Oddone Tesis+doctoral.115-175

Parte II: Insercin externa y estrategias de crecimiento
Captulo 5: Crecimiento hacia fuera I (1870-1930)

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5. Captulo 5: Crecimiento hacia fuera I (1870-1930)
A pesar de que este trabajo se concentra en el estudio del siglo XX, en este captulo se
considera el perodo comprendido desde 1870. Ello es consecuencia de que existe un
cierto consenso en la historiografa uruguaya acerca de que cuando se logr conjugar la
pacificacin del territorio nacional y la modernizacin institucional con la adhesin al
patrn oro y las consecuencias del abaratamiento del transporte internacional, Uruguay
naci econmicamente como nacin independiente
75
.
El captulo est organizado en torno a tres secciones. La primera se ocupa del perodo
de la insercin externa virtuosa ocurrida durante el crecimiento acelerado de la
economa mundial y al amparo del multilateralismo comercial que caracteriz al
perodo anterior a la Gran Guerra (1870-1913). La segunda seccin est dedicada a
repasar la recuperacin econmica de Uruguay durante el perodo de restauracin
parcial de la economa mundial tras su virtual desintegracin entre 1914 y 1918 (1914-
1930). Finalmente, la tercera seccin se centra en evaluar brevemente la primera edad
de oro de la economa de Uruguay, la primera etapa de crecimiento hacia fuera (1870-
1930).
5.1. Insercin externa virtuosa y modernizacin: 1870-1913
Durante este perodo el pas se consolid como nacin independiente, logr una
insercin virtuosa en la economa mundial como proveedor de productos primarios de
climas templados y se moderniz tcnica e institucionalmente.
Entre 1870- 1913 el PIB per cpita de Uruguay creci a una tasa anual promedio de 1%
(entre 1900 y 1913 alcanz al 3,5% anual; ver cuadro II.1). El crecimiento econmico
se asent en el aumento de las exportaciones las cuales se triplicaron en volumen fsico.
Impulsadas por oleadas migratorias europeas y atradas por unas prometedoras
condiciones de vida, la inmigracin aument durante el perodo. Como resultado de
ello, la poblacin se expandi al 2,9% anual. Segn el Censo Nacional de 1908,
aproximadamente el 30% de la poblacin del pas viva en Montevideo, de la cual
alrededor de un 30% era de origen extranjero.

75
Daz (2003) defiende una tesis diferente. Afirma que es precisamente durante el perodo anterior a
1870 en el cual Uruguay sent las bases de una economa pujante que le permiti mejorar las condiciones
de vida de sus habitantes. Precisamente, los mecanismos desarrollados para distribuir la riqueza a partir
de comienzos del siglo XX seran los que habran afectado el dinamismo econmico.
111
El notable crecimiento del comercio mundial durante la segunda mitad del siglo XIX,
favorecido por la cada de los costos de los fletes y por la vigencia del patrn oro,
constituyeron el marco de oportunidades para que el pas se insertara exitosamente en la
economa internacional aprovechando sus ventajas comparativas (y absolutas) para la
produccin de productos de origen pecuario.
A las oportunidades que la economa internacional brindaba, se agregaron acciones
deliberadas de los habitantes de Uruguay que ayudan a explicar su primera etapa de
impulso econmico. Primero, durante este perodo los enfrentamientos armados que
haban afectado al territorio desde la independencia en 1830, desaparecieron
progresivamente. Ello se debi a la definitiva monopolizacin por parte del Estado de la
fuerza. Segundo, se dieron pasos decisivos para fortalecer los derechos de propiedad
gracias a la entrada en vigencia del Cdigo Rural y a la definicin explcita de los
lmites territoriales de las propiedades agropecuarias (alambrado de los campos).
Tercero, lo anterior estimul un cambio tcnico en el sector agropecuario incorporando
la produccin ovina y favoreciendo procesos de mejoramiento de las razas bovinas.
Gracias a ello, las exportaciones accedieron progresivamente a nuevos mercados (no
slo tasajo) y se diversificaron los rubros (lana). Cuarto, los gobiernos reafirmaron la
adhesin del pas al patrn oro. Ello favoreci el desarrollo del comercio, al tiempo que
alent un clima favorable para inversiones extranjeras, las cuales se concentraron en
transportes, servicios pblicos e industrias dedicadas a la conservacin de carne
(frigorficos).
Lo anterior, junto a su ubicacin geogrfica privilegiada para el comercio de trnsito,
as como el desarrollo incipiente del sistema financiero local, ayud a integrar a
Uruguay al imperio informal britnico (Winn, 1975 y 1998).
Sin embargo, la estrategia de crecimiento asentada en la temprana insercin externa
virtuosa presentaba importantes debilidades. Primero, el crecimiento econmico se
sustentaba en exportaciones de base exclusivamente ganadera lo que le confera
fragilidad por el lado de la oferta. Ello se vio agravado por la extrema lentitud en la
adopcin de los cambios tecnolgicos necesarios para sustituir al tasajo como principal
rubro de exportacin. Segundo, la reducida elasticidad ingreso de la demanda mundial
por productos primarios y la extrema volatilidad de sus precios, la haca vulnerable
(Bertino, Bertoni, Tajam & Yaff, 2001). Tercero, la economa estaba expuesta a
112
presiones sobre el balance comercial debido al aumento de las importaciones derivado
del aumento de la poblacin y del crecimiento de sus ingresos. Cuarto, la economa era
propensa a sufrir fluctuaciones cclicas profundas a raz de la magnitud de los choques
externos en pases pequeos con regmenes cambiarios como el patrn oro y escasa
diversificacin exportadora.
Las debilidades mencionadas no eran desconocidas para los contemporneos. Los dos
gobiernos de Jos Batlle y Ordoez (1903-1907 y 1911-1915) promovieron reformas
que, en el acierto o el error, pretendan ayudar a la economa a diversificar sus riesgos
propios. La fallida reforma fiscal persigui, por un lado, desalentar la explotacin
ganadera extensiva la cual se vea como un freno para incrementar la produccin y
mejorar la calidad del rodeo. Por el otro, los cambios impositivos pretendieron
diversificar las fuentes de recaudacin del Estado que dependan excesivamente de unas
importaciones voltiles. La apuesta por el desarrollo de la agricultura estuvo dirigida a
diversificar la produccin exportadora y a estimular la rotacin en el uso de la tierra, lo
que terminara por favorecer a la ganadera. La aprobacin de medidas proteccionistas
para la industria, constituy un intento por reducir los efectos de las recurrentes crisis de
balance de pagos que el pas enfrentaba bajo el patrn oro. Las polticas activas para la
atraccin de inmigrantes estuvieron dirigidas, por un lado, a estimular la acumulacin
de capital humano y, por el otro, a fortalecer un mercado interno que la incipiente
produccin industrial necesitaba. La racionalidad econmica de las nacionalizaciones y
estatizaciones llevadas adelante, sobre todo a partir de 1911, en la generacin de energa
elctrica, los seguros, los puertos y la intermediacin financiera, parece ser menos clara.
Sin embargo, debe reconocerse que en el marco de polticas activas de fomento y
estmulo a la produccin domstica, el control por los residentes de reas estratgicas y
mayoritariamente monoplicas constitua una herramienta valiosa para el gobierno.
La lectura anterior respecto al programa reformista del primer batllismo
76
, no debera
impedir ver que muchas de las medidas promovidas perseguan tambin otros fines
como reducir el poder de los propietarios rurales, obtener recursos pblicos para
transferir a los sectores urbanos o acotar la influencia britnica en el pas.

76
El segundo batllismo corresponde las presidencias de Luis Batlle Berres, sobrino de Jos Batlle y
Ordoez, en las dcadas del cuarenta y cincuenta.
113
En sntesis, una insercin virtuosa, aunque probablemente tarda, en la economa
mundial dio lugar a la primera edad de oro de la economa de Uruguay. Sin embargo,
diversas razones dan cuenta de que la estrategia de crecimiento era frgil y muy
vulnerable a los avatares de la economa internacional. A la luz de las reformas
impulsadas, es posible presumir que una parte de la elite de la poca era medianamente
conciente de ello. Una agenda de reformas demasiado ambiciosa, heterognea y
probablemente muy costosa, favoreci que las naturales resistencias que ella despert se
impusieran. La crisis de la economa iniciada en 1913, fortaleci los movimientos
corporativos opuestos al gobierno y termin por favorecer la llegada de un gobierno que
interrumpi el programa de reformas
77
. El freno impuesto no slo afect la agenda
social de las reformas, sino que posterg tambin las transformaciones econmicas
destinadas a atacar la fragilidad de la estrategia de crecimiento.
5.2. El espejismo luego de la crisis: 1914-1930.
Durante la guerra, Uruguay se enfrent a las dificultades emergentes de la interrupcin
de la vigencia plena del patrn oro, a las restricciones para el comercio derivadas del
conflicto y a los problemas econmicos y financieros de los principales socios
comerciales del pas (Europa Occidental).
Lo anterior agrav los efectos sobre la economa de la severa contraccin del crdito
iniciada en 1913, a raz de las prdidas de reservas registradas por el sistema financiero.
En 1914 se decret la inconvertibilidad y el curso forzoso de la moneda local, as como
la prohibicin de exportar oro. A pesar de ello, durante 1915 se mantuvo una poltica de
tipo de cambio fijo procurando evitar que la cotizacin se apartara de la paridad legal.
Entre 1916 y 1923 el Banco de la Repblica intervino en el mercado de cambios
procurando devaluar la moneda local de forma de defender las reservas internacionales.
Slo en 1918 y 1921 el peso se depreci ms de 40% respecto al dlar. (Bertino,
Bertoni, Tajam & Yaffe, 2005)
La crisis econmica se extendi entre 1913 y 1915 provocando una cada del PIB per
cpita de 30% respecto al nivel de 1912. La lenta recuperacin permiti que recin en
1922 se lograra alcanzar el nivel del PIB per cpita previo a la crisis (grfico II.2). La
recuperacin se vio favorecida por el crecimiento significativo de los precios de

77
En 1915 se funda la Federacin Rural y en 1916 asume Feliciano Viera que introduce un alto en el
proceso reformista.
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exportacin durante la guerra (17% promedio anual) a pesar de que los volmenes
exportados permanecieron estancados hasta la dcada del veinte. Ello obedeci, entre
otras razones, a que epizootias provocaron prdidas importantes de stock bovino y ovino
(10% y 25% respectivamente).
La nueva realidad de la economa mundial emergente tras la guerra, tuvo caractersticas
que afectaron negativamente la estrategia agroexportadora. Primero, porque el nuevo
centro hegemnico de la economa mundial tena un grado de apertura menor que Gran
Bretaa y, sobre todo, porque su especializacin productiva le permita competir con
pases como Uruguay. Ello iba a tener consecuencias sobre el comercio mundial y, en
particular, sobre los mercados de productos primarios. Segundo, a pesar de los intentos
por reinstaurar el patrn oro, las dificultades para hacerlo trajeron un escenario
econmico mundial en el que el multilateralismo no pudo ser restaurado y en el que
resurgieron patrones bimetlicos. Ambos hechos supusieron mayores dificultades para
un pas pequeo como Uruguay a la hora de insertarse en el comercio internacional.
Sin embargo, a pesar de lo anterior y de que los precios de exportacin cayeron a una
tasa de 2,2% anual promedio entre 1921 y 1930, las exportaciones continuaron
aumentando como consecuencia de una mayor liquidacin del stock ganadero.
El rgimen patrn oro nunca fue restablecido plenamente al finalizar la guerra. Si bien,
la prohibicin de exportar oro fue mantenida, el tipo de cambio se mantuvo fijo hasta
1929 en el nivel de 1915.
En los aos veinte el PIB per cpita registr un crecimiento anual de 6,5%. La
recuperacin favoreci el crecimiento de actividades como la industria manufacturera.
Al final de la dcada del veinte, el nmero de establecimientos se haba duplicado, el
personal ocupado por la industria manufacturera era un 15% mayor que en 1908 y era
capaz de explicar el 13% del PIB. La elevada concentracin del sector fue su
caracterstica predominante: en 1936 tan slo 4 establecimientos de los 10.549
registrados representaban el 20% de la produccin industrial (Brtola, 1991).
El restablecimiento del pago de la amortizacin de la deuda pblica en 1921 (haba sido
suspendido en 1914), as como la reconstitucin de los movimientos de capitales a nivel
internacional, restituyeron el acceso al crdito externo al pas. Ello se tradujo en el
ingreso de capitales que financi el desequilibrio comercial de la segunda mitad de la
115
dcada del veinte y, parcialmente, el aumento de la deuda pblica (Brtola, 1991 y
Tajam, 2000). Gracias a ello, el Estado acometi obras pblicas, aunque de reducido
impacto en trminos de la tasa de crecimiento de largo plazo
78
.
La lenta recuperacin de la economa iniciada en 1916, as como la aceleracin del
crecimiento despus de 1922, despertaron entre los habitantes del pas una dosis de
optimismo exagerado. La agenda de reformas econmicas prevista a comienzos de la
dcada anterior no fue retomada ni rediseada, lo que supuso que el pas se encamin
hacia la gran depresin sin mayor proteccin. Los estmulos a la industria no haban
sentado las bases de un tejido industrial denso ni ayudado a diversificar, aunque fuera
tmidamente, las exportaciones del pas. Debido a ello, stas seguan siendo crticamente
dependientes de los recursos naturales y no se haba logrado dotarlas de mayor valor
agregado de forma de contribuir a su diferenciacin.
La reforma fiscal no practicada, segua haciendo muy vulnerables a las finanzas
pblicas a los choques externos de la economa. Como ocurrira en otros momentos del
siglo XX, parecera que los habitantes de Uruguay de la poca no comprendieron que
los cambios que se insinuaban en el funcionamiento de la economa mundial, haban
llegado para quedarse y que ello supona una amenaza para la estrategia de crecimiento
basada en un frgil modelo agroexportador.
5.3. Lecciones de la primera edad de oro
En 1930 Uruguay festej eufrico su centenario como nacin independiente. En
realidad estaba de espaldas al precipicio (Jacob, 1989). Sesenta aos despus de que la
insercin externa virtuosa y la primera modernizacin comenzaran, el pas haba hecho
muy poco por corregir las principales carencias de su estrategia de crecimiento de largo
plazo.
Las secciones anteriores no pretenden ser ms que un brevsimo resumen del
desempeo econmico de Uruguay a partir de 1870, con nfasis en el perodo posterior
a 1900. El propsito, como ya se ha dicho, ha sido describir las principales
caractersticas de la insercin externa y de la estrategia de crecimiento del pas durante
el perodo. Esta seccin est destinada a evaluar cules son las lecciones que pueden
extraerse de la primera edad de oro de la historia econmica del pas.

