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Estado e Sociedade: Novas Regras do Jogo?

1


Oscar Oszlak
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1 Introduo............................................................................................................................1
2 As fases ou etapas da reforma estatal ...............................................................................3
3 Sobre papis e agendas .....................................................................................................5
4 A tripla relao Estado-Sociedade......................................................................................9
5 As relaes funcionais ......................................................................................................14
6 As relaes materiais........................................................................................................21
7 As relaes de dominao................................................................................................27
8 Globalizao, Internacionalizao e Integrao...............................................................36
9 Reflexes Finais................................................................................................................43
10 Bibliografia.........................................................................................................................45

1 Introduo

Em boa parte do mundo, a ltima dcada tem sido testemunha de transformaes
fundamentais, tanto nas relaes entre os Estados e suas sociedades nacionais como nos
padres de organizao econmica e poltica no plano internacional .
Fenmenos como a desregulao e abertura de mercados, o ajuste do Estado e a
economia, a desocupao e flexibilizao trabalhista, a privatizao de empresas e servios
pblicos, a descentralizao administrativa e a integrao regional, tm redefinido os papis
tradicionais do Estado nacional -principalmente suas funes benfeitoras e empresarias-
recolocando ao mesmo tempo o papel do mercado, a empresa privada, os atores e espaos
sub e supranacionais. Estes processos tm contribudo para conformar distintas
modalidades de um capitalismo desorganizado e difuso, mas hegemnico em relao a
outras formas de organizao econmica.
Ao mesmo tempo, a histria recente registra ondas democratizadoras, lutas por novos
direitos sociais, desequilbrios cada vez mais profundos entre pobres e ricos (tratando-se de

1
Revista Reforma y Democracia N 9 (1997) CLAD. Caracas.
2
Traduo do espanhol de Henrique Novaes e adaptao e reviso de Renato Dagnino (GAPI Unicamp)
2
pases ou de classes sociais), recrudescimento da xenofobia e os fundamentalismos
religiosos, fenmenos que tambm tm contribudo para transformar radicalmente as
relaes scio-polticas dentro de, e entre, Estados nacionais.
Estes processos tm voltado a colocar no centro do debate acadmico a problemtica do
Estado, que to fertilmente foi tratada pela literatura especializada nos anos 70, e
praticamente desaparecera da agenda acadmica dos 80, substituda pelos temas da
democracia e o renascimento da sociedade civil. Ao final dessa dcada e, sobretudo, ao
longo dos 90, o tema do Estado voltou como problema de pesquisa e ao, mas sobretudo a
partir da constatao de que sua dimenso e formas de interveno estavam sofrendo uma
transformao profunda.
Entretanto, boa parte da recente e prolfica produo acadmica e tcnica em torno da
reforma do Estado se caracteriza por um tratamento que tende a destacar alguns aspectos
deste processo e a omitir outros, certamente significativos, razo pela qual se distorce ou
obscurece sua devida interpretao. Um trao destacado desta nova produo a alta
proporo de trabalhos que, junto com a descrio e avaliao de processos concretos de
reforma, expem posies normativas ou prescritivas sobre modelos de Estado desejveis
que guardam escassa correspondncia com a orientao que manifestam boa parte das
reformas em curso.
Neste trabalho, me proponho a desenvolver um esquema analtico que permita situar os
processos de transformao do Estado e sociedade, no marco das profundas mudanas
que se tm operado no capitalismo como sistema de produo e organizao social. Neste
sentido, analisarei particularmente se, no bojo de tais transformaes, tambm vem sendo
modificadas as regras do jogo que governam as relaes Estado-Sociedade, com a inteno
de contribuir para a construo de uma agenda de pesquisa mais sensvel
multidimensionalidade e impacto das recentes transformaes.
Neste sentido, a hiptese central que orientar o trabalho que as regras fundantes em que
se baseiam os vnculos entre o Estado e a sociedade no tm variado, porque so as
mesmas em que se funda o sistema capitalista como modo de organizao social; o que
provavelmente tem mudado so alguns dos atores, suas estratgias e os resultados do jogo
em si. Antes de examinar esta hiptese, apresentarei sinteticamente algumas das
tendncias fundamentais das transformaes que esto operando.

