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As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de

direitos: crianas e adolescentes
Jimena Cristina Gomes Aranda Oliva
Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR)
As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de direitos: crianas e adolescentes
Resumo: Este artigo apresenta uma pesquisa sobre direitos de crianas e adolescentes com foco em sua efetivao pelas polticas de
sade, educao, assistncia social e criana e adolescente nas capitais brasileiras. O objetivo foi analisar aes pblicas entre 2004 e
2007 luz do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). A pesquisa documental coletou dados nos Planos Plurianuais Municipais,
considerando as caractersticas e os objetivos das aes e dos equipamentos ofertados s crianas, aos adolescentes e s suas famlias.
As informaes foram sistematizadas e analisadas, mobilizando a base conceitual e histrica sobre o tema. Os resultados apontaram a
heterogeneidade de aes entre as capitais, indicaram os municpios mais prximos da previso legal e revelaram ser a educao a poltica
pblica com maior nmero de aes. Registra-se nas concluses que, a despeito do marco legal, a prioridade nas polticas pblicas para
as crianas, os adolescentes e suas famlias no est expressa nos documentos pesquisados.
Palavras-chave: criana, adolescente, lutas sociais.
Government Social Policies and the New Subjects of Laws: Children and Adolescents
Abstract: This article presents a study about the rights of children and adolescents. It focuses on their application in healthcare,
education, social assistance and children and adolescents policies in Brazilian capitals. The objective was to analyze public policies from
2004 2007 considering the federal Statute for Children and Adolescents. The document research collected data from the municipal
Pluriannual Plans, considering the characteristics and objectives of the actions and the facilities offered to children, adolescents and their
families. The information was systematized and analyzed, mobilizing the conceptual and historic base of the issue. The results reveal
the heterogeneity of the actions among the state capitals, indicate those municipalities which come closest to meeting the legal forecast
and show that education is the public policy with the greatest number of actions. The paper concludes that despite the legal foundation,
a priority in public policies for children, adolescents and their families are not expressed in the documents studied.
Key words: children, adolescents, social struggles.
Recebido em 10.07.2008. Aprovado em 12.02.2009.
PESQUISA
Samira Kauchakje
Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR)
Rev. Katl. Florianpolis v. 12 n. 1 p. 22-31 jan./jun. 2009
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Rev. Katl. Florianpolis v. 12 n. 1 p. 22-31 jan./jun. 2009
Introduo
A Constituio Federal de 1988 e a Lei n. 8.069
de 13 de julho de 1990 (BRASIL, 1995, 1999), de-
nominada Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA), trouxeram inmeras inovaes na rea de
polticas pblicas dirigidas a esse segmento; con-
sideraram a infncia e a juventude como priorida-
de absoluta, merecedoras de proteo integral por
parte da famlia, da sociedade e do Estado; consi-
deraram crianas e adolescentes como pessoas em
condio peculiar de desenvolvimento e merece-
dores de proteo especial.
A mudana nesse modo de sentir e pensar o
mundo infanto-juvenil deve-se a um novo sistema
que est sendo construdo para o sculo 21: o sis-
tema de Proteo Integral. Nele se quer a prote-
o de meninos e meninas no em instituies, mas
no sistema multiparticipativo e aberto da cidada-
nia social, cujos sujeitos so ancios, adultos, ado-
lescentes e crianas (SEDA,1995).
A nova forma de tratamento infncia e ju-
ventude baseia-se numa rede de atendimento en-
volvendo Conselhos de Direitos da Criana e do
Adolescente, Conselhos Tutelares, Ministrio P-
blico, Varas da Infncia e Juventude, Delegacias
de Defesa da Criana e do Adolescente, Organi-
zaes No Governamentais. E, ainda, por polti-
cas integradas por: programas, aes, projetos, que
devero atuar conjuntamente com a finalidade de
garantir que sejam cumpridas as necessidades pre-
vistas na Constituio Federal e no ECA, em be-
nefcio das crianas e adolescentes e que sejam
capazes de garantir-lhes plenas condies de de-
senvolvimento pessoal.
A fim de verificar se os princpios contidos na
lei esto sendo colocados em prtica nas cidades,
foi realizada uma pesquisa documental, envolven-
do 19 capitais brasileiras e seus respectivos pla-
nos plurianuais, examinando se a priorizao de-
terminada pela legislao se reflete no planejamen-
to dos gestores de grandes municpios brasileiros.
O presente artigo est dividido em quatro par-
tes: a primeira versa sobre crianas e adolescentes
como novos sujeitos direitos no ordenamento jurdi-
co brasileiro, analisando para isso os marcos legais.
A segunda parte descreve a metodologia da pesqui-
sa, enquanto a terceira trata de polticas, progra-
mas e projetos destinados infncia e juventude e
a gesto municipal. A quarta e ltima parte demonstra
os dados da pesquisa sobre as aes sociais para a
infncia e juventude em 19 capitais brasileiras, ana-
lisando e cotejando os resultados encontrados, seus
instrumentos de gesto, as aes, polticas e proje-
tos desenvolvidos com o referencial terico inicial-
mente apresentado.
