1

EL DERECHO A LA VI VI ENDA DI GNA DENTRO DE LAS COMPETENCI AS

MUNI CI PALES DE ORDENACI N DEL TERRI TORI O.

Sumario:
1. Introduccin
2. Configuracin constitucional del derecho a una vivienda digna.
3. La distribucin territorial de competencias como herramienta para garantizar el
derecho a una vivienda digna.
4. Conclusiones.
5. Bibliografa.


1. Introduccin:

Este ao las Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo giran en torno
a dos grandes temas que presentan una relacin de interdependencia. Por una parte, el
Derecho a las infraestructuras y, por otra, las relaciones entre Derecho y pobreza. Se
trata de dos materias bastante amplias cuyos puntos en comn pueden estudiarse desde
diferentes perspectivas. A mi juicio, una de ellas lleva a entender el Derecho como
herramienta para alcanzar un fin concreto de los Estados, la lucha contra la pobreza.

El derecho de todos los individuos a gozar de infraestructuras mnimas que les
permitan vivir en condiciones dignas, tiene un fondo que est presente, a lo sumo
formalmente, en las agendas de casi todos los gobiernos actuales: acabar con la pobreza
o, por lo menos, disminuir sus altos ndices.

Si se habla de pobreza no slo en trminos de bajos ingresos, sino como la
carencia de oportunidades reales para vivir una vida digna o mnimamente adecuada
1
, se
puede afirmar que esas carencias incluyen todo aquello relacionado con la existencia de
un hbitat precario e impropio para el desarrollo humano.

1
SEN, Amartya: La economa poltica de la focalizacin, en Revista Comercio Exterior, vol. 53, No. 6,
junio, 2003, p. 560.

2

El crecimiento excesivo de las ciudades ha generado que la poblacin urbana del
mundo ya casi represente el 50% de la poblacin total; sin embargo, de esa poblacin
urbana aproximadamente una tercera parte, alrededor de 1.000 millones de personas,
viven en tugurios. Con el ingrediente adicional de que, segn lo expertos, el 90% del
futuro crecimiento demogrfico tendr lugar en las zonas urbanas de frica, Asa e
Ibero-Amrica
2
.

Las cifras de crecimiento de la poblacin urbana en el mundo son bastante
ilustrativas de la situacin de concentracin demogrfica que hemos venido padeciendo.
Para 1975 la poblacin de las ciudades representaba el 37% del total; en el 2003 el 48%
y para el 2050 se estima que representen el 75%. Los datos de nuestro pas son acordes
con la situacin mundial. En Colombia, en 1851 el 39% de la poblacin viva en zonas
urbanas y el 61% en zonas rurales. En el 2003 se estim que la poblacin rural
representaba el 23% y la urbana el 77%. Esta aglutinacin se hace ms evidente al
constatar que, para el 2003, se calculaba que el 40% de la poblacin resida en las siete
ciudades principales del pas donde, adems, se generaban el 60% de los ingresos de la
totalidad de los hogares
3
.

Como vemos, las transformaciones demogrficas han convertido las ciudades en
instituciones centrales de la sociedad, donde se concentran el poder, la riqueza, los
adelantos tecnolgicos, las infraestructuras, los niveles ms altos de educacin y salud y
las actividades econmicas ms representativas.

As las cosas, a primera vista, podra afirmarse que las mejores condiciones para
el desarrollo humano se pueden encontrar en las ciudades; sin embargo, esto no es ms
que una verdad a medias. Si bien es cierto que la mejora en las condiciones de vida
urbanas ha contribuido a la disminucin de la pobreza relativa; por otra parte, se ha
presenciado un considerable aumento de las desigualdades sociales
4
.


2
Giraldo, Fabio y otros. Hbitat y Pobreza. Los objetivos del desarrollo del milenio desde la ciudad,
Bogot, ONU-Hbitat, 2006, pp. 12-16.
3
Ibid., pp. 49 y 55.
4
Ibid., pp. 52-53.
3
Las cifras as lo demuestran. Dos indicadores importantes en esta materia son
ejemplo de ello. Por una parte, la distribucin del ingreso, toda vez que el ingreso total
de los 500 individuos ms ricos del mundo es superior al ingreso de los 416 millones de
pobres. Tambin es significativo que los 2.500 millones de personas que viven en el
mundo con menos de 2 dlares al da, y que representan el 40% de la poblacin
mundial, obtengan slo el 5% del ingreso mundial; mientras el 10% ms rico, consigue
el 54% de ese ingreso. Otro indicador es la participacin en el PIB, en este caso el 50%
de ste es producido tan slo por el 15% de la poblacin mundial
5
.

Estas desigualdades sociales surgidas, entre otras cosas, a partir de la ausencia
de infraestructuras dignas para el desarrollo humano, han hecho que aparezca un nuevo
elemento bsico como condicin esencial para dicho desarrollo. Se trata de la nocin o
el concepto de hbitat.

En 1948, en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el concepto de
hbitat se reconoca como un derecho al techo en condiciones de salubridad, dentro del
derecho a la salud. Ms adelante, en 1976 y 1996, se celebraron los foros mundiales
urbanos de Vancouver
6
y Estambul
7
, respectivamente, y es partir de aqu donde el
derecho a una vivienda digna se arraiga dentro de los derechos econmicos, sociales y
culturales.

Pero el concepto de hbitat ha evolucionado, a tal punto que hoy en da se
promueve la idea de un derecho a la ciudad. Se trata de la dimensin colectiva del
derecho a la vivienda digna y de la obligacin de los Estados de garantizar ya no slo un
techo; sino tambin, todo un entorno digno y apropiado como escenario para el
desarrollo de los ciudadanos
8
.

Como lo seala PISARELLO, este derecho todava no ha sido reconocido por el
Derecho Internacional de los derechos Humanos; sin embargo, ya se han realizado
algunos avances en derecho internacional, con el fin llenar de contenido el derecho a la

5
Ibdem.
6
Declaracin sobre asentamientos humanos.
7
Conferencia de Naciones Unidas sobre asentamientos humanos.
8
Cfr. Pisarello, Gerardo. Vivienda para todos un derecho (de) en construccin, Barcelona, Ed., Icaria,
2003, p. 83. Tambin, Giraldo, Fabio y otros. Op., cit., p. 47.
4
ciudad. Es el caso, por ejemplo, de la Carta Europea de Salvaguarda de derechos
Humanos en la ciudad, aprobada en Saint Denis en el ao 2000 y del Borrador de Carta
mundial para el derecho a la ciudad, redactado en el III Foro Social Mundial que se
llev a cabo en Porto Alegre en el ao 2003
9
.

As las cosas, la ciudad se convierte en una de las manifestaciones del hbitat.
No se trata slo de un espacio fsico, de un territorio delimitado; sino de una reunin de
elementos para el disfrute y la proteccin de los derechos que hacen posible hablar de
una vida digna; esto es, el derecho al trabajo, a la salud, a la educacin, el acceso a la
justicia, la libertad de circulacin, a la seguridad, a la igualdad, etc.

En este orden de ideas, la lucha por la reduccin de la pobreza y la mejora en las
condiciones para el desarrollo humano, a travs de la garanta de un hbitat digno,
resulta forzosa y para ello, se deben trazar polticas integrales de las que participen
todos los sectores, el pblico y el privado, y cuyo diseo y ejecucin involucre a los
diferentes niveles de gobierno y administracin del territorio.

A ello se refiri la Corte Constitucional en la Sentencia T-533/1992 cuando
afirm que La pobreza () atenta contra la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante polticas legislativas
y macro-econmicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervencin estatal directa
e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado.

Tras esta breve reflexin sobre las relaciones entre pobreza y hbitat, queremos
plantear el derecho a una vivienda digna como un elemento esencial del hbitat
10
. Para
tal fin, analizaremos su configuracin como derecho fundamental y veremos como
dentro de nuestro ordenamiento jurdico las polticas pblicas de vivienda exigen el
ejercicio de competencias municipales y no slo estatales.


9
PISARELLO, Gerardo. Op. cit., p. 85.
10
La doctrina ha sealado la vivienda, junto con el suelo, y el territorio como elementos bsicos a partir
de los que se define el hbitat como el contexto esencial para hablar de vivienda digna. Vase a AA. VV.
Hbitat y el derecho a la vivienda digna. Arturo Moncaleano (coompilador), en Memorias Foro
permanente Hbitat y el derecho a la vivienda digna, Bogot, Fundacin Konrad Adenauer y Pontificia
Universidad Javeriana, 2006, p. 139.

5
La realidad actual de nuestro pas lleva a afirmar que se est sufriendo un
significativo dficit habitacional, tanto desde una perspectiva cualitativa como
cuantitativa. Hoy en da se habla de la ausencia en Colombia de casi 2 millones de
unidades de vivienda. Esto no quiere decir que no existan polticas en esta materia o que
el Estado no realiza un esfuerzo fiscal importante en esta materia. Lo que sucede es que
dichas polticas han excluido de manera sistemtica a los sectores ms pobres de la
poblacin, bsicamente, por carecer de un contrato laboral y no poder demostrar
capacidad de pago, avocndolos a satisfacer sus necesidades de vivienda en el mercado
informal
11
.

