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RESENHAS GOUVA, G.P. Burocracia e elites burocrticas no Brasil. So Paulo: Paulicia, 1994. 320 p. Esta obra, originalmente apresentada como tese de doutorado no Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp, tem como foco de anlise um importante segmento da burocracia estatal: a chamada tecnocracia da rea econmica em momento crucial da transio poltica brasileira, entre 1983 e 1987, quando foi concebida e implementada importante reforma no sistema financeiro do Pas. Naquela oportunidade, seguindo o receiturio do Fundo Monetrio Internacional, o Brasil procurava, a duras penas, equilibrar as suas contas no tocante ao balano de pagamentos, mas nem de longe controlava o ritmo inflacionrio sempre crescente. O dficit pblico, como sempre, eterno vilo do processo inflacionrio, j era responsabilizado pela crise, s que os principais agentes causadores alegados eram os mecanismos institucionais do Oramento Monetrio Nacional e da Conta Movimento. Como bem recorda a Autora, o oramento monetrio era uma operao contbil para cobrir gastos governamentais de origem diversa, que no passavam pelo crivo do Congresso nem pela fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio, sendo apenas submetido ao Conselho Monetrio Nacional. Tais gastos incluam: crdito subsidiado agricultura e exportao; financiamento das compras de produtos agrcolas, amparado nas polticas de preos mnimos e de estoques reguladores; intervenes nas polticas de caf, trigo e acar; cobertura do dficit da Previdncia Social; cobertura da inadimplncia dos emprstimos externos com aval do Tesouro Nacional; e operaes de crdito comercial e industrial, alm de emprstimos de liquidez ou de mercado aberto. A conta movimento, criada em 1964, quando Roberto Campos e Otvio Gouveia de Bulhes comandavam a rea econmica, conferia ao Banco do Brasil a funo de autoridade monetria, ou seja, de agente financeiro do Tesouro, tendo como principais instrumentos a caixa de amortizao e a carteira de redescontos. Nessas condies, como explica Fbio Villares, citado pela Autora na p.135, toda a vez que os cheques emitidos conta do Tesouro Nacional ultrapassavam o valor dos seus depsitos no Banco do Brasil, este concedia-lhe automaticamente um emprstimo, operao que no segundo momento exigia a emisso de papel moeda. A conta movimento objetivava registrar os pagamentos e recebimentos do Banco do Brasil, por Resenhas Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.103-108, 1996 104 conta dos servios realizados em transaes com o Banco Central recm- criado, que no dispunha de recursos prprios, seja patrimoniais, seja financeiros ou de custeio, para fazer face s suas despesas administrativas. Ocorre que os saldos credores que deveriam ser recolhidos diariamente ao Banco Central jamais o foram, de modo que essa conta transformou-se numa fonte automtica de suprimento de recursos para custeio de operaes do interesse da poltica econmica governamental ou do prprio Banco do Brasil. Tal situao, que perdurou por duas dcadas, entre 1965 e 1985, inviabilizava o cumprimento por parte do Banco Central de sua tarefa de controlar a execuo da poltica monetria do Pas, do mesmo modo que tornava letra morta o poder de autoridade monetria do Conselho Monetrio Nacional. Prenunciava-se o ocaso do regime militar, e a mesma burocracia que engendrara esses artifcios ou, no mnimo, fora conivente com eles, comeava a reagir, preconizando um novo desenho institucional que eliminasse tais distores, em nome da racionalidade tcnica e do interesse nacional; qui mais preocupada com a possibilidade de uso desses instrumentos pela nova equipe econmica que haveria de se instalar no poder, provavelmente dentro de nova correlao de foras resultante do movimento de redemocratizao do Pas. Foi assim que as elites burocrticas da rea econmica, sob a liderana do ento Secretrio Geral do Ministrio da Fazenda, Mailson da Nbrega, organizaram informalmente um grupo de trabalho, depois oficializado, em 1994, com o nome de Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas, instituda pelo voto n o 283/84 do Conselho Monetrio Nacional. nesse contexto que a Autora desenvolve a sua investigao, didaticamente relatada em trs partes: na primeira, define o seu problema de pesquisa (na qual a questo terica levantada a da autonomia relativa da burocracia estatal) e enfoca os desafios conceituais, metodolgicos e substantivos da pesquisa; na segunda, analisa a gnese e as transformaes da burocracia econmica no Brasil, tendo como moldura a construo do Sistema Financeiro Nacional; finalmente, no terceiro bloco, tm-se a essncia da pesquisa, suas concluses e seus desdobramentos, na qual retratrada a ao da burocracia econmica governamental no episdio da reforma do sistema financeiro do Pas na dcada de 80. Para chegar a tanto, Gilda Portugal analisa o espao de poder da burocracia econmica governamental, perscrutando a sua lgica de ao no aparelho do Estado. Um caminho j trilhado por outros, como ela