78
Las obras fueron un suntuoso edificio para albergar al Poder Legislativo (1925), una parte del paseo
martimo de Montevideo (1924) y un estadio de ftbol (1930).
116
Una primera reflexin que es posible hacer es que la similitud de la secuencia de
acontecimientos del perodo 1900-1930 con otras etapas del siglo XX es llamativa. La
profunda crisis (1913-1915), su posterior recuperacin (1916-1920), el crecimiento
acelerado (1921-1930) y la cada al abismo (1931-1933), no es una historia muy
diferente a la que el pas haba vivido entre los aos 1876 y 1895, a la que se producira
entre los aos 1974 y 1989 o a lo acontecido durante los aos noventa del siglo XX y la
crisis de 2002.
Todos estos episodios son una secuencia de perodos de crecimiento ms o menos
acelerado que son seguidos de profundas cadas de actividad, a las que suceden etapas
recuperacin. Todas las crisis derivan de choques en el sector externo, provocadas por
modificaciones drsticas de algn o algunos precios relevantes (de exportacin, de
algn insumo bsico, de tipos de inters), siendo adems anticipadas frecuentemente
por contracciones cclicas severas en Argentina. Todos los perodos de crecimiento
acelerado estn asociados a distorsiones (ms o menos graves) de los precios relativos
que discriminan contra las actividades exportadoras, a incrementos del endeudamiento
de los sectores pblico y privado y a aumentos del poder adquisitivo de los sectores
urbanos. Todos los perodos de recuperacin vienen de la mano de una correccin
brusca de precios relativos (muchas veces inducida por una devaluacin) que
recomponen el sector externo de la economa y facilitan la absorcin interna.
Debe notarse que no se han citado ejemplos del perodo comprendido entre 1931 y
1973. Precisamente, cuando el pas adopt una estrategia de crecimiento hacia dentro, la
secuencia anterior pudo ser, como veremos enseguida, alterada. Sin embargo, dado que
la insercin externa no fue cambiada, la contrapartida de la ausencia de unas
fluctuaciones cclicas profundas fue la resignacin del crecimiento de largo plazo.
Para comprender lo anterior, es importante no perder de vista que entre 1862 y 1914, as
como a partir de 1919 (aunque en forma parcial), Uruguay estuvo adherido al patrn
oro. Durante su vigencia, el nico puntal de emisin empleado eran las reservas de oro,
de forma que el sistema de tipo de cambio era fijo. Este esquema de poltica monetaria y
cambiaria supona una fuerte rigidez para la aplicacin de polticas monetarias activas.
En los hechos, el funcionamiento del patrn oro obligaba a la autoridad monetaria a
asumir un rol completamente pasivo frente al ciclo econmico.
117
La segunda reflexin que es posible hacer, est relacionada con las posibles
consecuencias sobre el desempeo econmico de la adopcin de una estrategia de
crecimiento como la descrita. Un pas pequeo y exportador de productos primarios es
extraordinariamente sensible a cambios en la economa internacional y proclive a
experimentar crisis de balanza de pagos. Si, adems, los ingresos del Estado dependen
en gran medida de la evolucin del comercio importador y la poltica monetaria est
dominada por compromisos en materia de tipo de cambio, la probabilidad de que los
choques del sector externo no puedan ser suavizados es muy alta. Ello somete a la
economa a unas fluctuaciones cclicas recurrentes y profundas (ver captulo 2).
En consecuencia, una leccin que podra extraerse de este perodo es que resulta vital
contar con instituciones y polticas destinadas a distribuir en el tiempo los efectos de los
choques externos que el pas enfrenta dada la naturaleza de su insercin externa.
Polticas fiscales y monetarias contracclicas, as como flexibilidad en el manejo del
tipo de cambio parecen ser importantes. Ello requiere instituciones slidas, crebles y
transparentes, en particular en relacin al manejo de la poltica monetaria y la
supervisin de las instituciones financieras. Complementariamente a lo anterior, aunque
ms difcil de lograr, procurar modificar la insercin externa del pas puede ayudar a
reducir la frecuencia y profundidad de los choques externos. La diversificacin de las
exportaciones, as como su mayor valor agregado y diferenciacin deberan contribuir a
incrementar su participacin en el comercio intraindustrial.
Naturalmente, las reflexiones anteriores no estn hechas con el propsito de juzgar la
calidad de las instituciones y polticas del perodo analizado. Ello sera un anacronismo.
Tan slo pretenden hacer notar que imitar o replicar la estrategia de crecimiento que el
pas desarroll en su primera edad de oro no garantiza el xito. Como veremos en el
captulo 7, el proceso de apertura unilateral y liberalizacin comercial y financiera
recorrido a partir de los aos setenta y reforzado durante los noventa del siglo XX,
parece no haber tenido adecuadamente en cuenta lo anterior.
Captulo 6: Crecimiento hacia dentro (1931 -1973)
118
6. Captulo 6: Crecimiento hacia adentro: 1931-1973.
El perodo de crecimiento hacia adentro suele ser identificado como el perodo de la
industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). Entre 1931 y 1973 el producto
por habitante creci a una tasa promedio anual de 0,5%. Este pobre desempeo es el
resultado de un aumento del PIB a una tasa anual promedio de 1,5% y un incremento de
la poblacin cercano al 1% anual. Hasta bien avanzada la dcada de los aos cincuenta
del siglo pasado, Uruguay sigui recibiendo oleadas migratorias relativamente
importantes para el tamao de su poblacin.
Como se puede observar en el grfico II.2, es posible identificar dos etapas bien
diferenciadas en materia de crecimiento del PIB per cpita entre 1931 y 1973. A la
primera (1931-1954) la llamaremos la etapa fcil de la industrializacin por
sustitucin de importaciones y a la segunda (1955-1973) estanflacin. Las principales
caractersticas de cada una de ellas son descritas brevemente en las dos primeras
secciones de este captulo. La tercera seccin est dedicada a extraer algunas
conclusiones.
Segn fue sealado al comienzo de esta segunda parte del trabajo, las polticas
desarrolladas en Uruguay entre 1931 y 1973 tienen un denominador comn: estuvieron
dirigidas a asentar el crecimiento de la economa en el mercado interno. En 1931, a raz
del severo impacto que recibe la economa debido a la gran depresin, las orientaciones
generales de las polticas sufren modificaciones. Al principio, en la dcada del treinta,
como reaccin a las dificultades de balanza de pagos y a sus efectos en trminos de
actividad econmica. En los aos cuarenta, las orientaciones de las polticas agregarn,
a una marcada vocacin intervencionista del Estado en la actividad econmica, un
nfasis regulador de los mercados y un desmedido comportamiento discrecional en el
manejo de los instrumentos monetarios, cambiarios y comerciales.
El intervencionismo gubernamental se tradujo en una destacada accin del sector
pblico como productor y prestador de bienes y servicios. El rol regulador del gobierno
se materializ fundamentalmente a travs de la intervencin en el mercado de cambios,
el contralor del comercio exterior y, sobre el final del perodo, en una importante
regulacin en materia laboral y de precios, en particular salarial.
119
La mayor discrecionalidad en el manejo de los instrumentos de poltica, sobre todo
monetarios y cambiarios, registrada a lo largo de todo el perodo (1931-1973),
probablemente ayuden a explicar la reduccin significativa de las fluctuaciones cclicas
del PIB al compararlas con la de los perodos de 1900-1930 y 1974-2001. El grfico 6.1
incluye una estimacin del componente cclico del mismo. Una discusin con mayor
profundidad de este punto est recogida en la parte III de este trabajo.
Grfico 6.1
Fluctuaciones Cclicas en Uruguay
Componente Cclico del PIB (Filtro de Hoddrick Prescott)
Fuente: Elaborado en base a Brtola (1998) y Banco Central del Uruguay.
6.1. Etapa fcil de la sustitucin de importaciones: 1931-1954
A los efectos de ordenar la presentacin, esta seccin est dividida en tres apartados. El
primero describe las consecuencias sobre la economa de la gran depresin y las
polticas que fueron empleadas para enfrentarla (1931-1933). El segundo est dedicado
a repasar el perodo de la recuperacin verificado entre 1934 y 1942. Finalmente, el
tercero presenta las principales caractersticas de la segunda edad de oro de la
economa de Uruguay, comprendida entre 1943 y 1954.
6.1.1. Crisis y la reaccin de la poltica: 1931-1933
Entre 1930 y 1933 el PIB por habitante cae un 36%. El choque externo fue de una
magnitud tal que entre 1928 y 1932 las exportaciones cayeron 62%. Este descenso
estuvo explicado por una mayor reduccin de los precios que de los volmenes
exportados. Si bien las importaciones tambin disminuyeron (53%), el balance
- 2 0 %
- 1 5 %
- 1 0 %
- 5 %
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120
comercial cambi de signo entre 1928 y 1931 (de un supervit de US$ 3 millones en
1928, a un dficit de US$ 19,1 millones en 1931; Brtola, 1998, Brtola, 1991 y Finch,
1980).
A pesar de que en 1931 Uruguay abandona definitivamente el patrn oro, su
mantenimiento durante los primeros meses de la crisis, favorecieron que ella golpeara
severamente al sector real de la economa. Dada la estructura de financiamiento del
sector pblico (ver captulo 5), el dficit presupuestal trep hasta alcanzar el 2,3% del
PIB.
Las primeras medidas de poltica econmica del gobierno estuvieron orientadas a
equilibrar el balance de pagos y, sobre todo, a intentar evitar la salida de divisas del pas.
Como en la mayora de los pases del mundo, el abandono del patrn oro, la devaluacin
de la moneda, los controles de los movimientos de capital y la introduccin tipos de
cambio mltiples, respondieron ante todo a instintos de supervivencia.
El primer pilar de la poltica adoptada estuvo compuesto por las medidas destinadas a
enfrentar la escasez de divisas. Entre ellas destacan: i) los controles sobre el mercado de
cambios que se tradujeron en obligar a los exportadores a declarar las divisas generadas
por cada operacin, ii) las prohibiciones para enviar divisas al exterior, lo que se logr
postergando los pagos a proveedores del Estado, impidiendo las remisiones de divisas a las
empresas extranjeras y suspendiendo la amortizacin de la deuda pblica
79
.
El segundo pilar estuvo integrado por medidas orientadas a enfrentar el dficit comercial.
Entre ellas destacan: i) el fomento a la exportacin mediante la desvalorizacin del peso en
un 54% respecto a la paridad oro y la creacin de tipos de cambio mltiples para que los
exportadores liquidaran las divisas a un precio mayor que el oficial; ii) las restricciones a
las importaciones que se tradujeron en un aumento de la tarifa general de 17 puntos
porcentuales (del 31% vigente desde 1912 al 48%), prohibiciones para la importacin de
artculos suntuarios y similares a productos nacionales, obligacin a que el 25% de las
tarifas de importacin fueran pagadas en oro (o papel moneda a la cotizacin vigente)
80
,

79
La creacin de la Caja Autnoma de Amortizacin en 1932 procur trasmitir a las compaas
extranjeras, el comercio importador y los acreedores del pas que las medidas tomadas revestan un
carcter excepcional y que el gobierno no pretenda afectar los derechos de propiedad. En este marco se
promovieron mecanismos para diferir pagos de la deuda pblica y privada que fueron amigables para
los mercados.
80
Las materias primas industriales y los bienes de primera necesidad quedaron excluidos.
121
definicin de mecanismos de racionamiento de las divisas disponibles para la importacin
de acuerdo a prioridades decididas por el gobierno
81
.
El tercer pilar de la poltica fue el ajuste presupuestal. La absorcin interna que era
necesario impulsar para hacer frente al choque del sector externo, recomendaba tomar
medidas para reducir el impacto neto del sector pblico sobre la demanda agregada. Esto
se vio reforzado por la elevada dependencia que adquirieron los ingresos pblicos de los
recargos de importacin lo que redujo peligrosamente la recaudacin por las propias
medidas descritas tendientes a reducir las importaciones. El ajuste presupuestal se
materializ mediante un incremento de ingresos y no a travs de una cada del gasto
pblico. El aumento de los ingresos pblicos se hizo a travs de incrementos en las tarifas
de los servicios pblicos, aumentos de los impuestos a la propiedad territorial, aumentos
de tasas de los bienes suntuarios (tabaco y bebidas alcohlicas), as como mediante la
creacin de nuevos impuestos (sueldos de los funcionarios pblicos, pasividades, entre
otros).
El ltimo grupo de acciones tomadas tuvo que ver con la extensin de la esfera productiva
del Estado. En 1931 se decidi crear en rgimen de monopolio dos empresas pblicas
nuevas. Una de ellas, encargada de importar y refinar petrleo y sus derivados; importar,
fabricar y exportar alcohol; as como importar y exportar carburantes (ANCAP). La otra
dedicada a generar y distribuir energa elctrica y prestar servicios de telecomunicaciones
en todo el territorio nacional (UTE).
Segn es posible apreciar, las medidas que fueron tomadas a comienzos de los aos treinta,
supusieron una mayor intervencin del Estado en la asignacin de recursos de la economa.
Al igual que en la mayora de los pases de la regin, ello no parece haber sido una
consecuencia de acciones deliberadas inspiradas en una orientacin ideolgica
determinada, sino ms bien el resultado de una serie de decisiones tomadas como reaccin
ante los efectos de la crisis (Thorp, 2001). Segn se ver enseguida, el andamiaje
institucional creado y el tipo de polticas desarrolladas durante este perodo (tipos de
cambio mltiples, empresas pblicas, aumento de la proteccin comercial,
discrecionalidad en los mecanismos para asignar divisas y otorgar exoneraciones

81
Las prioridades estaban definidas de acuerdo al siguiente criterio: deuda pblica, combustibles,
materias primas y equipos demandados por el Estado, materias primas, equipos de las empresas de
servicios pblicos, materias primas y equipo para industrias manufactureras seleccionadas, bienes de
consumo bsico, etc.
122
arancelarias, etc.), no slo no fueron desmantelados o abandonados por los sucesivos
gobiernos sino que fueron profundizados. Ello se tradujo en un progresivo pero decidido
aumento de la actividad reguladora y productora del sector pblico. Ms regulacin y
expansin del Estado como agente econmico, seran clave para las orientaciones
dirigistas que condujeron las polticas del pas durante el perodo de crecimiento hacia
dentro, esto es hasta 1973.
6.1.2. Recuperacin bajo dirigismo: 1934-1943
El 31 de marzo de 1933 se haba producido un quiebre en el orden constitucional debido a
un golpe de Estado liderado por el propio Presidente de la Repblica: Gabriel Terra. La
poltica econmica impulsada por el Consejo Nacional de Administracin
82
haba daado
los intereses de diversos grupos comerciales, terratenientes, compaas extranjeras e,
incluso, de algunos industriales contrarios a la expansin de la actividad econmica del
Estado. A pesar de las razones que ayudaron a que el primer gobierno inconstitucional del
siglo XX llegara al poder, no se produjo un retorno al modelo agro-exportador (en su
versin original) y, si bien la produccin ganadera fue estimulada, la expansin del Estado
apenas se vio frenada y el proteccionismo industrial fue mantenido (Bertoni, Bertino,
Tajam & Yaff, 2001).
El papel conciliador e integrador de intereses diversos (muchas veces contrapuestos) que el
gobierno pretendi jugar, permiten afirmar que la autonoma del Estado de los grupos de
presin comenz a estar amenazada (Real de Aza, 1964). La creacin de la Comisin
Honoraria de Importacin y Cambios (1934) integrada por cuatro representantes del
gobierno y once de los sectores empresariales (ganaderos, industriales, banca, etc.) con
atribuciones de asignar las divisas disponibles entre los importadores, es un ejemplo del
tipo de instituciones que el gobierno impuls.
Debido al mejoramiento de las condiciones de la economa internacional en 1933, los
precios de exportacin aumentaron rpidamente gracias a lo cual en 1936 las
exportaciones duplicaban en valor a las registradas en 1932. A partir de 1934 la
economa se recuper de modo que entre 1934 y 1942 el PIB per cpita creci a una
tasa promedio de 3,3% anual.

82
De acuerdo a la Constitucin de 1917, el Poder Ejecutivo estaba a cargo de un rgano colegiado de
nueve miembros (el Consejo Nacional de Administracin) electo por el Parlamento.
123
Entre 1933 y 1939 tuvo lugar una etapa de transicin para la poltica monetaria del pas.
En primer lugar, el manejo del tipo cambio se hizo ms flexible, debido a que el banco
oficial (BROU) tuvo una activa participacin en el mercado de cambios. Como
consecuencia de ello, el manejo de los agregados monetarios se volvi progresivamente
ms discrecional. Sin bien desde su fundacin el BROU (1896) estuvo autorizado a
emitir contra su capital, a partir de los aos treinta ste fue crecientemente empleado
como puntal de emisin. En 1935 se aprob la primera ley que revalu el oro
depositado en el BROU, lo que permiti aumentar la emisin con la misma cantidad de
oro. La expansin monetaria permiti una depreciacin de la moneda local, que se
tradujo en beneficios para los sectores exportadores, al tiempo que financi el desarrollo
de polticas activas de empleo y de polticas sociales. En 1938 fue sancionada una nueva
ley de revalo del oro alterando la paridad legal
83
lo que se tradujo en una nueva
depreciacin del peso uruguayo, provocando que la cotizacin del dlar casi se
duplicara durante ese ao. Las expansiones monetarias derivadas de los revalos fueron
utilizadas para cancelar deudas del sector agropecuario, fomentar la produccin y financiar
actividades del Estado. Transferencias desde los sectores de ingresos fijos hacia el Estado
y los ganaderos fue el resultado de este tipo de operaciones
84
.
En 1937 el gobierno consolid el sistema de tipos de cambios mltiples creando los tipos
diferenciados para exportaciones e importaciones. Los exportadores reciban $U7,60 por
libra esterlina mientras que cada libra era adquirida para financiar importaciones a $U8,00
por el Estado y a $U8,75 por los privados. Ello afect a exportadores y debilit la
proteccin efectiva de la industria
85
. Para intentar contrarrestar estos efectos el gobierno
reorganiz el Control de Importaciones y Exportaciones redefiniendo los criterios para
liquidar y racionar las divisas
86
.
Las diferencias cambiarias establecidas a favor del Estado fueron utilizadas para cubrir el
mayor costo de la deuda externa y el pago del sobreprecio a la compra de divisas. El

83
El contenido de oro del peso pas de 1,556 gramos a 0,585.
84
Como se ver ms adelante estas operaciones se fueron volviendo cada vez ms usuales.
85
Por la importacin de bienes de capital e intermedios requeridos por la industria.
86
Un problema frecuente al que se debieron enfrentar las autoridades de la poca era las crecientes
dificultades para arbitrar divisas en el mercado internacional. Por ejemplo, Uruguay mantena saldos
favorables con Alemania e Italia pero sus monedas no eran fcilmente convertibles a otras que eran
requeridas por los importadores.
124
remanente lo retena el BROU crendose el Fondo de Diferencias de Cambio
87
. Como
puede apreciarse, se empleaba el sistema cambiario no slo como instrumento para limitar
y seleccionar las importaciones y asegurar la salida de las exportaciones, sino tambin
como mecanismo para redistribuir el ingreso e incluso con finalidades fiscales. Un slo
instrumento pretenda atacar varios objetivos simultneamente.
En relacin a la deuda pblica, a partir de 1937 se iniciaron contactos con los acreedores
externos para retomar su amortizacin. Los acuerdos alcanzados permitieron recuperar el
crdito externo, aunque durante la segunda guerra volvi a conspirar contra los flujos
internacionales de capital.
A partir de 1938 y en especial desde el estallido de la Segunda Guerra Mundial, se
refuerzan y perfeccionan los mecanismos de regulacin del comercio exterior y se ponen
en prctica otros mecanismos de redistribucin del ingreso a travs de la poltica fiscal y la
regulacin salarial. Las nuevas restricciones externas derivadas de la guerra alientan un
mayor consenso entre los agentes econmicos respecto al papel del mercado interno en el
crecimiento de la economa.
Con la promulgacin de la Ley N 10.000 en 1941 se consolida la institucionalidad que los
gobiernos sucesivos de orientacin dirigista (con alguna excepcin) usarn durante los
siguientes treinta aos. Esta ley unifica y completa los organismos y mecanismos
existentes de control del comercio exterior creando el Contralor de Exportaciones e
Importaciones (Contralor en adelante). El sistema que se desarrolla a su amparo
funcionaba de la siguiente manera: i) los exportadores hacan efectivo el cobro de sus
operaciones de venta al exterior a travs del BROU que liquidaba las divisas obtenidas al
tipo de cambio oficial; ii) el BROU retena las divisas ingresadas por concepto de
exportaciones y cada ao realizaba una previsin de las divisas disponibles para el ao
siguiente; ii) una vez deducida la cantidad que se destinara al pago de la deuda pblica y
dems obligaciones del Estado en moneda extranjera, el BROU daba a conocer la cantidad
que estara disponible para ser distribuida entre los importadores, formulando adems una
asignacin por monedas y rubros; iv) de acuerdo a esa distribucin general, la Comisin
Honoraria de Importacin y Cambios reciba las solicitudes de divisas de parte de los

