PALERMO, V. Como se governa o Brasil?

O
debate sobre instituições políticas e gestão de
governo. Dados - Revista de Ciências Sociais,
Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, p. 521-558, 2000.
Cap. 1) O ponto de partida do debate

→ As variáveis básicas que ele utiliza para mapear a

literatura

quão concentrado ou disperso está o poder =

concentração ou dispersão do poder [evidenciados
pelas regras do jogo vigentes e pela forma de
organização das instituições políticas];

a capacidade ou não de se tomar e implementar

decisões [= “base empírica” ou estudos de caso sobre
processos decisórios];
a baixa capacidade de decidir razoável capacidade de
e implementar decidir e implementar
I G
Poder decisório D-I: disperso/ingovernável D-G: disperso/governável
disperso (a governabilidade está fora (a governabilidade obtém-
D do alcance da estrutura se graças à capacidade
institucional vigente) de produção negociada
de decisões)

Poder decisório C-I: C-G:

concentrado concentrado/ingovernável concentrado/governável
C (a governabilidade se (a governabilidade obtém-
tenta obter excluindo; se se graças à capacidade
fracassa neste propósito) de os presidentes
forçarem os outros
atores a cooperar)
 Morfologia Político-institucional (PONTOS
DE CONSENSO)

O Presidencialismo brasileiro→ Há um certo consenso na

literatura caracterizando o presidencialismo brasileiro como uma
presidência forte, em termos legislativos, administrativos e
distributivos, de um ponto de vista comparativo [BIB: Mainwaring,
1997; Limongi e Figueiredo, 1997; Peçanha, 1997];

Um federalismo “consistente” onde as unidades subnacionais

desempenham importante papel em sua morfologia institucional.
[BIB: Abrúcio, 1997; Couto, 1997; Mainwaring, 1997; Celina
Souza, 1998; Alfred Stepan, 1999);

Sistema partidário fragmentado, com partidos pouco enraizados e

fisiológicos (J. M. Nicolau, 1996; Maria Dalva Kinzo, 1999; Boris
Fausto, 1995);
Os quatro enfoques:

(1) Disperso ingovernável (Mainwaring, 1993, Ames, 2001) =>

reformas políticas profundas;

(2) Concentrado ingovernável (Diniz, 1997) => aumento do

papel dos partidos no processo decisório;

(3) Concentrado governável (Limongi & Figueiredo, 1999) =>

não é necessária reforma política substancial;

(4) Disperso governável (Amorin Neto, 2006; Palermo, 2000)

=> reformas incrementais e pontuais.
Elementos fundamentais do enfoque de Palermo autores ele
recorre para fundamentar seu ponto de vista:

De fato, a morfologia institucional brasileira caracteriza-se, pelo menos em

nível nacional, por um grau de “consociacionismo” ou de dispersão do poder,
maior do que querem os adeptos dos enfoques (2) e (3);

Com efeito, trabalhos como de Raquel Meneghello (1998) e Jairo Nicolau

(1999), mostram que: a) os partidos políticos têm maior papel na formação e
sustentação política dos governos do que geralmente se imagina; b) estes são
mais sólidos e disciplinados do que convencionou um certo senso comum e
uma certa literatura

Daí se deduz que o presidente tenha que interagir com o parlamento e com os
partidos [especialmente com líderes partidários] e negociar sua agenda em
várias dimensões, tais como: a) recrutamento ministerial; b) negociação da
agenda parlamentar etc.

Ou seja: essa negociação de faz através da formação de coalizões e

negociação com a base parlamentar, que podem ser de diversos tipos, e
produzir diferentes resultados, em função de diversos fatores
Implicações do “quarto enfoque”:

No que se refere aos poderes pró-ativos do presidente → as MPs são
um mecanismo “de monitoramento eficiente e de baixo custo,
convenientemente à disposição de um Congresso notoriamente
despreparado, do ponto de vista técnico [SSB: ???], para avaliar o
impacto das decisões governamentais” (18)

Quanto aos projetos de lei enviados pelo Executivo → há uma

incerteza muito maior em sua aprovação do que presume o enfoque
(3); o presidente tem de negociar com deputados não-governistas e
da base fisiológica, e não apenas com os líderes partidários que são
apoio ao governo;

Quanto aos efeitos da formação dos gabinetes de coalizão → o

processo de formação de coalizões por parte do presidente (“o
principal recurso para neutralizar os riscos de paralisia decisória” (19))
implica numa dissociação entre dois campos na “própria estrutura do
Executivo”: o presidente e a presidência (19).
Implicações do “quarto enfoque”:

Ou seja: a presidência [ou seja: o núcleo duro da coalizão
presidencial, que controla os centros decisórios] é um ator mais
complexo com veto players em seu próprio interior

cf. a esse respeito, ele cita os estudos de Almeida e Moya (1997),

onde se mostra que os principais obstáculos à agenda de
privatizações do Executivo, emergem menos da relação entre
Executivo/Legislativo do que dentro da própria presidência

Isso não significa que o presidente perca a iniciativa, mas que tem de
negociar e que “os partidos dispõem, na própria arena presidencial, de
canais de acesso e de influência permanentes” (20)].