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TERRENOS DE MARINHA E ACRESCIDOS:
NOVAS PERSPECTIVAS PARA O DEBATE

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Gabriel Quinto Coimbra
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Alosio Krholing
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RESUMO
Este artigo tem por escopo efetuar uma anlise crtica do instituto jurdico
dos terrenos de marinha e acrescidos, abordando inicialmente seu con-
ceito, natureza jurdica e origem histrica para, aps, contrast-lo com a
autonomia municipal consagrada na Constituio da Repblica de 1988.
Alm disso, o trabalho busca perquirir a(s) principal(is) proposio(es)
legislativa(s) em tramitao no Congresso Nacional, apontando os fatores
importantes que conspiram contra a aprovao dessas matrias. Por der-
radeiro, pretende sugerir novos caminhos em ordem para se construir
uma soluo jurdica justa e efcaz para a questo, em que pese a escassa
e antiga bibliografa disponvel sobre o assunto.
Palavras-chave: Terrenos de marinha. Acrescidos de marinha. Auto-
nomia municipal.
ABSTRACT
This paper has the target of making a critical analysis of the Marine
Lands legal institute, approaching initially its concepts, legal nature and
1 O presente artigo fruto de uma pesquisa cientfca realizada no perodo de 2004/2005, com
recursos provenientes do Fundo de Apoio Cincia e Tecnologia do Municpio de Vitria
(Facitec), sob a coordenao do professor Alosio Krohling, na qual o autor fgurou como
bolsista de iniciao cientfca.
2 Acadmico de Direito do 9 perodo da FDV e estagirio concursado do Ministrio Pblico
Federal.
3 Professor do Mestrado da FDV; doutor em Antropologia pelo Instituto Santo Anselmo
Itlia.
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GABRIEL QUINTO COIMBRA ALOSIO KRHOLING
historical origin to, make, later, a contrast with the municipal autonomy
consecrated by the Federal Constitution of 1988. Moreover, this work
seeks to research the main legislative proposals transacting at the Federal
Congress, pointing the important factors that conspire against the ap-
proval of these subjects. For last, it intends to suggest new ways in order
to construct a fair and effcient legal solution for the question, considering
the scarce and old bibliography available about the subject.
Keywords: Marine Lands. Increased Marine Lands. Municipal
Autonomy
1 CONCEITO E NATUREZA JURDICA
O
Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, ora em vigor, es-
tabelece, em seus arts. 2 e 3, a conceituao legal dos terrenos
de marinha e acrescidos, respectivamente:
Art. 2. So terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e
trs) metros medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio
da linha do preamar-mdio de 1831:
a) os situados no continente, na costa martima e nas margens dos rios
e lagoas, at onde se faa sentir a infuncia das mars;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a
infuncia das mars.
Pargrafo nico. Para os efeitos dste artigo, a infuncia das mars
caracterizada pela oscilao peridica de 5 (cinco) centmetros, pelo
menos do nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do ano.
Art. 3. So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado,
natural ou artifcialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.
Os terrenos de marinha, portanto, no se confundem com os
acrescidos. Na lio de Humberto Haydt de Souza Mello, os chamados
acrescidos de marinha [...] so terrenos que se formam por acrscimo,
natural ou artifcialmente, para os lados do mar, para as margens dos
rios ou para a orla dos lagos, tornando mais ampla a rea dos terre-
nos a que se somam. So os aterros, os terrenos de aluvio esses
tambm conhecidos como terrenos aluviais (MELLO, 1966. p. 239).
Em outras palavras, a rea reputada como de marinha permanece em
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Terrenos de marinha e acrescidos: novas perspectivas para o debate
sua dimenso original, desde 1831, independentemente do tamanho
dos terrenos acrescidos. Se, por exemplo, o Poder Pblico realizasse
um aterro de 300 metros para dentro do mar, ter-se-ia essa medida
de terreno acrescido e 33 metros de terrenos de marinha. Dessa feita,
conclui-se que o regime jurdico dos terrenos de marinha aplica-se em
sua plenitude aos terrenos acrescidos.
Outrossim, impe-se atentar para o fato de que os terrenos de
marinha no podem ser equiparados s praias, como pode parecer
primeira vista. A Lei n 7.661, de 16 de maio de 1988, responsvel pela
instituio do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, em seu art.
10, 3, preceitua que [...] entende-se por praia a rea coberta e des-
coberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subsequente de
material detrlico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at
o limite onde se inicie a vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde
comece um outro ecossistema. Da, extrai-se a concluso lgica de que
as praias tm dimenso varivel, ou seja, o critrio legal demarcador dos
terrenos de marinha (33 metros a partir da linha da preamar-mdia de
1831) pode ultrapassar a faixa da praia, bem como esta tambm pode
ultrapass-los. Pode haver, inclusive, como de fato h, reas de marinha
onde no haja praia. Em resumo, toda e qualquer praia martima est
situada em terrenos de marinha, mas a recproca no verdadeira, j
que nem todo imvel de marinha se localiza em praia de mar.
Note-se ainda que a nomenclatura correta para o instituto ter-
renos de marinha, expresso que refete a sua proximidade com as
guas salgadas. comum as pessoas referirem-se a essas reas como
da Marinha, o que no se revela adequado, uma vez que sua admi-
nistrao no cabe ao Comando da Marinha, rgo subordinado ao
Ministrio da Defesa, mas sim Secretaria do Patrimnio da Unio,
rgo integrante da estrutura do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto (MPLOG).
Convm relembrar, por oportuno, que a linha da preamar-mdia sig-
nifca a mdia da mar alta em determinado perodo, ao passo que a linha
da preamar-mdia de 1831 a mdia da mar alta apurada em 1831.
No tocante natureza jurdica dos terrenos de marinha e acresci-
dos, pacfca a doutrina quanto ao seu carter de bens pblicos do-
minicais da Unio. A Carta Magna de 1988, em seu art. 20, VII, cuidou
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de inseri-los no rol dos bens pertencentes Unio, embora a expresso
[...] terrenos de marinha e acrescidos nunca tenha sido empregada
nos textos constitucionais brasileiros,
4
conforme leciona o professor
Jos Cretella jnior (CRETELLA JNIOR, 1993, p. 1.243). Tal omisso,
contudo, no retirou dessas reas a natureza jurdica de bem pblico
dominical federal, devido construo doutrinria e jurisprudencial
sobre a legislao precedente.
Atualmente, o art. 11 do Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934,
refuta qualquer dvida ao qualifc-los como bens dominicais. Vale
dizer que podem ser utilizados privativamente pela Unio de modo
direto ou indireto, mediante celebrao de contratos com terceiros (en-
fteuse, cesso, permisso de uso, etc.). Em princpio, o povo no tem
livre acesso a eles, ao contrrio das praias que, por revestirem-se da
natureza de bem pblico de uso comum, permitem a qualquer pessoa
a sua utilizao livre e irrestrita.