3
2 As fases ou etapas da reforma estatal

Tanto as experincias recentes de reforma do Estado como a bibliografia que delas se tem
ocupado tende a enfatizar: (a) a necessidade de menos Estado, mais que de menor
Estado
3
; (b) as mudanas no nvel nacional, em detrimento dos processos no nvel sub-
nacional; (c) os aspectos funcionais da reforma, descuidando dos relativos redistribuio
do poder e a renda; e (d) a aparente autonomia estatal -especialmente do Poder Executivo
- na adoo das decises sobre reforma, sem levar devidamente em conta sua forte
dependncia com relao s restries e condicionamentos tanto domsticos como
supranacionais .
Em geral, estas nfases coincidiram com o que se tem chamado a primeira fase ou etapa
da reforma estatal, distinguindo esta de uma segunda fase cujas caractersticas so
certamente distintas.
Como no caso da substituio de importaes, que teve sua etapa fcil, existiria uma
semelhana na reforma do Estado, enquanto (en tanto) pareceria que muitos pases esto
completando a etapa mais espetacular deste processo mas, em ltima instncia, mais
simples desde o ponto de vista de sua implementao e xito relativo. Esta etapa - que
poderamos denominar cirrgica, por sua rapidez e radicalidade- se caracterizou pelos
traos antes assinalados: uma aparente autonomia dos Poderes Executivos dos pases
latino-americanos para fixar novas fronteiras funcionais com a sociedade e reduzir o
tamanho e interveno do Estado nacional (Naim, 1996).
A etapa que ainda no se iniciou na maioria das experincias nacionais a difcil, a de
reabilitao ps-operatria, a que est implcita em outros termos das opes colocadas
mais acima, quer dizer, conseguir um melhor Estado (no somente menor), tecnolgica e
culturalmente mais avanado, contemplando o fortalecimento daquelas instituies e
programas que promoveram novos equilbrios nos planos da redistribuio da renda do
poder social, e priorizando, ademais, as mudanas necessrias para introduzir nas
instncias sub-nacionais, incluindo especialmente os mecanismos de participao cidad
nesses nveis.
O imperativo reducionista que caracterizou a primeira etapa da reforma teve, obviamente,
uma ntima relao com a abertura externa, a liberalizao econmica e a avassaladora

3
Ainda quando pode se considerar que um aparato estatal mais reduzido condio necessria e etapa prvia
para a obteno de um melhor Estado.
4
instaurao de uma ortodoxia capitalista desconhecida na experincia histrica mundial,
processos promovidos compulsivamente em pases com diferente orientao poltica ou
ideolgica. Ainda em casos extremos, como na China Popular, a reforma estatal se colocou
como pea central da transio para uma economia de mercado que, sem renunciar aos
postulados ideolgicos do socialismo, exigia a adoo do que se denominou Three Fixes
ou Triple Decision Principle: reduzir o contedo e alcances da interveno estatal; diminuir
o nmero de unidades organizativas e contrair o tamanho do quadro de pessoal .
Com esta observao, quero marcar dois aspectos que parecem caracterizar os atuais
projetos de reforma do Estado e os diferenciam de experincias prvias. Primeiro, a
dificuldade para distinguir onde termina a reforma econmica e onde comea a reforma
estatal; segundo, a relativa independncia desta ltima tendo em vista a natureza da
organizao social e poltica pr-existente, assim como, at certo ponto, com relao s
exigncias da crise fiscal.
Acerca deste diagnstico dominante que observa a hipertrofia do Estado como principal
responsvel dos srios desajustes produzidos no financiamento do gasto pblico, a
associao entre crises fiscais e reforma estatal resulta bvia: os programas de ajuste
estrutural aparecem como a resposta tecnicamente racional para recuperar os equilbrios
macroeconmicos perdidos.
Mas o at pouco tempo intocvel edifcio estatal no teria visto sacudidos seus alicerces se
sua demolio ou reformulao fosse unicamente uma resposta ao desequilbrio fiscal, por
mais crnico que este aparecera aos olhos dos gestores polticos. Depois de tudo, as
guerras e crises econmicas do passado s deram lugar a mais e no a menos Estado,
como ilustram particularmente as polticas keynesianas adotadas em seguida Grande
Depresso ou s crescentes ampliaes do gasto pblico inflexveis baixa alcanadas
por Estados beligerantes em seguida a uma guerra (Peacock e Wiseman, 1961). Ademais,
muitas das experincias atuais de reforma estatal tm lugar no contexto de economias
prsperas, onde a crise fiscal no parece ser o fator determinante nem o ajuste ortodoxo de
uma poltica que deva ser aplicada custe o que custar. Em pases to contrastantes como
Nova Zelndia, Chile ou a Repblica Tcheca, para citar s alguns exemplos, a fora motora
dos processos de reforma estatal parece ter se originado muito mais centralmente nas
necessidades de insero exitosa dentro de uma nova ordem capitalista globalizada.
Nestes casos, pode-se afirmar que a reforma do Estado aparece como um complemento
indispensvel de uma transformao no plano da organizao social e econmica, que
5
resulta muito mais significativa e a ela outorga sentido. Trata-se, no fundo, de um profundo
re-estabelecimento do papel e da agenda do Estado, assim como de suas relaes com a
sociedade civil.

