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ENCRUCIJADAS EN LA
SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINA:

reformas, cobertura y desafos
para el sistema de pensiones
Fabio Bertranou
Oscar Cetrngolo
Carlos Grushka
Luis Casanova
ENCRUCIJADAS EN LA
SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINA:
reformas, cobertura y desafos
para el sistema de pensiones
Las publicaciones de la Ofcina Internacio-
nal del Trabajo gozan de la proteccin de los
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el fn de evitar la sobrecarga grfca que supondra utilizar en espaol o/a para marcar
la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genrico clsico,
comprendiendo que todas las menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.
Encrucijadas en la seguridad social argentina: reformas, cobertura y desafos para
el sistema de pensiones / Fabio Bertranou (et al.). 1ra. ed. Buenos Aires: CEPAL y
Ocina Internacional del Trabajo, 2011, 180 p.
Seguridad social - rgimen de pensiones - poltica de la seguridad social - reforma de
la seguridad social - prestaciones de vejez - vacos en la cobertura - Argentina.
ISBN: 978-92-2-325772-9 (versin impresa)
ISBN: 978-92-2-325773-6 (versin web pdf)
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Copyright Organizacin Internacional del Trabajo, 2011.
Primera edicin, 2011.
Impreso en Argentina
5
PRLOGO
La previsin social es un aspecto central de las polticas sociales y laborales que
genera impactos signicativos en diversas dimensiones econmicas y del bienestar
de las personas. Por ello, el debate sobre la seguridad social, y sus interrelaciones
con la eciencia, la equidad y la justicia social, cuenta casi en forma permanente
con una importante visibilidad en las agendas polticas y sociales. Este es el caso
de Argentina, que posee ms de cien aos de historia en materia de previsin social.
Tanto la OIT como la CEPAL tradicionalmente han considerado el tema de la pre-
visin social como de suma relevancia. As lo demuestran numerosos documentos
emitidos por ambas organizaciones, pero en especial dos informes recientes. Por
el lado de la OIT, se destaca el informe de la Conferencia Internacional del Trabajo
2011 (CIT, 2011), Seguridad social para la justicia social y una globalizacin
equitativa, que se utiliz para la Discusin recurrente sobre la proteccin social
(seguridad social), vinculada con la Declaracin de la OIT relativa a la justicia
social para una globalizacin equitativa. Es importante mencionar que esta De-
claracin, la tercera en la historia del organismo, expresa la visin contempornea
del mandato de la OIT en la era de la globalizacin e institucionaliza la agenda de
Trabajo Decente. Tanto en el informe como en los debates de la CIT 2011, qued
plasmado el extendido consenso y la necesidad de impulsar la consolidacin de
un piso de proteccin social vinculado con el concepto de los derechos ciudada-
nos, mediante el cual se busca garantizar tanto un nivel mnimo de seguridad
econmica como el acceso a un conjunto de servicios esenciales. El piso de pro-
teccin social constituye la base sobre la cual los pases construyen sus sistemas
de proteccin social.
Por su lado, la CEPAL, en el informe correspondiente al trigsimo tercer perodo
de sesiones en 2010, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por
abrir, promueve estrategias de polticas pblicas para superar la heterogeneidad
productiva con igualdad social desde un enfoque de derechos. Los Estados de
bienestar ms avanzados en el mundo muestran un complemento entre igualdad,
proteccin social, solidaridad instituida y disposicin positiva de los agentes. De
esta forma, la igualdad social y el dinamismo econmico pueden transformar la
estructura productiva para superar la heterogeneidad estructural y el insuciente
desarrollo relativo con que cuenta Amrica Latina y el Caribe. Asimismo, pro-
mueve la construccin de una nueva ecuacin Estado-Mercado-Sociedad, en la
cual los desafos de la seguridad social resultan de gran relevancia. Anteriormente
la CEPAL, en el documento La proteccin social de cara al futuro (2006), haba
establecido que la proteccin social no puede descansar exclusivamente sobre
Pascual Gerstenfeld
CEPAL - Ocina en Buenos Aires
Director
Marcelo Castro Fox
Ocina de Pas de la OIT
para la Argentina
Director
la capacidad de los esquemas contributivos asociados al mundo laboral, lo que
obliga a repensar los mecanismos de solidaridad.
A partir de estos antecedentes y de recorrer un camino conjunto, tanto la OIT
como la CEPAL se encuentran en sintona para realizar, a travs del presente
documento, una contribucin al debate de las polticas pblicas previsionales de
Argentina, incorporando los principios y aportes realizados por sus mandantes en
diversos foros y reuniones previas. Los temas enunciados son justamente los que
se encuentran presentes en las recientes reformas y modicaciones de los diversos
componentes del sistema previsional en Argentina.
Es importante resaltar que este documento tambin forma parte de dos acciones
de nuestras instituciones en el nivel nacional. La primera se reere al Programa
de Trabajo Decente de Argentina 2008-2011, una de cuyas prioridades se vincula
con el aumento de la cobertura de la seguridad social. La segunda accin es el
proyecto de Desarrollo Inclusivo en Argentina, liderado por la CEPAL con apoyo de
la OIT, que entre sus diversas facetas cuenta con una referida al fortalecimiento
de la proteccin social.
El documento fue coordinado y preparado por Fabio Bertranou y Oscar Cetrngolo,
expertos de la OIT y de la CEPAL respectivamente, en coautora con Carlos Grush-
ka (Universidad de Buenos Aires) y Luis Casanova (OIT en Argentina). Helmut
Schwarzer (OIT en Ginebra) y Pablo Casal (OIT en Lima) colaboraron con valiosos
comentarios y sugerencias.
Listado de siglas
Introduccin
CAPTULO 1. Objetivos de la previsin social, el papel del Estado y la experiencia
internacional en la conformacin de los sistemas
1.1. Objetivos de los sistemas previsionales y la intervencin del Estado
1.2. Organizacin de los sistemas de pensiones
1.3. Orientaciones para el diseo de los sistemas de pensiones
Recuadro 1.1. Longevidad, envejecimiento y edad de retiro
Recuadro 1.2. Fondos de reserva en los sistemas previsionales
1.4. La evolucin del marco normativo internacional
sobre la seguridad social y las pensiones
1.5. Experiencias internacionales recientes y reexiones
CAPTULO 2. Maduracin, crisis y reforma del sistema previsional argentino
2.1. La previsin social argentina desde una visin de largo plazo
2.1.1. Desarrollo institucional y marco legal
Recuadro 2.1. El origen del emblemtico 82%
2.1.2. Desempeo del sistema
2.2. La reforma de 1994: el sistema mixto
2.2.1. Rasgos generales del sistema mixto
2.2.2. Los primeros aos del sistema mixto
2.2.3. La situacin de las Cajas provinciales
2.3. ltimas reformas del sistema mixto y evaluacin de su funcionamiento
CAPTULO 3. Las reformas recientes en el sistema previsional argentino
3.1. Poltica de ampliacin de la cobertura previsional
3.2. Modicacin en la organizacin del sistema: la vuelta al Reparto
3.3. Recomposicin de las prestaciones previsionales
Recuadro 3.1. ndice de Movilidad de las prestaciones
por jubilaciones y pensiones
Recuadro 3.2. El debate sobre el 82% mvil en 2010
3.4. Modicaciones que afectan a los benecios de los
denominados regmenes especiales
3.5. Modicaciones que afectan a los benecios
de los denominados regmenes diferenciales (o de actividades insalubres)
3.6. Cambios en los aportes y contribuciones
3.7. Fondo de Garanta de Sustentabilidad
CAPTULO 4. Cobertura Previsional
4.1. La medicin de la cobertura previsional
NDICE
9
11
15
17
20
24
27
30
32
36
45
47
47
49
53
60
60
62
63
66
71
74
76
78
79
81
82
86
87
89
93
95
4.1.1. Cobertura de la poblacin en edades activas y
de la poblacin adulta mayor
4.1.2. Fuentes de informacin
4.2. El funcionamiento del mercado de trabajo y la cobertura previsional
4.3. La cobertura previsional de los adultos mayores
4.4. Evolucin de las prestaciones de los subsistemas
de la proteccin social
4.4.1. Prestaciones del SIPA
4.4.2. Pensiones no contributivas
Recuadro 4.1. Las pensiones no contributivas
4.4.3. Otros regmenes previsionales
4.5. Intensidad de la cobertura previsional
CAPTULO 5. Consideraciones sobre las tendencias demogrcas y su vnculo
con el sistema de pensiones
5.1. Evolucin y perspectivas demogrcas
5.2. Longevidad y ajustes de parmetros
5.3. Cambios en la composicin familiar
CAPTULO 6. Situacin actual y desafos
6.1. Estructura y caractersticas generales del sistema
de pensiones en Argentina
6.1.1. Fragmentacin del sistema
6.1.2. Tipos de contribuyentes y regmenes previsionales
6.2. Desafos para la consolidacin de un sistema sostenible
de cobertura universal
6.2.1. Alcanzar cobertura universal
6.2.2. Asegurar la equidad en las prestaciones
6.2.3. Reducir la fragmentacin
6.2.4. Preservar la sostenibilidad nanciera
6.2.5. Denir parmetros especcos previsibles
6.2.6. Reducir la litigiosidad del sistema
6.3. Reexiones nales: previsibilidad para la previsin social
Referencias bibliogrcas
Anexos
95
97
98
103
108
108
110
110
113
115
119
121
124
125
131
134
136
139
141
141
142
144
144
146
147
149
150
157
9
AAFF Asignaciones familiares
AFAVyDC Administradora de
Fondos de Aportes
Voluntarios y Depsitos
Convenidos
AFIP Administracin Federal
de Ingresos Pblicos
AFJP Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y
pensiones
AGN Auditora General de la
Nacin
AMPO Aporte Medio Previsional
Obligatorio
ANSES Administracin Nacional
de la Seguridad Social
AUH Asignacin universal por
hijo para la proteccin
social
CBT Canasta bsica total
EPH Encuesta Permanente de
Hogares
FAM Fondo de aportes
mutuales
FGS Fondo de Garanta de
Sustentabilidad
FNE Fondo Nacional de
Empleo
GPC Gasto pblico
consolidado
GPS Gasto pblico social
consolidado
INDEC Instituto Nacional de
Estadstica y Censos
INSSJyP Instituto Nacional de
Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados
IVA Impuesto al valor
agregado
JO Jubilacin ordinaria
MDS Ministerio de Desarrollo
Social
MOPRE Mdulo Previsional
PAP Prestacin adicional por
permanencia
PBI Producto Bruto Interno
PBU Prestacin bsica
universal
PC Prestacin
compensatoria
PEA Poblacin
econmicamente
activa
PNC Pensiones no
contributivas
RCI Rgimen de
Capitalizacin
Individual
RENATRE Registro Nacional de
Trabajadores Rurales
y vEmpleadores
RIPTE Remuneracin
imponible
promedio de los
trabajadores
estables
RPP Rgimen Previsional
Pblico de Reparto
SAFJP Superintendencia
de Administradoras de
Fondos de Jubilaciones
y Pensiones
SIDIF Sistema de Informacin
Financiera
SIJP Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones
SIPA Sistema Previsional
Integrado Argentino
SMVyM Salario mnimo vital
y mvil
SSS Secretara de Seguridad
Social
LISTADO DE SIGLAS
10
11
INTRODUCCIN
1
En el contexto mundial, Argentina es considerada como un caso paradigmtico
por diversos aspectos de su desarrollo econmico y social. Entre estos aspec-
tos, la previsin social tambin constituye una faceta paradigmtica. A partir de
2008, con la estatizacin del componente privado del sistema de pensiones, que
haba sido estructuralmente reformado en 1994, se han abierto numerosos inte-
rrogantes en el nivel nacional e internacional acerca de la nueva conguracin
del sistema, su sostenibilidad social y nanciera, como as tambin respecto de
su ecacia para atender las demandas desde el punto de vista de las polticas
pblicas destinadas a la seguridad social. En aquel ao, haba sido inaugurado
un sistema mixto, que contaba con participacin de administradores privados en
el subsistema de capitalizacin individual.
A partir de este escenario inicial, el presente documento posee varios objetivos
de manera simultnea. El primero de ellos consiste en resumir los recientes desa-
rrollos que, en materia de reformas y modicaciones, existen sobre los principales
componentes del sistema previsional. As como los aos noventa fueron escenario
de importantes reformas estructurales, los aos dos mil tambin han aportado
un nmero ms que relevante de alteraciones. Adems, debe notarse que si bien
se hace referencia al sistema previsional, una de las principales conclusiones
que puede adelantarse consiste en la imposibilidad de referirse a un sistema en
sentido estricto, debido a su fragmentacin y segmentacin. Actualmente, el de-
nominado sistema es ms bien un conjunto de programas de diversa ndole en
su estructura, es decir, en materia de nanciamiento, reglas de cobertura, condi-
ciones de acceso a las prestaciones y tipo de administracin. Un segundo objetivo
de este documento consiste en aportar datos e informacin estadstica actualizada
respecto de las dimensiones ms relevantes del sistema previsional: cobertura
horizontal o alcance, adecuacin de las prestaciones, fuentes de nanciamiento,
compromisos scales, entre otros.
El tercer objetivo es desarrollar un nuevo relato sobre las reformas previas que tuvo
el sistema hasta 2005-2008, perodo en el cual se realizaron las ltimas transfor-
maciones importantes: la ampliacin de la cobertura con mecanismos semicon-
tributivos y la nacionalizacin del componente de capitalizacin individual. Una
nueva mirada sobre estas reformas, especialmente sobre las que acontecieron en
1994, busca reexionar sobre los alcances y limitaciones que trajo aparejada la

1
Los autores agradecen la colaboracin de Deborah Altieri y de Daniel Vega, por sus aportes en la elaboracin de la
informacin estadstica.
11
12
reestructuracin de ese ao, que por sobre todo fortaleci el criterio contributivo
del sistema, ms all de instaurar un tipo de administracin pblico-privada.
Un cuarto y ltimo objetivo consiste en aportar algunas ideas que puedan servir
de base para discutir una poltica previsional futura, cuyo propsito sea redenir
y congurar algunos componentes esenciales del sistema con el objeto de lograr
una cobertura universal de ciertas garantas mnimas de seguridad de ingreso
sobre bases sustentables y, a la vez, reconstituir un componente contributivo que
garantice cierta proporcionalidad entre contribuciones y prestaciones.
El documento cuenta con seis captulos, que han tratado de rescatar la abundante
literatura realizada por acadmicos y analistas de polticas previsionales, como as
tambin los numerosos trabajos anteriores de la CEPAL y la OIT. El primer captulo
aborda los objetivos de la previsin social, el papel del Estado y la experiencia
internacional en la conformacin de los sistemas de seguridad social. Estos temas
han sido abordados por la literatura y por diversos documentos en forma extensa.
A pesar de ello, se considera necesario refrescar el debate dado que actualmente
se percibe la existencia de posibles conictos en el logro de los objetivos, a partir
de ciertos parmetros de nanciamiento y de estructura de prestaciones. Una
manera mediante la cual se busca compatibilizar los objetivos sociales con los ob-
jetivos individuales de las pensiones es la conformacin de un sistema que posea
diversos componentes, tanto contributivos como no contributivos. La experiencia
internacional no es concluyente al respecto, dado que existen factores econmi-
cos e institucionales que determinan las posibilidades ciertas de estructuracin
de estos componentes. Las caractersticas del mercado laboral, el espacio scal
y la capacidad institucional para gestionar y supervisar los sistemas son aspectos
claves para denir el tipo de sistema que se desea construir. Por cierto, en el
pasado, numerosas reformas de la previsin social implementadas en Argentina no
contemplaron plenamente estas restricciones, lo que condujo a sucesivas crisis de
nanciamiento y/o de alcance de la cobertura.
El segundo captulo del documento desarrolla aspectos sobre la maduracin, crisis
y reforma del sistema previsional argentino. All se aborda una mirada de largo
plazo sobre la previsin, desde su desarrollo institucional y desempeo. La re-
forma de 1994 y el perodo posterior de desarrollo son particularmente analizados,
hasta llegar a la severa crisis econmica general de 2001, la que, ciertamente,
tiene interrelaciones importantes con todo lo acaecido en materia previsional has-
ta el presente. Los costos de transicin de la reforma de 1994, conjuntamente con
otros efectos de las polticas econmicas y previsionales, sin duda formaron parte
de las causas de la peor crisis econmica de la historia argentina.
13
A continuacin, el tercer captulo realiza un recorrido por las reformas ms recien-
tes del sistema previsional en Argentina. Ms concretamente, el foco de atencin
se centra en las modicaciones que se produjeron a partir de 2005, luego de que
la economa saliera de la recesin y se generara un contexto de fuertes mejoras
en el crecimiento del empleo, el producto y los recursos scales. As, se abordan
las polticas de ampliacin de la cobertura, los cambios en la organizacin del
sistema (incluyendo el regreso al esquema de reparto), los nuevos (y antiguos)
regmenes especiales y diferenciales, como tambin aspectos del nanciamiento,
la gestin y las prestaciones no contributivas.
La cobertura es el tema central del cuarto captulo. Esta dimensin del desempeo
de la previsin social adquiri una importancia signicativa en los ltimos diez
aos, debido al bajo desempeo en el nivel global de las reformas previsionales
y la mayor atencin brindada por los organismos internacionales y por los ana-
listas de polticas pblicas. Por ejemplo, en 2001, la Conferencia Internacional
del Trabajo (OIT, 2002) concluy con una resolucin centrada en la necesidad
de priorizar las iniciativas de reforma de la seguridad social que aumentaran
el alcance de la cobertura. De esta forma, el captulo incorpora mediciones
estadsticas de cobertura a partir de diversas fuentes de informacin administrativa
y de encuestas de hogares. Tambin se vinculan las mediciones de cobertura
con el funcionamiento del mercado de trabajo, con variables sociodemogrcas y,
posteriormente, se considera la intensidad o adecuacin de su alcance utilizando
medidas de tasas de sustitucin.
El quinto captulo considera en forma breve un aspecto central de los sistemas
de pensiones: la situacin demogrca, su evolucin y perspectivas. Se trata de
una consideracin ineludible para entender la dinmica previsional, debido a que
impone importantes restricciones para entender la evolucin de la longevidad, su
relacin con los parmetros del sistema y su sostenibilidad. Adems, de manera
sucinta se describen los cambios recientes en la composicin familiar, debido a
que la organizacin de los hogares tambin constituye un factor clave para com-
prender cules son las necesidades de proteccin social de los adultos mayores.
Finalmente, en el ltimo captulo, se describe la situacin actual de la previsin
social en Argentina luego de los intensos perodos de reformas y modicaciones
analizados. A partir de las consideraciones realizadas en los captulos anteriores,
se abordan los principales desafos que actualmente se enfrentan para consolidar
un sistema sustentable de cobertura universal. Para ello, se desarrollan consi-
deraciones sobre la equidad en la cobertura y el nanciamiento, la sostenibilidad
nanciera de largo plazo, adems de otros aspectos de alcance en el corto plazo,
14
como la litigiosidad, la fragmentacin y la incipiente reestraticacin del sistema.
Para concluir, en el marco de las consideraciones realizadas, especialmente a par-
tir de aquellas relativas a la equidad en la cobertura y el nanciamiento, se realiza
una propuesta para la reformulacin de los componentes del sistema previsional y
se establecen algunos criterios para su estructuracin sistmica.
CAPTULO 1
OBJETIVOS DE LA PREVISIN
SOCIAL, EL PAPEL DEL ESTADO
Y LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
EN LA CONFORMACIN
DE LOS SISTEMAS
16
OBJETIVOS DE LA PREVISIN SOCIAL,
EL ROL DEL ESTADO Y LA EXPERIENCIA
INTERNACIONAL EN LA CONFORMACIN
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
17
1.1.
Objetivos de los sistemas previsionales
y la intervencin del Estado
Este apartado indaga cules deberan ser los principales objetivos de los sistemas
previsionales.
2
En otras palabras, interesa conocer por qu, para afrontar ciertos
riesgos sociales como la vejez, la invalidez y la supervivencia, siempre es preferible
desarrollar una accin colectiva que una accin individual y, por lo tanto, por qu
es necesaria la intervencin del Estado.
Uno de los principales fundamentos para la implementacin de un sistema pre-
visional lo constituye la suavizacin del consumo de las personas a lo largo de su
ciclo de vida. La suavizacin del consumo hace referencia a la posibilidad de que
las personas puedan transferir consumo de su etapa productiva hacia su etapa de
retiro, debido a que en la vejez se reducen, ya sea parcial o completamente, las
habilidades para generar ingresos. De este modo, se pretende que el sistema de
pensiones permita una mejor distribucin del consumo a lo largo del ciclo de vida
de las personas (Barr y Diamond, 2008; OIT, 2010).
Antiguamente, la principal fuente de seguridad econmica en la vejez era el apoyo
brindado por las familias o por alguna red social informal, mediante la cual se
compartan alimentos, bienes y servicios entre los miembros de una sociedad. Pero
en caso de no recibir ayuda del entorno, los adultos mayores quedaban expuestos
a condiciones de pobreza.
3
Ms tarde, los mecanismos informales de provisin
de seguridad econmica de las personas en su etapa de retiro no solo dejaron
de ser viables desde el punto de vista familiar sino que fueron apareciendo otras
restricciones. Entre ellas, estn el proceso de transicin demogrca, que registra
que cada vez hay menos jvenes por cantidad de adultos mayores y, a la vez, que
estos ltimos son ms longevos; tambin, se dan los cambios en la composicin
de los hogares, ya que la familia ampliada cedi lugar a la familia nuclear (Gillion
2000; Rofman y Luchetti, 2006; Ferro, 2009).

2
En el texto se utilizan indistintamente los conceptos sistema previsional y sistema de pensiones. De la misma
forma, al referirse genricamente a las pensiones se incluyen tanto las prestaciones por vejez como las de invalidez y
supervivencia, a menos que explcitamente se seale una prestacin especca. En materia de nanciamiento, se utiliza
la denominacin contribuciones o cotizaciones en sentido amplio, es decir, para incluir tanto los aportes personales
como las contribuciones de los empleadores. Es importante notar que, en la legislacin y en la literatura especializada
argentina, el trmino prestacin tambin adopta la denominacin haber previsional, cuando se reere al monto
pecuniario. Finalmente, el trmino benecios previsionales se vincula con el nmero de prestaciones, mientras que
beneciarios se reere al nmero de personas que reciben una o ms prestaciones.
3
Actualmente las ayudas del entorno familiar que reciben los adultos mayores continan siendo importantes. De acuerdo
con CEPAL (2006), las ayudas econmicas y los benecios de la corresidencia con familiares posibilitan una importante
reduccin de los gastos asociados con la vivienda, los alimentos y diferentes servicios.
18
ENCRUCIJADAS EN LA SEGURIDAD SOCIAL ARGENTINA:
reformas, cobertura y desafos para el sistema de pensiones
La suavizacin del consumo puede ser realizada de manera individual, ahorrando
durante la etapa activa aquellos recursos que luego sern necesarios para el con-
sumo durante la etapa de retiro. Este mtodo arrojara buenos resultados en un
contexto de certidumbre sobre las trayectorias laborales y sobre la expectativa
de vida. Sin embargo, los individuos no conocen con certeza su perl futuro de
ingresos ni cunto tiempo vivirn luego de su retiro del mercado de trabajo, lo que
genera un riesgo adicional respecto de la suciencia de los ahorros para mantener
determinado nivel de consumo en caso de sobrevida. Debido a que estos mismos
riesgos estn presentes en cada individuo y a que es ms fcil predecir la expecta-
tiva de vida a nivel agregado, es decir, para un grupo lo sucientemente grande de
personas, resulta ms apropiado y benecioso organizar los ahorros para el retiro
bajo la forma de un seguro, en el cual se comparte con otros el riesgo de que la
expectativa de vida sea mayor que la anticipada al momento de retirarse de la
etapa productiva (Barr y Diamond, 2008). As surge uno de los fundamentos ms
relevantes para un sistema de pensiones, que toma la forma de un seguro median-
te el cual quienes quedan incapacitados para el trabajo (incluyendo los casos de-
bidos a edad avanzada) puedan percibir una renta econmica, que es construida
a partir de la acumulacin de los recursos por contribuciones a la seguridad social
durante la etapa activa de vida del conjunto de las personas.
De acuerdo con lo planteado hasta aqu, las previsiones para consumo durante la
vejez podran realizarse mediante un acuerdo entre privados sin la necesidad de
que el Estado intervenga ms que para hacer cumplir los contratos establecidos
entre estos. Sin embargo, existen motivos para que el Estado se involucre en los
sistemas de pensiones. Segn Barr y Diamond (2008), existen dos motivos fun-
damentales que justican la participacin del Estado. En primer lugar, porque
a los sistemas de pensiones se les suelen aadir otros objetivos, adems del ya
mencionado de suavizacin de consumo, como son el alivio de la pobreza y la re-
distribucin del ingreso. As, si bien desde la perspectiva individual son relevantes
tanto la suavizacin del consumo a lo largo del ciclo de vida como la funcin de
seguro ante la prdida de la capacidad de generar ingresos para el sostenimiento
del hogar, desde la perspectiva social son fundamentales el alivio de la pobreza y
la redistribucin de ingresos. Por ello, los programas pblicos de pensiones suelen
asignar recursos para combatir la pobreza especialmente en aquellos grupos que
no pudieron realizar cotizaciones o ahorrar durante su etapa activa, principal-
mente, por carecer de capacidad contributiva.
Tambin, mediante los programas pblicos de pensiones puede redistribuirse el
ingreso entre los individuos, considerando todo su ciclo de vida, dependiendo
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
19
de cmo se congure el sistema previsional en cuanto al nanciamiento y las
prestaciones, en funcin de sus respectivos perles de contribuciones y benecios.
En general, un sistema es considerado progresivo si el perl de contribuciones
y prestaciones favorece a los asegurados de menor ingreso. Sin embargo, debe
considerarse que la redistribucin puede operar en diferentes sentidos, segn
cules sean los diferenciales de mortalidad (esperanza de vida a la edad de
retiro) y las caractersticas del mercado laboral que determinan la participacin
(insercin y permanencia) o el acceso a la cobertura (requisitos contributivos). Por
otro lado, la redistribucin puede operar entre generaciones cuando se producen
cambios en las prestaciones y/o contribuciones a travs del tiempo, lo que afecta
en forma dismil a las distintas cohortes de asegurados (Arza, 2006; Herrera,
2008; Bertranou, 2011).
Adems de las funciones de suavizacin del consumo, seguro, alivio de la po-
breza y redistribucin del ingreso, el diseo de los sistemas de pensiones tambin
afecta tanto a variables agregadas como a aspectos microeconmicos. El ahorro
agregado, la acumulacin de capital, la tasa de crecimiento econmico, el mer-
cado de trabajo y la situacin scal han sido los aspectos ms resaltados en los
anlisis de los efectos y condicionantes de los sistemas previsionales (Collin et al.,
2000; Barr y Diamond, 2008). La importancia relativa de cada uno de estos otros
objetivos, incluyendo el papel que le corresponde al Estado, depender de las
distintas posiciones polticas y conceptuales de los diseadores y administradores
de la seguridad social. De esta manera, tanto el diseo como la administracin de
la previsin social han presentado cambios a lo largo del tiempo y en los diferentes
pases. En esto han inuido tanto los paradigmas relativos al desarrollo de la seguri-
dad social como las concepciones polticas y sociales con las cuales se interpretan
mandatos universalmente aceptados, como los de la justicia social.
Desde el punto de vista econmico, un aspecto importante que justica la in-
tervencin del Estado en la previsin social se vincula con las fallas de mercado
(problemas de informacin imperfecta y existencia de mercados incompletos),
cuya presencia conduce a que el acuerdo entre privados no coincida con un re-
sultado socialmente ptimo. Esto se debe a que los agentes econmicos pueden
no contar con toda la informacin necesaria para tomar las decisiones ms ade-
cuadas. En el caso de las familias, puede existir ausencia o incapacidad para
acceder a la informacin que permitira realizar las mejores inversiones de los
ahorros previsionales o no estar disponibles instrumentos de inversin apropiados de
largo plazo. Incluso contando con informacin, los individuos pueden tener problemas
para procesarla y luego generar decisiones acertadas. Por otra parte, los aseguradores
20
tambin pueden enfrentar problemas de informacin, por ejemplo, respecto de la
estimacin de la esperanza de vida de los aportantes. Las dicultades para determi-
nar su promedio y la utilizacin homognea podran llevar a que en el mercado se
produzca una seleccin adversa, es decir que en ausencia de obligatoriedad en el
aseguramiento, las personas que tendieran a asegurarse fueran aquellas que esperan
ser ms longevas. Mientras, a la vez, las aseguradoras tendran incentivos sucientes
para asegurar a las personas menos longevas.
Por otra parte, debido a cierta miopa por parte de los trabajadores, se argumenta
que en ausencia de un mandato gubernamental que haga obligatorio el ahorro con
nes previsionales, las personas ahorraran muy poco para su retiro, debido a que
existe una tendencia a preferir el consumo presente antes que planicar el con-
sumo futuro. Ello obedece a que los agentes no tendran la capacidad de previsin
ni la disciplina para ahorrar para su retiro. En este esquema, el Estado acta de
manera paternalista obligando a los trabajadores a acumular recursos durante su
etapa activa para poder consumir ms en el futuro, aunque de acuerdo con las
valoraciones individuales de los trabajadores esta no pareciera ser la mejor opcin
(Thompson, 1999).
Producto de la multiplicidad de objetivos que presentan los sistemas de pensio-
nes, tanto el diseo como las polticas para su gobernanza se ven obligados a
contemplar muchos aspectos. En el diseo tambin se deben sopesar los costos
asociados para alcanzar tales objetivos (Barr y Diamond, 2008), dado que si bien
el logro de todos los objetivos mencionados requiere cubrir a la mayor cantidad
de beneciarios con prestaciones lo ms altas posibles, esto opera en el marco
de una restriccin de recursos. As, la capacidad de nanciamiento del sistema
debe compatibilizarse, adems, con las posibles ineciencias e inequidades que
puedan generar los distintos esquemas de nanciamiento (OIT, 2011a).
1.2.
Organizacin de los sistemas de pensiones
Como se desprende del apartado previo, los sistemas de pensiones pueden per-
seguir mltiples objetivos y es por ello que la evidencia internacional muestra un
importante conjunto de pases que ha desarrollado amplios y complejos sistemas
de pensiones. Algunos pases han optado por sistemas en los cuales el objetivo de
suavizacin de consumo adquiere mayor peso, mientras que otros han privilegiado
otorgar un mayor protagonismo al objetivo de alivio de la pobreza, dejando que las
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
21
personas determinen de manera individual el nivel de reemplazo de sus ingresos,
por sobre un mnimo garantizado por el Estado (Barr y Diamond, 2008). Las posi-
bles variantes que determinan la organizacin de un sistema de pensiones pueden
denirse a partir de la combinacin de un conjunto de dimensiones, que incluyen
la forma en que se denen el alcance de la cobertura legal, las condiciones de ac-
ceso a las prestaciones, el nanciamiento y la administracin, entre otras.
Una primera caracterizacin de los sistemas de pensiones se relaciona con las
condiciones de acceso a las prestaciones. Estas pueden ser de carcter contribu-
tivo, lo que se conoce como esquema Bismarkiano, o de carcter no contributivo,
tambin denominado como esquema a la Beveridge. En el primer caso, la (princi-
pal) fuente de nanciamiento del sistema la constituyen las contribuciones sobre la
nmina salarial, siendo adems una de las condiciones de acceso a las prestaciones
el tiempo de contribucin al sistema. En general, a mayor tiempo y dimensin de
las contribuciones, corresponde una prestacin mayor, representada por una mejor
tasa de reemplazo o sustitucin de los ingresos laborales. En el enfoque a la Be-
veridge, en cambio, las prestaciones son ms uniformes y el criterio predominante
para su otorgamiento est asociado con la residencia o ciudadana. En este caso,
entonces, la historia laboral y las contribuciones al sistema no representan una
condicin que determine el acceso y el nivel de las prestaciones. En la prctica,
en los diferentes pases es frecuente encontrar sistemas mixtos que combinan
estos dos criterios, ya sea en forma dual o en forma integrada.
Una segunda caracterizacin se vincula con la forma de organizacin del nan-
ciamiento de las prestaciones del sistema. En tal sentido, la nanciacin puede
ser de reparto o de capitalizacin (colectiva o individual). En el primer caso, las
prestaciones que se brindan a los beneciarios son nanciadas mediante las con-
tribuciones de los trabajadores aportantes del sistema, mientras que en el segun-
do caso el nanciamiento de las prestaciones proviene de los fondos acumulados
a partir de las contribuciones realizadas durante toda la etapa en que se realicen
aportes sobre el salario. La capitalizacin colectiva puede permitir un cierto grado
de solidaridad entre los asegurados pero en la capitalizacin individual no existe
margen para realizar transferencias de recursos entre los cotizantes, a menos que
exista un mecanismo explcito de redistribucin por sobre las cuentas de ahorro
previsional individual. Por ejemplo, algunos pases han implementado esquemas
que presentan pensiones mnimas, nanciadas con recursos tributarios o a travs
de un fondo solidario que se nutre con recursos provenientes de cotizaciones de
los salarios ms altos.
22
Una alternativa intermedia entre capitalizacin y reparto la constituye el sistema
de cuentas nocionales. Este esquema incorpora un elemento estrictamente actua-
rial pero bajo la lgica del rgimen de reparto. Este elemento consiste en que la
contribucin del trabajador es acreditada en una cuenta individual nocional (o
virtual), que obtiene un rendimiento basado en una tasa de inters nocional (aso-
ciada con la evolucin de distintos indicadores o con un ndice combinado: pre-
cios, salarios, masa salarial, recaudacin, equilibrio nanciero y/o actuarial, PIB)
y, al momento del retiro, el trabajador obtiene una renta vitalicia que se basa en
el saldo de esa cuenta. Esto quiere decir que se incorpora la idea de una estrecha
vinculacin entre las cotizaciones y los benecios, pero siempre manteniendo un
nanciamiento bsicamente de reparto, dado que no existe un stock de instru-
mentos nancieros que respalde las prestaciones comprometidas.
El tercer aspecto que permite una caracterizacin se reere a la relacin entre
contribucin y prestacin. As, los sistemas pueden organizarse a partir de una
contribucin denida o a partir de una prestacin denida. En el primer caso, se
establece un porcentaje o monto de contribucin determinado, mientras que el
nivel de la prestacin al momento de retiro no se encuentra denido de antemano.
De esta forma, la prestacin puede estar basada en los fondos acumulados, para
el caso de un sistema de capitalizacin, o en la situacin nanciera global del
sistema, si se trata de un sistema de reparto puro.
Los sistemas basados en prestaciones denidas, por otra parte, deben contar con
cierta exibilidad en las contribuciones debido a que el nivel de estas constituye
la variable de ajuste para hacer viable el compromiso de un nivel de prestacin
determinado. En forma estilizada, puede decirse que la contribucin denida es
frecuente en los sistemas de capitalizacin mientras que la prestacin denida
lo es en los sistemas de reparto. La consideracin sobre si la contribucin o la
prestacin es denida en realidad debe tomarse con cautela, porque otras varia-
bles son las que inuyen sobre estas deniciones. Incluso, los sistemas que son
caracterizados como esquemas de contribucin denida deben a lo largo del tiem-
po realizar ajustes hacia arriba en sus niveles de contribuciones, que les permitan
a las personas obtener prestaciones que cumplan con el objetivo de garantizar
ciertos estndares de vida durante la vejez.
4
Existen otros dos aspectos adicionales, relacionados con la intervencin estatal y
la participacin pblica en los sistemas de pensiones, vinculados con el requisito

4
Por ejemplo, el sistema previsional introducido en Chile en 1981 y reformado en 2008 es considerado en su componente
contributivo como de contribucin denida. Sin embargo, actualmente se ha iniciado un debate en torno a la insuciencia
del 10% de la contribucin para vejez, si se quieren garantizar razonables futuras tasas de reemplazo en los ingresos.
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
23
de aliacin obligatoria o adhesin voluntaria, y con la forma de administracin
pblica o privada de los distintos componentes del sistema. En relacin con este
primer aspecto, puede decirse que la obligatoriedad de aliacin constituye la
estrategia ms comn para atender los problemas antes mencionados de miopa y
de funcionamiento eciente de un mercado de seguros que presenta informacin
imperfecta y asimtrica. Sin embargo, existen algunos pases donde todava per-
sisten ciertos colectivos de trabajadores para quienes la aliacin al sistema no es
obligatoria, habitualmente se trata de trabajadores independientes, en particular,
de cuentapropistas con baja capacidad contributiva.
Una caracterstica comn de los sistemas es la conformacin de estos a partir
de distintos componentes o pilares. Esto permite conjugar los distintos objetivos
con diversos instrumentos y lgicas de funcionamiento, administracin y nan-
ciamiento. Una discusin habitual en materia de poltica previsional tiene que
ver con cmo se distribuyen los riesgos entre los distintos actores del sistema,
mediante la conguracin de mecanismos de solidaridad y ahorro previsional. Por
ejemplo, en los sistemas de capitalizacin individual, administrados por empresas
privadas, el riesgo es soportado por cada trabajador cotizante, aunque puede ser
reducido si el Estado otorga alguna garanta de pensin mnima. Por otra parte,
en los sistemas de reparto de benecio denido, los riesgos son soportados por el
conjunto de los contribuyentes
5
de la generacin actual.
6
Asimismo, si las presta-
ciones sufren ajustes, ya sea por el cambio demogrco o por otros parmetros
de nanciamiento, el riesgo del sistema recae sobre los mismos beneciarios. Por
ello, en el proceso poltico que lleva a la adopcin de un sistema previsional, ten-
drn importancia las valoraciones sociales acerca de cmo organizar los esquemas
en relacin con la distribucin de la carga para afrontar los riesgos de la vejez y la
tolerancia hacia situaciones de mayor o menor equidad, como tambin qu papel
juegan las responsabilidades individuales en el aporte para el ahorro previsional.
Como se desprende de las diferentes aristas a considerar en el diseo de un
sistema de pensiones, las alternativas son mltiples. Podra decirse que no existen
casos extremos y que en general todos los pases combinan criterios poniendo
mayor nfasis en algunos que en otros. Generalmente, cuando en el diseo prima
la consecucin del objetivo de suavizacin del consumo, los sistemas son de
naturaleza contributiva y tienden a incluir total o parcialmente un componente
con capitalizacin individual o colectiva de contribucin denida. Por otra parte,
cuando en el diseo adquiere mayor peso el objetivo de redistribucin y alivio de