1 O ECA, a Constituio Federal e os novos
sujeitos de direito
Historicamente, crianas e adolescentes vm sen-
do vistos e tratados de forma desrespeitosa levando-
se em conta os parmetros atuais que os consideram
pessoas em condio peculiar de desenvolvimento, dig-
nos de respeito e reconhecidos em sua plena cidada-
nia. De acordo com os valores e costumes atuais, no
mais se admite que crianas e adolescentes sejam v-
timas de violncia, negligncia e opresso, porm, de
acordo com o momento histrico observado e a cultu-
ra local, esse paradigma pode modificar-se.
A comear pela Histria da Antiguidade, em Roma
o poder paterno era supervalorizado de forma que o pai
tinha todo o poder sobre o filho, tendo direito de transfe-
ri-lo a terceiro (por doao ou penhora), escraviz-lo e
at de mat-lo. Sobre esse importante perodo histrico:
Durante o tempo de Augusto os recm-nascidos eram
expostos nas portas do palcio imperial, matando-se os
no eleitos, prtica que cumpria as funes atuais do
aborto (MENDEZ, 1991, p. 47).
Na Idade Mdia, perodo marcado entre sculos 5
e 15, a figura da criana se torna invisvel e irrelevante
sociedade. Dentro desse paradigma, novos rumos
traam-se s crianas e aos adolescentes, que num
primeiro momento foram reduzidos de pouca presen-
a excluso social (VERONESE; RODRIGUES, 2001).
Os sculos 15 e 16 trouxeram o reordenamento
familiar e a constituio de novas relaes afetivas
entre os familiares, devido a uma preocupao com
a higiene e a sade fsica da criana, buscando evitar
a sua morte (MAGALHES; BARBOSA, 2005).
No Brasil, o tratamento destinado s crianas e
aos jovens no foi diferente. Essa situao s encon-
trou grandes modificaes no final da dcada de 1980,
com o fim da ditadura militar e um grande movimen-
to envolvendo a sociedade civil organizada na
mobilizao pelo reconhecimento dos direitos da cri-
ana e do adolescente, reflexo de um movimento in-
ternacional (PIOVESAN, 2004).
Pontes Junior (1993) afirma que as crianas e os
adolescentes so sujeitos de direitos universalmente
reconhecidos, no apenas de direitos comuns aos
adultos, mas alm desses. So detentores de direitos
especiais, provenientes de sua condio peculiar de
pessoas em desenvolvimento.
A afirmao dos direitos da criana e do adolescen-
te pela comunidade internacional se consolida com a
adoo pela ONU, em Assembleia Geral realizada em
20 de novembro de 1989, da Conveno dos Direitos
da Criana, ratificada pelo Brasil e pela quase totalida-
de dos pases hoje existentes no mundo (SANTOS, 2006).
A partir da Constituio de 1988, ela mesma re-
sultado da luta dos movimentos da sociedade, grupos
organizados em torno da questo da criana e do
adolescente e de problemas mais gerais, ligados ao
As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de direitos: crianas e adolescentes
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direito e redemocratizao do Estado, introduzem
uma outra concepo de proteo social. Concep-
o que pressupe o desenvolvimento de polticas
universais e integradas, estruturadas sob o princpio
de uma gesto pblica participativa.
Aps a Constituio de 1988, os municpios deixa-
ram de ser unidades meramente administrativas e assu-
miram, ao lado dos Estados, novas atribuies, adquirin-
do maior autonomia e poder de deciso (DOWBOR,
2006). A Constituio e o Estatuto limitam as aes a
cargo direto da Unio, restringem o papel dos Estados e
ampliam de forma considervel as competncias e res-
ponsabilidades do municpio e da comunidade organiza-
da. Assim, cabe a coordenao e as normas gerais
esfera federal, a coordenao e a execuo s esferas
estadual e municipal (COSTA, 2001)
O municpio tem a perspectiva no novo
ordenamento de se auto-organizar por meio da parti-
cipao da sociedade civil, numa tentativa de
enfrentamento problemtica social constatada na
infncia e na juventude.
2 Metodologia
A pesquisa de tipo quantitativa e qualitativa, com
coleta de dados em documentos Planos Plurianuais
Municipais (PPA) referentes ao quadrinio 2004-2007.
A pesquisa tambm em grande parte telematizada, a
partir dos documentos disponibilizados em stios da
internet. Do total das 27 capitais brasileiras, conse-
guiu-se acesso via internet aos PPAs de 19 que com-
puseram o universo da pesquisa. So elas, por regio:
a) Regio Norte: Belm, Boa Vista, Palmas, Porto
Velho e Rio Branco;
b) Regio Nordeste: Aracaju, Joo Pessoa, Na-
tal, Recife, Salvador e So Lus;
c) Regio Centro-Oeste: Braslia e Goinia;
d) Regio Sudeste: Belo Horizonte, Rio de Janei-
ro, So Paulo e Vitria;
e) Regio Sul: Curitiba e Porto Alegre.