87
La idea de utilizar recursos cambiarios con fines fiscales o de subsidio se institucionaliza con el
decreto del 4 de diciembre de 1937: el Estado creaba la posibilidad de apropiar excedente con finalidades
redistributivas y de autofinanciamiento, mediante instrumentos que posibilitaron la reconstitucin del
equilibrio entre los distintos sectores sociales.
125
importadores y realizaba la asignacin individual de las mismas agrupndolas por
categoras de bienes a importar. (Bertino, Bertoni, Tajam & Yaff, 2001).
Como resulta claro de lo anterior, durante los aos treinta los gobiernos fueron
construyendo una densa y compleja red de instituciones destinadas a intervenir y regular el
funcionamiento de la economa. Ejemplos de ella son el Contralor, los tipos de cambio
mltiples y las empresas pblicas. Lo anterior estuvo acompaado de una creciente
discrecionalidad en el manejo de los instrumentos de poltica econmica lo que le confera
a los gobernantes un poder superlativo en materia de asignacin de recursos y distribucin
del ingreso.
Finalmente, es necesario destacar que durante los aos treinta los gobiernos desplegaron
acciones en materia de fijacin de precios. As, se establecieron precios mximos para
algunos productos de la canasta bsica como la leche, el pan, el azcar y la carne. El
Estado subvencion este tipo de actividades, creando un complejo sistema para determinar
los montos de las transferencias requeridas.
La creciente prdida de neutralidad del Estado frente a los grupos de presin, le confiri a
las polticas inestabilidad. Mientras las condiciones de la economa internacional lo iban
permitiendo, las instituciones creadas y la discrecionalidad en el manejo de los
instrumentos fueron utilizadas por las polticas para redistribuir el ingreso a favor de los
sectores urbanos, tpicamente industriales que sustituan importaciones, asalariados
pblicos y privados, as como el sector servicios. Cuando la economa enfrentaba un
choque externo, la falta de instrumentos para distribuir en el tiempo adecuadamente sus
efectos, haca que las polticas se movieran en direccin de favorecer la absorcin interna
reduciendo la demanda interna lo que terminaba por favorecer a los sectores exportadores,
especialmente a los ganaderos. Revaluaciones arbitrarias de las reservas en poder de la
autoridad monetaria y alteraciones del tipo (o los tipos) cambio para el sector exportador,
fueron las herramientas ms utilizadas. Sin embargo, dada la creciente captura de las
acciones de los gobiernos por parte de otros grupos de presin, los efectos de las medidas
citadas intentaban ser neutralizados con alteraciones discrecionales de la estructura
arancelaria, en los criterios para la asignacin de las divisas (de precios o cantidades) para
las importaciones, en el servicio de la deuda pblica, etc.
126
Como se ver ms adelante, un escenario de este tipo fue generando dos tipos de
comportamientos entre los agentes econmicos. Por un lado un creciente acortamiento de
los horizontes de planificacin para sus decisiones, esto es, un aumento de su tasa de
descuento. Por el otro, un creciente estmulo para dedicar tiempo y talento a lograr que la
poltica discriminara en su favor o, al menos, no discriminara en su contra.
En 1943 se produce el restablecimiento pleno de la vida democrtica del pas. Por primera
vez desde 1931, asume un presidente electo en elecciones a las que concurren todos los
partidos y sus fracciones. La normalidad institucional del pas se produce bajo la nueva
Constitucin aprobada en 1942
88
. Con la vuelta a la democracia, se produce el retorno del
batllismo al gobierno. Se inicia as el perodo en el que el dirigismo, conducido por el
neobatllismo, obtendr sus mayores logros en materia econmica.
6.1.3. Auge y eplogo de la etapa fcil de la sustitucin de importaciones: 1944-
1955
Durante la segunda posguerra, la economa de Uruguay asiste a un perodo excepcional
en trminos de crecimiento. Entre 1944 y 1955 el PIB per cpita creci a una tasa de 5%
anual, y el PIB lo hizo a una tasa de 6.8% acumulativo anual. Las cifras anteriores,
permiten afirmar que este perodo comprende la segunda edad de oro de la economa
durante el siglo XX (ver grfico II:2).
El sector de actividad que lider el crecimiento durante este perodo fue la industria
manufacturera cuyo producto bruto creci a una tasa promedio de 7,8% (Bertino &
Tajam, 1999)
89
. Lo anterior, sumado al prolongado estancamiento de la produccin
ganadera iniciado en 1930, determin que la contribucin de la industria manufacturera
al PIB ascendiera del 22% en 1944 al 28% en 1955.
La reconstruccin de la economa internacional, favorecida por los acuerdos de Bretton
Woods y la rpida recuperacin de la economa europea, tuvieron efectos positivos
sobre los mercados de productos primarios que se tradujeron en el incremento de sus
precios. Gracias a ello, los trminos de intercambio y el poder de compra de las

88
En 1938 hubo elecciones que eligieron presidente y parlamento. No obstante, no concurrieron a ellas
dos fracciones de los partidos mayoritarios del pas: el batllismo (Partido Colorado) y los blancos
independientes (Partido Nacional). El perodo 1938-1942 es conocido como la dictablanda.
89
Brtola (1991) estima el crecimiento de la produccin industrial entre 1943 y 1954 en 9% anual.
127
exportaciones de Uruguay crecieron aceleradamente entre 1945 y 1951 (grfico II. 1), a
pesar de lo cual los volmenes exportados permanecieron estancados.
Amparados en un escenario de precios internacionales favorable, los gobiernos
desplegaron polticas orientadas a estimular decididamente a la produccin industrial.
Ello requiri de fuertes transferencias de recursos desde el sector exportador,
tpicamente la ganadera, hacia los sectores orientados a la produccin del mercado
interno, la industria, los servicios y las actividades del Estado.
El estmulo a la produccin industrial se tradujo en una duplicacin del nmero de
establecimientos entre 1936 y 1955 (Instituto de Economa, 1969) y en un aumento del
empleo industrial desde las 85.000 personas en 1942 a las 190.000 en 1955 (Brtola,
1991). Algunas estimaciones de la productividad aparente
90
para el perodo 1943-
1954 en la industria muestran un incremento de 3,3%, aunque con una elevada
heterogeneidad segn ramas de actividad.
A pesar de lo anterior, dos aspectos siguieron caracterizando a la produccin industrial a
lo largo del perodo. Primero, ella mostraba signos de elevada concentracin. Apenas el
3% de las empresas industriales reunan ms del 50% de la inversin, as como menos
del 1% de los establecimientos representaban el 50% de la produccin y absorban a
ms del 38% de la mano de obra industrial. Adems, ms del 75% de las industrias
estaban localizadas en Montevideo y eran responsables del 76% de la produccin total
(Millot, Silva & Silva, 1973). Segundo, el mercado interno constitua el principal
destino de la produccin industrial. Apenas el 8,2% de las ventas del sector estuvieron
destinadas a la exportacin en el perodo 1946 1956 (Rama, 1990).
Las dos caractersticas anteriores del desarrollo industrial sern claves para entender el
fracaso temprano de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones
(ISI). Una elevada concentracin industrial favoreci el desarrollo de oligopolios y/o de
prcticas colusorias, lo que se tradujo en un escenario propenso para el aumento de
precios. La escasa capacidad exportadora de la industria puso un techo muy bajo para
su expansin dados el reducido tamao del mercado domstico y el relativamente
elevado nivel de ingreso de la poblacin. En el fondo, estas dos caractersticas son una

90
Variacin del valor agregado bruto de la industria / variacin del personal ocupado en la industria.
128
consecuencia de la principal restriccin para el xito del modelo ISI en Uruguay: el
tamao del mercado interno.
En 1947 asumi por primera vez el Presidente Luis Batlle Berres. En su discurso de
asuncin, el dirigente colorado resumi la filosofa de los gobiernos del pas entre ese
ao y 1958: "Apresurarse a ser justos, es luchar por el orden y es asegurar el orden".
El objetivo general de estos gobiernos fue fomentar el crecimiento a travs de la
industrializacin por sustitucin de importaciones. Con tal propsito y mediante una
activa intervencin en materia de precios y subsidios, el Estado se erigi en garante de
las rentas de los agentes privados, sobre todo de la industria y de los asalariados.
A los efectos de poder llevar adelante las polticas de estmulo a la industrializacin, los
sucesivos gobiernos del perodo neobatllista recurrieron al andamiaje institucional
heredado de la dcada del treinta y del perodo de la segunda guerra. Segn se dijo, el
Contralor de Exportaciones e Importaciones, los tipos de cambios mltiples, las
empresas pblicas, as como una creciente intervencin en materia de fijacin de
precios fueron herramientas clave. Durante este perodo se debe agregar a lo anterior: i)
un aumento de la discrecionalidad en el manejo de la poltica monetaria (a partir de
1947); ii) la generalizacin del uso de tipo de cambios mltiples para fomentar
exportaciones (1949); iii) el establecimiento de los Consejos de Salarios (1943); iv) la
continuidad de la extensin de la esfera productiva del Estado (a partir de 1947); v) el
progresivo protagonismo del Estado demandante de la mano de obra desocupada y; vi)
la extensin de las prestaciones sociales por parte de un sistema de seguridad social
crecientemente complejo.
En materia de poltica monetaria es posible decir que, si bien a partir de 1939 el BROU
estaba autorizado legalmente a emitir moneda contra el redescuento de documentos en
su poder, este instrumento no fue utilizado en forma generalizada entre 1939 y 1947.
Ello se debi a que durante la Segunda Guerra, el pas acumul saldos de balanza de
pagos favorables, lo que facilit la expansin de la emisin contra divisas.
Este nuevo puntal de emisin, los redescuentos, dio una mayor flexibilidad a la poltica
monetaria. En un comienzo, stos podan hacerse solamente contra documentos
privados. A partir de 1947, se autoriz al BROU a emitir contra redescuentos de
documentos pblicos, tpicamente papeles pblicos. Desde 1950 se eliminaron los topes
129
de emisin contra redescuento, lo que supone una ampliacin de la flexibilidad para la
poltica monetaria. En 1950 tambin se abandon el encaje oro como tope de emisin.
Como consecuencia de ello, los mrgenes de maniobra para la aplicacin de una poltica
monetaria discrecional se vieron acrecentados. A lo largo de los aos cincuenta, la
emisin prcticamente se multiplic por tres.
La mayor flexibilidad en el manejo de la poltica monetaria derivada de lo anterior,
permiti que los gobiernos hicieran un uso discrecional de los recursos pblicos. Estos
fueron usados para el aumento de la masa salarial del sector pblico, para atender la
mayor demanda asociada a las prestaciones de la seguridad social y para hacer efectivos
los subsidios a las actividades protegidas.
En 1949, la utilizacin de los tipos de cambio mltiples fue extendida a las
exportaciones. As, segn las prioridades establecidas por el gobierno en materia de
incentivos a la produccin industrial, se definan valores diferentes a los que los
exportadores podan liquidar las divisas generadas en la operacin comercial.
En 1943 fueron creados los Consejos de Salarios que constituyeron el mecanismo a
travs del cual se pudo concretar una fuerte intervencin del Estado en el mercado de
trabajo por medio de la regulacin salarial. Los Consejos estaban integrados por tres
representantes del gobierno, dos de los empresarios y dos de los trabajadores. Los
Consejos funcionaban por rama de actividad reconocida y llegaron a haber ms de 40
funcionando a fines de los aos cincuenta. El objetivo declarado de la creacin de los
Consejos fue arbitrar en la fijacin de salarios de forma de atender a un objetivo de
distribucin del ingreso.
Sin embargo, dado el rol que asumieron los gobiernos en ellos, es posible especular con
que los Consejos fueron tambin utilizados como un instrumento para mantener un
poder adquisitivo de los salarios que permitiera a las industrias sustitutivas de
importaciones contar con un mercado cautivo. En general, los gobiernos asumieron una
actitud proclive a fijar unos laudos por categoras salariales elevados. Como se coment,
la industria presentaba una concentracin elevada, lo que se traduca en un escaso
nmero de empresas por rama de actividad. Ello facilitaba una fijacin casi, cuando no
directamente, monoplica de los precios finales de los productos finales. De este modo,
los salarios relativamente elevados podan ser fcilmente trasladados al precio final.
130
Como se ver ms adelante, debido a la forma en que fueron usados los Consejos se
transformaron en un mecanismo de propagacin de la inflacin que ayuda a entender su
carcter crnico a partir de los aos cincuenta.
La extensin de la esfera productiva del Estado durante este perodo tuvo como hechos
ms destacados: i) la creacin de la empresa pblica OSE cuyo objetivo fue la
potabilizacin y el suministro de agua a la poblacin (1948), ii) la constitucin de AFE,
empresa pblica que se hizo cargo del maltrecho servicio de ferrocarriles (1948); iii)
la fundacin de AMDET empresa municipal que hizo lo propio con el servicio de
tranvas de Montevideo (1947) y; v) la estatizacin de PLUNA, la lnea area de
bandera nacional (1951).
El papel del sector pblico como empleador de mano obra cobr una importancia
destacada a partir de los aos cuarenta. De acuerdo a cifras de Rama (1990), el nmero
de funcionarios pblicos creci desde los 58.000 en 1941 (2,9% de la poblacin total) a
165.000 en 1955 (7,1% de la poblacin total). Adems, una serie de regulaciones
atinentes a los regmenes de acceso, ascenso y salida de los funcionarios fueron
aprobadas en la primera mitad de los aos cincuenta. En 1951 se sancion la
inamovilidad de los funcionarios de la administracin central y en 1956 un esquema
similar (aunque no idntico) para las empresas pblicas. En 1953 se aprob un
ambicioso programa de retiros incentivados para funcionarios pblicos, con el objetivo
de generar nuevas vacantes.
El aumento del nmero de funcionarios pblicos debe ser visto desde una doble
perspectiva. Por un lado, que el Estado ocupara un nmero creciente de personas
constitua un mecanismo para acrecentar (o mantener) artificialmente el mercado
interno que la industria de sustitucin de importaciones requera. Desde este punto de
vista, el empleo debe ser visto como una actitud racional de los gobernantes. Sin
embargo, el aumento desmesurado de funcionarios pblico que llev a Benedetti a
definir a Uruguay como una oficina pblica con vista al mar encuentra una
explicacin en el uso clientelstico que los gobiernos (y el principal partido de la
oposicin) hicieron del empleo pblico.
La Constitucin de 1951 restableci el Poder Ejecutivo colegiado. El nuevo rgano de
conduccin, el Consejo Nacional de Gobierno, estaba integrado por nueve miembros.
131
En funcin del acuerdo entre los dos principales partidos polticos (Colorado y
Nacional), seis de los cargos quedaran en manos del ganador de la elecciones y los
otros tres en manos del perdedor. Los entes autnomos del Estado (tpicamente las
empresas pblicas) estaran integrados por cinco miembros, de los cuales tres cargos
corresponderan al partido ganador y dos al perdedor. Este reparto poltico del poder
dentro del Estado fue utilizado por los partidos polticos como un mecanismo para
influenciar en los resultados electorales. En ausencia de criterios claros para regular o
restringir el ingreso a la funcin pblica, cada director de un ente autnomo o miembro
del Consejo de Nacional de Gobierno, utilizaba su poder para conceder empleos
pblicos. A cambio de ello, se obtena una fidelidad electoral la cual, precisamente,
permita validar los cargos de los jerarcas (Real de Aza, 1964). En un contexto de
creciente fraccionalizacin
91
de los partidos polticos mayoritarios, este proceso se
volvi crecientemente complejo y con una tendencia a aumentar exponencialmente
(Gonzlez, 1999, Monestier, 1999)
92
.
Desde los aos treinta, los sucesivos gobiernos mostraron una creciente vocacin por
aumentar la cobertura de la poblacin por el sistema de seguridad social. Como
consecuencia de ello, a mediados de los aos cuarenta casi todos los grupos sociales
(trabajadores rurales y domsticos incluidos) tenan acceso a la jubilacin. Segn datos
de Rama (1990) el nmero de pasivos en Uruguay aument desde los 69.300 en 1937
(3,7% de la poblacin total) hasta los 208.000 en 1955 (8,8% de la poblacin total).
Incluso en 1951 se sanciona la ley madre que permita a cualquier mujer de 40 aos o
ms, jubilarse independientemente de si haba aportado o no al sistema. Una vez ms,
este explosivo aumento del nmero de pasivos debe interpretarse de dos maneras.
Primero, como una forma desde las polticas pblicas de dar sostn al consumo interno
que el modelo ISI requera. Segundo, como parte del creciente uso del Estado con fines
clientelsticos por parte de los partidos polticos.
El crecimiento del PIB, comparativamente elevado entre 1944 y 1954, parece dar cuenta
del xito del modelo ISI. Sin embargo, es necesario decir que la dcada descrita
comprende lo que se puede llamar la etapa fcil del modelo ISI, esto es aquella en la

91
Siguiendo a Sartorius (1992) citado por Monestier (1999) se utiliza en este trabajo el concepto de
fraccionalizacin para referirse al aumento del nmero de fracciones al interior de los partidos polticos
y fragmentacin para hacer alusin al incremento del nmero de partidos polticos del sistema.
92
En la parte III de este trabajo se desarrolla ms profundamente esta idea.
132
cual se avanza en la sustitucin de importaciones de bienes de consumo final, cuya
produccin no es intensiva en capital y menos en tecnologa (grfico 6.2)
A la luz de lo que se ver en el apartado siguiente, la etapa difcil, la que se inicia con la
sustitucin de importaciones de bienes intermedios y de capital, fracas en Uruguay.
Las divisas siguieron siendo escasas, la industria no exportaba y el estancamiento
agropecuario fren la capacidad de importar. Adems, la elevada concentracin
industrial favoreci el desarrollo de mercados imperfectos y el surgimiento de una
inflacin crnica en los aos siguientes. Finalmente, el modelo dependa todava
demasiado del Estado productor: en 1955 era el responsable del 20% de la inversin
industrial y del 16% de la produccin industrial.
Grfico 6.2
6.2. La estanflacin: 1956-1973
Segn diversas interpretaciones es posible que el crecimiento de la economa de
Uruguay se hubiera detenido antes de 1956 de no ser por los elevados ingresos de las
exportaciones que estuvieron asociados a la Guerra de Corea (1950-1953)
93
. En
cualquier caso, el reducido tamao del mercado domstico impidi que la
industrializacin por sustitucin de importaciones superara su primera etapa: el
desarrollo de industrias de bienes de consumo no duradero, en general poco intensivas
en requerimientos de capital.