3 Sobre papis e agendas

Apesar de seu crescente descrdito e do virtual desmantelamento a que nos tem submetido
investida neo-conservadora, o Estado segue sendo a mxima instncia de articulao
social.
Utopias extremas, como o anarquismo, o comunismo ou o ultra-liberalismo, jamais se tm
visto concretadas historicamente sob a forma de sociedades plenamente desestatizadas.
Contudo, as mudanas produzidas nos ltimos anos no papel do Estado tm sido
vertiginosas e radicais. Pelo menos, tm sido muito mais velozes que o ritmo demonstrado
ver.Em um trabalho prvio afirmei que estas mudanas encobrem, na realidade,
transformaes muito mais profundas, que transcendem a esfera estatal e abarcam o
conjunto da sociedade. Para dizer sobre isso em poucas palavras, a reforma do Estado e de
seu papel entranha, tambm, uma reforma da sociedade civil. Ou, para ser mais preciso,
uma redefinio das regras do jogo que governam as relaes entre ambas esferas (Oszlak,
1994). Uma reflexo mais profunda sobre este ponto me leva agora a recolocar: tal como
formula a minha hiptese central, talvez no se trate de uma mudana de regras seno bem
mais de jogadores, estratgias e resultados do jogo.
A mais visvel destas regras que governam as relaes Estado-Sociedade e a que maior
ateno tem recebido nos trabalhos sobre a reforma do Estado a relativa ao esquema de
diviso social do trabalho. Se h algum fenmeno que captura de imediato a ateno do
observador destes processos a radical modificao produzida em poucos anos na
responsabilidade assumida pelos Estados sub-nacionais e o setor privado na produo de
bens e servios dos que antes se ocupavam do Estado Nacional.
Este fenmeno que tenho caracterizado em termos de novas fronteiras traadas entre os
domnios legtimos da sociedade e o Estado nacional- (Oszlak, 1994), tem ofuscado os
acadmicos e analistas polticos, a ponto de que a reforma do Estado tem tendido
freqentemente a ser confundida com a privatizao, a descentralizao, a desregulao ou
a lobotomizo de seu aparato institucional, medidas que somente instrumentam este
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deslocamento fronteirio e o conseqente novo tratado de limites entre Sociedade e
Estado.
No referido trabalho, sustentei que para uma interpretao mais acabada das
transformaes que esto sendo produzidas, conviria observar as interaes Estado-
Sociedade em termos de uma tripla relao, que leve em conta os trs tipos de vnculos
atravs dos quais, em ltima instncia, se resolvem os contedos da agenda social vigente
e as formas de resoluo das questes que a integram (Oszlak e O'Donnell, 1976). Estas
relaes tm considervel incidncia na forma como se distribuem, entre ambas instncias,
a gesto do pblico, os recursos de poder e o excedente social.
O foco central deste artigo aprofundar a anlise destes trs planos de interao entre
Estado e Sociedade, mostrando suas conexes recprocas e sua vinculao com as
caractersticas do modelo de organizao econmica e reproduo social que subjaz a estes
processos. Sobre essa base, indica-se a construo de um modelo analtico, com
pretenses explicativas, que permita observar e interpretar, desde um novo ngulo, a lgica
global em que parecem inscrever-se os atuais processos de reforma do Estado e deduzir, a
partir deste, algo acerca dos padres que esto se configurando nas relaes Estado-
Sociedade.
Para comear a destrinchar o tema, farei uma afirmao categrica: O Estado aquilo que
faz. Pode-se inferir sua natureza a partir de suas aes. Estas se executam
necessariamente atravs de um aparato institucional, cuja configurao e padro de
atribuio de recursos lhe conferem uma determinada identidade. Bastaria esta simples
observao para sustentar a afirmao efetuada, se no deixasse pendente um
questionamento prvio: o qu faz com que o Estado faa o que faz? A pergunta evoca de
imediato no casualmente a questo da razo mesma de ser do Estado. J no se trata
somente do problema de sua identidade seno tambm de sua essncia, de sua
necessidade e de seu papel na trama das relaes sociais. Afirma-se com freqncia que
a reforma do Estado leva transformao de seu papel. A afirmao quase tautolgica
porque, se a reforma real, o Estado j haver assumido - nesse mesmo processo- um
papel diferente.
Entretanto, num sentido primitivo, gentico, poderia se sustentar que o papel do Estado no
muda porque, pelo contrrio, estaria negando sua essncia. Com efeito, se definimos o
Estado como a principal instncia de articulao de relaes sociais e estas relaes
correspondem a um determinado padro de organizao e controle social -a ordem
7
capitalista- cuja vigncia e reproduo o Estado contribui para garantir, as supostas
mudanas de papis seriam, simplesmente, adaptaes funcionais condizentes para
reafirmar esse papel originrio. O qu o que muda ento? Para responder a esta pergunta
recorrerei a uma breve digresso histrica. O surgimento do Estado-Nacional como forma de
dominao, tem Estado identificado com a apario e desenvolvimento do sistema
capitalista. Sua formao tem sido parte constitutiva de um processo de construo social
caracterizado -entre outros atributos- pela delimitao de um espao territorial, o
estabelecimento de relaes de produo e troca, a conformao de classes sociais e o
desenvolvimento de sentimentos de pertencimento e destino comum que deram contedo
simblico idia de nao (Oszlak, 1982, 1997).
Portanto, a formao do Estado um aspecto do processo de definio e construo dos
diferentes planos e componentes que estruturam a vida social organizada. Em conjunto,
estes planos conformam uma certa ordem cuja especificidade depende de circunstncias
histricas complexas.
Contudo, esta ordem social no simplesmente o reflexo ou resultado da justaposio de
elementos que confluem historicamente e se encadeiam de maneira unvoca. Pelo contrrio,
o padro resultante depende tambm dos problemas e desafios que o prprio processo de
construo social encontra em seu desenvolvimento histrico, assim como das posies