O novo Cdigo Civil
5
(2002) refora essa concepo, ao prever em
seu art. 99:
Art. 99. So bens pblicos:
I os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas
e praas;
II os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a ser-
vio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial
ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas
de direito pblico, como objeto de direito pessoal ou real, de cada uma
dessas entidades (grifo nosso).
Na mesma linha, o art. 1 do Decreto-lei n 9.760/46, em suas
alneas a e b:
Art. 1. Incluem-se dentre os bens imveis da Unio:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegveis, em territrios federais, se,
por qualquer ttulo legtimo, no pertencerem a particular;
4 Somam um total de sete: 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969.
5 O Cdigo Civil de 1916 tambm conduzia ao mesmo raciocnio em seu art. 66.
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Resta evidente, portanto, que, a partir da anlise da doutrina
ptria e da legislao em vigor, deduz-se que os terrenos de marinha
e seus acrescidos revestem-se da natureza jurdica de bens pblicos
dominicais da Unio.
2 ORIGEM HISTRICA: COMPREENDENDO AS
SEMENTES DO INSTITUTO
A instituio dos terrenos de marinha tem assento histrico
nos costumes portugueses com o incio da colonizao do Brasil, no
sentido de assegurar s populaes e defesa nacional o livre acesso
ao mar e s reas litorneas. Com efeito, o Rei de Portugal cuidou de
proteger essas regies comumente chamadas na Pennsula Ibrica de
Lezrias (beiras de mar, pauis, mangues), que sempre foram conside-
radas bens destinados para as despesas dos Reis, cuja propriedade
particular no se admitia.
Destarte, a relao dos terrenos de marinha com a defesa nacional
consiste na necessidade de manter-se sempre desimpedida essa faixa
geogrfca em ordem a permitir o livre trnsito de tropas militares
ao longo da costa martima e das margens dos rios e lagos sujeitas
infuncia das mars.
Nessa linha de raciocnio, tem-se que a distncia de 33 metros,
contada a partir da linha de preamar-mdia de 1831, no foi instituda
para impedir que balas dos canhes embarcados nos navios atingissem
as instalaes de terra, como querem fazer crer grande parte da dou-
trina e a prpria Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU).
6

Os primeiros canhes com tubos metlicos inventados pelo ho-
mem, no incio do sculo XIV, alcanavam uma distncia de trs qui-
lmetros, fato que desqualifca as pretenses de associar a medida de
33 ao alcance de projteis de um canho. Hodiernamente, um projtil
lanado de um canho de calibre de 152 milmetros percorre uma dis-
tncia mdia de 25km, atingindo o alvo com certa preciso. De qualquer
forma, com o avano da tecnologia militar, que permitiu a criao dos
6 rgo do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPLOG), atualmente incumbido
de desempenhar as funes de administrao dos bens integrantes do patrimnio imobilirio
da Unio, dentre eles, os terrenos de marinha e acrescidos.
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msseis intercontinentais, no mais se pode justifcar a manuteno dos
terrenos de marinha como indispensveis segurana nacional.
Na verdade, o instituto jurdico dos terrenos de marinha e acres-
cidos, entendidos como a faixa geogrfca da orla martima correspon-
dente a quinze braas craveiras (trinta e trs metros) contadas para o
lado de terra, foi institudo a partir de 1818, com o objetivo de impedir
a ocupao desordenada dessas reas em decorrncia das atividades
exploratrias do sal da gua do mar e da pesca. Conseguintemente,
assegurava-se o livre trnsito para qualquer servio determinado pelo
Rei, bem como a defesa da orla martima.
Registre-se que a margem martima de quinze braas craveiras
representava a extenso sufciente para que um contingente militar do
efetivo de uma companhia, constituda por nove soldados, pudesse
deslocar-se no espao estabelecido.
Em recente artigo de sua autoria, o professor Dr. Obde Pereira
de Lima (2002, p. 46) bem asseverou:
A medida antiga conhecida como braa craveira equivale a 10 palmos;
o palmo craveiro, 12 polegadas; a polegada, 12 linhas; e a linha, 12
pontos. No sistema mtrico decimal o palmo equivale a 22 centmetros;
portanto, cada braa corresponde a 2,20; e 15 braas equivalem a 33
metros (2,20 metros x 15 = 33 metros). A est a origem da medida dos
33 metros correspondentes a profundidade dos terrenos de marinha,
a partir da linha da preamar.
A preocupao da Coroa em preservar as regies chamadas de
marinha, portanto, foi externada por meio da Ordem Rgia de 18 de
novembro de 1818, a qual determinou que [...] tudo o que toca a gua
do mar e acresce sobre ela da Coroa, na forma da Ordenao do Reino
[e que] da linha dgua para dentro sempre so reservadas 15 braas
craveiras pela borda do mar para o servio pblico(MADRUGRA,
1928, p. 75-76). Neste ponto, observa-se que a linha de referncia, a
partir da qual a distncia de 33 metros deveria ser calculada, denomi-
nava-se linha dgua ou borda do mar. Em se tratando de uma
referncia varivel, por fora dos fenmenos meteorolgicos, fazia-se
necessrio atentar para o seu percurso quando atingia a costa. A partir
da, contabilizavam-se quinze braas craveiras.
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Ademais, cumpre destacar que a referida Ordem Rgia, ao estabe-
lecer que tudo aquilo que no futuro viesse a acrescer sobre a gua do
mar, de modo natural ou artifcial, tambm constituiria propriedade da
Coroa, acabou por disciplinar o que hoje se reconhece como terrenos
acrescidos de marinha.
3 UTILIZAO E ADMINISTRAO
A peculiaridade que distingue os terrenos de marinha e acrescidos
dos demais bens pblicos pertencentes Unio consiste na proibio de
que aqueles, quando situados na faixa de segurana, no so passveis
de alienao total (venda, permuta ou doao) sob nenhum pretexto.
Se for conveniente ceder seu uso a terceiros, h que se faz-lo mediante
contrato de aforamento, a teor da inovao introduzida pelo Consti-
tuinte de 1988, no art. 49, 3 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT): [...] a enfteuse continuar sendo aplicada aos
terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurana,
a partir da orla martima. Esse dispositivo nos conduz ao raciocnio
de que a terceiros s lcita a transferncia do domnio til (direto
real de uso), por meio da constituio da enfteuse, pela qual a Unio
mantm o domnio direto.
Todos os demais bens imveis da Unio, inclusive os terrenos
de marinha e acrescidos no situados na faixa de segurana da orla,
podero ser integralmente alienados, desde que preenchidos os pres-
supostos de convenincia e oportunidade, ante a ausncia de vedao
constitucional expressa.