93
Este conflicto provoc un alza considerable del precio internacional de la lana.
ESTRUCTURA DE LAS IMPORTACIONES
En % del total
36
44
14
34
50
22
0 10 20 30 40 50 60
1935-39
1955
Fuente:
DEla 1986.
Bienes de Consumo
Bienes de Capital
Materias Primas y Combustibles
133
La dcada del cincuenta es sinnimo para la mayora de los habitantes de Uruguay, del
final de una etapa de crecimiento econmico y de bienestar social (ver captulo 1). Esta
percepcin popular encuentra explicacin en el prolongado estancamiento de la
economa aludido (grfico II.2). En este perodo hace su aparicin la inflacin de dos
dgitos, que acompaa a la economa hasta la ltima dcada del siglo XX y se
multiplican los desequilibrios del sector externo. La magnitud del fracaso econmico
deriv en una crisis social y poltica que termin con la estabilidad democrtica del pas
en 1973.
Entre 1955 y 1973 la economa queda sumida en un profundo y prolongado
estancamiento. Durante ese perodo el PIB per cpita evoluciona a una tasa promedio
anual de -0,3%.
La produccin de la ganadera continu estancada durante todo el perodo y el leve
crecimiento que se produjo de las actividades pecuarias antes de 1960, estuvo
enteramente explicado por el aumento de la produccin de lana (Finch, 2005 e Instituto
de Economa, 1969). Durante la dcada del cincuenta se deterioraron los precios de
exportacin, se termin de recomponer la produccin pecuaria en muchos de los
mercados de destino de la inmediata posguerra y Uruguay sali definitivamente del
Imperio Informal Britnico (Winn, 1975 y 1998). La combinacin de los tres procesos
explican porqu a lo largo de los aos cincuenta la proporcin de produccin
agropecuaria destinada a la exportacin se redujo desde el 36% a menos del 25%
(Finch, 1980 y 2005).
Entre 1955 y 1973 la inversin promedia un 12,4% del PIB. Sin embargo, la inversin
en maquinaria y equipos no alcanz, en promedio en todo el perodo, el 40% del total
invertido. En otras palabras, la inversin del perodo estuvo concentrada en
construccin. Adems, si bien en Uruguay la inversin extranjera no fue determinante
en el proceso de industrializacin, en los aos cincuenta algunas inversiones
norteamericanas que haban sido hechas en el sector frigorfico comienzan a retirarse
94
.
Adems de la ausencia de crecimiento, entre 1955 y 1973 se acumulan una serie de
desequilibrios macroeconmicos los cuales se manifiestan a travs del aumento de la

94
Son los casos de los cierres de los frigorficos Artigas y Swift en 1957.

134
inflacin. Medido a travs del ndice de Precios al Consumo (IPC), el costo de vida que
haba aumentado un promedio de 5,1% al ao en la dcada del cuarenta, entre 1951 y 1956
lo hizo a un 11% anual y en los cuatro aos siguientes alcanz la cifra promedio del 31%
en el ao. Durante los aos sesenta, la tasa de inflacin promedio se elev hasta el 63%
anual (ver cuadro II.1).
La aceleracin de la inflacin durante la segunda mitad de los aos cincuenta y la dcada
del sesenta puede ser explicada por dos causas. Primero, los crecientes dficit de las
cuentas pblicas, sobre todo a partir de los aos sesenta, los cuales fueron financiados por
continuas expansiones monetarias. Segn se vio (ver seccin 6.1), un manejo
crecientemente discrecional de los instrumentos favoreci un escenario dominado por la
relajacin de la disciplina monetaria. Segundo, las industrias se vieron sometidas a
presiones de costos fundamentalmente por dos razones: i) encarecimiento de los insumos y
materias primas importadas como consecuencia del deterioro del tipo de cambio real luego
de la devaluacin de 1958 y; ii) aumentos salariales nominales validados por los sucesivos
gobiernos en los Consejos de Salarios. La elevada concentracin por rama de actividad de
la industria manufacturera, haca que las empresas no tuvieran mayores inconvenientes en
trasladar a los precios finales estos aumentos.
Segn diversas interpretaciones, la inflacin era un reflejo de las pujas distributivas entre
los sectores industriales, asalariados y el propio Estado por no perder su participacin en
los montos (cada vez menores) que eran transferidos desde el sector competitivo
internacionalmente, la ganadera (Instituto de Economa, 1969, Plan Nacional de
Desarrollo, 1973).
Si bien entre 1956 y 1973 el mercado interno continu siendo el principal apoyo de la
estrategia de crecimiento, la poltica econmica estuvo sujeta a modificaciones, marchas
y contramarchas que reflejan el desconcierto ante los cambios en el escenario
internacional y el agotamiento del modelo ISI. Segn se ver, entre 1956 y 1958 el
neobatllismo, todava en el poder, ensay tmidas modificaciones en el rumbo que
haba trazado a partir de 1943 y, sobre todo, desde 1947. Entre 1959 y 1963, con el
Partido Nacional al frente del Poder Ejecutivo por primera vez en el siglo XX, hubo un
intento fallido de empezar a poner fin al dirigismo y adherir a orientaciones ortodoxas
en materia de poltica econmica. Entre 1963 y 1967 un nuevo triunfo del Partido
Nacional, practic una poltica econmica plena de contradicciones, reflejo de la falta
135
de homogeneidad ideolgica y respaldo parlamentario del Poder Ejecutivo. Entre 1967
y 1970, el gobierno constitucional del Partido Colorado puso en prctica un drstico
ajuste que permiti durante unos meses poner bajo control la inflacin, aunque
promoviendo fuertes transferencias de ingresos en desmedro de los sectores perceptores
de ingresos no fijos. Ello agreg una creciente tensin al escenario social y poltico que
desemboc en la ruptura institucional en 1973.
En los prrafos siguientes se presenta un breve resumen de las principales medidas de
poltica ensayadas a lo largo de todo el perodo (1955-1973).
En marzo de 1955 se instala un nuevo gobierno encabezado nuevamente por Luis Batlle
Berres que intent continuar el dirigismo que, aparentemente, tan buen resultado haba
dado en el perodo 1943-1955 (ver seccin 6.1). El deterioro de la situacin
macroeconmica fue notorio a partir de 1954. En los primeros dos aos de gobierno el
dficit de la cuenta corriente del balance de pagos trep por encima del 2% del PIB (haba
sido levemente superavitario en la primera mitad de la dcada), la situacin fiscal sufri un
progresivo deterioro, mientras la inflacin no paraba de crecer (ver cuadro II.1).
En este contexto, el gobierno intent introducir cambios. Entre ellos se destacaron: i)
alteracin de los tipos de cambio aplicables a casi todas las importaciones y a algunas de
las exportaciones con el propsito de atacar el problema comercial; ii) refuerzo de los
controles comerciales y cambiarios a los efectos de restringir las importaciones; iii)
bsqueda de acceso a financiamiento externo directo para atacar el creciente deterioro del
saldo del balance de pagos y; iv) determinacin, mediante decreto, de la inconvertibilidad
de la moneda.
Sin embargo, las medidas no fueron suficientes para atacar el problema de fondo asociado
al estancamiento econmico. Las disputas por no perder participacin en las transferencias
de recursos desde el sector ganadero, generaron una creciente agitacin caracterizada por
presiones empresariales, actividades especulativas y movilizacin sindical. El descontento
general se tradujo en que el Partido Colorado, en el poder desde haca noventa aos, perdi
las elecciones presidenciales de 1958.
La llegada al gobierno del Partido Nacional en 1959 inici una etapa en las que las
polticas econmicas pretendieron empezar a desmantelar el modelo proteccionista-
intervencionista que el neobatllismo haba reforzado desde los aos cuarenta. En
136
diciembre de 1959, el gobierno logra la sancin parlamentaria de la reforma cambiaria y
monetaria que signific el primer intento de promover una liberalizacin de la economa
luego de la crisis de 1929 (Daz, 2003).
La reforma, se propuso reestablecer el equilibrio interno y externo de la economa. Para
ello se inici una simplificacin y reunificacin de los distintos tipos de cambios, as
como se promovi una fuerte depreciacin (169%) de la moneda para favorecer la
recuperacin la capacidad de competencia de las actividades domsticas y ayudar aliviar
las presiones en el sector externo. Desmantel los controles comerciales y puso fin a la
tendencia a concretar acuerdos comerciales bilaterales. Sancion detracciones a las
exportaciones e impuso recargos a las importaciones, con el propsito de atacar los graves
problemas del sector externo. Adems, la reforma impuso restricciones sobre la expansin
de los medios de pago, estableciendo un nuevo rgimen de emisin basado en el oro y en
los redescuentos, eliminando otros puntales de emisin (activos del BROU por
ejemplo). En su marco, Uruguay firm en 1960 el primer acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) lo cual se tradujo en asistencia financiera y la habilitacin
para obtener apoyo de otros organismos internacionales.
En una primera etapa la economa pareci reaccionar. El PIB creci a una tasa promedio
de 3,2% anual en 1960 y 1961 y la inflacin cedi. Sin embargo, rpidamente surgieron
problemas derivados de la propia liberalizacin promovida. La desaparicin de los
controles a las importaciones en 1960 trajo un fuerte incremento del dficit comercial. Los
crditos otorgados a las empresas privadas por los proveedores externos, libremente
negociados como resultado de la reforma, provocaron un incremento sustancial de la deuda
externa. En 1962, ao electoral, se ancl el tipo de cambio, lo que provoc una
importante prdida de reservas y posteriormente una fuerte devaluacin en 1963.
Grfico 6.3
Inflacin y devaluacin
Variaciones porcentuales anuales
-10%
10%
30%
50%
70%
90%
110%
130%
150%
1
9
5
5
1
9
5
6
1
9
5
7
1
9
5
8
1
9
5
9
1
9
6
0
1
9
6
1
1
9
6
2
1
9
6
3
1
9
6
4
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
Fuente: DGE; DGEC; INE; BROU; BCU
INFLA Urug DEVA URU.
137
La debilidad fundamental de la reforma fue que, por un lado no ayud a atacar la principal
razn por cual la economa permaneca estancada, el estancamiento agropecuario y no
ejecut accin alguna destinada a alterar la dbil insercin externa agravada por los
cambios ocurridos en la economa internacional a partir de la posguerra. Por el otro
porque, finalmente, la restauracin de los mecanismos de mercado que promovi fue
incompleta
95
.
La postergacin de las medidas sobre el tipo de cambio en el ao electoral gener una
bonanza artificial en la economa que se tradujo en un aumento del poder adquisitivo de
la poblacin. Gracias a ello, el Partido Nacional volvi a ganar las elecciones en 1962.
La abrupta devaluacin de la moneda a fines de 1963 se tradujo en un nuevo aumento
de la inflacin en ese ao (grfico 6.3).
La poltica econmica del segundo gobierno nacionalista (1963-1967) estuvo caracterizada
por una fuerte inestabilidad y unos continuos vaivenes entre medidas de orientacin liberal
y dirigistas
96
. Al inicio del perodo, el gobierno aplic un plan de estabilizacin para
contener la inflacin. A esos efectos se restringi la emisin, redujo inicialmente el
dficit fiscal y el tipo de cambio pas a administrarse mediante minidevaluaciones
frecuentes. Para sostener el valor de la moneda local, el BROU increment sus
obligaciones internacionales, de forma que la deuda exterior de esta institucin alcanz
en 1963 al equivalente de un ao de exportaciones de bienes. Lo anterior, se sum al
deterioro del balance comercial, favoreciendo un creciente proceso especulativo contra
la moneda domstica.
Debido a ello, la inflacin no pudo ser contenida (el aumento promedio de precios al
consumidor entre 1963 y 1966 super el 50% anual y en 1967 ascendi a 136%). La
inestabilidad de precios y las oscilaciones permanentes del tipo de cambio real (grfico
6.4) alentaron el surgimiento de comportamientos especulativos que fomentaron el

95
Es necesario mencionar la elaboracin de un plan nacional de desarrollo para diez aos que le fue
encomendado a la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE). Si bien la CIDE fue creada
en 1960, su plan fue publicado recin en 1965 (bajo el siguiente gobierno nacionalista) y sus
recomendaciones fueron mayoritariamente ignoradas por los sucesivos gobiernos.
96
Al finalizar el perodo de gobierno, una serie de mecanismos de contralor al comercio exterior e
intervencin en el mercado de cambios haban sido restituidos luego de su eliminacin por la Reforma
Cambiaria y Monetaria de 1959.
138
crecimiento de un sistema bancario hipertrofiado. En 1965 tuvo lugar una crisis
generalizada del sistema bancario
97
.
A mediados de 1965 el endeudamiento externo del BROU haba aumentado en ms de
un 50% del de dos aos antes y la discrepancia entre el tipo de cambio oficial y el de
mercado alcanz niveles insostenibles. Ante la falta de disponibilidad de divisas y la
imposibilidad de hacer frente a los pagos de la deuda, en medio de una profunda crisis
financiera, en 1966 se llega a un acuerdo con el FMI. Este acuerdo incluye una nueva
devaluacin para llegar a un tipo de cambio realista y la reunificacin del mercado
cambiario, donde regira la libertad de mercado. El plan de estabilizacin acordado,
funcion slo unos meses, estallando la inflacin hasta alcanzar los tres dgitos en 1968.
Grfico 6.4
El nuevo gobierno del Partido Colorado que asumi en 1967 volva a estar integrado por
un Poder Ejecutivo unipersonal debido a la reforma constitucional aprobada junto a las
elecciones presidenciales de fines de 1966.
El Presidente, General Oscar Gestido encabez un gobierno incapaz de imponer una
orientacin clara en materia econmica. En 1967 se sucedieron tres equipos econmicos
diferentes, no slo con discrepancias en sus orientaciones respectivas, sino tambin con
grandes diferencias en su interior. La pugna entre monetaristas y estructuralistas
culmin con triunfo de los primeros cuando haba transcurrido ms de nueve meses de la
nueva administracin.

97
En 1965 tuvo lugar una crisis del sistema bancario que se cerr con la liquidacin del tercer banco del
pas (Vaz, 1999).
Tipo de Cambio Real:
IPC EE.UU * (TC / IPC) Uruguay
-30%
-10%
10%
30%
50%
1
9
4
0
1
9
4
2
1
9
4
4
1
9
4
6
1
9
4
8
1
9
5
0
1
9
5
2
1
9
5
4
1
9
5
6
1
9
5
8
1
9
6
0
1
9
6
2
1
9
6
4
1
9
6
6
1
9
6
8
1
9
7
0
1
9
7
2
Fuente: DGE; DGEC; INE; BROU; BCU, Bureau of Labor Statistics
139
Entre las primeras medidas de este ltimo equipo estuvieron las destinadas a promover la
recuperacin de la capacidad de competencia (y sus mrgenes) del sector exportador,
fundamentalmente el agropecuario. Una vez ms la economa requera llevar adelante un
programa de absorcin interna para lo cual se promovi una devaluacin que supuso una
duplicacin de la tasa de cambio de la moneda local por dlar, al tiempo que se corrigieron
los aforos y detracciones sobre la lana.
La muerte del Presidente Gestido y la asuncin del Vicepresidente Jorge Pacheco dieron
firme respaldo a la nueva orientacin econmica. Debido a ello, y en el marco de una
espiral devaluacin inflacin, la inflacin trep hasta 180% anual en los doce meses
terminados en junio de 1968. En este contexto se puso en prctica un plan de choque
contra la inflacin. Se congelaron por decreto los precios y los salarios de la economa.
Una mejora en el frente fiscal y un menor apremio en el sector externo, le permiti al
gobierno controlar el aumento de la emisin, lo que le ayud en el combate a la
inflacin.
La inflacin se redujo rpidamente como lo muestra el grfico 6.3 y los salarios reales
registraron un descenso promedio de 16% respecto a los valores de 1967
98
. La cada de los
salarios increment los grados de confrontacin social y poltica, los que alcanzaron picos
durante ese ao. La crisis econmica y el enfrentamiento creciente, condujeron a Uruguay
a una ruptura institucional que dio lugar a un gobierno militar. La falta de libertades
pblicas y de garantas ciudadanas elementales fue la caracterstica central del perodo
1973-1984. Sin embargo, los cambios en materia econmica introducidos por el gobierno
de facto son clave para comprender el desempeo de Uruguay en el ltimo cuarto del siglo
XX. Ello ser descrito en el captulo 7.