La conciencia de la necesidad de construir viviendas de inters social (VIS)
existe en nuestro pas; sin embargo, algunos de los problemas se presentan, a mi juicio,
a la hora de distribuir competencias y, por ende, asumir responsabilidades por parte de
los diferentes niveles de gobierno y administracin, con el fin de superar las dificultades
que surgen en el momento de pasar de la teora a la prctica.

2. Configuracin constitucional del derecho a una vivienda digna.

Hablar de la configuracin constitucional del derecho a una vivienda digna, no
es otra cosa que preguntarse por el contenido de este derecho. Dicho de otro modo,
formularse interrogantes como los siguientes: cules son sus elementos?, cmo se
caracteriza este derecho? Cules son sus lmites? Quienes son los sujetos obligados a
garantizarlo? Quines son sus titulares?

No aspiramos a dar respuesta en este escrito a esos interrogantes sino a
considerar los desarrollos doctrinales y jurisprudenciales sobre el derecho a la vivienda,
con el fin de tener un marco conceptual que sirva como herramienta para explicar el
papel de los municipios en la ejecucin de las polticas encaminadas a satisfacer las
necesidades de la comunidad en esta materia y, en esa medida, dar plena vigencia a la
vivienda digna como derecho constitucional.


11
Ibdem.., pp. 152, 322, 323 y 330.
6
Como lo seala JULIO ESTRADA, la constitucionalizacin del derecho a la
vivienda es un fenmeno relativamente reciente en la historia del constitucionalismo
occidental. As, por primera vez se menciona en 1917 en la Constitucin mexicana de
Quertaro, que en su artculo 123 asignaba a las empresas la obligacin de proporcionar
a sus trabajadores habitaciones cmodas e higinicas. Pero, una primera regulacin ms
completa de la materia se encuentra en la Constitucin de la Repblica Weimar, de
1919, donde se estableca que el reparto y la utilizacin del suelo seran vigilados por el
Estado, en forma que se impidiese el abuso y se tendiese a proporcionar a todo alemn
una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole, una
morada y un patrimonio que atendiese a sus necesidades
12
.

Estas regulaciones no son otra cosa que los primeros acercamientos del
constitucionalismo al tema de la vivienda como derecho fundamental, pues su verdadero
desarrollo slo se inicia en los aos 70, tomando como punto de partida el nuevo
modelo de Estado adoptado por muchos pases, el Estado Social de Derecho, que se
caracteriza por el reconocimiento de derechos de contenido econmico y social; como
por ejemplo, el derecho a la vivienda digna
13
.

Respecto del origen del modelo constitucional de Estado Social de Derecho,
puede afirmarse que se trata de un modelo que aparece en el constitucionalismo
occidental a finales de la segunda posguerra, ms concretamente, en Italia con la
Constitucin de 1947 y en Alemania con la Ley Fundamental de Bonn de 1948.
Posteriormente, el Estado Social de Derecho sera reconocido en las Constituciones de
Espaa y Portugal de la dcada de los setenta y, de forma mucho ms reciente, este
modelo de Estado ha llegado a Amrica Latina, Europa Oriental y frica
14
.

Ahora bien, esto no significa que todos los pases que han adoptado este modelo
de Estado reconozcan en sus Constituciones el derecho a la vivienda digna; y tampoco,
que los pases que s lo hacen garanticen plenamente su satisfaccin. No obstante, lo

12
Julio Estrada, Alexei. El derecho a la vivienda digna, una aproximacin desde el derecho
internacional, el derecho comparado y la jurisprudencia constitucional. (Indito).
13
Ibdem.
14
En este sentido vase a Julio Estrada, Alexei. Op., cit.; Garca Pelayo, Manuel. Las transformaciones
del Estado contemporneo, Madrid, 1994 y a Villar Borda, Lus. Estado de derecho y Estado social de
derecho, en Revista Derecho del Estado, No. 20, Bogot, Universidad Externado de Colombia, pp. 73-
96.
7
que s se constata es su creciente constitucionalizacin y, en consecuencia, su destacada
importancia en el derecho comparado
15
.

Colombia no ha sido ajena a esta tendencia y la Constitucin de 1991 incluy
en su carta de derechos el derecho a la vivienda digna, en el marco de un Estado Social
de Derecho. Concretamente, el artculo 51 de la Constitucin dispone:

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El
Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho y promover planes de vivienda de inters
social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y
formas asociativas de ejecucin de estos programas de
vivienda.

En el proceso de interpretacin de este precepto constitucional, a mi juicio, lo
primero que corresponde hacer es situarse en el modelo de Estado que se adopt en
Colombia a partir de 1991. Los constituyentes definieron a Colombia, por primera vez,
como un Estado Social de Derecho
16
, qu implicaciones ha tenido esto en 17 aos de
vigencia constitucional?
17
.

El contenido y alcance de esta clusula ha sido determinado por la Corte
Constitucional
18
. As, El concepto de Estado Social de Derecho ha estado presente en la
jurisprudencia del alto Tribunal en varias oportunidades y desde diversas perspectivas.
Con el fin de conocer el contexto en el que se ha dado reconocimiento constitucional al
derecho a la vivienda digna, se sealarn los que a juicio de la Corte son algunos de los
rasgos distintivos de este modelo de Estado.


15
Pisarello, Gerardo. Op., cit., p. 45.
16
Constitucin Poltica, artculo 1.
17
No se puede afirmar que la idea del Estado Social de Derecho sea una innovacin del constituyente de
1991, puesto que en las reformas introducidas en 1936 a la Constitucin de 1886 ya se identificaban los
lineamientos de este modelo de Estado; sin embargo, es slo hasta 1991 que el Estado colombiano se
define expresamente de esta forma.
18
Juan Carlos Upegui Meja, al analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno al concepto
de Estado Social de Derecho, pone de presente las dificultades existentes a la hora de estudiar este tema.
En su opinin, el concepto de Estado Social de Derecho en Colombia ha sido equvoco, sus contornos
son pocos claros, sus funciones diversas y sus usos discursivos mltiples. Vase Doce tesis en torno al
concepto de Estado Social de Derecho (Indito).
8
Para la Corte, en primer trmino, el ingreso de los derechos de contenido
econmico, social y cultural
19
a nuestra Constitucin es una muestra clara de que el
modelo del Estado en Colombia obedece a lo que se conoce como Estado Social de
Derecho
20
.

Otro punto importante de la jurisprudencia de la Corte en esta materia hace
referencia a las relaciones entre el concepto de Estado Social de Derecho y el principio
de igualdad. El alto Tribunal sostiene que a partir del concepto de Estado Social de
Derecho, el significado de diversas instituciones de la Constitucin muta, se transforma,
debido al poder de irradiacin de dicho concepto y una de las transformaciones ms
notorias se presenta en el concepto de igualdad
21
.

El contenido del principio de igualdad crece y se fortalece, puesto que ya no slo
se habla de la proteccin de una igualdad formal, es decir, lo que se conoce como
igualdad ante la ley; sino tambin, del reconocimiento de la igualdad real y efectiva.
Esto significa que el Estado est obligado a identificar las diferencias y las necesidades
de la ciudadana, con el fin de garantizar la proteccin de los derechos econmicos y
sociales en el marco de una igualdad real y efectiva y, por tanto, esto incluye, en
principio, el derecho a la vivienda digna
22
.

A la hora de identificar y satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin
resulta indispensable que todas las ramas del poder pblico acten para alcanzar ese fin.
En este orden de ideas, la Corte ha entendido que la clusula del Estado Social de
Derecho supone la necesaria reinterpretacin de las normas de competencia de los
diferentes rganos del Estado. Dicho de otro modo, la necesidad de reconsiderar la
forma en que deben actuar el poder legislativo, el poder judicial y el poder ejecutivo

19
En palabras de Nstor Osuna, los derechos sociales son aquellos que para su realizacin ltima
requieren la intervencin de los poderes pblicos en la satisfaccin de las necesidades bsicas. Para este
autor, los derechos sociales Buscan garantizar unas condiciones materiales de vida digna para todos los
ciudadanos, bajo el entendido de que estas condiciones, adems de su valor intrnseco, constituyen el
presupuesto fctico indispensable para el ejercicio efectivo de los dems derechos por todos sus titulares.
Cfr. El derecho fundamental a la vivienda digna. Seal del Estado Social de Derecho. Controversias
sobre su aplicacin judicial, en Revista Derecho del Estado No.14, junio de 2003, pp. 1-2. En este
sentido vase tambin a AA. VV. Lecciones de derechos sociales. Mara Jos An Roig y Jos Garca
An (Coordinadores), Valencia, Tirant lo bllanch, 2004 y a Abramovich, Vctor y Courtis, Christian.
Los derechos sociales como derechos exigibles, Trotta, 2002.
20
Corte Constitucional, Sentencia C-578/1992.
21
Upegui Meja, Juan Carlos. Op., cit., p. 6.
22
En este sentido, vanse las Sentencias C-776/2003 y T029/2001.
9
para lograr una garanta efectiva de los derechos de contenido econmico y social y, por
ende, una real realizacin de los cometidos del Estado Social de Derecho
23
.