Nesse sentido, dispe o art. 23 da Lei n 9636/98, diploma res-
ponsvel pela implementao da alienao dos imveis da Unio no
sujeitos ao regime de aforamento:
Art. 23. A alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao,
mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de
parecer da SPU quanto sua oportunidade e convenincia.
1 A alienao ocorrer quando no houver interesse pblico, eco-
nmico ou social em manter o imvel no domnio da Unio, nem in-
convenincia quanto preservao ambiental e defesa nacional, no
desaparecimento do vnculo de propriedade.
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Destarte, com o advento da Lei n 9636/98, sufragou-se o entendi-
mento segundo o qual a alienao plena das reas de marinha situadas
na faixa de segurana, a partir da orla martima, encontraria vedao
constitucional. Dessa forma, o legislador do aludido diploma ordinrio
estabeleceu restries queles bens sujeitos enfteuse (aforamento),
incluindo-se nesse rol os imveis de marinha acrescidos, mencionados
no art. 49, 3 da Carta Magna.
A sistemtica legal atualmente em vigor, portanto, resume-se da
seguinte forma:
a) prevalncia de interesse pblico sobre os terrenos de marinha ou acrescidos
situados na faixa de segurana: mantm-se o domnio pleno da Unio;
b) ausncia de interesse pblico sobre tais reas: aliena-se o domnio til mediante
enfteuse, permanecendo a Unio como titular do domnio direto;
c) terrenos de marinha ou acrescidos localizados fora da faixa de segurana:
permite-se a alienao plena, tal qual se d com os demais bens
dominicais.
3.1 Regime enftutico: foro e laudmio
importante tecermos breves consideraes acerca do denominado
regime enftutico ou de aforamento, a fm de que o leitor compreenda
os delineamentos bsicos desse instituto de Direito Civil, especialmente
quando aplicado no mbito do Direito Administrativo.
Assim, pode-se conceituar a enfteuse como direito real sobre
coisa alheia, transmissvel por herana, por meio da qual se divide o
direito de propriedade em domnio til e domnio direto. O primeiro
(domnio til) garante ao seu titular o uso do imvel como se pro-
prietrio fosse; o segundo (domnio direto) confere ao seu detentor
o recebimento do foro anual, laudmios e preferncia em uma pos-
svel alienao do domnio til. Cuida-se, pois, de instituto jurdico
que garante o mais amplo direito sobre a propriedade alheia, o que
demonstra certa contradio na redao do art. 49, 3 do ADCT,
uma vez que, se o objetivo era assegurar uma proteo mais efetiva
aos bens de marinha e acrescidos situados na faixa de segurana, por
certo a obrigatoriedade de constituio da enfteuse no preenche o
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escopo colimado, por subtrair considervel parcela de propriedade
da Unio sobre tais imveis.
O Cdigo Civil de 2002 vedou a criao de novas enfteuses e su-
benfteuses, mantendo as existentes at sua extino (art. 2038). dizer:
a enfteuse dos terrenos de marinha e seus acrescidos, disciplinada por
lei especial (Decreto-lei n 9.760/46 e Lei n 9636/98), no foi afetada
com a supervenincia do novo Estatuto Civil. Alm disso, apresenta
algumas peculiaridades prprias ao regime de Direito Pblico, in-
compatveis com a disciplina privatista do Cdigo Civil (aplicvel aos
particulares por envolver direitos patrimoniais disponveis).
Em suma, o titular do domnio til (foreiro ou enftuta) apre-
senta-se em posio jurdica inferior em relao quele que detm a
propriedade plena de um imvel, no que toca sua segurana patrimo-
nial, por fora dos vrios elementos j expostos, como o pagamento do
foro anual, laudmio, etc. Por outro lado, em algumas circunstncias,
o enfteuta sujeitar-se- aos mesmos nus do titular do domnio pleno,
como a possibilidade de desapropriao de seu domnio til,
7
sujeio
a impostos, submisso ao poder de polcia da Administrao Pblica,
dentre outros. Por isso, costuma-se afrmar que o foreiro (enfteuta)
consiste num verdadeiro pseudoproprietrio.
3.2 Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU):
grande imobiliria?
A Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), antigamente deno-
minada Servio do Patrimnio da Unio, constitui rgo integrante
da estrutura do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto
(MPLOG), cuja atribuio administrar o patrimnio imobilirio da
Unio. Nesse rol, incluem-se os imveis prprios nacionais, as reas de
preservao permanente, terras indgenas, forestas nacionais, terras
devolutas, reas de fronteira, bens de uso comum e os famigerados
terrenos de marinha e seus acrescidos.
Em relao a esses ltimos, justamente por fora da defasa-
gem do critrio legal de demarcao, consubstanciado na linha da
7 No h vedao para que o Estado-membro, o Distrito Federal ou os municpios desapropriem
o domnio til de um terreno de marinha aforado pela Unio a terceiro, j que a desapro-
priao incidir sempre sobre este ltimo, mas nunca sobre o Ente Poltico Maior.
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preamar-mdia de 1831, a SPU vem administrando inmeras reas
urbanas no Pas, localizadas a centenas de metros das praias, como
ocorre em Vitria,
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Florianpolis, Belm, So Lus, Rio de Janeiro,
dentre inmeras outras cidades.
Acontece que tal situao no se coaduna com a ideologia ins-
piradora da reforma administrativa que vem sendo implementada
no Estado moderno, cuja tendncia reservar ao ente estatal de
direito pblico apenas o cumprimento de suas funes bsicas, tal
qual a prestao dos servios de sade, educao, segurana pblica,
etc. Trata-se de uma poltica de descentralizao, mediante a qual
se pretende diminuir o inchao da mquina estatal federal, reser-
vando-se Unio apenas a tarefa de estimular o desenvolvimento
econmico e social no Brasil.
Entretanto, o maior problema reside na falta de estrutura da SPU
para gerir cerca de quase nove mil quilmetros de terrenos de marinha
e acrescidos espraiados pelo litoral brasileiro. O Governo Federal, ao
mesmo tempo em que toma para si a administrao dessas reas, no
investe no rgo responsvel pelo patrimnio imobilirio da Unio,
transformando a SPU numa decadente imobiliria, em que pese o pre-
paro profssional dos brilhantes quadros que compem sua precria
estrutura. O resultado claro: falta de controle sobre a coisa pblica.
Basta que observemos os inmeros imveis abandonados, servindo
de depsito de lixo, estimulando invases e acelerando o processo de
favelizao em torno de cidades litorneas.