98
Respecto a los salarios de 1957 la cada en trminos reales acumulaba un 27%.
Captulo 7: Insercin externa, estrategias de desarrollo y crecimiento
140
7. Captulo 7: Crecimiento hacia afuera II (1974-2001)
Entre 1974 y 2001 el producto por habitante crece a una tasa anual promedio de 1,7%.
Segn es posible observar en el grfico 7.1, despus de 1973 se registran dos etapas de
expansin ms o menos aceleradas: 1974-1981 y 1991-1998 y dos contracciones
profundas: 1982-1984 y 1999-2002
99
.
Grfico 7.1
Segn se vio en el captulo 6, luego de una dcada de cambios de rumbo sucesivos en la
poltica econmica, en 1968 comienza a predominar en el gobierno una visin contraria
al dirigismo que, con matices al final del perodo, haba sido la orientacin econmica
responsable de las polticas desde 1931, sobre todo luego de 1943. Se inicia as un largo
proceso de reformas econmicas destinado, por lo menos en el discurso, a promover
una mayor apertura de la economa y a privilegiar los mecanismos de mercado en la
asignacin de recursos. Estos cambios se apreciarn con claridad recin a partir de 1974
con la plena vigencia de la poltica econmica del gobierno militar y, algunos de ellos,
tardarn hasta 1978 para manifestarse.
Este captulo est dedicado a repasar las principales caractersticas del desempeo
econmico y a describir los principales lineamientos de las polticas econmicas
ejecutadas en la segunda versin de la estrategia de crecimiento hacia fuera (1974 -
2001). El captulo est organizado en torno a tres secciones. La primera se encarga del
perodo que queda comprendido por el gobierno militar (1974-1984)
100
. La segunda

99
A los efectos capturar la contraccin iniciada en 1999 enteramente, se agregan los datos de 2002.
100
Estrictamente el gobierno militar comienza en junio de 1973.
PIB per cpita
Indice a precios constantes: 1913= 100
1991
1998
1985
1981
1973
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
1
9
6
8
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
7
8
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
Fuente: Brtola (1999)
141
comienza con la recuperacin democrtica en 1985. Finalmente, en la tercera se extraen
algunas conclusiones.
7.1. Alteracin de rumbo y reformas del gobierno militar: 1974-1984
Entre 1972 y 1974, Uruguay asisti a un fuerte desequilibrio de la balanza de pagos. El
encarecimiento del precio del petrleo en los mercados internacionales, la cada de
algunos precios de exportacin, as como las reacciones proteccionistas que
promovieron sus principales socios comerciales determinaron que el objetivo principal
de la poltica se orientara hacia el logro de una menor prdida de reservas
internacionales
101
.
Medidas destinadas a promover las exportaciones a travs de subsidios, as como a
favorecer el intercambio comercial con Argentina y Brasil fueron ejes de la poltica. La
reforma impositiva (1973) destinada a simplificar la estructura tributaria, la
liberalizacin de las actividades financieras (a partir de 1974), as como la reduccin de
la proteccin de una serie de bienes (a partir de 1978), completaron las reformas del
gobierno militar. Como se aprecia en el grfico 7.1, en el perodo se produjo la
consolidacin del crecimiento insinuado desde 1968, luego del prolongado
estancamiento registrado a partir de 1956.
El incremento de las exportaciones, especialmente las de origen industrial, as como un
muy significativo incremento de la inversin pblica en infraestructura, son la principal
explicacin de la expansin verificada entre 1974 y 1981.
Sin embargo, entre 1982 y 1983 el PIB cay un 14,7%. El fracaso de la poltica
antinflacionaria, vigente desde 1978, motiv un conjunto de distorsiones de precios
relativos de una magnitud tal que la crisis del sector externo arrastr al resto de la
economa. El desmoronamiento de la poltica econmica del gobierno militar ayud a
acelerar la transicin democrtica que se consolid con las elecciones generales de
1984.
Los apartados siguientes describen con mayor profundidad las polticas y sus
consecuencias durante el gobierno militar.

101
A partir de 1972-1974 la poltica agrcola europea afect gravemente las exportaciones de origen
agropecuario de Uruguay. Entre 1969 y 1972, las exportaciones de bienes dirigidas hacia Europa
Occidental y Estados Unidos representaban el 69% del total (63% hacia Europa y 6% hacia Estados
Unidos).
142
7.1.1. Fundamentos de la nueva poltica
La teora convencional del comercio internacional de orientacin neoclsica ensea que
la adopcin de polticas proteccionistas (la introduccin de un arancel por ejemplo),
genera distorsiones en la asignacin de recursos que provocan descensos en los niveles
de bienestar de los habitantes del pas. Esta prediccin es esencialmente esttica, toda
vez que se manifiesta una sola vez, no quedando establecido cules son sus efectos
sobre las decisiones de los agentes respecto de la oferta de factores y el desarrollo
tecnolgico, razn por la cual no es posible evaluar las consecuencias sobre el
crecimiento. Por lo tanto se puede afirmar que, an dentro del pensamiento neoclsico
ortodoxo, no existen argumentos tericos concluyentes en el sentido que una poltica
proteccionista (una de sustitucin de importaciones por ejemplo) pueda discriminar
sistemticamente contra las exportaciones y, a travs de ellas, afectar el crecimiento.
Sin embargo, diversos trabajos empricos
102
han aportado evidencia en el sentido de que
las economas que adoptaron estrategias basadas en la promocin de exportaciones
tuvieron mejores resultados en materia de crecimiento que aquellas que alentaron
procesos de sustitucin de importaciones. Sobre el particular, Favaro & Sapelli (1990)
sostienen que las polticas de promocin de exportaciones determinan que la tasa de
crecimiento de la economa est acotada por la tasa de crecimiento del factor que es
relativamente ms abundante que, adems, es el que habitualmente logra expandirse a
una tasa ms rpida cuando el ritmo de aumento del PIB as lo requiere. La sustitucin
de importaciones, por el contrario argumentan, acota el crecimiento de la economa al
incremento de los factores que son relativamente ms escasos que, adems, crecen a
una tasa menor.
Sobre la base de lo anterior, durante la dcada del setenta y ochenta varios autores
intentaron poner en orden algunas conjeturas que la evidencia emprica y la experiencia
de los hacedores de poltica haban puesto sobre la mesa. En esta lnea se inscribe el
estudio del National Bureau of Economic Reserach (NBER), dirigido por Krueger
(1978) y Bhagwati (1978). En l, utilizando una muestra de once pases no
industrializados, los autores definieron (en trminos ad hoc) al proceso de liberalizacin
comercial como cualquier poltica orientada a reducir el sesgo antiexportador.

102
Balassa (1978), Feder (1982), Michaely (1977) y Tyler (1981), por ejemplo.
143
Precisamente, dentro de esta definicin amplia de liberalizacin (o apertura) comercial,
se inscriben las principales lneas de poltica econmica que Uruguay adopt para dejar
atrs la sustitucin de importaciones. As, las autoridades econmicas del gobierno
militar argumentaron que una poltica de promocin de exportaciones permitira al
menos dos efectos beneficiosos sobre el crecimiento: i) la promocin de ventajas
dinmicas que supondran una mayor utilizacin de la capacidad instalada y la seleccin
de aquellos proyectos de inversin ms eficientes; ii) el incremento de las exportaciones
(va mejor asignacin de recursos por disminucin de la proteccin efectiva) que
terminaran por promover un mayor crecimiento.
El primero de los beneficios, aumentara la competencia entre las empresas, alentando
la mayor eficiencia interna de ellas y reduciendo los incentivos a las actividades de
bsqueda de rentas, hecho que se traducira en un incremento de la tasa de inversin y,
en consecuencia, en un mayor crecimiento
103
. Este tipo de argumentos, pone nfasis en
el proceso de apertura como instrumento destinado, fundamentalmente, a promover el
aumento de las exportaciones y no una mejor asignacin de recursos. En
consecuencia, la poltica basada en estas premisas no necesariamente favorecer a
aquellos productos que son intensivos en el uso de recursos en los que la economa es
abundante.
Se abre aqu una disyuntiva para la poltica. La promocin de exportaciones, debe
privilegiar la neutralidad en el sentido de no discriminar en contra de las actividades
cuyos requerimientos se concentran sobre los recursos relativamente abundantes o; por
el contrario, en aras de alentar la expansin de las exportaciones podr hacerlo.
La magnitud de la restriccin externa que enfrent el pas entre 1973 y 1975, as como
el objetivo de obtener respaldo de ciertos sectores econmicos a las alteraciones
institucionales introducidas (Notaro, 1984), abri paso a la adopcin de una poltica de
promocin de exportaciones no neutral. Esto fue particularmente notorio entre 1974 y
1978.
En ese contexto, como veremos en los apartados siguientes, los acuerdos comerciales y
de complementacin con Argentina y Brasil se volvieron estratgicos. En efecto, en la
medida que la poltica apuntaba a incentivar las exportaciones a cualquier precio, el

103
Ver Corden (1974), Krueger (1980 y 1983).
144
acceso mediante un tratamiento arancelario privilegiado a los mercados vecinos de gran
tamao permitira hacer un mejor uso de las economas de escala de diversas
actividades, muchas de ellas de manufacturas.
A partir de lo anterior, como veremos en las secciones siguientes, el comercio
intrarregional crecer. En lneas generales, el aumento del flujo comercial entre
Uruguay y la regin
104
estuvo caracterizado por un patrn en el que, con Brasil, el
intercambio fue esencialmente interrama, en tanto que con Argentina adquiri una
modalidad ms propia del tipo intrarrama. As, mientras que con Brasil el comercio se
caracteriz por la forma de insercin internacional tradicional del pas, esto es,
exportaciones de bienes con elevados requerimientos de recursos naturales y baja
incorporacin de valor agregado, combinados con importaciones de bienes elaborados;
con Argentina, por el contrario, la rivalidad de ambas economas en los mercados
internacionales, favoreci que se desarrollara el intercambio de bienes elaborados
105
.
7.1.2. Fomento de exportaciones, integracin regional y liberalizacin financiera:
1974-1978
Segn se coment ms arriba, entre 1973 y 1975 Uruguay recibe un choque externo que
provoca un severo problema de balanza de pagos. Los trminos de intercambio sufren
un brusco deterioro como consecuencia del aumento del precio del petrleo y de los
descensos de algunos precios de exportacin, particularmente el de la carne vacuna (ver
grfico I.1). Adicionalmente, a partir de este perodo se produce el cierre de mercados
de exportacin tradicionales (la Comunidad Econmica Europea sobre todo) como
consecuencia de las polticas proteccionistas desarrolladas
106
. A raz de ello, el saldo
comercial pas de un supervit de 1% del PIB en 1972 a un dficit de casi 3% del PIB
en 1975.
Esta circunstancia oblig a alterar la poltica comercial y sectorial orientndola,
fundamentalmente, a lograr un mayor equilibrio de balance pagos. Para ello se

104
Explicado ms por el aumento de las exportaciones de Uruguay hacia los vecinos que por el
incremento de las compras de ese origen.
105
Berretta (1990), Favaro & Sapelli (1990), Lorenzo & Paolino (1990), Macadar (1992) y Terra (1999).
106
Las exportaciones de Productos del Reino Animal dirigidas a la Comunidad Econmica Europea
cayeron, en promedio, un 25% entre 1971-73 y 1974-76.
145
estimulan las exportaciones, fundamentalmente aquellas no tradicionales
107
, al tiempo
que se procura favorecer el ingreso de capitales privados desde el exterior.
En una primera etapa, puede afirmarse que la poltica aplicada descans sobre tres
pilares: la reduccin de algunos costos de produccin, el otorgamiento de estmulos
fiscales y la concesin de atractivas condiciones de financiamiento a la inversin. Esto
es, dado que se pretenda hacer jugar al mercado un papel ms activo en la asignacin
de recursos, diversas medidas fueron tomadas con el objetivo de mejorar la rentabilidad
privada de los negocios. En otras palabras, la intervencin del Estado no desapareci;
slo se orient en un sentido distinto (Notaro, 2001).
El orden institucional existente permiti llevar adelante una poltica de aumento de la
rentabilidad mediante la contraccin salarial. Entre julio de 1974 y octubre de 1978,
inflacin mediante, los salarios reales del sector privado cayeron un 34% (Notaro, 2001;
Berretta, 1990). La fijacin administrativa de algunos precios de las materias primas
(sobre todo de origen agropecuario), as como la autorizacin al ingreso de bienes bajo
el rgimen de admisin temporaria, fue utilizada para contribuir a reducir los costos de
produccin de la industria. En un mismo sentido, se inicia progresivamente la reduccin
de los cupos de importacin, se relajan las condiciones de plazos para el financiamiento
de las importaciones, as como se comienza a disminuir y simplificar la estructura
arancelaria del pas.
La aplicacin de una poltica de tipo de cambio realista, asegur el mantenimiento de
un tipo de cambio real elevado, colaborando con el estmulo exportador (ver grfico
7.2).
En materia fiscal debe mencionarse que en 1973 se lleva adelante una importante
reforma impositiva que tiene por objetivos bsicos promover una menor distorsin en la
asignacin de recursos (en arreglo al principio de neutralidad econmica en sentido
esttico); alentar una mayor simplicidad de la estructura tributaria; evitar la exportacin
de impuestos y; asimismo estimular las exportaciones (De Haedo & Sapelli, 1988). La
reforma elimin las detracciones a las exportaciones (de carne y lana), al tiempo que

107
A partir de esta etapa las exportaciones comienzan de clasificarse en tradicionales (carne, lana y
cueros) y no tradicionales (el resto). La mayora de estas ltimas estn integradas por bienes de consumo
no duradero de origen industrial con un elevado componente de materias primas domsticas (tpicamente
textiles, calzado, lcteos, etc).
146
cre el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) sustituyendo otra serie de gravmenes
de menor importancia. La creacin del IVA procur facilitar las devoluciones de
impuestos a los efectos de evitar su exportacin. En 1974 se extiende el rgimen de
reintegros a la exportacin al conjunto de las actividades industriales. Mediante este
mecanismo el Estado devolva impuestos y aportes patronales a la Seguridad Social
hasta un lmite del 20% del valor FOB exportado. En 1979 se produjo una rebaja de los
aportes patronales a la seguridad social que fue sustituida por un aumento del IVA
108
. El
objetivo fue, precisamente, reducir el monto de los gravmenes exportables.
Grfico 7.2
En cuanto a las condiciones de financiamiento, debe mencionarse que la aprobacin de
la Ley de Promocin Industrial en 1974 estimul una serie de lneas de crdito
promocionales destinadas a prefinanciar las exportaciones. Las condiciones de acceso,
los plazos otorgados y el subsidio que supuso la obtencin de tasas de inters negativas
en trminos reales, fueron tales que numerosos emprendimientos de diversas actividades
(textiles y vestimenta, pesca, forestacin, lcteos, cueros, etc.), se acogieron a los
beneficios que la Ley brindaba.
Simultneamente, las autoridades promovieron la ms importante liberalizacin
financiera de la historia del pas. Ello se tradujo en una amplia desregulacin de la
actividad bancaria y en la apertura exterior del sistema. As, en 1974 se sanciona la
libertad total en el mercado de cambios, en 1976 se elimina el curso forzoso de la
moneda domstica, entre 1976 y 1977 se suprimen los topes mximos de las tasas de

108
En trminos del PIB la magnitud de la sustitucin alcanz a 1,4 puntos porcentuales que supuso una
rebaja de los aportes desde el 28% del salario nominal al 14%.
-30%
-10%
10%
30%
50%
70%
90%
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
147
inters, en 1976 se autoriza a las entidades bancarias a recibir depsitos de no
residentes, al tiempo que en 1979 se anulan los encajes bancarios legales obligatorios.
El objetivo estratgico era transformar a Montevideo en una plaza financiera
internacional, en particular regional, de forma de alentar la captacin de capitales
externos que fueran ms fcilmente canalizados hacia la actividad domstica.
En 1975 nacen El Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperacin Econmica
(CAUCE) y el Protocolo de Expansin Comercial (firmado con Brasil). Estos acuerdos
son particularmente importantes no slo porque a travs de ellos el pas comenzar a
canalizar una buena parte de las exportaciones hacia esos destinos, sino porque su
vigencia constituye un verdadero antecedente para el MERCOSUR.
El CAUCE estableci un programa de liberalizacin comercial que pretendi eliminar
progresivamente las barreras arancelarias y no arancelarias del comercio bilateral,
equilibrar sus resultados, coordinar actividades industriales, crear empresas binacionales
y estimular las inversiones. En los hechos, el objetivo atendido por los instrumentos fue
el primero. A tales efectos, se confeccionaron listas de productos sobre los que oper
una eliminacin total de gravmenes y restricciones. Quedaron expresamente excluidos
los productos de origen agropecuario y aquellos que pudieran ocasionar perjuicios a la
actividad productiva del otro pas. Entre 1975 y 1985, Argentina otorg preferencias
sobre 1.042 productos, mientras que Uruguay lo hizo solamente sobre 377 (Zeballos,
1986 citado por Berretta, 1990). Entre 1975 y 1978, Uruguay coloc el 50% de sus
exportaciones hacia Argentina a travs del CAUCE, mientras que entre 1979 y 1985
este porcentaje aument a ms del 80%. Entre tanto, Argentina no hizo uso de las
preferencias del CAUCE para exportar a Uruguay entre 1975 y 1978, mientras que entre
1979 y 1985 el Convenio apenas canaliz el 13% de las exportaciones hacia Uruguay.
Diversas evaluaciones
109
coinciden en sealar que el contenido de los acuerdos fue
ampliamente favorable para Uruguay debido a que, segn lo establecido, slo
beneficiaba a Argentina cuando se hubieran producido incrementos de las importaciones
desde Uruguay en el marco del Convenio.
Por otra parte, el PEC entr en vigencia en 1976 y tena como principal objetivo
expandir y equilibrar el comercio bilateral entre ambos pases. Al igual que en el caso
del CAUCE, se acuerda una lista de productos sobre la que se otorgarn concesiones.