adotadas e recursos mobilizados pelos diferentes atores inclusive o prprio Estado- para
resolv-los. Estes problemas e desafios so parte da agenda do Estado-Nacional sempre
em mudana.
A agenda estatal representa o espao problemtico de uma sociedade, o conjunto de
questes no resolvidas que afetam a um ou mais de seus setores -ou totalidade dos
mesmos- e que, portanto, constituem em objeto de ao do Estado, seu domnio funcional.
As polticas que este adota so, no fundo, tomadas de posio de seus representantes e
instituies frente s diversas opes de resoluo que essas questes vigentes admitem
terica, poltica ou materialmente. A vigncia destas questes, quer dizer, sua presena
permanente na agenda, revela a existncia de tenses sociais, de conflitos no resolvidos e
de atores mobilizados em torno da busca de solues que expressem seus interesses
particulares e valores.
Disto se infere sobre a inerente conflitividade do processo de resoluo de questes sociais
e de agenda que elas contm. O papel do Estado em cada momento histrico poderia ser
concebido como uma expresso poltico-ideolgica desta agenda vigente. Seria, em certo
8
sentido, uma decantao das polticas ou tomadas de posio predominantes e de sua
conseqncia: a conformao de um aparato institucional orientado a resolver as questes
no sentido escolhido, colocando em jogo para ele os diversos recursos de poder que em
cada momento est em condies de mobilizar.
Colocado neste plano de anlise, esse papel estatal congnito e transcendente, pode
expressar-se em termos de umas poucas questes constitutivas da agenda que insinua,
basicamente, os problemas de reproduo de uma ordem social na qual podem
desenvolver-se as foras produtivas. No sculo passado, estas questes se sintetizaram na
frmula Ordem e Progresso. J neste sculo transformada em tenso permanente da
expanso do capitalismo, esta frmula foi sucessivamente rebatizada Segurana e
Desenvolvimento, Estabilidade e Crescimento, Governabilidade e Produtividade ou, em
sua verso argentina atual, Ajuste e Revoluo Produtiva.
Assim como no sculo XIX era preciso gerar condies de ordem sob a quais pudesse
prosperar a atividade econmica, a palavra de ordem atual tem caractersticas similares:
demonstrar, mediante uma srie de decises genericamente denominadas ajuste, que se
est apontando para a criao de um horizonte de previsibilidade, de permanncia de certas
regras do jogo, que supostamente deveriam induzir os agentes econmicos a realizar a
revoluo produtiva.
Obviamente, a agenda no se esgota nestas duas grandes questes. Uma terceira, surgida
e instalada firmemente na cena pblica em fins do sculo passado, foi a questo social,
quer dizer, os conflitos ao redor da distribuio eqitativa da renda, a riqueza e as
oportunidades, suscitados em virtude das tenses e contradies sociais geradas pela
ordem capitalista que foi se conformando. Para enfrent-la e tentar resolver seus aspectos
mais crticos, o Estado-Nacional assumiu novas responsabilidades que gradualmente foram
se formalizando juridicamente e cristalizando institucionalmente, atravs de sucessivas
adies ao aparato burocrtico existente.
Esta nova manifestao do papel estatal na moderao do conflito social, se traduziu em
programas e polticas que apontaram -entre outros objetivos- reduo da pobreza,
obteno de melhores condies de trabalho e negociao trabalhista, enfim, preservao
da sade, a instituio de regimes de previdncia social ou a extenso da educao s
camadas mais despossudas da populao, aes que foram definindo os traos
caractersticos do denominado Estado de Bem-Estar .
9
Certamente, a adio desta terceira questo tampouco esgota a agenda, mas, em todo
caso, poderia argumentar com certo fundamento que nas questes de ordem ou
governabilidade da sociedade, do desenvolvimento das foras produtivas e da reduo das
desigualdades sociais, se concentra grande parte da agenda problemtica do Estado. Todas
elas geram necessidades e opes para sua interveno mas, paradoxalmente, tambm
originam presses para que a responsabilidade de resolver essas questes seja transferida
a outras instncias e atores sociais... ou s foras do mercado.
Por exemplo, para descer a terra estas reflexes abstratas, a recluso de delinqentes ou
o controle do estacionamento de veculos numa via pblica gestes vinculadas
principalmente com a manuteno da ordem - tm sido exercidas tradicionalmente pelo
Estado, mas as experincias de gesto privada nesta rea (geralmente, sob contratos de
concesso de servios) esto se estendendo. Outras funes que o Estado exerceu
intensamente, como o controle de preos, da paridade cambial ou do investimento externo,
tm sido gradualmente confiadas mo visvel do mercado.
No que se refere promoo do desenvolvimento, o papel preponderante cumprido pelo
Estado como produtor de bens e servios, como principal responsvel pelo avano cientfico
e tecnolgico, como regulador do mercado de trabalho, como construtor da infra-estrutura
material dos pases ou, inclusive, como interventor no comrcio exterior, tem dado passo a
um crescente abandono de suas funes reguladoras e empresariais, posio que tem
tendido a favorecer o grande capital privado, nacional e transnacional.
Por ltimo, tambm as funes relativas ao bem-estar (sade, educao, previdncia social,
moradia) tm sido praticamente abandonadas pelo Estado-Nacional tendo em vista seu
papel como produtor direto de bens e servios nestas reas, as quais tm sido assumidas
pelos Estados sub-nacionais, a empresa privada e as ONGs.
Como resultado, a agenda de questes socialmente problematizadas e o papel do Estado-
Nacional em sua resoluo, tm sofrido uma profunda mutao quantitativa e qualitativa.
Meu argumento central que este processo deve ser interpretado no somente em termos
funcionais quer dizer, de que deve ocupar-se O Estado-Nacional - seno tambm desde
a perspectiva de quem decide de que tem que se ocupar e quanto custa a quem.