Para subsidiar as discusses tericas, as estrat-
gias metodolgicas e a anlise das informaes, foi
realizado um estudo de publicaes sobre direitos da
infncia e juventude, com prioridade para textos cls-
sicos e artigos com credibilidade acadmico-cientfi-
ca, alm da legislao pertinente sobre o tema.
A opo pelo PPA deve-se ao fato que este docu-
mento um instrumento de gesto obrigatrio que deve
expressar o planejamento das aes e intenes da
administrao municipal em relao s diversas polti-
cas, entre elas as direcionadas infncia e juventude.
A eleio das capitais brasileiras como base
territorial deveu-se inviabilidade de pesquisar em
todos os municpios e por serem as capitais conside-
radas municpios-referncia em cada um dos esta-
dos, influenciando e proliferando suas prticas. Alm
disso, possibilitam apreender a diversidade do pas
em seus desafios diferenciados de acordo com a lo-
calizao geogrfica, demografia, as caractersticas
histricas, culturais e a capacidade de gesto.
O estudo dos PPAs buscou estabelecer um com-
parativo entre as finalidades expressas no
ordenamento jurdico com o que realmente est indi-
cado nos documentos sob anlise. Aps a leitura dos
documentos de PPA, foram destacados itens que, de
alguma forma, faziam referncia a polticas, objeti-
vos, metas, programas e projetos voltados infncia,
juventude e famlias. Como muitos programas, proje-
tos e aes so apresentados no PPA com um nome
simblico ou nome fantasia que por si s no tradu-
zem sua natureza, pblico-alvo, objetivos , foi ne-
cessrio buscar no stio de cada prefeitura, em peri-
dicos da regio e em buscadores da internet, as de-
finies necessrias classificao e ao entendimento
do texto mencionado.
Verificou-se no decorrer da pesquisa grande vo-
lume e disperso de informaes que precisaram ser
condensadas e sistematizadas. O trabalho de regis-
tro foi seguido de categorizao e interpretao de
acordo com sugestes do mtodo de anlise de con-
tedo tendo em vista os objetivos desta pesquisa.
A pesquisa teve como objetivos centrais: compre-
ender o Sistema de Garantias de Direitos previsto no
ECA e as atribuies estabelecidas entre governo
federal, governo estadual e municipal; identificar nas
capitais brasileiras as aes sociais desenvolvidas para
o PPA 2004-2007, destinadas infanto-adolescncia
e suas famlias em situao de risco; perceber as
relaes, congruncias e lacunas em termos de
aes, programas, projetos e estruturas necessrios
implantao do ECA: os efetivamente menciona-
dos nos documentos de PPA Plano Plurianual di-
vulgados nos municpios relacionados
Para a sistematizao dos dados, foram confecci-
onados quadros e tabelas para cada capital estudada.
Para a anlise dos resultados, foi realizado o esforo
de atribuio de significado s informaes, a partir
da base conceitual e histrica sobre o tema, seguindo
as sugestes da metodologia da anlise de contedo e
da discusso sobre hermenutica e dialtica de Minayo
(1993). Para a autora, enquanto a hermenutica bus-
ca a compreenso, a dialtica estabelece uma atitude
crtica. Reafirma-se que no houve a inteno de apli-
cao destas metodologias, mas sim considerar suas
contribuies para o trabalho analtico.
3 Polticas, programas e projetos
Kauchakje (2007) conceitua as polticas pblicas
como formas de aplicao dos artigos constitucionais
e das leis que os regulamentam, afirmando tambm
que a lei estabelece os objetivos da poltica, os instru-
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mentos institucionais de sua realizao e outras condi-
es de implementao. So instrumentos de ao do
governo a serem desenvolvidas em programas, proje-
tos e servios que so do interesse da sociedade. As
polticas podem ser consideradas como desenho/ar-
quitetura planificada dos direitos garantidos em lei.
Entendem-se os programas como as atividades
que so oferecidas em bases contnuas, sendo um
conjunto de projetos e iniciativas que se articulam e
se complementam com vistas obteno de resulta-
dos assertivos num tempo definido (LOBATO, 2005;
KAUCHAKJE, 2007). Para o enfrentamento dos pro-
blemas sociais locais, o administrador dever utili-
zar-se de tcnicas de planejamento. O termo plane-
jamento, na perspectiva lgico-racional, refere-se
ao processo permanente e metdico de abordagem
racional e cientfica de questes que se colocam no
mundo social (BAPTISTA, 2003).