109
Berretta (1990), Favaro & Sapelli (1990) y Macadar (1986).
148
Entre 1976 y 1985, Brasil confiri concesiones sobre un total de 1.406 tems, mientras
que Uruguay lo hizo sobre 1.009
110
.
7.1.3. Plata dulce, estabilizacin de precios y crisis: 1979-1984
El contexto financiero internacional caracterizado por una elevada liquidez, la notoria
influencia intelectual que ejercieron sobre los gobiernos de la regin las ideas del
Enfoque Monetario del Balance de Pagos, as como algunos cambios en el equipo
econmico de gobierno, alentaron desde 1978 un giro de la poltica hacia una
orientacin ms liberal y monetarista.
Entre 1979 y 1981 el objetivo central de la poltica pas a ser la estabilizacin de
precios. Para ello se adopt una poltica basada en el equilibrio fiscal (ancla real del
sistema) y en la administracin del tipo de cambio a partir de una tasa de devaluacin
preanunciada y descendente (ancla nominal). Con el objetivo de alentar una mejor
asignacin de recursos y acotar los mrgenes para el aumento de los precios domsticos,
se promovi activamente la reduccin de la proteccin de las actividades internas.
El fundamento de la poltica aplicada descansaba en la asuncin de la ley de un solo
precio. La administracin del tipo de cambio debera imponer un techo al aumento de
los precios de los bienes comercializables internacionalmente. Todo lo dems constante,
ello se traducira en un encarecimiento relativo de los bienes no comercializables, lo que
inducira la sustitucin en la produccin y el consumo de estos ltimos por aquellos
razn por la cual el techo terminara por afectar a los bienes no comercializables.
El modelo terico que fundamenta la poltica aplicada esperaba que se produjera al
comienzo de su vigencia, como efectivamente ocurri, una cada de la tasa de inters
real debida al exceso de inflacin domstica sobre el ritmo de devaluacin. El descenso
de la tasa de inters real provocara un exceso de demanda de bienes no
comercializables que se corregira por la evolucin favorable de los precios de los
bienes comercializables respecto a los primeros. Gracias a ello, el exceso de oferta de
bienes no comercializables redundara en un menor ritmo inflacionario en este sector.
Al cabo de un perodo de ajuste tanto el tipo de cambio real como la tasa de inters real
domstica alcanzaran el equilibrio original que se considera de largo plazo (Noya &
Rama, 1987).

110
Berretta (1990).
149
Las condiciones para la aplicacin de una poltica de este tipo se verificaban
parcialmente en Uruguay. Si bien es cierto que se vena cumpliendo una liberalizacin
financiera, el mercado financiero era poco profundo y esencialmente incompleto.
Adems, la apertura comercial amplia, que un modelo de este tipo requiere, no haba
sido llevada adelante. En 1978 se defini un programa quinquenal de reduccin
arancelaria que deba concluir con una tasa nica del 35%. Sin embargo la proteccin
superflua de la que siguieron gozando varias actividades durante todos los aos de la
vigencia de la poltica, impidi la formacin de precios competitivos en varios
mercados clave.
Gracias a la abundante liquidez internacional que permita acceso fcil y barato a
recursos externos, as como al dinamismo de la economa Argentina, la etapa fcil del
modelo se cumpli. Primero, la inflacin descendi por debajo del 20% anual por
primera vez en ms de diez aos, aunque no convergi al ritmo de deslizamiento del
tipo de cambio. Segundo, entre 1978 y 1980 el PIB per cpita creci a una tasa
promedio anual de 5% apoyado en el buen desempeo de las actividades de bienes no
comercializales y comercializables regionalmente, tpicamente construccin, servicios
financieros y turismo (Bergara, Dominioni & Licandro, 1994). Lo anterior se vio
favorecido por la fuerte expansin del crdito bancario al sector privado que se duplic
entre 1979 y 1981.
Sin embargo, no todo era oro bajo el sol. Entre 1978 y 1980 el dficit de la cuenta
corriente del balance de pagos se multiplica por seis en dlares corrientes. El
endeudamiento externo del sector privado se dispara, por ejemplo los depsitos de no
residentes crecen a una tasa del 24% anual entre 1978 y 1982 (Anta, 1986).
Desde la conduccin econmica se produjeron manejos inconsistentes de las polticas,
lo que rest credibilidad a la estrategia desinflacionaria. En efecto, una de las reglas de
oro de la poltica adoptada, la disciplina fiscal, fue violada por el gobierno. El dficit
fiscal comenz a crecer en 1979 y en el segundo semestre de 1981 duplicaba el nivel de
1978, alcanzando 6% del PIB. Las restricciones de credibilidad se volvieron
crecientemente inmanejables cuando en el segundo semestre de 1981 el gobierno
argentino abandon su plan de estabilizacin y devalu la moneda.
150
Como consecuencia de lo anterior, durante la segunda mitad de 1981 la economa se
desaceler fuertemente debido a la falta de competitividad derivada del aumento del
tipo de cambio real (ver grfico 7.2), al brusco cambio de precios relativos con
argentina consecuencia de la devaluacin de su moneda y a la instalacin de un
escenario internacional recesivo que afect a los precios de exportacin. En el ltimo
trimestre de 1981 se produjo un vuelco en las expectativas dando lugar a un fuerte
proceso de fuga de capitales. Lo anterior redund en un incremento muy importante del
endeudamiento del sector pblico (con bancos transnacionales) para cubrir las
necesidades de financiamiento externo de la economa.
En noviembre de 1982 la poltica de estabilizacin inaugurada en 1978 fracas
estrepitosamente por la ausencia de convergencia entre los precios domsticos e
internacionales, que a pesar de lo que la teora predeca, no ocurri (grfico 7.2).
Cuando el acceso al financiamiento externo para cubrir el abultado dficit en cuenta
corriente (8,7% del PIB en 1982) se volvi ms escaso y oneroso, se produjo un
estrangulamiento del sector externo que termin por arrastrar a toda la economa.
La devaluacin de la moneda fue de 153% en un da. Debido a ello, las obligaciones
reales de los agentes se vieron fuertemente afectadas lo que trajo severos problemas de
insolvencia y por tanto trastornos severos para el sector financiero.
Entre 1982 y 1984 el PIB per cpita cay un 18,2%, afectando fuertemente la
recaudacin y el resultado fiscal. A raz de lo anterior, la tasa de desempleo se elev
por encima del 17% y el gobierno militar inicia un proceso de apertura democrtica
sinuoso pero sostenido. Las autoridades haban perdido totalmente la credibilidad para
conducir la poltica econmica.
El nuevo desequilibrio del sector externo acumulado en 1982, volvi a alterar el
objetivo de la poltica que se dirigi hacia el logro de un mejor resultado del balance de
pagos. Retomada la conduccin institucional del pas por autoridades electas
democrticamente a fines de 1984, la poltica econmica se orient a enfrentar una
grave crisis financiera del sector pblico y privado heredada del perodo
inconstitucional. Sin embargo, diversos aspectos de los cambios introducidos en el
perodo militar fueron mantenidos y conservan su esencia hasta el presente
111
. En los

111
Excepto la ausencia de encajes legales mnimos que fue derogada en 1983 con la crisis financiera.
151
hechos, Montevideo sigue pretendiendo ser un centro financiero regional y, por lo tanto
persisten las condiciones enumeradas de la reforma financiera
112
. La estructura
impositiva del pas es esencialmente la heredada de ese perodo. Adems, como se ver,
la estrategia de integracin regional inaugurada por el gobierno militar continu siendo
hasta la crisis de 2002 el signo de identidad de la poltica comercial del pas.
7.2. Apertura, integracin y estabilizacin (exitosa?): 1985-2001
Los lineamientos de la poltica econmica de los gobiernos democrticos a partir de
1985 se mantuvieron en el esquema de promover una mayor apertura de la economa y
garantizar la mxima libertad financiera. En este contexto, a partir de 1986 y,
especialmente desde 1990 con la creacin del Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR
113
), la estrategia de integracin comercial con la regin fue consolidada.
Los apartados siguientes estn dedicados a repasar brevemente las restricciones y las
polticas desplegadas por los sucesivos gobiernos desde el retorno de la democracia en
1985. El primer apartado se ocupa del primer perodo de gobierno, el segundo se dedica
a repasar la dcada del noventa y el tercero realiza una evaluacin de la reciente crisis
econmica iniciada en 1999.
7.2.1. Recuperacin e integracin regional: 1985- 1989
El 1 de marzo de 1985 asume el primer Presidente Constitucional desde 1972. Segn se
dijo, la profunda crisis econmica desatada en 1982 termin por precipitar la cada del
rgimen militar que haba usurpado el poder en 1973.
El gobierno democrtico hered una situacin econmica desastrosa. Tres aos
consecutivos de cada de la produccin que se tradujeron en descenso del PIB per cpita
de 17,2% entre 1982 y 1984. La tasa de desempleo se ubicaba en 1985 en 14% de la
poblacin econmicamente activa (el doble de la registrada en promedio durante los
aos setenta), el salario real acumulaba en tres aos una cada de 28%, el dficit
presupuestal haba trepado en 1984 a 9,5% del PIB, en 1985 la deuda pblica bruta
ascendi al 100% del PIB y el servicio de deuda represent ms del 30% del valor de
las exportaciones de bienes y servicios.

112
Al respecto, si bien es discutible que Montevideo sea una plaza financiera internacional, antes de la
crisis de 2002 haba logrado ser un centro regional.
113
En 1990 se firm un acuerdo comercial entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
152
A pesar de la gravedad de la crisis y de la herencia que recibi el gobierno democrtico,
la economa haba sufrido profundos cambios durante el perodo militar que haban
llegado para quedarse. Uruguay era comercialmente hablando, ms abierto de lo que lo
era a fines de los sesenta, los servicios (en particular los financieros) pesaban mucho
ms en el PIB que haca treinta aos, la regin jugaba un papel ms importante en el
comercio de bienes y servicios que en los aos sesenta.
Entre 1985 y 1989 la economa se recuper y el PIB per cpita creci a una tasa
promedio de 3,3%. La recuperacin estuvo concentrada durante los tres primeros aos
del gobierno.
Los objetivos de la poltica de la transicin democrtica pueden resumirse en: i)
garantizar estabilidad poltica y social, ii) evitar a cualquier precio una nueva crisis
financiera, iii) garantizar la sostenibilidad del equilibro del balance de pagos y iv)
cumplir con las obligaciones externas. Para ello estimul el desarrollo de acuerdos
salariales de mediano plazo, impidi la cada de las instituciones financieras con
dificultades heredadas de la crisis, mantuvo estable el tipo de cambio real respecto a
una canasta de divisas y se concentr en reducir el dficit fiscal.
En 1986, se firma el Acta de Cooperacin Econmica Uruguay-Brasil (PEC 2)
aumentando las condiciones establecidas en el PEC. A partir de este nuevo acuerdo, se
ampliaron los productos sobre los que se otorgaron preferencias, se incrementaron los
cupos, al tiempo que se habilitaron negociaciones para la inclusin de rubros
agropecuarios en los acuerdos. Luego de la firma, Uruguay obtiene resultados positivos
en materia de eliminacin de restricciones no arancelarias. A partir de este nuevo
convenio, las exportaciones de productos de origen agropecuario se vieron favorecidas.
El arroz, la cebada cervecera, y la carne tuvieron significativas ampliaciones de las
cuotas. En contrapartida, Uruguay otorg a Brasil concesiones en bienes de capital.
Entre 1975 y 1989, el PEC canaliz ms del 52% de las exportaciones hacia Brasil y fue
responsable de viabilizar la tercera parte de las importaciones desde ese destino.
La poltica se vio favorecida porque la economa recibi una serie de choques externos
positivos entre los que se destacan el descenso del precio del petrleo, el abrupto
descenso de las tasas de inters internacionales y el aumento de la demanda de
exportaciones desde la regin. Las ventas hacia Brasil se duplicaron en 1986 respecto a
153
1985 como consecuencia de los desequilibrios de precios causados por el Plan Cruzado.
Las exportaciones hacia Argentina crecan al amparo del acuerdo de preferencias
arancelarias (CAUCE) ratificado por los gobiernos democrticos y de los efectos del
Plan Austral. Los factores externos se vieron reforzados por un aumento del poder
adquisitivo de los salarios domsticos a partir de 1985.
Este contexto favoreci la recuperacin de la industria manufacturera, especialmente la
produccin dirigida hacia la regin (textil y lctea), que creci a una tasa de 3,6% entre
1985 y 1989. La repatriacin de capitales experimentada entre 1985 y 1986 por la
mayor confianza en las nuevas autoridades facilit la canalizacin del crdito hacia las
actividades que enfrentaban una coyuntura favorable.
Durante el segundo semestre de 1987 la economa enfrent una desaceleracin
pronunciada de la actividad econmica. Ella estuvo asociada al deterioro de los
trminos de intercambio que combinaron un crecimiento del precio del petrleo y la
cada de los precios de exportacin, as como a la progresiva desaparicin de los efectos
favorables asociados a la implantacin del Plan Cruzado en Brasil (ver grfico II.1).
7.2.2. MERCOSUR y nuevo plan de estabilizacin: 1991- 1998
En la dcada del noventa la conduccin econmica profundiz la estrategia de mayor
apertura, menor regulacin e integracin comercial con la regin, en lnea con el
modelo de poltica del perodo del gobierno militar.
Entre 1991 y 1998 el PIB per cpita creci a una tasa promedio anual de 3,5%. Adems
se ejecut un plan de estabilizacin que permiti, al finalizar 1998, que Uruguay
registrara por primera vez en treinta aos una tasa de inflacin interanual de un solo
dgito (ver cuadro II.1). Lo anterior fue el resultado, en buena medida, de unos
escenarios internacional y regional relativamente favorables para Uruguay. Segn
veremos en el apartado siguiente, la reversin del contexto externo positivo, se tradujo
en una sucesin de choques externos adversos los que, dada la rigidez de la poltica
monetaria-cambiaria seguida y la dilacin para la introduccin de cambios, termin por
provocar una profunda crisis econmica y financiera.
Durante la primera mitad de los aos noventa se registraron un conjunto de
acontecimientos en la economa internacional que impactaron favorablemente sobre el
desempeo de Uruguay. Primero, dado el elevado nivel de endeudamiento a tasas
154
variables que el sector pblico todava mantena a fines de los aos ochenta, la sensible
cada de las tasas internacionales contribuy a reducir la carga de la deuda
114
. Segundo,
los flujos de capital hacia los pases emergentes, en particular hacia la regin volvieron
a ser positivos luego de casi una dcada en la cual Amrica Latina haba exportado
capitales
115
. Tercero, a partir de 1989 el Plan Brady permiti nuevas opciones de
refinanciamiento de la deuda de los pases latinoamericanos sobre la base de quitas en el
valor de la deuda. Ello se tradujo en que las condiciones macroeconmicas de los pases
mejoraron, lo que se tradujo en un aumento de la inversin directa y en cartera en la
regin
116
. Cuarto, en la primera mitad de los noventa el dlar, la moneda de referencia
para Uruguay, tendi a debilitarse en los mercados internacionales favoreciendo una
mayor competitividad de la produccin domstica fuera del rea dlar y facilitando
una apreciacin de la moneda local frente al dlar lo que ayud a mejorar la relacin
deuda / producto. Quinto, al menos los primeros siete aos de la dcada del noventa
constituyen una fase de expansin pronunciada del comercio mundial, lo que para una
pequea economa abierta constituye una oportunidad para el crecimiento.
El escenario internacional positivo tambin acompa a las economas de la regin, en
particular a Argentina, razn por la cual Uruguay tambin absorbi choques regionales
favorables. Ello fue particularmente importante durante 1991 durante la primera parte
de la aplicacin del Plan de Convertibilidad en Argentina y en 1994 cuando ocurri otro
tanto con el Plan Real en Brasil. Ambos planes estuvieron destinados a reducir la
inflacin domstica para lo cual emplearon el tipo de cambio como ancla nominal del
sistema monetario.
Los efectos iniciales de la implementacin de los planes de estabilizacin en la regin se
tradujeron en dos efectos positivos sobre Uruguay. El primero relativo al nivel de
actividad, puesto que en Argentina entre 1991 y 1994 y en Brasil entre 1994 y 1997 se
produjeron crecimientos del PIB a raz de la mayor confianza derivada de la rpida

114
En promedio, la tasa Libor a 180 das entre 1985 y 1989 se haba mantenido en torno a 8%. Entre
1990 y 1994 cay hasta el 5,4%.
115
Como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios de Amrica Latina, entre 1985 y 1989 las
transferencias de recursos desde el resto del mundo representaron -22,5%. Entre 1990 y 1994 este
porcentaje equivali a +5,5%. Los inversores institucionales jugaron un papel clave para la reversin del
signo de estas transferencias.
116
La inversin extranjera directa se multiplic por cinco entre 1991 y 1997, pasando desde los US$
30.000 millones a los US$ 150.000. La inversin en cartera creci un 70% entre 1991 y 1996.
155
reduccin de la inflacin
117
. El segundo efecto favorable provino del encarecimiento
relativo (medido en precios mayoristas y minoristas) que se produjo en ambas
economas. Ello aument la capacidad de competencia de los bienes y servicios de
Uruguay en la regin, lo que se tradujo en un aumento de la demanda externa.
El escenario regional favorable para Uruguay se produjo en un contexto en el que el
proceso de integracin comercial iniciado con Argentina y Brasil quince aos antes, se
vio fortalecido con la creacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). La
restauracin de las democracias en el cono sur (Argentina 1983, Brasil 1984 y Uruguay
1985) gener un ambiente propicio para estimular un cambio en las relaciones entre los
pases grandes de Amrica del Sur, histricamente caracterizadas por la mutua
desconfianza y un enfrentamiento latente. Como se coment, en 1986 se firma el
Programa de Cooperacin Econmica Brasil-Argentina, invitndose dos aos despus a
Uruguay a participar en el proyecto integracin. Finalmente, mediante el Tratado de
Asuncin celebrado en 1990 se funda el Mercado Comn del Sur. Desde la estricta
perspectiva de Uruguay, el paulatino acercamiento entre Argentina y Brasil durante los
aos ochenta supuso un inconveniente para su insercin comercial internacional. A
comienzos de la dcada, el tratamiento preferencial que reciba en ambos mercados
estaba amenazado por la mayor integracin de sus socios comerciales. As, el Acuerdo
de Complementacin Econmica (ACE 14) firmado en el marco de la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI
118
) entre Argentina y Brasil en 1990,
oblig a Uruguay a sumarse a un acuerdo mayor. Durante los aos noventa la vigencia
del MERCOSUR tendi a reforzar los vnculos de Uruguay con la regin (ver captulo
4).
En la primera mitad de los aos noventa, el proceso de negociaciones del MERCOSUR
avanz bastante ms rpido de lo esperado en un contexto caracterizado por polticas de
apertura unilateral y desregulacin de las economas de los pases miembros. El acuerdo
supuso un amplio programa de liberalizacin del comercio intrarregional, la paulatina
eliminacin de los acuerdos preferenciales bilaterales creados en los aos setenta, as
como la adopcin de unas polticas comerciales comunes que determinaron la adopcin
de un Arancel Externo Comn (AEC) en 1994.