4 A tripla relao Estado-Sociedade

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Esta colocao prope, definitivamente, observar as relaes Estado-Sociedade em trs
planos diferentes: no funcional ou da diviso social do trabalho; no material ou da
distribuio do excedente social; e no da dominao ou da correlao de poder. Na Figura
1 se observa que a agenda do Estado se v modificada pelos processos que tem lugar em
cada um destes planos, assim como pelos que vinculam aos mesmos entre si. Em cada
plano tenta-se representar as relaes Estado-sociedade em termos de esferas funcionais,
fiscais e de poder, que tem um mbito prprio (estatal ou social) e uma zona partilhada
4
.
No caso das relaes funcionais, ambas as esferas tm responsabilidades exclusivas mas
tambm dividem um mbito de interveno comum (por exemplo, servios educativos, de
transporte, de pesquisa e desenvolvimento) representado na zona partilhada (em cinza) que
exige, por parte do Estado, no s a prestao dos servios que lhe cabe mas tambm
segundo os casos- diversas formas de regulao e promoo da atividade privada.
No plano fiscal e re-distributivo, cada esfera participa na distribuio do excedente social
mas a zona de superposio expressa a massa de recursos que o Estado nacional extrai da
sociedade e devolve mesma atravs de gastos, transferncias ou inverses que
favorecem a determinados setores, cumprindo um papel re-distributivo.

Internacionalizao
Integrao
Globalizao
Governabilidade
Desenvolvimento Equidade
AGENDA
Correlao
de poder
Redistribuio
de renda
Diviso
Social do
Trabalho
G + D + E =
Capitalismo Social e
Democrtico


4
Cabe esclarecer que a esfera estatal, em todos os casos, abarca exclusivamente o Estado nacional. Por
razes de simplificao grfica, as instncias estatais sub-nacionais esto includas globalmente na esfera da
sociedade.
11

Por ltimo, nas relaes de dominao, tambm se representam simbolicamente os
recursos de poder que podem mobilizar o Estado e a sociedade, distinguindo-se uma zona
comum que pretende expressar o espao de legitimao do poder por parte da sociedade e
que, enquanto se mantm, pode-se considerar como recurso de poder do Estado.
As Figuras 1 e 2 destacam, tambm, uma dimenso externa ao espao nacional, na qual
caberia incluir as variveis do contexto internacional que incidem sobre as relaes dentro
de, e entre, os trs planos considerados, afetando em ltima instncia os contedos da
agenda de questes socialmente problematizadas. Refiro-me, fundamentalmente, aos
impactos da globalizao, internacionalizao do Estado e integrao regional, assim
como aos atores institucionais que operam nesse mbito supranacional, desencadeando
processos que incidem sobre a distribuio do poder, os recursos materiais e a gesto
pblica dos pases.

Figura 2
REGRAS DO JOGO ESTADO E SOCIEDADE
Governabilidade
E N
E N
E N
Desenvolvimento
Equidade
Legitimidade
de poder
Gesto
LEGITIMIDADE
CO-GESTO
REDISTRIBUIO
Imposio
Representao
Gesto
Imposio