Para la Corte Constitucional es cierto que la clusula del Estado Social de
Derecho impone a los poderes pblicos la obligacin de garantizar un mnimo de
bienestar
24
; sin embargo, bajo ninguna circunstancia esto puede devenir en una
confusin que equipare los conceptos de Estado Social de Derecho, Estado benefactor y
Estado paternalista
25
.

Revisado el terreno en el que el constituyente de 1991 puso la semilla de los
derechos sociales y, en ese grupo, del derecho a la vivienda digna, se debe entrar a
estudiar el contenido de este derecho.

En primer trmino, segn la Norma Suprema, todos los colombianos tienen
derecho a una vivienda digna, lo que lleva a preguntarse si, a partir del artculo 51,
todos los colombianos podemos exigirle al Estado que nos proporcione una vivienda
que, adems, debe tener unas caractersticas especiales que le den el calificativo de

23
As por ejemplo, en la medida en que el Estado se compromete a alcanzar la igualdad real y efectiva
de sus habitantes, a promover el bienestar general y a velar por la efectividad de los derechos y deberes
constitucionales, cambia su rol frente a la sociedad y sus miembros y est en la obligacin de desplegar
conductas activas con el fin de lograr tales propsitos. Ello explica que la Corte haya dicho que la
competencia del legislador para desarrollar los llamados derechos econmicos y sociales, no es una
competencia que pueda dejar o no de ejercer, o que pueda ejercer libremente para desmejorar su rgimen,
o para ignorar unos contenidos mnimos. Esto se ha extendido tambin a la administracin, la cual no
puede permanecer inactiva frente a un deber de proteccin o de promocin de los derechos, o aun
actuando, no puede disear una poltica pblica que no garantice un mnimo de coherencia y de seriedad
o que no est precedida de un estudio profundo del contexto en que se implementar. Y explica tambin
el especial compromiso de la Corte Constitucional actuando como juez de tutela, lo cual se ha visto
reflejado en decisiones heterodoxas, en la creacin de deberes constitucionales, y el manejo de sus
competencias. Upegui Meja, Juan Carlos. Op., cit., p. 9. En este sentido se pueden ver varias
sentencias de la Corte Constitucional: T-533/1992; SU-011/1997; C-251/1997; SU-747/1998; T-
595/2002; C-617/2002; T-772/2003; T-025/2004
24
El derecho fundamental al mnimo vital ha sido reconocido por la Corte Constitucional, quien no ha
dudado en sostener que se trata de un derecho que debe ser satisfecho, segn el principio de solidaridad,
por la familia, por la sociedad y por el Estado. Este derecho, producto de la pobreza y la situacin de
marginalidad que vive gran parte de la poblacin colombiana, no tiene reconocimiento expreso en la
Constitucin; por esto, se trata de un derecho reconocido a partir de la jurisprudencia, como un derecho
innomimado, expresin del Estado Social de Derecho, de la dignidad humana y del principio de
solidaridad. El contenido de este derecho nicamente puede explicarse mediante la satisfaccin de
necesidades bsicas; as las cosas, est en estrecha relacin con los dems derechos de contenido
econmico y social; como por ejemplo, la salud, la alimentacin, la educacin, la seguridad social y, por
su puesto, la vivienda. Upegui Meja, Juan Carlos. Op., cit., pp. 28-29
En este sentido vanse, entre otras, las Sentencias de la Corte Constitucional T-426/1992 y T025/2004.
25
En este sentido vanse las siguientes Sentencias: T-53371992; C-1064/2001; C-1064/2001; T-881/2002
y T-772/2003.
10
digna. Esto lleva a otro cuestionamiento, bajo que parmetros se puede calificar una
vivienda como digna o indigna?

Por otra parte, en el artculo 51 de la Constitucin tambin se seala la
obligacin del Estado de fijar las condiciones necesarias para el ejercicio de este
derecho, obligacin que se concreta con la atribucin de tres competencias en esta
materia: en primer lugar, la promocin de planes de vivienda de inters social; en
segundo trmino, la promocin de sistemas adecuados de financiacin a largo plazo; por
ltimo, la promocin de formas de ejecucin de los programas de vivienda.

Ahora bien, en este caso, una de las preguntas que surge est relacionada con la
ejecucin de dichas competencias, es decir, cmo se debe concretar la expresin
Estado? Dicho de otro modo, cuales son las instancias responsables de ejecutar estos
mandatos constitucionales?

Siguiendo a JULIO ESTRADA, puede afirmarse que este precepto
constitucional, de la misma forma que un nmero significativo de las disposiciones
declarativas de derechos contenidas en la Norma Suprema, se caracterizan por una
doble indeterminacin
26
. Es decir, posee una indeterminacin semntica, ya que no
concreta el alcance de las distintas expresiones en l contenidas; y adems, presenta una
indeterminacin normativa, ya que no se puede establecer con claridad cules
interpretaciones del artculo 51 son vlidas y cules no
27
.

Ahora bien, quin es el encargado de concretar el contenido de este precepto
constitucional? En principio, se est en presencia de lo que la doctrina ha denominado
un derecho de configuracin legal, es decir, es el legislador el rgano competente para
dar forma a todos esos elementos que estableci de manera indeterminada el
constituyente; por ejemplo, el poder legislativo debe determinar con claridad qu ha de
entenderse por vivienda digna; qu ha de entenderse por vivienda de inters social;

26
Sobre la indeterminacin de las disposiciones de derechos fundamentales puede consultarse ROBERT
ALEXY. Teora de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, p. 45
y ss.
27
Julio Estrada, Alexei. Op., cit.
11
cules son los sistemas adecuados de financiacin, cul es su contenido judicialmente
exigible, etc
28
.

Ha de sealarse que el poder de configuracin del legislador se encuentra
sometido a los instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos que
sobre la materia suscriba Colombia
29
, segn lo dispuesto en el artculo 93 de la
Constitucin
30
.

Igualmente, el contenido del artculo 51 de la Constitucin tambin estar
limitado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en esta materia. Pues este
rgano, como supremo intrprete de la Constitucin, al controlar la constitucionalidad
de las leyes, protege el ncleo esencial de este derecho frente a posibles abusos del
legislador
31
. As mismo, es el encargado de determinar, en ltima instancia, cual es el

28
Ibdem.
29
Es el caso, por ejemplo, de El Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales;
aprobado por el Congreso colombiano mediante la Ley 74 de 1968. As mismo, deben tenerse presente, y
as lo ha sostenido nuestra Corte Constitucional (Sentencia C-936/2003), las observaciones, 4 (13 de
diciembre de 1991) y 11(20 de mayo de 1997) hechas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada. Este Comit es un rgano subsidiario del ECOSOC
(Consejo Econmicos y Social de las Naciones Unidas), formado por expertos independientes que vigila
la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales por sus Estados
partes. Tambin existen otros instrumentos del Derecho Internacional Humanitario, que hacen parte del
bloque de constitucionalidad, y que hacen referencia al derecho a la vivienda digna, pero que la Corte
Constitucional colombiana no les la dado el mismo valor interpretativo en esta materia. Estos son
algunos ejemplos: la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 25, prrafo 1); el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (artculo 17); la Convencin Internacional sobre la
eliminacin de todas las formas de discriminacin racial (artculo 5. e. iii); la Convencin sobre la
eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (prrafo 2, artculo 14); la Convencin
sobre los Derechos del Nio (prrafo 3, artculo 27); la Convencin Internacional para la proteccin de
los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias (artculo 43.1.d); la Convencin Internacional
relativa al Estatuto de los refugiados (artculo 21). En este sentido vase a Julio Estrada, Alexei. Op., cit.
30
El artculo 93 constitucional tiene dos contenidos normativos, inicialmente seala que los tratados
internacionales de derechos humanos, ratificados por el Congreso de la repblica y que prohben su
limitacin bajo los estados de excepcin prevalecen en el orden interno y a continuacin aade que los
derechos constitucionales han de interpretarse a la luz de los tratados internacionales de derechos
humanos. La jurisprudencia constitucional ha configurado a partir del primer contenido normativo la
figura del bloque de constitucionalidad, como normas contenidas en los tratados internacionales que
tienen rango y fuerza constitucional, al cual en sentido estricto slo estaran incorporados aquellos
tratados o mejor aquellos derechos consagrados en los tratados- que renen la exigente condicin de la
primera parte del artculo 93 prohibicin de su limitacin bajo los estados de excepcin- , bajo esta
interpretacin quedaran excluidos del bloque de constitucionalidad los tratados internacionales que no
cumplen este requisito los cuales tendran una funcin meramente interpretativa. En esa medida el Pacto
Internacional de derechos Econmicos Sociales y Culturales no hara parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto pues no esta prohibida su limitacin bajo los estados de excepcin.
Cfr. Julio Estrada, Alexei. Op., cit.
31
Constitucin Poltica, artculo 241.
12
contenido judicialmente exigible de este derecho, de tal forma que la prosperidad o no
de la accin de tutela definir la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna
32
.

En cuanto a los requisitos de procedibilidad de la accin de tutela, en relacin en
el derecho a la vivienda digna, en un reciente fallo, Sentencia T-585/2008, la Corte
sostuvo que deber realizarse alguna de las siguientes condiciones: por una parte, que el
derecho a la vivienda digna se manifieste como un derecho de defensa; en segundo
trmino, la existencia de pretensiones basadas en derechos subjetivos previstos en
desarrollos legales o reglamentarios que concreten el contenido normativo del artculo
51 de la Constitucin; por ltimo, la debilidad manifiesta de sujetos de especial
proteccin constitucional, con el fin de garantizar la igualdad material y efectiva del
Estado Social de Derecho.