A imprensa tem noticiado casos em que alguns imveis so ca-
dastrados como situados em reas de marinha e outros no, embora
ambos estejam localizados, de fato, em terrenos de marinha ou acres-
cidos. Isso tem aumentado o descrdito e a reprovao social de que j
padece o instituto, os quais se refetem sobre a Secretaria de Patrimnio
da Unio, que no consegue exercer com competncia o seu mister
por absoluta impossibilidade material. Em razo disso, a insegurana
jurdica gerada para milhares de famlias que edifcaram sobre essas
reas intensa. H situaes em que a SPU inicia a cobrana do cidado
8 Alguns exemplos so a rea da INFRAERO, em Camburi; os Galpes do IBC, em Jardim da
Penha; terrenos ao longo da Reta da Penha; na rea chamada de Cruz do Papa, na Enseada
do Su; na rea ao lado do INSS, na Beira-Mar; alm do estacionamento atrs da Mesbla.
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depois de vrios anos em que reside no imvel, desconsiderando por
completo escrituras registradas em Cartrio, como ocorreu no Esprito
Santo com a execuo de um plano piloto de cadastramento levado a
efeito na dcada de 90.
Pelo exposto, percebe-se que a SPU, ao administrar tamanha
quantidade de reas urbanas, no contribui para o fortalecimento da
autonomia municipal e, conseguintemente, fere de morte o ensina-
mento de Franco Montoro, to propalado no Congresso Constituinte
de 1988, segundo o qual [...] ningum vive na Unio ou nos Estados;
as pessoas vivem nos municpios.
4 PODER MUNICIPAL E TERRENOS DE MARINHA:
ENTRAVE AO DESENVOLVIMENTO URBANO
Com o advento da Constituio da Repblica de 1988, integrou-se o
municpio na Federao, como ente de 3 grau, ut arts. 1 e 18, verbis:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indisso-
lvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...]
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa
do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (grifo nosso).
Nesse sentido, a principal inovao introduzida pela Lei Magna de
1988 foi a ampliao da autonomia municipal, em seu aspecto poltico,
administrativo e fnanceiro, consoante se depreende dos arts. 29, 30,
31, 156, 158 e 159 do texto constitucional. A possibilidade de elaborar
a sua Lei Orgnica, uma espcie de Constituio Municipal, retrata
bem a disposio do legislador constituinte em delinear um novo papel
para o municpio na Federao, no mais de mero coadjuvante, mas
de protagonista principal ao lado dos Estados e Distrito Federal.
Outras novidades tambm surgiram, como a extino da nomea-
o do chefe do Poder Executivo para qualquer municpio, manuteno
da eleio direta para os postulantes Cmara Municipal e vedao da
criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.
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No tocante repartio de competncias, a Constituio atual con-
fou municipalidade uma srie de competncias privativas, arroladas
no art. 30, dentre as quais se destaca a expresso [...] legislar sobre
assuntos de interesse local (inciso I),
9
inaugurando o novo perfl que
se viria a atribuir autonomia municipal. Por esse termo (interesse
local), entenda-se a predominncia do interesse da municipalidade
sobre o do Estado ou da Unio, e no sua exclusividade.
Alm disso, instituiu-se um regime de cooperao entre os entes
previsto no art. 23 da Constituio, que elenca as hipteses de compe-
tncia comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Ocorre que nem sempre foi assim. A disciplina constitucional dos
municpios variou ao longo de sua histria no Brasil, de acordo com a
convenincia dos regimes, nada obstante todas as Constituies pas-
sadas terem positivado a expresso autonomia municipal em seus
contedos, que at o Texto Magno de 1946 permaneceu como uma fo-
lha de papel.
10
A partir da, a liberdade municipal passa a ser exercida
com mais vigor, por fora da no interferncia dos Governos Federal
e Estadual, da eleio direta para prefeito, vice-prefeito e vereadores
e da dotao oramentria prpria.
Mas, afnal, o que se entende por autonomia municipal?
Maria Helena Diniz (1998, p. 348) bem salienta que a expresso
consiste na [...] capacidade do Municpio de organizao poltico-ad-
ministrativa e de gesto dos assuntos de seu peculiar interesse, dentro
dos limites fxados constitucionalmente, podendo contrapor a sua livre
deliberao eventual ingerncia de outras esferas governamentais,
ou seja, da federal ou estadual.
Destarte, possvel concluir que o legislador constituinte de 1988
compreendeu, de fato, que as pessoas residem no municpio.
Portanto, o conhecimento da realidade local que credencia as
administraes municipais a assumirem a gesto dos terrenos de mari-
nha e acrescidos. A sistemtica atual prestigia a arrecadao de receitas
por parte da Unio em detrimento da autonomia municipal.
9 Tal dispositivo veio em substituio expresso peculiar interesse consagrada em todas
as Constituies Republicanas anteriores (1891 em diante).
10 Numa referncia ao ilustre escritor Ferdinand Lassale, que utiliza o termo em sua consagrada
obra intitulada A essncia da Constituio.
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O Brasil possui uma organizao poltico-administrativa muito
peculiar, calcada na centralizao de decises na esfera da Unio. Com o
advento da modernizao do conceito de Estado, conforme j colocado,
as decises esto passando por um grande processo de descentraliza-
o, o que tem trazido incontestveis benefcios para o nosso pas. Tal
medida tem-se mostrado efcaz para se superar o histrico problema da
burocratizao centralizada, caracterstica marcante da administrao
pblica brasileira. O Pas tem logrado xito em reas como a sade e
educao, por exemplo, nas quais o processo de descentralizao de
decises permitiu a criao do SUS e do FUNDEF, respectivamente.
A Unio, contudo, valendo-se de razes de ordem econmica e
de segurana nacional, insiste em manter largas faixas de terras sob
seu domnio, muitas sem destinao social especfca ou mal apro-
veitadas, difcultando a utilizao das reas de marinha por parte
da administrao municipal para a construo de escolas, praas,
postos de sade, conjuntos habitacionais, enfm, para melhoria de
vida dos muncipes.
Por isso, pode-se afrmar, sem receio de estar-se incidindo em
excessos, que os terrenos de marinha e seus acrescidos representam
um imenso entrave ao desenvolvimento urbano. A pretexto de cum-
prir-se um Decreto-Lei de 1946, a Unio, por meio da SPU, tem invia-
bilizado ou atrasado o aproveitamento de reas urbanas essenciais
ao dia-a-dia da cidade. Ademais, o processo para sua utilizao, por
parte do Poder Pblico Municipal, afgura-se extremamente burocr-
tico e exaustivo, ensejando, em ltima anlise, a construo irregular
de pequenas casas e prdios em desatino legislao vigente, por
completa ausncia de fscalizao.
inegvel que as Prefeituras esto mais bem estruturadas para
administrar e efetivar a funo social dos imveis de marinha, atri-
buindo-se-lhes a destinao mais apropriada, em ordem a atender
as necessidades prementes da realidade local, mediante um efcaz
planejamento urbano.