Ainda que as relaes em cada um destes planos estejam governadas por regras do jogo
prprias, meu argumento central que essas regras esto subordinadas, por sua vez, a
outras de ordem superior, que se origina dos vnculos que se estabelecem entre os trs
planos considerados.
Talvez a mais antiga destas regras de ordem superior, que remete aos papers do El
Federalista, a clssica "no taxatiom without representation", em bvia aluso ao vnculo
12
entre o plano material e o plano das relaes de poder entre Estado e sociedade. Num
vocabulrio mais vulgar, equivaleria a dizer: "me nego a pagar impostos se no se me
outorga, previamente, o poder de designar meus representantes", principal recurso de poder
cidado no plano poltico.
Mas por sua vez, esta regra suporta sua recproca: "no power without taxation", j que no
poder fiscal reside um dos pilares do poder do Estado, e esse poder no se adquire jamais
sem recursos tributrios.
Poderamos estender este raciocnio s relaes recprocas entre os outros dois planos. Por
exemplo, a regra bsica na relao entre os planos funcional e material (ou fiscal) seria, se
me permitem continuar utilizando a forma austera da expresso inglesa, "no taxatiom without
delivery, ou seja, tambm me nego a pagar impostos se no recebo em troca servios
medianamente satisfatrios. A recproca "no delivery without taxation tambm seria certa,
j que mal poderia o Estado entregar esses bens e servios sem obter os recursos materiais
para isto.
De igual maneira, nas vinculaes entre os planos funcional e de poder, se poderia delinear
outro par de regras do jogo: "no legitimacy without delivery", mas ao mesmo tempo, "no
delivery without power". Quer dizer, a legitimidade do Estado, fonte em parte de um poder
que em ltima instncia deriva da sociedade, depender em boa medida da magnitude e
qualidade dos bens e servios que presta, mas estes no podero se originar se o Estado
no dispe do poder e a capacidade institucional necessrios.
A Figura 1 tenta representar estas relaes. Ainda que as regras subjacentes sejam
relativamente estveis e marquem as caractersticas bsicas do jogo de em que participam
os atores sociais e atores estatais, o desenvolvimento das partidas em cada momento
histrico e os resultados em cada um dos planos da relao so incertos, ainda que e este
meu argumento esses resultados sejam mutuamente determinantes. Esta afirmao
requer alguns esclarecimentos.
No plano funcional, a legitimidade do papel cumprido historicamente pelo Estado tem sido
submetida a um profundo questionamento. A fronteira que separa os domnios funcionais do
Estado e a sociedade moveu-se, diminuindo o campo de ao admitido de interveno
estatal. A diviso do trabalho entre uma e outra esfera fixa hoje limites muito mais extremos
do que o Estado pode e deve fazer.
Desde sua particular concepo ideolgica, o discurso conservador justifica este novo
tratado de limites em termos puramente funcionais: trata-se de que a sociedade recupere
13
a iniciativa frente a um aparato estatal parasitrio e ineficiente, assumindo ou reassumindo
tarefas que no momento oportuno foram expropriadas pelo Estado intervencionista.
Observemos que, nesta perspectiva, os alcances da relao entre Estado e sociedade se
reduzem a um problema de fixar novas regras do jogo entre ambos, a partir de uma anlise
tcnica centrada na eficcia e eficincia relativas de uma ou outra gesto social. Deixemos
de lado a fico deste suposto novo protagonismo que estaria assumindo a sociedade,
suposta herdeira de franjas de ao estatal privatizadas. Bem sabemos que os que
efetivamente possuem direitos so os grupos econmicos mais poderosos e que, longe de
conduzir a uma gesto mais democrtica da coisa pblica, a diviso da herana tende a
criar um verdadeiro Estado privado
5
.
O ponto que vale a pena destacar que, ao expor o assunto do jogo novamente, os outros
planos da relao o material e o de poder- tambm sofrem profundas alteraes. Com
efeito, a diviso do trabalho entre Estado e Sociedade (quer dizer, quem gere o qu)
pressupe uma relao antecedente e outra resultante. A primeira delas , simplesmente, a
particular relao de poder existente entre ambos. evidente que a deciso de minimizar o
Estado no responde unicamente s exigncias tcnicas de sua crise fiscal, sendo
especialmente a nova correlao de foras que tem se tem estabelecido entre os grupos
econmicos altamente concentrados e os representantes estatais, em um marco de
crescente globalizao das relaes econmicas e polticas.
A relao resultante se vincula com a distribuio do excedente econmico, atravs das
vinculaes fiscais existentes entre Estado e sociedade. Se o Estado cede parcelas de seu
domnio funcional a certos gestores privados ou a instncias sub-nacionais, renuncia
simultaneamente a sua pretenso de obter da sociedade os recursos que se requereriam
para manter as respectivas funes dentro do mbito estatal. Em outras palavras, a uma
menor interveno corresponder uma menor participao no excedente, tanto para
sustentar o funcionamento do aparato institucional do Estado nacional, como para cumprir
uma funo re-distributiva que tem renunciado de antemo pela simultnea vigncia de
uma nova concepo sobre as responsabilidades estatais e sociais na gesto do pblico e
de uma nova correlao de foras.