Dentro de este marco, la jurisprudencia constitucional ha jugado un papel
fundamental a la hora de fijar el contenido del artculo 51 de la Constitucin.

Para la Corte, el estudio de la naturaleza jurdica de este derecho, es decir, la
identificacin de si es un derecho fundamental o un derecho prestacional, no es tarea
fcil. La complejidad normativa de dicho precepto constitucional salta a la vista (T-
958/2001).

Por una parte, el constituyente defini de manera abierta y poco concreta el
derecho a la vivienda, de la misma forma que lo hizo con otros derechos fundamentales;
pero, pese a la indeterminacin de dicho precepto, en ciertos casos, de l se desprenden
derechos subjetivos susceptibles de ser tutelados.

Pero, por otra parte, en el mismo precepto se establecen mandatos directos para
los poderes pblicos, que proporcionan a dicha norma un contenido prestacional. A
juicio de la Corte Constitucional, el artculo 51 de la Carta Poltica cre una serie de
deberes y obligaciones para el Estado a cuya atencin deben concurrir todos los
poderes pblicos mediante el diseo de polticas pblicas y la adopcin de normas de
diversa categora segn sus competencias.

32
Sobre este tema vase a Osuna Patio, Nstor. Op., cit., , pp. 19-21.
13

En este sentido, con el fin de llenar de contenido este carcter prestacional del
derecho a la vivienda, el alto Tribunal se ha pronunciado en varias oportunidades, entre
otros temas, sobre el alcance de los subsidios familiares de vivienda
33
y sobre los
sistemas adecuados para la financiacin de la vivienda
34
.

Ahora bien, debe tenerse presente que para la Corte el derecho a la vivienda no
se puede entender como el derecho judicialmente exigible al suministro de una casa,
sino que, bajo ciertas circunstancias, se puede ordenar al Estado o a los particulares que
cumplan determinadas obligaciones que haban adquirido; pues de lo contrario, se
estara vulnerando este derecho
35
.

Bajo este entendido, el alto Tribunal se ha pronunciado sobre el tema en
distintos sentidos. En un primer momento, para la Corte, el derecho a la vivienda digna
no poda recibir el tratamiento de un derecho fundamental a menos que, en el caso
concreto, estuviera en conexidad con otros derechos fundamentales (Sentencias T-
021/1995, T-617/1995, T-190/1999, T-626/2000, T-756/2003, T-363/2004, T-791/2004
y T-894/2005) o que el mnimo vital resultase afectado (Sentencia C-217/1999).

La Corte tambin ha sostenido que el derecho a la vivienda es fundamental y,
por tanto, puede ser exigible mediante tutela (Sentencia T-172/1997); sin embargo, en
otros fallos, ha dicho que se trata de un derecho de carcter prestacional, sujeto a
desarrollos progresivos y del que no se desprenden derechos subjetivos (Sentencia T-
495/1995, C-383/1999 y C-955/2000).


33
Cfr. Corte Constitucional Sentencias: T-958/2001, T-589/2002, T-791/2004, T-831/2004, T-894/2005,
T-919/2006 y T-318/2005.
34
Cfr. Corte Constitucional Sentencias: C-747/1999 y C-955/2000,
35
Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia T-309 de 1995 en la que la Corte reconoce el derecho a que la
administracin municipal culmine, en un plazo determinado, ciertas obras de readecuacin de viviendas
que haban sido comenzadas y posteriormente abandonadas sin justificacin alguna. Otro caso similar es
fallado mediante la Sentencia T-308/1993, en el que la cercana de un polgono militar afectaba el
derecho a la vivienda digna de los habitantes de un proyecto de vivienda de inters social cercano. As
mismo, la Corte ha protegido el derecho de la vivienda digna frente a abusos e injerencias de particulares
(Sentencias T-494 del 2005, en el T-316 de 1995).
14
Ahora bien, en la Sentencia T-585/2008 la Corte reitera la tesis sostenida en la
Sentencia T-016/2007 sobre la exigibilidad de los derechos sociales, econmicos y
culturales y la hace extensiva al derecho a la vivienda digna.

Para el alto Tribunal el carcter fundamental de este derecho no puede
desconocerse. En palabras de la Corte, se trata de un derecho que guarda una estrecha
relacin con la dignidad humana, es una necesidad bsica que debe ser satisfecha para
que el individuo pueda desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida. No se
trata simplemente de tener un techo, el derecho a la vivienda digna implica vivir en
condiciones dignas o adecuadas, es decir, con seguridad, paz, salubridad, servicios
pblicos, etc
36
.

A juicio de la Corte, el derecho a la vivienda digna es un derecho de rango
constitucional, de configuracin legal, protegido por el derecho internacional y que la
doctrina y la jurisprudencia tradicionalmente han clasificado dentro de los derechos
econmicos, sociales y culturales. Adems, para la Corte, el carcter abstracto de este
derecho no puede llevar a la negacin de su fundamentalidad, es decir, el derecho a la
vivienda digna es un derecho fundamental que puede ser protegido mediante accin de
tutela. No obstante, cosa distinta es que las prestaciones que de el se derivan deban ser
definidas por los poderes pblicos competentes para ello
37
.

En definitiva, para la jurisprudencia constitucional, del artculo 51 de la
Constitucin no se desprende listado predefinido de derechos subjetivos exigibles
judicialmente; por tanto, la configuracin de derechos y de prestaciones concretas a
favor de determinado sujetos va a depender de los desarrollos que el legislador y la
Administracin hagan del artculo 51. Sin embargo, en el evento de una omisin

36
Vase la Sentencia T-585/2008. En este sentido puede verse la Observacin General No. 4 sobre el
derecho a una vivienda digna, adoptada el 12 de diciembre de 1991 por el Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales. En palabras del Comit el derecho a la vivienda no se debe
interpretar en un sentido estricto o restrictivo como el cobijo que resulta del mero hecho de tener un
tejado por encima de la cabeza, o que se considere exclusivamente como una comodidad. El derecho a
una vivienda es el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Por estos motivos, no se
habla del derecho a una vivienda, sin ms, sino el derecho a una vivienda adecuada (o digna). Por otro
lado, en los ltimos aos se utiliza con mayor frecuencia el trmino derechos habitacionales, que
abarcaran las cuestiones relativas a una vivienda adecuada y un entorno adecuado: una suerte de derecho
a la ciudad. Cfr. AA. VV. Lecciones de derechos sociales. Mara Jos An Roig y Jos Garca An
(Coordinadores). Op., cit., pp. 194-195.
37
Ibdem.
15
legislativa o de la Administracin en esta materia el juez de tutela podr adoptar todas
medidas necesarias para lograr la garanta efectiva de este derecho
38
.

Para concluir, puede afirmarse que de este precepto constitucional, se deduce un
mandato claro dirigido al Estado con el fin de que sea este el que fije las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho. Es decir, el Estado debe garantizar una
vivienda digna para todos, a travs de la promocin y coordinacin de planes y
programas encaminados a atender, en condiciones de equidad y de justicia, las
necesidades de la poblacin en materia de vivienda. Adems, con la obligacin de crear
planes especficos para los sectores ms desfavorecidos, por medio de lo que la propia
Carta Poltica denomina vivienda de inters social
39
.


3. La distribucin territorial de competencias como herramienta para
garantizar el derecho a una vivienda digna.

El artculo 1 de la Constitucin de 1991 defini a Colombia como una
Repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de las entidades territoriales. La
trascendencia de la inclusin del principio de autonoma territorial en nuestro
ordenamiento jurdico y sus implicaciones en la concepcin de las relaciones entre el
poder central y los poderes perifricos, es innegable. Ya que, a partir de ese momento,
dichas relaciones no podran seguir analizndose nicamente bajo la ptica del principio
de jerarqua, sino tambin con base en la idea de competencia y ser entonces el
principio de autonoma territorial el garante del equilibrio entre las competencias de la
Nacin y las de los entes territoriales.

En mi opinin, el trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente culmin con
la aprobacin de un texto constitucional en el que la autonoma territorial se presenta
con dos dimensiones: en primer lugar, como principio fundamental de la organizacin
del Estado; y en segundo trmino, como atributo o cualidad de las entidades

38
Ibdem.
39
En este sentido vase a Osuna Patio, Nstor. Op., cit., pp. 21-22 y a AA.VV. Foro Permanente sobre
Hbitat y el derecho a la vivienda digna. Op., cit., p. 139.

16
territoriales
40
.

Al hacer referencia a los principios que se encuentran positivizados en la
Constitucin se ha de decir que cumplen, bsicamente, una doble funcin, por una parte,
son los encargados de aportar criterios de interpretacin de la Constitucin y de la forma
como deben aplicarse las dems normas jurdicas. Y en segundo trmino, podrn
aplicarse para la solucin de casos concretos
41
; ya que, pueden alcanzar proyeccin
normativa tanto por obra del legislador como del juez. En este ltimo supuesto (por la
actividad judicial) siempre en defecto de norma (fuente subsidiaria), esto es cuando se
precisa, por ausencia de regla concreta, extraer del principio jurdico la regla para el
caso
42
.