prpria admite, mas com a particularidade de examinar o processo a partir da prtica Resenhas Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.103-108, 1996 105 dessa elite burocrtica e ancorada em trs premissas bsicas: 1) o poder burocrtico definido por uma tenso entre limites e interesses localizados dentro e fora do Estado, ou seja, interesses pblicos e privados que a burocracia procura interligar; 2) a despeito desses limites, a burocracia movida por uma lgica prpria para atingir os seus objetivos; e 3) somente por intermdio da anlise de situaes concretas que se pode compreender melhor este processo. Renunciando deliberadamente a qualquer pretenso de construo terica, ainda que no se furte a uma sincrise da literatura pertinente para fundamentar as trs premissas que orientam o seu estudo, a Autora assume que na escolha desse caminho estamos optando por no tratar de discusses importantes e que so objeto de muitas controvrsias e que a no- discusso dessa questo faz parte da idia, esta com as inevitveis conseqncias tericas, de que se avana mais no conhecimento da realidade atravs da anlise de situaes concretas (p.26). primeira vista, esta observao pode parecer uma postura francamente fenomenolgica de quem evita o trnsito pelo terreno do controverso e irregular, ou que, a pretexto de no distorcer a realidade, comparece mesma desprovido de qualquer formulao terica. Mas no bem assim. Ela constri o seu objeto de pesquisa na primeira parte do livro, fugindo, bem verdade, ao questionamento que identifica os beneficirios de uma dada poltica pela ao de atores coletivos, mas formulando questes importantes a respeito dos recursos polticos disponveis burocracia econmica estatal brasileira, na transio entre o regime autoritrio e a redemocratizao iniciada na Nova Repblica, levando em conta os limites impostos pela estrutura de dominao imperante naquela conjuntura. Questiona tambm a origem das contradies e os conflitos dentro dessa burocracia, buscando encontrar a lgica de ao da mesma, em funo dos espaos de poder que, dentro de uma situao capitalista determinada, muda de uma conjuntura para outra. Para responder a essas questes, Gilda Portugal resgata criticamente a viso clssica weberiana, e agrega a contribuio de muitos contemporneos, a exemplo de Offe e Poulantzas 1 .
Em Weber vai buscar a noo de racionalidade burocrtica, indispensvel no desenvolvimento do capitalismo, no que respalda a anlise descritiva do seu estudo emprico. Em Offe, o carter classista das polticas do Estado, para desvendar as relaes
1 Aqui ela recorre a Oszlak (Teora de la burocracia. Buenos Ayres: Paids. 1984. p.253), para quem a falta de fronteiras conceituais neste campo de estudo tem levado ao sincretismo, no seu modo de ver, a nica aproximao vivel para captar a complexidade do fenmeno burocrtico estatal. Resenhas Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.103-108, 1996 106 de poder e de como isso afeta a burocracia enquanto agente e parte dos interesses de uma sociedade, e no simplesmente como agente de controle a servio da classe dominante. De Poulantzas, retoma o conceito de autonomia relativa, trabalhado nas condies do Estado brasileiro por Luciano Martins, que admite no ser a autonomia relativa da burocracia, em face da classe dominante, que a torna agente histrico de transformao, mas sim a autonomia da dimenso poltica face s demais instncias da estrutura social (p.51). neste referencial terico que ela procura respaldo para a compreenso do espao de poder da burocracia brasileira e de sua lgica de ao, trabalhando a hiptese de que, em determinados momentos, a burocracia governamental da rea econmica exerceu alguma autonomia de ao, embora esbarrada em condicionantes estruturais que lhe impuseram limites. Entretanto, como essas injunes estruturais no seriam os nicos determinanrtes da ao burocrtica, haja vista os conflitos de interesses que permeiam essa ao dentro e fora do Estado, sempre houve espao para o exerccio do poder burocrtico. Embasada nessa orientao terica, a Autora realiza, com sucesso, um trabalho de campo amplo e exaustivo, cujo produto um excelente relato da gnese e da evoluo da burocracia econmico-financeira no Brasil e sua ao destacada na reforma do sistema financeiro. Consegue mostrar, com clareza, o problema da autonomia relativa da burocracia, enquanto categoria social, a partir do entendimento de que o seu espao de poder no um dado estabelecido, mas definido em situaes e momentos especficos das relaes entre Estado, sociedade e economia. Neste particular, distancia-se da postura de Bresser Pereira, que, no incio da dcada de 80, empolgou-se com a tese da emergncia de uma nova classe social, a tecnoburocracia, tendo como sistema econmico correspondente o assim chamado modo estatal de produo, que seria diferenciado do modo de produo capitalista. 2 Finalmente, a Autora detecta que os interesses ltimos da burocracia pblica so comuns aos dos demais grupos dominantes da sociedade capitalista, ou seja, a manuteno e reproduo das condies da acumulao privada, da qual depende. Por conseguinte, admite a existncia de uma relao de interdependncia entre a burocracia estatal e os demais