5
Se trata de contribuyentes de la seguridad social, si el sistema solo se nancia con aportes y contribuciones sobre la
nmina salarial, o de todos los contribuyentes, si el sistema se nancia con rentas generales.
6
As como de generaciones futuras, si el sistema se nancia parcialmente con deuda.
24
la pobreza, los sistemas se organizan bajo el esquema de reparto con prestaciones
relativamente uniformes, contando con nanciamiento de rentas generales, sin
requerir a los potenciales beneciarios importantes perodos de contribuciones
previas. Estos sistemas tienden a priorizar un elevado nivel de cobertura de los
adultos mayores. A la vez, por sobre este nivel de cobertura bsica, tambin
existen divergencias en cuanto a cmo los pases han organizado los esquemas que
complementan y mejoran el nivel de las prestaciones para aquellos trabajadores
que cuentan con mayor capacidad contributiva.
1.3.
Orientaciones para el diseo de los sistemas
de pensiones
Toda organizacin de un sistema previsional enfrenta situaciones en las que hay
que evaluar posibles ventajas y limitaciones. Las conformaciones alternativas de
los sistemas, por lo tanto, enfrentan una necesaria relacin de intercambio (o
trade off) entre objetivos, formas de nanciamiento y posibilidades de adecuacin
al contexto socioeconmico. Entre esos ltimos, est tanto el mercado de trabajo
como otros mercados conexos (de capitales y seguros), y la capacidad de gestin
institucional. A partir de la experiencia internacional, es posible identicar algu-
nas orientaciones generales respecto al diseo de los sistemas de pensiones.
Barr y Diamond (2008), al evaluar las reformas en diversos pases del mundo,
destacan que si bien el objetivo principal puede estar vinculado con la suavizacin
del consumo, es vital que los sistemas previsionales incluyan una pensin pblica
bsica, para brindar un ingreso mnimo en la vejez a todos aquellos individuos que
no tienen derecho a una jubilacin debido a su limitada historial laboral contribu-
tiva, y tambin para garantizar algn grado de redistribucin del ingreso. Lgica-
mente, el monto de esta prestacin, y otras caractersticas de diseo, variarn en
funcin del peso que se les asigne a los objetivos de alivio de la pobreza y a la
redistribucin. Teniendo en cuenta esto, la pensin pblica bsica puede adquirir
diversas formas, como presentar una parte integrada al esquema contributivo, o
bien constituirse como una prestacin administrada de manera separada a travs
de un componente no contributivo del sistema con alternativas de focalizacin,
incluyendo hasta la posibilidad de que se trate de una prestacin universal.
La incorporacin de un piso de asistencia econmica para la vejez no implica que
se deba dejar de lado el objetivo de suavizacin del consumo. Las prestaciones
DE LOS SISTEMAS
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25
contributivas, ya sea las diseadas a travs de cuentas de capitalizacin individual
o ya sea que se trate de cuentas nocionales, como las que se observan en sistemas
de reparto donde se vincula el benecio con los ingresos durante la etapa activa,
constituyen los instrumentos ms adecuados, especialmente en los pases de altos
ingresos o en aquellos que estn entrando en una senda ascendente de rpido
desarrollo. Asimismo, las pensiones voluntarias, adems de ser tiles para el ob-
jetivo de suavizacin de consumo, sirven para incrementar la eleccin individual
una vez hecha la contribucin inicial para el esquema solidario. Adicionalmente,
Barr y Diamond (2008) destacan que, debido a que las personas tienen diferentes
preferencias, expectativas de vida e historias laborales, deben existir instrumentos
que les permitan ahorrar para el retiro no solo con distintas tasas sino tambin de
manera diferenciada, segn los momentos que atraviesen durante su etapa activa
de generacin de ingresos.
Estos aspectos quedaron plasmados en algunas recomendaciones de polticas
para la reorganizacin de los sistemas previsionales cuando surgi, a partir del
informe del Banco Mundial (1994) Envejecimiento sin crisis, el debate sobre el
multipilarismo. Este concepto se reere a cmo organizar un sistema de pensiones
sustentado en un conjunto de pilares que persigan distintos objetivos, tanto indi-
viduales como colectivos. Un primer pilar del sistema debe garantizar el alivio de
la pobreza y cierto nivel de redistribucin, mientras que un segundo pilar cumple
la funcin de seguro y ahorro, con el objeto de garantizar una suavizacin del
consumo mediante el logro de prestaciones que presenten una adecuada tasa de
sustitucin de los ingresos laborales. De esta manera, con un esquema multipilar
lo que se busca es distribuir el riesgo que implica el diseo de un sistema de
pensiones basado en un solo pilar que concentra tanto los objetivos individua-
les como los sociales (Bertranou, 2005). En los aos noventa, surgi una gran
controversia en torno a cul era la forma como se deba organizar este segundo
pilar, dado que los organismos que promovan lineamientos desde el Consenso
de Washington, como el Banco Mundial, sugeran la adopcin de un sistema de
cuentas individuales de ahorro previsional, administrado privadamente, mientras
que otros organismos, como la Ocina Internacional del Trabajo y la Asociacin
Internacional de Seguridad Social, preferan un esquema de benecio denido,
administrado pblicamente (Gillion y Bonilla 2002; Mesa-Lago, 1996). Tambin
la CEPAL realiz numerosas contribuciones cuestionando la posible prdida o
ausencia de espacios e instrumentos que permitieran mejorar la solidaridad de los
sistemas previsionales (Uthoff, 1995 y 2006).
Otro aspecto relevante a tomar en cuenta se vincula con el mercado laboral, dado
que en el pasado numerosas reformas no han contemplado apropiadamente su
26
papel y las implicancias que tiene para la adopcin de un sistema que busque
integrar los objetivos desde la perspectiva social (alivio de la pobreza y redistri-
bucin) y desde la perspectiva individual (seguro y suavizacin del consumo). El
mercado de trabajo ha sido y seguir siendo una institucin determinante en
el desempeo de los sistemas de pensiones en cuanto a extensin y calidad de la
cobertura. Dadas las caractersticas estructurales del mercado laboral, no pueden
ensayarse estrategias extremas. Por un lado, no parece aconsejable pensar una
conexin de la proteccin de los trabajadores solo respecto de su insercin en el
mercado laboral, pero tampoco se puede pensar en una desvinculacin total del
mercado de trabajo al momento de disear la proteccin de los riesgos de vejez,
invalidez y supervivencia, en la medida que pretenda darse a las pensiones un
papel determinante en el reemplazo de los ingresos laborales. Sin duda, el papel
que cumple el mercado laboral como fuente de nanciamiento de los regmenes
de pensiones es y seguir siendo clave en el futuro. Adems, hay que tener en
cuenta que la historia laboral y de las cotizaciones se vuelven cruciales en la de-
terminacin de la cobertura, aun cuando los sistemas reciben, en la mayora de
los casos, un importante ujo de recursos scales provenientes de impuestos de
rentas generales y de impuestos de afectacin especca para la seguridad social
(Bertranou, 2005a).
Por otra parte, las prestaciones del sistema deben ser acordes con las posibili-
dades de nanciamiento. Cuando se observa que el sistema presenta problemas
de sostenimiento nanciero porque las promesas de prestaciones exceden a los
recursos disponibles, tal dicultad debe ser tratada directamente desde sus fuen-
tes de nanciamiento. En este sentido, si un sistema de reparto registra problemas
de viabilidad nanciera, la solucin no pareciera ser el reemplazo por un sistema
de capitalizacin, dado que en la prctica tambin se trata de un esquema con-
tributivo que se nutre de las contribuciones salariales. Por el contrario, la adop-
cin de esquemas de capitalizacin podra exacerbar los problemas nancieros al
implicar importantes costos scales de transicin. Una forma de evitar estos cos-
tos, en caso de que se considere apropiado socialmente pasar a un sistema basado
en una relacin ms estrecha entre contribuciones y prestaciones, consistira en la
introduccin de cuentas nocionales.
En relacin con los aspectos demogrcos, es necesario observar que las reformas
que implican la sustitucin de un esquema de reparto por uno de capitalizacin
generan efectos intergeneracionales sin resolver los problemas que surgen del en-
vejecimiento poblacional. Respecto a esto ltimo, las soluciones pasan por modi-
car la edad de retiro y otros parmetros del sistema (como aquellos que denen las
prestaciones y contribuciones), dado que la introduccin de cuentas individuales
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
27
no implica necesariamente que los individuos opten voluntariamente por edades
de retiro ms tardas para compensar los efectos de una mayor expectativa de
vida. Por otra parte, tambin debe considerarse que los incrementos en la edad
de retiro pueden afectar a otros programas de la seguridad social (como el seguro
de desempleo o las pensiones por invalidez) y de la asistencia social (como los
programas de alivio de la pobreza, en general).
Recuadro 1.1. Longevidad, envejecimiento y edad de retiro
El impacto que el envejecimiento poblacional genera sobre las pensiones es
un fenmeno real, sin embargo, ha sido sobredimensionado en numerosas
discusiones. Incluso, en algunas oportunidades se omiten diversos efectos
mitigantes que podran cumplir un rol destacado (Cesaratto, 2006; Cotlear,
2011; Economic Policy Committee, 2000; Mullan, 2000; Wray, 2006). A
continuacin se describen algunos aspectos para tomar en consideracin.
El proceso de envejecimiento tiende a ser lento, gradual y previsible,
lo que facilita ajustes de largo plazo en los sistemas. La mayora de los
esquemas aplicados en el mundo se crearon con parmetros generosos
y luego se fueron adaptando a medida que las tendencias nancieras y
demogrcas lo requirieron. Este proceso se llev a cabo sin mayores
conictos o perturbaciones y no hay razn para suponer que no pueda
continuar en el tiempo, con aumentos en la edad mnima de retiro y
reducciones en las tasas de sustitucin esperadas.
El aumento del ndice de dependencia adulta es usualmente compensado
por una disminucin en la dependencia infanto-juvenil, lo que permite
liberar recursos que la sociedad puede reasignar a travs del tiempo.
La participacin en la actividad econmica (especialmente entre las
mujeres) tambin ha crecido a travs del tiempo, y esto en parte compensa
la reduccin en el nmero de adultos jvenes en la poblacin.
De un modo similar, el crecimiento sostenido de la productividad laborar
tiende a compensar (y, en algunos casos, ms que compensar) la reduccin
en el nmero de adultos jvenes, generando recursos adicionales para
nanciar el consumo de los adultos mayores.
28
Tambin, cabe sealar que la sustitucin de un sistema de reparto por uno de capi-
talizacin no genera, necesariamente, mayores tasas de crecimiento econmico
7

(Barr y Diamond, 2008) y, de acuerdo con la experiencia reciente en Amrica La-
tina, la introduccin de cuentas individuales ha demostrado que una mejor vincu-
lacin entre contribucin y benecios previsionales no genera por s misma mayor
cobertura a travs de mejoras en la extensin (cantidad de cotizantes) ni de mejo-
res densidades de aportes (regularidad en las cotizaciones de los ya asegurados).
De esta manera, tampoco puede esperarse que una estrategia basada en esquemas
de cuentas nocionales induzca automticamente a mejorar los incentivos a cotizar
(Bertranou, 2005a). En todos los casos, el diseo del sistema debe ser compatible
con la capacidad institucional del pas. En este sentido, por ejemplo, las reformas
no deberan permitir que las pensiones que surgen de esquemas como los de capi-
El proceso de envejecimiento de las poblaciones suele considerar un lmite
etario jo (Sanderson y Sherbov, 2007), aunque se asocia histricamente
con aumentos en la edad de retiro. Esta ha sido una poltica prevaleciente
durante el siglo XX, cuando muchos sistemas incrementaron las edades
mnimas para retirarse, en la medida que ms individuos accedan a
benecios, y podra continuar acompaando el envejecimiento. En el muy
largo plazo (para el ao 2300), se prev que la esperanza de vida llegue a
los 96 aos, y en la mayora de los pases ms desarrollados esta superara
los 100 aos (ONU, 2004). Dado que las principales ganancias se
deberan a reducciones de la mortalidad a edades avanzadas, la tendencia
implica que, en promedio, la esperanza de vida a los 65 aos se duplicara
o triplicara.
Diversos autores (por ejemplo, Sigg, 2005) argumentaron que no hay
evidencias econmicas o biolgicas para considerar ja la edad de retiro,
mientras que muchas personas mayores continan trabajando despus
de haberse formalmente retirado y comenzado a recibir benecios
previsionales. El verdadero retiro del mercado laboral est fuertemente
vinculado con las condiciones de salud, que deberan mejorar con el
tiempo (como lo demuestra el descenso de mortalidad esperado), y los
requerimientos fsicos para trabajar, que tambin deberan disminuir en la
medida que aumentan los empleos vinculados con servicios.

7
Esto depende de que el ahorro generado por los fondos de pensiones no sustituya a otras fuentes de ahorro y de la existencia
de mercados de capitales desarrollados que permitan asignar de manera eciente los fondos entre sus mejores usos.
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
29
talizacin queden expuestas a mercados de capitales poco desarrollados y con una
inadecuada regulacin (Barr y Diamond, 2008). Adems, en las reformas en las
que se pretenda incorporar un sistema de cuentas nocionales se deber considerar
que la capacidad institucional juega un papel importante, dado que el xito de la
reforma depende tanto de la capacidad econmica para mantener la estabilidad
macro como de la capacidad poltica para hacer crebles en el largo plazo las
promesas relacionadas con las prestaciones. Otros factores importantes son la ca-
pacidad institucional para recaudar las contribuciones y para llevar un adecuado
registro individual de cada cuenta nocional de los trabajadores, y la capacidad
institucional para detectar oportunamente los cambios en las expectativas de vida,
con el n de hacer las adecuaciones necesarias en los ajustes actuariales de las
prestaciones (Barr, 2003).
Otro aspecto a considerar en el diseo del sistema es la necesidad de evitar la
fragmentacin y la falta de estandarizacin. Debido a la existencia de movilidad
laboral, es esencial que los derechos y obligaciones que emanan del sistema pue-
dan ser previsibles pero tambin mviles. Las trayectorias laborales pueden
implicar cambios de localizacin geogrca, cambios desde el empleo pblico al
privado (y viceversa), transiciones entre diferentes ramas de actividad, entre el
empleo cubierto y no cubierto y entre el empleo asalariado y el empleo por cuenta
propia, entre otros aspectos. Pero esta adaptabilidad del sistema de jubilaciones
no implica que deban dejar de existir algunas diferencias en las prestaciones sino
que, de manera ms precisa, el sistema debe estar integrado en el nivel nacional
(Mesa-Lago, 2004; Barr y Diamond, 2008).
Por otra parte, en el diseo tambin es relevante que el sistema no contemple cos-
tos de administracin excesivos y que se consideren estructuras de incentivos con-
sistentes con las prestaciones previstas. Por ejemplo, si el sistema persigue cierta
tasa de sustitucin de ingresos, el salario sujeto a contribuciones deber tener
una relacin acorde, como tambin la edad de retiro. Otros objetivos redistributi-
vos, ms all de lo que materialmente sea posible dentro del sistema previsional,
deben ser logrados mediante otros instrumentos de la poltica scal, incluyendo
el sistema tributario. Un aspecto relacionado con la poltica scal lo constituye el
debate sobre las previsiones de nanciamiento de largo plazo del sistema previ-
sional. Al respecto, algunos sistemas, tanto de benecio denido (previamente a
su maduracin) como los de capitalizacin, optaron por la constitucin de fondos
de reserva. Ms recientemente, algunos pases tambin han optado por generar
Fondos Soberanos, cuya nalidad es atender las demandas futuras para el nan-
ciamiento de las jubilaciones y pensiones.
30
Recuadro 1.2. Fondos de reserva en los sistemas previsionales
Las reservas previsionales bsicamente son pagos diferidos de una
parte de los salarios, que casi siempre se generan a partir de ahorros o
contribuciones realizadas en forma obligatoria, con el propsito de hacer
frente a futuros pagos de prestaciones de jubilaciones y pensiones. Las
experiencias internacionales en fondos de reserva son variadas, tanto en
sistemas operados en forma pblica como en aquellos otros que cuentan con
administracin privada, pero la forma y las caractersticas que adquieren
las reservas previsionales dependern de la naturaleza del sistema, es
decir, si este es de contribucin denida o de benecios denidos. En
el caso de los sistemas de capitalizacin con contribucin denida,
las reservas del fondo se distribuyen de acuerdo con las partes que ha
aportado cada contribuyente. En este caso, las prestaciones dependern
de cmo hayan evolucionado las reservas y de cul haya sido el resultado
de las inversiones, representando pagos diferidos de los salarios.
En los casos de sistemas de benecios denidos, en cambio, se espera
que el asegurado reciba un benecio calculado en funcin de las
contribuciones realizadas. Como ya se explic anteriormente, puede
armarse que la prestacin denida es la ms frecuente en los sistemas de
reparto. En estos casos, asumiendo que una de las motivaciones de estos
esquemas es evitar los eventuales efectos perversos y las incertidumbres
que van asociados con la evolucin de largo plazo de los mercados de
capitales, los fondos de reserva suelen adquirir una magnitud y alcances
limitados. Su diseo y funcionamiento, en todo caso, ha sido objeto de
estudio en la literatura referida a los excedentes iniciales de los sistemas
de reparto, los que, al menos en Amrica Latina, fueron utilizados para
nanciar otros destinos de las polticas pblicas, diferentes del sistema
previsional, mediante diversas modalidades. Por ejemplo, la construccin
de infraestructura de salud.
Ms recientemente, algunos pases han generado los denominados Fondos
Soberanos, que consisten en estructuras de inversin de propiedad
gubernamental creadas para nes especcos. Estos nes suelen ser,
principalmente, macroeconmicos (estabilizar el gasto pblico para ejercer
poltica scal contracclica); de ahorro (nanciar obligaciones scales
futuras), de generacin de ingresos (inversiones cuyas rentas incrementen
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
31
Por ltimo, es importante destacar que la sustentabilidad del sistema depende
de manera crucial de las posibilidades de la economa para expandir su produc-
cin. Dado que los sistemas previsionales son esquemas nancieros diseados
para distribuir ingreso y consumo a travs de las generaciones, la variable crtica
para denir su sustentabilidad es el nivel de produccin econmica, una cuestin
que Barr (2001) denomin la centralidad de la produccin: si la produccin
es suciente para proveer bienes y servicios a todos los grupos de poblacin, in-
dependientemente de su edad, entonces un sistema previsional sustentable ser
posible (si bien las deciencias institucionales podran hacerlo inefectivo). Por el
contrario, si la produccin es insuciente, no hay diseo de sistema previsional
que resuelva este problema. De manera similar, Wray (2006) argumenta que lo
realmente importante es si la economa podr producir cantidad suciente de
bienes y servicios para proveer a trabajadores y dependientes.
En consecuencia, las polticas destinadas a dar sustentabilidad de largo plazo a
los sistemas previsionales deberan preocuparse no solo por mejorar su diseo,
sino tambin por la necesidad de conseguir crecimiento econmico de largo plazo,
con una efectiva inversin pblica y privada en capital humano y fsico, con el
propsito de incrementar la productividad futura. Con suciente produccin, dife-
rentes diseos sern sustentables (incluyendo esquemas fondeados, de reparto,
cuentas nocionales o no contributivos nanciados con rentas generales) y el mejor
sistema previsional para cada pas ser alguna combinacin de ellos, dependiendo
de las caractersticas del mercado laboral y de las preferencias polticas.
los recursos scales); o para amortiguar los efectos en los recursos scales
producto de los cambios en los precios internacionales de los commodities
si estos constituyen una parte importante de sus rentas, si bien en la
prctica muchas veces estos Fondos persiguen varios de estos objetivos
a la vez. Los Fondos Soberanos normalmente se constituyen con los
supervits de las balanzas de pagos, las operaciones ociales de divisas,
los fondos provenientes de privatizaciones, los supervits scales y/o los
ingresos de exportaciones de materias primas y/o recursos no renovables.
Estos Fondos mantienen, gestionan y administran activos nancieros,
para lo cual emplean diversas estrategias. Asimismo, adoptan distintas
estructuras legales, institucionales y de gobierno, siendo, en un extremo,
normados completamente por ley y, en el otro, desarrollados mediante
prcticas adoptadas voluntariamente por la autoridad que corresponda.
32
En funcin de lo expuesto, por lo tanto, se desprende que es fundamental en el
debate de los nuevos paradigmas y reformas, recuperar la discusin jerrquica
sobre los objetivos de los sistemas de pensiones, identicando cules son los ins-
trumentos ms adecuados para lograrlos. Simultneamente, no solo se requiere
una correspondencia entre objetivos e instrumentos sino que tambin deben gene-
rarse condiciones apropiadas para que estos ltimos sean efectivos. Tanto y ms
importante que un adecuado diseo del esquema de pensiones, son relevantes la
estabilidad poltica y macroeconmica, la capacidad administrativa y regulatoria,
la informacin e instruccin de los asegurados en materias previsionales (Bertra-
nou, 2005a; Barr y Diamond, 2009). Por otra parte, un aspecto que debe ser des-
tacado es que las reformas de los sistemas dependen de la poltica econmica de
cada pas, de sus diferentes puntos de partida y marcos de referencia histricos,
de sus tradiciones y polticas sociales y, nalmente, de la dinmica de la reforma
(Daykin, 2006).
8
1.4.
La evolucin del marco normativo internacional
sobre la seguridad social y las pensiones
El derecho a la seguridad social ha sido reconocido como un derecho humano por
la comunidad mundial en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1944)
y est presente en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (1976).
9
El primero de estos instrumentos constituye un postulado
normativo sobre los derechos humanos fundamentales, mientras que el segundo
es un tratado abierto a la rma y raticacin por parte de los pases.
Por su parte, la Organizacin Internacional del Trabajo, como organismo interna-
cional encargado de delinear las normas internacionales del trabajo, ha asumido
el compromiso de incorporar en ese marco normativo el derecho a la seguridad
social. En este sentido, en la Declaracin de Filadela (1944) se reconoce explci-
tamente la obligacin de la OIT de fomentar, entre todas las naciones del mundo,
programas que permitan extender la seguridad social para garantizar ingresos
bsicos a quienes los necesitan y otras acciones de seguridad social y proteccin

8
As se observa que mientras en los pases menos desarrollados la extensin de la cobertura debera ser un aspecto de
mayor prioridad, uno de los principales desafos en pases ms desarrollados est vinculado con la edad de retiro y los
espectaculares aumentos en la esperanza de vida a edades avanzadas.
9
La seguridad social tambin ha sido consagrada como un derecho en otros instrumentos jurdicos internacionales y
regionales (OIT, 2011a).
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
33

10
Este Convenio fue adoptado por Argentina en mayo de 2011 (Ley N 26.678).
social. El establecimiento de normas internacionales del trabajo es uno de los me-
dios de accin ms importantes de que dispone la OIT para cumplir su mandato
de extender la seguridad social. De este modo, los Convenios y Recomendaciones
que se han adoptado sobre este tema han contribuido a la formulacin de la segu-
ridad social como un derecho humano universal, mediante el establecimiento de
obligaciones y directrices destinadas a los Estados Miembros (OIT, 2011a).
Entre los convenios, el ms destacado se reere al Convenio sobre la Seguridad
Social (Norma mnima) N 102 (1952).
10
En su texto se denen nueve ramas de
la seguridad social (asistencia mdica, prestaciones monetarias por enfermedad,
prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de acci-
dente de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones familiares, prestacio-
nes de maternidad, prestaciones de invalidez, prestaciones de sobrevivientes), se
establecen normas mnimas para cada una de ellas (asociadas con los grupos de
personas que deben ser protegidos, el nivel de las prestaciones y las condiciones
de acceso), y se enuncian principios para la sostenibilidad y la buena gobernanza
de los sistemas.
Una caracterstica particular de este convenio es la inclusin de clusulas de
exibilidad que permiten a los Estados Miembros que ratiquen el instrumento
aceptar por lo menos tres de las nueve ramas de la seguridad social, incluyendo
por lo menos una de las siguientes: prestaciones de desempleo, prestaciones de
vejez, prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional,
prestaciones de invalidez y prestaciones de sobrevivientes. Adems, el nivel mnimo
de seguridad social que debe ser alcanzado por los Estados Miembros se ja en
relacin con el nivel de desarrollo. As, pases con recursos insucientes pueden
acogerse a excepciones temporales asociadas con la extensin de la cobertura. Por
ltimo, otro aspecto que brinda exibilidad a la norma es que los niveles mnimos
de las prestaciones se jan en relacin con los salarios de cada pas.
En relacin al retiro por vejez, el Convenio N 102 establece que la prestacin debe
alcanzar al 40% del salario de referencia y que para acceder a su cobertura es
necesario un perodo de calicacin (30 aos de cotizaciones o de empleo), si bien
se ja una prestacin reducida para aquellas personas que no completen el lapso
de calicacin (15 aos de cotizaciones o empleo). La edad de retiro no puede ser
superior a los 65 aos, aunque se deja abierta la posibilidad de que la autoridad
competente je una edad ms elevada en funcin de la capacidad de trabajo de
las personas del pas en cuestin. Debe recordarse que esta norma data de 1952.
34
Con posterioridad, se estableci una serie de convenios que jan mayores niveles
de proteccin para cada rama de la seguridad social. As, en 1967, el Convenio N
128 elev ciertos estndares de proteccin frente a las contingencias de invalidez,
vejez y supervivencia. En relacin al retiro por vejez, aumenta la tasa de susti-
tucin al 45% y se determinan niveles de cobertura ms elevados. Se mantiene lo
referido a los aos de cotizacin para acceder a las prestaciones y tambin la ga-
ranta de brindar una prestacin reducida para aquellas personas que no cumplan
con el perodo de calicacin. La edad mxima de retiro se mantiene en 65 aos,
pero se establece que la autoridad competente puede elevarla teniendo en cuenta
criterios demogrcos, econmicos y sociales apropiados. Asimismo, en relacin
con la edad de jubilacin, se menciona que si la edad previamente establecida es
igual o superior a los 65 aos, esta deber ser reducida en el caso de las personas
que hayan trabajado en actividades consideradas como penosas o insalubres por
la legislacin nacional.
El Cuadro 1.1. presenta los estndares mnimos en materia de tasas de reemplazo
que han sido jados por el Convenio N 102 para cada una de las contingencias,
as como los nuevos parmetros establecidos por otros convenios posteriores que
establecieron grados de proteccin ms elevados.
Cuadro 1.1. Tasa mnima de sustitucin de prestaciones monetarias
estipulada en los convenios de la OIT sobre seguridad social
(*)
(en porcentajes)
Ramas Convenio N 102 Convenio N 128
Vejez 40 45
Invalidez 40 50
Sobrevivientes 40 45
Adems de las declaraciones y las normas fundamentales del trabajo, en los pro-
gramas e iniciativas de la OIT y de otras agencias del Sistema de las Naciones Uni-
Nota:
(
*
)
La tasa de sustitucin se reere al salario de referencia para determinar el monto de la prestacin. En el caso
de las prestaciones relacionadas con cotizaciones, es el salario anterior de un trabajador calicado de sexo masculino,
mientras que en el caso de las prestaciones no basadas en cotizaciones y basadas en la residencia es el salario de un
trabajador no calicado de sexo masculino.
Fuente: OIT (2011a).
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
35
das tambin se ha dado impulso a la extensin de la seguridad social. A partir de
1999, la OIT adopta el Programa de Trabajo Decente e incluye la proteccin social
como uno de sus cuatro pilares, junto con el empleo, el dilogo social y los derechos
fundamentales en el trabajo. El Trabajo Decente hace hincapi en la necesidad de
adaptar la seguridad social a los cambios sociales del mundo contemporneo, ex-
tender su cobertura, mejorar su gobernanza y vincularla con el mercado de trabajo
y con las polticas de empleo (OIT, 2011a). En el ao 2001, la Conferencia Inter-
nacional del Trabajo trat el tema de la seguridad social, rearm que constituye
un derecho humano fundamental y adopt como conclusin una resolucin en la
que se instaba a lograr la cobertura universal de la seguridad social. Esto se tradujo,
en 2003, en la Campaa Mundial sobre Seguridad Social y Cobertura para Todos.
Posteriormente, en 2008, en la Declaracin de la OIT sobre la Justicia Social para
una Globalizacin Equitativa, se reiter la necesidad de desplegar esfuerzos para
propiciar la ampliacin de la seguridad social hacia todas las personas.
En abril de 2009, la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Uni-
das adopt la Iniciativa Mundial de un Piso de Proteccin Social (PPS) como una
de las nueve iniciativas propuestas para hacer frente a la crisis econmica desa-
tada en 2008. Mediante esta iniciativa, que es liderada por la OIT y la OMS, se
busca promover las garantas de acceso a servicios esenciales y a transferencias
de ingresos para todas las personas, procurando prevenir que caigan en estado
de pobreza extrema o para facilitar su salida de tal situacin (Bertranou y Vezza,
2010). Es importante sealar que el origen del concepto de piso econmico y
social data de algunos aos atrs; en el ao 2004, la Comisin Mundial sobre la
Dimensin Social de la Globalizacin hizo referencia a la necesidad de contar con
un determinado nivel mnimo indiscutible de proteccin social como un compo-
nente necesario de la base socioeconmica de la economa global.
En lo que respecta a las transferencias de ingresos, las propuestas tienden a ase-
gurar ingresos a quienes no pueden o no deben trabajar, como es el caso de los
nios, las mujeres embarazadas, las personas de edad y las personas con discapa-
cidades. As, el PPS como herramienta orientada a garantizar mnimos sociales
se transforma en la base para aumentar la cobertura horizontal, tambin llamada
extensin de la proteccin social. Esta denominacin hace referencia a la can-
tidad de personas cubiertas por la proteccin social.
El PPS ha sido concebido como parte de un sistema integral que puede presen-
tarse estilizadamente como una escalera de seguridad social. El escaln co-
rrespondiente al piso abarca una serie de garantas bsicas destinadas a toda
la poblacin y, a la vez, constituye la base sobre la que se arman y desarrollan
36
los seguros sociales obligatorios (que brindan prestaciones para las personas que
deben cotizar al sistema) y los seguros voluntarios.
Grco 1.1. La escalera de la seguridad social
Los seguros obligatorios y voluntarios, por su parte, constituyen el camino para
extender la cobertura vertical o cualitativa (que remite a los tipos de contingencias
cubiertas y al nivel de las prestaciones), lo que posibilita alcanzar mayores um-
brales de seguridad social. De esta forma, podra interpretarse que la iniciativa del
PPS es una herramienta para promover prioritariamente la extensin horizontal de
la cobertura, mientras que el Convenio N 102 (y los convenios complementarios
ulteriores que estipulan niveles de proteccin ms elevados frente a las contingen-
cias) se convierte en el instrumento necesario para garantizar la adecuacin de las
prestaciones, es decir, la cobertura vertical (OIT, 2011a).
1.5.
Experiencias internacionales recientes
y reexiones
La experiencia internacional es amplia y compleja. Existen numerosa literatura y
reportes que han sistematizado y evaluado esas experiencias; por ejemplo, Barr y
Diamond (2008), Mesa-Lago (2008) y OCDE (2011). Los sistemas previsionales
estn sujetos a permanentes transformaciones, con el n de ser adecuados a
cambios en la demografa, el mercado de trabajo y a la economa en general. En
Nivel de
proteccin
Elevado
Moderado
Bajo Alto Ingreso
individual/familiar
Seguro voluntario reglamentado
por el Estado
Niveles garantizados de prestaciones de
seguridad social para los contribuyentes
Piso de Proteccin Social
Acceso a la atencin de salud esencial y a una seguridad
mnima de ingresos a favor de todos
Fuente: OIT (2011a).
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
37
esta seccin el objetivo es revisar algunos casos particulares, donde se han hecho
esfuerzos para modicar esos esquemas, con el propsito de alcanzar uno o ms
objetivos del sistema previsional, mediante la adopcin de diferentes formas de
prestaciones, organizacin y nanciamiento.
Cuatro casos en Amrica del Sur (el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile
y Uruguay) muestran cmo se han realizado avances sobre el objetivo prioritario
de ampliacin de la cobertura, un aspecto que adquiri signicativa relevancia
durante los aos 2000, debido a que fue poco atendido durante la ola de reformas
estructurales de los aos noventa. El caso ms reciente es el de Chile, donde no
solo se tuvo como propsito aumentar la cobertura sino tambin generar cambios
institucionales para dar coherencia e integralidad a los esquemas contributivos
y no contributivos. Otro caso se reere a Uruguay, donde sin realizar cambios
estructurales sobre las reformas introducidas en los aos noventa, se realizaron
importantes modicaciones en diversos parmetros del sistema para ampliar la
cobertura de los grupos poblacionales excluidos. El tercer caso se reere a Brasil,
el cual si bien contaba con altos niveles de cobertura, desarroll para mejorar y
sostener su sistema algunas reformas que han buscado armonizar los subsiste-
mas que cubren a los trabajadores del sector privado y a los trabajadores del sec-
tor pblico. Finalmente, se puede destacar el caso de Bolivia, que si bien en la
dcada del noventa introdujo el diseo de una prestacin no contributiva universal
para adultos mayores, recin en la ltima dcada logr su implementacin ms
completa. Esta es una referencia importante que seala cmo, aun en pases con
menor capacidad scal y desarrollo institucional, existe espacio para desarrollar
polticas que prioricen la cobertura de pensiones.
Un aspecto relevante de estos pases se relaciona con que las modicaciones
produjeron un incremento sustantivo en la cobertura especca de las mujeres
mayores de 65 aos, dado que este segmento de la poblacin tradicionalmente
ha estado ms restringido del tipo de cobertura contributiva. Adems, en Chile
y Uruguay, se generaron dispositivos para compensar los efectos que produce la
maternidad en las historias laborales.
Reforma del sistema previsional en Chile
En este caso particular, se realiz una integracin de los componentes contributi-
vos y no contributivos, lo que implic una reforma global del sistema aunque sin
generar lo que anteriormente era calicado como una reforma estructural, dado
que termin consolidndose un sistema mixto. En 2006, una Comisin Presiden-
cial identic problemas importantes del sistema de pensiones en materia de
38
calidad y extensin de cobertura, de inequidad de gnero y de funcionamiento
del rgimen de capitalizacin individual fundado en 1981. El diagnstico de esta
Comisin seal que una parte mayoritaria de los trabajadores lograra pensio-
nes signicativamente ms bajas que sus remuneraciones, tanto porque haban
cotizado sin la regularidad necesaria como porque el rendimiento de sus aportes
haba sido insuciente. La estimacin de esta Comisin fue que en 20 aos ms,
solo la mitad de los adultos iba a contar con una pensin superior a la mnima,
menos del 5% accedera a la pensin mnima y el resto tendra una pensin infe-
rior, asistencial, de supervivencia o directamente no contara con pensin. En este
diagnstico, los que corran mayor riesgo de quedar en esta situacin eran los ms
vulnerables, es decir, los trabajadores de bajos ingresos, los trabajadores estacio-
nales, los cuentapropistas y una importante proporcin de las mujeres (Consejo
Asesor para la Reforma Previsional, 2006; OIT, 2010).
Este sistema fue reformado en 2008, buscando ampliar la proteccin social, abor-
dar los problemas de equidad de gnero y abatir la pobreza, mediante la incorpo-
racin de un pilar solidario y el fortalecimiento de los pilares contributivo y volun-
tario. Los principales benecios de esta reforma previsional se estructuraron en
torno a tres ejes: el retorno del Estado a un papel preponderante en el sistema de
pensiones, el aumento de la cobertura previsional de los grupos vulnerables y el per-
feccionamiento del rgimen de capitalizacin individual (Arenas de Mesa, 2010).
En el primero de estos ejes, el retorno del Estado a un papel preponderante en
el sistema previsional, se resalta la creacin del sistema de pensiones solidarias,
nanciado por el Estado, que descansa sobre el pilar solidario para proporcionar o
complementar la cobertura de quienes durante su vida laboral no ahorraron lo su-
ciente como para nanciar una prestacin digna. Este sistema comprende presta-
ciones basadas en la idea de derechos ciudadanos: la Pensin Bsica Solidaria de
Vejez (para personas de 65 aos de edad y ms, que integren el 60% ms pobre
de la poblacin) y el Aporte Previsional Solidario de Vejez (que complementa
mediante un aporte del Estado las pensiones inferiores a la pensin mxima, con
aporte solidario para las personas de 65 aos de edad o ms, que integren el 60%
ms pobre de la poblacin). Tambin incluye prestaciones similares para los casos
de invalidez.
11

El componente de pensiones solidarias implica, en la prctica, universalizar las ga-
rantas de la cobertura de proteccin social para la vejez. Al considerar en sus bene-

11
Es importante destacar que el acceso a la Pensin Bsica Solidaria - PBS fue gradual: a partir de julio de 2008, accedi a
este benecio el 40% ms pobre de la poblacin; en julio de 2009, la poblacin cubierta alcanz al 45%; en septiembre de
2009, la PBS lleg al 50% de la poblacin ms pobre; en julio de 2010, este porcentaje se increment al 55% y, a partir de
julio de 2011, la PBS lleg al 60% de la poblacin ms pobre.
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
39
cios a los tres quintiles de menores ingresos, el pilar solidario permite extender la
previsin social hacia sectores pobres, pero tambin hacia otros sectores de ingresos
medios y bajos que hasta el momento haban sido insucientemente cubiertos. Un
segundo eje de la reforma consisti en aumentar la cobertura previsional de los
grupos vulnerables; en este caso se destacan las medidas adoptadas respecto de las
mujeres, los jvenes y los trabajadores independientes. Finalmente, el tercer eje de
la Reforma Previsional, consisti en concretar modicaciones sobre el sistema de
capitalizacin individual. Los cambios apuntaron a mejorar el rgimen creado en
1981, que requera de adaptaciones para funcionar con los tres pilares contribu-
tivo y obligatorio, solidario y voluntario y, en especial, para elevar los estndares
de operacin de la industria administradora privada (AFPs), a n de controlar los
costos, elevar la competencia y aumentar la rentabilidad de los fondos, lo que luego
redundar en mayores ingresos y pensiones para los aliados (OIT 2010). Tanto por
la magnitud y cantidad de los cambios que se introdujeron, junto con la necesidad
de administrarlos adecuadamente, como por la debilidad que tenan algunos de los
organismos del sector, la reforma previsional debi disear una nueva instituciona-
lidad pblica, adaptada a esas transformaciones y que considerara los tres pilares.
Los objetivos de estos cambios institucionales han sido diferenciar con claridad a
nivel sectorial los roles de diseo de polticas pblicas, de regulacin y normativos,
as como administrar el sistema, evitando que haya duplicacin de competencias,
unicando control y scalizacin y tornando ms accesible la informacin para todos
los agentes involucrados (Arenas de Mesa, 2010).
Si bien en Chile la reforma ha permitido un rediseo integral y coherente del
sistema previsional, quedan desafos pendientes, como son la adaptacin a las
tendencias demogrcas (por ejemplo, las edades de retiro para hombres y mu-
jeres no fueron modicadas) y la suciencia de las prestaciones. En este sentido,
la cotizacin obligatoria para vejez en un nivel del 10% pareciera ser insuciente
para las ms elevadas aspiraciones de seguridad econmica que seguramente
tendrn los adultos mayores en la medida que el pas avance en su desarrollo.
Transformaciones de la seguridad social en Uruguay
A comienzos de 2007 se convoc en Uruguay, por medio del Dilogo Nacional
sobre Seguridad Social,
12
a todos los actores relevantes de la sociedad con el
propsito de generar insumos para eventuales futuras reformas en el sistema de
pensiones y para fortalecer la gobernabilidad democrtica. En este marco, se des-