As las cosas, los principios constitucionales generales son de vital importancia
pues, al mismo tiempo, son principios generales del ordenamiento jurdico; y por tanto,
una de sus funciones primordiales consiste en aportar criterios de interpretacin
respecto de la aplicacin del resto de normas jurdicas
43
. Es as como la actividad de los
distintos operadores jurdicos estar marcada por la presencia de los principios
constitucionales. Es decir, en el caso colombiano, la autonoma de las entidades
territoriales debe sealar una pauta en la labor interpretativa, ya sea la interpretacin
poltica que realiza el legislador o la interpretacin jurdica del juez.

Por otra parte, la autonoma consagrada en la Carta poltica tambin se
manifiesta como atributo de los entes territoriales. Se trata de una cualidad que la

40
Este tema lo he desarrollado de forma mucho ms completa en dos oportunidades anteriores. Vase
Hacia la construccin del un concepto de autonoma territorial en la Constitucin colombiana, en
Revista Derecho del Estado, No. 18, junio 2006 y El concepto de autonoma municipal en Colombia,
Bogot, Universidad Externado de Colombia (en prensa).
41
Desde muy temprano, la jurisprudencia constitucional colombiana ha otorgado a los principios
constitucionales un amplio poder vinculante. En este sentido pueden consultarse, entre otras, las
siguientes sentencias: T-406/1992, C-479/1992, C-546/1992, T-079/1995, C-445/1999, C-690/1996, C-
126/1998 y C-1287/2001. As mismo, el alto Tribunal ha sostenido que los principios consagrados en la
Constitucin no establecen fines, como es el caso de los valores, sino que se trata de normas que
consagran prescripciones jurdicas generales que suponen una delimitacin poltica y axiolgica
reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretacin, lo cual hace de ellos normas de
aplicacin inmediata tanto, por el legislador como por el juez constitucional (Sentencia C-1287/2001).
42
Aragn Reyes, Manuel. Constitucin y Democracia, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 91 y ss. Del mismo
autor y en igual sentido ver, Principios Constitucionales, en AA. VV. Temas Bsicos de Derecho
Constitucional (Coordinador. Manuel Aragn Reyes), tomo I, Madrid, Civitas, 2001, pp. 39 y ss.
43
Vase Aragn Reyes, Manuel. Principios Constitucionales. Op., cit., pp. 39-43; Aragn Reyes
Manuel. Constitucin y Democracia. Op., cit., pp. 75-93 y Balaguer Callejn, Francisco. Fuentes del
Derecho, Madrid, Tecnos, 1992, p. 21 y ss.
17
Constitucin otorga a las entidades territoriales; es una posicin jurdica de los entes
territoriales que los convierte en autnomos respecto de otro sujeto, el Estado central.

Para estudiar la autonoma como atributo de las entidades territoriales es
necesario remitirse al artculo 287 de la Constitucin, segn el cual las entidades
territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, dentro de los lmites de
la Constitucin y la ley; y en tal virtud, son titulares de una serie de derechos, entre
ellos, el de ejercer las competencias que les correspondan.

Como puede observarse, esta norma contiene una clusula general que liga el
ejercicio de la autonoma a la gestin de determinados intereses. De inmediato surgen
varios interrogantes: Qu debe entenderse por gestin de sus propios intereses?
Cuales son los intereses propios de los entes municipales? El tema de la vivienda
hace parte de dichos intereses?

Desde una perspectiva gramatical, al hablar de intereses propios o intereses
respectivos se hace referencia a los intereses que se ataen o se contraen a una persona
determinada. Trasladndose al mbito territorial, se trata de intereses colectivos que
corresponden a la comunidad de la respectiva entidad territorial, es decir, en el caso que
nos ocupa, seran los intereses propios o inherentes a la vida municipal y tambin
aquellos que sean legtimamente adjudicados.

La concrecin del contenido del artculo 287 se encuentra en las distintas
competencias de las que son titulares los entes territoriales. En nuestro ordenamiento es
la propia Constitucin la encargada de hacer una primera distribucin de competencias;
sin embargo, hay que tener en cuenta que no se trata de listas cerradas; todo lo contrario,
la Norma Suprema deja abierta la posibilidad para que a travs de la va legislativa se
complete el sistema competencial.

En este orden de ideas, se trata de un concepto cuyo contenido podr llenarse a
partir de otros preceptos constitucionales, distintos del artculo 287, y de la labor del
rgano legislativo. El alcance de la autonoma va a depender de lo que la Constitucin y
18
la ley determinen en relacin a los intereses de las entidades territoriales en las distintas
materias o sectores de accin territorial.
Cules son entonces las competencias municipales? Antes de dar respuesta a
este interrogante resulta oportuno hacer algunas precisiones conceptuales. Bsicamente,
responder a la siguiente pregunta: qu se entiende por competencia?

Siguiendo las reflexiones de BIGLINO CAMPOS, se puede afirmar que al
investigar este tema, se observa que el trmino competencia es un concepto polivalente,
al que se atribuyen mltiples significados, desde el lenguaje comn hasta el lenguaje
especializado
44
.

Segn se estudie la nocin de competencia desde una u otra rea del Derecho, es
posible toparse con uno u otro significado. As, por ejemplo, desde la ptica del
Derecho Administrativo, el trmino competencia suele diferenciarse de otros conceptos
similares, como los son las potestades, las funciones, las facultades o las atribuciones
45
.

Lo mismo sucede en el mbito del Derecho Constitucional, desde donde el
trmino competencia ha sido definido de mltiples formas, resaltando, por una parte, la
trascendencia de principio de competencia en los sistemas plurales; y al mismo tiempo,
poniendo de presente su enorme complejidad
46
.

De acuerdo a los planteamientos de SANTAMARA PASTOR
47
y GARCA DE
ENTERRA en su obra conjunta con FERNNDEZ RODRGUEZ
48
, puede decirse que
la nocin de competencia se utiliza para regular las relaciones entre las normas de
distinto tipo; no obstante, se hace nfasis en que el principio de competencia opera
especialmente en relacin con los ordenamientos territoriales. Es decir, la nocin de
competencia est directamente relacionada con el concepto de supremaca de la

44
Vase Federalismo de integracin y federalismo de devolucin: el debate sobre la competencia,
Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007, pp. 6 y ss.
45
Ibdem.
46
Idem., p. 7.
47
Vase Fundamentos de Derecho Administrativo I, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1988, p.
319.
48
Vase Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez Rodrguez, Toms Ramn. Curso de Derecho
Administrativo, tomo I, Madrid, Civitas, 1997, p. 277.
19
Constitucin, pues siendo la Constitucin la norma con mayor jerarqua es sta la
encargada de la distribucin de competencias entre las diferentes autoridades
49
.

Como puede observarse, segn estas elaboraciones doctrinales, el concepto de
competencia estara en estrecha relacin con las fuentes del Derecho. La nocin de
competencia es entendida como un mandato dirigido a los creadores del Derecho para
definir los mbitos de validez de las normas producidas por ellos. Por otra parte, la
nocin de competencia tambin es utilizada como criterio para resolver conflictos
internormativos, ya que cuando dos normas provenientes de entidades territoriales
distintas choquen entre s, nicamente ser vlida aquella que haya sido dictada dentro
de su marco competencial
50
.

Entendida entonces la competencia como el resultado de la proyeccin de varios
elementos del ordenamiento sobre la organizacin territorial del poder, como lo hace
BIGLINO CAMPOS, lo primero que debe plantearse es lo referente a la forma en que la
Constitucin concibe el reparto competencial.

Nuestra Constitucin, a diferencia de otros ordenamientos jurdicos
51
, carece de
un precepto que taxativamente establezca las competencias del poder central y tampoco
posee una nica norma que agrupe las competencias de las entidades territoriales. En
definitiva, slo desde una lectura sistemtica de todo el texto constitucional es posible
concluir cmo se lleva a cabo la distribucin del poder.

Dicho de otro modo, existen competencias que por su naturaleza se encuentran
excluidas del mbito de las entidades territoriales y estn reservadas al poder central,
teniendo en cuenta que, debido a la tcnica constitucional utilizada, es tarea del

49
Segn lo explica en su libro Paloma Biglino, para que la idea de competencia comenzara a
implantarse, era necesario que una norma jurdica superior distribuyese materias entre las normas
elaboradas por los rganos de las distintas entidades territoriales. Por tanto, para hablar de competencia,
en los trminos que actualmente se hace, fue necesario la aparicin de la idea de Constitucin, es decir,
fue a partir de la creacin de la Federacin Americana cuando se pudo hablar, en propiedad, de
competencia. Federalismo de integracin y federalismo de devolucin: el debate sobre la competencia.
Op., cit., pp. 7 y 65.
50
Ibdem., p. 8.
51
La Constitucin espaola, por ejemplo, en su artculo 149 establece de forma taxativa las
competencias exclusivas del Estado.
20
operador jurdico interpretar la Constitucin y establecer qu competencias no
pertenecen a las entidades territoriales.

Es necesario tener presente que los constituyentes crearon un modelo territorial
abierto. Es decir, el proceso de distribucin de competencias no se cierra a nivel
constitucional, sino que el legislador est habilitado para atribuir competencias a todas
las entidades territoriales.

