0.552 0.533 0.572 0.603 0.597 0.573 0.601 0.594 0.571
GUAJIRA 0.544 0.605 0.612 0.502 0.523 0.531 0.609 0.604 0.602 0.570
CAUCA 0.472 0.476 0.498 0.574 0.580 0.558 0.591 0.616 0.623 0.554
PUTUMAYO 0.438 0.454 0.509 0.563 0.603 0.588 0.594 0.590 0.631 0.552
NARIO 0.475 0.533 0.512 0.550 0.546 0.561 0.548 0.548 0.555 0.537
AMAZONAS 0.485 0.477 0.517 0.541 0.535 0.550 0.541 0.543 0.561 0.528
CHOCO 0.417 0.456 0.501 0.438 0.437 0.451 0.497 0.512 0.513 0.469
GUAVIARE 0.398 0.391 0.418 0.461 0.482 0.490 0.504 0.493 0.468 0.456
VICHADA 0.411 0.299 0.363 0.499 0.429 0.444 0.452 0.429 0.497 0.425
GUAINIA 0.386 0.332 0.357 0.408 0.460 0.409 0.370 0.466 0.422 0.401
VAUPS 0.374 0.348 0.371 0.328 0.346 0.367 0.352 0.382 0.391 0.362
Promedio Nacional 0.572 0.597 0.602 0.632 0.645 0.646 0.651 0.659 0.657 0.629
propios de los municipios, de la asignacin de competencias a ms gobiernos locales y de una
mayor autonoma en el gasto, pueden coadyuvar al aumento en la provisin regional de servicios.

Grfico No. 1. Correlacin FDI IPR

Fuente: Clculos del autor.

No obstante, dado que el IPR contiene una proxy del ingreso regional y que dicha medida puede
estar sesgada hacia arriba por Departamentos como Casanare y Meta que reportan altos niveles de
desarrollo por su produccin minera pero que no se refleja en la riqueza individual de su poblacin,
se calcula un nuevo ndice de provisin regional sin tener en cuenta el componente de ingreso. Los
resultados son similares: Hay un correlacin positiva del 0.65 significativa al 5% entre los ndices
estimados.

Grfico No. 2. Correlacin FDI IPRs

Fuente: Clculos del autor

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ndice de provisin regional - RPI
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I
.2 .4 .6 .8 1
ndice de provisin regional (sin PIBpc) - IPRs
Fitted values FDI
5. CONCLUSIONES

La principal conclusin de este breve documento es que durante el periodo 2002-2010 se evidenci
una persistente desigualdad regional, reflejada en disparidades significativas en trminos de
capacidad fiscal y provisin de bienes y servicios pblicos. Los Departamentos ms desarrollados
ubicados en la zona andina parecen consolidarse cada vez ms, creando un rezago importante en
relacin a las regiones perifricas. Son necesarias entonces polticas pblicas nacionales de
inversin de dichas regiones menos favorecidas, que incentiven un mayor dinamismo y flujo de
capital y de mano de obra, y traigan consigo un desarrollo sostenible y un mejor bienestar para la
poblacin.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

[1] De Mello, Luiz. 2000. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A
Cross-Country Analysis, World Development. Vol. 28, No. 2, pp.365-380.
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regional. En: Crisis y Futuro de los Departamentos en Colombia. 2004. Universidad
Externado de Colombia. Bogot, Colombia.
[3] Oates, Wallace. 1972. Fiscal Federalism. New York: Harcourt, Brace, Jovanovich.
[4] Prudhomme, Rmy. 1994. On the dangers of decentralization. Policy Research Working
Paper. No. 1252. The World Bank.
[5] Uchimura, Hiroko y Jtting, Johannes. 2009. Fiscal Decentralization, Chinese Style: Good
for Health Outcomes?. World Development. Vol. 37, No. 12, pp.1926-1934.
[6] Vo, Duc. 2008. New fiscal decentralisation indices. Discussion paper No. 08-14. The
University of Western Australia.