12
La informacin sobre esta experiencia se encuentra en el sitio de Internet del Banco de Previsin Social (BPS) - Instituto
de Seguridad Social: www.bps.gub.uy. Tambin puede consultarse la presentacin del presidente del BPS, Ernesto Murro,
referida a la nueva legislacin sobre seguridad social, en:
http://www.bps.gub.uy/Documentos/ProcesosReforma/SeguridadSocial/Nuevas%20leyes%202009%20version%2020-011.doc.
40
tacaron tres elementos para considerar durante una eventual reforma: a) la revisin
de los parmetros de acceso a las prestaciones del sistema, de modo de exibilizar
el acceso a la jubilacin; b) la denicin de los espacios que se deben asignar a los
componentes contributivo y no contributivo dentro del sistema de seguridad social;
y c) el estudio de acciones de gnero que disminuyan la brecha entre hombres y
mujeres, en el acceso a las prestaciones de la seguridad social (BPS, 2011).
En este contexto, basndose en el diagnstico de que una proporcin importante
de los trabajadores tendra en el futuro serias dicultades para obtener una jubi-
lacin (Forteza et al., 2010) y con el objeto de lograr que los adultos mayores con
una historia de aportes incompletos pudieran acceder a una prestacin previsional,
se exibilizaron las condiciones de acceso al rgimen jubilatorio a travs de una
reforma paramtrica. En el nuevo encuadre, se destaca la reduccin de los aos de
servicios de 35 a 30, manteniendo la edad de retiro. Luego, la tasa de reemplazo
aplicable en el caso de que un trabajador se retire con 30 aos de servicios a los 60
aos de edad se estableci en el 45%, pero se incrementa en funcin de la edad
de retiro y los aos de servicios. Y, para el caso de los trabajadores desocupados
de 58 aos de edad y con 28 aos de aportes, se estableci un subsidio especial
por desempleo, cuya tasa de reemplazo es del 40%, por una duracin mxima
de 2 aos. Despus de nalizado este perodo, el adulto mayor puede acceder a
la jubilacin dado que durante el perodo de percepcin del subsidio tambin se
realizan aportes jubilatorios. Por ltimo, cabe sealar que tambin se exibilizaron
las condiciones de acceso a los subsidios por incapacidad y que se incorpor un
cmputo especial de servicios reconocidos para las mujeres. En este ltimo caso,
se adiciona un ao de servicio reconocido por cada hijo (con hasta un mximo
de 5 aos adicionales).
Por otra parte, en 2008 tambin se puso en marcha una prestacin no contributiva,
denominada Asistencia a la vejez, para ampliar la cobertura de aquellos sectores
sociales ms vulnerables. Esta prestacin se incorpora en el marco del Plan Equi-
dad y surge como una necesidad a partir del diagnstico de que, en caso de no
contar con 35 aos de servicios, muchos adultos mayores recin podran acceder
a una fuente de ingreso a sus 70 aos. Por este motivo, se deni una prestacin
diferente para aquellas personas de 65 a 70 aos de edad en condicin de pobreza.
Reformas a la previsin social en Brasil
Brasil tambin es un pas con una larga historia en su sistema de pensiones, lo
que le ha permitido lograr un muy importante desarrollo y cobertura. Dadas las
similitudes histricas con Argentina, tambin es un sistema que ha enfrentado los
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
41
desafos de la fragmentacin y segmentacin, debido a la coexistencia de distin-
tos componentes y regmenes. En forma esquemtica, podra decirse que Brasil
cuenta actualmente con un sistema mixto aunque con una mayoritaria presencia
de componentes estatales. Durante los aos noventa, mientras numerosos pases
de Amrica Latina introdujeron regmenes de capitalizacin, Brasil mantuvo como
centro de su sistema los componentes pblicos. Debe destacarse, sin embargo,
que desde los aos setenta el pas ya haba comenzado a desarrollar un sistema
de previsin complementaria, que combina administracin pblica y privada, or-
ganizada en forma de capitalizacin con estrecha relacin entre contribuciones y
prestaciones.
De manera sinttica el sistema de pensiones de Brasil puede describirse a travs
de sus cinco componentes: i) una previsin social bsica obligatoria pblica de-
nominada rgimen general; ii) una previsin complementaria voluntaria de capi-
talizacin; iii) regmenes propios para los empleados pblicos y militares, admi-
nistrados en forma de reparto por cada entidad (gobierno federal y los respectivos
estados federales); iv) otras formas de ahorro personal complementarias; y v) la
asistencia social para adultos mayores y personas con discapacidades que se en-
cuentran por debajo de la lnea de la pobreza. Luego, la denominada previsin so-
cial (es decir, el rgimen general, junto con los regmenes propios y complementa-
rios) tuvo en las ltimas dcadas dos reformas importantes de nivel constitucional:
la Enmienda Constitucional N 20 de 1988 y la Enmienda Constitucional N 41
de 2003 (MPS, 2008). Estas enmiendas representaron varias implicancias lega-
les que han transformado parcialmente el sistema, permitiendo que la cobertura
de prestaciones alcance al 82% de los adultos mayores de 60 aos, con benecios
que tienen un valor mnimo igual al salario mnimo legal (MPS, 2010).
La enmienda de 1988 incluy en la Constitucin un largo captulo sobre las polti-
cas de seguridad social, introduciendo principios como el objetivo de la cobertura
universal, la no discriminacin de la poblacin rural, la proteccin del valor real
de las prestaciones y la combinacin en el nanciamiento de impuestos, con-
tribuciones y otras fuentes. En materia de cobertura de prestaciones, introdujo
la prestacin no contributiva denominada BPC (benecio de prestao continu-
ada) para personas con discapacidades o mayores de 65 aos en situacin de
pobreza extrema, que nalmente fue implementada en 1996 en reemplazo de la
renta mensual vitalicia. Hacia 2009, 3,5 millones de personas (1,9 millones
de discapacitados y 1,6 millones de adultos mayores) ya reciban esta prestacin,
totalizando un gasto del 0,6% del PIB. El sistema es operado por el Instituto
Nacional de Seguro Social (INSS), el cual se encarga de realizar las evaluaciones
42
de discapacidad e implementa los pagos mensuales principalmente a travs de
las instituciones bancarias. Esto demuestra cmo la expansin de la cobertura
puede realizarse a travs de las instituciones existentes, con el n de mejorar la
eciencia y reducir costos.
Otro programa de gran signicancia en la historia de la seguridad social de Brasil
son las pensiones rurales. Este programa semicontributivo para trabajadores
por cuenta propia (y sus familias) de la agricultura y la pesca fue creado en los
aos setenta para luego expandirse en los aos noventa luego de la Constitucin
de 1988. En este caso, las contribuciones no son deducciones salariales sino un
porcentaje que se recauda en relacin con el valor de las cosechas o los produc-
tos transados. De esta forma, alrededor de ocho millones de benecios fueron
pagados en 2010, mayoritariamente por vejez y viudez. El costo de este programa
totaliza alrededor de 1,4% del PIB del pas (OIT, 2011b).
Por otro lado, la Enmienda N 41 de 2003 fue un importante paso para avanzar
hacia la armonizacin de los subsistemas y para poner ciertos lmites a situaciones
que generaban fuertes inequidades entre el rgimen general y los regmenes pro-
pios, como as tambin para modicar ciertos parmetros en pos de darle mayor
sostenibilidad nanciera al sistema (Schwarzer 2009). Si bien la reforma no per-
sigue unicar todos estos regmenes federales y estaduales, s busca equilibrar las
condiciones de acceso, su transparencia y sustentabilidad. Por otro lado, a cambio
de esta armonizacin, se abre la puerta para que los regmenes propios puedan con-
tar con un rgimen complementario que reeje las capacidades contributivas adi-
cionales y las preferencias de los trabajadores del sistema pblico de cada estado.
Reformas a las pensiones en Bolivia
Por su parte, el Estado Plurinacional de Bolivia es el nico pas en la regin que
asegura el derecho universal a la seguridad social a los adultos mayores a travs
de una pensin bsica social universal destinada a todas las personas mayores
de cierta edad: 65 aos, en el caso de las prestaciones Bonosol (introducido en
1997) y Bolivida (de 1998), y 60 aos, para la Renta Dignidad (de 2008).
El Bonosol se destin a cubrir a aquellas personas que, en 1997, haban cum-
plido 21 aos y su nanciamiento provena de dividendos de empresas pblicas
privatizadas, que constituan el Fondo de Capitalizacin Colectiva. Esta poltica se
ejecut en 1997 y durante el perodo 2003-2007, mientras entre 1998 y 2001 se
introdujo la prestacin Bolivida, cuyo requisito de acceso haba sido establecido
en la edad de 65 aos, pero acotado para aquellos beneciarios del rgimen de
DE LOS SISTEMAS
CAPTULO 1
43
capitalizacin que tuvieran 50 aos o ms a diciembre de 1995. En ambos casos,
la periodicidad de estas transferencias era anual.
Ms tarde, en 2008 comenz a brindarse la prestacin conocida como Renta
Dignidad, que constituye una transferencia mensual de ingresos para todos los
residentes de Bolivia mayores de 60 aos. Esta accin se nancia con el 30%
de lo recaudado en concepto de impuesto directo a los hidrocarburos y con los
dividendos de las empresas pblicas privatizadas. Esta medida ha signicado
un importante logro en materia de seguridad social, adems de representar el
cumplimiento de un mandato constitucional. Sin embargo, a pesar de los avances
logrados en materia de cobertura, actualmente Bolivia enfrenta desafos asocia-
dos con la vinculacin entre los componentes contributivos y no contributivos del
sistema, la ampliacin de la cobertura del seguro social y la mejora de la cobertura
vertical (FIAP, 2011; Ticona Gonzales, 2009).
Finalmente, tambin es importante destacar que numerosos pases de economas
emergentes y menos desarrolladas estn realizando grandes esfuerzos para ampliar
la cobertura del sistema de pensiones. Como se destaca en OIT (2011), varios pases
de frica y Asia estn ampliando la cobertura hacia el sector informal, mediante la
introduccin de pensiones universales y prestaciones no contributivas; este es el
caso de Sudfrica. Si bien la evidencia internacional muestra que existe una clara
correlacin positiva entre los niveles de desarrollo econmico y la cobertura de la
seguridad social durante la vejez, los mejores niveles de cobertura alcanzados en
algunos de los pases de Amrica Latina, Asia y frica evidencian que alcanzar la
cobertura universal de la seguridad social para la vejez de los ciudadanos es una
meta alcanzable aun para los pases de bajos y medianos ingresos.
44
CAPTULO 2
MADURACIN, CRISIS
Y REFORMA DEL SISTEMA
PREVISIONAL ARGENTINO
MADURACIN, CRISIS Y REFORMA
DEL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO
CAPTULO 2
47
2.1.
La previsin social argentina
desde una visin de largo plazo
2. 1. 1. Desarrollo institucional y marco legal
Argentina cuenta con una larga historia en materia de proteccin social, lo que la
constituye en uno de los pases pioneros en el desarrollo de la seguridad social en
la regin (Mesa-Lago, 1978). Y, especcamente respecto del sistema de previsin
social, es a la vez pionera dentro del sistema de la seguridad social. Los primeros
antecedentes normativos datan de nales del siglo XIX, cuando, entre 1877 y
1887, se dictan las Leyes N 870, N 1090 y N 2219, que brindaran cobertura
a magistrados, docentes nacionales y personal del Gobierno nacional, respectiva-
mente (Ferro, 2003). Estas prestaciones eran nanciadas con recursos de rentas
generales y, por ello, no respondan a una lgica contributiva.
El posterior desarrollo de principios del siglo XX le dara al sistema un carcter
contributivo y solidario solo hacia el interior del conjunto de los trabajadores que
accedan al benecio (Moreno, 2007). En las leyes de presupuesto de los aos
1901 a 1904, se dispuso deducir el 5% de los sueldos de los empleados pblicos
para ir generando un fondo de jubilaciones y, en 1904, se dict la Ley N 4349
(Ley de Montepo Civil), que estableci el primer rgimen orgnico de previsin
social. Posteriormente, entre 1915 y 1944, se registra una expansin de la cober-
tura con la creacin de Cajas previsionales en diferentes ramas de actividad, lo
que determina la extensin hacia el sector privado.
Cabe destacar que dentro de este sistema heterogneo, donde cada Caja previ-
sional contaba con sus requisitos de elegibilidad, realizacin de aportes, nan-
ciamiento y suciencia de las prestaciones (Isuani y San Martino, 1995),
13
la
totalidad de las exigencias requeridas para obtener el benecio jubilatorio deba
cumplirse en una misma Caja, ya que no era posible acumular servicios prestados
mediante aliacin a distintas Cajas. Es decir que el sistema era cerrado y, por lo
tanto, la ley jubilatoria solamente se aplicaba a los trabajadores que desempea-
ban esa actividad para la que estaba destinada la norma.

13
Para ejemplicar el carcter fragmentario del sistema, se puede mencionar que para 1940 las edades de retiro
oscilaban entre los 47 y los 55 aos, los aportes patronales entre 5% y 7% y los personales entre 3,5% y 8%, mientras
los benecios representaban entre el 70% y el 90% del ltimo sueldo (Isuani y San Martino, 1995).
48
Entre 1944 y 1954, se presenta el primer salto cualitativo en trminos de cober-
tura previsional, cuando esta se extiende a la mayora de los trabajadores (Mesa
Lago, 1978; Arza, 2010).
14
Por otra parte, tambin se intent avanzar en medidas
que permitieran homogeneizar el sistema. En este sentido, en 1944, a travs del
Decreto-Ley N 10.424, se cre el Consejo Nacional de Previsin Social con el
objetivo de avanzar en una reforma integral que ordenara el sistema. Adems,
en 1946 se cre el sistema de reciprocidad jubilatoria (mediante el Decreto N
9316/1946), con el objeto de poder hacer valer todos los aportes efectuados a
diferentes regmenes, al momento de solicitar el benecio previsional.
Tambin, en sintona con el objetivo de disminuir la atomizacin del sistema pre-
visional se cre, en la dcada de 1950, el Instituto Nacional de Previsin Social.
Con esta nueva institucin, se pretenda coordinar la accin de todas las Cajas
de jubilacin, consolidando un sistema centralizado y uniforme (Feldman et al.,
1986; Isuani, 2008). Pero a pesar de las reformas implementadas, hubo resisten-
cias que obstaculizaron la intencin de centralizar y homogeneizar los regmenes
existentes
15
(Feldman et al., 1986; Isuani, 2008), por ello, la fragmentacin del
sistema continuara siendo una caracterstica distintiva de su expansin durante
las dcadas de 1940 y 1950. De esta forma, la expansin de la cobertura se hizo
sin ninguna planicacin y dio origen a normativas dispersas e inconexas, con
importantes omisiones y con un tratamiento desigual de los requisitos y benecios
(MTEySS, 2003).
Durante esta misma dcada de 1950, tambin comenz la sustitucin del prin-
cipio de capitalizacin colectiva por el concepto de reparto. Hasta la sancin de
la Ley N 14.370 de 1954, las Cajas se regan por la lgica de la capitalizacin
colectiva de los aportes, donde las contribuciones realizadas se destinaban a en-
grosar un fondo de capitalizacin que luego nanciara las prestaciones durante
la etapa pasiva. Pero a partir de esta Ley, se unic la frmula de clculo de los
benecios sobre la base de una escala que posea independencia de los aportes
realizados y de la capitalizacin obtenida
16
(Ferro, 2003; Isuani, 2008). En conse-
cuencia, la lgica individual del seguro privado fue reemplazada por una lgica de
solidaridad social que inclua un pacto implcito intergeneracional (Isuani y San
Martino, 1995; Isuani, 2008).

14
En MTEySS (2003), se presentan las Cajas creadas entre 1944 y 1958. Adems, como sealan Bertranou, Rofman y
Grushka (2003), tambin incidi en el aumento de la cobertura la poltica de desarrollo (proceso de industrializacin por
sustitucin de importaciones) que permiti la expansin del empleo urbano.
15
La puja entra las Cajas y el Instituto de Previsin Social culmin en la reforma de este ltimo, lo que retrotrajo la
situacin al estado previo a su creacin (Ley N 14.236 de 1954). De este modo, las Cajas recuperaron su autarqua
administrativa (Feldman et al., 1986).
16
De este modo se logr que los trabajadores de salarios ms bajos pudieran acceder a mejores benecios previsionales
(Isuani, 2008).
CAPTULO 2
49
Adems, durante la reforma de la Constitucin de la Nacin del ao 1957 se in-
troducen lineamientos generales del seguro social y, entre ellos, el principio de la
movilidad. Con la incorporacin del artculo 14 bis, que dene derechos sociales
y las garantas del trabajador, se determina que la ley establecer: el seguro
social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales [...];
jubilaciones y pensiones mviles.... De este modo, tambin se establece dentro
de la Constitucin la posibilidad de que los gobiernos provinciales legislen en
materia previsional.
17
La Ley N 14.370 haba establecido en 1954 una escala progresiva de haberes,
partiendo del 100% del salario para los estratos ms bajos. Posteriormente, en
1958, la Ley N 14.499, sancionada como medida de emergencia y como resul-
tado de una discusin centrada bsicamente sobre los ajustes por inacin de los
haberes, estableci una nueva escala, donde los montos ms bajos pasaban a re-
presentar al 82% mvil de la remuneracin mensual asignada al cargo que tuviera
el asegurado a la fecha de la jubilacin (vase el Recuadro 2.1.).
Recuadro 2.1. El origen del emblemtico 82%

17
En la Constitucin de la Nacin de 1949 tambin se hizo mencin a la seguridad social: Derecho de los trabajadores
- Derecho a la seguridad social: El derecho de los individuos a ser amparados en los casos de disminucin, suspensin
o prdida de su capacidad para el trabajo promueve la obligacin de la sociedad de tomar unilateralmente a su cargo las
prestaciones correspondientes o de promover regmenes de ayuda mutua obligatoria destinados, unos y otros, a cubrir
o complementar las insuciencias o inaptitudes propias de ciertos perodos de la vida o las que resulten de infortunios
provenientes de riesgos eventuales. Por otra parte, en los Derechos de la Ancianidad, en el apartado de Derecho a la
asistencia menciona: todo anciano tiene derecho a su proteccin integral, por cuenta y cargo de su familia. En caso de
desamparo, corresponde al Estado proveer a dicha proteccin, ya sea en forma directa o por intermedio de los institutos
y fundaciones creados, o que se crearen con ese n, sin perjuicio de la subrogacin del Estado o de dichos institutos,
para demandar a los familiares remisos y solventes los aportes correspondientes.
En 1954, a travs de la Ley N 14.370, no solo se reemplaza la lgica
de capitalizacin colectiva por la de reparto sino que adems se unica el
sistema en cuanto a la determinacin de las prestaciones, aunque no ocurre
lo mismo respecto de las condiciones de retiro ni del nivel de los aportes
y contribuciones. Esta norma estableci una escala de determinacin
para la jubilacin ordinaria en funcin de cul fuera la remuneracin de
base. Este ltimo concepto se dene como el promedio mensual de las
remuneraciones percibidas en los cinco aos inmediatamente anteriores
al cese del servicio o la que resulte del promedio mensual de cinco aos
calendarios (continuos o discontinuos) en los cuales existan aportes a una
Caja, siempre que esta ltima sea ms favorable para el aliado. A partir
50
de la remuneracin base se determina el monto del nivel de la prestacin
por jubilacin ordinaria, la cual presenta una tasa de sustitucin del
100% para las remuneraciones ms bajas y un esquema de progresividad
que hace disminuir la tasa de sustitucin conforme se incrementa la
remuneracin (vase el Anexo 1).
Posteriormente, en 1958 y gracias a la Ley N 14.499, se modica el
modo de determinacin de la prestacin por jubilacin ordinaria. En primer
lugar, este pasa a depender de la remuneracin mensual asignada al cargo,
ocio o funcin de que fuere titular el aliado, a la fecha de cesacin en
el servicio o al momento de serle otorgada la prestacin; o bien al cargo,
ocio o funcin de mayor jerarqua que el titular hubiese desempeado.
En segundo lugar, se modica la escala de reduccin de la tasa de
sustitucin conforme aumenta la remuneracin del aliado al momento
del cese. El monto de la jubilacin ordinaria se establece entonces en el
82% de la remuneracin al cese, pero esta tasa de sustitucin es vlida
para remuneraciones bajas, dado que la Ley establece un esquema de
progresividad para la determinacin de las prestaciones (vase el Anexo 2).
De la lectura de los debates parlamentarios de las dos leyes citadas, surge
la preocupacin de los legisladores por la erosin de los haberes debido
al proceso inacionario, siendo ese el motivo esencial de la aplicacin de
reformas. Asimismo, en varias exposiciones, durante el debate del proyecto
de ley de 1958, se resalta el carcter paliativo de la introduccin del 82%
y la necesidad de implementar luego un estudio ms serio, una vez que
pase la emergencia. En este sentido, vale la pena resaltar la nota enviada
por el Senador Perette, donde, adems de sealar la necesidad de evaluar
nancieramente la situacin jubilatoria y el impacto del incremento del
costo de vida, llamativamente introduce un tema que sera objeto de
preocupacin dcadas ms tarde, cuando habla acerca de la necesidad de
atender las Cajas provinciales (Cmara de Diputados de la Nacin, Diario
de Sesiones, 14 de agosto de 1958, p. 2608).
Otra destacable intervencin fue la del Senador Rocha Errecart, quien
incorpor al debate la tendencia a la cada de la tasa de sostenimiento,
al armar que Es interesante, y a solo ttulo informativo, hacer conocer a
la Cmara la relacin que existe entre el nmero de aliados que aportan
CAPTULO 2
51
a las cajas y el nmero de beneciarios de las mismas jubilaciones o
pensiones. El nmero de aliados asciende, segn datos proporcionados
por el Instituto Nacional de Previsin Social, en mayo del corriente ao, a
la cantidad de 5.168.958 de personas, y el nmero de beneciarios es de
447.790 como acreedores por jubilacin y 138.878 como pensionados,
todo lo cual asciende a un total de 586.668. Quiere decir que nuestro
rgimen jubilatorio se maneja con la proporcin de 1 a 8,5, o sea que cada
2 jubilados o pensionados existen 17 que son aliados. El dato resulta
interesante porque sirve para demostrar cmo los aportes de jubilaciones
otorgadas con demasiada generosidad pueden, en determinado momento,
llevar a las cajas a algn quebranto. Y vaya esto como adelanto, porque en
algn momento tendremos que dictar la legislacin de fondo que haga una
revisin de todo este rgimen jubilatorio nuestro, y desde ya adelanto que
en el Senado se est estudiando seriamente la manera de reestructurar
dicho rgimen, manejado hasta ahora por una serie de leyes en cierto
modo de emergencia o paliativos, para no ir al fondo total del asunto
(Cmara de Senadores de la Nacin, Diario de Sesiones, 12 de setiembre
de 1958, p. 1521).
Como sntesis y ms all de la aparicin de la emblemtica cifra del 82%
es importante destacar la importancia que reviste identicar las bases de
clculo de las prestaciones iniciales, los mecanismos de actualizacin y
las exigencias para acceder a las prestaciones. Tambin, en el marco de la
discusin acerca de la tasa de sustitucin, es importante resaltar que en
ese momento no exista cobertura de salud especca. El Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP, conocido por
brindar un plan de asistencia mdica integral denominado PAMI) recin fue
creado en 1971 para contribuir a aliviar los gastos que, en salud, sufran
los adultos mayores y para mejorar sus condiciones de vida.
A comienzos de la dcada de 1960 aparecen sntomas de erosin en los bene-
cios percibidos por el rgimen previsional, lo que, sumado a su fragmentacin
estructural, da origen a cierta inconsistencia de diseo
18
y a algunos problemas
nancieros que plantean la necesidad de implementar reformas.

18
Por ejemplo, la existencia de doble cobertura (Isuani y San Martino, 1995); beneciarios de jubilacin reducida y retiro
voluntario, a quienes se les permita acceder a las prestaciones a edades inferiores a las de retiro o con menores aos de
aportes; posibilidad de que algunos trabajadores no efectuasen aportes porque ya contaban con benecios previsionales;
debilidades institucionales para la scalizacin, entre otros (Feldman et al., 1986).
52
Como primera medida, se elabor un proyecto de reforma del sistema, puntual-
mente durante el gobierno de Arturo Illia (1963-1966), pero su derrocamiento no
le permiti llevarlo a cabo (Feldman et al., 1986).
Sin embargo, en 1967 se llevara a cabo una reforma integral. En primer lugar, la
Ley N 15.575 reduce de trece a tres el nmero de Cajas en funcionamiento: Caja
Nacional de Previsin para el Personal de Estado y Servicios Pblicos; Caja Nacio-
nal de Previsin para el Personal de la Industria, Comercio y Actividades Civiles;
y Caja Nacional para Trabajadores Autnomos. En segundo lugar, se disuelve el
Instituto Nacional de Previsin Social y se crea la Secretara de Seguridad Social
como organismo a cargo del sistema. Adems, en 1969, junto con la creacin del
Sistema Nacional de Previsin Social, se produce la fusin de las dos primeras
Cajas, conformndose el Rgimen de trabajadores en relacin de dependencia
(Ley N 18.037), mientras que con la Caja de trabajadores autnomos se dene
el Rgimen de trabajadores independientes (Ley N 18.038).
Esta reforma consolid la lgica de reparto en un sistema, que se nanciara con
los aportes de los trabajadores y las contribuciones de los empleadores, los cuales
haban sido unicados (en 5% y 15%, respectivamente). Tambin se elimin la
presencia sindical en las Cajas, estatizndose el sistema (Isuani y San Martino,
1995). Dentro de este proceso de unicacin de Cajas, se dispuso el reempa-
dronamiento obligatorio, que fue acompaado por una moratoria, con el objeto de
mejorar el nanciamiento del sistema en el corto plazo y facilitar la regularizacin
de las deudas por parte de los aliados
19
(Feldman et al., 1986; Isuani y San
Martino, 1995).
La reforma de nales de la dcada de 1960 permiti homogeneizar gran parte
del sistema. Se modican los parmetros que determinan el acceso al benecio
jubilatorio,
20
se estableci el cmputo de la prestacin previsional de un modo
ms restrictivo respecto de la experiencia previa, y este se determin entre el
70% y el 82% de las remuneraciones actualizadas, percibidas durante los tres
aos calendarios ms favorables (continuos o discontinuos), comprendidos en el
perodo de diez aos calendarios inmediatamente anteriores al ao de cesacin
en el servicio.
21
La homogenizacin no fue total porque dentro del sistema coexistan regmenes
de privilegio para funcionarios pblicos de los tres poderes del Estado, para mili-

19
Con posterioridad, se repetiran las moratorias para trabajadores autnomos.
20
Para acceder a la jubilacin, los trabajadores en relacin de dependencia deban demostrar 15 aos de aportes efectivos,
30 aos de servicios y tener una edad mnima de 60 aos, en el caso de los hombres, y de 55, en el caso de las mujeres.
21
Esta frmula para determinar el nivel de la prestacin era vlida para los trabajadores en relacin de dependencia.
CAPTULO 2
53
tares, policas, servicio de penitenciara y miembros de la iglesia, entre otros.
Por otra parte, quedaron fuera del alcance de la Ley N 18.037 del Rgimen de
trabajadores en relacin de dependencia los miembros de las administraciones
pblicas provinciales y municipales. Adems, con posterioridad a esta reforma, en
1973 se autoriz a las asociaciones profesionales, mediante la Ley N 20.155, a
celebrar convenios de corresponsabilidad gremial en materia de seguridad social,
lo que les permiti participar en la tramitacin de las prestaciones, en la scali-
zacin y en el establecimiento de regmenes complementarios autonanciados por
los interesados (Feldman et al., 1986).
2. 1. 2. Desempeo del sistema
A pesar del mencionado proceso de creacin de Cajas previsionales, entre prin-
cipios del siglo XX y comienzos de la dcada de 1940 la cobertura era baja, al-
canzando hacia 1944 a solo el 7% de la poblacin econmicamente activa (PEA).
Sin embargo, la cobertura activa creci considerablemente en unos pocos aos
y, hacia 1949, demostraba haberse quintuplicado. Para 1956, por ejemplo, se
haba alcanzado una cobertura legal que cubra a toda la PEA aunque, habra que
mencionar que, hacia 1955, la razn entre aliados y cotizantes rondaba el 50%
(Feldman et al., 1986).
La maduracin del sistema tambin implic un aumento en el nmero de presta-
ciones, las que registraron un importante incremento entre la dcada de 1950 y
principios de la dcada de 1980. En ese perodo, el nmero de beneciarios pas
de 188 mil a 2342 mil, lo que se tradujo en un ascenso de la cobertura de adultos
mayores desde el 12,6% al 58,0%. Luego, durante el resto de la dcada de 1980,
el incremento de los beneciarios acompa al crecimiento de la poblacin po-
tencialmente beneciaria, lo que da cuenta de un estancamiento de la cobertura
(Isuani y San Martino, 1995).
Por otra parte, a comienzos de la dcada de 1960 el sistema comenz a mostrar sig-
nos de deterioro nanciero,
22
y tambin dicultades para afrontar el cumplimiento
de las obligaciones asumidas con sus beneciarios. Esto ltimo haba originado
demandas judiciales que las Cajas, con sus recursos exhaustos, no podan afron-
tar. Frente a este grave problema, en 1966 se decreta la inembargabilidad de los
recursos de las Cajas previsionales (Feldman et al., 1986).

22
En 1962 se registra el primer dcit del Sistema Previsional. Adems, si bien durante los aos sesenta el sistema an
presentaba excedentes, existan diferentes situaciones dentro de cada subsistema, se registraba supervit en la Caja para
el personal de la Industria, Comercio y Actividades Civiles, y dcit en las Cajas de trabajadores del Estado y Autnomos
(Schulthess y Demarco, 1993).
54
Asimismo, si bien durante la primera parte de la dcada de 1970 el sistema
permaneci en equilibrio
23
(Cetrngolo y Grushka, 2008), puede observarse que,
hacia nes de la dcada de 1970, el sistema comienza a arrojar dcits nancie-
ros que, debido a la magnitud que adquirieron durante la dcada de 1980, dieron
origen a lo que se denomin la crisis del sistema previsional (MTEySS, 2003).
Esta crisis nanciera del sistema fue producto de mltiples factores:
24
el agota-
miento del excedente previsional propio de las primeras etapas de su desarrollo (al
ser destinado al nanciamiento del Estado, en funciones diferentes de la previsin
social); la creciente informalidad laboral y el incumplimiento de las obligaciones
previsionales (evasin), que deterioraban la tasa de dependencia del sistema; los
cambios en la estructura demogrca (graduales descensos de la fecundidad y
de la mortalidad en todos los tramos etarios), con el consiguiente envejecimien-
to de la poblacin; debilidades institucionales (que otorgaban, por ejemplo, una
suma considerable de benecios por invalidez y permitan la multiplicacin de
regmenes especiales), adems de otros factores macroeconmicos (inacin), as
como el uso de instrumentos de poltica previsional con otros nes de poltica
macroeconmica (devaluaciones scales por medio de una reduccin en las con-
tribuciones patronales).
De este modo, luego de presentarse los primeros signos de agotamiento del es-
quema, una rpida y descontrolada extensin de la cobertura (hacia sectores que
no acreditaban como requisito una historia contributiva) y el mantenimiento de
un benecio denido con un nivel relativamente alto de sustitucin del salario,
agrav la situacin. Y, si bien se intent asignar recursos tributarios al sosteni-
miento del sistema,
25
cuando estos no alcanzaron, se incumpli la promesa de la
proporcionalidad
26
y ello deriv en una creciente prdida de prestigio del sistema
(Cetrngolo y Grushka, 2008).

23
Aunque entre 1970 y 1976 los aportes y contribuciones aumentaron 6 puntos porcentuales (Lo Vuolo, 1995;
Cetrngolo y Grushka, 2004), posteriormente las contribuciones fueron reducidas y se incorporaron recursos tributarios
al nanciamiento del sistema.
24
Para mayores detalles, vase, por ejemplo: Feldman et al. (1986), Schulthess y Demarco (1993), Cetrngolo y
Machinea (1993), Bertranou, Grushka y Rofman (2003), MTEySS (2003), y Cetrngolo y Grushka (2004 y 2008).
25
Con anterioridad a los aos noventa y en diferentes perodos, se incluyeron, fundamentalmente, recursos provenientes
del Tesoro nacional y de la asignacin especca de una porcin del IVA e impuestos internos sobre tarifas de
combustibles, gas y telfonos. El primer antecedente data de 1948 cuando, a travs de la Ley N 13.478, se estableci
un Fondo Estabilizador de Previsin Social, integrado por la recaudacin del impuesto a las ventas, con el n de atender
eventuales situaciones decitarias de las Cajas, generados por aumentos de prestaciones dispuestos desde el Poder
Ejecutivo (Feldman et al., 1986). Cabe mencionar que algunas Cajas comenzaron a registrar dcits con anterioridad a
la dcada de 1950, aunque en trminos consolidados los problemas aparecieron en la etapa de maduracin.
26
Tambin, como estrategia de ajuste, a travs de la interpretacin de diversas normas relativas a la movilidad y la
actualizacin de las prestaciones, se provoc un deterioro del valor real de las prestaciones pagadas. Esto ltimo
provocara una profusin de presentaciones judiciales por parte de los afectados.
CAPTULO 2
55
Con el n de permitir una relectura de la historia previsional argentina que, a la
luz de lo sucedido recientemente, ayude en el diseo de futuras reformas tanto
para Argentina como para otros pases con problemas similares, se ha continua-
do con el complejo trabajo de reconstruccin de las series histricas del sistema
previsional nacional realizado en Cetrngolo y Grushka (2008). Como resultado,
en el Grco 2.1. se presenta la evolucin del gasto en prestaciones, el nancia-
miento contributivo y el dcit (o nanciamiento del Tesoro nacional y recursos
tributarios adicionales), pudindose apreciar el rasgo central de esta historia que
tantas veces haba sido sealado aunque pocas ilustrado adecuadamente, con la
existencia de tres grandes perodos: uno largo de excedente inicial, uno de relativo
equilibrio y el ltimo de fuerte desequilibrio.
Grco 2.1. El Sistema Previsional Argentino: excedente inicial
y dcit. Prestaciones y su nanciamiento, 1944-2009
(en % del PIB)
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0
Excedente
Excedente Gastos Aportes y contribuciones
Dficit
1
9
4
4
1
9
4
6
1
9
4
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4
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7
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7
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9
8
0
1
9
8
2
1
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8
4
1
9
8
6
1
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8
8
1
9
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0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
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p
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n
t
a
j
e

d
e
l

P
I
B
Fuente: elaborado sobre la base de Cetrngolo y Grushka (2008), Secretara de Hacienda y ANSES.
La evolucin del nanciamiento es funcin de diversos componentes de la re-
caudacin (nmero de aportantes, nivel salarial y alcuotas de contribucin) y
tambin del gasto (nmero de benecios, lo que depende de la edad de retiro
y las contribuciones requeridas, y nivel de las prestaciones, denominado como
56
tasa de sustitucin). El excedente inicial del sistema creci desde principios de
los aos cuarenta (cuando los aportantes eran apenas el 7% de la PEA), hasta
mediados de los aos sesenta. Por ese entonces, la introduccin de moratorias
previsionales logr cierto incremento en los recursos que ms tarde se tradujeron
en aumentos del gasto y agravaron la fuerte cada posterior de la tasa de sosteni-
miento, lo que a la vez llev a desequilibrios crecientes que se observan a partir
de nes de los aos setenta. Por otra parte, la reforma del sistema de mediados de
los aos noventa (que ser tratada ms adelante) desemboc en necesidades de
nanciamiento adicionales, aun cuando las proyecciones de largo plazo tendan a
manifestar un potencial equilibrio.
Conforme el sistema fue madurando, se fueron registrando modicaciones en las
alcuotas de los aportes personales y en las contribuciones patronales. Durante la
primera mitad del siglo XX, se registraron aumentos en las alcuotas de la mayora
de las Cajas existentes, aunque estas variaban segn la antigedad de cada Caja.
Por ejemplo, en la Caja del Estado, una de las ms antiguas, el aporte personal
pas del 5% al 10% y las contribuciones patronales pasaron de una suma ja al
14% del salario entre 1904 y 1952. En la Caja de trabajadores ferroviarios, la
suma de aportes personales y patronales pas del 6% al 20% entre 1915 y 1942
y, en la Caja de empleados de servicios pblicos, del 13% al 20% entre 1921 y
1947 (OIT, 1957). Durante la dcada de 1960, con el proceso de unicacin de
las Cajas previsionales, tambin se unicaron las alcuotas, siendo el Poder Ejecu-
tivo el encargado de jar sus niveles en funcin de las necesidades econmico-
nancieras del sistema (segn artculo 10 de la Ley N 18.037).
Durante la dcada de 1970, la alcuota de aportes personales se estableci en el
5% y la correspondiente a las contribuciones patronales en el 15%. A principios
de la dcada de 1980, se suprimieron temporalmente las contribuciones patro-
nales pero luego volvieron a ser jadas en sus valores originales. Con la sancin
de la Ley N 24.241, las alcuotas se jaron a partir de 1994 en el 11% y 16%
para aportes y contribuciones, respectivamente, aunque en el caso de las contri-
buciones, el porcentaje efectivo era menor dada la existencia de un esquema de
reducciones que buscaban favorecer la competitividad de la economa.
27
En la
actualidad, se recompusieron parcialmente las contribuciones patronales, siendo
diferentes los niveles para los empleadores, segn cul sea la actividad principal.
Por ejemplo, son ms elevados cuando la actividad es la locacin y prestacin de
servicios (con excepcin de las Asociaciones Sindicales, los Agentes del Sistema
Nacional de Seguro de Salud, y las Pequeas y Medianas Empresas). En cambio,

27
Hacia nales de la dcada de 1990, las contribuciones patronales (del sector privado) al SIJP promediaban el 8%
para el total del pas.
CAPTULO 2
57
Fuente: para prestacin media del perodo 1971-2000: Panorama de la Seguridad Social, Series Histricas 1971-2000
(MTEySS); para perodo 2001-2008: Informe de la Seguridad Social (ANSES); para perodo 2009 - junio de 2010: Boletn
Estadstico de la Seguridad Social (MTEySS); para prestacin mnima: Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas. Para ndice de precios al consumidor: INDEC y CENDA.
tienen un menor nivel de contribuciones patronales las restantes actividades. El
nivel promedio de aportes y contribuciones efectivo se estima en alrededor del
23% del salario. Para el caso de los trabajadores autnomos, los aportes y contri-
buciones representan el 27% de rentas presuntas, segn las distintas categoras
establecidas.
Complementando el panorama de la situacin nanciera del sistema, diversos tra-
bajos presentan como evidencia del quiebre del contrato intergeneracional la evolu-
cin de la tasa de sustitucin, que entre mediados de la dcada de 1970 y nes de
la dcada de 1980 oscil entre el 40% y el 70% (Feldman et al., 1986). Adems,
otro aspecto que coadyuv con la prdida de conanza en el sistema y que se en-
cuentra en lnea con la cada en la tasa de sustitucin lo constituye el deterioro de
la prestacin previsional en trminos reales. En el Grco 2.2. se puede comprobar
esa cada para las diferentes categoras de prestaciones, hasta la reforma de 1994.
Cabe sealar que, entre 1994 y 2001, la leve recuperacin del promedio no se debe
a un aumento general sino que se vincula con la creciente selectividad de los be-
neciarios, dado que el valor promedio de las prestaciones de los nuevos jubilados
era mayor que las prestaciones de los benecios que se daban de baja.
Grco 2.2. Evolucin de la prestacin media real y de la jubilacin
mnima, 1971-2010 (en pesos constantes 1997)
700
600
500
400
300
200
100
0
Total del sistema Jubilaciones Pensiones Jubilacin mnima
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
9
P
r
e
s
t
a
c
i
n

r
e
a
l
58
Adems de la cada en la tasa de sustitucin y en el benecio real promedio, du-
rante la dcada de 1980 se produjo un notable achatamiento en la pirmide de
las prestaciones previsionales, lo que se reeja en la evolucin del porcentaje de
prestaciones con el benecio mnimo.
28
Como se analizar ms adelante (en los Captulos 3 y 4 de este documento), el
achatamiento puede haberse producido debido al incremento diferenciado de la
prestacin mnima (en el perodo 2002-2006) o debido a una incorporacin ma-
siva de nuevos beneciarios que en su gran mayora reciben la prestacin mnima
(en el perodo 2006-2009). Como se muestra en el Grco 2.3, sin considerar
los beneciarios del plan de inclusin previsional (o Moratoria), la concentracin
de benecios en la prestacin mnima aumenta solo para el perodo 2002-2006.
Otro aspecto a resaltar surge del incumplimiento de las obligaciones que emanaban
de la legislacin vigente, lo que deriv en una catarata de acciones judiciales.
Grco 2.3. Proporcin de prestaciones previsionales con el benecio
mnimo, 1971-2010 (en porcentajes, diciembre de cada ao)
(*)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Total sistema (sin moratoria)
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
2
0
0
5
2
0
0
7
2
0
0
9
Total del sistema Jubilaciones Pensiones
Nota:
(
*
)
Para los perodos 1971-1977 y 1980-1981, el dato no corresponde al mes de diciembre (mayo 1971; octubre
1972; junio 1973 y 1974; noviembre 1975 y 1976; octubre 1977, 1980 y 1981).
Fuente: para el perodo 1971-1984: Feldman et al. (1986); perodo 1985-1994: Anuario Estadstico de la Repblica
Argentina, aos 1995 y 1993 (INDEC); perodo 1995-2010: Boletn Estadstico de la Seguridad Social (MTEySS).