A questo do planejamento no setor pblico mere-
ceu dos constituintes de 1988 uma ateno muito es-
pecial, na medida em que foram introduzidos na nova
Carta dispositivos com o objetivo de institucionalizar e
consolidar a sua prtica em todas as esferas de gover-
no Unio, estados e municpios. No captulo dedica-
do s finanas pblicas, foram definidos trs instru-
mentos, distintos, mas interligados entre si: Plano
Plurianual (PPA) Diretrizes Oramentrias (LDO) e
Oramento Anual (LOA) (REZENDE, 2006).
4 Discusso dos resultados
As principais informaes foram sistematizadas e
discutidas conforme as tabelas a seguir. A tabela 1
indica os objetivos apresentados nos PPAs das capitais
das quatro regies, divididos nas reas da assistncia
social, educao, sade e criana e adolescente:
Os objetivos apresentados concentram-se, primei-
ramente, na poltica da educao. Em segundo lugar,
esto em maior nmero os objetivos voltados prote-
o especial de crianas e adolescentes, em terceiro,
as polticas de assistncia social e em ltimo, as de
sade. O destaque da poltica de assistncia social,
centralizada em poucos objetivos, pode ser explicado
pela concentrao das suas aes no Sistema nico
da Assistncia Social (SUAS) que, citado uma nica
vez, daria conta de um leque diversificado e comple-
xo de aes na rea da referida poltica.
A poltica da educao aparece privilegiada, cita-
da por diversas vezes e em diversas modalidades dife-
rentes (educao infantil, ensino fundamental, ensino
mdio, educao de jovens e adultos, cursinhos pr-
As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de direitos: crianas e adolescentes
Tabela 1 - Objetivos e polticas setoriais nos PPAs das regies brasileiras
Legenda: Regio Norte: B: Belm; BV: Boa Vista; P: Palmas; PV: Porto Velho; RB: Rio Branco. Regio Nordeste: A: Aracaj; JP: Joo
Pessoa; N: Natal; R: Recife; S: Salvador; SL: So Lus. Regio Centro-Oeste: Br: Braslia; G: Goinia. Regio Sudeste: BH: Belo Horizonte;
RJ: Rio de Janeiro; SP: So Paulo; V: Vitria. Regio Sul: C: Curitiba; PA: Porto Alegre. T: Total .
Fonte: elaborao das autoras.
Norte
Centro-
Oeste
Nordeste Sudeste Sul T Regio
Capital
Assistncia
Social
Total por regio
Educao
Total por regio
Sade
Total por regio
Criana e
Adolescente
Total por regio
TOTAL
B B P P R A J N R S S Br G B R S V C P T
V V B P L H J P A
5 1 0 1 0 2 0 0 4 3 0 2 1 3 1 1 2 1 0 27
7 9 3 3 1 1 7 2 1 0 1 27
13 0 0 1 0 0 2 2 6 9 0 6 4 11 4 4 5 27 0 94
13 0 14 1 0 0 2 2 19 6 9 0 6 10 4 11 24 4 5 227 0
1 1 1 1 0 0 3 3 1 3 0 1 1 1 0 3 0 0 5 35
1 1 4 1 0 0 3 3 10 1 3 0 1 2 1 1 0 4 3 0 0 55 35
0 0 1 3 0 3 0 2 2 3 0 8 0 0 3 1 3 11 0 40
0 0 4 3 0 3 0 2 10 2 3 0 8 8 0 0 3 7 1 3 1111 0 40
31 1 1 6 0 7 5 11 16 9 6 7 13 8 8 10 32 12 5 188
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vestibulares, ensino profissionalizante). J os objetivos
voltados sade da criana, adolescente e famlias apa-
recem em maior nmero na Regio Nordeste e aqueles
voltados criana e ao adolescente (proteo especial)
surgem em maior nmero na Regio Sul do pas.
Fazendo-se a anlise por capital, em primeiro lu-
gar, infere-se que a poltica de educao continua a
aparecer com maior frequncia. A capital com mai-
or destaque o municpio de Curitiba, que chega a
citar 27 objetivos voltados educao, em seguida
surgem os municpios de Belm (13 citaes) e Belo
Horizonte (11 citaes); j os municpios que dei-
xam de citar qualquer objetivo no PPA voltado
educao so: Boa Vista, Palmas, So Lus e Porto
Alegre. A valorizao da poltica da educao e sua
implementao para acesso universal se faz mister.
Segundo Macedo (2008), uma escolarizao defici-
ente, quando no mesmo inexistente, produzir pro-
fissionais desqualificados a ingressar no competiti-
vo mercado de trabalho, fazendo com que os indiv-
duos inaptos busquem colocao no mercado in-
formal, gerador de baixa renda e baixos ndices de
seguridade social.