5
O conceito de sociedade civil tem sofrido nos anos recentes novas interpretaes e alcances. Os autores
tendem a coincidir que preciso distinguir, dentro da sociedade, ao menos quatro setores: o coercitivo ou setor
pblico estatal; o lucrativo, que coincide genericamente com o mercado; o voluntrio ou no lucrativo, a que
pode denominar-se mais propriamente sociedade civil e o lar, constitudo pela famlia e a vizinhana. Ver
Ilchman (1997).
14
Delineado assim o jogo, o resultado previsvel, ainda que no inevitvel: uma menor
presena do Estado na gesto dos assuntos sociais, unida a uma menor capacidade de
extrao e alocao de recursos, tenderia a debilitar ainda mais sua posio de poder frente
aos setores economicamente dominantes da sociedade.
O quadro revela-se ainda mais complexo quando se considera que este conjunto de
relaes, por sua vez, se v crescentemente condicionado pelos processos de globalizao,
integrao econmica e internacionalizao do Estado, cuja influncia em cada um dos
planos analisados no se pode minimizar. Tanto o poder para definir as questes que
integraro a agenda estatal, os esquemas adotados para geri-la e as possibilidades de obter
e alocar os recursos necessrios para resolver as questes que a integram, encontram-se
fortemente influenciados por decises e aes adotadas por mltiplos atores supra-
nacionais, se trate de governos estrangeiros, meios de comunicao, organismos de
financiamento externo, investidores, terroristas, narcotraficantes, instncias regionais ou
mundiais para a compatibilizao de polticas econmicas, de cooperao, de defesa, etc.
Em seguida a esta apresentao geral das regras do jogo bsicas, proponho que nos
intermemos em cada um dos planos da relao Estado-sociedade, a fim de analisar com
maior profundidade a natureza do jogo, que esta sendo jogado atravs da aplicao recente
dessas regras e as mudanas produzidas como conseqncia disto.

5 As relaes funcionais

Consideremos a primeira questo: de que deve ocupar-se o Estado nacional? Desde a sua
constituio como suprema instncia de articulao social, a fixao dos contedos e
alcances de seu papel tem sido tanto resultado de atos relativamente autnomos como de
influncias exercidas por diversas clientelas que circunstancial ou permanentemente tm
controlado ou tido acesso privilegiado a seus mecanismos de deciso, incluindo prpria
burocracia estatal vista como cliente
6
. Em alguns casos, as apropriaes funcionais tm sido
excludentes -como ocorre com as relaes exteriores ou a administrao da justia, em que
por consideraes ticas, polticas ou de outra ndole, no aceitvel que outro agente
social -privado ou pblico- exera tais funes .

6
Em Oszlak (1977), distingui os papis "infra-estrutural", "clientelstico" e "setorial" para referir-me aos
interesses representados no exerccio de cada funo.
15
Em outros casos, o Estado nacional tem partilhado com outros atores (empresas privadas,
ONGs, governos locais) a responsabilidade de produzir bens ou prestar servios (como nas
reas de transporte, educao ou sade), entrando inclusive s vezes em situaes de
competio.
Finalmente, em certas reas, o Estado nacional tem se privado de intervir, ainda em
presena de um interesse geral (por exemplo, em servios de carga porturia, abatedouros,
coleta de lixo, administrao de cemitrios), por considerar que a empresa privada ou os
municpios, por exemplo, se acham em melhores condies de proporcionar estes servios
No tem existido uma regra de ouro para decidir os alcances destas diversas formas de
interveno. Dependendo do peso relativo de fatores ideolgicos, falhas de mercado,
capturas burocrticas, debilidade dos Estados sub-nacionais ou de outros fatores sociais
relevantes (como, por exemplo, a inexistncia de uma burguesia nacional), os Estados
nacionais tendero a cobrir esferas de atuao mais ou menos extensos. Entretanto, uma
caracterstica quase universal destes processos de delimitao funcional -e, portanto, de
definio de seu papel frente sociedade- tem sido sua contnua expanso. Nesse contexto,
as reformas do Estado foram, tradicionalmente, tentativas de obter maior eficincia na
gesto de campos de interveno estatal cuja legitimidade normalmente no se
questionava.
Pelo contrrio, a principal diferena das reformas iniciadas na segunda metade dos 80's,
tendo em vista as levadas a cabo no passado, que implicaram numa reverso do ciclo
histrico de expanso permanente de seu aparato institucional. Pela primeira vez, se
delineia no somente uma maior eficincia na atribuio do gasto pblico, como uma
verdadeira demolio do Estado.
A crise da dvida foi, sem dvida, o detonador das reformas. Mas o clima ideolgico que se
via instalado no mundo e que se consolidou a partir da queda do Muro de Berlim,
prepararam o terreno para que as polticas de ajuste inclussem, centralmente, o recorte de
um aparato estatal que havia crescido para alm das possibilidades de sustentao por
parte das sociedades em crise.
No plano funcional se delinearam, de fato, dois tipos de reformas muito diferentes. A
primeira, como j comentara, foi cirrgica. A segunda se prope como de "reabilitao e
fortalecimento". A primeira eliminou partes completas do organismo estatal, seja diretamente
atravs da venda de empresas ou a transferncia de servios, ou indiretamente mediante a
eliminao de regulaes que at ento demandavam uma densa trama institucional para
16
sua administrao. Na Argentina e outros pases de Amrica Latina -como Chile, Colmbia e
Bolvia- foi relativamente fcil, em termos do grau de oposio encontrado para sua
execuo. Em outros casos, como no Uruguai e Brasil, os avanos foram muito mais difceis
devido oposio enfrentada.
No caso argentino, o Estado nacional se desprendeu at agora da totalidade das empresas
produtoras de bens ou prestadoras de servios. Contudo, muitas privatizaes se levaram a
cabo sem consultas, sem estudos prvios, e sem atentar para os passos que aconselham as
melhores prticas neste campo
7
. A venda indiscriminada de empresas, freqentemente
estado quase faldas, despertaram srias suspeitas de corrupo.
As principais privatizaes concretizadas nos primeiros ano criaram condies
excessivamente vantajosas aos concessionrios, seja em termos de tarifas, prazos de
concesso, preo da operao, condies de pagamento, etc. Ao contrrio, tanto na
experincia internacional como nos casos verificados mais recentemente na Argentina, as
privatizaes mais exitosas apelam aos mercados de capitais e a colocao de aes em
condies mais transparentes.
Sem pretender realizar uma anlise exaustiva destes processos o que excederia ao
alcance do presente trabalho gostaria de marcar algumas conseqncias da privatizao,
particularmente no caso argentino, que podem ilustrar algumas das hipteses exploradas no
trabalho.
Tem se assinalado, por exemplo, que os processos de privatizao no foram, neutros
tendo em vista a organizao econmica preexistente. No caso argentino, a aquisio de
ativos do setor pblico se produzir no periodo de muito poucos anos e mobilizou capitais
considerveis, gerando um fenmeno de crowding out
8
dos projetos de investimento no
resto do aparato produtivo. Katz (1993) sugere que por esta razo, seu custo de
oportunidade em termos de crescimento industrial e capacidade exportadora esteve longe
de ser nulo.
Por outro lado, a experincia neste campo durante a ltima dcada, revela que a
privatizao no se reduziu a simples venda ou transferncia de empresas pblicas ao setor
privado. O fenmeno foi muito mais abrangente e alcanado aspectos mais sutis, menos