28
Cabe sealar que esta evolucin se ve afectada por el hecho de que en diversos perodos las prestaciones mnimas
fueron compensadas con subsidios adicionales (no remunerativos), que elevaban la concentracin efectiva.
CAPTULO 2
59
La acumulacin de juicios contra el sistema previsional llev a que en 1986 se
declarara la emergencia del sistema,
29
y se avanzara en algunas medidas que bus-
caban sanear la situacin. Sin embargo, estas medidas que implicaron un recono-
cimiento de la deuda no fueron cumplidas por el Estado y, tanto en 1991 como en
1992, se realiz una consolidacin de la deuda previsional por una cifra cercana
a los $12.000 millones de pesos.
30
Sin embargo, este proceso de consolidacin
no solucion el problema de los reclamos por parte de los beneciarios, pues al
no estipularse una recomposicin de prestaciones luego de la consolidacin, el
sistema continu generando deudas a favor de los jubilados y pensionados (Schul-
thess y Demarco, 1993).
Una mirada alternativa sobre la relevancia y la evolucin del gasto pblico en
pensiones surge de considerar el consolidado de la Nacin, las provincias y los
municipios. Este gasto representaba el 5,2% del PIB en el ao 1980, luego se
redujo al 3,5% en 1983, creci hasta alcanzar un 7,9% en 1990 y oscil alre-
dedor del 8% hasta 2001, para luego descender hasta el 6,1% en 2005 y, nal-
mente, recuper la tendencia creciente hasta un mximo histrico de 9,5% en
2009 (Grco 2.4.).
31

La participacin del gasto previsional en el gasto social y en el gasto pblico con-
solidado experiment un importante crecimiento durante la dcada de los ochen-
ta, disminuy desde 1991 y volvi a crecer desde 2006 (producto de polticas de
ampliacin de la cobertura que sern analizadas ms adelante). Esa evolucin del
gasto no solo ha estado determinada por la propia maduracin del sistema sino
tambin por los vaivenes de la situacin macroeconmica argentina (en especial,
debido a los cambios en los precios relativos, en general, y en las prestaciones
reales, en particular) y por la reforma previsional.
En sntesis, hacia principios de la dcada de 1990, el sistema previsional mostraba
un conjunto de caractersticas nada deseables, como una considerable inequidad
entre los beneciarios, escasa transparencia para los contribuyentes en cuanto al
monto jubilatorio a recibir, alto incumplimiento de los aportantes, elevado dcit,
y un considerable endeudamiento con respecto a los beneciarios, debido al in-
cumplimiento de los pagos segn lo establecido por la ley (Cetrngolo y Grushka,

29
La multiplicacin de juicios llev a que en la dcada de 1980 se creara un fuero especco para la atencin de los
juicios previsionales: la Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social (Demarco, 1993).
30
Un extenso detalle sobre el proceso de reconocimiento de la deuda previsional puede encontrarse en Schulthess y
Demarco (1993); y en Demarco (1993).
31
Es importante recordar que, para permitir la confeccin de una serie larga y homognea, los datos del Grco 2.1.
corresponden solo al sistema nacional de previsin social y no incorporan los sistemas subnacionales no transferidos a
la Nacin, las Cajas de las fuerzas armadas y de seguridad, y otros regmenes que estn por fuera del sistema vigente a
partir de la dcada de 1940.
60
2004). Frente a esta situacin, se determin consensuadamente la necesidad de
realizar una profunda reforma.
A mediados de 1992, ingres en el Congreso de la Nacin un proyecto de re-
forma, que se aprobara a mediados de 1993 y que, a partir de julio de 1994,
determinara la vigencia de un nuevo rgimen, denominado Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones - SIJP, cuya estructura y funcionamiento se analiza en
detalle en la prxima seccin.
Grco 2.4. Gasto Pblico Consolidado en jubilaciones y pensiones,
1980-2009 (en % del PIB, del Gasto Total y del Gasto Social)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0%
% del PIB % del GPC % del GPS
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
Nota: el gasto pblico del Gobierno nacional incluye las erogaciones correspondientes al pago de las jubilaciones y
pensiones del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), el pago de pensiones no contributivas, el pago de retiros al
personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, y las prestaciones de los regmenes especiales (Relaciones Exteriores,
Poder Legislativo y Judicial). Asimismo, se incluyen tanto las Asignaciones Familiares y los subsidios que reciben los
jubilados y pensionados (por sepelios y por reduccin en las tarifas pblicas), como los gastos administrativos vinculados
con el funcionamiento de los sistemas considerados. El consolidado agrega a lo mencionado el gasto relacionado con las
jubilaciones y pensiones de las Cajas provinciales y municipales.
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Secretara de Poltica Econmica.
2.2.
La reforma de 1994: el sistema mixto
2. 2. 1. Rasgos generales del sistema mixto
Tras la reforma aprobada por la Ley N 24.241, el Sistema Integrado de Jubila-
ciones y Pensiones - SIJP se constituye como un sistema sustentado bsicamente
CAPTULO 2
61
sobre dos pilares. El primero de ellos era de reparto, administrado por el Estado
y otorgaba una prestacin muy similar para cada uno de los jubilados, denominada
Prestacin Bsica Universal (PBU). El segundo pilar, en cambio, otorgaba a los
trabajadores la posibilidad de optar entre dos regmenes:
1) el rgimen de reparto, con benecios denidos, administrado por el Estado, que
otorgaba una prestacin denominada Prestacin Adicional por Permanencia (PAP) o
2) el rgimen de capitalizacin individual, con contribucin denida, que era ges-
tionado por empresas denominadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
Pensiones (AFJP), creadas para esa nica y especca nalidad.
32
Tambin a cargo del Estado se brindaba un pago compensatorio por los aportes
efectuados por las personas que participaban del antiguo rgimen. Este pago se
denomin Prestacin Compensatoria (PC) y, al igual que la PBU, corresponda a
todos los trabajadores que cumplan con los requisitos de edad y con los aos de
aportes, sin diferenciacin en cuanto a la opcin de rgimen dentro del SIJP.
Las prestaciones provenientes de la invalidez o muerte, se regan por normas
similares en los dos subsistemas, al menos en su determinacin inicial. No obs-
tante, los mecanismos de actualizacin diferan y los beneciarios del rgimen
de capitalizacin individual podan optar como modalidad de pago entre el retiro
programado (a cargo de las AFJP) o la renta vitalicia (gestionada a travs de com-
paas de seguro de retiro).
El nanciamiento del SIJP era similar al del antiguo sistema, posea aportes por
parte del trabajador, contribuciones a cargo del empleador y asignaciones espec-
cas que provenan de recursos impositivos. Para quienes optaron por el rgimen
de capitalizacin individual, los aportes personales pasaron ntegramente a las
cuentas individuales de capitalizacin, descontndose las comisiones que cobra-
ban las AFJP, las que incluan los gastos de operacin y la prima del seguro de
invalidez y muerte.
33
La recaudacin total de aportes y contribuciones, en cambio,
quedaba a cargo del Estado.
Junto con este cambio de esquema, se introdujeron tres modicaciones paramtri-
cas de importancia. En primer lugar, se aumentaron las edades de retiro en cinco

32
Si bien se trata, en general, de empresas privadas, la ley estableci la creacin de una AFJP pblica, en manos del
Banco de la Nacin Argentina.
33
Cabe sealar que, a partir de enero de 2008, el seguro colectivo fue reemplazado por un fondo de aportes mutuales
(FAM), nanciado no desde los aportes sino desde los propios fondos de jubilaciones y pensiones (detrayendo del valor
cuota, es decir, de la rentabilidad, un valor uniforme para todas las AFJP).
62
aos para cada sexo, llevndolas gradualmente a los 60 aos para las mujeres y a
los 65 para los varones, lo que permitira elevar la tasa de sostenimiento.
En segundo lugar, se cambi la modalidad de cmputo del ingreso base, para
la determinacin de las prestaciones pblicas. En este sistema, el promedio de
los tres mejores salarios anuales (entre los ltimos diez) fue reemplazado por el
promedio de los ltimos diez aos antes del retiro. Con esta medida, se pretenda
reducir el monto de las nuevas prestaciones y se intentaba desalentar la prctica
de algunos trabajadores (fundamentalmente, los autnomos), consistente en reali-
zar aportes mnimos hasta tres aos antes del retiro.
Por ltimo, y con un impacto seguramente ms signicativo, se elev gradual-
mente de veinte a treinta aos el perodo de aportes requerido para acceder a la
prestacin. Como se ver en el Captulo 4 de este informe, esta reforma produjo
una reduccin importante en el nmero de nuevos beneciarios
34
y dej sin cober-
tura a una importante parte de la poblacin.
2. 2. 2. Los primeros aos del sistema mixto
Como se explic, el sistema previsional que se abandon en 1994 haba mostrado
importantes signos de agotamiento, los que se manifestaron, de manera especial,
en los problemas nancieros y de cobertura, as como en la insatisfaccin de la
poblacin pasiva cubierta respecto del nivel de las prestaciones.
Aun cuando no fuera reconocido originalmente, resulta evidente que, con el objeto
de asegurar la solvencia scal de largo plazo, se comprometi seriamente la del
corto plazo. Teniendo en cuenta que las nuevas prestaciones se agregaron al pago
de las correspondientes al sistema viejo, la reforma signic una pesada carga -
nanciera sobre las cuentas pblicas, las que (a diferencia de lo ocurrido en el caso
chileno) ya presentaban serios problemas de solvencia. Si antes de la reforma el
sistema no poda cumplir con la promesa de brindar benecios del 82% del sala-
rio, mucho menos podra hacerlo en el perodo posterior, con recursos reducidos
debido al traspaso creciente de aportantes al nuevo sistema de capitalizacin.
35
Cuando se observa lo sucedido con el SIJP durante sus primeros aos, debe tenerse
en cuenta que, rpidamente, se realizaron cambios que afectaron tanto la situacin
nanciera como el alcance de las prestaciones. Entre esos cambios se cuentan

34
Entre 1980 y 1992, las altas anuales por prestaciones por vejez haban promediado los 120.000 casos; luego de
la reforma, durante la segunda mitad de la dcada de 1990, estas descendieron a 35.000 y, entre 2000 y 2004, se
recuperaron parcialmente hasta los 60.000 casos (Arrighi, 2010).
35
Este tema fue desarrollado en Cetrngolo y Grushka (2004).
CAPTULO 2
63
algunos que responden a la necesidad de corregir parcialmente los efectos scales
de la reforma, otros, que reejan la presin del funcionamiento de la economa y
otros, producidos por negociaciones polticas que superan la lgica previsional.
En primer lugar, en 1995, a escasos nueve meses de inaugurado el reformado
sistema, y preocupado por los crecientes desequilibrios del sector, el Gobierno
nacional impuls la Ley de solidaridad previsional,
36
por medio de la cual el Es-
tado dej de garantizar el nanciamiento de las prestaciones creadas por el nuevo
rgimen previsional. En adelante, las prestaciones contaran con el nanciamiento
proveniente de los recursos establecidos en la citada ley y los que se les destinara
a partir del presupuesto de cada ao.
En segundo lugar, se elimin la movilidad en las prestaciones y se reemplaz el
mecanismo endgeno de ajuste establecido por la reforma. Segn esta, la PBU evo-
lucionaba segn la trayectoria de los salarios de los aportantes al denirse como un
mltiplo (2,5) del Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO). Pero este ndice
fue reemplazado por el MOPRE (Modulo Previsional), que goz de determinacin
discrecional, tambin de manera anual, junto con la aprobacin presupuestaria.
En tercer trmino, al haberse realizado la reforma bajo el funcionamiento del pro-
grama de Convertibilidad, la necesidad de mejorar la competitividad de las em-
presas mediante la reduccin de los costos laborales convenci a las autoridades
econmicas del momento para encarar una paulatina reduccin de las contribu-
ciones patronales que nanciaban el sistema. Esto implic que, al agravarse la
situacin macroeconmica, tambin sufrieran reducciones los aportes personales.
Por ltimo, en el marco de los conictos y negociaciones acaecidos entre el Gobier-
no nacional y los provinciales, se acord la transferencia hacia la Nacin de las
Cajas provinciales de aquellas jurisdicciones que as lo solicitaran. Este fenmeno
se detalla en la siguiente seccin.
2. 2. 3. La situacin de las Cajas provinciales
Ms all de que el objeto de este documento sea el anlisis del sistema de pen-
siones a cargo de la Nacin, se debe mencionar que existe una buena cantidad
de Cajas de jubilaciones que estn a cargo de los gobiernos provinciales. Hasta
las reformas de los aos noventa, la totalidad de las provincias argentinas se
haba reservado la facultad de instituir sus propios regmenes previsionales para
los empleados de la administracin pblica. Su cobertura alcanzaba al personal

36
Ley N 24.463, Boletn Ocial del 30 de marzo de 1995.
64
de la administracin central, de los organismos descentralizados, de las empre-
sas pblicas, de los bancos ociales y de las administraciones municipales. En
algunos casos, dependiendo de la situacin legal de cada provincia, existen muni-
cipios que tambin crearon sus propias Cajas de previsin social.
Pero a inicios de los aos noventa, dos acuerdos establecidos entre la Nacin y
las provincias modicaron esa situacin. El primero, rmado en agosto de 1992
(Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales), estableci
la cesin del 15% de la recaudacin coparticipable para el nanciamiento del
sistema previsional nacional. El segundo, rmado un ao ms tarde (denominado
Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, de agosto de
1993), estableci el compromiso de la Nacin de aceptar la transferencia de las
cajas de jubilaciones provinciales al Sistema Nacional de Previsin Social. Como
consecuencia de este ltimo acuerdo, entre los aos 1994 y 1996 fueron transfe-
ridas a la Nacin las Cajas correspondientes a once provincias.
Este traspaso origin un incremento en el dcit del sistema previsional nacional
37

que casi duplicaba al costo estimado de manera inicial, debido a que se subestim
el impacto de una serie de factores que restaron recursos al sistema e incremen-
taron los benecios. Entre esos factores, pueden destacarse: la reduccin de al-
cuotas de aportes personales y contribuciones patronales como consecuencia de
la transferencia a la Nacin; el aumento del nmero de beneciarios, ocurrido en
los perodos previos al traspaso; la coincidencia temporal con otras reformas de
los estados provinciales,
38
que derivaron en modicaciones o excepciones y que
permitieron el acceso a los benecios a trabajadores con antigedades menores a
las exigidas regularmente por las leyes provinciales; la reduccin de afectaciones
especcas de los recursos provinciales, para sanear dcits previsionales provin-
ciales; la disminucin de los aportantes al sistema de reparto, porque optaron por
el rgimen de capitalizacin; y el otorgamiento de benecios, sin que se cumplie-
ran en su totalidad los requisitos establecidos, o por prestaciones superiores a
lo que corresponda segn los procedimientos para el clculo que haban sido
denidos por las normas vigentes.
39

Luego, a partir de 1999, se inici un nuevo perodo de negociacin entre la Nacin
y algunas provincias que no haban transferido sus Cajas, destinado a denir la
armonizacin entre sus esquemas y el adoptado por la Nacin. Frente a este com-
promiso, la Nacin asegurara el nanciamiento de sus desequilibrios (aunque su

37
El dcit de las Cajas provinciales transferidas represent alrededor del 0,45% del PIB entre 1996 y 2002 (Cetrngolo
y Curcio, 2005).
38
Como privatizaciones y concesiones de las empresas del Estado o de los servicios pblicos.
39
Para mayor detalle, vanse, entre otros, Cetrngolo y Grushka (2004), Cetrngolo y Curcio (2005) y SAFJP (2005).
CAPTULO 2
65
determinacin no deja de ser an controvertida). Durante los ltimos diez aos, si
bien no se han mostrado avances sustantivos en la armonizacin de los sistemas,
se acord el nanciamiento por parte del Estado nacional de una porcin de los
desequilibrios de un grupo creciente de Cajas provinciales (Vanse los Anexos 3
y 4). De acuerdo con el nivel del gasto pblico en previsin social informado por
la Secretara de Poltica Econmica, este nanciamiento represent, entre 2003 y
2009, entre un 12% y un 23% del gasto previsional de las provincias beneciadas.
La transferencia de las Cajas provinciales a la Nacin signic para el Estado na-
cional absorber sus dcits, si bien se equiparaban las condiciones y los requisitos
para acceder a los benecios previsionales entre los empleados pblicos de esas
jurisdicciones con el universo de los trabajadores contemplado en el SIJP. Por otra
parte, las provincias que no transrieron sus Cajas previsionales presentaban una
gran diversidad respecto de los parmetros del sistema (en trminos de las alcuo-
tas de aportes y contribuciones, los aos de aporte, la edad de retiro y la tasa de
sustitucin), que se detallan en el Anexo 5 de este documento.
En el marco del rgimen general, en las provincias de Santa Cruz y Tierra del
Fuego, por ejemplo, la legislacin establece edades de retiro que son menores en
10 aos a las establecidas por el rgimen general administrado por el Gobierno
nacional. En cuanto a los aportes y contribuciones, solo las provincias de Tierra del
Fuego y Neuqun cuentan con alcuotas inferiores a las del SIPA (donde la suma
de aportes y contribuciones ronda el 23%). En todas las provincias, la tasa de sus-
titucin de los regmenes general y de docentes siempre es superior a la registrada
en el rgimen nacional, y la movilidad est vinculada con el salario del personal
en actividad, aunque en cada provincia el procedimiento de actualizacin sea
diferente. Por otra parte, especcamente el rgimen de la polcia presenta ciertas
caractersticas que hacen difcil comparar sus parmetros, debido a las posibili-
dades del retiro, es por ello que, para este caso, en el Anexo 5 no se presentan las
edades requeridas pero s se incluye una breve sntesis sobre la tasa de sustitucin
alcanzada como combinacin del cargo (personal subalterno u ocial superior) y
los aos de servicio.
Otro aspecto a considerar de los sistemas previsionales para empleados pblicos
provinciales no transferidos es que cada uno de ellos presenta un diferente grado
de madurez, el cual se reeja en tasas de sostenimiento (surgidas del nmero
de aportantes por cada beneciario), que varan desde el 1,7 en Crdoba y 1,9
en Entre Ros, hasta el 6,3 en Neuqun o el 16,2 en Tierra del Fuego (Cetrn-
golo y Curcio, 2005). Por su parte, la tasa de sostenimiento mantiene una rela-
cin inversa con el nivel de aportes y contribuciones, y una relacin directa con
66
la tasa de sustitucin nanciable, segn el esquema terico de un rgimen de
reparto. En denitiva, como producto de la heterogeneidad en los parmetros de
los sistemas y debido a sus diferentes grados de madurez, se registran ciertos
contrastes bastante signicativos. Para sintetizar, puede decirse que a partir de
estas dos etapas de reformas, aplicadas en la relacin entre el sistema nacional
y los provinciales, se pueden distinguir por lo menos los siguientes tres tipos de
situaciones.
1) Once provincias transrieron sus Cajas previsionales a la Nacin: las corres-
pondientes a las regiones de Cuyo (La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis), las
del Noroeste (Catamarca, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumn), la Ciudad
de Buenos Aires (que al momento de la transferencia no gozaba an de autonoma
y dependa del Gobierno nacional) y Ro Negro (provincia patagnica que al mo-
mento de la transferencia soportaba una seria crisis scal).
2) Diez provincias acordaron con la Nacin la armonizacin (total o parcial)
de sus sistemas con el sistema nacional y, en consecuencia, estn recibiendo
transferencias de fondos desde el Estado nacional, como se muestra en el Anexo
3 de este documento: las provincias pampeanas (Buenos Aires, Crdoba, Santa
Fe, Entre Ros y La Pampa), del Noreste (Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones)
y una patagnica (Santa Cruz).
c) Finalmente, solo tres provincias patagnicas no reciben transferencias des-
de la Nacin para atender los gastos de sus Cajas: estas son Chubut, Neuqun y
Tierra del Fuego.
2.3.
ltimas reformas del sistema mixto
y evaluacin de su funcionamiento
Las reformas paramtricas que acompaaron la introduccin del rgimen de capi-
talizacin podran haber determinado una mejora en las expectativas scales de
mediano plazo. No obstante, las caractersticas del diseo del nuevo sistema y las
circunstancias macroeconmicas en las que fue introducido determinaron, muy
tempranamente, serias dudas acerca de la sustentabilidad del sistema.
En relacin con su diseo, las prestaciones comprometidas involucraban un nan-
ciamiento superior al disponible, mxime cuando la propia reforma implicaba el
CAPTULO 2
67
traspaso de una parte importante de los aportes personales a su capitalizacin en
las AFJP. En cuanto a las circunstancias macroeconmicas, puede observarse que
la existencia de un rgimen de tipo de cambio jo con el dlar estadounidense
oblig a una poltica de mejoras en la competitividad basada en la reduccin de
los costos laborales. Esto incluy una sucesin de disminuciones en las contri-
buciones patronales, por lo tanto, se erosion todava ms el nanciamiento del
sistema. Adicionalmente, los mismos elementos que podran haber producido una
mejora en las expectativas scales de mediano plazo (como las reformas para-
mtricas) derivaron en nuevas presiones sobre la sostenibilidad de largo plazo de
las cuentas pblicas. Los nuevos requisitos para acceder a los benecios (mayor
cantidad de aportes y mayor edad de retiro) determinaron una cada importante
en la cobertura del sistema que, por un lado, afect la equidad de la Prestacin
Bsica Universal al reducir la cantidad de sus potenciales beneciarios pero, si-
multneamente, gener presiones para la introduccin de prestaciones asisten-
ciales en aquellos casos de quienes no cumplan con los requisitos establecidos
por la reforma.
Pese al dictado de la denominada Ley de Solidaridad Previsional y las restriccio-
nes impuestas a la movilidad de los haberes, el sistema de pensiones lleg a tener
un desequilibrio equivalente al 3,3% del PIB en el ao 2000. Este dcit puede
atribuirse a la prdida de los aportes transferidos al rgimen de capitalizacin
(1,5%), a la reduccin de las contribuciones patronales (1,3%) y al dcit de las
Cajas provinciales transferidas (el restante 0,5% del PIB).
40
En consecuencia, antes de la crisis de nes de 2001, el sistema previsional reciba
la asistencia de una buena porcin de fondos que se originaban en la recaudacin
de tributos que no eran propios de la nmina salarial. En diferentes oportunidades
a lo largo de los aos noventa se establecieron asignaciones especcas de tribu-
tos. Las ms importantes correspondieron al 11% del IVA, el 20% de ganancias
y un 15% de los recursos coparticipables. En consecuencia, se deriv una parte
signicativa de los recursos tributarios al nanciamiento del sistema previsional,
lo que afect de manera sustancial la coparticipacin de impuestos y, por ende,
las ya deterioradas relaciones entre la Nacin y las provincias.
Si se observa nuevamente el Grco 2.1., puede percibirse el importante aumento
del gasto previsional durante los primeros aos de la dcada de los noventa y la
prdida de importancia de los impuestos sobre la nmina en el nanciamiento de

40
Vanse Cetrngolo y Grushka (2004) y Bertranou, Grushka y Schulthess (2000). Ese mismo ao, el dcit de las
cuentas consolidadas del Sector Pblico No Financiero fue de exactamente la misma cifra: 3,3% del PIB, lo que marca
la importancia en el desequilibrio previsional.
68
las prestaciones. Durante los tres ltimos aos de vigencia de la Convertibilidad
(1999-2001), casi el 70% del gasto previsional fue nanciado por impuestos
diferentes de los aportes y contribuciones, lo que se constituy en causa destaca-
da para explicar los posteriores problemas de solvencia scal que caracterizaron
la crisis de principios del presente siglo.
Los efectos nancieros de la reforma pueden desdoblarse en dos. En el corto
plazo, conocido como perodo de transicin, ocurri un cambio signicativo
en el nanciamiento del gasto para los adultos mayores, el que ya no cuenta con
los aportes personales (11% sobre el salario) de quienes optaron por el rgimen
de capitalizacin (en desmedro del Tesoro nacional). Otros efectos solo se ree-
jaran con mayor fuerza en el largo plazo, cuando las prestaciones hubieran sido
nanciadas en parte importante por los ahorros acumulados en las cuentas indi-
viduales. En este sentido, es pertinente destacar que al momento de la puesta en
vigencia del SIJP, exista un conjunto muy importante de jubilados y pensionados,
quienes por mucho tiempo seguirn participando de la masa de personas pasivas,
aunque gradualmente irn siendo reemplazados por jubilados y pensionados del
nuevo sistema.
Si bien existi un cambio en el nanciamiento, es necesario tener presente que,
como se dijo antes, los recursos propios del rgimen (aportes y contribuciones sobre
los salarios), desde haca ya un considerable tiempo, no alcanzaban para nanciar
la totalidad de las prestaciones previsionales, por lo que se tuvo que recurrir a otras
fuentes, como ciertos impuestos con afectacin especca, otros recursos scales,
apoyo directo del Tesoro de la Nacin o adelantos en descubierto del Banco Central
(estos ltimos hasta la sancin de la Ley de Convertibilidad en 1991).
Los cambios en el nanciamiento hacen difcil hablar de un dcit del sistema,
pues queda el interrogante acerca de cmo deberan haberse tratado los impues-
tos con afectacin especca, adems de las reducciones en la alcuota de las con-
tribuciones patronales, una poltica fuertemente desarrollada a nes de los aos
noventa. Lo cierto es que el sistema previsional no se autonanciaba desde haca
dcadas y que una parte creciente de las erogaciones era literalmente nanciada
con recursos que no provenan de los aportes y contribuciones sobre el salario.
El sistema previsional argentino fue diseado para ofrecer proteccin a los adultos
mayores que participan en el mercado de trabajo formal. Sin embargo, el creciente
nanciamiento de los benecios con recursos provenientes de rentas generales
y el aumento de la informalidad laboral (que gener beneciarios cada vez ms
selectos) constituyeron un problema severo. La reforma aprobada en 1993 tena,
CAPTULO 2
69
entre sus objetivos, el de profundizar la relacin entre los aportes realizados y
los benecios por percibir, como un mecanismo para la promocin de la forma-
lizacin. Un argumento similar fue utilizado al implementar las rebajas de las con-
tribuciones patronales, pero el efecto de esos incentivos fue menor al esperado.
La recesin, desde 1998, y la crisis del perodo 2001-2002 profundizaron el
problema, al incrementarse la desocupacin, reducirse el nivel de cumplimiento
con las obligaciones previsionales y deteriorarse la capacidad adquisitiva de los
adultos mayores. En este marco, el nanciamiento mediante tributos tradicionales
de un rgimen que solo brindaba benecios a trabajadores con una historia com-
pleta en empleos formales no solo result muy limitado sino tambin altamente
inequitativo.
Durante el perodo de recuperacin luego de la crisis, las principales medidas se
centraron en la recomposicin de las prestaciones previsionales y se focalizaron
en aumentos de la pensin mnima, con excepciones de dos casos: en enero de
2003, la recomposicin se bas en la devolucin del 13% que se haba apli-
cado con la promulgacin de la Ley N 25.344 en el ao 2001 (Ley de Dcit
Cero), mientras que, en septiembre de 2004 ,la recomposicin alcanz a todas las
prestaciones inferiores a los $1000. En esta ltima oportunidad, el incremento de
prestaciones vino dado por la creacin del suplemento por movilidad, equivalente
al 10% de la prestacin mensual.
41
Por otra parte, con un criterio de focalizacin geogrco, se expandi la cobertura
de las prestaciones de carcter no contributivo a los adultos mayores, con el objeto
de atenuar los efectos de la crisis de 2002. A comienzos de 2003, se gener el
Plan Mayores (por Resolucin N 155/03 del Ministerio de Trabajo). Este plan es-
tableci una prestacin de $150 a las personas de ms de 70 aos que no fueran
titulares de ningn benecio asistencial, graciable, no contributivo o previsional,
de carcter monetario, y su mbito espacial de aplicacin se circunscribi a las
provincias de Formosa, Misiones, Jujuy, Chaco, Corrientes, Salta, San Juan, Entre
Ros, Catamarca, Tucumn, La Rioja, Santiago del Estero, Crdoba y, parcial-
mente, Santa Fe. En ese mismo ao, el promedio mensual de beneciarios de la
medida ascendi a 57.000 y, en 2004, ya haba alcanzado a 64.000 personas.
42

A partir de 2005, el nmero de beneciarios comienza a descender hasta contar
con solo 466 a nes de 2010. De acuerdo con la informacin suministrada en la
Cuenta de Inversin (de la Secretara de Hacienda), la menor cobertura del Plan

41
Este suplemento por movilidad tena una cota: no poda ser superior a la diferencia entre $1000 y la prestacin
mensual.
42
Esta cobertura es relevante si se la compara con los benecios otorgados a travs de las pensiones no contributivas por
vejez. En 2003, el promedio mensual de prestaciones fue de 38.307, mientras que, en 2004, fue de 49.813.
70
Mayores se debe a que una parte de los beneciarios pas a cobrar el benecio
jubilatorio en el marco de la Moratoria previsional (cuyo tratamiento se desa-
rrolla en el Captulo 3), mientras que otros accedieron al programa de Pensiones
no Contributivas (o fallecieron o fueron dados de baja por inconsistencias en la
informacin).
Durante los aos de la crisis y los inmediatamente posteriores, los cambios en
el funcionamiento de la economa que acompaaron el abandono del programa
de Convertibilidad generaron una importante mejora en la solvencia del sistema
previsional. La devaluacin del peso tuvo un impacto sobre el nivel de precios de
la economa y sobre la recaudacin tributaria nominal. Con la prdida del poder
adquisitivo de las prestaciones previsionales, se gener un espacio scal para
otras reformas. En ese entorno, se desarrollaron importantes debates acerca de
cules seran las reformas necesarias para resolver los problemas de cobertura
del sistema, un debate que fue coincidente con preocupaciones similares en los
sistemas de pensiones de otros pases, como fue presentado en el Captulo 1.
CAPTULO 3
LAS REFORMAS RECIENTES
EN EL SISTEMA PREVISIONAL
ARGENTINO
ARGENTINO
CAPTULO 3
73
En el perodo posterior a la crisis de 2001, ocurrieron importantes cambios
polticos, as como en el funcionamiento de la economa, que generaron un marco
propicio para el debate acerca de numerosas modicaciones en el funcionamiento
del sistema de pensiones y, en general, de los programas pblicos destinados a la
mayor parte de la poblacin. Ejemplos de la importancia de esos debates fueron
la presentacin del denominado Libro Blanco de la Seguridad Social (MTEySS,
2003) y el Seminario Internacional organizado por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social y por la OIT (OIT, 2004). En trminos generales, estos
debates destacaban cmo, hacia comienzos del siglo XXI, el sistema previsional
tena considerables deciencias en tres reas claves que denan su desempeo:
sostenibilidad nanciera, cobertura, y nivel de las prestaciones previsionales.
Frente a esto, el Rgimen de Capitalizacin era objeto de numerosas crticas.
A partir de 2005, el Gobierno nacional tom una serie de medidas, que fueron
acompaadas por un conjunto de reformas sobre el sistema previsional. Estas me-
didas modicaron al sistema vigente desde 1994 y lo llevaron a una considerable
reformulacin.
En primer lugar, hacia comienzos de ese ao se exibilizaron las condiciones
de acceso a las prestaciones previsionales y se j una prestacin de Jubilacin
anticipada para aquellas personas que cumplan con los aos de aportes para ac-
ceder al benecio previsional pero no con la edad de retiro y, adems, por medio
del establecimiento de una Moratoria provisional, se permiti a los trabajadores
autnomos (o a sus derechohabientes) que no cumplan con los aos de aportes
acceder a los benecios previsionales.
En segundo trmino, se avanz, en particular desde 2007, en direccin de au-
mentar el peso del subsistema de reparto, mediante la implementacin de la libre
eleccin entre rgimen de reparto o capitalizacin individual, la incorporacin de
los ingresantes al mercado laboral en el rgimen de reparto como as tambin de
aquellas personas prximas al retiro que presentaban escasos fondos acumula-
dos.
43
Finalmente, en diciembre de 2008, se elimin el rgimen de capitalizacin
individual, y sus aliados y beneciarios se incorporaron al rgimen de reparto
mediante la creacin del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

43
En ambos casos exista la posibilidad de optar por permanecer en el rgimen de capitalizacin.
74
En tercer lugar, en 2008, por medio de la sancin de la Ley de Movilidad, la actua-
lizacin de las prestaciones, que hasta ese entonces se haba realizado de manera
diferenciada por tramos de haberes, pas a realizarse de manera uniforme, cada seis
meses y a partir de parmetros predeterminados (relacionados con la evolucin de
los salarios de los trabajadores en actividad y de los recursos previsionales).
En cuarto trmino, durante el perodo que se est analizando tambin se reali-
zaron modicaciones en las normas que regulan los denominados regmenes
especiales, restableciendo la vigencia de varios de ellos.
Por ltimo, tambin se realizaron algunas modicaciones normativas que gene-
ran impacto sobre los ujos de recursos que maneja la Administracin Nacional
de la Seguridad Social (ANSES) para el pago de las prestaciones previsionales:
modicaciones en las cotas superiores de los aportes patronales y personales, la
creacin del Fondo de Garanta de Sostenibilidad (y el traspaso a este de los fon-
dos acumulados en el Rgimen de Capitalizacin), y la creacin de la Asignacin
Universal por Hijo - AUH, entre otros aspectos.
A continuacin se repasan los principales cambios normativos ocurridos durante
el ltimo lustro en el sistema de previsin social de Argentina.
3.1.
Poltica de ampliacin de la cobertura
previsional
A partir de 2004, comienza a exibilizarse el estricto marco normativo que res-
tringa el acceso a las prestaciones, con la sancin de las Leyes N 25.865 y N
25.994, y mediante los Decretos N 164/04 y N 1454/05. En enero de ese ao,
se aprob la Ley N 25.865 que estableci, por el plazo de un ao, un rgimen
especial de regularizacin respecto de ciertas obligaciones
44
no exteriorizadas, ven-
cidas a la fecha de entrada en vigencia de la Ley (15/01/04 - Decreto N 82/04).
Al mes siguiente, por medio del Decreto N 164/04, se otorg carcter perma-
nente al plan de regularizacin de las deudas previsionales de los trabajadores

44
Se reere a dos conceptos: a) el aporte previsional de los trabajadores autnomos, regulado segn corresponda
por las disposiciones de las Leyes N 24.241, N 18.038, N 19.032 y N21.581, sus respectivas modicaciones y
normas complementarias y reglamentarias; y b) el Impuesto integrado y las cotizaciones previsionales jas con destino
al Sistema nico de la Seguridad Social (SUSS), correspondientes a los pequeos contribuyentes adheridos al Rgimen
Simplicado para Pequeos Contribuyentes (Monotributo), instituido por la Ley N 24.977 y sus modicaciones.
ARGENTINO
CAPTULO 3
75
autnomos, previsto en la Ley N 24.476,
45
para que de este modo esos traba-
jadores pudieran acceder a los benecios previsionales del Rgimen General (Ley
N 24.241).
En enero de 2005, la Ley N 25.994 estableci un mecanismo de Moratoria
previsional para aquellos trabajadores que en el ao 2004 cumplan con la edad
para acceder a la Prestacin Bsica Universal - PBU. De acuerdo con esta norma,
la adhesin por parte de estos trabajadores a la moratoria aprobada por Ley N
25.865 implicaba la posibilidad de que ellos pudieran solicitar y acceder a las
prestaciones previsionales a las que tuvieran derecho, estando la percepcin del
benecio previsional sujeta al estricto cumplimiento del pago de las cuotas de la
deuda reconocida.
En diciembre de 2005, a travs del Decreto N 1454/05, se permiti que los
trabajadores autnomos pudieran inscribirse en el Rgimen de regularizacin vo-
luntaria de deuda y, una vez otorgado el benecio respectivo, podan solicitar el
descuento de las cuotas mensuales pendientes. Adems, las facilidades de acceso
a las prestaciones previsionales fueron extendidas a los derechohabientes previ-
sionales del trabajador autnomo fallecido, con el objeto de que estos pudieran
obtener la pensin por fallecimiento. El rgimen de regularizacin voluntaria de
deuda instruido posee carcter permanente aunque solo permite el reconocimien-
to de los aos aportados previos a 1994, por lo que gradualmente se va extin-
guiendo la posibilidad de usarlo.
Es importante marcar que con posterioridad se intent limitar algunas de estas
facilidades iniciales: en octubre de 2006, la Resolucin N 884/06 de ANSES
(artculo 4) estableci que los trabajadores que se inscribieran en la moratoria
dispuesta por la Ley N 25.994 y en el rgimen de regularizacin implementado
por la Ley N 24.476 (modicada por el Decreto N 1454/05) deban saldar el to-
tal de la deuda reconocida para adquirir derecho al benecio previsional, cuando
estos agentes en cuestin estuviesen percibiendo cualquier tipo de planes socia-
les, pensiones graciables o no contributivas, o algn tipo de jubilacin, pensin o
retiro civil, militar o policial, ya fueran nacionales, provinciales o municipales. No
obstante, la justicia declar la inconstitucionalidad de esta norma (caso Trpodi)
y resolvi que no constituye un requisito tener cancelados los aportes no ingresa-
dos para acceder a una jubilacin mediante la moratoria.
La denominada Moratoria previsional (plan o Programa de inclusin previsio-
nal) beneci a ms de dos millones de personas, magnitud que elev la cober-

45
Para la deuda existente al 30 de septiembre de 1993.
76
tura de adultos mayores (proporcin de personas mayores de 65 aos con bene-
cio del sistema previsional) a ms del 90% en 2010 (vase el Captulo 4). Esta
cifra super holgadamente los niveles histricos (luego de descender al 70% en
la dcada de los noventa) e incluso alcanz el punto mximo de cobertura en toda
Latinoamrica (donde se destacan los casos de Brasil, Uruguay y Chile).
Por otra parte, aunque con impacto mucho menor, la Ley N 25.994 cre la
prestacin de Jubilacin anticipada para aquellas personas en situacin de de-
sempleo que acreditaban los aos de aportes requeridos para obtener la prestacin
previsional, hasta cinco aos antes de la edad establecida para el retiro segn la
Ley N 24.241 (60 aos, para los hombres, y 55 aos, para las mujeres). El monto
establecido para la prestacin de Jubilacin anticipada es equivalente al 50% del
correspondiente al benecio de jubilacin al que tendran derecho al cumplir la
edad requerida, pero una vez cumplida esta edad pasan a percibir automtica-
mente la prestacin que corresponda. Este benecio tuvo vigencia hasta el 30 de
abril de 2007 (Decreto N 1451/06).
3.2.
Modicacin en la organizacin del sistema:
la vuelta al Reparto
Durante el perodo 2005-2008 otra de las reas de reformas en el SIJP estuvo
centrada en la reduccin de la participacin del pilar de capitalizacin, hasta su
eliminacin denitiva en 2008.
A principios de 2007 se estableci la libre opcin del rgimen jubilatorio (Ley N
26.222), lo que permiti que todos los aliados al SIJP pudieran volver a elegir
entre el Rgimen Previsional Pblico de Reparto (RPP) o el Rgimen de Capitali-
zacin Individual (RCI), una vez cada cinco aos.
46
Esta norma mantuvo la libre
opcin entre los regmenes para los trabajadores que ingresaban al mercado de
trabajo pero, en caso de que el trabajador no ejerciera la opcin,
47
se formalizara
su adhesin automtica al RPP. Por ltimo, se estableci el traspaso al RPP de
todos los aliados al RCI que fueran mayores (desde los 55 aos, en el caso de los
hombres, y desde los 50, en el caso de las mujeres), cuyo saldo en la cuenta de

46
Cuando se promulg la Ley se estableci un plazo de 180 das para que los aliados al SIJP realizaran la opcin de
cambio de rgimen. Previamente, los que haban optado por el RCI no podan volver al RPP.
47
En un plazo de 90 das, desde la fecha de ingreso a la relacin laboral de dependencia o de la inscripcin como
trabajador autnomo.
ARGENTINO
CAPTULO 3
77
capitalizacin individual fuera insuciente para acceder a una prestacin mnima
(es decir que no superara el importe equivalente a 250 MOPRES o $20.000).
48
Esta ltima reforma implic pasar desde el rgimen de capitalizacin al de reparto
a ms de un milln de aliados. Adems, se sumaron, una vez abierta la opcin
de cambiar de rgimen, otro milln de aliados del rgimen de capitalizacin
que decidieron pasarse a reparto. De estos, el 80% eran trabajadores activos que
realizaban aportes regularmente en su cuenta y que, a partir de enero de 2008,
comenzaron a aportar al RPP. A nes de 2007 y por un perodo de cinco aos, se
cerr la opcin de cambiarse de rgimen (Cetrngolo y Grushka, 2008).
49
Asimismo, en mayo de 2007, se estableci que todos los aliados de los regmenes
especiales regulados por las Leyes N 22.731 y N 24.018, y por los Decretos N
137/05 y N 160/05 (docentes, cientcos, diplomticos, jueces, entre otros que
se detallan ms adelante), al encontrarse excluidos del Rgimen General (Ley N
24.241), no estaban en condiciones de optar por el RCI. Por esta razn, se regla-
ment la derivacin de los aportes personales de estos trabajadores (y de sus sal-
dos acumulados) a la ANSES, quien a partir de entonces sufraga las prestaciones
jadas en dichos regmenes especiales (Resolucin N 135/07 de la Secretara de
Seguridad Social). Como resultado de esta ltima medida, unos 170 mil aliados
del RCI (subsistema que contaba con ms del 90% de los aportantes) volvieron a
contribuir al RPP (Cetrngolo y Grushka, 2008).
Por otra parte, cabe destacar que la misma Ley N 26.222 que haba establecido
la libre opcin entre los regmenes de capitalizacin y reparto tambin modic el
clculo de la Prestacin Adicional por Permanencia - PAP. Inmediatamente esta
pas a computarse considerando un 1,5% del ingreso de referencia por cada ao
de servicios con aportes realizados al SIJP (y posteriormente al SIPA), de igual
forma y metodologa que la establecida para la PC.
50
Hacia nales de 2008, se dispuso la unicacin del SIJP en un nico rgimen
previsional pblico, denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA),
y se elimin el RCI. La norma que dio origen al nuevo sistema fue la Ley N
26.425, que estableci que los benecios de jubilacin ordinaria, retiro por in-
validez y pensin por fallecimiento, que eran liquidados por las AFJP bajo las mo-

48
Los aliados que cumplan con estas condiciones podan permanecer en el RCI, manifestando expresamente su
voluntad de hacerlo.
49
La Ley N 26.222 tambin modicaba otros aspectos que hacen a la regulacin del sistema previsional, pero que no
son tratados en este apartado porque no posean efectos directos sobre el aumento de la cobertura del RPP.
50
Originalmente, la Ley N 24.241 estableca 0,85% por cada ao de servicios con aportes.
78
dalidades de retiro programado o retiro fraccionario, pasaban a ser pagados por el
RPP.
51
La misma norma tambin estableci el cmputo de los servicios prestados,
bajo relacin de dependencia o como trabajadores autnomos, correspondientes
al perodo en el que las personas estaban aliadas al RCI, para determinar los
benecios establecidos en el artculo 17 de la Ley N 24.241.
Por ltimo, para los aliados al RCI que hubieran ingresado importes en sus
cuentas de capitalizacin individual bajo la gura de imposiciones voluntarias
y/o depsitos convenidos, se estableci que podan transferir tales fondos a la
ANSES o a una Administradora de Fondos de Aportes Voluntarios y Depsitos
Convenidos (AFAVyDC),
52
con el n de mejorar su haber previsional (segn artculo
6 de la Ley N 26.425). De acuerdo con la Resolucin N 290/09 de la ANSES,
los aliados que hubiesen ingresado importes en sus cuentas de capitalizacin
individual bajo la gura antes mencionada y que a la fecha de vigencia de la Ley
N 26.425 hubieran obtenido un benecio previsional, podan solicitar que se les
liquidara una prestacin adicional u optar porque los activos fueran transferidos
con ese propsito a una AFAVyDC. En este ltimo caso, el beneciario acceda a
una jubilacin ordinaria (por artculo N 46 de la Ley N 24.241), mientras que
en el caso que se optara por mantener los fondos en el SIPA, se posea derecho a
percibir una suma de carcter mensual, que se agregaba al monto del benecio
que pudiera corresponder.
53, 54
3.3.
Recomposicin de las prestaciones
previsionales
A diferencia de lo ocurrido en el perodo 2002-2005, entre mediados de 2006 y
mediados de 2008 los ajustes en las prestaciones alcanzaron a todas las escalas,
aunque el aumento acumulado del haber mnimo super al aumento general. Fi-
nalmente, desde septiembre de 2007, los incrementos porcentuales en las jubila-
ciones fueron homogneos para todos los tramos de las prestaciones.
55

51
Sin embargo, los benecios del RCI que se liquidan bajo la modalidad de renta vitalicia previsional deban seguir siendo
abonados a travs de las compaas de seguros de retiro.
52
Resolucin N 134/09.
53
De acuerdo con el Art. 10 de la Resolucin N 209/09 de la ANSES, el clculo de la suma adicional resulta de dividir
la valuacin de los fondos acumulados por el concepto considerado por los 120 meses que prev el Art. 24 de la Ley
N 24.241 para la determinacin del promedio de remuneraciones en relacin de dependencia y sobre el que deber
calcularse la prestacin prevista en el Art. 30 inciso b) de la Ley N 24.241 (PAP).
54
Cabe destacar que el tema sigue pendiente ya que no lleg a instrumentarse la solucin, y existen fallos judiciales
individuales que permitieron a los beneciarios acceder a los fondos correspondientes.
55
En el Anexo 6, se presenta un detalle de los aumentos en las prestaciones para el perodo 2002-2011.
ARGENTINO
CAPTULO 3
79
En octubre de 2008, mediante la Ley N 26.417, se estableci un rgimen de
movilidad de las prestaciones del Rgimen Previsional Pblico, que con poste-
rioridad, en diciembre del mismo ao, abarc a todos los beneciarios del SIPA.
Con esta Ley, la movilidad de las prestaciones previsionales es computada a partir
de un ndice que contempla dos aspectos: por un lado, considera la evolucin de
los salarios, base de la actualizacin de la tasa de reemplazo y, por otra parte,
considera la evolucin de los recursos de la ANSES, base de la sostenibilidad
nanciera del sistema previsional.
El ajuste de los haberes se realiza semestralmente, tomando como meses de
ajuste marzo y septiembre. Para determinar el valor del ndice de movilidad, se
toma la informacin correspondiente al perodo enero-junio, para el ajuste de
septiembre del mismo ao, y de julio-diciembre, para el ajuste a aplicar en marzo
del ao siguiente.
Recuadro 3.1. ndice de Movilidad de las prestaciones
por jubilaciones y pensiones
Los componentes del benecio alcanzados por este ndice son: la Prestacin
Bsica Universal (PBU), la Prestacin Adicional por Permanencia (PAP),
la Prestacin Compensatoria (PC), y las prestaciones por invalidez,
fallecimiento y edad avanzada. Asimismo, con la modicacin del sistema
de diciembre de 2008 (Ley N 26.425) tambin pasan a gozar del mismo
sistema de movilidad los benecios de jubilacin ordinaria, retiro por
invalidez y pensin por fallecimiento, que antes eran liquidados por las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), bajo las
modalidades de retiro programado o retiro fraccionario.
Por otra parte, el monto de la prestacin mensual de la Prestacin Bsica
Universal se estableci en $326.
La norma que regula la movilidad de las prestaciones establece que en
ningn caso la aplicacin de ese ndice podr producir la disminucin del
nivel de la prestacin que percibe el beneciario.
La frmula de movilidad es:
si
80
Donde: m es el porcentaje de movilidad.
RT es la variacin del ndice de recursos tributarios por benecio
(netos de eventuales aportes del Tesoro nacional para nanciar dcits de
la ANSES).
w es la variacin del ndice general de salarios, publicado por el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), o la variacin de la Remuneracin
Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), publicada por la
Secretara de Seguridad Social, segn la que resulte mayor.
b es el tramo de la funcin de movilidad que opera como eventual lmite.
r es la variacin del ndice de recursos totales por benecio de la
ANSES (netos de eventuales aportes del Tesoro nacional para nanciar su
dcit).