Nessa linha de raciocnio, cabe trazer refexo interessante trecho
da obra Interpretao Constituciona: dois sculos de refexo, de autoria
de Charles Cole (___, p. 39), que retrata com bom humor a tendncia
moderna da poltica de descentralizao:
128
Conservar o poder mais perto do povo possvel; a menos que efcincia
ou alguma outra razo requeira elaborao de decises de forma cen-
tralizada, devem elas ser proferidas descentralizadamente. Desta forma,
se obtm pequenos tiranos em vez de grandes, e pequenos tiranos so
mais facilmente evitveis.
5 AES LEGISLATIVAS EM CURSO E FATORES QUE
CONSPIRAM CONTRA A SUA APROVAO
5.1 Projeto de lei n. 4316/2001
Dentre as inmeras solues j propostas, destaca-se o Projeto de
Lei n 4316/2001 (PLS n 617/1999), de autoria do ex-senador Paulo
Hartung, atual governador do Estado do Esprito Santo, que prope
que seja alterado o caput do art. 2 do Decreto-lei n 9.760, de 5 de
setembro de 1946, permitindo-se que seja atualizado o conceito dos
terrenos de marinha.
O texto fnal da proposio, aps as discusses na Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania do Senado da Repblica, restou
assim redigido:
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1. O caput do art. 2 do Decreto-Lei n. 9.760, de 5 (cinco) de setem-
bro de 1946, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 2 So terrenos de marinha, em uma extenso de 33 (treze) metros
medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posio da linha da
preamar-mdia observada no ano de 2000:
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa sentir a
infuncia das mars.
Art. 2. As reas pblicas que, por fora do artigo anterior, deixam de
constituir terrenos de marinha, ou terrenos acrescidos de marinha, pas-
sam a ter a sua propriedade assim distribuda:
I continuam sob a titularidade da Unio, aquelas em que edifcados
prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da administrao
federal, bem como as reas que estejam, ou venham a ser, destinadas
utilizao pelas Foras Armadas e no caso de prestadores de servios
pblicos concedidos ou permitidos pela Unio, desde que protocoladas
129
atravs de processo administrativo na Secretaria do Patrimnio da Unio
at 1 de janeiro de 2000;
II pertencem aos Estados onde situadas, aquelas em que edifcados
prdios pblicos que abriguem rgos ou entidades da respectiva ad-
ministrao estadual ou estejam destinadas utilizao por prestadores
de servios pblicos concedidos ou permitidos pelos Estados.
III permanecem sob a titularidade dos respectivos donatrios, aquelas
doadas mediante prvia autorizao em lei federal;
IV passam propriedade dos municpios onde situadas, aquelas no
enquadrveis nas hipteses descritas nos incisos anteriores e as parcelas
atualmente cedidas, locadas, arrendadas ou aforadas a particulares pela
Unio, ou ocupadas, regular ou irregularmente.
Pargrafo nico. A alienao dos imveis recebidos pelos municpios,
na forma do inciso IV deste artigo, fca condicionada utilizao dos
recursos correspondentes:
I no abatimento do estoque de dvidas junto Unio; e
II na capitalizao de fundos de previdncia para seus servidores.
Art. 3. At que os municpios para os quais forem transferidas as pro-
priedades dos imveis que deixarem de constituir terrenos de marinha,
ou seus acrescidos, legislem sobre a destinao dos mesmos, reger a
administrao desses bens, no que lhe for aplicvel, o Decreto-lei n.
9.760/46, de 5 de setembro de 1946, e alteraes posteriores.
Art. 4. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao (HAR-
TUNG, 2001).
No elenco de justifcativas para aprovao da proposio, aduz
o ex-parlamentar que a descentralizao administrativa representa o
cerne da proposio, que pretende transferir aos municpios o coman-
do do processo de alienao dos bens de marinha e acrescidos, cujo
produto ser aproveitado em prol dos servidores municipais, com o
do repasse aos fundos de previdncia, bem assim no abatimento das
dvidas contradas com a Unio.
Em que pese o carter inovador que carreia o projeto ora tratado,
este no fcou isento de crticas. Isso contribui para o desenvolvi-
mento da democracia numa sociedade plrima como a brasileira.
Portanto, em homenagem ao debate, colacionamos aquelas que se
nos afguram mais pertinentes.
A primeira delas desferida contra a atualizao da preamar-
mdia de 1831 para a de 2000, em razo do fenmeno do degelo das
calotas polares, o qual tem provocado a invaso do mar em direo ao
130
continente. Nesse sentido, em se considerando que a preamar-mdia
de 1831 provavelmente resta encoberta pelo mar em muitas regies
do Pas, conforme ser demonstrado mais adiante, tem-se que a sua
atualizao para a do ano 2000 permitir o surgimento de muitos
terrenos de marinha j submersos. Poder-se-ia alegar, ento, que a
proposio em comento desconsiderou o direito de propriedade dos
titulares de imveis localizados em terrenos alodiais
11
(art. 5, XXII
da Constituio), que seriam afetados pela nova demarcao. Neste
ponto, cabe refetir sobre como a Unio tomaria o domnio dessas
reas, considerando a necessidade de respeitar-se o procedimento de
desapropriao, disciplinado em sede constitucional,
12
situao no
cogitada pelo Projeto de Lei n. 4316/2001. A inobservncia do preceito
constitucional abriria a comporta para o ajuizamento de milhares de
aes judiciais, individuais e coletivas.
De qualquer forma, afgura-se importante debater o seu conte-
do em conjunto com a sociedade civil e demais instituies, a fm de
que sua eventual aprovao no seja motivo de infnitas discusses
provocadas pelos famosos inconstitucionalistas de planto, numa
referncia expresso chistosa utilizada pelo ministro do Supremo
Tribunal Federal Gilmar Ferreira Mendes, em resposta aos crticos da
Lei n 9868/98,
13
de cuja redao participara.
5.2 Fatores que conspiram contra a aprovao das
proposies legislativas em curso
Atualmente, encontram-se em tramitao na Cmara dos Deputa-
dos e no Senado Federal um sem-nmero de proposies relacionadas
com os terrenos de marinha e acrescidos. Umas sugerem atualizao
da linha da preamar-mdia de 1831; outras pretendem o repasse
dessas reas ao controle das administraes municipais; outras, ain-
da, ventilam a reduo, iseno ou extino do pagamento de foros
e laudmios; h tambm aquelas que defendem o reconhecimento
11 Confrontantes com os terrenos de marinha.
12 CR/88, art. 5, XXIV: [...] a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por neces-
sidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio.
13 Dispe sobre o processamento e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da
ao declaratria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
131
do direito de propriedade consubstanciado em escrituras lavradas a
terceiros de boa-f, dentre outras.
Ocorre que vrios fatores conspiram contra a aprovao dessas
propostas legislativas, emperrando sua tramitao.