117
Entre 1991 y 1994 Argentina creci a una tasa promedio cercana al 8% anual. Brasil creci entre 1994
y 1997 a una tasa promedio 4%.
118
La ALADI fue fundada en 1980 y vino a sustituir a la ALALC.
156
En un marco como el descrito, en marzo de 1991 el gobierno que haba asumido un ao
antes, puso en prctica un nuevo plan de estabilizacin destinado a reducir la inflacin.
El Banco Central comenz a operar con una banda cambiaria y decidi utilizar al tipo
de cambio como ancla nominal con el objetivo de trasmitir seales de precios
consistentes con una reduccin de la inflacin programada. El plan de estabilizacin
tena por objetivo reducir la inflacin y, en especial, a una de sus principales causas: el
dficit fiscal financiable con emisin, el cual haba cobrado mayor importancia con el
deterioro coyuntural de las finanzas pblicas a finales de los aos ochenta y comienzos
de los noventa. El plan de estabilizacin se apoy tambin en un vigoroso programa de
apertura externa unilateral (ms all de lo que los acuerdos del MERCOSUR
obligaban), con el objetivo de acelerar el proceso desinflacionario.
La aplicacin del plan de estabilizacin tuvo efectos favorables, aunque lentos, sobre el
descenso del ritmo inflacionario. Sin embargo, a lo largo de la dcada se acumularon
una serie de distorsiones de precios relativos que afectaron gravemente la capacidad de
competencia de la economa que pueden ser vistas a travs de la cada pronunciada del
tipo de cambio real (grfico 7.3).
Grfico 7.3
La magnitud de los desequilibrios de los precios relativos, as como el prolongado
perodo de tiempo requerido para su convergencia pueden ser explicados por tres tipos
de razones. La primera estuvo asociada a la propia naturaleza del plan de estabilizacin
y deriva de que el impacto de la administracin del tipo de cambio tiene un efecto
inmediato sobre los precios de los bienes comercializables internacionalmente y ms
lento sobre los que no lo son, tpicamente los servicios y en particular los salarios. La
-15%
5%
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
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1
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0
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7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
157
segunda razn fue una consecuencia de la inconsistencia en el manejo de la poltica
fiscal y de fijacin de salarios durante la primera parte de la aplicacin del plan. En
efecto, a pesar del discurso oficial la poltica fiscal no fue lo suficientemente contractiva
como lo requera la restriccin monetaria implcita
119
. Adems, la poltica salarial
acordada con los sindicatos incluy una clusula que contemplaba parcialmente la
inflacin pasada lo que en un contexto desinflacionario se tradujo en un leve incremento
de los salarios reales (8% entre 1990 y 1998) y en un aumento significativo de los
costos salariales medidos en dlares
120
. Ello afect severamente la capacidad de
competencia de las actividades que exportaban, en particular las que lo hacan fuera de
la regin.
Lo anterior nos conduce a la tercera razn que ha sido defendida por Bergara, Licandro
& Vaz (1997). Segn los autores la formacin de precios en Uruguay debe contemplar
tres tipos de bienes. Por un lado estn, como es habitual, los bienes que efectivamente
pueden ser considerados comercializables internacionalmente (sus precios se forman en
mercados internacionales) y aquellos que son no comercializables como los servicios de
salud, la educacin, etc. Por el otro estn los bienes que son comercializables
regionalmente cuya particularidad es que sus precios se forman en los mercados
regionales. Entre ellos se encuentran algunos bienes elaborados que son exportados a
Argentina y Brasil (autopartes, bases de pintura, lcteos, algunos alimentos, etc.) y los
servicios asociados al turismo (comidas fuera del hogar, alojamiento, alimentos en
ciertas pocas del ao, etc.). En un contexto de integracin regional y en el marco de
programas de estabilizacin en Argentina y Brasil que se tradujeron en distorsiones de
precios relativos que encarecieron sus respectivos niveles de precios, los precios de este
ltimo grupo de bienes no convergi rpidamente sobre la evolucin del tipo de cambio
como la teora predeca. De este modo, Uruguay import inflacin primero de
Argentina y luego de Brasil lo que profundiz las distorsiones de precios relativos y
prolong en el tiempo el perodo de ajuste de los precios domsticos.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el descenso de la inflacin e incluso las
distorsiones de precios relativos aludidas, explican en una buena medida el crecimiento

119
A excepcin de los aos 1992 y 1998 el resultado fiscal global a lo largo de toda la dcada fue
negativo en una proporcin superior a los dos puntos del producto. Adems, el ciclo electoral del gasto
pblico no slo no desapareci sino que se vio exacerbado.
120
Los salarios medios medidos en dlares crecieron un 142% entre 1990 y 1998.
158
del consumo
121
, el cual durante una buena parte de la dcada fue el principal
responsable del crecimiento del PIB.
Como consecuencia de lo anterior, es posible afirmar que an antes de la prolongada
fase recesiva en la que estuvo sumergido Uruguay entre la segunda mitad de 1998 y
2002, se acumularon una serie de distorsiones que afectaron a la economa. Primero, la
mayora de las empresas que sobrevivieron al proceso de apertura unilateral, entrada en
vigencia del MERCOSUR y desinflacin promovieron importantes mejoras de la
productividad que se tradujeron en un incremento de la tasa de desempleo de largo
plazo
122
. Segundo, a pesar de la mayor estabilidad de precios lograda, la inversin no
creci en forma significativa. En los hechos, Uruguay sigui exhibiendo una de las
relaciones inversin / PIB ms bajas de Amrica Latina (grfico 7.4).
Grfico 7.4

En lnea con lo que los organismos internacionales venan promoviendo en Amrica
Latina en el marco del Consenso de Washington, los gobiernos de la dcada del noventa
disearon y ejecutaron con suerte dispar una ambiciosa agenda de reformas. El primer
captulo de la agenda que se puede mencionar es el asociado a la reforma del sector
financiero pblico. Este incluy: i) una nueva carta orgnica para el Banco Central; ii)
las reformas en los bancos Hipotecario y Repblica para ayudar a transformarlos bancos
comerciales lo que incluy programas de mejora de gestin, alteraciones de las normas
sobre encajes e intentos por regular lo relativo a los depsitos de las empresas pblicas

121
El consumo privado creci casi un 30% entre 1990 y 1998.
122
En un contexto de crecimiento como lo fue la dcada del noventa, la tasa de desempleo como
proporcin de la poblacin econmicamente activa se ubic, en promedio, tres puntos porcentuales por
encima de la vigente en la dcada anterior.
FORMACION BRUTA DE CAPITAL EN AMERICA LATINA Y
URUGUAY
En porcentaje del PBI
0
5
10
15
20
25
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: CEPAL.
Amrica Latina y Caribe Uruguay
159
en el sector financiero; iii) el saneamiento del Banco Hipotecario el cual padeca todava
las secuelas de la crisis de 1982; iv) un plan para transferir al sector privado los bancos
que haban sido absorbidos por el sector pblico en oportunidad de la crisis financiera
de comienzos de los ochenta.
El segundo captulo de la agenda de reformas es el relacionado con la reforma del sector
pblico. Este captulo incluy: i) la aprobacin estmulos para la salida de funcionarios
pblicos y sancin de una ley que impidi el ingreso de nuevos funcionarios pblicos a
la administracin central; ii) la aprobacin de leyes destinadas a promover la
desmonopolizacin de una serie de actividades que estaban en manos del sector pblico
(seguros, puertos, telefona, generacin de energa elctrica, entre otros); iii) un nuevo
marco regulatorio para permitir transformar a algunas empresas pblicas en mixtas o
simplemente asociarse con capital privado.
El captulo ms exitoso de la agenda de reformas que el pas emprendi durante la
dcada del noventa fue el de la reforma de la seguridad social. Primero, porque coloc
en una trayectoria sustentable el desequilibrio financiero del rgimen provisional, el
cual se haba visto severamente afectado con la reforma constitucional aprobada en
noviembre de 1989
123
. Segundo porque contribuy a mejorar la equidad vertical y
horizontal del rgimen jubilatorio gracias a un diseo que contempl la convivencia de
un rgimen mixto que incluye un tramo de capitalizacin y uno de reparto. Tercero
porque su diseo contempl como pocas reformas en Uruguay, las restricciones
asociadas a la etapa de implementacin, en particular los incentivos adecuados para
neutralizar las resistencias al cambio.
Un tercer captulo que importa destacar de la agenda es la reforma educativa. Los
programas desplegados en esta rea se propusieron, con suerte dispar, facilitar el acceso,
mejorar la calidad, la eficiencia y la equidad de la educacin primaria y secundaria, as
como modernizar su gestin. Asimismo, entre 1996 y 1999 se cumpli exitosamente un
ambicioso programa de educacin inicial.

123
La reforma aludida aprob un mecanismo de indexacin de las pasividades a la evolucin del Indice
Medio de Salario. En un contexto desinflacionario como el que instal en el pas y, en el marco de una
poltica salarial que tena en cuenta parcialmente la inflacin pasada, las erogaciones del sistema
provisional crecieron exponencialmente. El sistema previsional en Uruguay estaba desfinanciado desde
los aos sesenta, por tanto lo que la reforma constitucional vino a hacer fue agravar el problema.
160
7.2.3. Recesin y crisis: 1999-2001
A finales de 1998 se instal una recesin econmica que se prolong hasta finalizar
2002. A partir de 1997, pero sobre todo durante 1998, el gobierno no valor
adecuadamente la sustentabilidad del crecimiento de la economa iniciado en 1995.
Primero porque ejecutaron una poltica fiscal demasiado expansiva, acentuando su
prociclicidad. Segundo porque redujeron el ritmo de devaluacin y el ancho de la banda
de flotacin del tipo de cambio, restndole flexibilidad a la poltica para enfrentar
choques externos no anticipados en un contexto de elevada incertidumbre respecto al
mantenimiento del Plan Real en Brasil.
En 1999, las autoridades se comportaron como si los efectos derivados de la ruptura del
Plan Real fueran transitorios. Un diagnstico equivocado acerca de las consecuencias en
Brasil de la devaluacin del real, llev al gobierno de la poca a conjeturar que los
efectos desfavorables sobre el comercio exterior de Uruguay tenderan a desaparecer a
lo largo del ao. Independientemente de las restricciones institucionales y polticas que,
generalmente, actan sobre la poltica econmica en aos electorales (1999 lo era), el
gobierno no estuvo dispuesto a tomar las medidas de correccin fiscal y/o de
flexibilizacin cambiaria necesarias. El abandono del Plan Real planteaba dudas
razonables sobre la consistencia del programa macroeconmico vigente y, sobre todo,
acerca de la capacidad que tendra la economa para superar rpidamente el escenario
recesivo que se haba instalado.
La llegada de un nuevo gobierno en 2000, pareca poner fin a la etapa gradualista que
destac a Uruguay regionalmente por los programas de estabilizacin macroeconmica
y de reformas estructurales durante los noventa. La consolidacin de un escenario
regional caracterizado por unos precios relativos desfavorables para nuestro pas y por
un freno del proceso de integracin, desafiaba al nuevo gobierno a definir una estrategia
capaz de articular unos fundamentos del crecimiento diferentes a los vigentes hasta ese
momento con la estabilidad de precios alcanzada. Sin embargo, en medio de una
recesin que ya abarcaba seis trimestres el gobierno decidi esperar a que las seales
desde el exterior mejoraran. En materia cambiaria no se dieron pasos hacia una mayor
flexibilizacin de la poltica vigente. Incluso, el equipo econmico anunci en marzo de
2000 que estaba considerando seriamente la posibilidad de fijar el tipo de cambio,
mostrando que en realidad estaba pensando recorrer el camino opuesto.
161
En el segundo semestre de 2000 el parlamento aprob un presupuesto expansivo, dando
la seal que para las autoridades no haba problemas de envergadura en el frente fiscal.
Sin embargo, la situacin heredada por el gobierno evidenciaba un franco deterioro
fiscal a raz de los efectos de la recesin en los ingresos tributarios y de la expansin de
los egresos pblicos verificada durante 1999 (ao electoral). La fuerte correlacin entre
el resultado fiscal y las fluctuaciones macroeconmicas que la evidencia muestra para
Uruguay, as como las severas restricciones que la poltica cambiaria vigente impona al
financiamiento del dficit fiscal, deberan haber obligado a los gobiernos a ser ms
rigurosos en materia fiscal.
Durante el primer semestre de 2001 el gobierno mantuvo inalterada la poltica
macroeconmica. Implcitamente se asuma que la estabilidad de Argentina no estaba en
discusin y que, en consecuencia, el esquema macroeconmico vigente era sostenible a
mediano plazo. En otras palabras, se le asignaba una baja probabilidad a que se
produjera un deterioro econmico significativo en Argentina. Esto amarr la suerte de
Uruguay a la del pas latinoamericano que mantena el rgimen cambiario ms rgido y
que, adems, tena elevadas probabilidades de incumplir sus compromisos financieros.
Por un lado, porque la Convertibilidad era la opcin cambiaria menos adecuada para
atravesar un perodo de choques externos desfavorables y, por otro, porque la
inconsistencia entre la poltica fiscal y cambiaria en Argentina era creciente.
A partir de la descripcin anterior, es posible afirmar que entre 1998 y 2001 la poltica
econmica estuvo detrs de los acontecimientos. Ello puede haberse debido a que, a
priori, el conjunto de eventos enumerados tena una probabilidad razonablemente baja
de ocurrencia, razn por la cual los responsables de la poltica econmica se vieron
sistemticamente sorprendidos por acontecimientos impredecibles. Una interpretacin
alternativa es que las autoridades asignaron probabilidades excesivamente elevadas a
aquellos sucesos que eran favorables para el esquema de poltica y que, en
contrapartida, otorgaron probabilidades reducidas a la ocurrencia de aquellos eventos
desfavorables. De ser as, los errores sistemticos en los diagnsticos habran sido una
consecuencia de una estructura de probabilidades distorsionada.
Lo cierto es que, en cada uno de los episodios descritos los gobiernos parecen haber
optado siempre por el diagnstico menos pesimista. A raz de ello, se sobrevalor la
solidez de los fundamentos del crecimiento econmico de la segunda mitad de los
162
noventa, al tiempo que se subestimaron los efectos de la ruptura del Plan Real y las
amenazas de la situacin Argentina sobre la actividad y estabilidad de Uruguay.
Esquemticamente es posible afirmar que la poltica econmica enfrenta dos tipos de
restricciones: de credibilidad y polticas. Las primeras aluden a la imprescindible
consistencia que cualquier estrategia de poltica econmica requiere para garantizar que
los agentes crean que los objetivos trazados son alcanzables. Las restricciones polticas
suponen que cualquier plan econmico debe ser poltica y socialmente factible, adems
de consistente. Cuando un gobierno desconoce las restricciones de credibilidad, sus
polticas tienen los das contados, como consecuencia de que los agentes econmicos
bien informados saben que sern abandonadas y especulan contra ellas. Cuando la
poltica econmica no toma en consideracin la naturaleza y magnitud de las
restricciones polticas que enfrenta, est condenada a fracasar porque carecer de
legitimidad institucional y del necesario apoyo poltico. Las acciones de los gobiernos
transitan por un estrecho sendero definido por el equilibrio entre ambos tipos de
restricciones.
A lo largo de la dcada del noventa, fue notoria la influencia intelectual sobre los
gobiernos de la regin de una corriente del pensamiento econmico que ha magnificado
el papel de las restricciones de credibilidad. A raz de lo anterior, las autoridades
eligieron polticas que, en aras de volverse crebles, han resignado flexibilidad para
redefinir objetivos y para manejar los instrumentos.
Con el propsito de contribuir a la credibilidad de las polticas, sus diseos recurrieron a
la definicin de reglas simples sobre el tipo de cambio y el gasto pblico
124
,
desplazando a un segundo plano los objetivos de estabilidad del crecimiento del
producto y el empleo. Este sesgo en los procesos de estabilizacin pudo tener
fundamentos a comienzos de la dcada del noventa, cuando los niveles inflacionarios
regionales eran exorbitantes. Sin embargo, diez aos despus cuando estas economas
atravesaban severas depresiones econmicas cuyos orgenes eran de naturaleza distinta
a los que las llevaron a adoptar las viejas reglas simples, la renuencia a introducir
modificaciones termin deteriorando la propia credibilidad de la poltica.