Fuente: elaboracin propia a partir de la normativa vigente.
Adems, respecto a la movilidad de los haberes establecida por la Ley N 26.417,
se presentan todava dos aspectos que es necesario destacar. El primero consiste
en que por medio del ndice de movilidad tambin se ajustarn los haberes mxi-
mos jados por la Ley N 24.463 (Ley de Solidaridad Previsional). El segundo es-
tablece que la base imponible mxima para el cmputo de los aportes personales
correspondientes al SIPA tambin se ajustar por el mismo ndice.
56
Por ltimo, si bien no forman parte de polticas permanentes de recomposicin de
haberes, se debe mencionar que, en adicin a la prestacin mensual, se otorgaron
a los beneciarios del SIPA sumas jas de: $200, en diciembre de 2004 y 2008;
de entre $200 y $350, en 2009, y de $500, en 2010.
57

56
El lmite mximo de la remuneracin imponible para la contribucin a cargo de los empleadores se haba eliminado
antes de la sancin de esta Ley.
57
Las normas que establecieron tales subsidios son los Decretos N 1640/04, N 2300/08, N 1879/09 y N 1856/10,
respectivamente. Tanto en 2004 como en 2008, para recibir dicho subsidio las prestaciones no podan superar
la prestacin mxima (Artculo N 9, Ley N 24.463). En 2009 y 2010, el benecio alcanzaba a aquellos jubilados y
pensionados que tenan una prestacin inferior a $1500.
ARGENTINO
CAPTULO 3
81
Durante 2010 se registr un intenso debate sobre la restitucin de una tasa
de reemplazo equivalente al 82% mvil del salario, que haba estado vigente
desde nales de la dcada de 1950 hasta nes de la dcada de 1960
(vase el Captulo 1). Hacia mediados de 2010, en la Comisin de Trabajo
y Previsin Social de la Cmara de Senadores y en la Comisin de Previsin
y Seguridad Social de la Cmara de Diputados del Congreso de la Nacin
se analizaron diferentes proyectos de ley que, en trminos generales,
buscaban elevar la tasa de sustitucin, actualizar las prestaciones a partir
de abril de 1991 y darle a la prestacin una movilidad que guardase
relacin con los salarios de los trabajadores en actividad. De acuerdo con
la ANSES (2010a), la implementacin de medidas de este tenor hubiese
tenido un costo anual de ms de $20.000 millones.
Por otra parte, el proyecto que contemplaba el otorgamiento del 82% mvil
de la remuneracin en actividad a todos los jubilados y pensionados posea
un costo scal de $140.000 millones (lo que implicaba para la ANSES un
dcit anualizado de 11,4% del PIB); el proyecto que contemplaba jar
el haber mnimo en un nivel equivalente al salario mnimo vital y mvil
(SMVyM) y recomponer el resto de los haberes tena un costo de $77.000
millones (dcit anualizado de 6,1% del PIB); el proyecto que buscaba
jar la prestacin mnima en el 82% del SMVyM implicaba un costo de
$22.000 millones (dcit anualizado del 2% del PIB); el proyecto de
ley que buscaba actualizar las prestaciones para el perodo diciembre de
2001 - diciembre de 2007 en funcin del RIPTE tena asociado un costo
de $10.000 millones (dcit anualizado de 0,9% del PIB); y, nalmente,
el proyecto de equiparar la prestacin mnima con el salario mnimo
(SMVyM) y de recomponer los haberes previsionales para el perodo 2001-
2007 representaba un costo de $30.000 millones (dcit anual de 2,5%
del PIB en la ANSES).
Aun as, en octubre de 2010, se sancion la Ley N 26.649 que jaba
una prestacin mnima equivalente al 82% del salario mnimo vital y mvil
y la recomposicin de las prestaciones. Pero esta Ley fue vetada por el
Poder Ejecutivo (mediante el Decreto N 1482/10), por considerarse que
la citada norma violaba la Ley de Administracin Financiera (dado que la
Recuadro 3.2. El debate sobre el 82% mvil en 2010
82
Ley implicaba un incremento del gasto no previsto en el presupuesto, sin
indicar la fuente de recursos que nanciara el proyecto) y que, en caso de
ser operativa, implicara la quiebra del SIPA.
Resulta importante sealar que aun cuando el 82% como tasa de reemplazo
haba sido objeto de una decisin de emergencia y sujeta a posterior revisin
en el ao 1958 (como se explic en el Recuadro 2.1.), las discusiones
en torno al sistema de pensiones y sus reformas continuaron utilizando
ese porcentaje como una referencia inevitable. Es as que el sistema que
emergi de la Ley N 24.241 prometa originalmente una combinacin de
PBU y PC que, para quien aportara 35 aos, alcanzaba al 80% del salario
de los ltimos diez aos previos al retiro. Esa tasa de reemplazo fue luego
reducida debido a la no actualizacin de la PBU, siendo hoy equivalente,
para quienes hayan aportado esa cantidad de aos, a la suma de la PBU y
el 52,5% del salario de los ltimos diez aos, en concepto de PAP.
3.4.
Modicaciones que afectan a los benecios
de los denominados regmenes especiales
En los ltimos aos, a partir de diversas normas, se restableci el pleno funciona-
miento de varios regmenes especiales (Cuadro 3.1.), que haban sido derogados
en el ao 1994, por medio del Decreto N 78/94 (vase el Anexo 7).
Con la entrada en vigor del Libro I del SIJP (Ley N 24.241) dejaron de efectuarse
cotizaciones al Rgimen especial para el personal docente de nivel inicial, prima-
rio, medio tcnico y superior no universitario, creado por la Ley N 24.016 y, como
consecuencia, tambin se modicaron las prestaciones previsionales previstas en
el Artculo N 4: prestacin mensual equivalente al 82% mvil de la remuneracin
mensual del cargo al momento del cese.
58
Pero, en 2005, por medio del Decreto
N 137/05, se ajustaron las alcuotas de aportes personales para los exaportantes
de este rgimen especial (alcuota diferencial del 2%), con el objeto de nanciar
el suplemento Rgimen Especial para Docentes, creado para abonar a sus bene-

58
Cabe mencionar, que el Artculo N 9 de la mencionada Ley estableca que por el lapso de cinco aos, a partir de su
promulgacin, los montos mviles del benecio previsional seran del 70%.
ARGENTINO
CAPTULO 3
83
ciarios la diferencia entre el monto del haber otorgado en el marco de la Ley N
24.241 y sus modicatorias, y el porcentaje establecido, considerando los requi-
sitos de edad y aos de servicios exigidos en la Ley N 24.016.
Algo similar a lo comentado se verica para el Rgimen Previsional para Investiga-
dores Cientcos y Tecnolgicos, creado por la Ley N 22.929 y tambin derogado
por el Decreto N 78/94 (Anexo 7). La jubilacin ordinaria era equivalente al
85% mvil
59
de la remuneracin total, sujeta al pago de aportes correspondientes
al cargo ocupado al momento de la cesacin denitiva en el servicio. En el ao
2005, por medio del Decreto N 160/05, vuelve a entrar en vigencia a travs de
la creacin del suplemento Rgimen Especial para Investigadores Cientcos y
Tecnolgicos, pero se establece una alcuota diferencial del 2% sobre los aportes
personales, por sobre el porcentaje vigente de acuerdo con la Ley N 24.241 y sus
modicatorias.
Cuadro 3.1. Regmenes especiales vigentes
Ley(es) Denominacin Personas comprendidas
N 22.731
N 22.929,
N 23.026 y
N23.626
N 24.016

N 24.018
Diplomticos
Docentes
Investigadores
Funcionarios
Personal del Servicio Exterior de la Nacin.
Personal que realice, en los organismos que las
citadas leyes enumeran, actividades tcnico-
cientficas de investigacin o desarrollo y de direccin
de estas actividades, con dedicacin exclusiva o
completa, y personal docente de las universidades
nacionales con dedicacin exclusiva, plena o de
tiempo completo que realice actividades similares.
Personal docente de nivel inicial, primario, medio,
tcnico y superior no universitario.
Presidente, Vicepresidente y Jueces de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin. Magistrados y
funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio
Pblico de la Nacin y de la Fiscala Nacional de
Investigaciones Administrativas.
A diferencia de lo que ocurre en el Rgimen Especial de Docentes, en este esque-
ma las edades de retiro y los aos de servicios coinciden con los establecidos en
la Ley N 24.241, aunque se establece que para acceder al haber previsional del
rgimen especial se requieren al menos 15 aos continuos o 20 aos discontinuos
de cumplimiento de las actividades contempladas.

59
De acuerdo con lo establecido en el Art. 7 de la Ley N 22.929, la movilidad se efectuar cada vez que vare para el
personal en actividad la remuneracin que se tuvo en cuenta para determinar el nivel de la prestacin.
84
En 2009, por medio de la Ley N 26.508, el benecio instituido en la Ley N
22.929 fue ampliado para el personal docente de las universidades pblicas na-
cionales (que no estaba comprendido en las Leyes N 22.929, N 23.026 y N
23.626). En este caso, el haber mensual de las jubilaciones ordinarias del per-
sonal docente no podr ser inferior al 82% del cargo o de la sumatoria de cargos
y dedicaciones, de acuerdo con lo establecido por el Decreto N 1470/98, desem-
peados al cese durante un perodo mnimo de 60 meses continuos o discontinuos
de la carrera docente universitaria. Los docentes universitarios comprendidos por
esta Ley deben aportar una alcuota diferencial del 2% por sobre el porcentaje
vigente con el SIPA. Este aporte diferencial integra el Fondo Especial Docente
Universitario.
El Decreto N 78/94 tambin derog los regmenes especiales legislados por las
Leyes N 22.731 y N 24.018 que instituyeron, en el primer caso, un rgimen
jubilatorio especco para el personal del servicio exterior de la Nacin y, en el se-
gundo caso, para Presidente y Vicepresidente de la Nacin, Ministros y Secretarios
de Estado del Poder Ejecutivo, Diputados, Senadores y otros altos funcionarios del
Poder Legislativo, y magistrados y funcionarios del Poder Judicial.
Es importante destacar que el Decreto N 78/94 fue objeto de una cantidad im-
portante de presentaciones judiciales que se manifestaron acerca de su inconsti-
tucionalidad. En el Libro Blanco de la Previsin Social (MTEySS, 2003), se co-
menta que las personas incluidas en los regmenes derogados lograban obtener el
benecio previsional jado en sus correspondientes regmenes especiales a travs
de la va judicial. En 1999, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ya haba
declarado la inconstitucionalidad del Decreto N 78/94, en el caso Craviotto, Ge-
rardo Adolfo, expresando la inaplicabilidad de la norma segn el Poder Judicial.
En octubre de 2002, por medio de la Ley N 25.688, se derogaron expresa-
mente las Leyes N 22.731, N 24.018 y N 21.540. No obstante, esta norma
fue parcialmente observada (por el Decreto N 2322/02) y se dej sin efecto la
derogacin de la Ley N 22.731 y la de diversos artculos de la Ley N 24.018.
Asimismo, tambin se dej sin efecto la derogacin de la Ley N 21.540, que
otorga asignaciones vitalicias para determinadas autoridades eclesisticas del
culto catlico.
Entre los artculos de la Ley N 24.018 que se conservaron, se encuentran aquellos
que denen el benecio al retiro (y las respectivas pensiones a los derechohabien-
tes), los aos de aportes y la edad de retiro, entre otros, para los magistrados
y funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Pblico de la Nacin y de la
ARGENTINO
CAPTULO 3
85
Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas, y tambin para Presidente y
Vicepresidente de la Nacin y para los Jueces de la Corte Suprema de la Nacin.
Cuadro 3.2. Edades de retiro y aos de aporte bajo el rgimen general
y los regmenes especiales para docentes, magistrados y otros funcionarios
Rgimen
Aos de
aportes
Edad de retiro
Hombres Mujeres
Ley 24.016 60 57 25
(1)
Ley 24.018 - Magistrados y otros 60 60 20
(2)

Ley 24.241 65 60 30
Notas:
(1)
De los 25 aos de servicios, al menos 10 aos deben provenir de servicios al frente de alumnos. Si dicho personal
hubiera estado al frente de alumnos por un perodo inferior a los 10 aos, tendr derecho a la jubilacin ordinaria si
cuenta con 30 aos de servicios. Cuando se acrediten servicios de los mencionados por un tiempo inferior al estipulado
con un mnimo de 10 aos, y alternadamente otros de cualquier naturaleza, a los nes del otorgamiento del benecio
se efectuar un prorrateo en funcin de los lmites de antigedad y edad requeridas para cada clase de servicios.
Adems, los servicios docentes, provinciales, municipales o en la enseanza privada, debidamente reconocidos, sern
acumulados a los nes del cmputo de los requisitos de retiro si el docente acreditara un mnimo de 10 aos de servicios
de los mencionados en la norma. Por ltimo, los servicios en escuelas de ubicacin muy desfavorable o de educacin
especial se computarn a razn de 4 aos por cada 3 de servicios efectivos.
(2)
30 aos de servicios y 20 aos de aportes computables en uno o ms regmenes incluidos en el sistema de reciprocidad
jubilatorio.
Durante 2009, varias provincias suscribieron con la ANSES actas complementa-
rias a los convenios de transferencia de las Cajas provinciales al Estado nacional
con el objeto de incorporar a los magistrados y funcionarios del Poder Judicial
provincial al rgimen previsto por la Ley N 24.018 (conforme con los artculos
8 a 17 y 26 a 33). De este modo los funcionarios provinciales comprendidos en
estos convenios, cumpliendo lo mencionado en el Cuadro 3.2., tendrn derecho a
un haber de la jubilacin ordinaria equivalente al 82% de la remuneracin total,
sujeta al pago de aportes correspondientes al cargo al momento de la cesacin
denitiva en el servicio. Las actas establecen que el benecio ser otorgado a los
magistrados y funcionarios del Poder Judicial que hayan ejercido o ejerzan los car-
gos amparados en la normativa, aunque establece que aquellos beneciarios de la
Ley N 24.241 pueden solicitar la transformacin del benecio pero no pueden
reclamar retroactivos.
60

60
En el Anexo 8 se presenta un detalle de las provincias que suscribieron actas complementarias.
86
3.5.
Modicaciones que afectan a los benecios
de los denominados regmenes diferenciales
(o de actividades insalubres)
En los ltimos aos, tambin se han realizado modicaciones en los regmenes
diferenciales (para quienes prestan servicios en tareas riesgosas, penosas, insalu-
bres o determinantes de vejez o agotamiento prematuro de la capacidad laboral)
contemplados en el artculo 157 de la Ley N 24.241 (modicado por el artculo
12 de la Ley N 26.222).
En 2007, a travs del Decreto N 1474/07, se cre el suplemento Rgimen Espe-
cial para los Trabajadores de Yacimientos Carbonferos Ro Turbio y de los Servicios
Ferroportuarios con Terminales en Punta Loyola y Ro Gallegos, con el propsito de
alcanzar el haber jubilatorio de un porcentaje equivalente al 82% de la remunera-
cin total, sujeta al pago de aportes y contribuciones a la fecha del cese denitivo
de tareas, para trabajadores del Yacimiento Carbonfero Ro Turbio y del Complejo
Ferroportuario aludido.
61
Para nanciar este suplemento se establece que la Em-
presa Yacimientos Carbonferos Ro Turbio debe aportar una alcuota diferencial del
2% por sobre el porcentaje vigente de acuerdo con el SIPA.
En 2009, se estableci un rgimen previsional diferencial para los trabajadores
en relacin de dependencia
62
de la industria de la construccin (Ley N 26.494).
De acuerdo con lo establecido por la nueva normativa, los trabajadores incluidos
en este rgimen podrn acceder a la jubilacin cuando alcancen la edad de 55
aos,
63
sin distincin de sexo, en tanto acrediten 300 meses de servicios con
aportes computables a uno o ms regmenes del sistema de reciprocidad pre-
visional, de los cuales al menos el 80% de los ltimos 180 meses deben haber
sido prestados en la mencionada industria. Con estos requisitos, el trabajador en
relacin de dependencia de la industria de la construccin accede a los bene-
cios previsionales del SIPA (segn el artculo 17 de la Ley N 24.241). Se debe
sealar que el rgimen diferencial j una contribucin patronal adicional (a la
establecida en el rgimen general) del 2% durante el primer ao de vigencia de

61
De acuerdo con lo establecido en el Artculo N 3 del Decreto N 1474/07, los trabajadores del Yacimiento y del
Complejo Ferroportuario que hubieran obtenido la prestacin previsional segn las disposiciones legales y convencionales
vigentes, tendrn igualmente derecho a percibir tal suplemento.
62
De acuerdo con lo establecido en el Artculo N 1, Inciso c de la Ley N 22.250.
63
El requisito de edad respecto de los trabajadores varones regir a partir del cuarto ao de vigencia de la Ley. Se llegar
a una edad de retiro de 55 aos de manera escalonada (vase el Artculo N 3, Ley N 26.494). Esta gradualidad no se
aplica para las trabajadoras mujeres.
ARGENTINO
CAPTULO 3
87
la norma, la que se va incrementando en un punto porcentual hasta llegar al 5%,
en el cuarto ao de vigencia.
Por otra parte, en 2010, se extendieron los benecios del Rgimen diferencial para
estibadores portuarios, capataces y gincheros que prestan servicios bajo relacin de
dependencia (Decreto N 5912/72) a aquellos trabajadores portuarios que desem-
pean tareas idnticas a las tuteladas por el citado rgimen diferencial por cuenta
propia o asociados a cooperativas de trabajo. De este modo, la edad de retiro para
este conjunto de trabajadores es de 52 aos, para los estibadores portuarios, y de
55 aos, para los capataces de estibadores portuarios y guincheros portuarios.
3.6.
Cambios en los aportes y contribuciones
A partir de 2003, comenzaron a restablecerse las alcuotas de los aportes perso-
nales de los trabajadores en relacin de dependencia (elevndolas al 7%), ya que
estas haban sido llevadas del 11% al 5%, en 2001 (Decreto N 1387/01).
64
Ms
tarde, recin en 2007, mediante el Decreto N 313/07,
65
fueron restablecidos los
aportes personales a los niveles previstos por la Ley N 24.241.
Esta medida de reduccin de los aportes personales fue corregida a poco tiempo
de su implementacin para que resultase operativa solo para los trabajadores en
relacin de dependencia que hubiesen optado por el Rgimen de Capitalizacin
(Decreto N 1676/01).
66
Es por ello que la medida tuvo impacto solo sobre la
acumulacin de fondos en las cuentas individuales. La reduccin de los aportes
personales persigui, a travs del incremento de los salarios de bolsillo, sostener
el nivel de actividad econmica durante la crisis desatada en 2001. Sin embargo,
ello se busc a travs de los trabajadores que cotizaban al sistema de capitali-
zacin, mientras los aliados al sistema de reparto continuaron aportando de la
misma forma para nanciar al sistema.
67
A partir de 2004, con la Ley N 25.877 (de Reordenamiento Laboral) y su Decre-
to Reglamentario N 817/04, se redujo signicativamente el universo de empresas
beneciadas por la reduccin en las contribuciones patronales. Sin embargo, la
Ley N 26.467 que establece el Rgimen de regularizacin impositiva, promocin

64
El Decreto N 1387/01 estableci dicha reduccin por el plazo de 1 ao.
65
Que reglamenta aspectos de la Ley N 26.222.
66
Sin embargo, comenz a tener aplicacin a partir de enero de 2002.
67
En el Anexo 9 se presenta la evolucin de los aportes personales durante el perodo 2001-2007.
88
y proteccin del empleo registrado, exteriorizacin y repatriacin de capitales,
derog los benecios de ese Decreto pero estableci la reduccin de las contribu-
ciones patronales (al SIPA, INSSJyP, FNE, AAFF y RENATRE) durante los primeros
24 meses de una nueva relacin laboral o de una regularizacin de una relacin
preexistente. Esta reduccin corresponde al 50% de las contribuciones durante
los primeros 12 meses y al 25% durante los siguientes 12 meses.
Cuadro 3.3. Modicaciones de los lmites de la remuneracin sujeta
a aportes personales y a contribuciones patronales
(*)
Notas:
(
*
)
entre parntesis se presenta el valor del MOPRE. Las cotas surgen de multiplicar el nmero de MOPREs por
su valor.
(1)
La Resolucin N 661/1997 ja en $80 el valor del MOPRE.
(2)
Conforme el Anexo I de la Resolucin General
N 2429/08, se dispuso que en el caso de los regmenes especiales establecidos en las Leyes N 24.016, N 24.018,
N 22.731 y N 22.929 y los Decretos N 137/05 y N 160/05, el clculo de los aportes y contribuciones con destino al
exSIJP se efectuara sin considerar lmite mximo para su base imponible.
(3)
Sustituye todas las referencias al MOPRE
existentes en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. Estas quedan reemplazadas por una determinada
proporcin del haber mnimo garantizado.
Ley N 24.241

Decreto
N 833/1997

Ley N 25.239
Resolucin
N 1750/2004

Ley N 26.222
Decreto N
1346/2007
Decreto N
279/2008
Ley N 26.427
Hasta agosto
de 1997
Hasta marzo de
2007/ diciembre
de 2000
Hasta septiembre
de 2004
Hasta marzo
de 2005
Hasta septiembre
de 2005
Desde octubre
de 2005
Hasta febrero
de 2008
Hasta junio
de 2008
Hasta octubre
de 2008
Desde marzo
de 2008
3 AMPO
3 MOPRE
($80)
3 MOPRE
($80)
3 MOPRE
($84,375)
3 MOPRE
($90,7)
3 MOPRE
($97,5)
Art N7,
Resolucin
N 6/09
60 AMPO
60 MOPRE
($80)
75 MOPRE
($80)
75 MOPRE
($84,375)
75 MOPRE
($90,7)
75 MOPRE
($97,5)
Ajuste
semestral
automtico
60 AMPO
60 MOPRE
($80)
75 MOPRE
($80)
$8000
$10.000
Sin lmite
Norma Periodo Cota inferior
aportes
personales
contribuciones
patronales
Cota superior
ARGENTINO
CAPTULO 3
89

68
La misma norma tambin estableci la posibilidad de deducir de la ganancia bruta gravada de fuente argentina del
ao scal el total de los importes abonados a los trabajadores domsticos, en concepto de contraprestacin por los
servicios prestados.
Hacia nes de 2005, con la sancin de la Ley N 26.063, se estableci para
los empleadores de personal de servicio domstico (Rgimen Ley N 25.239) la
posibilidad de deducir de la determinacin de la base imponible del impuesto a
las ganancias los importes abonados para cancelar las contribuciones patronales
indicadas en el artculo N 3 del Rgimen Especial de Seguridad Social para Em-
pleados del Servicio Domstico.
68
Otra de las medidas tomadas que gener impacto en los recursos del sistema ha
sido la elevacin de las cotas superiores para la determinacin de las remunera-
ciones sujetas a aportes y contribuciones (Cuadro 3.3.).
3.7.
Fondo de Garanta de Sustentabilidad
En julio de 2007, a travs del Decreto N 897/07, se crea el Fondo de Garanta
de Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto (FGS), poste-
riormente llamado Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Sistema Integrado
Previsional Argentino (Decreto N 2103/08). El FGS se constituye a partir de
los recursos percibidos por la ANSES que resulten de libre disponibilidad; los
bienes recibidos por el exRgimen Previsional Pblico como consecuencia de la
transferencia de los saldos de las cuentas de capitalizacin en cumplimiento de
lo establecido en el artculo N 3 del Decreto N 313/07 (reglamentario de la Ley
N 26.222); las rentas provenientes de las inversiones que realice; y cualquier
otro aporte que establezca el Estado nacional mediante su previsin en la Ley de
Presupuesto correspondiente al perodo de que se trate. Luego de la creacin del
SIPA, pasaron a integrar el FGS los saldos de las cuentas de capitalizacin que
administraban las AFJP (artculo N 7 de la Ley N 26.425).
Originalmente, el FGS tena como n atender eventuales problemas nancieros
del sistema previsional con el propsito de preservar la cuanta de las prestacio-
nes previsionales y la estabilidad nanciera de la ANSES. Posteriormente, con la
creacin del SIPA, se agregaron al FGS objetivos de desarrollo econmico (Decreto
N 2103/08). La utilizacin del FGS para el pago de las prestaciones previsionales
del SIPA obliga a la ANSES a informar el origen del dcit del sistema previsional,
indicando si es transitorio o estructural. En caso de que los problemas nancieros
90
tengan su origen en problemas estructurales y que estos pongan en riesgo la sus-
tentabilidad en el largo plazo del rgimen previsional, el Poder Ejecutivo deber
proponer las reformas necesarias para solucionar la situacin del sistema.
A nes de 2010, la cartera del FGS alcanz los $178.016 millones, lo que repre-
senta aproximadamente el 12% del PIB, el 147% del gasto total de la ANSES
para 2010 o el 197% del gasto en jubilaciones y pensiones administradas por
la ANSES (sin incluir las pensiones no contributivas). Los rendimientos lquidos
del FGS se reejan como rentas de propiedad. Estos recursos representaron
el 8,6% y el 6,9% de los recursos corrientes de las intituciones de la seguridad
social en 2009 y 2010, respectivamente (MECON, 2010).
Grco 3.1. Distribucin de la cartera de inversiones del FGS, por tipo
de instrumento
(en porcentajes)
Otros
Proyectos productivos
Fideicomisos
Ttulos valores extranjeros
Plazos fijos
Acciones y ttulos privados
Fondos comunes de inversin
Ttulos pblicos
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
D
i
c
-
1
0
N
o
v
-
1
0
O
c
t
-
1
0
S
e
p
-
1
0
A
g
o
-
1
0
J
u
l
-
1
0
J
u
n
-
1
0
M
a
y
-
1
0
A
b
r
-
1
0
M
a
r
-
1
0
F
e
b
-
1
0
E
n
e
-
1
0
D
i
c
-
0
9
N
o
v
-
0
8
Fuente: elaboracin propia sobre la base de SAFJP (2008) y de la ANSES (2010b).
Las nuevas inversiones se realizan atendiendo no solo el objetivo de rentabilidad
sino tambin el cumplimiento con la primera nalidad del FGS: Procurar contri-
buir, con la aplicacin de sus recursos, al desarrollo sustentable de la economa
nacional, a los efectos de garantizar el crculo virtuoso entre el crecimiento
ARGENTINO
CAPTULO 3
91
econmico sostenible, el incremento de los recursos destinados al Sistema Pre-
visional Argentino y la preservacin de los activos del FGS (ANSES, 2010b).
69
En lnea con los mayores recursos administrados por la ANSES, como producto, en
particular, de los cambios normativos establecidos por las Leyes N 26.222 y N
26.425 (que incrementaron los recursos del FGS), se crearon mayores instancias
de control. Actualmente, la administracin del FGS est a cargo de la ANSES,
con la asistencia de un Comit Ejecutivo de administracin de las inversiones.
70

Originalmente, entre las obligaciones de este Comit se encontraba la de jar los
principios de seguridad y rentabilidad, con criterios de diversicacin de riesgos y
adecuacin temporal de las inversiones, pero a partir de la reforma previsional se
sum la obligacin de analizar los impactos de las decisiones de inversin sobre la
macroeconoma, especialmente en la creacin de empleo as como en la genera-
cin de recursos tributarios adicionales que podra percibir la ANSES.
La ampliacin de responsabilidades brinda al Comit mayores atribuciones, en la
medida que esta institucin se encuentra facultada para aprobar o rechazar las
solicitudes de operaciones nancieras que el Director Ejecutivo de la ANSES le
remita para su anlisis. Asimismo, con la creacin del SIPA tambin se inaugur,
en el mbito de la ANSES, el Consejo del FGS del SIPA
71
con el objetivo de reali-
zar un monitoreo de sus recursos.
72
Adems, por medio de la Ley N 26.425 se estableci que una Comisin Bicame-
ral, creada en el mbito del Congreso de la Nacin, ejercera el control de los
fondos de la seguridad social. Esta Comisin debe seguir el desenvolvimiento del
SIPA, y goza de facultades para requerir informacin, formular las observaciones,
propuestas y recomendaciones que estime pertinentes y emitir dictamen en los
asuntos a su cargo.
Tambin, con el objeto de administrar y controlar al FGS se realiz una reestruc-
turacin organizativa de la ANSES, mediante la creacin de la SubDireccin de

69
En los Anexos 10 y 11 se presenta informacin vinculada con las nuevas inversiones del FGS.
70
Integrado por: a) el Director Ejecutivo de la ANSES, quien preside el Comit; b) el Secretario de Finanzas del Ministerio
de Economa y Finanzas Pblicas; c) el Secretario de Hacienda del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas; y d) el
Secretario de Poltica Econmica del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (incorporado a partir del Decreto N
2103/08).
71
Integrado por: a) un representante de la ANSES; b) un representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros; c)
dos integrantes del rgano Consultivo de Jubilados y Pensionados que funciona en el mbito de la ANSES; d) tres
representantes de las organizaciones de los trabajadores ms representativas; e) dos representantes de las organizaciones
empresariales ms representativas; f) dos representantes de las entidades bancarias ms representativas; y g) dos
representantes del Congreso de la Nacin, uno por cada Cmara.
72
Este Consejo reemplaz a una Comisin de similares caractersticas aunque con menor nmero de representantes,
que nunca lleg a constituirse.
92
Operacin del FGS (por Decreto N 2105/08). Esta rea se encuentra a cargo de
ejecutar las decisiones adoptadas en relacin con el FGS y de adoptar las medidas
que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las directivas y estrategias,
y de los planes adoptados. Asimismo, se cre una Gerencia de Auditora especca
para el control del FGS dentro de la Unidad de Auditora Interna de la ANSES y
se puso en funcionamiento una Gerencia de Control del FGS dependiente de la
SubDireccin de Operaciones del FGS.
Por ltimo, resulta importante mencionar en este apartado que en 2009 se produ-
jo una modicacin en el rgimen de asignaciones familiares, que permiti incor-
porar un subsistema no contributivo de Asignacin Universal por Hijo para Protec-
cin Social (AUH).
73
Un punto de interseccin con el FGS en particular y con el
sistema previsional en general se encuentra en el nanciamiento de esta poltica,
ya que los recursos que nancian a la AUH provienen de los recursos destinados
a nanciar otras prestaciones de la seguridad social
74
y de la rentabilidad anual
del FGS.