Em primeiro lugar, h o problema do trmino dos mandatos par-
lamentares. bem verdade que a articulao pessoal do congressista
contribui em muito para o caminhar de sua proposio. Aqueles que
postulavam a reeleio e perderam elegeram-se para outro cargo ou
desistiram da poltica, normalmente, tm seus vnculos com a Casa de
Leis em que exerciam seu ofcio parlamentar diludos e, conseqen-
temente, perdem o controle e interesse pelos projetos de lei por eles
apresentados. Isso tem permitido que interesses outros valham-se de
manobras protelatrias para impedir a aprovao dessas matrias em
plenrio, mormente quando veiculadoras de benefcios sociedade.
Em segundo lugar, o instituto jurdico dos terrenos de marinha e
seus acrescidos afetam precipuamente as cidades situadas no litoral
brasileiro, por vezes restringindo-se ao conhecimento dos polticos
da regio. Em outras palavras, deputados federais e senadores prove-
nientes de Estados com grande infuncia poltica e poderio econmi-
co (v.g. So Paulo e Minas Gerais), parlamentares que normalmente
se destacam no cenrio nacional, possuem muito pouca noo da
gravidade do problema por no o viverem em seus redutos. Tal des-
conhecimento em nada contribui, mas ao revs, enfraquece o poder
de mobilizao legislativa para aprovao de matrias relacionadas
com imveis de marinha e congneres.
Em terceiro lugar, expresses polticas indeterminadas, como
defesa da segurana nacional ou preservao ambiental ou ainda
interesse econmico da Unio, pelo tom ameaador que emitem,
servem de artifcio ardiloso, diga-se de passagem para aqueles que
no possuem argumentos efcazes e convincentes aptos a sustentarem
um debate srio sobre a matria. Para tanto, recorrem a expresses do
gnero a fm de impedir o progresso na tramitao dessas proposies,
normalmente contrrias aos interesses fscalistas da Unio.
Por derradeiro, tem-se a questo das famigeradas medidas provi-
srias, que constantemente trancam a pauta do Poder Legislativo, inter-
ferindo indevidamente na sua autonomia e atrasando seus trabalhos.
132
6 NOVOS CAMINHOS PARA CONSTRUO DE
UMA SOLUO JURDICA JUSTA E EFICAZ
ACERCA DA QUESTO
6.1 Emenda Constituio n. 46/2005 (Pec)
No dia 5 de maio de 2005, foi promulgada, nos termos do art. 60
da Constituio, a to propalada Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) n. 15 (ANDRINO, 2004), convertida na Emenda Constitucional
n. 46/2005, que pretendeu excluir do rol de bens da Unio as ilhas
costeiras que tenham sede de municpios. Para tanto, alterou o inciso
IV do art. 20 do Texto Magno de 1988, verbis:
Art. 1 O inciso IV do art. 20 da Constituio Federal passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 20. ...............................................................................................
IV as ilhas fuviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as
praias martimas; as ilhas ocenicas e costeiras, excludas, destas, as que
contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio
pblico e unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II.
Art. 2 Esta Emenda Constitucional entre em vigor na data de sua pu-
blicao (grifo nosso).
Nesse passo, importa atentarmos para uma distino importante.
O art. 20 da Constituio assegurou Unio a propriedade sobre os ter-
renos de marinha e acrescidos (VII), bem como sobre as ilhas costeiras
14

que no pertencessem aos Estados, particulares ou municpios (IV), na
antiga redao deste ltimo dispositivo. Trata-se, portanto, de disci-
plinas constitucionais distintas (ilhas costeiras, terrenos de marinha e
acrescidos), conquanto normalmente haja reas de contato entre elas.
Neste contexto, tem-se que ainda no se frmou uma orientao
acerca do alcance da norma do art. 20, IV, com a nova redao conferida
pela Emenda Constitucional n. 46/2005. No h dvidas de que a alte-
14 Sobre a disciplina a que as ilhas brasileiras esto submetidas na Carta em vigor, manifesta-se
Hely Lopes Meirelles (2003) no sentido de que [...] as ilhas martimas classifcam-se em cos-
teiras e ocenicas. Ilhas costeiras so as que resultam de relevo continental ou da plataforma
submarina; ilhas ocenicas so as que se encontram afastadas da costa e nada tem a ver com
o relevo continental ou com a plataforma submarina.
133
rao foi substancial, e a interpretao sistemtica dos incisos IV e VII
do art. 20 da Constituio conduzir-nos-ia seguinte concluso: se os
terrenos de marinha e acrescidos esto localizados em municpios com
sede em ilhas costeiras, no h que se falar em propriedade da Unio,
salvo nos casos mencionados no prprio dispositivo, a saber, reas
afetadas ao servio pblico federal, unidade ambiental federal.
Os prprios senadores da Repblica, ao votarem pela aprovao
da PEC n. 15/2004 (EC n. 46/2005), tinham como objetivo excluir do
rol de bens da Unio todo o interior das ilhas costeiras que tenham
sede de municpio, como o caso de Vitria, Florianpolis e So Lus.
Tal entendimento foi consignado nos registros histricos dos trabalhos
parlamentares na votao da Emenda Constitucional n 46/2005, os
quais podem ser utilizados para comprovar a mens legislatoris.
A SPU, no entanto, mesmo ciente da iminncia de aprovao da
referida Emenda, optou por emitir os documentos de cobrana (DARF)
aos moradores de Vitria pela utilizao desses bens que, antes da
nova disciplina constitucional, pertenciam Unio, por fora da antiga
redao do art. 20, IV da Lei Fundamental.
Ora, em que pesem as inmeras possibilidades de interpretao
do preceito constitucional alterado, no se compreende a resistncia
do referido rgo em frmar uma orientao administrativa, insistindo
na cobrana indevida de valores, em manifesta afronta ao princpio da
legalidade, pedra de toque do Estado Democrtico de Direito.
Se a Secretaria de Patrimnio da Unio tem o controle efetivo
dessas reas, segundo sugerem as recentes informaes repassadas
pelo rgo ao questionrio formulado pelo Ministrio Pblico Fede-
ral, resta-nos indagar o motivo pelo qual no procedeu, de ofcio,
iseno dos supostos benefcirios situados no mbito de incidncia
da EC n. 46/2005.
Por outro lado, e no menos preocupante, possvel que a
implementao do novel dispositivo constitucional no tenha sido
levada a efeito em virtude da desorganizao e incapacidade da SPU
em administrar essas reas, o que refora a suspeita da existncia de
irregularidades no procedimento demarcatrio dos terrenos de mari-
nha, acrescidos de marinha e dos cadastrados como de interior de ilha
costeira, segundo ser colocado mais adiante.
134
A opo para os lesados, portanto, socorrer-se do Poder Judici-
rio por meio de aes individuais ou aguardar a possvel atuao do
Ministrio Pblico Federal em defesa da ordem jurdica, ante a ausncia
de posicionamento da SPU sobre a EC n. 46/2005.