No que se refere segunda poltica mais mencio-
nada (proteo especial criana e ao adolescente), a
capital paranaense tambm se destaca com 11 objeti-
vos voltados a essa rea, em seguida, a capital federal
tambm apresenta muitas intenes de metas volta-
das infncia e juventude com 8 itens. As demais
capitais no apresentam grandes concentraes de
objetivos voltados infanto-adolescncia, sendo que
muitas sequer mencionaram objetivos voltados rea
(Belm, Boa Vista, Rio Branco, Joo Pessoa, So Lus,
Goinia, Belo Horizonte e Porto Alegre).
A poltica de assistncia social surge como objetivo
mais citado no municpio de Belm (cinco vezes) e pou-
co citado (em mdia uma, duas ou trs vezes no mxi-
mo). Outras capitais no mencionam a poltica (Pal-
mas, Rio Branco, Joo Pessoa, Natal, So Lus e Porto
Alegre). Por derradeiro, os objetivos voltados poltica
de sade so os menos mencionados, e quando surgem,
aparecem em maior quantidade na capital gacha.
No que se refere s aes, tabela 2, em primeiro
lugar, quantitativamente, esto as voltadas educa-
o, 89 vezes, mencionadas, e em maior nmero na
Regio Nordeste, 38 vezes, e na Regio Norte, 21
vezes. Em segundo lugar, citam-se aes de prote-
o especial criana e ao adolescente, menciona-
das 76 vezes; em maior nmero de vezes nas Regi-
es Norte, 22 vezes, Sul e Nordeste, 20 vezes. Em
Norte
Centro-
Oeste
Nordeste Sudeste Sul T
B B P P R A J N R S S Br G B R S V C P T
B V P V B A P N R S L Br G H J P V C A T
1 1 3 0 0 2 0 1 1 0 0 3 2 1 3 3 3 3 3 30
5 1 5 1 0 2 0 0 4 3 0 2 5 3 1 1 10 2 1 0 6 27
3 5 12 1 0 7 10 11 1 6 3 7 3 1 2 8 0 2 7 89
13 0 21 1 0 0 2 2 38 6 9 0 6 10 4 11 10 4 5 2 9 0
0 0 0 0 0 0 5 0 0 1 0 2 1 0 1 1 0 4 7 22
1 1 0 1 0 0 3 3 6 1 3 0 1 3 1 1 0 23 0 0 115 35
3 6 13 0 0 6 3 3 1 6 1 9 1 0 3 0 1 6 14 76
0 0 22 3 0 3 0 2 20 2 3 0 8 10 0 0 3 4 1 3 120 0 40
7 12 28 1 0 15 18 15 3 13 4 21 7 2 9 12 4 15 31 160
Regio
Capital
Assistncia
Social
Total por regio
Educao
Total por regio
Sade
Total por regio
Criana e
Adolescente
Total por regio
TOTAL
Tabela 2- Aes e polticas setoriais nos PPAs das regies e capitais brasileiras
Legenda: Regio Norte: B: Belm; BV: Boa Vista; P: Palmas; PV: Porto Velho; RB: Rio Branco. Regio Nordeste: A: Aracaj; JP: Joo
Pessoa; N: Natal; R: Recife; S: Salvador; SL: So Lus. Regio Centro-Oeste: Br: Braslia; G: Goinia. Regio Sudeste: BH: Belo Horizonte;
RJ: Rio de Janeiro; SP: So Paulo; V: Vitria. Regio Sul: C: Curitiba; PA: Porto Alegre. T: Total .
Fonte: elaborao das autoras.
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terceiro lugar, aparecem as aes voltadas assis-
tncia social, 30 vezes citadas, a maioria mencio-
nada nos PPAs das capitais do sudeste, 10 vezes.
Por derradeiro, so mencionadas quantitativamente
as aes voltadas sade de crianas e adolescen-
tes, bem como suas famlias (assistncia materno-
infantil), com 22 ocorrncias, por 12 vezes citadas
nos PPAs da Regio Sul e nenhuma vez nos PPAs
da Regio Norte.
Percebe-se que, embora a regio em destaque,
com mais aes voltadas educao tenha sido a
Regio Nordeste, a capital que mais menciona a po-
ltica uma capital da Regio Norte, Palmas. A se-
gunda capital a citar maior nmero de aes Natal,
municpio vinculado Regio Nordeste. Em que pese
o nmero de aes destacadas em capitais e regies,
depreende-se que a educao ainda no alcana
todas as crianas e todos os adolescentes, uma vez
que os dados do PNAD 2007 (IPEA, 2007), sobre
crianas entre quatro e seis anos fora da escola, de-
monstram altos ndices de excluso: na Regio Nor-
te, 64,2%; na Regio Nordeste, 89,4%; na Regio
Centro-Oeste, 67%; na Regio Sudeste, 80,9% e na
Regio Sul 66,4%.
Nas aes voltadas infanto-adolescncia, des-
taca-se a capital do Rio Grande do Sul, com 14 cita-
es e, em seguida, Palmas, com 13 citaes. Surge,
em primeiro lugar, uma capital do sul e em segundo
uma do norte, contrariando a anlise regional.