73
Los destinatarios de esta poltica son los trabajadores desocupados o trabajadores informales, incluyendo a los
monotributistas sociales, pero excluyendo a quienes perciban una remuneracin superior al salario mnimo vital y mvil.
74
De acuerdo con lo establecido en el Decreto de creacin de la AUH, su nanciamiento proviene de la rentabilidad anual
del FGS y de los recursos jados en el Artculo N 18 de la Ley N 24.241 para el nanciamiento de las prestaciones
previsionales. Este Artculo dene que el rgimen previsional es nanciado por: a) los aportes personales; b) las
contribuciones a cargo de los empleadores; c) los aportes de los trabajadores autnomos; d) la recaudacin del Impuesto
sobre los Bienes Personales no incorporados al Proceso Econmico o aquel que lo sustituya en el futuro, y otros tributos
de afectacin especca al sistema jubilatorio; e) los recursos adicionales que anualmente je el Congreso de la Nacin
en la Ley de Presupuesto; f) intereses, multas y recargos; g) rentas provenientes de inversiones; y h) todo otro recurso
que legalmente corresponda ingresar al rgimen previsional pblico.
CAPTULO 4
COBERTURA PREVISIONAL
95
COBERTURA PREVISIONAL CAPTULO 4
4.1.
La medicin de la cobertura previsional
4.1.1. Cobertura de la poblacin en edades activas y de la poblacin
adulta mayor
Una de las caractersticas que denen el desempeo de un sistema de pensio-
nes es su cobertura (Mesa-Lago, 2004; Rofman y Luchetti, 2006). La cobertura
es un concepto que se reere al alcance de un programa o sistema respecto de
cierta poblacin. Particularmente en los sistemas previsionales, la medicin de
la proteccin es compleja, debido a que en general no depende de la situacin
del asegurado al momento del siniestro sino de su historia laboral. Cuando los
sistemas de pensiones se organizan sobre la base de un esquema contributivo,
las prestaciones se alejan del principio de universalidad ya que la cobertura se
brinda solo a los contribuyentes que han acumulado sucientes aos de aportes
cuando alcanzan la edad de retiro. Por este motivo, en los sistemas de pensiones
la denicin de cobertura debe ser adaptada para incluir tambin a aquellos que
acceden a la cobertura a travs de los mecanismos no contributivos.
La cobertura previsional en un sistema contributivo abarca dos etapas. La primera
de ellas est asociada con el perodo en el cual el trabajador contribuye al sistema
para obtener el derecho a la prestacin (cobertura en la poblacin en edades de
trabajar o en edades activas). Por su parte, la segunda fase est relacionada con
la percepcin de la prestacin monetaria cuando el individuo se retira del mer-
cado de trabajo. En este caso, el alcance del sistema se denomina cobertura de la
poblacin adulta mayor.
El indicador de cobertura en la poblacin adulta mayor ms utilizado es la pro-
porcin de personas que perciben algn benecio previsional (ya sea pensin y/o
jubilacin, de carcter contributivo o no contributivo), entre las personas mayores
de cierta edad (generalmente, las edades legales de retiro). Siguiendo a Grushka
(2001), este indicador presenta al menos tres limitaciones: a) el valor cambia
signicativamente con la edad de corte escogida; b) se considera sin cobertura
a personas que todava desarrollan actividades laborales; y c) se ignora que en
muchos casos (especialmente, en el de las mujeres) la cobertura puede estar
disponible mediante el salario o la jubilacin del cnyuge (lo que sera concep-
tualmente equivalente a evaluar la cobertura por hogar en lugar de la individual).
A estas limitaciones propias del indicador, hay que agregarles otras dicultades
intrnsecas en la implementacin emprica de la medicin de cobertura, debido
96
tanto a los cambios institucionales y legales que se han registrado a lo largo de la
vida del sistema como a los problemas conceptuales, entre estos: quines (perso-
nas o familias)
75
son efectivamente alcanzados frente a los riesgos que cubre el
sistema (vejez, invalidez y fallecimiento) y, adems, de qu manera.
Por otra parte, un enfoque alternativo considera que las perspectivas de cober-
tura a ms largo plazo dependen principalmente del grado de participacin en
el mercado de trabajo de la poblacin en edades activas. En este sentido, hasta
hace poco tiempo era comn utilizar como indicador de cobertura del sistema en
la poblacin en edades activas a la proporcin de personas que estaban inscritas
(aliados) en alguno de los regmenes jubilatorios. En este caso, la denicin de
inscrito o aliado inclua implcitamente a los llamados asalariados empleados en
el sector formal de la economa que mantenan tal categora por el transcurso de
su vida activa, estaban cubiertos por los riesgos de mortalidad e invalidez y, muy
probablemente, tendran derecho a una jubilacin al llegar a la edad requerida
por la reglamentacin vigente. Sin embargo, tanto las deniciones y los concep-
tos involucrados como los distintos indicadores han aumentado su complejidad y
disminuido su precisin con los cambios registrados ltimamente en el mercado
laboral, como la informalidad, la rotacin entre empleos y la rotacin entre los
estados de ocupado y desocupado (Bertranou, Rofman y Grushka, 2003).
Por lo tanto, las relaciones ms utilizadas actualmente para medir la cobertura
activa son los ratios aportantes sobre ocupados y aportantes sobre poblacin
econmicamente activa (PEA). Ambas medidas constituyen una aproximacin al
nivel de cobertura, ya que por un lado existen trabajadores que estn cubiertos
sin realizar sus aportes (debido a que ya cuentan con el mnimo requerido) y,
por el otro, hay trabajadores que realizan aportes pero no alcanzan los requisitos
mnimos para tener derecho a las distintas coberturas, por ejemplo, a pensin por
invalidez o por fallecimiento. En este documento el indicador de cobertura para
los trabajadores asalariados (ratio asalariados registrados sobre total de asalaria-
dos) se complementa con otros indicadores que tienen en cuenta la estructura
de insercin laboral de las personas en edades activas. Por otra parte, para medir
la cobertura de la poblacin de adultos mayores se utilizan tres indicadores: los
beneciarios de jubilaciones y pensiones (contributivas o no contributivas) sobre
la poblacin mayor de 65 aos; los hogares con adultos mayores de 65 con al me-
nos una prestacin por jubilacin o pensin sobre el total de hogares con adultos
mayores de 65 aos y, por ltimo, el total de personas que reciben una jubilacin

76
Como ejemplo, una de las condiciones para acceder a una prestacin no contributiva por vejez consiste en que ni el
que peticiona ni su cnyuge estn amparados por un rgimen de previsin, retiro o prestacin no contributiva alguna.
97

76
A partir del tercer trimestre de 2010, se incorpor una Encuesta Nacional de Hogares Urbanos, que ser relevada
una vez al ao.
o pensin o que estn percibiendo ingresos laborales sobre la poblacin mayor de
65 aos. Estos indicadores se presentan en las secciones 4.2. y 4.3. del presente
captulo.
4.1.2. Fuentes de informacin
El seguimiento del nmero de beneciarios de jubilaciones y pensiones puede
realizarse a travs de los datos de registro elaborados por la agencia encargada de
administrar el sistema, es decir, la ANSES. Asimismo, a partir de los datos sobre
aportes y contribuciones a la seguridad social (registrados por la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos - AFIP) tambin es posible hacer un seguimiento de
las historias laborales en el empleo formal, con el n de obtener una medida de
la densidad de los aportes. El uso de esta fuente de informacin para medir la
cobertura del sistema previsional tiene algunas limitaciones: por un lado, como
ya se mencion en el Captulo 3, adems del SIPA se cuenta con cerca de 130
sistemas, de variable calidad y disponibilidad de datos pero, por otro lado, la in-
formacin disponible no posibilita identicar las caractersticas sociodemogrcas
de los grupos de poblacin con y sin cobertura.
Otra fuente de informacin que posibilita realizar un seguimiento de la cobe-
rtura previsional lo constituyen las encuestas de hogares. Estos instrumen-
tos permiten cuanticar una medida alternativa de cobertura de los adultos
mayores (cuando la informacin de registro no est disponible para todos los
sistemas y/o cuando la infomacin de registro informa los benecios puestos
en pago y no el nmero de beneciarios) e identicar los perles sociode-
mogrcos de los grupos de poblacin, cubiertos y no cubiertos (Rofman y
Luchetti, 2006).
En Argentina, la encuesta que permita hacer tal seguimiento de manera peridica
es la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Sin embargo, esta fuente de infor-
macin no est exenta de limitaciones: en primer lugar, su alcance no es universal,
ya que la EPH es relevada solo en grandes aglomerados urbanos,
76
y adems existen
problemas para identicar a las personas cubiertas por el sistema, ya que la pre-
gunta sobre si la persona en cuestin percibe o no un benecio no siempre coincide
con las fuentes de ingresos declaradas. Por otra parte, con la EPH no es posible
diferenciar entre la cobertura por jubilaciones o por pensiones, ni tampoco de qu
sistema se trata (nacional, provincial, Caja profesional o no contributivo).
98
Por otra parte, la EPH no permite identicar la cobertura de la poblacin en
edades de trabajar para todos los individuos en edades activas, porque no indaga
sobre los aportes realizados a las instituciones de la seguridad social por parte de
los trabajadores independientes.
77
Otra limitacin de la la EPH para construir his-
torias laborales es que solo permite construir paneles de corta duracin (inferiores
a los dos aos).
De todos modos, los indicadores presentados en los siguientes apartados utili-
zan como fuente de informacin a la EPH y tambin se incluyen algunas consi-
deraciones especcas que permiten ofrecer un adecuado panorama general de la
cobertura previsional.
4.2.
El funcionamiento del mercado de trabajo
y la cobertura previsional
La cobertura previsional ha estado, en Argentina, estrechamente vinculada con el
empleo formal. La cada de la cobertura (porcentaje de adultos mayores que per-
ciban benecios del sistema de previsin social) durante el perodo 1995-2005
(que se detalla ms adelante) se vincula con las mayores dicultades para acceder
a las prestaciones (debido al incremento a 30 aos de los aportes requeridos) y al
deterioro del mercado laboral. Si bien, como se coment en el captulo anterior,
durante el ltimo lustro fue posible incrementar considerablemente la cobertura
del sistema gracias a la Moratoria previsional, esta medida no garantiza la con-
tinuidad. Dado que el SIPA es fundamentalmente un sistema contributivo, el de-
sempeo del mercado de trabajo sigue condicionando la cobertura futura, as
como su nanciamiento. Por ello, en este apartado se describe brevemente la
evolucin reciente de la cobertura para la poblacin en edades de trabajar.
En los ltimos 20 aos, se han registrado algunos cambios en la estructura de in-
sercin laboral de la poblacin en edades activas (es decir, en el caso de hombres
y mujeres de 18 a 65 aos). En primer lugar, se observa una reduccin del por-
centaje de personas inactivas, el cual superaba al 33%, a principios de la dcada
de 1990, y, en los ltimos cinco aos, descendi a cerca del 28%.
78
Asimismo,

77
Existe un mdulo especial relevado en el cuarto trimestre de 2005, que incluye preguntas sobre el cumplimiento de
las normas de la seguridad social por parte de los trabajadores independientes, pero solo fue aplicado en el aglomerado
urbano del Gran Buenos Aires.
78
Esta variacin podra estar parcialmente afectada por el cambio metodolgico introducido a partir de la reformulacin
de la Encuesta Permanente de Hogares, en 2003.
99
se observa un marcado descenso del porcentaje de poblacin que no participa en
el mercado de trabajo, para realizar tareas domsticas (tal es el caso de las amas
de casa), mientras que ha aumentado el porcentaje de quienes no participan, por
motivos vinculados con la acumulacin de capital humano (educacin).
Grco 4.1. Condicin de actividad y tipo de insercin laboral de la
poblacin en edades activas
(*)
(en porcentajes, aglomerados urbanos,
1991-2010)
(1)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Ocupados cubiertos Ocupados no cubiertos
Desocupados Inactivos
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
3
6
,
2
3
7
,
8
3
5
,
8
3
6
,
3
3
2
,
7
3
1
,
7
3
2
,
8
3
2
,
4
3
1
,
3
3
0
,
8
2
8
,
4
2
6
,
6
2
7
,
9
2
8
,
7
3
1
,
3
3
3
,
1
3
6
,
2
3
6
,
5
3
7
,
4
3
7
,
8
Notas:
(
*
)
hombres y mujeres de 18 a 65 aos de edad.
(1)
Para el perodo 1991-2003 se presenta el dato correspondiente
a la onda de octubre de la EPH puntual, mientras que para el perodo 2003-2010 se presenta el dato correspondiente
al cuarto trimestre.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la EPH (INDEC).
La contraparte de esta reduccin en la proporcin de personas inactivas es un
incremento de la poblacin econmicamente activa (PEA), que en dicho perodo
pas del 67% al 72%. Aqu se destaca un incremento del empleo asalariado y una
ligera cada del empleo independiente; este ltimo presenta oscilaciones durante
los episodios de crisis econmicas, dada la caracterstica de refugio contra el de-
sempleo que reviste este tipo de insercin laboral (OIT, 2011a). Adems, durante
el perodo analizado se produjeron fuertes cambios en la tasa de desempleo, con
una tendencia creciente desde principios de la dcada de 1990 hasta el ao
2002 y un considerable descenso a partir de entonces. Sin embargo, cabe sealar
100
que entre mediados de la dcada de 1990 y mediados de la dcada de 2000 la
tasa de desempleo permaneci por encima del 10%.
79
La condicin de actividad presenta marcadas diferencias por gnero y por quin-
tiles de ingreso per cpita familiar. El porcentaje de personas en edades activas
que no participa del mercado de trabajo es de 13,5% para los hombres y de
41,4% para las mujeres. Adems, la proporcin de personas en edades activas
que se encuentra ocupada en un empleo asalariado formal es de 42,4%, para los
hombres y de solo 28,0%, para las mujeres.
Por otra parte, al analizar la condicin de actividad y el tipo de insersin laboral
segn quintiles de ingreso, se observa que la tasa de actividad del quintil ms rico
supera en ms de un 50% a la del quintil ms pobre. Asimismo, la proporcin de
asalariados formales presente en el quintil de mayores recursos es 6 veces superior a
la del quintil de menores recursos. Tambin se percibe un marcado contraste en las
tasas de desempleo: la proporcin de personas en edad de trabajar que se encuentra
desempleada en el quintil 1 (9,7%) es 5 veces mayor que la del quintil 5 (1,9%).
Cuadro 4.1. Condicin de actividad y tipo de insercin laboral
de la poblacin en edades activas,
(*)
segn gnero y quintil de ingreso
per cpita familiar (Aglomerados urbanos, IV trimestre de 2010)

79
En los Anexos 13 y 14 de este documento se presentan con mayor detalle las estadsticas presentadas en esta seccin.
Concepto
Inactivos
Con descuento jubilatorio
Sin descuento jubilatorio
Altos ingresos
(1)
Bajos ingresos
(1)
Jubilados
Estudiantes
Amas de casa
Discapacitados
Otros motivos
Total Inactivos
Total Activos
A
c
t
i
v
o
s
O
c
u
p
a
d
o
s
Asalariados
Asalariados Formales
Independientes
Desocupados
Poblacin que cotiza al sistema de pensiones
(3)

T
o
t
a
l
H
o
m
b
r
e
s
M
u
j
e
r
e
s
4,7
4,3
4,2
0,1
1,0
14,2
55,9
10,5
8,8
8,8
1,9
85,8
64,6
84,2
5,4
6,1
8,9
0,3
1,3
22,0
43,9
15,7
2,8
12,0
3,6
78,0
46,7
73,7
6,7
7,9
13,7
0,8
2,1
31,1
33,3
17,4
0,9
11,8
5,5
68,9
34,2
65,6
5,1
7,7
18,7
0,7
3,4
35,6
21,5
23,2
0,2
12,6
7,0
64,4
21,6
48,0
4,2
8,0
24,8
1,0
5,5
43,5
9,5
22,5
0,0
14,8
9,7
56,5
9,5
29,6
7,1
7,7
24,0
0,3
2,3
41,4
28,0
15,7
1,3
8,4
5,2
58,6
29,3
64,1
3,2
5,5
1,4
0,7
2,6
13,5
42,4
19,0
4,7
15,3
5,2
86,6
47,0
69,1
5,2
6,6
13,1
0,5
2,5
28,0
34,9
17,3
2,9
11,7
5,2
72,0
37,8
66,9
Quintiles de ingreso
per cpita familiar
(2)
1 2 3 4 5
Notas:
(
*
)
hombres y mujeres de 18 a 65 aos de edad.
(1)
En relacin con el ingreso promedio de los asalariados con
descuento jubilatorio.
(2)
El quintil 1 agrupa al 20% de la poblacin de menor ingreso per cpita familiar, mientras que el
quintil 5 agrupa al 20% de la poblacin de mayor ingreso per cpita familiar.
(3)
Suma el porcentaje de asalariados con
descuento jubilatorio y el porcentaje de trabajadores independientes de altos ingresos.
101
45
40
35
30
25
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
Total
Total sin jubilados, estudiantes ni discapacitados

80
En este punto es importante mencionar que existe un conjunto de trabajadores desocupados que pueden estar
acreditando aos de servicios a los efectos de percibir las prestaciones previsionales. Estos trabajadores son los
beneciarios del Seguro de Desempleo contributivo (SD) y del Seguro de Capacitacin y Empleo (SCE). Con respecto a
los beneciarios del SD, debe decirse que adems de la prestacin econmica tambin reciben prestaciones mdico-
asistenciales, el pago de asignaciones familiares y el cmputo del perodo de las prestaciones a los efectos previsionales.
En diciembre de 2010, el SD registraba 115.805 beneciarios. Por otra parte, el SCE permite que a sus beneciarios les
sea computado su perodo de permanencia, con el n de alcanzar los benecios previsionales; durante 2010, se atendi
un promedio de 117.774 personas por mes.
81
La determinacin de la condicin de formalidad en los trabajadores independientes se basa en sus ingresos, como se
detallada ms adelante.
Notas:
(
*
)
Hombres y mujeres de 18 a 65 aos de edad.
(1)
Para el perodo 1991-2003 se presenta el dato correspondiente a la onda
de octubre de la EPH puntual, mientras que para el perodo 2003-2010 se presenta el dato correspondiente al cuarto trimestre.
En funcin de la estructura de insercin laboral presentada y considerando como
aportantes al sistema previsional a los trabajadores formales,
80
tanto asalariados
como independientes,
81
se registran importantes diferencias segn el gnero. En
este caso se conrma que el 47,0% de los hombres y el 29,3% de las mujeres
estn aportando al sistema previsional. Asimismo, entre las personas en edad ac-
tiva, se observa un importante contraste por deciles de ingreso, lo que implica que
el 9,5% de los que pertenecen al quintil de menores ingresos estara realizando
aportes al sistema previsional, mientras esta proporcin crece hasta alcanzar el
64,6%, cuando se analiza el quintil de mayores ingresos.
Grco 4.2. Poblacin en edades activas
(*)
que aporta al sistema
previsional (En porcentajes, aglomerados urbanos, 1991-2010)
(1)
102
Si se excluye de la poblacin en edades activas a los estudiantes (porque estn en
proceso de la formacin que les permitir a futuro una mejor insercin laboral), a
los discapacitados (porque deberan estar cubiertos por el sistema previsional o por
otras polticas de proteccin social) y a los inactivos que perciben una jubilacion o
pensin, la proporcin que realiza aportes al sistema previsional sera del 43,2%.
Es importante destacar que, como a partir de la EPH resulta imposible identicar
los aportes realizados al sistema de jubilaciones y pensiones para el caso de los
trabajadores independientes, se ha optado por estimar el cumplimiento de la
normativa previsional mediante una aproximacin muy rudimentaria, basada en
la evidencia emprica que indica que el principal determinante de la falta de
contribuciones al sistema previsional por parte de este colectivo de trabajadores
est vinculado con los bajos ingresos (Apella y Casanova, 2008).
82
La denicin
adoptada en este documento implica entonces reducidos niveles de formalidad
entre los trabajadores independientes, apenas en torno al 25% o 30% para los
ltimos aos, pero en cambio se ubica en una posicin intermedia si se siguen las
deniciones adoptadas en Bertranou y Maurizio (2011).
La estimacin del incumplimiento de la normativa previsional a partir de los datos
de la encuesta de hogares da cuenta de que la formalidad no supera al 40%
para el total de trabajadores independientes.
83
Por otra parte, la formalidad de
los trabajadores independientes para el total pas, estimada a partir de datos de
registro considerando a los aportantes regulares, se ubica en el 36,7% (Salim
y DAngela, 2007). Asimismo, se observa una baja regularidad en el pago de
los aportes y contribuciones, lo que a la vez reduce an ms el porcentaje de
trabajadores independientes que puede ser considerado como trabajadores con
derecho a percibir benecios del sistema previsional.
84

La identicacin de la cobertura previsional en el caso de los trabajadores asalariados
s puede ser realizada a travs de la EPH, dado que este instrumento indaga sobre
la realizacin de aportes al sistema. Para este subconjunto de trabajadores, el
indicador de cobertura ms utilizado es la proporcin de asalariados a quienes
se les descuentan aportes previsionales. As, en el cuarto trimestre de 2010
la cobertura del sistema previsional sobre los trabajadores asalariados ha sido

82
En el presente trabajo se consideran formales aquellos trabajadores independientes cuyos ingresos laborales superan
el ingreso laboral promedio de los trabajadores asalariados formales.
83
Bertranou y Casali (2007), a partir de la ECV (2001), muestran que el 77% de los cuentapropistas y el 47% de los
patrones pueden considerarse como informales (dado que no realizaron aportes en el ao de la encuesta o porque nunca
los realizaron). Por otra parte, Apella y Casanova (2008), a partir de datos de la EPH, estiman un nivel de informalidad
para los trabajadores independientes del orden del 61,3% para el GBA.
84
En MTEySS-OIT (2003), se estima que para 2001 solo cerca del 22% de los trabajadores autnomos se poda
considerar como autnomos regulares e irregulares con derecho.
103
del 66,9%, con un aumento respecto de 2004 de casi 15 puntos porcentuales
(28,5%). Tambin cabe destacar que en 2010 todava no se ha alcanzado el nivel
de cobertura de principios de la dcada de 1990 (cuando este indicador superaba
al 70%).
Grco 4.3. Cobertura de los trabajadores asalariados en edades
activas
(*)
(Aglomerados urbanos, 1991-2010,
(1)
porcentaje de asalariados
con descuento jubilatorio)
Nota:
(
*
)
Hombres y mujeres de 18 a 65 aos de edad.
(1)
Para el periodo 1991-2003 se presenta el dato correspondiente a la onda
de octubre de la EPH puntual, mientras que para el perodo 2003-2010 se presenta el dato correspondiente al cuarto trimestre.
75
70
65
60
55
50
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
Empleo asalariado registrado / asalariados
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
4.3.
La cobertura previsional de los adultos
mayores
Como se mencion en el apartado 4.1. de este captulo, la cobertura previsional
suele medirse con un indicador clsico de cobertura individual: la proporcin
de poblacin (mayor de cierta edad) que percibe benecios previsionales. Sin
embargo, combinar los datos administrativos con los datos poblacionales no es
una tarea sencilla: por un lado, la informacin de la ANSES deja afuera otros
regmenes previsionales (Fuerzas Armadas y de Seguridad, Cajas provinciales y
104
Cajas profesionales, con muy pocos datos pblicos detallados) y, por otro lado,
se producen duplicaciones entre jubilaciones y pensiones por fallecimiento
(ms frecuentemente entre las mujeres) y entre los distintos regmenes. En
cambio, un anlisis de corte transversal a partir de la EPH, permite distinguir el
comportamiento segn edad, sexo y otras categoras individuales o del hogar. As,
puede armarse que a nes de 2010, el 91% de los mayores de 65 aos reciba
algn tipo de ingreso por jubilacin o pensin, el 93%, entre las mujeres y el
87%, entre los hombres. Luego la cobertura crece signicativamente con la edad,
pasando del 80% entre los 65 y 70 aos a ms del 95% en el caso de los mayores
de 75 aos (Cuadro 4.2.).
Cuadro 4.2. Poblacin mayor de 65 aos que recibe ingresos
por jubilacin o pensin, segn edad y gnero
(Aglomerados urbanos, IV trimestre de 2010)
Grupo de
edad
Hombres Mujeres Total
65-69 72,1% 87,3% 80,4%
70-74 93,8% 96,5% 95,4%
75-79 97,3% 95,0% 95,9%
80 + 98,2% 96,0% 96,6%
Total 86,8% 93,3% 90,7%
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la EPH (INDEC).
El crecimiento de cobertura con la edad se debe, entre otros factores, al hecho
de que algunas personas optan por seguir trabajando despus de la edad de
retiro y tambin debido al otorgamiento de prestaciones no contributivas y de
jubilaciones por edad avanzada (o de jubilaciones ordinarias a edades mayores
que las requeridas), junto con la adquisicin de pensiones por fallecimiento del
cnyuge. En este ltimo sentido, cabe sealar que la proporcin de mujeres viudas
pasa del 27% para el grupo de 65 a 70 aos, al 73%, para las mujeres de 80 aos
o ms (elaboracin propia sobre datos de la EPH, IV trimestre de 2010).
Otra variable relevante la constituye el nivel educativo de la poblacin. En este
caso, la cobertura tiene signicativos diferenciales: de 92%, para nivel primario
incompleto, a 87%, para nivel secundario completo (Cuadro 4.3.). Esta brecha es
inversa a la registrada en perodos previos a la Moratoria (cuando se favoreci a los
105
sectores con menor educacin, tal como se detallar ms adelante) y se explica
totalmente por el efecto de permanecer en actividad.
Cuadro 4.3. Cobertura de la poblacin mayor de 65 aos,
segn gnero y nivel educativo
(Aglomerados urbanos, IV trimestre de 2010)
Nivel
educativo
Hombres Mujeres Total
Prim. inc. 90,8% 92,6% 92,0%
Prim. comp. 89,0% 94,6% 92,5%
Sec. comp. 82,0% 91,8% 87,5%
Total 86,8% 93,3% 90,7%
Adems, la EPH permite la elaboracin de deniciones alternativas de cobertura,
a partir de considerar la situacin del cnyuge y la opcin de mantenerse ocupado
(Grushka, 2001). Un enfoque familiar podra considerar, por ejemplo, que
lo importante radica en que al menos uno de los miembros de la pareja reciba
benecios, por lo que la cobertura debiera medirse por hogar (o por pareja) o, segn
una denicin ms compatible con la anterior, se debera contar como cubierta
a toda persona que recibe, directa o indirectamente (a travs del cnyuge), una
jubilacin o pensin. En este caso, el indicador de cobertura (conjunta) asciende
al 92% de la poblacin mayor de 65 aos, con el crecimiento concentrado entre
las mujeres, que alcanzaran al 96% (Cuadro 4.4.).
Adicionalmente, cabe sealar que una razn para no percibir jubilacin o pensin
es permanecer en actividad, recibiendo un ingreso por la ocupacin desempeada.
Si se considera que la permanencia en actividad es una eleccin voluntaria, surge
entonces un tercer indicador de cobertura que incluye a toda persona que recibe,
directa o indirectamente (a travs del cnyuge), un ingreso por su ocupacin y/o
una jubilacin o pensin. Obviamente, en este caso la cobertura se extiende, hasta
llegar al 97% (algo menor para hombres que para mujeres), aunque cabe sealar
que la permanencia en actividad tambin podra deberse a la imposibilidad de
obtener benecios jubilatorios (o debido a su insuciencia), lo que constituira
una severa limitacin (Als et al., 2008).
106
Cuadro 4.4. Deniciones alternativas de cobertura previsional
(Aglomerados urbanos, IV trimestre de 2010, en porcentaje de la poblacin de 65
y ms aos)
Fuente: Grushka (2001), Cetrngolo y Grushka (2008) y elaboracin propia a partir de datos de la EPH (INDEC).
Definicin Hombres Mujeres Total
Cobertura individual 86,8 93,3 90,7
Cobertura propia o del
cnyuge (hogar)
87,2 95,7 92,4
Cobertura previsional y/o
laboral
96,6 97,5 97,2
Grco 4.4. Cobertura previsional de mayores de 65 aos
(Aglomerados urbanos, 1990-2011, en porcentajes)
100
95
90
85
80
75
70
65
60
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
Previsional y/o laboral
Propia o del cnyuge
Individual
107
En resumen, a nes de 2010, la cobertura individual alcanzaba al 91% de la
poblacin de adultos mayores; la cobertura conjunta, al 92% y la cobertura por
ingresos previsionales o por ocupacin, al 97%. En este escenario, los hombres
presentaban niveles de cobertura inferiores a los de las mujeres, con mnimas
diferencias en el ltimo caso. Luego, la falta de cobertura disminuye con la edad,
en proporciones variables que dependen de la denicin utilizada y de los tramos
de edad considerados.
Si bien la preferencia por alguno de los tres indicadores de cobertura descritos
debiera depender del uso que se pretenda darles, no existen dudas acerca de que,
cualquiera sea el indicador considerado, la evolucin de la cobertura previsional de
los adultos mayores, desde 1994 a 2005, muestra una clara tendencia decreciente,
que solo se revierte con el comienzo de expansin de la Moratoria previsional.
Cuadro 4.5. Cobertura previsional de adultos mayores, segn
categoras selectas
(Aglomerados urbanos, II trimestre de 2005 y IV trimestre de 2010, en porcentaje
de la poblacin de 65 y ms aos)
2005 2010 Diferencia
(2 semestre) (4 trimestre)
Hombres
Mujeres
65-69
70-74
75-79
80 +
Prim. incomp.
Prim. comp.
Sec. comp.
Quintil 1
Quintil 5
Ingreso
Total
Gnero
Edad
Educacin
68,9
73,1
66,3
48,6
67,9
82,0
85,4
65,0
68,6
73,6
36,6
80,2
90,7
86,8
93,3
80,4
95,4
95,9
96,6
92,0
92,5
87,5
83,9
84,1
21,8
13,7
27,0
31,9
27,5
13,9
11,2
26,9
23,9
13,9
47,3
3,9
(puntos
porcentuales)
Categora
108

85
En los Anexos 15, 16 y 17, se presentan mayores detalles sobre la evolucin de la cobertura previsional segn gnero,
edad y nivel educativo.
De manera previa a la Moratoria previsional, la cobertura de los adultos mayores
era inferior al 70%. Ms tarde, a partir de 2007, la cobertura comienza a
expandirse, alcanzando el 85%, en 2008, y el 90%, en 2009. El incremento de
la cobertura a partir de 2007 es congruente con las altas establecidas a partir
de la implementacin de la Moratoria previsional, dado que se registraron 0,6
millones, en 2006; 1,1 millones, en 2007; y 0,3 millones cada ao, de 2008 a
2010 (MTEySS, 2011). Hasta diciembre de 2010, el total de altas por Moratoria
ascendi a 2,6 millones, incluyendo las altas por pensiones (103 mil) y por
jubilacin anticipada (solo 47 mil).
Los principales beneciarios de la Moratoria previsional fueron las mujeres (que
incrementaron su cobertura previsional en 27 p.p.), las personas menores de 70
aos (con un incremento de 32 p.p.), las personas con bajo nivel educativo (27
p.p.) y las personas ubicadas en el primer quintil de ingresos (47 p.p.).
85
En la prxima seccin se presenta un resumen sobre los distintos sistemas
previsionales vigentes en Argentina, destacndose que el nmero de beneciarios es
menor que el total de los benecios a pagar, debido a que una persona puede tener
ms de un benecio previsional (principalmente, una jubilacin y una pensin).
4.4.
Evolucin de las prestaciones
de los subsistemas de la proteccin social
4.4.1. Prestaciones del SIPA
La cantidad de benecios destinados al pago a travs del SIPA, luego de permanecer
prcticamente estancada entre 1990 y 2005, aument considerablemente hasta
alcanzar los 5,4 millones en diciembre de 2010.
De acuerdo con la informacin presentada en la Cuenta de Inversin (MECON, 2009),
puede armarse que del total de jubilaciones puestas en pago en el ao 2009, un
53% correspondieron a la Moratoria previsional, mientras que respecto del pago de
pensiones, solo un 5% correspondi a los beneciarios de la Moratoria. Por lo tanto,
sobre el total de prestaciones (incluidas jubilaciones y pensiones) puestas en pago
en 2009, el 40% correspondi a los beneciarios de la Moratoria previsional.
109

86
A julio de 2007, el 87% del total de los nuevos benecios estaba concentrado en las mujeres, de las cuales el 26%
contaba con una cobertura del sistema de previsin nacional.
Grco 4.5. Evolucin del total de benecios por jubilaciones
y pensiones del SIPA, 1990-2010 (en miles)
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1
9
9
0
Pensiones Jubilaciones
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MTEySS.
Es evidente entonces que con la Moratoria previsional se incrementan
considerablemente las altas anuales por jubilaciones, lo que revierte el desfavorable
panorama que se haba comentado en el Captulo 2 de este documento. Las nuevas
jubilaciones, que entre 2000 y 2004 se haban mantenido en torno a las 60.000
prestaciones, se incrementaron considerablemente, alcanzando un mximo en
2007 cuando se registraron 1,1 millones de altas (ANSES, 2008), de las cuales
el 94% correspondi a jubilaciones de la Moratoria previsional (MTEySS, 2011).
El nmero de beneciarios (con uno o ms benecios) ascendi, a nes de 2010, a
4,6 millones, es decir, al 85% del total de los benecios puestos al pago (MTEySS,
2011). Desde nales de la dcada de 1990 hasta 2005, el ratio entre el nmero
de beneciarios y de benecios se mantuvo en torno al 91% o 92%. Pero a partir
de 2007 este ratio desciende casi 7 puntos porcentuales debido, en gran parte,
a la Moratoria previsional, dado que cerca de un 23% de sus beneciarios ya
contaba con un benecio en julio de 2007 (Boudou et al., 2007).
86
110
4.4.2. Pensiones no contributivas
Adems de la ampliacin de la cobertura previsional por medio de la Moratoria,
tambin resulta relevante destacar la evolucin de las pensiones no contributivas
(vase el Recuadro 4.1.), como un componente de la seguridad social en sentido
amplio.
Recuadro 4.1. Las pensiones no contributivas
El programa de pensiones no contributivas (PNC) ha constituido una
alternativa relevante para la extensin de la cobertura de la seguridad social
sobre la poblacin adulta mayor. Este programa se ha desarrollado en un
contexto de la poltica social que presenta una importante fragmentacin,
tanto entre los niveles de gobierno (nacin, provincias y municipios),
como entre las instituciones del Gobierno nacional. Al reformarse el
sistema previsional en 1994, las PNC fueron separadas de los programas
contributivos, los que continuaron en el mbito del Ministerio de Trabajo
reorganizados en el SIJP. En cambio, a partir de enero de 1996, el
programa de PNC pas a ser administrado por la Secretara de Desarrollo
Social, una dependencia que hasta 1999 dependi de la Presidencia
de la Nacin y, desde entonces, del Ministerio de Desarrollo Social.
El programa de PNC otorga seis tipos de benecios: i) por vejez; ii) por
invalidez; iii) a madres de siete o ms hijos; iv) benecios graciables,
otorgados por el Congreso de la Nacin; v) benecios para excombatientes
de la guerra de Malvinas;
87
y vi) otros por leyes especiales (incluyendo
a familiares de desaparecidos durante la ltima dictadura militar).
Los tres primeros programas tambin son denominados pensiones
asistenciales. Las condiciones para acceder a alguno de estos benecios
contemplan algunos de los siguientes factores (dependiendo del tipo de

87
Por Ley N 23.848, de 1990, se otorgan pensiones vitalicias a los excombatientes conscriptos que participaron en
el conicto del Atlntico Sur y a los civiles que se encontraban cumpliendo funciones en los lugares en los cuales se
desarrollaron estas acciones entre el 2 de abril de 1982 y el 14 de junio de 1982. El monto del benecio fue jado en
el 100% del nivel de la prestacin mnima de la jubilacin ordinaria, pero en 1996, por Ley N 24.652, fue equiparado
al 100% de la remuneracin mensual que percibe el grado de cabo del Ejrcito argentino y extendido a los exsoldados
conscriptos de las fuerzas armadas que hayan estado destinados en el Teatro de Operaciones Malvinas (TOM) o entrado
efectivamente en combate en el rea del Teatro de Operaciones del Atlntico Sur (TOAS), y a los civiles que se hallaban
cumpliendo funciones de servicio y/o apoyo en los lugares y fechas antes mencionados y a sus derechohabientes. En
1997, por Ley N 24.892, el benecio fue extendido a militares en situacin de retiro o baja voluntaria.
111
pensin): falta de cobertura previsional alternativa, ausencia de subsidios
de cualquier tipo, falta de ingresos laborales, riesgo mdico-social,
vejez, soledad, ausencia o desempleo del progenitor en el caso de las
madres de familia numerosa, desempleo, presencia y cantidad de hijos
menores de 18 aos, incapacidad permanente y desamparo institucional.
Las PNC constituyen un programa de relevancia, tanto por la cantidad
de beneciarios alcanzados como por el volumen de los recursos que
demandan. En general, el programa es de naturaleza asistencial y tiene
por objeto aliviar la pobreza, sin embargo, algunas de sus prestaciones no
alcanzan plenamente ese objetivo. A pesar de ello, el programa global de
PNC pareciera contar con un nivel de focalizacin que permite lograr un
impacto positivo en la reduccin de la pobreza de los hogares alcanzados.
88

88
Un aspecto llamativo del programa lo constituyen las pensiones otorgadas por los legisladores (PNC graciables): si bien
estas prestaciones tambin existen en otros pases, no alcanzan en cantidad cifras tan signicativas como en Argentina.
Vase Bertranou y Grushka (2002); Grushka y Bertranou (2004).
89
Un detalle sobre la evolucin de las PNC hasta principios del presente siglo puede consultarse en Bertranou y
Grushka (2002).
90
En ambos casos el potencial por cubrir es an signicativo: la poblacin con alguna discapacidad se acerca a los
tres millones (ya que la proporcin estimada era 7% del total, segn la Primera Encuesta Nacional de Personas con
Discapacidad de 2002-2003, complementaria del Censo 2001; vase INDEC, 2004), mientras que las mujeres con 7 o
ms hijos eran 635 mil (INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001).
91
Por Decreto PEN N 1357/04 (declarado vlido por el Congreso en 2007) se establece que la ANSES tendr a su
cargo el otorgamiento, liquidacin y pago de estas PNC y que el monto de dichas pensiones ser equivalente a tres
veces al nivel mnimo de las prestaciones a cargo del rgimen previsional pblico del SIJP. Este monto es compatible
con cualquier otro benecio de carcter previsional permanente y los derechohabientes tendrn derecho al 100%
del benecio que perciba el causante. Por Decreto PEN N 866/05, estas PNC pasan a denominarse Pensiones
Honorcas de Veteranos de la Guerra del Atlntico Sur, se extienden al personal de ociales y subociales que se
encuentren en situacin de retiro o baja voluntaria u obligatoria, y se amplan los alcances de las compatibilidades.
Entre 1999 y 2003, se observa un relativo estancamiento en la cobertura de las
PNC, ya que el nmero de benecios pas de 346 mil a 345 mil. Particularmente,
la cantidad de beneciarios de las PNC por vejez e invalidez estuvo prcticamente
congelada, debido a que para otorgar un nuevo benecio deba generarse una baja
en el padrn que permitiera liberar los correspondientes recursos.
89
En cambio, entre 2004 y 2010, el programa de PNC creci signicativamente
(154% o 17% anual) y lleg a 1,1 millones de beneciarios (Grco 4.6.). El
mayor aumento correspondi a pensiones por invalidez (298%) y a madres de
siete o ms hijos (272%).
90
Tambin fue signicativo el aumento relativo de los
benecios destinados a excombatientes de Malvinas (45%, tanto en los casos como
en los montos involucrados),
91
mientras que las pensiones por vejez aumentaron de
112

92
De acuerdo con la informacin presentada en la Cuenta de Inversin de la Secretara de Hacienda, la menor ejecucin
de las pensiones por vejez se debe a que algunos pensionados optan por una jubilacin del SIPA, dada la exibilizacin
de los requisitos como producto de la Moratoria previsional.
2004 a 2006 y un posterior descenso se vincula con la posibilidad de convertir el
benecio en uno del rgimen contributivo mediante la ya mencionada Moratoria.
92
Grco 4.6. Evolucin del nmero de benecios de las PNC,
1999-2010 (en miles)
1
9
9
9
Excombatientes de Malvinas
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Graciables
Leyes especiales
Madre de 7 o ms hijos
Vejez
Invalidez
Fuente: elaboracin propia sobre datos del MTEySS.
La evolucin presentada en el Grco 4.6. est asociada con cambios normativos y
de gestin. En 2003, se realiz una serie de cambios normativos que modicaron
la reglamentacin sobre los requisitos de acceso a las PNC (Decreto N 582/03)
y se eliminaron restricciones presupuestarias para su otorgamiento (Decreto N
583/03), lo que posibilit la expansin de la cobertura de este programa. Adems,
a partir de 2004 se llev adelante una serie de acciones que tambin contribuyeron
a incrementar la cobertura: se realizaron campaas de difusin y disponibilidad de
benecios asistenciales; se abrieron nuevos Centros de Atencin Personalizada,
113

93
Para mayores detalles, se puede consultar la Cuenta de Inversin de los aos 2004 a 2010.
94
La informacin presentada sobre las polticas provinciales surge de un relevamiento realizado sobre la normativa
provincial en materia de jubilaciones y pensiones, y sobre la informacin pblica disponible respecto a benecios y
beneciarios.
en los que se daba inicio y seguimiento a los trmites de altas de benecios; se
realizaron operativos de campo en zonas de alta vulnerabilidad; se avanz en la
modernizacin de los sistemas informticos, lo que permiti disminuir el tiempo
de evaluacin de los expedientes y reducir el perodo que media entre el inicio del
trmite, la aprobacin del benecio y su efectivo cobro; se suscribieron convenios
de colaboracin con municipios; y se desarrollaron tareas conjuntas con la ANSES
para otorgar el alta del CUIL a los postulantes, entre otras acciones.
93
Por ltimo, respecto a las PNC, es importante subrayar que algunas provincias
tambin ejecutan sus propios programas. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires
cuenta con programas de pensiones sociales que corresponden a: prestaciones
por vejez (1.336 beneciarios), invalidez (18.883 beneciarios), madre sola con
hijos menores de 18 aos (6.753 beneciarios), personas menores discapacitadas
(12.916 beneciarios) y personas menores de 18 aos desamparadas (17
beneciarios). Otro ejemplo de este tipo de poltica lo constituye el caso de la
Caja de Pensiones Sociales de la provincia de Santa Fe, que otorga pensiones a
ancianos, invlidos, madres y nios y adolescentes menores indigentes.
94
4.4.3. Otros regmenes previsionales
Adems del SIPA y las PNC existen otros regmenes nacionales (Policia Federal,
Polica de Exterritorios Nacionales, Servicio Penitenciario, Gendarmera Nacional,
Fuerzas Armadas, Prefectura Naval Argentina, Administracin de Parques
Nacionales) que tienen caractersticas especiales por combinar nes previsionales
con un marco de retiro especco, debido a las particularidades de cada actividad.
El nmero total de beneciarios ha permanecido relativamente estable durante
los ltimos diez aos, con una cifra cercana a las 180 mil personas cubiertas
(Cuadro 4.6.).
Por otra parte, respecto de las Cajas previsionales de los gobiernos provinciales y
municipales, as como respecto de las Cajas de profesionales, lo cierto es que no
se cuenta con informacin fcilmente disponible acerca de los beneciarios ni de
los benecios puestos en pagos ni sobre las posibles superposiciones. De acuerdo
con Elas (2010; citado en CEMUPRO, 2011), las Cajas provinciales brindaran
aproximadamente 500 mil prestaciones; las Cajas municipales, 2 mil; las Cajas
profesionales, 45 mil y las Cajas complementarias, 35 mil prestaciones.
114
Respecto de la cobertura de las Cajas provinciales, el Instituto de Previsin Social
de la provincia de Buenos Aires presentaba, a 2008, 226 mil beneciarios; la
Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Crdoba, 90 mil en 2009;
la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Santa Fe, 65 mil en 2010; y la Caja de
Jubilaciones de Entre Ros, 39 mil en 2009. Por otra parte, en Cetrngolo y
Curcio (2005), se presenta un detalle, para el ao 1999, acerca de la cantidad de
adultos mayores cubiertos por estos esquemas as como la cantidad de aportantes.
Estos datos dan cuenta de que, hacia el ao 1999, poco ms de 400 mil personas
perciban prestaciones de estas Cajas, mientras que el nmero de aportantes
alcanzaba a 1,1 millones.
Cuadro 4.6. Evolucin de los benecios previsionales de las Cajas de
las fuerzas armadas y de seguridad, 2001, 2005 y 2009 (en miles)
2001 2005 2009
Jubilacin
Pensin
Retiro
Pensin
Retiro
Pensin
Retiro
Pensin
Retiro
Pensin
Retiro
Jubilacin
Pensin
Retiro
Pensin
Retiro
Policia Federal
Polcia exterritorios nacionales
Servicio Penitenciario
Gendarmera Nacional
Fuerzas Armadas
Prefectura Naval
Argentina
Administracin de
Parques Nacionales
Total
9,6
15,3
24,1
1,2
0,3
2,1
6,1
6,5
9,3
34,1
51,6
0,1
4,2
5,8
s/d
s/d
170,1
9,3
16,3
24,1
1,0
0,3
2,6
6,8
7,1
9,4
36,4
50,9
0,1
4,7
6,2
s/d
s/d
175,3
9,3
16,3
24,1
1,0
0,3
2,6
6,8
7,1
9,4
36,4
50,9
0,1
4,7
6,2
s/d
s/d
175,3
Tipo de prestacin
Fuente: Secretara de Hacienda.
115
Fuente: Cetrngolo y Curcio (2005).
Cuadro 4.7. Cajas previsionales provinciales no transferidas, cantidad
de activos y pasivos, 1999
Pasivos Aportantes
Buenos Aires
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
La Pampa
Misiones
Neuqun
Santa Cruz
Santa Fe
Tierra del Fuego
Total
177.839
16.095
7.151
62.709
18.656
26.299
8.959
5.450
12.304
6.014
6.247
52.208
570
400.501
536.677
50.200
31.933
107.713
57.696
49.299
37.496
20.897
44.780
37.626
21.408
134.987
9.212
1.139.924
Provincia
4.5.
Intensidad de la cobertura previsional
Otro aspecto relevante de la cobertura se vincula con la cuanta de los benecios,
tambin denominada intensidad de la cobertura (OIT, 2001; Rofman y Luchetti,
2006). La intensidad de la cobertura (o adecuacin de las prestaciones) hace
entonces referencia al nivel de los benecios y a la capacidad de quienes los
reciben de mantener un estndar de consumo considerado suciente.
La suciencia de las prestaciones puede medirse en relacin con una canasta
bsica de consumo, respecto del salario de los trabajadores en actividad
(esta medida es conocida como tasa de sustitucin) o tambin a partir de
indicadores de seguridad econmica en la vejez, particularmente, deniendo cul
es el porcentaje que representan los ingresos por jubilaciones y pensiones en
los ingresos totales de los adultos mayores. A continuacin, algunas de estas
116
medidas se presentan en el Cuadro 4.8. Pero antes de pasar a reexionar sobre los
resultados es importante destacar la dicultad que presenta el anlisis de la tasa de
sustitucin en una serie de tiempo, cuando se registran cambios normativos como
la Moratoria provisional, donde un amplio conjunto de la poblacin adulta mayor
(sin una historia de aportes completa) accedi a una prestacin, y cuando en las
prestaciones promedio se mezclan individuos que aportaron sobre una baja renta
presunta, como es el caso de los trabajadores independientes (vase el Captulo 6
de este estudio) y el conjunto de los asalariados con distintos niveles de ingreso.
Cuadro 4.8. Evolucin de las prestaciones previsionales, 2001-2010
2001 2005 2010 2001 2005 2010 2001 2005 2010
Prestacin
mensual
En trminos del
RIPTE
En trminos del
salario medio
Invalidez
Vejez
Total PNC
Jubilacin
Con moratoria
Sin moratoria
Pensin
Total SIPA
106
106
140
387
262
336
12%
12%
16%
44%
30%
39%
18%
18%
24%
67%
46%
58%
34%
34%
38%
68%
55%
63%
30%
30%
36%
55%
43%
75%
52%
55%
21%
21%
23%
41%
34%
38%
19%
19%
23%
35%
28%
48%
34%
35%
288
287
321
567
463
523
743
749
902
1379
1072
1872
1303
1359
Tipo de prestacin
PNC
SIPA
Nota: los datos del SIPA y de PNC corresponden a diciembre de cada ao. Los valores del RIPTE para los aos 2001, 2005 y 2010
son $870,5, $1371,5 y $3885,5, respectivamente. Por otra parte, el salario promedio para los aos 2001, 2005 y 2010 es de $575,
$835 y $2488, respectivamente.
Fuente: elaboracin propia con datos provenientes de MTEySS (2011) e INDEC.
En diciembre de 2010, las jubilaciones pagadas en el SIPA promediaron los
$1379, lo que representa el 35% de la Remuneracin Promedio Imponible de los
Trabajadores Estables (RIPTE) o el 55% del salario promedio de la economa (que
incluye a los trabajadores formales e informales, asalariados y cuentapropistas). Sin
embargo, hay que sealar que las personas jubiladas por la Moratoria previsional
(que no realizaron aportes en su momento y que no tienen un real ingreso
imponible) reciben prestaciones muy cercanas al mnimo
95
(MTEySS, 2011), lo
que genera un efecto que distorsiona el anlisis sobre la tasa de sustitucin. En
efecto, la prestacin media de los jubilados sin Moratoria asciende a $1872, que
representan el 48% del RIPTE y el 75% del salario promedio de la economa.