Por otra parte, acerca de las relaciones entre el poder central y los poderes
perifricos, se puede afirmar que desde el artculo 1 de la Constitucin se pone de
manifiesto la voluntad de descentralizar el Estado unitario, lo que significa atribuir a las
entidades territoriales poderes que antes estaban concentrados en la Administracin
central. La idea de competencia busca limitar las atribuciones del poder central y
establecer un mbito de actuacin para las entidades territoriales.

Respecto de los entes municipales, puede afirmarse que stos son titulares de un
conjunto de potestades o funciones en virtud de las cuales ejercen un amplio catlogo de
competencias. Dichas competencias son de naturaleza constitucional y legal, es decir, el
proceso de fijacin de competencias no queda al libre albedro de su titular y, por ende,
las competencias municipales obedecen a los principios de legalidad y seguridad
jurdica.

Se debe sealar que la Constitucin Colombiana no establece con claridad y
precisin cules son las competencias municipales, pues ningn precepto las define
expresamente. Sin embargo, al hacer una lectura sistemtica del captulo tercero (Del
rgimen municipal) del Ttulo XI (De la organizacin territorial) de la Constitucin,
se puede afirmar que el rgimen constitucional bsico de las competencias municipales
est contenido en tres preceptos: en primer lugar, aquellas que segn la Constitucin
corresponde desarrollar al municipio, en su calidad de entidad fundamental de la
divisin poltico-administrativa del Estado (artculo 311); en segundo trmino, aquellas
atribuidas a los Concejos municipales (artculo 313); por ltimo, aquellas que
corresponden a los Alcaldes (artculo 315).

21
Ahora bien, vistos los rasgos generales de la idea de competencia en nuestro
ordenamiento jurdico, falta preguntarse acerca de las clases o tipos de competencias
que ejercen los municipios.

Bajo la perspectiva de la doctrina clsica del pouvoir municipal se entenda que
los entes municipales posean dos tipos de competencias: unas propias y otras
delegadas. Las primeras eran aquellas que respondan a intereses exclusivos del ente
local, intereses que se diferenciaban y se separaban de los intereses de los otros niveles
territoriales; y las segundas, eran las competencias que ejercan los entes municipales en
su calidad de entes jerrquicamente subordinados a la Administracin del Estado segn
los principios del Estado unitario y centralizado
52
.

No obstante, hoy en da, la doctrina y el Derecho positivo de diversos Estados
coinciden en mantener que los entes locales no tienen intereses diferenciados de los del
resto de la Administracin y, por tanto, la exigencia del ejercicio de competencias
propias por parte de los entes locales encuentra fundamento en su posicin de
autonoma respecto del Estado.

Pero, en cul de estas dos tendencias se enmarca nuestro rgimen
competencial?

El artculo 311 de la Constitucin y, como desarrollo de esta norma, el artculo 3
de la Ley 136 de 1994
53
, asignan una serie de competencias materiales a los municipios
en su calidad de entidades fundamentales de la divisin poltico-administrativa del
Estado.

Al leer con atencin estos dos preceptos se observa que se trata de listados de
competencias que, como por su amplitud, como por mandato constitucional y legal,
deben ejercerse en coordinacin con los dems niveles territoriales
54
, por lo que no es
posible que se trate de materias atribuidas en su totalidad a los municipios.

52
Vase a Garca de Enterria, Eduardo. Revolucin francesa y Administracin contempornea,
Madrid, Taurus, 1981, pp. 134 y ss.
53
Por la que se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los
municipios.
54
Vase la Constitucin, artculos 288 y 298 y la Ley 136 de 1994, artculos 2 y 4.
22

En definitiva, los municipios ejercern sus competencias en dichas materias, en
lo que corresponda a los intereses y necesidades de sus respectivas comunidades y sern
las leyes sectoriales las que determinen el grado de participacin de cada uno de los
niveles territoriales en dichas materias.

Puede afirmarse que en nuestro ordenamiento jurdico, en trminos generales, la
tipologa de las competencias municipales obedece a dos categoras distintas, con
regmenes jurdicos diferentes: por una parte, las competencias propias, con las
matizaciones que este concepto requiere; y por otro lado, las competencias delegadas.

Tambin se puede concluir que la atribucin constitucional de competencias a
los municipios y sus rganos representativos se lleva a cabo mediante dos tcnicas: en
primer lugar, a travs de una clusula general (artculo 287); en segundo termino, por
medio de enumeraciones taxativas (artculos 311, 313 y 315).

Ahora bien, es cierto que la Constitucin y las leyes atribuyen competencias a
los entes municipales, pero se debe precisar que para ello utilizan tcnicas distintas.
Mientras la Constitucin atribuye competencias a los municipios mediante listados
abiertos, dejando en manos del legislador el desarrollo de las competencias
constitucionales y la atribucin de nuevas competencias; por el contrario, el sistema
utilizado por el legislador para la atribucin de competencias se basa en listados
cerrados, es decir, las leyes establecen listados de competencias que no pueden quedar
abiertos para que otras fuentes del Derecho sean el origen de nuevas competencias. De
ser as, se estara violando la reserva de ley establecida en la Constitucin.

Hasta aqu, algunas herramientas conceptuales sobre el sistema competencial de
los entes municipales. Ahora bien, cul es la relacin entre el derecho a la vivienda
digna y el papel del municipio en la ordenacin del territorio?

El artculo 311 de la Constitucin calific los municipios como las entidades
fundamentales de la divisin poltica-administrativa del Estado y, en virtud de ese
estatus especial, asign ciertas competencias, entre ellas, la de ordenar el desarrollo de
su territorio.
23

Esta misma funcin de los entes municipales ha sido recogida por la Ley 136 de
1994 que, en su artculo 3.2, dispone que a los municipios corresponde ordenar el
desarrollo de su territorio y las obras que demande el progreso municipal.

Pero, qu debe entenderse por ordenacin del territorio? Hablar de ordenacin
del territorio es hacer referencia a un concepto amplio y general que incluye la idea de
planificacin integral del espacio fsico.

Desde una perspectiva gramatical, podra definirse como la actividad de
disponer algo con cierto orden y organizacin. Y as lo ha entendido MERLIN, para
quien se trata del arte o la tcnica, ms que la ciencia, de disponer con orden, a travs
del espacio de un pas y con una visin prospectiva, los hombres y sus actividades, los
equipamientos y los medios de comunicacin que ellos pueden utilizar, tomando en
consideracin las limitaciones naturales, humanas, econmicas, incluso estratgicas
55
.

La ordenacin ha sido definida, esencialmente, como una funcin pblica a
travs de la cual se ejecutan las diferentes decisiones polticas encaminadas a satisfacer
los intereses generales y sectoriales de la poblacin, en diversos mbitos, como: el
medio ambiente, el desarrollo, el bienestar, o la vivienda, entre otros
56
.

Y as lo ha entendido nuestro legislador (Ley 388 de 1997, artculo 3)
57
, para
quien la ordenacin del territorio constituye, en su conjunto, una funcin pblica con
determinados fines, entre ellos, hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda.

As las cosas, en qu consiste el ordenamiento del territorio municipal? Se trata
entonces de un conjunto de acciones poltico-administrativas y de planificacin fsica
que deben realizar los municipios, dentro de los lmites constitucionales y legales, con

55
Cfr. Lamnagement du territoire, en Dictionnaire de lurbanisme et de lamnagement, Pars,
Universitaires de France, 1996.
56
Cfr. Alli Aranguren, Juan-Cruz. Urbanismos y vivienda, la interrelacin de las polticas de suelo y
vivienda. Conferencia en el II Congreso Espaol de Derecho Urbanstico, Pamplona, 2005, p. 27.
57
Por la que se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
24
el fin de ordenar de manera eficiente el desarrollo del territorio que est bajo su
jurisdiccin y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio
58
.

Todas estas actividades municipales debern desarrollarse con base en tres
principios definidos por el legislador: en primer trmino, el respeto por la funcin social
y ecolgica de la propiedad; en segundo lugar, la prevalencia del inters general sobre
el particular; por ltimo, una distribucin equitativas de las cargas y los beneficios que
generen las actividades de ordenacin del territorio, dicho de otro modo, el principio de
solidaridad
59
.

Sin embargo, la ordenacin del territorio no puede verse nicamente como una
actividad reservada a las autoridades pblicas; todo lo contrario, se trata de un conjunto
de actividades tanto pblicas como privadas que, por tanto, generan responsabilidades
al Estado y a los particulares
60
. Dichas actividades se encaminan a conseguir la
distribucin ptima de la poblacin y de las actividades econmicas y sociales en un
determinado territorio
61
.

Entonces, qu competencias especficas atribuye el ordenamiento jurdico a los
entes municipales para que, a travs de la ordenacin de su territorio, puedan hacer
efectivo el derecho a una vivienda digna?

A mi juicio, de la lectura del artculo 51 de la Carta Poltica se desprenden tres
ideas distintas. Lo que llevara a afirmar que los entes municipales, con el objeto de
hacer efectivo este derecho constitucional, ejercen diferentes competencias.