Na poltica de assistncia social no h grande
destaque, sendo tais aes citadas no mximo trs
vezes em algumas capitais, deixando de ser citada
em outras. Por derradeiro, na rea da sade o gran-
de destaque o municpio de Porto Alegre, que dedi-
ca em seu PPA at sete aes dedicadas sade
especializada da criana, do adolescente e da ges-
tante, prometendo, em seu PPA, cumprir as diretri-
zes constitucionais e estatutrias.
A seguir so analisadas, figura 1, as aes exis-
tentes nas regies brasileiras no que tange sua na-
tureza de preveno, proteo, promoo, e as con-
sideradas emergenciais, redistributivas e construto-
ras de autonomia, segundo a classificao de
Kauchakje (2007).
Inicialmente, no que tange s aes de preven-
o
1
previstas nos PPAs das regies brasileiras ana-
lisadas, verifica-se o destaque para a Regio Nor-
deste, que dedica um nmero muito superior de aes
preveno que as demais regies analisadas. A
Regio Centro-Oeste por outro lado, surge com um
pequeno nmero de aes voltadas preveno, po-
rm deve-se destacar que agrega na presente anli-
se um nmero menor de estados que as demais (2) o
que tambm interfere nos dados. As Regies Norte,
Sudeste e Sul apresentam resultados numericamen-
te semelhantes nestas aes. Numa anlise geral, en-
tre regies e municpios, constata-se que todos de-
monstram em seu planejamento preocupao no de-
senvolvimento de aes de preveno.
O segundo grupo de colunas diz respeito s aes
de proteo
2
destacadas mais uma vez na Regio
Nordeste, mas presentes tambm em todas as capi-
tais e regies, analisadas em nmeros aproximados
s aes de preveno.
O terceiro grupo de colunas faz a anlise quanti-
tativa das aes de promoo
3
, nesse aspecto os
nmeros apresentam diferenas em relao aos an-
teriores, com um nmero muito comparativamente
Figura 1 Aes de preveno, proteo e promoo agrupadas por regio
Fonte: elaborao das autoras.
6 0
5 0
4 0
3 0
2 0
1 0
0
Preveno Proteo Promoo
Regio Sudeste Regio Sul Regio Norte Regio Nordeste Regio Centro-Oeste
28
Figura 2 Aes de carter emergencial, as redistributivas e as construtoras de autonomia
Fonte: elaborao das autoras
Jimena Cristina Gomes Aranda Oliva e Samira Kauchakje
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inferior em cada regio e nas capitais. Enquanto na
Regio Nordeste as aes de preveno aparecem
32 vezes nos PPAs, as aes de promoo surgem
por dez vezes. Na Regio Sudeste esta proporo
cai de 32 de preveno para quatro aes de promo-
o. Na Regio Norte, Belm dedica no PPA ape-
nas uma ao de promoo, j Boa Vista e Palmas
dedicam quatro aes.
Sendo o desenvolvimento o aumento da capaci-
dade de os indivduos fazerem escolhas, preciso
definir o que liberdade de escolha: a liberdade no
a ausncia de restries. No se pode pensar a
liberdade e, portanto, o desenvolvimento fora das
condies concretas de seu exerccio. No basta que
a lei garanta certos direitos, essencial que os indiv-
duos tenham as capacidades, as qualidades, as prer-
rogativas de deslocar-se, de participar dos mercados
e de estabelecer relaes humanas que enriqueam
sua existncia (COSTA, 2003). Logo, as aes de
promoo so necessrias.
A figura 2 tem por finalidade comparar as aes
de carter emergencial, as redistributivas e as cons-
trutoras de autonomia nas regies brasileiras.
Em primeiro lugar, observam-se as aes
emergenciais
4
, com destaque para Regio Sudeste
com 15 aes listadas nos PPAs, enquanto que as
Regies Sul, Norte, Nordeste e Centro-Oeste con-
centram dez, nove, nove e trs aes, respectiva-
mente. J os municpios Belm, Joo Pessoa e Goinia
no citam no PPA nenhuma ao dessa natureza,
enquanto os outros municpios citam um nmero menor
de aes, em relao quelas analisadas na figura
2. O fato de algumas capitais no preverem no PPA
aes dessa natureza pode ou significar que tais aes
j existam na cidade e, por isso, sua ausncia no pla-
nejamento, ou a sua inexistncia.
O segundo grupo de colunas diz respeito s aes
redistributivas
5
que surgem com maior frequncia nas
Regies, Norte e Centro-Oeste (doze e sete vezes).
Com menor frequncia so citadas essas aes no
Nordeste, no Sudeste e apenas duas vezes na Re-
gio Sul. Fechando a anlise das capitais, verifica-se
a presena dessas aes em todas elas, com exce-
o de So Lus.