95
Sobre la prestacin que reciben los jubilados y pensionados por Moratoria previsional se debera descontar la cuota
de la moratoria.
117
Considerando el total de los jubilados, la tasa de sustitucin entre 2001 y 2010
cae 12 puntos porcentuales en trminos del salario promedio (ya que pasa de 67%
a 55%) o 9 puntos porcentuales en trminos del RIPTE, debido a la poltica de
inclusin previsional que gener nuevos jubilados con el benecio de la prestacin
mnima. Por el contrario, si se excluyen los beneciarios de la Moratoria, se verica
un aumento de 8 puntos porcentuales en trminos del salario promedio (de 67% a
75%) o de 4 puntos porcentuales en trminos del RIPTE.
Sin embargo, es importante destacar que no todos los jubilados consiguieron
idnticos aumentos entre 2001 y 2010, en particular, de manera previa a la
sancin de la Ley de Movilidad de las Prestaciones, por lo tanto, la evolucin
de la tasa de sustitucin se maniesta dispar, segn cul fuera el nivel inicial
de prestacin. En un extremo, se ubican los jubilados que en 2001 perciban
prestaciones cercanas al mnimo y que incrementaron su tasa de reemplazo dado
que la prestacin mnima aument un 598%, mientras el RIPTE solo ascendi un
346%. En el otro extremo, se encuentran aquellos jubilados que en septiembre
de 2004 no perciban la jubilacin mnima
96
y tuvieron un aumento de sus
prestaciones que oscil entre el 172% y el 147%, segn el alcance del aumento
del 10% otorgado en septiembre de 2004 (vase el Anexo 6).
Como sntesis de lo analizado hasta aqu, se debe subrayar que la tasa de
sustitucin computada respecto del salario promedio de la economa argentina
se encuentra en sintona con lo establecido en el Convenio N 102 de la OIT
de 1952 (sobre Estndares Mnimos de Seguridad Social), cuyo texto ha sido
recientemente incorporado en la legislacin del pas. Este Convenio ja la tasa
de reemplazo mnima, para una densidad de cotizaciones de 30 aos, en el
40%, la que fue posteriormente elevada al 45% a travs del Convenio N 128
de la OIT (vase el Captulo 1). Por lo tanto, se debe destacar que, ms all
de las alternativas o las dicultades empricas que se presentan para evaluar la
situacin actual, la normativa argentina cumple con lo establecido en el Convenio
mencionado respecto de la tasa de reemplazo, ya que para un trabajador con 30
aos de aportes, la prestacin inicial que surge de la PAP representa el 45% del
ingreso base, a lo que todava hay que sumar la PBU ($580 en marzo de 2011,
que representa el 14% del RIPTE o el 22% del salario medio).
97

96
De acuerdo con la informacin presentada en el Captulo 2, en diciembre de 2004 un 44% de los jubilados (sobre un
total de 1,8 millones) perciba la prestacin mnima.
97
En marzo de 2011, el RIPTE era de $4289,5 (MTEySS, 2011), mientras que, en el primer trimestre de 2011, el salario
promedio de los ocupados en la ocupacin principal era de $2622 (INDEC).
118
Por otra parte, a nes de 2010, las prestaciones del SIPA representaban el 360%
del valor de la canasta bsica total (CBT) elaborada por el INDEC, o el 213% si se
utiliza una CBT ajustada por el IPC 7 provincias. Este porcentaje se incrementa
para los jubilados sin moratoria y se reduce en el grupo de beneciarios de la
Moratoria previsional. Para estos ltimos, la prestacin representa el 285% de la
CBT o el 169% de la CBT ajustada por el IPC 7 provincias.
En este anlisis tambin hay que destacar la dispersin en el nivel de las
prestaciones medias de otros componentes del sistema respecto de los del SIPA.
Obviamente, las prestaciones de las PNC de madres de 7 hijos, vejez e invalidez
son inferiores a las del SIPA (por la normativa que las determina), mientras que las
pensiones de Veteranos de Malvinas (denidas como tres veces el haber mnimo
del SIPA), de leyes especiales y de los regmenes de las fuerzas de seguridad
superan la prestacin promedio del SIPA. Todas estas prestaciones, incluso las
ms modestas, han permitido cubrir el valor de la canasta bsica (con excepcin
de las pensiones graciables del Congreso de la Nacin cuyo valor es ligeramente
ms bajo que la CBT, entre 2002 y 2006).
A la vez, tambin existen diferencias entre las prestaciones del SIPA y las de los
regmenes provinciales. Con respecto a la prestacin mnima, puede observarse
que, en marzo de 2011, la del SIPA es de $1228; la del IPS de la Provincia de
Buenos Aires es de $1046, aunque a diferencia de lo que sucede en el SIPA
solo cerca del 7% (15.000) de los benecarios del IPS la recibe. Por otra parte,
la prestacin mnima en la la Caja provincial de Crdoba es de $1200. En la
Caja de Previsin Social de la provincia de Santa Fe, la prestacin de jubilacin
mnima asciende a $1557, mientras que la prestacin mnima para las pensiones
es de $1168. En la provincia de Entre Ros, por su parte, la jubilacin mnima
a diciembre de 2010 es inferior a la del SIPA, aunque ms del 85% de los
jubilados y el 40% de los pensionados de esa provincia perciben una prestacin
superior a los $2000.
98
La heterogeneidad en las prestaciones est en lnea con
las diferencias que se hallan en la legislacin previsional entre el SIPA y las Cajas
provinciales y, a la vez, entre estas ltimas. Estas diferencias son producto de la
heterogeneidad de las poblaciones cubiertas (solo el SIPA incluye trabajadores
por cuenta propia), de variaciones en la determinacin del haber inicial y tambin
producto de la oportunidad y de los mecanismos de movilidad.

98
Se debe tener en cuenta que, como producto de las diferentes fechas de actualizacin en los distintos regmenes, la
comparacin entre estas prestaciones adolece de ciertas limitaciones, dado que al no contar con una serie los resultados
pueden cambiar.
CAPTULO 5
CONSIDERACIONES SOBRE
LAS TENDENCIAS DEMOGRFICAS
Y SU VNCULO CON EL SISTEMA
DE PENSIONES
121
CAPTULO 5
DE PENSIONES
La estructura demogrca de un pas es uno de los factores que determinan el
volumen de recursos que se requiere para nanciar las prestaciones de la previsin
social. Un conjunto de factores biolgicos y sociales (como la mortalidad y la fe-
cundidad) condicionan en gran medida el nmero de potenciales beneciarios y
nanciadores del sistema y, por lo tanto, la relacin de dependencia. Los otros dos
factores que afectan de manera directa el gasto en pensiones son la evolucin del
mercado de trabajo, en particular, y de la economa, en general, como as tambin
la estructura y el diseo del sistema previsional.
El desempeo del mercado de trabajo y de la economa inuye, entre otros aspec-
tos, en la cantidad de personas desocupadas (junto con las tendencias demogr-
cas), en la estructura del empleo, en los niveles de informalidad laboral y en los
niveles de las remuneraciones. Por otra parte, las caractersticas del diseo del
sistema determinan las condiciones de acceso a las prestaciones. As, el nmero
de personas adultas mayores que puede acceder a las prestaciones depender de
parmetros como los aos requeridos de aportes y las edades de retiro, factores
que han sido analizados con cierto detalle en los captulos previos. En este cap-
tulo,
99
se analizarn la tendencias demogrcas en Argentina, las que tambin
afectan la cobertura del sistema previsional y su sostenibilidad.
5.1.
Evolucin y perspectivas demogrcas
Una consideracin ineludible para comprender la situacin de un sistema de pen-
siones y, sobre todo, para poder realizar proyecciones previsionales, consiste en
conocer y entender la dinmica de la poblacin en estudio, su estructura por edad
y sexo, y sus variables determinantes (como fecundidad, mortalidad y migracio-
nes). En general, esta informacin est disponible en los organismos ociales de
estadsticas (INDEC, 2004a), aunque en este documento se elige presentar los
valores de las proyecciones ms recientes de las Naciones Unidas (2011), si bien
estos son muy similares en trminos generales.

99
Este Captulo se basa en las notas elaboradas por Grushka (2011).
122
La poblacin total de Argentina pas de 17 millones en el ao 1950 a 37 millones
en 2000, mientras que se espera que llegue a 51 millones para el ao 2050. Por
otra parte, la poblacin mayor de 65 aos (segn la Ley N 24.241, los 65 aos
son la edad mnima de los varones para acceder a la jubilacin ordinaria) aument
en la segunda mitad del siglo XX, de 0,7 a 3,7 millones, y se proyecta que este
grupo llegue a 9,7 millones en 2050.
El proceso por el que se incrementa la proporcin de poblacin mayor de cierta
edad (usualmente mayor de 65 aos) es conocido como envejecimiento pobla-
cional, un proceso prcticamente universal, gradual y previsible, que se produce
debido al descenso de la fecundidad (principalmente) y a la mortalidad. En Argen-
tina, el envejecimiento puede caracterizarse como intermedio, con una marcada
tendencia creciente durante la segunda mitad del siglo XX (cuando pas del 4%
al 10%), mientras se proyecta que alcance al 19% para 2050. Otra manera de
evaluar el envejecimiento consiste en vincular la poblacin mayor de 65 aos no
con la poblacin total sino con aquella que se encuentra en edades de trabajar
(entre 20 y 65 aos). Este indicador es conocido como relacin de dependencia
adulta y presenta un comportamiento similar al anterior. Entre 1950 y 2000,
aument de 7% a 18% y se proyecta que llegue a 34% en 2050, a pesar de cierto
estancamiento entre los aos 1995 y 2010.
En esta breve descripcin no se incluye un anlisis detallado de las migraciones,
debido a que su evolucin es ms uctuante y a que su impacto depende no solo
del volumen en un determinado perodo sino tambin de su composicin etaria y
de la duracin en el tiempo. En el caso de Argentina, las proyecciones ociales
preparadas por el INDEC (y publicadas por la CEPAL y las Naciones Unidas) supo-
nen un saldo migratorio nulo a partir de 2005. Como ya se mencionara, el princi-
pal factor que genera este proceso es la disminucin de la fecundidad. Durante la
segunda mitad del siglo XX el nmero medio de hijos por mujer al n de su vida
reproductiva (la tasa global de fecundidad) disminuy de 3,2 a 2,4 y se proyecta
que siga descendiendo hasta quedar por debajo del nivel de reemplazo a partir del
ao 2025 y llegar a 1,9 a mediados de siglo.
Otro factor que juega un rol importante es la mortalidad. La esperanza de vida al
nacer aument durante la segunda mitad del siglo XX de 63 a 74 aos y se proyecta
que contine la tendencia creciente pero en forma menos acelerada, supe-rando
los 81 aos para mediados del siglo XXI. De igual manera, la esperanza de vida a
los 65 aos (indicador de la duracin promedio del benecio jubilatorio a partir
de esa edad) aument durante la segunda mitad del siglo XX de 13 a 16 aos y
alcanzara los 20 aos para mediados del siglo XXI.
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CAPTULO 5
DE PENSIONES

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124
5.2.
Longevidad y ajustes de parmetros
Como se mencion en el Recuadro 1.1., el envejecimiento poblacional es un
fenmeno predecible pero que demanda ajustes de ciertos parmetros (ya con-
siderados en el Captulo 2 de este informe), si lo que se busca es mantener la
sostenibilidad del sistema de pensiones. Entre ellos, controlar el nivel de las con-
tribuciones, los aos de aportes y la edad de retiro.
En el caso de Argentina, las edades para acceder a la jubilacin ordinaria se es-
tablecieron a mediados del siglo pasado: en 55 aos, para los varones y en 50,
para las mujeres (segn la Ley N 14.370 del ao 1954). En ese entonces, las
respectivas esperanzas de vida al retiro eran de 18 y 26 aos. Pero las edades
requeridas se incrementaron en cinco aos con la Ley N 18.037 (de 1968) y en
otros cinco aos con la Ley N 24.241 (de 1993). Con estos cambios, y a pesar
del aumento de la longevidad, las esperanzas de vida al retiro quedaron reducidas
a 14 y 21 aos, respectivamente (Cuadro 5.1.).
Sin embargo, a medida que transcurre el tiempo, la mortalidad tiende a disminuir
y las actuales expectativas (para el perodo 2010-2015) se estiman en 15 y 24
aos, proyectndose que en veinte aos (2030-2035) alcancen los 17 y 26 aos.
Para ese entonces, un nuevo aumento de cinco aos en la edad requerida para
acceder a las prestaciones de vejez volvera a estipular que los aos por vivir
desde el retiro coincidan con los establecidos a principios de los aos noventa.
Incluso, dados ciertos avances en la equidad de gnero, hasta podra considerarse
el igualamiento de requisitos entre hombres y mujeres.
En todo caso, ante tendencias y perspectivas bastante estables y aceptadas, la
anticipacin en la modicacin de los parmetros permitira adoptar los pasos
necesarios con mayor gradualidad, a la vez que disear e integrar polticas en
mbitos muy cercanos al previsional y necesariamente vinculados: esquemas con
retiros anticipados, atencin de las discapacidades y seguros de desempleo.
125
CAPTULO 5
DE PENSIONES
Cuadro 5.1. Edad requerida para el acceso a la jubilacin ordinaria
y aos por vivir, segn sexo
Edad acceso jubilacin e(x)
55
60
65
65
65
70
70
50
55
60
60
60
65
70
18,15
15,30
13,59
15,21
16,72
13,40
13,40
25,61
23,07
21,37
23,84
25,78
21,52
17,46
Ley
N 14.370
N 18.037
N 24.241
Escenarios
alternativos
Ao
1954
1968
1993
2013
2033
Varones Mujeres Varones Mujeres
Fuente: elaboracin propia a partir de la normativa y CELADE (2009).
El nmero de aos de aportes tambin fue siendo ajustado desde mediados del
siglo XX hacia el presente. Hasta la dcada de 1950 las Cajas previsionales exigan
poseer entre 27 y 30 aos de servicios. En este caso, cuando an varias cajas tenan
pocos aos de creacin, los trabajadores solicitaban a la Caja el reconocimiento por
los servicios prestados con anterioridad a la fecha de creacin de la misma y, por
ende, durante un perodo sin aportes (OIT, 1957).
100
Durante la dcada de 1960,
la Ley N 18.037 estableci como requisito para acceder a la jubilacin ordinaria
30 aos de servicios y 20 aos de aportes. Posteriormente, en 1994, los aos de
aportes se elevaron a 30. Aunque se debe sealar que, con anterioridad, los aos ex-
igidos sin declaracin jurada alguna se elevaron de 10 a 15, entre 1970 y 1975; de
15 a 20, en 1992, y gradualmente de 20 a 30, entre 1994 y 2008 (Arrighi, 2010).
5.3.
Cambios en la composicin familiar
Otras variables a considerar en la dinmica poblacional son la situacin conyugal y
la composicin familiar. Segn el Censo de 2001, el 76% de la poblacin argentina
viva en hogares de familia completa (aquella en la que estn presentes el jefe

100
Debe notarse que cada rgimen tena previsto algn mecanismo para nanciar los derechos que correspondan a los
aos sin aportes.
126
y el cnyuge del hogar); el 16%, en familias monoparentales; un 4%, en hogares
unipersonales y el 4% restante, en hogares no conyugales. Estas proporciones
eran sumamente variables segn la edad, tal como se presenta en el Grco 5.5.
Grco 5.5. Poblacin por tipo de hogar, segn tramo de edad
El fuerte crecimiento de los hogares unipersonales a medida que avanza la edad
(menos del 5% para las personas menores de 60 aos y 25% para las mayores de
80 aos) se asocia con la viudez y con un cambio signicativo en la proporcin de
mujeres que viven en esta condicin: alrededor del 40% para las personas meno-
res de 60 aos y 78% para las personas mayores de 80 aos. En el grupo de los
mayores de 80 aos, la proporcin viviendo en hogares unipersonales asciende al
29%, entre las mujeres, y es del 16%, entre los varones. Ambas proporciones, sin
embargo, son claramente inferiores a las registradas en la Unin Europea (Iaco-
voul y Skew, 2011), donde alcanzan el 57% y 29%, respectivamente.
En el caso de las familias completas, la legalidad de las uniones promediaba el
75%. Mientras la proporcin de uniones consensuales era, en 2001, del 25%
para el total del pas y presentaba una importante dispersin por provincia, con
valores extremos en el caso de Formosa (46%) y en el de San Juan (16%), (IN-
DEC, 2004b).
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Total 0-14 15-19 20-24 25-29 30-59 60-79 80 y ms
E
n

p
o
r
c
e
n
t
a
j
e
s
No conyugal
Unipersonal
Monoparental
Nota: el complemento hasta 100% corresponde a hogares de familia completa (jefe y cnyuge presentes).
Fuente: elaboracin propia a partir del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 (INDEC).
127
CAPTULO 5
DE PENSIONES
Nota:
(
*
)
en 1947 las personas en uniones consensuales fueron consideradas solteras.
Fuente: Sana (1999) y el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 (INDEC).
Las ltimas dcadas se han caracterizado por importantes cambios en la formacin
de los grupos familiares y tambin en las variables incluidas en lo que algunos au-
tores denominan segunda transicin demogrca (Sana, 1999). Segn esta mi-
rada, el nuevo panorama presenta: a) un auge de las uniones consensuales, b) el
comienzo de la procreacin dentro de las mismas, c) el aumento en la incidencia
de la separacin y el divorcio, d) el aumento de la edad en el primer casamiento
y para ejercer la maternidad, e) la revolucin anticonceptiva, y f) el descenso de
la fecundidad por debajo del nivel de reemplazo. La evaluacin de estos cambios,
su relevancia y sus determinantes no ha estado exenta de ciertas controversias.
Durante la segunda mitad del siglo XX se produjeron cambios signicativos respecto
de la nupcialidad y la situacin conyugal de la poblacin, que condicionan la
composicin familiar. La participacin de unidos, separados y divorciados ha sido
creciente, en detrimento de los casados, mientras que las proporciones de solteros
y viudos manifestaron una tendencia ms irregular. En particular, la proporcin de
unidos aument de un 4%, en 1960, al 15%, en 2001.
Cuadro 5.2. Distribucin de la poblacin por estado conyugal,
1947-2001
(Poblacin de 14 aos y ms,
(*)
en porcentajes)
Ao
1947
1960
1970
1980
1991
2001
Solteros
47,0
35,4
33,9
31,3
31,1
33,9
Casados
46,5
54,1
52,6
52,9
47,6
39,8
Unidos
#
4,3
5,4
6,8
10,4
14,9
Sep./Div.
0,5
0,6
1,6
2,1
3,8
4,8
Viudos
6,0
5,6
6,5
6,9
7,1
6,7
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Tambin hay que destacar que la viudez constituye un fenmeno predominante-
mente femenino, representado por una proporcin que llega al 11% entre las
mujeres y solo al 2% entre los varones, segn los datos aportados por el Censo de
2001. Esto se debe a que las mujeres viven ms que los varones (esperanzas de
vida al nacer de 77,5, para unas, y 70,0 aos, para otros, segn CELADE, 2009)
y, adems, porque suelen casarse a edades ms tempranas: las edades medias
del matrimonio eran, respectivamente, de 24,7 y 26,9 aos (segn estimaciones
128
propias), aunque la tendencia se maniesta hacia una disminucin del diferencial
(Sana, 1999).
A lo largo del perodo 1976-2002, Torrado (2010) considera que algunos de los
rasgos que ms se han modicado han sido las conductas relacionadas con la
formacin y disolucin de las uniones. El aumento de la cohabitacin, los divor-
cios y las separaciones con las consiguientes reincidencias maritales conforman
algunas de las causas que explican la fragilizacin de las uniones conyugales, las
cuales, a su vez, explican las importantes modicaciones suscitadas en la orga-
nizacin familiar: familias monoparentales, ensambladas, jefas mujeres y hogares
unipersonales son solo algunas de las formas que reejan la transformacin de la
vida familiar y el contexto en el que se socializan las futuras generaciones. Las
uniones consensuales representaban, para 2001, al 27% de la poblacin de 14 y
ms aos que conviva en pareja, una proporcin que aument signicativamente,
desde aquel 18% recabado en 1991 (INDEC, 2004b).
Binstock (2008) tambin destaca los cambios en la edad a la que los individuos
(principalmente las mujeres) se casan, junto con la creciente importancia (y, por lo
tanto, preferencia) de las uniones consensuales en detrimento de los matrimonios,
tanto como marco para la convivencia con una pareja como para la tenencia y crian-
za de los hijos. Sin embargo, a pesar de la importante postergacin en la edad a la
que se contrae el primer matrimonio, tanto entre mujeres como entre varones se
observa que, una vez que se contempla la va consensual como entrada a la unin,
la postergacin se aplaca signicativamente. Segn esta autora, la modicacin
ms importante no consiste en el tiempo sino en la modalidad elegida.
Entre las generaciones ms jvenes (posteriores a 1980), las mujeres y los varones
que se casan directamente sin convivir con una pareja previa constituyen una
excepcin. Y quienes inician la primera unin a travs de una convivencia no se
diferencian de quienes se casan directamente, en cuanto a la edad y educacin de
la pareja, pero s tienen noviazgos signicativamente ms breves, independiente-
mente de la edad a la que efecten esa transicin.
La edad a la que las mujeres son madres por primera vez no se ha modicado
sustantivamente. Alrededor de 1 de cada 3 mujeres, en cada uno de los grupos
generacionales examinados (generaciones anteriores a 1960, entre 1960 y 1980,
y posteriores a 1980), tienen su primer hijo antes de cumplir los 22 aos. Luego,
a mayores edades se observa una leve postergacin, si bien an resulta extremada-
mente prematuro concluir que en las generaciones nacidas a partir de 1980 habr
una proporcin mucho mayor de mujeres que no sern madres.
129
CAPTULO 5
DE PENSIONES
Lo que s se ha transformado signicativamente en la transicin a la maternidad
es el contexto en el que esta ocurre, ya que con mucha mayor frecuencia acontece
en el marco de uniones consensuales que no necesariamente se legalizan, al me-
nos hasta el momento del nacimiento. La proporcin de nacimientos de liacin
extramatrimonial (nacidos vivos hijos de madres no casadas con el padre del nio
o la nia) pas de 23,5%, en 1960, a 28,4%, en 1980, y a 48,2%, en 1996
(Sana, 1999).
Como sntesis, puede concluirse que parece notarse cierta convergencia en los
patrones de formacin familiar, al menos en cuanto a la modalidad de inicio de
las uniones. Esto signica que la convivencia como modalidad de inicio era una
excepcin para la generacin anterior a 1960, constituy una opcin (de alrededor
de la mitad de las mujeres) para la generacin entre 1960 y 1980, y pasa a ser
la norma para la generacin posterior. Sin embargo, es interesante destacar que,
aun en el marco de avances educativos, a lo largo de cada generacin una propor-
cin similar de hombres y mujeres mantiene como costumbre formar su pareja y
comenzar la maternidad a edades tempranas (Binstock, 2008).
Finalmente, es posible observar que la descripcin de las tendencias demogrcas
ms recientes de Argentina demuestra cmo la previsin social, conjuntamente
con otras polticas sociales, enfrentarn de aqu en adelante un contexto cambian-
te, que tanto las polticas presentes como las polticas futuras de la seguridad
social debern contemplar con especial detenimiento.
CAPTULO 6
SITUACIN ACTUAL Y DESAFOS
CAPTULO 6
133
La conguracin del sistema de pensiones en cada coyuntura es el resultado de de-
cisiones, compromisos y promesas ocurridos durante un largo perodo de tiempo,
como no podra ser de otra manera tratndose de una poltica pblica destinada
a prevenir situaciones que podran ocurrir dcadas despus del cumplimiento de
ciertos requisitos por parte de cada trabajador. En el Captulo 2 del presente docu-
mento se resume la evolucin del sistema previsional argentino desde su origen,
durante la segunda mitad del siglo XIX, como un paso indispensable para evaluar
la situacin del presente. A lo largo de una evolucin que incluy tanto avances
como algunos retrocesos, el sistema ha incrementado su cobertura y ha desarro-
llado diversas mutaciones en su organizacin, con perodos de capitalizacin co-
lectiva, de capitalizacin individual y de reparto; tambin ha presentado diferen-
tes grados de fragmentacin y durante dcadas ha ofrecido excedentes nancie-
ros, aunque tambin ha atravesado pocas de fuertes desequilibrios.
De manera especial, como se ha analizado en los Captulos 3 y 4, las reformas del
ltimo lustro han hecho mayor hincapi sobre la necesidad de aumentar la cober-
tura. Actualmente se ha extendido el consenso acerca de la necesidad de adaptar
los antiguos sistemas de pensiones de base predominantemente contributiva a
un escenario laboral donde el empleo informal y el desempleo hacen muy difcil
el cumplimiento pleno, para toda la fuerza laboral, de los requisitos contributivos
que normalmente se establecan. De igual modo, las tendencias demogrcas pre-
sentadas en el Captulo 5 sirven como base para discutir sobre los desafos futuros
que deber enfrentar el sistema de pensiones argentino.
A nes de 2010, mediante diferentes programas pblicos, el 91% de la poblacin
adulta mayor de 65 aos recibe algn tipo de prestacin. En este captulo nal, se
presentar una fotografa del sistema actual y, a la luz de los temas desarrollados
en este documento, se discutirn los desafos ms importantes de cara al futuro.
Un aspecto particular para tener en cuenta en la discusin es si la situacin
actual reeja efectivamente un sistema de pensiones o si, en realidad, contina
prevaleciendo un conjunto de esquemas y programas que, sin la suciente
articulacin y coordinacin, logra cumplir importantes objetivos previsionales al
brindar una amplia cobertura y una razonable seguridad de ingresos mnimos para
evitar la pobreza en la vejez.
134
6.1.
Estructura y caractersticas generales
del sistema de pensiones en Argentina
El sistema que cubre los riesgos sociales de inseguridad econmica asociados con
la vejez, la invalidez y el fallecimiento est estructurado alrededor de un grupo de
prestaciones contributivas y no contributivas. En primer lugar, el rgimen general
es el reglamentado por la Ley N 24.241 y sus modicatorias, que enmarcan el
funcionamiento del Sistema Integrado Previsional Argentino - SIPA. Sus carac-
tersticas predominantes son el carcter contributivo de las prestaciones y su or-
ganizacin bajo un esquema de reparto, aunque su nanciamiento excede los
montos recaudados como contribuciones para la seguridad social.
En segundo lugar, si bien la aliacin al SIPA es obligatoria, no toda la poblacin
se encuentra cubierta por este sistema. En realidad, es posible distinguir ms de
120 regmenes independientes: Caja de las Fuerzas Armadas, Caja de la Pol-
cia Federal, Caja de la Gendarmera Nacional, Caja de la Prefectura Naval, Caja
del Servicio Penitenciario Federal, 60 Cajas profesionales provinciales, 22 Cajas
de empleados municipales, 24 Cajas de compensacin o complementarias y 13
Cajas de empleados provinciales (Cetrngolo, 2009; Casali, 2004). La legislacin
actual permite que puedan establecerse nuevos regmenes, por ejemplo, en el
mbito provincial y municipal o bajo la forma de Cajas complementarias. En gene-
ral, no ha existido en el nivel nacional una estrategia de rectora y gobernanza
para el conjunto de los esquemas y programas que permita coordinar su accionar.
Las intervenciones usualmente responden a problemticas muy particulares que
presenta alguno de los regmenes independientes.
Todos los sistemas mencionados brindan prestaciones por vejez, invalidez y super-
vivencia pero dieren en la determinacin de su cuanta y en las condiciones de
acceso. En la mayora de los casos, los regmenes de las fuerzas armadas y de se-
guridad, as como las Cajas provinciales establecen otros requisitos, generalmente
menores que los del rgimen general del SIPA, tanto en edades de retiro como en
aos de aporte.
En tercer trmino, como se presenta en el Recuadro 4.1., desde el Estado na-
cional tambin se administra un esquema no contributivo de prestaciones, vin-
culadas con los riesgos de pobreza en la vejez y de invalidez. Algunas provincias
tienen programas similares pero de menor escala que el nacional y con algunas
diferencias respecto de las condiciones de acceso a las prestaciones.
CAPTULO 6
135
En el Cuadro 6.1. se presentan, en trminos generales, las principales condi-
ciones de acceso a las prestaciones administradas por el Estado nacional. Esto
permite tener una idea aproximada acerca de cul sera, desde el punto de vista
legal, la cobertura potencial de este esquema.
Cuadro 6.1. Prestaciones por vejez, invalidez y supervivencia.
Rgimen nacional
(Sistema Integrado Previsional Argentino y Ministerio de Desarrollo Social)
Moratoria
Acceso facilitado a quienes alcanzaron la edad de jubilacin (y/u otros
requisitos) sin cumplir con los aos de contribucin; carcter transitorio ya
que los perodos a incluir deben ser previos al 30 de septiembre de 1993

Prestacin por edad avanzada
10 aos de aportes (5 durante los 8 anteriores
al cese de actividad)
Edad de retiro: 65 aos por invalidez, 70 por vejez
(67 para los trabajadores rurales)
PNC
No percibir ningn tipo de beneficio previsional
o de retiro
No tener bienes, ingresos ni recursos de cualquier
tipo que permitan la subsistencia del solicitante
y de su grupo familiar. No contar con familiares
obligados a la prestacin de alimentos
y en condiciones de proporcionarlos
Los extranjeros deben acreditar 20 aos
de residencia continua en el pas
Edad para la vejez: 70 aos
Esquema
Contributivo
(SIPA)
Semi
contributivo
(SIPA)
No
contributivo
(MDS)
Vejez
Jubilacin
30 aos de aporte
Edad de retiro: 60
aos las mujeres y
65 aos los varones
Invalidez
Retiro por invalidez
Incapacidad total
(fsica o intelectual) para
el desempeo de
cualquier actividad
Regularidad en los aportes,
cualquiera fuere la edad o
antigedad en el servicio
Fallecimiento
Pensin por
fallecimiento
Regularidad en
los aportes
(o tener una
jubilacin o retiro
por invalidez)
Genera pensin
por fallecimiento
No genera pensin
por fallecimiento
Fuente: elaboracin propia.
136
6.1.1. Fragmentacin del sistema
La proteccin social de la poblacin adulta mayor en Argentina puede ser calica-
da como amplia y fragmentada. En diciembre de 2010, los tres grandes grupos de
benecios descritos en el Cuadro 6.1. (que se detallan ms adelante en el Cuadro
6.2.) pueden resumirse cuantitativamente de la siguiente manera:
a) 2,9 millones de benecios contributivos del SIPA (1,5 millones de
jubilaciones y 1,4 millones de pensiones), con una prestacin media de $1624
mensuales (a diciembre de 2010);
b) 2,4 millones de benecios por moratoria (ms del 95% de jubilaciones),
con una prestacin media de $1074 mensuales (de la que se descuentan aproxi-
madamente $220 para cancelar deuda); y
c) 1,1 millones de Pensiones No Contributivas, con un valor promedio de
$902 mensuales.
Adems, existen aproximadamente 0,5 millones de benecios correspondientes a
las Cajas provinciales y 0,2 millones a los regmenes de las fuerzas armadas y de
seguridad, magistrados y otros funcionarios (con una prestacin media que supera
los $4000 mensuales).
Sin duda, la composicin de cada uno de los tres grupos antes mencionados
termina por denir un escenario cuya fragmentacin puede ser calicada como
excesiva y, en algunos casos, hasta de una racionalidad discutible. Esto se debe,
bsicamente, a la ausencia de correlacin entre los tipos de benecios y el -
nanciamiento y, en especial, a la existencia de un nanciamiento procedente de
rentas generales destinado a benecios contributivos. Tambin puede haber al-
guna dicultad en denir las causas que explican las brechas de nivel entre las
diferentes prestaciones no contributivas y, tal vez ms importante, la permanencia
en el tiempo de cada uno de estos segmentos.
Otra dicultad adicional surge al intentar establecer la importancia del monto de
las prestaciones comparndolas con los salarios de referencia o con los ingresos
medios (tasas de sustitucin). Por un lado, parte importante de los trabajadores
basa sus contribuciones en categoras predeterminadas (es el caso de los autno-
mos) o forma parte de regmenes subsidiados (como ocurre con el personal do-
mstico y el monotributo), cuya base de imposicin es sensiblemente menor a
los ingresos efectivamente recibidos. Por otro lado, las prestaciones de los bene-
ciarios de los regmenes especiales incluidos en el SIPA (y con mayores tasas
CAPTULO 6
137
de sustitucin) no se presentan desagregadas en las estadsticas disponibles. En
consecuencia, en el Cuadro 6.2. se presentan dos estimaciones posibles, una
basada en el promedio de los trabajadores asalariados formales (segn el RIPTE,
ndice elaborado por el MTEySS) y otra, basada en el ingreso imponible prome-
dio, incluyendo el efecto de dichos casos particulares.
Las pensiones no contributivas - PNC representan en promedio el 27% del ingreso
imponible, mientras que las prestaciones contributivas promedian el 41%. Sin
embargo, pueden apreciarse signicativos diferenciales al considerar las jubila-
ciones (con y sin moratoria) y las pensiones.
Cuadro 6.2. Benecios previsionales: casos y montos,
diciembre de 2010
Pensiones
No
Contributivas
Beneficios
sistema
contributivo
Salario formal promedio (RIPTE) y estimacin ingreso imponible
Vejez
Invalidez
Madres de 7 o ms hijos
Legisladores (Graciables del Congreso)
Excombatientes de Malvinas
Otras leyes especiales
Total PNC
Jubilacin
Con moratoria
Sin moratoria
Pensin
Total
50
576
296
112
21
2
1056
4004
2469
1535
1382
5386
749
743
1058
926
3215
1893
902
1379
1072
1872
1303
1359
$ 3886
19,3
19,1
27,2
23,8
82,7
48,7
23,2
35,5
27,6
48,2
33,5
35,0
$ 3308
22,6
22,5
32,0
28,0
97,2
57,2
27,3
41,7
32,4
56,6
39,4
41,1
Miles de
casos
Tipo de prestacin
Haber
mensual
en $
Tasa de
sustitucin
en % RIPTE
Tasa de
sustitucin
en % ing.imp.
Nota: la estimacin de ingreso imponible incluye monotributo y otras categoras de contribuyentes subsidiados.
Fuente: elaboracin propia a partir de MTEySS (2011).
A continuacin, en el Grco 6.1. se ofrece una representacin que combina y
elabora la informacin presentada acerca del nivel de las prestaciones y la cober-
tura (solo para la poblacin adulta mayor de 65 aos). All se puede apreciar, por
un lado, la predominancia del SIPA y el impacto de la Moratoria en materia de
cobertura y, por el otro, la ya referida fragmentacin y algunas de las inequidades
que perduran. La lnea punteada presenta una visin estilizada de la situacin
138
actual, eliminando la diferenciacin entre las prestaciones del SIPA con o sin
Moratoria y ubicando los casos de PNC y los de los regmenes de las fuerzas arma-
das, magistratura y otros en el lugar que ocupan, de acuerdo con los niveles de las
correspondientes prestaciones.
Grco 6.1. Poblacin adulta mayor e ingresos previsionales, tipo y
monto de las prestaciones. Argentina, 2010
M
o
n
t
o