Lo primero que dispone dicho precepto constitucional es un enunciado general,
segn el cual todos los colombianos tenemos derecho a una vivienda digna (primera
idea) y, en mi opinin, esta declaracin, de contenido abstracto, se concreta de dos
formas:


58
Cfr. Ley 388 de 1997, artculos 5 y 6.
59
Ibd., artculo 2.
60
Vase a Parejo Alfonso, Luciano. El urbanismo ante el Derecho, en Revista de Derecho Urbano,
1981, p. 51.
61
Garca lvarez, Antonio. La ordenacin del territorio en el Estado de las autonomas, en AA.VV.
Estudios Territoriales, tomo I, Madrid, Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, 1981, p. 15.
25
En primer trmino, el constituyente estableci que el Estado tiene el deber de
fijar todas las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda
(segunda idea); y en segundo lugar, que el Estado tiene una serie de obligaciones en
materia vivienda de inters social, a saber: promocin de planes, promocin de sistemas
adecuados de financiacin y promocin de formas asociativas para la ejecucin de estos
programas de vivienda (tercera idea).

Al trasladarnos al mbito local, puede afirmarse que los entes municipales
ejercen una serie de competencias, de rango constitucional y legal, que inciden en el
ejercicio efectivo del derecho a la vivienda y que dichas competencias sern
desarrolladas con dos fines esenciales: un fin genrico, consistente en asegurar las
condiciones bsicas para que todos los habitantes del trmino municipal puedan ejercer
su derecho a la vivienda; y adems, un fin concreto y especfico, que consiste en
garantizar, mediante un tratamiento especial, el derecho a la vivienda de un sector
determinado de la poblacin, los hogares de menores ingresos.

Analicemos entonces algunas de las competencias que son ejercidas por los
entes municipales para alcanzar ese fin genrico, es decir, aquellas que tienen como
finalidad garantizar unas condiciones mnimas para el ejercicio del derecho
constitucional a la vivienda.

En primer trmino, se observan competencias normativas y de control, de rango
constitucional. Por mandato de la Norma Suprema (artculo 313), los Concejos
municipales tienen a su cargo la reglamentacin de los usos del suelo de su respectivo
municipio y la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construccin y
enajenacin de inmuebles destinados a vivienda
62
.

Al descender al plano legal, se encuentran otras competencias que van en este
mismo sentido. El legislador atribuy a los municipios, con el fin de que desarrollen la
funcin pblica de ordenamiento de su territorio, el ejercicio de la accin urbanstica.
Dicha accin comprende un conjunto de decisiones y actuaciones administrativas, entre
ellas, la intervencin de los usos del suelo que en materia de vivienda se concretan en

62
Cfr. Ley 136 de 1994, artculo 187.
26
dos competencias bsicas: determinar las zonas riesgosas para la construccin de
viviendas
63
y establecer las caractersticas y dimensiones de las unidades de actuacin
urbanstica
64
.

Ahora bien, todas las actuaciones urbansticas debern estar contenidas en los
planes de ordenamiento territorial de cada municipio, o en los instrumentos que los
desarrollen o complementen, teniendo presente siempre las normas legales sobre la
materia.

Puede afirmarse entonces que una de las principales competencias de los entes
municipales, que inciden en la efectividad del derecho a la vivienda, es el ejercicio de la
potestad normativa a travs de la aprobacin de los planes de ordenamiento territorial
(en adelante POTS)
65
. Es decir, se trata de instrumentos jurdicos esenciales, sin los
cuales los municipios no podrn desarrollar las polticas y acciones destinadas a ordenar
sus territorios
66
.

Finalmente, cabe sealar que los municipios tambin tienen a su cargo otras
funciones en materia de urbanismo, cuyo cumplimiento efectivo incide, de una u otra
forma, en el ejercicio del derecho a la vivienda.


63
Segn lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 (artculo 8.5) los riesgos que deben evaluar las autoridades
municipales son aquellos relacionados con amenazas naturales y aquellos que puedan generar condiciones
insalubres para los asentamientos humanos.
64
En virtud de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 (artculo 39), por unidad de actuacin urbanstica debe
entenderse el rea conformada por uno o varios inmuebles, explcitamente delimitada en las normas que
desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser urbanizada o construida como una unidad de
planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las
normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el
transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo
de las cargas y beneficios.
65
El proyecto de POT, despus de surtir una etapa de participacin democrtica y de concertacin
interinstitucional, debe ser presentado por el Alcalde a consideracin del Concejo municipal o distrital
(Ley 388 de 1997, artculo 25). Si dentro de los 90 das (calendario) siguientes a la presentacin del
proyecto de acuerdo el Concejo no lo aprueba, lo podr hacer el Alcalde por Decreto (Ley 810 de 2003,
artculo 12).
66
La Ley 388 de 1997 (artculo 9) define los POTS como el conjunto de objetivos, directrices, polticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo
fsico del territorio y la utilizacin del suelo. Segn lo dispone la Ley, habr tres tipos de POTS, de
acuerdo a la poblacin municipal, a saber: en primer lugar, los elaborados y adoptados por las autoridades
de los distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes, que se denominarn Planes
de ordenamiento territorial; en segundo trmino, los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000
habitantes; que se llamarn Planes bsicos de ordenamiento territorial; por ltimo, los de los municipios
con poblacin inferior a los 30.000 habitantes, que recibirn el nombre de Esquemas de ordenamiento
territorial.
27
Los entes municipales tienen a su cargo la expedicin de licencias urbansticas,
ya sea directamente o travs de los curadores urbanos, que debern sujetarse a los
POTS, los planes parciales
67
y las normas urbansticas que los desarrollen y
complementen
68
. Igualmente, los municipios ejercern funciones de vigilancia y control
de la accin urbanstica, en virtud de las cuales podrn imponer sanciones a los
responsables de las infracciones que determine la ley
69
.

Hasta aqu, las competencias municipales relacionadas con el deber general del
Estado de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda.
Para terminar, se sealarn las competencias de los entes municipales en materia de
vivienda de inters social (en adelante VIS).

La VIS ha sido definida como aquella que se desarrolla para garantizar el
derecho a la vivienda de los hogares de menos ingresos. Es decir, la poblacin que, de
acuerdo con los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y los resultados sobre
estudios de ingresos y gastos, sea catalogada como la ms pobre del pas
70
.

Con el fin de proveer soluciones frente a esas necesidades bsicas insatisfechas
en materia de vivienda, los entes municipales debern actuar en concurrencia,
complementariedad y coordinacin con las dems entidades territoriales y la Nacin
71
,

67
Segn lo dispone la Ley 388 de 1997 (artculo 19), los planes parciales son los instrumentos mediante
los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para reas
determinadas del suelo urbano y para las reas incluidas en el suelo de expansin urbana, adems de las
que deban desarrollarse mediante unidades de actuacin urbanstica, macroproyectos u otras operaciones
urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbansticas generales.
68
Cfr. La Ley 9 de 1989, el Decreto ley 2150 de 1995 y la Ley 388 de 1997 (artculo 99).
69
Cfr. La Ley 388 de 1997, artculos 103, 104 y 108.
70
Cfr. La Ley 9 de 1989, artculo 44, en la redaccin dada por el artculo 91 de la Ley 388 de 1997.
71
Segn lo dispuesto en la Ley 136 de 1994 (artculo 4), los municipios ejercer las competencias que les
atribuye la Constitucin y la ley, conforme a los principios sealados en la ley orgnica de ordenamiento
territorial y en especial con sujecin a los principio de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, que la
propia Ley define en los siguientes trminos. En virtud del principio de coordinacin las autoridades
municipales al momento de desarrollar y ejercitar sus propias competencias, debern conciliar su
actuacin con el principio armnico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio
de sus atribuciones. En cuanto al principio de concurrencia, la Ley establece que cuando sobre una
materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unin o relacin directa con
otras autoridades o entidades territoriales, debern ejercerlas de tal manera que su actuacin no se
prolongue ms all del lmite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las
atribuciones de las otras autoridades o entidades. Finalmente, respecto del principio de subsidiariedad el
legislador dispuso que cuando los municipios puedan ejercer competencias atribuidas a otros niveles
territoriales o entidades, en subsidio de stos, sus autoridades slo entrarn a ejercerlas una vez que se
cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los
lmites y plazos fijados al respecto. As mismo, cuando por razones de orden tcnico o financiero
debidamente justificadas, los municipios no puedan prestar los servicios que les impone la Constitucin y
28
atendiendo de manera prioritaria a ciertos grupos poblacionales, como la niez, las
mujeres, la tercera edad y sectores discapacitados
72
.

Ahora bien, el municipio no es plenamente autnomo en el ejercicio de las
competencias que establece el legislador en esta materia.

Dicho de otro modo, por una parte, como se observa, los municipios no actan
solos, es decir, no se est en presencia de competencias excluyentes; por el contrario se
trata de una materia en la que tambin ejercen competencias la Nacin y las dems
entidades territoriales; y adicionalmente, tambin participa el sector privado,
comunitario y solidario
73
.

Igualmente, no es posible hablar de la existencia de una potestad normativa local
autnoma en esta materia, pues las normas locales deben respetar las polticas de
vivienda que establezca el Gobierno Nacional en el respectivo Plan Nacional de
Desarrollo
74
; las normas tcnicas nacionales que regulen el tema y las ordenanzas del
respectivo departamento sobre la materia.