6.2 Inobservncia da preamar-mdia de 1831 para demarcao
dos terrenos de marinha: improbidade administrativa
por violao ao princpio da legalidade
O Decreto-lei n 9.760/46, ao defnir os terrenos de marinha e
acrescidos como bens integrantes do patrimnio imobilirio da Unio,
estabelece que a linha da preamar-mdia de 1831 constitui o critrio
legal a ser observado para a correta demarcao desses imveis, nos
seguintes termos:
Art. 2 So terrenos de marinha, em uma profundidade de trinta e trs
metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, da posio da
linha da preamar mdia de 1831:
b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir a
infuncia das mars.
Pargrafo nico. Para esse efeito, a infuncia das mars caracterizada
pela oscilao
peridica de 5 cm, pelo menos, do nvel das guas, que ocorra em qual-
quer poca do ano.
Art. 3 So terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado,
natural ou artifcialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em
seguimento aos terrenos de marinha.
Art 4 So terrenos marginais os que banhados pelas correntes naveg-
veis, fora do alcance das mars, vo at a distncia de 15 (quinze) metros
medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha
mdia das enchentes ordinrias (grifo nosso).
Nesse contexto, o procedimento de demarcao dos terrenos de
marinha e seus acrescidos tambm regulamentado no referido Di-
ploma legal, cujo art. 9 et segs. preceituam:
Art. 9 - da competncia do Servio do Patrimnio da Unio (SPU) a
determinao da posio das linhas da preamar mdia do ano de 1831
e da mdia das enchentes ordinrias.
135
Art. 10 - A determinao ser feita vista de documentos e plantas de
autenticidade irrecusvel, relativos quele ano, ou quando no obtidos,
poca que do mesmo se aproxime.
Art. 11 - Para a realizao do trabalho, o SPU convidar os interessados
certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60
(sessenta) dias ofeream a estudo, se assim lhes convier, plantas, docu-
mentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreen-
didos no trecho demarcado.
Art. 12 - O edital ser afxado na repartio arrecadadora da Fazenda
Nacional na localidade, e publicado por trs vezes, com intervalos no
superiores a 10 (dez) dias, no Dirio Ofcial, se se tratar de terrenos si-
tuados no Distrito Federal, ou na folha que nos Estados ou Territrios
lhes publicar o expediente.
Art. 13 - De posse desses e outros documentos, que se esforar por obter
e aps a realizao dos trabalhos topogrfcos que se fzerem necess-
rios, o chefe do rgo local do SPU determinar a posio da linha em
despacho de que, por edital com prazo de 10 (dez) dias, dar cincia aos
interessados para oferecimento de quaisquer impugnaes.
Pargrafo nico. Tomando conhecimento das impugnaes porventura
apresentadas, a autoridade a que se refere este artigo reexaminar o
assunto, e se confrmar a sua deciso, recorrer ex-ofcio para o diretor
do SPU sem prejuzo do recurso da parte interessada.
Art. 14 - Da deciso proferida pelo diretor do SPU ser dado conhecimento
aos interessados que, no prazo improrrogvel de 20 (vinte) dias, contados
de sua cincia, podero interpor recurso para o CTU (grifo nosso).
Para efetivar o estabelecido na legislao, sobreveio a Instruo
Normativa n. 02, de 12 de maro de 2001, editada pela SPU para dis-
ciplinar a demarcao dos terrenos de marinha e acrescidos. Tal ato
decorre das atribuies conferidas ao rgo pelo j citado art. 9 do
Decreto-lei n. 9.760/46.Entretanto, tal orientao normativa encontra-
se acometida de ilegalidades, pois, a pretexto da ausncia de elementos
tcnicos para localizar-se com metodologia cientfca adequada linha
da preamar-mdia do ano de 1831, a Unio tem-se utilizado de critrios
no mencionados em lei, como a mdia das mximas preamares ou a
linha da vegetao inicial da zona supralitornea, esta ltima tambm
conhecida como linha de jundu. Explica-se.
Em recente Tese de Doutorado do engenheiro cartgrafo Obde
Pereira Lima, intitulada Localizao geodsica da linha da preamar-mdia
de 1831, com vistas demarcao dos terrenos de marinha e seus acrescidos,
136
desenvolvida pelo autor na Universidade Federal de Santa Catarina,
restou comprovado que, atualmente, no mais se vislumbra a impos-
sibilidade da obteno de dados sobre a linha da preamar-mdia de
1831, sendo possvel situ-la no tempo e no espao geogrfco, por
fora do intenso avano cientfco e tecnolgico.
A relevncia da metodologia cientfca empregada no aludido
trabalho, para a correta demarcao do dos terrenos de marinha e
seus acrescidos, imprescindvel para evitar o cadastramento ilegal de
propriedades privadas e, via de conseqncia, cobranas abusivas de
foros, laudmios e taxas de ocupao pela utilizao desses imveis.
Ressalte-se que a linha da preamar mdia de 1831 j est submersa em
muitas regies do Brasil, em razo do fenmeno do degelo das calotas
polares, que tem sido responsvel pelo avano das mars em direo aos
continentes, conforme comprovou a mencionada Tese de Doutorado.
Nessa linha de raciocnio, a Instruo Normativa n 02/2001 tem
adotado procedimentos que no se coadunam com a legislao disci-
plinadora da matria (Decreto-lei n. 9.760/46), verbis:
A SECRETARIA DO PATRIMNIO DA UNIO, no uso de suas atri-
buies, e tendo em vista o disposto no art. 19 do Decreto n. 3.725, de
10 de janeiro de 2001, resolve:
Art. 1 A demarcao dos terrenos de marinha, dos terrenos marginais
das terras interiores obedecer o disposto nesta Instruo Normativa.
Art. 2 Os terrenos de marinha so identifcados a partir da Linha de
Preamar Mdia de 1831 - LPM (Lei de 15 de novembro de 1831), nos
termos do Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, determinada
pela interseo do plano horizontal que contm os pontos defnidos
pela cota bsica, representativa do nvel mdio das preamares do ano
de 1831, computada a medida correspondente dinmica das ondas,
com o terreno, considerando-se, caso tenha ocorrido qualquer alterao,
a sua confgurao primitiva.
1 A Linha de Preamar Mdia de 1831 - LPM ser determinada pela SPU
a partir de plantas e documentos de autenticidade irrecusvel relativos
ao ano de 1831, ou, quando no obtidos, poca que do mesmo mais se
aproxime, e de observaes de mars.
2 Na determinao da cota bsica relativa preamar mdia de 1831,
devero ser consideradas a mdia aritmtica das mximas mars mensais
(mars de sizgia) daquele ano, ou do que mais dele se aproximar, utili-
zando-se os dados da estao maregrfca mais prxima constante das
tbuas de mars, publicadas pela Diretoria de Hidrografa e Navegao
do Comando da Marinha (DHN) (grifos nossos).