d
e

p
r
e
s
t
a
c
i
n

m
e
n
s
u
a
l

(
$

d
i
c
-
1
0
)
Millones de personas mayores de 65 aos
Sin beneficio
SIPA-Moratoria
Magistratura y FFAA
PNC
SIPA- sin moratoria
Distribucin global
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
Nota: PNC incluye todas las prestaciones por vejez y parcialmente por invalidez y leyes especiales; SIPA considera
impacto estimado de los beneciarios que reciben dos prestaciones (jubilacin y pensin), netos de los descuentos
correspondientes por pago de Moratoria. No incluye a sistemas de provincias no transferidas por insuciente acceso a
informacin y problemas de consistencia, incluyendo la eventual superposicin de beneciarios.
Fuente: elaboracin propia a partir de MTEySS (2011) y datos de la EPH (INDEC, 2004a).
Se debe subrayar que a partir de esta observacin puede descartarse la
mirada simplista al SIPA como un sistema previsional que paga a todos los
beneciarios lo mismo, ya que esto actuara como impedimento para o al
menos dicultara la expansin de la poblacin que realiza contribuciones al
sistema. Otra de las observaciones que surge del anlisis presentado es que, por lo
general, la fotografa actual no resulta la consecuencia directa de una decisin
de poltica pblica consistente, sino que constituye el resultado de una sucesin
de soluciones parciales, que dieron origen al esquema fragmentado actual,
CAPTULO 6
139
con sus inequidades y con una notable incertidumbre respecto de su solvencia
futura, adems de comportarse de manera poco previsible no solo para el Estado
sino y esto es an ms importante para el conjunto de los ciudadanos. En
especial, actualmente es sumamente difcil prever cules sern las caractersticas
de la cobertura futura de cada trabajador. Estos temas no implican solo admitir
la complejidad del debate sino que tambin conllevan un alto impacto social,
poltico, scal y macroeconmico.
6.1.2. Tipos de contribuyentes y regmenes previsionales
El 81% de los cotizantes al SIPA representa a trabajadores en relacin de depen-
dencia. Dentro de este conjunto, se encuentran algunos trabajadores amparados,
por ejemplo, por regmenes especiales (como los descritos en el Captulo 3) y em-
pleados pblicos de provincias que transrieron sus Cajas previsionales.
Las prestaciones que percibirn estos aliados al sistema se componen de la PBU
($580 a junio de 2011) y de la PAP. El primer componente le brinda progresividad
al sistema, mientras que el segundo, al estar determinado en funcin del prome-
dio de las remuneraciones sujetas a aportes durante el perodo de 10 aos previos
al retiro, se asocia en mayor medida con el objetivo de suavizacin del consumo.
La jubilacin mnima y la PBU, aunque en menor grado, incrementan las tasas
de sustitucin para aquellos trabajadores que a la largo de su trayectoria laboral
alternaron en empleos de bajas remuneraciones.
Por otra parte, un 12% de los trabajadores que aportan al SIPA lo hacen bajo
el rgimen simplicado de Monotributo, mediante cotizaciones subsidiadas, lo
que les otorga el derecho de percibir en el futuro una jubilacin mnima que no
alcanzaran tericamente a nanciar (Bertranou, 2009; Bertranou y Casal, 2007).
La legislacin establece que por medio de un aporte que no guarda relacin con
la escala de ingresos, los monotributistas tienen derecho a la PBU, pero dado
que esta es inferior a la jubilacin mnima terminarn percibiendo esta ltima
prestacin. Entre diciembre de 2001 y junio de 2011 el aporte previsional au-
ment de $35 a $110 (es decir, un 214%), mientras que la PBU pas de $200 a
$580 (un 190%), aunque en realidad la jubilacin por la que estn aportando (la
mnima) aument 514%, al pasar de $200 a $1228. Este fenmeno maniesta
que existe un desacople entre la evolucin de las prestaciones y la evolucin de
los aportes. Sin embargo, esto ltimo no se registra en el caso de los trabajadores
en relacin de dependencia, para quienes, desde la sancin de la Ley de Movili-
140
dad de las Prestaciones, a medida que se incrementan las jubilaciones tambin
asciende la remuneracin sujeta a aportes.
Otra falencia vinculada con este colectivo de trabajadores es la inexistencia de un
pilar de aportes voluntario que opere de manera adecuada. Los monotributistas
pueden realizar, de manera voluntaria, un aporte de $33 para tener derecho a la
PAP. No obstante, dado que la PAP se computa sobre una remuneracin de $300,
la suma de la PAP y la PBU no supera la jubilacin mnima, por lo tanto, no existe
incentivo para realizar aportes de manera voluntaria.
Por su parte, los trabajadores autnomos representan el 3% del total de los
aportantes al SIPA. De este total, cerca de un 60% aporta para recibir una prestacin
equivalente a la jubilacin mnima. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que
los aportes que realizan son bajos, en relacin con la estimacin acerca de la
capacidad contributiva de estos trabajadores a este rgimen (Bertranou, 2009),
aunque la renta presunta podra aumentarse si se les aplicaran las alcuotas con
reduccin de contribuciones patronales, es decir, las mismas que estn vigentes
para los trabajadores en relacin de dependencia. Contrariamente a lo que
sucede con los monotributistas, los autnomos enfrentan ajustes automticos de
los parmetros que denen los montos de sus cotizaciones, de acuerdo con los
cambios que genera la movilidad previsional.
Los trabajadores del servicio domstico, que representan al 3% de los aportantes
al SIPA, al igual que los monotributistas, realizan aportes subsidiados que les po-
sibilitarn a futuro acceder a la PBU. Y, como se dijo anteriormente, dado que es
inferior a la jubilacin mnima, esta ltima sera la prestacin a la que accederan.
El aporte actual es sumamente reducido, especialmente si se considera que una
amplia mayora de sus empleadores obtienen rebajas mucho ms signicativas en
el pago de impuestos a las ganancias.
Finalmente, este cuadro se completa con aprximadamente ms de 1,5 millones
de trabajadores que se encuentran aportando a Cajas provinciales, sean estas de
empleados pblicos o de profesionales. Tales trabajadores, que representaran
algo ms del 15% del empleo registrado, se encontraran distribuidos en ms de
70 regmenes, que presentan diferentes caractersticas en cuanto al nivel de las
prestaciones y a las condiciones de acceso.
CAPTULO 6
141
6.2.
Desafos para la consolidacin de un sistema
sostenible de cobertura universal
La consolidacin de un sistema de pensiones que sea sostenible y brinde cobertu-
ra universal deber enfrentar algunos desafos muy importantes. En este sentido,
pueden considerarse como prioritarios especcamente seis grupos temticos que
se vinculan con: cobertura, equidad, fragmentacin, sostenibilidad, previsibilidad
y litigiosidad.
6.2.1. Alcanzar la cobertura universal
Una caracterstica ineludible que debe adquirir el sistema de protecin destinado
a la poblacin adulta mayor es la cobertura universal. Esto es, sin embargo, un
desafo para una economa en la que persiste un mercado de trabajo que man-
tiene un segmento informal, como tambin una alta rotacin laboral promedio, en
especial, para ciertos grupos especcos de trabajadores. Adems, dadas estas
caractersticas, ante la presencia de exigentes requisitos para acceder a la protec-
cin, los mismos muchas veces se convierten en inalcanzables para un amplio
segmento de los trabajadores.
Si bien Argentina ha formulado recientemente una rpida respuesta a este
problema, tambin es cierto que lo ha hecho mediante un grupo de reformas
cuyo eje fue una medida de emergencia: la Moratoria previsional. Luego, la
consolidacin de esta modalidad, en el mediano plazo, entraa la siguiente
encrucijada: si la Moratoria no se repite, los problemas de cobertura van a resurgir
indiscutiblemente en el mediano plazo;
101
en cambio, si se repite, se podra alentar
un sistema crecientemente decitario (y con menores incentivos a aportar), lo que
agravara los problemas de equidad, nanciamiento y sostenibilidad ya existentes.
En consecuencia, es necesario consolidar un sistema que manieste previsibilidad
acerca de la presencia concreta de un piso de proteccin social para todos los
adultos mayores, el cual, eventualmente, debe considerarse de manera conjunta
con la cobertura de un seguro de salud, que tambin debiera alcanzar a la totalidad
de este grupo poblacional.

101
Segn diferentes estimaciones (AGN, 2010; Arrighi, 2010; Grushka, 2010; MTEySS, 2005), con estricto cumplimiento
de la normativa vigente, la cobertura de los adultos mayores de 65 aos podra reducirse a valores entre 50% y 70%
en 2050.
142
6.2.2. Asegurar la equidad en las prestaciones
Vale la pena rescatar aqu la experiencia de otros pases y tambin enfatizar algu-
nos de los consensos alcanzados en reformas que tendieron a lograr una amplitud
de cobertura, con especial cuidado de garantizar la equidad, tanto vertical como
horizontal.
102
De estas experiencias surge la necesidad de cumplir con ciertos
requisitos bsicos:
a) que el sistema contributivo se comprometa a brindar benecios que
guarden relacin con su nanciamiento, mediante aportes y contribuciones sobre
el salario;
b) la introduccin de un pilar solidario puro, nanciado por impuestos, cuyas
prestaciones sean denidas en funcin de los recursos disponibles y que la socie-
dad decida destinar a tal n;
c) la introduccin de un pilar complementario al sistema contributivo, que
le brinde un mayor carcter redistributivo, de atributos y alcances a ser denidos
de acuerdo con los recursos disponibles.
Este ltimo pilar complementario puede, bsicamente, llevar una prestacin hasta
un monto a determinar, para aquellos casos de trabajadores que no alcancen
un mnimo de aportes requeridos por la legislacin o que aportaron por debajo
de lo que proporcionalmente corresponde a un asalariado con el salario mnimo:
monotributistas, trabajadores domsticos u otros. Con el objeto de brindar una
imagen estilizada del sistema resultante, en el Grco 6.2. se resumen los
cambios propuestos.
Con la informacin disponible, se vuelve muy complicado estimar cul es la pro-
porcin de las personas en edad de trabajar que podran percibir en el futuro las
prestaciones aqu propuestas. Una aproximacin muy rudimentaria puede reali-
zarse a partir de la informacin presentada en el Captulo 4. Teniendo en cuenta
las tasas de actividad, desempleo, empleo informal, rotacin laboral y densidad
de contribuciones (Bertranou y Snchez, 2003; MTEySS, 2005), cerca de dos
tercios de la poblacin en edad de trabajar podran percibir solo la prestacin uni-
versal y el complemento para trabajadores con pocos aportes. Esto dara cuenta de

102
Una de las experiencias recientes que puede mencionarse es la reforma realizada en Chile en 2008. Si bien su pilar
contributivo se organiza mediante un esquema de capitalizacin individual, las prestaciones bsicas que dan un piso
de seguridad econmica son pblicas y nanciadas con impuestos, lo que les permite perseguir objetivos de equidad.
Asimismo, los dilemas que enfrenta la adaptacin de los sistemas previsionales para mejorar la equidad horizontal y
vertical han estado presentes en las discusiones de reforma de otros pases, como Brasil y Uruguay.
CAPTULO 6
143
la importancia de estos componentes para garantizar una seguridad de ingresos a
la poblacin adulta mayor.
Grco 6.2. Esquema de prestaciones propuestas
Nivel de la
prestacin
Jubilacin
mxima
Jubilacin
mnima
Prestacin
universal
30 aos de
aportes
Contribuciones al
sistema (aos; salarios)
En funcin de los aos
de aportes e incorpora
alguna relacin respecto
a salarios
En funcin del nivel
de salarios, y en menor
medida del exceso de aos
de aportes
Prestacin
proporcional
Complemento
para trabajadores con
bajos salarios
Complemento
para trabajadores con
pocos aos de aportes
Nivel de la prestacin total
de acuerdo con aos de
contribucin y salarios
M
o
n
t
o

p
r
e
s
t
a
c
i
n

m
e
n
s
u
a
l

(
$

d
i
c
-
1
0
)
Millones de personas mayores de 65 aos
14.000
12.000
10.000
8000
6000
4000
2000
0 0,5 1,0 1,5
Beneficio simulado
Distribucin global estilizada 2010
2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
0
Grco 6.3. Distribucin de las personas mayores de 65 aos,
segn prestaciones vigentes y simuladas
144
Es importante mencionar que el esquema simulado no se aleja demasiado de lo que
se observa actualmente en el SIPA, o de lo que podra observarse si se atenuase el
impacto de los regmenes especiales y si con la moratoria previsional no se hubiese
permitido inicialmente un fuerte crecimiento en la duplicacin de benecios.
6.2.3. Reducir la fragmentacin
Un aspecto adicional de signicativa importancia en relacin con la equidad, se
reere a la fragmentacin del sistema. Este ha sido un aspecto que histricamente
ha estado presente en los debates y en las encrucijadas que ha enfrentado la pre-
visin social (Mesa-Lago, 1978). Pareciera no existir un amplio consenso respecto
de la necesidad de integrar los distintos segmentos y componentes del sistema
previsional. En particular, puede decirse que aun cuando recientemente se ha
logrado integrar el sistema en un esquema pblico, al haberse nacionalizado el
componente de capitalizacin, han continuado apareciendo regmenes especiales
dentro del sistema pblico, que podran profundizar un proceso de reestrati-
cacin, tal como se desarroll en el pasado.
Condiciones de adquisicin y prestaciones homogneas para toda la poblacin pa-
recen ser un requerimiento indispensable para la seguridad social bsica que debe
prestar un sistema pblico. Las diferencias destinadas a conjuntos especcos de
trabajadores asalariados tal vez deberan ser atendidas por regmenes complemen-
tarios que permitan explicitar y justicar razonablemente las condiciones particu-
lares de cada colectivo de trabajadores. Esto permitira evaluar la sostenibilidad
del sistema como un todo y de cada componente en particular para que los sub-
sidios, si los hubiera, pudieran ser explicitados y debidamente justicados. En
esta lnea de anlisis, los regmenes para trabajadores independientes, tanto los
pertenecientes al Monotributo como en el caso de los autnomos, mereceran una
reexin particular.
6.2.4. Preservar la sostenibilidad nanciera
Como ya se manifestara, el esquema diseado como propuesta de largo plazo no
diere sustancialmente en su taxonoma prestacional y en su cobertura del que
se encuentra vigente en la actualidad. El gran desafo, en cambio, consiste en
consolidar un sistema de pensiones que tenga estas caractersticas pero que se
desarrolle dentro de una institucionalidad con cierta continuidad y posea un com-
portamiento previsible.
CAPTULO 6
145
Para que esto sea posible, no debieran quedar dudas, sobre todo, sobre su sos-
tenibilidad nanciera, y esto solo ser posible en la medida en que se denan
claramente los requisitos y los benecios del rgimen contributivo, de manera
diferente de los no contributivos, para evitar todo tipo de confusiones entre el
nanciamiento de uno y otro componente.
Un esquema como el propuesto tambin requiere dar una discusin destacada
sobre la tasa de sustitucin que hara sustentable al sistema. En este documento,
se han comentado los diferentes episodios que contribuyeron a lo largo de la
historia previsional argentina a consolidar un esquema cuyas tasas de sustitucin
una y otra vez han regresado al debate sobre el 82%. As, se identic cmo
ese porcentaje surgi de una legislacin de emergencia, que redujo una anterior
pretensin de sostener prestaciones de retiro similares al salario, para los niveles
ms bajos de remuneraciones. Esa expectativa de prestaciones luego fue reforzada
por diferentes modicaciones normativas y por fallos judiciales, hasta que la re-
forma de los aos noventa volvi a prometer haberes de niveles similares. En la
actualidad, el sistema promete a quienes se retiran un haber muy cercano a ese
nivel (como sumatoria de las prestaciones por PBU y PAP), nanciado mediante
una combinacin poco explcita de aportes, contribuciones e impuestos, en un es-
quema, donde quienes no aportaron reciben haberes que forman parte del mismo
segmento prestacional.
Para alcanzar los objetivos aqu propuestos, deberan tenerse en cuenta los
siguientes pasos:
a) determinar el haber jubilatorio para quienes cumplan los requisitos del
sistema contributivo. Teniendo en cuenta que la contribucin actual se encuentra
en torno del 23% del salario, el valor de la prestacin adicional por permanencia
para los trabajadores que aporten 30 aos (45% del salario) podra ser nanciado
con las cotizaciones sobre el salario si la tasa de sostenimiento (aportantes/
beneciarios) se mantuviera;
103,104
b) denir, en funcin de los recursos tributarios disponibles y de la meta de
otorgar una garanta de seguridad econmica universal, el monto de la prestacin
bsica (equivalente a un porcentaje del salario mnimo o a una canasta bsica de
consumo) a ser percibida por todos los adultos mayores;

103
En 2010 fue aproximadamente de 1,4 pero, excluyendo los benecios de la Moratoria (que podran tener otro
nanciamiento), sera de 2,4 y se mantendra por encima de 2 hasta 2050.
104
Se debe tener en cuenta que actualmente la prestacin proporcional (PAP) tambin vara segn el nmero de aos
aportados que superen los 30 requeridos (hasta 5 aos). De este modo, la prestacin proporcional puede llegar a
ubicarse en 52,5%.
146
c) establecer topes mximo y mnimo, para todas las prestaciones contribu-
tivas y el eventual monto (o porcentaje) de una prestacin complementaria para
quienes no cumplan con los requisitos mnimos del sistema contributivo.
6.2.5. Denir parmetros especcos previsibles
Como aspecto principal, sera aconsejable discutir a partir de qu edad se debera
empezar a percibir la prestacin universal. Esta va a depender de la edad de
retiro del componente contributivo,
105
de la esperanza de vida de la poblacin, de
la cuanta de los recursos tributarios que se pretendan destinar a este componente
y de las necesidades que se espere cubrir con la prestacin. Simultneamente,
tambin se debe debatir acerca de las caractersticas del mecanismo de ajuste.
Este ltimo aspecto va a depender de cmo se dena la prestacin, si como por-
centaje del salario mnimo o en relacin con una canasta bsica de consumo, por
citar algunos ejemplos.
Posiblemente la introduccin de este pilar no contributivo inaugure en el pas una
discusin acerca del pago de pensiones a los sobrevivientes, un tema que actual-
mente ya se debate en algunos pases desarrollados. En esos pases, la reexin
no solo pasa por el hecho de la disponibilidad de pensiones no contributivas sino
tambin por el hecho de que han aumentado las tasas del empleo femenino (OIT,
2011a). Quiz en Argentina este debate no persiga una respuesta respecto a
mantener el statu quo o eliminar este tipo de pensiones sino que puede estar rela-
cionado con una redenicin de los mecanismos que determinan las prestaciones
a sobrevivientes.
Por otra parte, al nanciarse con recursos de rentas generales, la instrumentacin
de una prestacin universal conducira a una discusin acerca de la fuente de
los recursos tributarios. En la actulidad, los recursos tributarios que nancian al
SIPA provienen, principalmente, de una precoparticipacin (15% de la copartici-
pacin bruta, 11% de la recaudacin del IVA, 20% de la recaudacin de Ganan-
cias), y ello implica que la discusin sobre el nanciamiento de este pilar estar
asociada con un debate ms amplio sobre el rgimen de coparticipacin federal.
Otro aspecto a considerar en este nuevo esquema es la determinacin del nmero

105
Si bien no se ha instalado una discusin respecto de modicar la edad de retiro en Argentina, es importante considerar
que en algunos pases europeos se han aumentado las edades de retiro (vase OCDE, 2011 y seccin 5.1.1.), e incluso
en Italia la edad estar vinculada (a partir de 2015) con el incremento de la esperanza de vida (The economist, 2011). En
Cohan et al. (2010) se analiza el ahorro scal que se lograra en caso de aumentar las edades de retiro hasta en 5 aos,
considerando, adems, medidas para suavizar su potencial impacto, como la jubilacin anticipada, los incentivos scales
para la contratacin de adultos mayores y el uso del seguro de desempleo.
CAPTULO 6
147
de aos de aportes que ser necesario acreditar para acceder al complemen-
to para trabajadores con pocos aos de aportes. En la actualidad existe una
prestacin por edad avanzada que se asemejara al complemento presentado. No
obstante, tal prestacin se empieza a percibir a los 70 aos y requiere al menos
10 aos de aportes, de los cuales 5 deben corresponder a los ltimos 8 aos
(Cuadro 6.1.). Asimismo, la prestacin depende del nivel salarial previo al retiro
y de los aos de aportes. En este sentido, el aspecto de diseo a considerar lo
constituye la eleccin sobre cmo determinar el monto de la prestacin: si se man-
tiene una lgica similar, quiz quitando la condicionalidad respecto del nmero de
aos de aportes previo al retiro, o si se utiliza una alternativa que solo considere
el nmero de aos de aportes.
106
Por ltimo, otro tema a ser tomado en cuenta es la relacin entre la prestacin
universal y la jubilacin mnima. En este caso, el diseo debe considerar que en
la actualidad un porcentaje importante de trabajadores est realizando aportes
para percibir la jubilacin mnima; la mayora de ellos, en condicin de inde-
pendientes, tal vez porque en esta categora ocupacional se observa una elevada
incidencia de la informalidad. Esto ltimo, sumado a las dicultades para con-
trolar el cumplimiento de la normativa de seguridad social, podra desalentar la
efectivizacin de los aportes o por lo menos dicultar los avances para formalizar
a este grupo de trabajadores, si la prestacin universal y la jubilacin mnima
resultan similares. Adems de contemplar este aspecto, sera til mejorar el pilar
de la prestacin proporcional, para que aquellos trabajadores independientes que
deseen aportar para obtener una jubilacin superior a la mnima puedan hacerlo.
6.2.6. Reducir la litigiosidad del sistema
Como consecuencia directa de haber sostenido durante mucho tiempo sistemas
contributivos que prometen benecios que, por una u otra razn, no pueden ser
afrontados con los recursos contributivos del sistema, se ha elevado la litigiosidad.
A lo largo de su historia, ha sido habitual que un grupo signicativo de bene-
ciarios del sistema inicien reclamos ante la Justicia debido al no cumplimiento
de las normas preestablecidas. As, hubo momentos en los que estos juicios se
acumulaban en sede judicial, otros casos donde el Poder Ejecutivo, existiendo fal-
los a favor de los beneciarios, demoraba su pago por falta de fondos y tambin
perodos en los que las demandas fueron pagadas.

106
Esto es presentado en Cohan et al. (2010), donde la prestacin para trabajadores con pocos aos de aportes es una
funcin del nmero de aos de aportes y de la diferencia entre la jubilacin mnima y la prestacin universal.
148
Un rasgo dominante de los litigios ha girado en torno a la movilidad de las presta-
ciones y a la determinacin de la prestacin inicial, una situacin que al da de
hoy contina siendo un problema de difcil solucin. En 2006, la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, en el marco de la causa Badaro, exhort al Poder Legis-
lativo a dictar una Ley de Movilidad Jubilatoria y orden al Poder Ejecutivo actua-
lizar, en funcin del coeciente de variacin salarial, la prestacin del jubilado
Badaro para el perodo diciembre de 2001 - diciembre de 2006 (actualizacin
que fue del 88,6%).
Por otra parte, en 2009, en el marco del caso Elliff, la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin orden al Poder Ejecutivo que se recalcule la PC y la PAP, actualizando
los salarios que se toman como base del clculo de estas prestaciones,
107
en funcin
de los salarios bsicos de la industria y de la construccin. Es importante destacar
que el primero de los casos se reere a una persona que se jubil en el marco de
la Ley N 18.037 (de 1969), mientras que el segundo caso corresponde a una
persona que se jubil bajo el rgimen legislado por la Ley N 24.241 (de 1993).
Como los casos descritos, existe un importante conjunto de beneciarios del siste-
ma que puede reclamar ante la Justicia la actualizacin de sus prestaciones. Como
producto de los reclamos, que ya superan los 400.000 casos, existen demoras en
el tratamiento de las causas por reajustes y actualizacin de haberes.
108
Evidentemente, ms all de la solucin que se les brinde a los problemas
preexistentes, la forma de evitar, en el largo plazo, la litigiosidad y las inequidades
que emergen de las diferentes resoluciones de conictos consistir en un diseo de
sistema que sea sustentable y que explicite los benecios, como el nico camino
para evitar reclamos y aumentar la previsibilidad del sistema.
En relacin con lo anterior, se debe destacar lo dicho por el Dr. Ricardo Lorenzetti,
Presidente de la Corte Suprema de Justicia: hay que debatir si la seguridad social
debe dar benecios solo a los aportantes o si tambin debe dar respuestas a todos
los sectores en situacin de vulnerabilidad. Habra que denirlo con claridad. Porque
los jueces aplican leyes que establecen una relacin directa entre el aporte del tra-
bajador y el benecio que debe recibir cuando se jubila. Si se quebrase esa relacin
directa, el trabajador no tendra inters en continuar haciendo aportes. Los jueces va-
mos a seguir aplicando ese criterio. Pero tambin hay sectores vulnerables a los que
se les da respuesta con dinero pblico. El Congreso debera ordenar los criterios.
109

107
Promedio de las remuneraciones sujetas a aportes, durante los diez aos previos al cese de servicios.
108
Para mayores detalles, vase AGN (2010).
109
La Nacin, 12 de junio de 2011, vase en: http://www.lanacion.com.ar/1380837-la-corrupcion-se-combate-con-
politicas-de-estado
CAPTULO 6
149
6.3.
Reexiones nales: previsibilidad
para la previsin social
A lo largo del documento se han discutido los problemas derivados de los mltiples
intentos de dar soluciones parciales al sistema de pensiones de Argentina. Ello no
implica que aqu se haya propuesto una reforma integral y drstica para superar las
restricciones y los desafos de la previsin social. Resulta imposible pensar un tipo
de reforma que solucione de una vez y para siempre todos los problemas presentes
y futuros; por el contrario, se propone intentar consensuar algunos principios e
ideas estratgicas para construir una mejor y posible poltica de proteccin para
los adultos mayores, para hacer que las reformas parciales, poltica y tcnicamente
factibles, sean consideradas como ladrillos de una construccin de largo plazo. De
esta forma, tan importante como tener una visin estratgica de lo que se quiere
hacer con el sistema en el largo plazo es la denicin del sendero de las reformas
parciales que forman la transicin necesaria.
Habida cuenta de las caractersticas especcas de esta poltica, donde participan
(como aportantes o beneciarios) varias generaciones de ciudadanos, se requiere
conseguir ciertos consensos que hagan posible la construccin de un sistema de
pensiones sostenible en el tiempo y que cumpla con uno de los requisitos bsicos
de todo sistema previsional: que sea previsible. La previsibilidad debe entenderse
en sentido amplio. Es decir, los ciudadanos, y especialmente los aportantes al
sistema durante sus vidas laborales, deben contar con una adecuada previsin
de cul resultar el nivel de las prestaciones futuras a partir de una garanta o
piso de seguridad econmica que debe otorgarse universalmente. Por otro lado,
para los hacedores de polticas pblicas y administradores del Estado, debe existir
previsibilidad en relacin a los compromisos nancieros actuales y futuros que
involucra el sistema de pensiones. De otra forma, no es posible disear estrategias
de desarrollo e inclusin social por la incertidumbre que demanda el nanciamiento
del sistema de pensiones frente a otras necesidades de gasto social y promocin
de la economa.
150
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ANEXOS
159
ANEXOS
Anexo 1. Determinacin del monto de la jubilacin ordinaria
de acuerdo con la Ley N 14.370
(*)
Nota: RB: remuneracin base. Tasas de sustitucin presentadas entre parntesis (como porcentaje de la RB).
(
*
)
$ hace
referencia a Peso Moneda Nacional, moneda vigente a ese momento.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de la Ley N 14.370.
Monto de la jubilacin ordinaria
Hasta $1000
Jubilacin mnima
Remuneracin base (RB)
$750
Jubilacin mxima
100% de la RB
De $1000 a $2000
$1000 ms 75% del excedente $1000
(99,9% a 87,5% de la RB)
De $2000 a $5000
(87,49% a 71,0% de la RB)
De $5000 a $10.000
(70,99% a 58,0% de la RB)
De ms de $10.000
$5800 ms 15% del excedente $10.000
(Inferior a 58,0% de la RB)
90% del promedio de sueldos de los 12 mejores
meses consecutivos que se computen a efectos de
computar la RB
160
Monto de la jubilacin ordinaria
De $5000 a $7000
De $7000 a $9000
De ms de $9000
Jubilaciones ordinarias
menores a $5000
Jubilaciones ordinarias
mayores a $5000
82% de la remuneracin al cese de actividades
(82% a 75% del sueldo al cese)
(75% a 67% de la remuneracin al cese)
(inferior al 67% del sueldo al cese)
Cuando aplicada la escala precedente, el monto supere los $10.000,
para el excedente de esa suma solo se computar el 10%.
Anexo 2. Determinacin del monto de la jubilacin ordinaria
de acuerdo con la Ley N 14.499
(*)
Nota: tasas de sustitucin presentadas entre parntesis (como porcentaje del sueldo al cese). Estimadas a partir de la
frmula de determinacin de la jubilacin ordinaria.
(
*
)
$ hace referencia a Peso Moneda Nacional, moneda vigente a
ese momento.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de la Ley N 14.499.
161
ANEXOS
Anexo 3. Transferencias a Cajas Provinciales por Convenio
de Armonizacin, en millones de pesos
Nota:
(
*
)
para 2010 no se cuenta con una adecuada desagregacin de la informacin por provincias.
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Secretara de Poltica Econmica, a partir de datos
del SIDIF.
2003
Buenos Aires
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
La Pampa
Misiones
Neuqun
Santa Cruz
Santa Fe
Tierra del Fuego
Total
108
4
38
90
240
300
339
60
7
50
90
846
650
559
51
100
45
7
70
90
1572
250
550
110
50
960
365
310
187
97
7
32
252
1249
390
650
200
109
100
72
247
1768
1060
776
200
176
19
225
2451 2354
Provincia
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
(*)
162
Anexo 4. Transferencias a Cajas provinciales por Convenio
de Armonizacin, en porcentaje del gasto pblico en previsin social
Nota: la la Total hace referencia al monto total de las transferencias dividido por el gasto pblico en previsin social de
aquellas provincias que recibieron transferencias.
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Secretara de Poltica Econmica, a partir de datos
del SIDIF.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Buenos Aires
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
La Pampa
Misiones
Neuqun
Santa Cruz
Santa Fe
Tierra del Fuego
Total
13%
6%
24%
16%
15%
13%
30%
14%
8%
27%
15%
18%
20%
40%
15%
19%
24%
7%
30%
12%
23%
6%
30%
16%
22%
14%
7%
13%
30%
11%
2%
17%
51%
13%
5%
19%
19%
9%
27%
24%
31%
12%
12%
18%
17%
12%
5%
23%
14%
Provincia
163
ANEXOS

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.

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165
ANEXOS
Anexo 6. Modicaciones en las prestaciones previsionales,
2002-2011
(1)
El Decreto N 1275/02 estableci para las prestaciones previsionales cuyo pago estaba a cargo de la ANSES y cuyo
monto era inferior a $200 mensuales, excluidas las asignaciones familiares, un subsidio equivalente a la suma necesaria
para alcanzar dicho importe.
(2)
Este Decreto establece un aumento de la prestacin mnima, pero adems establece que el nuevo mnimo absorbe
todas las sumas que hasta ese entonces se hayan otorgado con el objeto de alcanzar la prestacin mnima de cobro
garantizado por el Decreto N 1275/02.
Aumento no remunerativo a $200
(1)
Devolucin del descuento del 13,0%
Aumento del haber mnimo a $220
(2)
y aumento del 10,0% para haberes menores a $1000
y aumento del 11,0% para el resto de los haberes
Aumento del haber mnimo a $530 y aumento del 13,0%
para el resto de los haberes
Aumento de haberes previsionales del 12,5%
Movilidad de las prestaciones del SIPA del 11,69%
Agosto de 2002
Enero de 2003
Julio de 2003
Enero de 2004
Junio de 2004
Septiembre de 2004
Septiembre de 2004
Julio de 2005
Septiembre de 2005
Junio de 2006
Enero de 2007
Septiembre de 2007
Marzo de 2008
Julio de 2008
Marzo de 2009
Septiembre de 2009
Marzo de 2010
Septiembre de 2010
Marzo de 2011
Caractersticas del aumento
Fecha
166
Denominacin Personas comprendidas
N 22.731
N 22.929,
N 23.026
y N 23.626
N 24.016
N 24.018
Diplomticos
Docentes
Investigadores
Funcionarios
Personal del Servicio Exterior de la Nacin.
Personal que realice, en los organismos que las
citadas leyes enumeran, actividades tcnico-
cientficas de investigacin o desarrollo y de direc-
cin de estas actividades, con dedicacin exclusiva
o completa, y personal docente de las universidades
nacionales con dedicacin exclusiva, plena o de
tiempo completo que realice actividades similares.
Personal docente de nivel inicial, primario, medio,
tcnico y superior no universitario.
Presidente, Vicepresidente y Jueces de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin. Magistrados y
funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio
Pblico de la Nacin y de la Fiscala Nacional de
Investigaciones Administrativas.
Vocales del Tribunal Fiscal de la Nacin.
Legisladores nacionales; ministros, secretarios y
subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional, aseso-
res presidenciales y dems funcionarios calificados
de jerarqua equivalente por disposicin legal o
decreto del Poder Ejecutivo; secretarios y prosecre-
tarios nombrados por las Cmaras de Senadores y
de Diputados de la Nacin; y el intendente, los
concejales, los secretarios y subsecretarios del
Concejo Deliberante y los secretarios y subsecreta-
rios del Departamento Ejecutivo, todos ellos de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Procurador General del Tesoro y vocales del Tribunal
de cuentas de la Nacin.
Ley(es)
Anexo 7. Regmenes especiales derogados por la entrada en vigencia
del SIJP (Decreto N 78/1994)
Fuente: Decreto N 78/94, que reglamenta el artculo 168 de la Ley N 24.241.
167
ANEXOS
Anexo 8. Provincias que rmaron convenios con ANSES
para la incorporacin de magistrados y funcionarios del Poder Judicial
provincial al rgimen de la Ley N 24.018
Provincia
Decreto N 1626/2007 y Decreto N 1401/2008
Decreto N 2193/2008
Decreto N 448/2009
Decreto N 933/2009
Resolucin N 257/2009 ANSES
Decreto N 29/2010
Decreto N 30/2010
Mendoza
San Juan
La Rioja
Salta
Tucumn
Jujuy
Santiago del Estero
Norma
168
Anexo 9. Modicaciones en la alcuota de aportes personales,
2001-2007
Notas:
(1)
El artculo 2 estableca el restablecimiento del 11% de los aportes personales de los trabajadores en relacin de
dependencia a razn de 2 puntos porcentuales a aplicar el 1 de marzo, 1 de julio y 1 de octubre de 2003.
(2)
Suspende hasta el 1 de julio de 2004 y el 1 de octubre de 2004, el restablecimiento de los 2 puntos porcentuales
dispuesto, para el 1 de julio de 2003 y el 1 de octubre del 2003, por el Artculo N 2 del Decreto N 2203/02.
(3)
Prorroga hasta el 1 de julio de 2005 y el 1 de octubre de 2005, respectivamente, la suspensin dispuesta por el
Artculo N 1 del Decreto N 390/03.
(4)
Prorroga hasta el 1 de julio de 2006 y el 1 de octubre de 2006, respectivamente, la suspensin dispuesta por
el Decreto N 390/03 y prorrogada por el Decreto N 809/04. No quedaron incluidos en esta prrroga los aportes
personales correspondientes al personal comprendido en las Leyes N 22.731, N 22.929 y N 24.016 y sus respectivas
modicatorias, y a los funcionarios y magistrados comprendidos en la Ley N 24.018. Adems se estableci que los
aportes personales restablecidos por el Decreto N 2203/02 en los plazos previstos por el Decreto N 809/04 seran
destinados al Rgimen Previsional Pblico.
(5)
Prorroga hasta el 1 de enero de 2007 y el 1 de junio de 2007, respectivamente, la suspensin dispuesta por el
Decreto N 390/03 y prorrogada por los Decretos N 809/04 y N 788/05.
(6)
Prorroga hasta el 1 de enero de 2008, las suspensiones dispuestas por el Decreto N 390/03 y prorrogadas por los
Decretos N 809/04, N 788/05 y N 940/06.
Norma
Contenido
Fecha
Alcuota
5%
5%
7%
7%
11%
7%
7%
11%
Decreto N 1387/2001
Decreto N 2203/2002
Decreto N 390/2003
Decreto N 809/2004
Decreto N 788/2005
Decreto N 940/2006
Decreto N 22/2007
Decreto N 313/2007
Noviembre de 2001
Octubre de 2002
Marzo de 2003
Julio de 2004
Julio de 2005
Julio de 2006
Enero de 2007
Marzo de 2007
Reduccin de 6 p.p.
Prrroga hasta el 28/02/2003
(1)
Aumento de 2 p.p.
(2)
(3)
Aumenta excepto a docentes,
diplomticos y empleados
de la Justicia
(4)
(5)
(6)
Suspensin de la reduccin
de aportes (a partir de mayo)
(7)
Aporte personal
169
ANEXOS
Fuente: elaboracin propia a partir de ANSES (2010b).
Anexo 10. Inversiones del FGS en proyectos productivos
o de infraestructura, en millones de pesos corrientes, 2008-2010
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8000
6000
4000
2000
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Resto
Loma de la Lata ON Vto. 2015 Garantizadas
Central Termoelctrica MBT
Cdulas Hipotecarias Argentinas
Fideicomiso de Infraestructura Hdrica
Pagars AYSA
Prstamo EPEC
ENARSA (Barragn y Brigadier Lpez)
FF para Obras Pblicas
Atucha II NASA
170
Fuente: elaboracin propia a partir de ANSES (2010b).
Anexo 11. Detalle de las nuevas inversiones del FGS
Entre las nuevas inversiones del FGS se destacan:
a) ATUCHA II NASA: tiene como destino la nalizacin de la central atmica
Atucha II (www.atucha2.com/), con un impacto macroeconmico esperado en
trminos de empleo (Ao 1: 5000 puestos; Ao 2: 1500 puestos; posteriores:
350 puestos con la planta operativa) y de recaudacin impositiva por $1610
millones. Los recursos que volveran a la ANSES son: Ao 1: $149 millones en
concepto de IVA y $82 millones en concepto de aportes y contribuciones; Ao 2:
$44 millones de IVA y $21 millones de aportes y contribuciones; posteriores: $8
millones de aportes y contribuciones.
b) SISVIAL: ejecucin de infraestructura vial en el marco del Plan Vial del
Ministerio de Planicacin y Obras Pblicas (www.obraspublicas.gov.ar/ y
www.vialidad.gov.ar/). Pavimentacin de 23 mil cuadras y rutas preurbanas en
la Provincia de Buenos Aires, con impacto previsto de 176 mil empleos (2%
ocupados nacionales), recaudacin impositiva por $1610 millones y recursos que
volveran a la ANSES por $270 millones.
c) Centrales Energticas ENARSA (www.enarsa.com.ar/) Brigadier Lpez y Barragn:
nanciamiento a ENARSA para el suministro, la construccin, el montaje, la
puesta en marcha, la supervisin de la operacin y el mantenimiento de centrales
de generacin elctrica de potencia 280 MW equipadas con turbogeneradores
de gas, en las localidades de Sauce Viejo (Santa Fe) y Ensenada de Barragn
(Provincia de Buenos Aires). El impacto previsto en empleo es de 550 a 650
puestos en la Construccin y 84 puestos en el sector Operativo, recaudacin
impositiva por USD 442 millones y recursos que volveran a la ANSES por USD
114 millones.
171
ANEXOS
3096
2221
2538
1743
2104
1786
2741
103%
74%
84%
58%
70%
59%
91%
158%
114%
130%
89%
108%
91%
140%
Policia Federal
Polcia exterritorios Nacionales
Gendarmera Nacional
Fuerzas Armadas
Prefectura Naval Argentina
Administracin de Parques Nacionales
1236
977
1116
1026
1270
962,7
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90%
71%
81%
75%
93%
70%
s/d
138%
109%
125%
115%
142%
108%
s/d
Policia Federal
Gendarmera Nacional
Fuerzas Armadas
Prestacin
mensual
839
763
807
831
982
787
s/d
96%
88%
93%
95%
113%
90%
s/d
142%
129%
137%
141%
166%
133%
s/d
Policia Federal
Gendarmera Nacional
Fuerzas Armadas
Caja
2001
2005
2009
Prestacin/
RIPTE
Prestacin/
Salario
Anexo 12. Prestaciones de las Cajas de las fuerzas de seguridad
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Hacienda.
172

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ANEXOS
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Anexo 14. Tasa de actividad, empleo y desempleo. Poblacin
de 18 a 65 aos
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Anexo 15. Personas mayores de 65 aos con cobertura previsional
individual, segn gnero, 2005-2010
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Hombres Mujeres
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ANEXOS
individual, segn edad, 2005-2010
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individual, segn nivel educativo, 2005-2010
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Primario incompleto Secundario completo
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176
Anexo 18. Aportantes al sistema de previsin, segn categora
de contribuyente
Nota: Los datos del SIPA corresponden a 2010. El dato de Cajas provinciales corresponde a la planta ocupada en
provincias que no transrieron sus Cajas previsionales para el ao 2009 (sin incluir a La Pampa y Chaco, por falta de
informacin). El dato de Cajas profesionales corresponde a una estimacin realizada por Salim y DAngela (2007) para
el ao 2006. Es importante tener en cuenta que en los dos ltimos casos se presentan estimaciones. No se presenta el
personal de las fuerzas armadas y de seguridad.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de MTEySS, INDEC, Ministerio de Economa y AFIP.
Dependientes
Monotributistas
Autnomos
Servicio domstico
Total SIPA
Cajas provinciales
Cajas profesionales
7.007.368
1.065.357
296.339
272.190
8.641.254
1.152.115
504.000
10.297.369
22.718.788
81%
12%
3%
3%
100%
68%
10%
3%
3%
84%
11%
5%
100% Total del empleo registrado
Poblacin entre 20 y 64 aos
Empleo formal Aportantes
SIPA Empleo registrado
REGMENES PROVINCIALES
SIPA
Composicin
Se termin de imprimir en Talleres Trama S.A.
en el mes de diciembre de 2011, Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

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