Qu pueden hacer entonces los municipios para proteger el derecho a la
vivienda de la poblacin ms vulnerable?

En primer trmino, la ley establece que ser en los POTS donde los municipios y
distritos debern determinarn sus necesidades en materia de VIS y de acuerdo con

la ley, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad debern contribuir
transitoriamente a la gestin de los mismos, a solicitud del respectivo municipio. Las gestiones realizadas
en desarrollo de este principio se ejercern sin exceder los lmites de la propia competencia y en procura
de fortalecer la autonoma local.
72
Cfr. La ley 136 de 1994, artculo 3.5.
73
Cfr. La Ley 60 de 1993, artculo 2. Por la que se dictan normas orgnicas sobre la distribucin de
competencias de conformidad con los artculos 151 y 288 de la Constitucin Poltica y se distribuyen
recursos segn los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones.
74
Segn lo dispone la Ley 388 de 1997 (artculo 91) el Gobierno Nacional teniendo en cuenta, entre otros
factores, el dficit habitacional, las posibilidades de acceso al crdito, las condiciones de la oferta y los
recursos disponibles del sector financiero y los Fondos estatales, ser competente para establecer el tipo y
precio mximo de las soluciones de vivienda de inters social. Pese a que el legislador haba dejado en
manos del Gobierno Nacional esta competencia, la Ley 1151 de 2007 (artculo 83), para efectos de la
focalizacin de los subsidios estatales, cre un tipo de VIS especfico con un valor terminado, se trata de
la vivienda de inters social prioritaria cuyo valor no podr superar los 70 salarios mnimos legales
mensuales.
29
stas, definirn los objetivos de mediano plazo, las estrategias y los instrumentos para la
ejecucin de programas en esta materia
75
.

Dentro de las acciones urbansticas a cargo de los municipios de ms de 30.000
habitantes, en materia de VIS, el legislador estableci que stos debern calificar y
localizar los terrenos necesarios para la construccin de este tipo de vivienda; as
mismo, debern sealar los instrumentos de gestin que se vayan a utilizar; e
implementar mecanismos para reubicar asentamientos humanos localizados en zonas de
alto riesgo
76
.

Finalmente, los entes municipales tambin tendrn a su cargo la promocin, el
apoyo y la entrega de subsidios para la VIS, siempre respetando los criterios de
focalizacin reglamentados por el Gobierno Nacional
77
.

4. Conclusiones:

Realizado un recorrido terico sobre el derecho a la vivienda, para finalizar, no
queda otra cosa que preguntarse si la estructura del Estado colombiano es suficiente
para atender los nuevos retos del Estado Social; o por el contrario, se est frente a un
Estado social asimtrico, en donde abundan los problemas para articular las partes
dogmtica y orgnica de la Constitucin?
78
.

Para dar respuesta a este interrogante se debe partir, a mi juicio, de la idea de
que el debate sobre la exigibilidad de los derechos sociales, hoy en da, ha sido
superado. Es decir, los derechos sociales s son vinculantes. No obstante, lo que no
resulta tan claro es lo referente a su efectividad, debido a que se encuentra vinculada a
la existencia de recursos econmicos
79
.


75
Cfr. La Ley 388 de 1997, artculo 92.
76
Cfr. La Ley 388 de 1997, artculo 8.7; 13.5 y 16.
77
Cfr. La Ley 60 de 1993, artculo 2 y la Ley 388 de 1997, artculo 96.
78
Sobre la nocin de Estado social asimtrico vase a Cascajo, Jos Lus. La tutela constitucional de los
derechos sociales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1988, pp. 30-31. Apud.
Osuna Patio, Nstor, Op., cit., p. 4.
79
Cfr. Forsthoff, E. Concepto y esencia del Estado social en AA. VV. El Estado Social, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1986, pp. 69-106. Y a Osuna Patio, Nstor. Op., cit., p. 3.
30
As, siguiendo a OSUNA PATIO, puede afirmarse que el Estado colombiano
presenta en la actualidad importantes deficiencias a la hora de cumplir con los mandatos
constitucionales en materia de derechos sociales, incluido el derecho a la vivienda
80
. A
partir de la Constitucin de 1991 las responsabilidades estatales frente a los ciudadanos
crecieron y, pese a ello, no se est ante un crecimiento paralelo de los recursos para
hacer efectivos dichos derechos; y tampoco, ante el diseo de polticas pblicas
destinadas a crear herramientas para lograr una mejor distribucin de esos recursos.

Este diagnstico puede resultar bastante desalentador en pases como el nuestro,
donde la pobreza es un problema de Estado y donde una parte importante de la
poblacin no tiene acceso a una vivienda digna. Dicho de otro modo, se trata de Estados
en los que, en materia de derechos sociales, la idea de Constitucin normativa se torna
ms lejana y la de una Constitucin semntica ms familiar.

Sin embargo, pese a que algunos defiendan la posicin contraria
81
, en mi
opinin, la falta de recursos econmicos no puede llevar al desconocimiento y, por
ende, vulneracin de los derechos constitucionales. La efectividad de los derechos
sociales sin duda alguna encuentra lmites en las falencias econmicas de un Estado,
pero nunca podr aceptarse que se est ante una sentencia de muerte
82
.

Revisado el Derecho positivo que sirve de sustento a la obligacin constitucional
del Estado de fijar las condiciones necesarias para el efectivo ejercicio del derecho a la
vivienda, no cabe duda que los municipios, a partir de la Constitucin de 1991 se
convirtieron en protagonistas en la difcil tarea de ordenar el desarrollo de sus
territorios.

Para el pleno ejercicio de esta competencia, el legislador ha puesto en manos de
los entes locales una herramienta esencial: los POTS. Sin embargo, no se puede

80
Osuna Patio, Nstor. Op., cit., p. 22.
81
Cfr. Peces-Barba, Gregorio. Escasez y derechos humanos, en AA.VV. Problemas actuales de los
derechos fundamentales, Madrid, Universidad Carlos III de Madrid, 1994, p. 211. Apud, Osuna Patio,
Nstor. Op., cit., p. 14.
82
Cfr. Prez Luo, A. Derechos humanos y constitucionalismo en la actualidad: continuidad o cambio
de paradigma, en AA.VV. Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, Madrid,
Marcial Pons, 1996, pp. 37-38. Apud, Osuna Patio, Nstor. Op., cit., p. 14.
31
desconocer que los instrumentos jurdicos son totalmente ineficaces si no van de la
mano de polticas pblicas dirigidas a resolver los problemas de la poblacin.

En este caso, resulta esencial que nuestros municipios diseen polticas que, en
el marco de sus competencias, estn encaminadas a la solucin de problemas de acceso
a la vivienda; al impulso de la produccin de vivienda, y as garantizar una oferta
suficiente que impida las especulaciones; a la preservacin del medio ambiente como
elemento esencial de un hbitat adecuado; a la vigilancia y control de estndares
mnimos de calidad en la vivienda, etc. No obstante, el xito de estas polticas slo se
garantiza si, de forma paralela, se da prioridad al derecho social de la vivienda respecto
de la visin proteccionista del derecho a la propiedad.

Dicho de otro modo, las relaciones entre el Estado Social de Derecho y la
Constitucin econmica deben desarrollarse sobre la base del reconocimiento del
derecho a la propiedad, pero no como un derecho absoluto; todo lo contrario, se trata de
un derecho que encuentra lmites en el reconocimiento de la funcin social y ecolgica
de la propiedad y en la garanta de la libertad de empresa, pero acompaada de
responsabilidad social
83
.

Cul es entonces el panorama municipal en materia de vivienda? La Ley 388 de
1997, es el instrumento jurdico a travs del cual el derecho a las ciudades y, en esa
medida, el derecho a la vivienda se formalizan y encuentran vas efectivas para su
realizacin
84
.

Esta Ley es el reflejo de una poltica de descentralizacin administrativa y de
autonoma territorial plasmada en la Constitucin de 1991 y que se concreta por medio
de las competencias que el legislador atribuye a los municipios en diversas materias, en
este caso, en materia de vivienda.

Las herramientas de ejecucin que el legislador ha dado a los entes municipales
son adecuadas; sin embargo, las polticas en materia de vivienda no pueden seguir
siendo diseadas en su mayora desde el Gobierno central, primero porque se desconoce

83
Cfr. Upegui Meja, Juan Carlos. Op., cit., p. 15.
84
Cfr. Hbitat y el derecho a la vivienda digna, Op., cit., p. 300.
32
la autonoma municipal; segundo, porque las distintas necesidades en materia urbana
obedecen a temas locales y se tiene de abordar desde esa perspectiva
85
.

Ahora bien, esto no significa que el tema del hbitat, y de la vivienda como
elemento de este concepto, no deban ser abordados de forma intersectorial. Es cierto
que el papel de los municipios debe ser protagnico, pero la coordinacin y la
colaboracin con el Gobierno nacional, las administraciones de los otros niveles
territoriales y el sector privado es fundamental para que la ordenacin del territorio
municipal incida de manera positiva cada vez en ms ciudadanos, especialmente para
que aquellos con menos recursos, puedan acceder a una vivienda adecuada, como
requisito esencial para tener una vida digna.


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