O ltimo bloco de colunas dispe as aes cons-
trutoras de autonomia
6
previstas na Regio Nor-
deste por 13 vezes e na Regio Norte por 11 ve-
zes, verificadas com menor frequncia nos PPAs
das demais regies (nove na Regio Centro-Oes-
te, quatro na Sul e trs na Sudeste). Com relao
aos municpios, verifica-se a presena de aes
dessa natureza em quase todos, com maior fre-
qncia em Aracaju, Boa Vista e Braslia (cinco
vezes), mas nenhuma vez na capital do Rio de Ja-
neiro. Sobre as aes redistributivas e construto-
ras de autonomia percebe-se a necessidade das
pessoas de serem vistas como ativamente envol-
vidas na conformao de seu prprio destino, e
no apenas como beneficirias passivas dos fru-
tos de engenhosos programas de desenvolvimen-
to. O Estado e a sociedade tm papis amplos no
fortalecimento e na proteo das capacidades hu-
manas. So papis de sustentao e no de entre-
ga sob encomenda. A perspectiva de que a liber-
dade central em relao aos fins e aos meios do
desenvolvimento merece toda a ateno (COSTA,
2003). No se pode esquecer que dcadas de
clientelismo consolidaram neste pas uma cultura
1 6
1 4
1 2
1 0
8
6
4
2
0
Emergenciais Const. de Autonomia
Regio Sudeste Regio Sul Regio Norte Regio Nordeste Regio Centro-Oeste
Redist.
29 As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de direitos: crianas e adolescentes
Rev. Katl. Florianpolis v. 12 n. 1 p. 22-31 jan./jun. 2009
tuteladora que no tem favorecido o protagonismo
nem a emancipao dos usurios das polticas so-
ciais, especialmente da Assistncia Social (os mais
pobres) (YASBEK, 2004).
Observa-se, no todo da anlise realizada, uma
consolidao da poltica de educao como compe-
tncia municipal e o entendimento de sua priorizao
em todos os municpios estudados. Mesmo assim os
ndices demonstram que ainda existem muitas crian-
as e adolescentes fora dos bancos escolares. So
2,2 milhes de crianas e adolescentes que ingressa-
ram na primeira srie do ensino fundamental, mas
no devero finalizar a oitava srie. O sistema
Edudatabrasil, do Ministrio da Educao, revela que
pouco mais da metade das crianas (53,8%) que en-
traram no ensino fundamental, em 2005, devero
concluir o ciclo.
Os municpios Curitiba e Porto Alegre merecem
especial meno. O primeiro municpio por dedicar
metas numericamente apresentadas no enfrenta-
mento da problemtica relacionada ao segmento ob-
jeto de estudo, e o segundo por desenvolver muitas
aes municipais diversificadas em relao aos de-
mais, demonstrando aes voltadas ao empreen-
dedorismo e ao protagonismo juvenil. Posto isso, a
regio que acaba por se aproximar pelo conjunto de
fatores observados do modelo ideal de planejamento
voltado criana e ao adolescente a Regio Sul.
Como municpios mais distantes de cumprirem as
premissas legais do ECA, destacam-se os municpi-
os do Rio Branco (capital do Acre) por no mencio-
nar a infncia e juventude no PPA. A seguir est
Porto Velho que citou uma ao e seis objetivos vol-
tados ao segmento. Por fim vem So Lus que no
dedica qualquer objetivo voltado a crianas e adoles-
centes, apresentando somente quatro aes, incluin-
do-se assim no rol das capitais pesquisadas mais dis-
tantes de cumprirem as exigncias legais.
Como municpios mais prximos ao cumprimen-
to do que dispe o legislador sobre a proteo espe-
cial ao novo sujeito de direitos, criana e adoles-
cente, destacam-se Palmas, Braslia, Vitria, Curitiba
e Porto Alegre, entre as 19 capitais analisadas. Os
fatores que levam esses municpios a receberem
destaque neste enfoque a quantidade e a qualida-
de de objetivos e aes previstos nos PPAs, mes-
clados a iniciativas do governo federal, estadual e
municipal em relao s quatro polticas (assistn-
cia social, educao, sade e proteo especial
infncia e juventude).
Consideraes finais
Chamam a ateno as diferentes formas de re-
dao do Plano Plurianual que variam muito de mu-
nicpio para municpio, ora citando objetivos, metas,
equipamentos, rgos executores e aes, ora ape-
nas as aes planejadas. Enquanto alguns municpi-
os dedicam pginas a objetivos, eixos norteadores,
equipamentos e aes dirigidos infanto-adolescn-
cia, outros sequer chegam a citar qualquer inteno
voltada a esse segmento.