137
Cumpre observar que quaisquer outros critrios adotados consti-
tuem to-somente aproximaes referncia da linha da preamar-m-
dia de 1831, de preciso e exatido questionveis. Destarte, documentos
e plantas de autenticidade irrecusvel (art. 2, 1 da IN n. 02/2001)
s devero servir para caracterizar as possveis alteraes espaciais
ocorridas ao longo do tempo na paisagem, sem prejuzo da determi-
nao da linha da preamar-mdia de 1831 pela anlise matemtica das
observaes das alturas das mars. Da mesma forma, o uso da mdia
aritmtica das mximas mars mensais (mdia de todas as preamares
ocorridas no perodo de um ano), bem como a utilizao da chamada
linha de jundu consistem em procedimentos ilegais.
Em outras palavras, a sistemtica atual de demarcao viola o
princpio da legalidade, consagrado no caput do art. 37 da Constitui-
o da Repblica de 1988, pedra de toque do Estado de Direito. Caso
persista a violao, ser passvel de sano por ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica
(art. 11 c/c 12, III da Lei n 8.429/92):
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade
s instituies, e notadamente:
I [...];
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas
na legislao especfca, est o responsvel pelo ato de improbidade
sujeito s seguintes cominaes:
I - ........................................................................................................................
II - ......................................................................................................................
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fscais ou creditcios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Desse modo, cientifquei o Ministrio Pblico Federal e protocolei
na SPU uma petio de minha autoria apontando as irregularidades e
solicitando a suspenso imediata de qualquer cobrana pela utilizao
138
dos terrenos de marinha e acrescidos at que todos os processos demar-
catrios sejam revistos com base na metodologia cientfca desenvol-
vida pelo Dr. Obde, em ordem a localizar-se com exatido a linha da
preamar-mdia de 1831, sob pena de sano por ato de improbidade
administrativa. Registre-se que no h de se alegar conduta culposa
(negligncia, impercia ou imprudncia) das autoridades responsveis
pela prtica da demarcao ilegal dos imveis de marinha, uma vez que
o dolo necessrio confgurao do ato de improbidade administrativa
restar caracterizado com o protoloco da petio e transcurso de prazo
razovel sem que se efetivem as providncias cabveis.
Alm disso, elaborei, em conjunto com o procurador da Rep-
blica Dr. Carlos Mazzoco, um Projeto de Decreto Legislativo com
base no art. 49, V da Lei Maior,
15
propondo ao Congresso Nacional
a suspenso da efccia da Instruo Normativa n 02/2001, por ter
exorbitado do poder regulamentar conferido ao Poder Executivo,
quando da adoo de critrios ilegais para demarcao dos terrenos
de marinha e acrescidos. A eventual aprovao da proposio sus-
pender de imediato a cobrana pela utilizao desses bens at que as
irregularidades praticadas pela SPU sejam sanadas, cabendo destacar
que a medida valer para todo o Pas.
7 ENCERRAMENTO
Como encerramento, gostaria de consignar que o objetivo desta
exposio foi alcanado, se o leitor compreendeu a importncia das
anlises e informaes expostas em seu decorrer, assim como o impacto
social do tema e sentiu-se provocado a contribuir de alguma forma para
o envolvente debate acerca dos terrenos de marinha e acrescidos.
Trata-se um assunto que requer maior aprofundamento doutrin-
rio, ante a escassa e antiga bibliografa disponvel. Essa tarefa caber,
pois, aos juristas dos Estados interessados, mormente os situados no
litoral brasileiro.
15 CR/88, art. 49, V: da competncia exclusiva do Congresso Nacional: V sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegao legislativa.
139
Outrossim, tem-se que a mobilizao da sociedade civil organiza-
da, em conjunto com as lideranas polticas regionais, imprescindvel
para a construo de uma alternativa vivel que contemple todos os
interesses em disputa, prestigiando-se, por bvio, aqueles de maior
repercusso social. Para tanto, faz-se mister a realizao de seminrios
e audincias pblicas envolvendo todos estes protagonistas sociais,
inclusive em mbito nacional, em parceria com outros Estados.
A construo da cidadania efetiva-se por meio da organizao da
sociedade que, no Brasil, ainda incipiente. A ausncia de coordenao
social alimenta os abusos por parte do Poder Pblico, em detrimento
de valores sociais relevantes.
No tocante aos imveis de marinha e acrescidos, a viso fscalista
da Unio tem sobrepairado de forma despudorosa e intransigente,
rememorando uma certa passagem histrica do Imperador Romano
Vespasiano com seu flho Tito, na qual este sugere ao pai a extino do
tributo incidente sobre os mictrios pblicos. Vespasiano f-lo cheirar
uma moeda e indagou-lhe: Fede? De pronto, Tito respondeu: Non
Olet (No fede). Tal concepo signifca que ao Estado no importa a
origem injusta ou repugnante da cobrana de quaisquer valores. No
interessa como se arrecada, mas quanto se arrecada.
Desta sorte, entendo que medidas extrajudiciais bem articuladas
podem contribuir para realar a juridicidade de valores constitucio-
nais que esto sendo desconsiderados pela SPU, tal qual a segurana
jurdica, o direito moradia, igualdade entre brasileiros, dentre muitos
outros passveis de identifcao no contexto dos terrenos de marinha.
A cobrana pela utilizao dessas reas, embora no apresente natureza
jurdica de tributo, tem gerado tantas ou mais afies aos cidados do
que comumente o fazem as demais espcies tributrias, j que, para
estas, o legislador constituinte elencou um rol de princpios e direitos
fundamentais em favor do contribuinte. S para exemplifcar, tem-se
que um tributo no pode ser cobrado no mesmo exerccio fnanceiro em
que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, por fora
do chamado princpio da anterioridade (CR/88, art. 150, III, b); ao
passo que os valores exigidos dos residentes em terrenos de marinha
e acrescidos (foro, laudmio e taxa de ocupao) no encontram limi-
taes dessa ordem, podendo ser reajustados e cobrados no mesmo
exerccio fnanceiro, como ocorreu recentemente em maio de 2005. Em
140
suma: os foreiros e ocupantes esto mais vulnerveis ao poder arre-
cadatrio do Estado, porquanto despidos de garantias constitucionais
prprias do direito tributrio, construdas ao longo da afrmao da
histria dos direitos humanos.
Nesse diapaso, a coordenao de esforos da sociedade civil
tornar-se- um instrumento apto a suprir essa carncia, permitindo
que sejam efcazmente combatidos os efeitos deletrios de um instituto
vencido pelo tempo, eivado de irregularidades e sem compromisso com
a ideologia inspiradora do constitucionalismo brasileiro ps-1988.
8 REFERNCIAS
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