124
Por ejemplo, Ley de Convertibilidad (1991) y Ley de Convertibilidad Fiscal (1998) en Argentina.
163
Precisamente, ste es el segundo problema que enfrent la poltica econmica aplicada
en Uruguay en la segunda mitad de la dcada del noventa: escasa flexibilidad para
redefinir objetivos y/o dificultades para introducir modificaciones en el manejo de los
instrumentos.
A todo lo anterior se agreg que en 2002 se produjo un agravamiento de la recesin
iniciada tres aos antes. Ello fue consecuencia de acontecimientos externos, en
particular en Argentina, que precipitaron la adopcin de cambios de envergadura en las
polticas aplicadas.
La crisis argentina, la prdida del investment grade, que Uruguay detentaba desde 1997,
y el abrupto incremento registrado en el indicador de riesgo pas se transmitieron sobre
la actividad financiera. Estos factores dispararon un proceso sin precedentes de salida de
depsitos del sistema bancario, cuyas repercusiones se manifestaron, primero, en la
adopcin de un rgimen de flotacin libre del tipo de cambio y, luego, en una
importante reestructura del sistema bancario.
En diciembre de 2001, luego de varios meses de corrida bancaria, se estableci en
Argentina el corralito financiero. Este episodio fue el ltimo de los acontecimientos
que tuvieron consecuencias polticas y econmicas devastadoras sobre Argentina a
principios de 2002. Estos fenmenos afectaron a Uruguay en dos frentes. En primer
lugar, la importante reduccin de los niveles de ingreso, las restricciones de acceso al
crdito y el comportamiento observado en los precios relativos impactaron en forma
negativa sobre las exportaciones de bienes y servicios de Uruguay. Las exportaciones de
servicios (turismo) cayeron ms de un 50% a comienzos de 2002 en comparacin con
2001. Las exportaciones de bienes, por su parte, se contrajeron alrededor del 70%
durante el primer semestre de 2002 en comparacin con igual perodo de 2001
125
.
En segundo lugar, la crisis argentina tuvo efectos especialmente relevantes en el plano
financiero. El grfico 7.5. aporta informacin que ilustra sobre tres aspectos que
merecen ser subrayados al analizar los vnculos entre el sistema bancario uruguayo y la
situacin macroeconmica imperante en Argentina.

125
En 2001 las exportaciones de bienes a Argentina eran aproximadamente el 20% del total de ventas al
exterior que Uruguay realiz.
164
Grfico 7.5
Fuente: Banco Central del Uruguay
Por un lado, durante 2000 y 2001 se registr un importante ingreso de depsitos al
sistema bancario uruguayo, fenmeno que puede vincularse a la salida de capitales que
afect a Argentina. Durante la segunda mitad de 2001 el stock de depsitos de no
residentes se intensifica y alcanza sus niveles mximos histricos entre los meses de
noviembre de 2001 y enero de 2002. Por otro lado, el grfico 7.5 muestra que la salida
de depsitos de no residentes comienza en el mes de febrero de 2002. A partir de la
informacin disponible, resulta difcil establecer el peso exacto que tuvo la inestabilidad
de Argentina en la gnesis del proceso de salida de depsitos de Uruguay. En principio,
no puede descartarse la hiptesis de contagio, pero tampoco debera soslayarse que, a
principios de 2002, la economa uruguaya presentaba una situacin macroeconmica en
franco deterioro. La prolongacin de la situacin recesiva, el abultado y persistente
dficit fiscal, as como las dificultades que enfrentaron algunos bancos presentes en la
plaza con fuerte exposicin en Argentina mostraban que el panorama imperante no
estaba contribuyendo a disipar las dudas y la desconfianza de los inversores argentinos
que mantenan sus depsitos en el sistema bancario uruguayo. Por ltimo, la
informacin que contiene el grfico 7.5 ilustra acerca de la magnitud y la continuidad
del proceso de salida de depsitos.
La reaccin inicial del gobierno uruguayo ante el abandono de la convertibilidad y la
profundizacin de la crisis econmica en Argentina fue acelerar la devaluacin y
proponer al parlamento nuevas medidas de rigor fiscal (reducciones de gasto e
incrementos impositivos). Sin embargo, el persistente retiro de depsitos del sistema
DEPOSITOS DEL SISTEMA BANCARIO
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
5,500
6,000
6,500
7,000
7,500
8,000
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0
2
M
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l
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n
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s

d
e

U
$
S
Residentes
No Residentes
165
bancario estaba erosionando los activos de reserva en poder del Banco Central. El
grfico 7.6 ilustra acerca de la intensidad de este proceso. La prdida de reservas
internacionales del pas llev al abandono de la fijacin del tipo de cambio en junio de
2002.
Grfico 7.6
Fuente: Banco Central del Uruguay
A partir de ese momento el Banco Central dej de realizar intervenciones en el mercado
cambiario. De acuerdo a la Carta de Intencin firmada con el FMI, la autoridad
monetaria slo actuara sobre la cotizacin del dlar a travs de operaciones de
regulacin de la liquidez en moneda nacional. La nueva poltica monetaria se propuso
mantener la estabilidad de precios, a travs de instrumentos orientados al control de la
liquidez en moneda nacional (operaciones de prstamos con una garanta colateral
repos-, licitaciones de letras en moneda nacional y emisiones de ttulos pblicos en
Unidad Indexada).
La libre flotacin del tipo de cambio llev a una importante depreciacin del peso
uruguayo. Ello favoreci lentamente la recuperacin del sector externo de la economa,
y explica el crecimiento significativo de las exportaciones registrado a partir de fines de
2002. Una vez ms, Uruguay recurra a una fuerte devaluacin que le permita corregir
las severas distorsiones de precios que haba acumulado y le facilitaba la necesaria
absorcin interna que deba enfrentar.
Activos de Reserva
(en millones de U$S)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
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A
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A
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0
2
Activos
Desembolso de U$S 500: del FMI
Feriado bancario e interrupcin de
asistencia a bancos privados
166
En forma paralela a lo anterior, a fines de julio de 2002, ante el inminente agotamiento
de los activos de reserva en poder del Banco Central y la imposibilidad de detener la
salida de depsitos, el gobierno decret un feriado bancario que se extendi durante
cuatro das. En estas circunstancias el objetivo prioritario fue concretar una nueva
negociacin con FMI, que permitiera obtener fondos adicionales y recomponer la
confianza en la solvencia del sistema bancario. La negociacin con el FMI culmin con
la suscripcin de una nueva Carta de Intencin en la que el gobierno se comprometi a
realizar cambios de envergadura en el sistema bancario. La reestructura prevista implic
la reprogramacin compulsiva de los depsitos a plazo en la banca pblica (Banco
Repblica y Banco Hipotecario) y la liquidacin de las instituciones bancarias privadas
que enfrentaban una situacin de insolvencia y que no dispusieran de liquidez suficiente
para respaldar la totalidad de sus depsitos en moneda extranjera. Cuatro fueron las
instituciones finalmente liquidadas.
7.3. La regin: opcin o destino?
Transcurridos treinta aos desde que el crecimiento orientado hacia adentro comenz
a ser dejado atrs, no existe controversia respecto a que para un pas de las dimensiones
de Uruguay la apertura de la economa contribuye a mejorar la asignacin de recursos.
Los compromisos que el pas tiene asumidos en la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC) y en el MERCOSUR, as como una serie de actividades que se desarrollaron al
amparo de la mayor apertura, vuelven irrelevante la antigua discusin cierre versus
apertura. Sin embargo, se mantiene vivo el debate sobre el tipo y la modalidad del
proceso de apertura. La discusin sobre la alternativa de una apertura unilateral al
mundo versus una apertura gradual con nfasis en la regin que precedi la
formacin del MERCOSUR, mantiene vigencia en una controversia actual respecto a si
debe ser la regin o el mundo la prioridad para Uruguay.
En relacin a lo anterior, de un lado estn quienes sostienen que, dada la persistente y
elevada inestabilidad que caracteriza a la regin, Uruguay debe intentar por todos los
medios procurar una integracin ms profunda y vigorosa con las economas de fuera de
la regin. Ello le permitira al pas quedar ms protegido de las alteraciones bruscas de
actividad y precios a las que Uruguay es sometido por Argentina y Brasil. Del otro lado,
se sostiene que el intercambio comercial entre Uruguay y el mundo est fuertemente
dominado por un patrn en el que Uruguay es exportador de productos primarios e
importador de productos manufacturados. Primero, debido a que los mercados primarios
167
siguen estando protegidos en los pases industrializados, una insercin externa apoyada
predominantemente fuera de la regin es muy vulnerable. Segundo, dada la elevada
volatilidad de los mercados de los productos primarios, una estrategia de integracin
unilateral al mundo somete al pas a persistentes e importantes choques externos que
se traducen potencialmente en alteraciones cclicas pronunciadas. Adems, a las razones
geogrficas naturales que facilitan la relacin comercial con la regin deben sumarse los
esfuerzos realizados desde los aos setenta para integrarse a ella. Por ello, cualquier
propuesta de insercin externa alternativa debera computar los beneficios y los costos
de desandar el camino recorrido.
Lo anterior refleja que la modalidad insercin externa del pas sigue siendo, como desde
sus orgenes, motivo de controversia en Uruguay. A la luz del motivo de este trabajo
este debate parece importante, puesto que cabe preguntarse si la mayor proximidad con
la regin ha influido sobre alguna de las dos caractersticas centrales del declive: el bajo
crecimiento de largo plazo y las fluctuaciones macroeconmicas profundas. Al respecto
dos cosas pueden sealarse. Primero, desde que se intensific su interdependencia
econmica con la regin (1975), la tasa de crecimiento del PIB per cpita aceler su
crecimiento. Segundo, de igual manera las fluctuaciones macroeconmicas parece que
se han tornado ms profundas durante el perodo de mayor proximidad con Argentina y
Brasil.
Sin embargo, pretender encontrar una relacin de causalidad entre este tipo de eventos
requiere de un anlisis ms detallado. Es que tanto la aceleracin del crecimiento como
la mayor profundidad cclica de la economa pueden deberse, como de hecho ocurre, a
la concurrencia de una serie de factores entre los cuales la integracin regional es uno
ms. As, la mayor apertura comercial impulsada desde los aos setenta o los programas
de estabilizacin basados en anclas cambiarias aplicados a fines de los setenta y durante
los noventa, por citar slo dos, pueden jugar un papel tan importante como la
integracin regional en la explicacin de la aceleracin del crecimiento y de la mayor
volatilidad cclica de la economa.
Sin perjuicio de lo anterior, al menos dos comentarios se pueden hacer al finalizar esta
segunda parte del trabajo. Primero, si la mayor integracin regional se ha traducido en
una mayor diversificacin exportadora y si, al mismo tiempo, se exportan bienes a la
regin que resulta difcil colocar en otros destinos (ver captulo 4), se puede afirmar que
168
tanto desde la perspectiva del crecimiento como desde una estrategia de diversificacin
de los riesgos propios, la integracin regional debera haber jugado un papel positivo. Si
a ello se suma la venta de servicios (turismo, servicios financieros, etc.) que son
colocados en la regin, este argumento debera verse reforzado.
Segundo, y ms importante todava, la regin es un destino para Uruguay, no una
opcin. Difcilmente una estrategia de insercin externa diferente lograra aislar a
Uruguay de los choques (buenos y malos) provenientes Argentina y Brasil
126
. Hay
razones geogrficas, de especializacin productiva y de la propia estructura de
intercambio internacional que vinculan de manera ineludible a Uruguay con sus
vecinos. Por otra parte, los beneficios de otras alternativas de insercin resultan difciles
de cuantificar y, en cualquier caso son de escasa magnitud, comparados con el esfuerzo
y el costo que tendra desandar el camino recorrido en la regin.
La evidencia ensea que la tasa de crecimiento de Uruguay a largo plazo est
estrechamente vinculada a la regin y que, simultneamente, las fluctuaciones cclicas
de la regin son fundamentales para explicar las observadas en Uruguay (Kamil &
Lorenzo, 2000)
127
. Precisamente, es debido a ello que para Uruguay resulta costoso
mantener niveles de precios en dlares diferentes a los de sus socios regionales.
A la luz del desempeo econmico de Uruguay previo a que el proceso de mayor
integracin comercial con la regin tuviera lugar, difcilmente se pueda afirmar que el
mayor acercamiento con la regin se ha traducido en una profundizacin del declive. En
cualquier caso, intentar poner barreras a la influencia econmica de Argentina y Brasil
resultara sumamente costoso y probablemente ineficaz dado el camino recorrido. Los
esfuerzos deberan encaminarse a aprender de la experiencia de insercin en los
mercados regionales, a anticipar y reducir los efectos de los impactos negativos, as
como a canalizar ms positivamente los choques externos provenientes de ella.
Sin embargo, al menos dos preguntas quedan sin ser respondidas satisfactoriamente por
este trabajo. Primero, por qu Argentina y Brasil recibieron proporcionalmente ms
inversin extranjera que Uruguay, especialmente despus de la segunda guerra

126
Un reciente e interesante trabajo de Bertoni & Sanguinetti (2003) muestra que durante los aos
cuarenta, treinta antes de que el proceso de integracin regional se iniciara, los desequilibrios financieros
en Argentina tenan repercusiones en el sistema financiero de Uruguay.
127
Incluso, las fluctuaciones de los socios regionales "adelantan" el ciclo econmico uruguayo.
169
mundial? Sin lugar a dudas, una parte de la respuesta est en el reducido tamao del
mercado domstico combinado con el elevado grado de proteccin de la economa
durante la inmediata posguerra. Ello la mantuvo al margen del dinamismo mundial y
regional, haciendo que las inversiones en Uruguay fueran muy poco atractivas (ver
captulo 6). Como se ver en la parte III, es probable que la calidad de las polticas y el
progresivo debilitamiento de las instituciones econmicas y polticas durante la segunda
mitad del siglo XX, hayan contribuido tambin.
Segundo, por qu los resultados de la regionalizacin de la economa uruguaya han
sido tan modestos? Las nicas actividades en las cuales Uruguay ha logrado desarrollar
(aunque no consolidar) ventajas en la especializacin regional son el turismo y la
intermediacin financiera. En la transformacin de materias primas agrcolas o
ganaderas los resultados han sido ms modestos, aunque debe reconocerse que la
produccin lctea y arrocera creci al amparo de las ventas a Brasil a partir de los aos
setenta. Como respuesta preliminar a esta pregunta es posible mencionar a la propia
inestabilidad macroeconmica de la regin. Debido a ella se producen alteraciones
bruscas y profundas de precios relativos que afectan gravemente la rentabilidad de los
negocios (ver seccin 7.2). Asimismo, segn se vio, Uruguay ha mostrado grandes
dificultades para aislar al sector financiero de los efectos de las crisis regionales, lo que
ha conducido en algunos casos a que el choque regional se vea amplificado (ver seccin
7.2).
Lo anterior pone de manifiesto la importancia de conocer mejor el papel de las
instituciones y de las polticas en el desempeo econmico de Uruguay. La seccin III
de este trabajo se ocupa esto.

Parte III: Instituciones y polticas en el declive
170
PARTE III: POLTICAS E INSTITUCIONES EN EL DECLIVE
La presente parte del trabajo pretende responder la pregunta qu papel tuvieron las
instituciones y las polticas en el declive de Uruguay durante la segunda mitad del siglo
XX? La respuesta y, por tanto la tesis defendida en el trabajo, es que en un sentido
general es posible afirmar que, a partir de algn momento de la segunda posguerra
128
,
las instituciones y las polticas no fueron capaces de crear un clima favorable para que
el crecimiento y el desarrollo tuvieran lugar en Uruguay.
Lo anterior ocurri a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las
orientaciones de las polticas fueron sustancialmente diferentes
129
. Hasta la dcada del
setenta bajo el dirigismo, porque la rentabilidad de los negocios dependa crticamente
de factores estrictamente extraeconmicos, alentando el desvo de recursos y talentos
hacia actividades de bsqueda de rentas (Rama, 1990, 1991 y 2003; Lane & Tornell,
1998). Luego, bajo el liberalismo
130
, unas instituciones dbiles caracterizadas por
regmenes macroeconmicos ineficaces y mercados incompletos cuando no
inexistentes, se mostraron incapaces de gestionar los efectos de los choques externos
contribuyendo incluso a su amplificacin (Cal, 2004; Fanelli, Lorenzo & Oddone,
2003). Ello, sumado a un contexto externo ms voltil que el prevalente en la inmediata
posguerra, dio lugar a fluctuaciones macroeconmicas muy pronunciadas alentando una
mayor incertidumbre que condujo a los inversores a reducir el plazo de sus decisiones y
a exigir rentabilidades extraordinariamente elevadas para los negocios (Henisz, 2000 y
2004)
131
. Durante el nuevo escenario emergente a mediados de los setenta, si bien el
crecimiento tuvo lugar, crisis pronunciadas revirtieron los logros de los aos de auge
(Brtola & Lorenzo, 2003 y Cal, 2004). El declive cambi de estilo pero no desapareci
(ver captulos 4 y 7).
Lo anterior no supone desconocer el importante papel que los recursos naturales, la
integracin al comercio internacional y la demanda exterior han tenido en el desempeo
econmico de Uruguay de la segunda mitad del siglo XX. Ms bien pretende afirmar
que las oportunidades y amenazas que la geografa y la integracin al mundo le

128
Ver parte I, captulo 1.
129
Ver parte II.
130
Como fue sealado en el captulo 7, esta no es la expresin que refleja exactamente la orientacin de
las polticas. Sin embargo, por simplicidad y oposicin al dirigismo es utilizada en este trabajo.
131
Ver parte I captulo 2.

Oddone Tesis+doctoral.115-175

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Parte II: Insercin externa y estrategias de crecimiento

Captulo 5: Crecimiento hacia fuera I (1870-1930)

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