2 Esta tese, to ousada quanto de difcil sustentao, foi duramente criticada por Arthur Giannotti (Alm do capitalismo?) e por Luiz Lima e Luiz Belluzzo (O capitalismo e os limites da burocracia). In: BRESSER PEREIRA. A sociedade estatal e a tecnoburocracia. So Paulo: Brasiliense, 1981. Resenhas Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.103-108, 1996 107 segmentos dominantes, relaes estas desenvolvidas de forma contraditria e conflituosa. Esta tenso no desaparece nunca, mas modifica-se de uma conjuntura para outra, dentro da mesma situao capitalista. Na dcada de 70, Ralph Milliband 3 j mostrava como a interveno do Estado na vida econmica de um pas enseja a interao cada vez maior dos burocratas estatais com o empresrio privado. A postura francamente conservadora dos altos funcionrios governamentais seria uma decorrncia dessa proximidade com o mundo empresarial, para no dizer do comprometimento real com segmentos de capitais aos quais devem lealdade. Um forte indcio dessa simbiose pode ser constatado mediante a anlise criteriosa do intercmbio freqente de pessoal tecnoburocrtico que passa do quadro das empresas privadas para a administrao pblica e vice-versa. Entretanto, esse aspecto no foi privilegiado pela Autora, na anlise emprica da reforma institucional preconizada pela elite burocrtica brasileira, que props o reordenamento das finanas pblicas, nos anos 80. Que grupos de interesse se beneficiariam ou deixariam de se beneficiar, mais diretamente, das reformas propostas, e em que medida a alta burocracia estatal financeira estaria relacionada com tais grupos? Em nenhum momento a Autora props-se a realizar essa discusso, preferindo outra vertente analtica, o que merece a compreenso do leitor, mas certamente no a isenta da cobrana dos crticos mais radicais. De fato, no seu estudo, faz falta a anlise das eventuais ligaes e comprometimentos dessa elite burocrtica com os grupos privados em competio na sociedade, cujos efeitos afloram no interior do aparato do Estado. Poder-se-ia hipotetizar que, nas demarches do episdio estudado, tivesse havido muito mais que uma luta engenhosa para preservar o interesse pblico da ao clientelstica dos polticos que retomariam o poder, ou a atitude racional de estabelecer o controle da sociedade sobre os atos do governo. Por trs de tudo poderia estar a preocupao em no deixar que os novos ocupantes dos postos governamentais, nas esferas poltica e econmica, pudessem utilizar os instrumentos flexveis da conta movimento e oramento monetrio com outros propsitos, beneficiando grupos de interesse diferentes daqueles que os atuais ocupantes representavam, ou mesmo segmentos sociais excludos que poderiam emergir da nova correlao de foras. Voltando questo da alternncia dos tecnoburocratas da administrao privada nos altos postos da administrao pblica, somente nos ltimos anos
3 Ver Milliband, R. O Estado na sociedade capitalista. Rio de Janeiro: Zahar, 1972. Resenhas Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.13, n.1, p.103-108, 1996 108 a sociedade vem despertando para os efeitos danosos dessa prtica que se tornou lugar comum na rea financeira. Afinal, no apenas a competncia profissional que explica os motivos pelos quais tais atores transitam com tanta desenvoltura, ora na burocracia estatal, ora na burocracia de organizaes privadas do capital financeiro. As conseqncias de tal movimentao no envolvem apenas questes ticas, mas tambm a apropriao e multiplicao de fortunas da noite para o dia, envolvendo bilhes de dlares do contribuinte, decorrente do uso de informaes privilegiadas e do trfico de influncias. Quem se der ao trabalho de verificar os antecedentes profissionais dos ocupantes dos mais altos cargos pblicos na esfera econmica e financeira vai perceber como este entra-e- sai configura uma ciranda em que os atores entram ministros, secretrios gerais, presidentes e diretores de bancos e de empresas estatais, e saem empregados de grandes grupos privados, donos de empresas de consultoria, scios, consultores ou diretores de bancos privados e vice-versa. 4 Para concluir, registram-se alguns senes de reviso do texto que no comprometem a essncia, mas atrapalham os leitores que costumam conferir as fontes bibliogrficas para anlise mais aprofundada. So casos de autores citados que no aparecem na bibliografia, a exemplo de Cardoso (1993), na p.63; Cardoso de Mello (1988), na p.66; Gerth & Mills (1982), na p.78; Oliveira (1985), na p.135 e 159; e Parente & Calabi (1990), na p.199. So pequenos detalhes que no diminuem o valor da obra, que sem dvida ser referncia obrigatria para os estudiosos da temtica. Cyro Mascarenhas Rodrigues EMBRAPA-SSE
4 Exemplos nominais desse vaivm de burocratas, o leitor encontrar na edio n o 11, ano 28, de 15 de maro de 1995, da revista Veja, e na edio de 27 de agosto de 1995 do Correio Braziliense.