Ficou demonstrado que, pelo conjunto de docu-
mentos analisados, apesar da Constituio Federal
ter determinado o processo de descentralizao po-
ltico-admnistrativa e municipalizao, os municpi-
os, no atendimento s polticas para a infncia e ju-
ventude, acabam por repetir programas criados pelo
governo federal ou estadual, deixando de criar ou
explicitar programas municipais que deem conta de
todas as demandas existentes e das peculiaridades
locais. E apesar do ECA determinar a priorizao
do segmento, criando um sistema de garantias de
direitos envolvendo diversos atores sociais, traba-
lhando harmoniosamente e cooperando mutuamen-
te, pelo que se depreende de alguns documentos de
planejamento, o sistema determinado em lei encon-
tra-se em algumas localidades longe de sair do pa-
pel. Cita-se o exemplo da cidade do Rio Branco
que no citou em seu PPA 2004-2007 qualquer ob-
jetivo, aes ou equipamentos voltados aos indiv-
duos estudados.
Assim sendo, observou-se que, dentro das limita-
es que o PPA admite, grande parte dos documen-
tos no deixam transparecer a efetividade nas aes
de promoo dos direitos fundamentais de crianas
e adolescentes nos municpios brasileiros objeto de
estudo. Mas essa no a regra geral, alguns munic-
pios exemplares j nominados desenvolveram objeti-
vos, aes e equipamentos destinados justa com-
posio do Sistema de Garantia de Direitos. O ECA,
em 13 de julho de 2008, completou sua maioridade.
Nesses 18 anos de existncia, houve muitos avan-
os, o que ficou demonstrado em algumas das capi-
tais brasileiras analisadas que incorporaram seus prin-
cpios ao seu planejamento. Porm, num pas com
tantas diferenas e contrastes culturais, o gestor
municipal deve estar atento para perceber as peculi-
aridades locais, adequando estratgias e aes adap-
tadas realidade da infanto-adolescncia, reconhe-
cendo-os no lugar que merecem, como novos sujei-
tos de direitos.
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2008.
Notas
1 Aes de preveno so projetos que previnem situaes
de vulnerabilidade e risco, por meio de: monitoramento das
situaes que as possam gerar, desenvolvendo
potencialidades e aquisies; fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios; incluso nas polticas sociais,
programas e projetos existentes (KAUCHAKJE, 2007).
2 Aes de proteo envolvem projetos destinados s pessoas
e populaes em situao de vulnerabilidade e risco.
Garantem: aquisies materiais (renda, alimentao, habitao
entre outros); aquisies imateriais (apropriao cultural/
educacional e de capacidades como capacitao profissional,
por exemplo); acolhida e prestao de servios que retirem
da situao de vulnerabilidade e risco (por exemplo, de uma
exposio violncia ou explorao) (Ibid.).
3 Aes de promoo so projetos que fornecem condies
para que pessoas, grupos sociais e coletividades saiam e
permaneam fora de situaes de excluso social,
propiciando: desenvolvimento da autonomia /projetos de
31 As polticas sociais pblicas e os novos sujeitos de direitos: crianas e adolescentes
Rev. Katl. Florianpolis v. 12 n. 1 p. 22-31 jan./jun. 2009
vida alternativos, eliminao das relaes que provocam
dependncia e subordinao (Ibid.).
4 Aes emergenciais visam o atendimento imediato das
situaes de risco pessoal e social pela violao de direitos
(vinculada negligncia, ao abandono e violncia) ou,
ainda, por fatores naturais, como abrigamento com apoio
psicossocial, provimento de alimentos, vesturio, medicao
(Ibid.).
5 Aes redistributivas dirigem-se para a distribuio indireta
de bens e recursos socioeconmicos pela mediao das
polticas sociais, como formas de transferncia de renda,
crdito popular e benefcios (Ibid.).
6 Aes de construo de autonomia prevem a superao
das situaes de subalternidade e de estigmatizao
vinculadas excluso socioeconmica e sociocultural, isto
, ao empobrecimento, desemprego, discriminao
etnicocultural, pelo gnero, necessidade especial, ciclo de
vida. Promovem capacitao profissional atravs de gerao
de emprego, trabalho e renda, cooperativismo e
associativismo, economia solidria, formao juvenil,
fortalecimento de aes organizativas de enfrentamento
pobreza, monitorame nto de riscos e vulnerabilidades sociais
(Ibid.).
Jimena Cristina Gomes Aranda Oliva
Mestre em Gesto Urbana pela Pontifcia Universi-
dade Catlica do Paran (PUC-PR)
Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de
Direito de Santos
Professora de Direito da PUC-PR
Samira Kauchakje
Ps-Doutorado pela Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ)
Doutorado em Educao pela Universidade Estadu-
al de Campinas (Unicamp)
Professora do Programa de Mestrado em Gesto
Urbana na Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(PUC-PR)
Curso de Direito da PUC-PR
Rua Imaculada Conceio, 1155
Bloco III do Parque Tecnolgico
Prado Velho
CEP: 80215-901
Curitiba - Paran