7
O caso de Nova Zelndia, onde a privatizao foi precedida pelos processos de comercializao e
corporativizao, antes de proceder privatizao.
8
A expresso crowding out descreve o efeito que o dficit pblico tem sobre a taxa de juros e sobre os
investimentos das empresas. Crowd quer dizer multido e tambm aperto, e um lugar est crowded quando
muito cheio de gente. Se algum ou algo est crowded out quer dizer que foi expulso ou deslocado para fora de
um lugar porque ele ficou muito cheio. [Nota do Tradutor].
17
evidentes. Esta idia tem sido adequadamente colocada por Feigenbaum e Hening (1994),
que denominam privatizao sistmica quela que aponta a re-configurar a sociedade em
seu conjunto, alterando as instituies e os interesses econmicos e polticos. As
privatizaes sistmicas tratam de: 1) diminuir as expectativas da sociedade em relao s
responsabilidades do Estado; 2) reduzir a manuteno e apoio da infra-estrutura por parte
do setor pblico e 3) transformar o mosaico de grupos de interesse para faz-lo menos
propenso a apoiar o crescimento do aparato do Estado.
Entre outras coisas, a privatizao sistmica envolve uma mudana nos valores, cultura e
expectativas sobre a atividade pblica (Feigenbaum e Hening, 1994). Ela produz uma
expanso da esfera das atividades consideradas pessoais privadas e um encolhimento da
esfera de atividades consideradas como reas legtimas do domnio e da interveno
pblica. A isto se refere, por exemplo, a to celebrada noo de "reinveno do governo",
uma reviso radical da organizao e prticas governamentais, que acompanhe as
mudanas nas necessidades e expectativas das pessoas acerca do que o governo deve
fazer e como deve faz-lo (Gore, 1995) .
A privatizao, deste modo, produz a deslegitimao do setor pblico, solapando tambm
seu poder relativo no jogo global das relaes de fora. A poltica de privatizaes aparece,
desde esta tica, como o mecanismo mediante o qual o Estado se autodeslegitima,
permitindo que os estratos privilegiados ampliem sua hegemonia cultural. Esta modalidade
constitui o que Feigenbaum e Hening chamam "deslocamento de percepo.
A privatizao tambm implica numa reestruturao irreversvel dos acordos institucionais
da sociedade (legais, polticos e econmicos), deslocando a confiana pblica para solues
privadas ou orientadas ao mercado. O efeito a realocao institucional das
responsabilidades e a reorientao dos processos bsicos de deciso para a esfera privada.
Este deslocamento institucional tem como correlato uma transferncia dos mecanismos de
controle social da burocracia e das estruturas polticas para as foras de mercado, menos
transparentes e responsveis. Ao aumentar o peso econmico e poltico de certos atores em
detrimento de outros, estas formas de privatizao tendem assim mesmo a produzir
deslocamentos de poder.
Cabe esclarecer, contudo, que no se trata de fenmenos inteiramente novos. A dinmica
do Estado tem estado historicamente ligada a, e interpenetrada com, os processos de
transformao social. O que se adverte na atual conjuntura a exacerbao destas mtuas
18
determinaes, com considerveis conseqncias sobre a fisionomia que neste processo
vo adquirindo tanto a sociedade como o Estado.
Por exemplo, os processos de privatizao tm gerado novos atores com peso poltico
considervel, deslocando outros que no passado exibiram alto nvel de poder. Algo disso
tem ocorrido, por exemplo, nos pases de Europa do Leste, com a nova classe empresarial
surgida dos ex-executivos das empresas pblicas agora privatizadas, a venda de ativos
nacionais a estrangeiros, ou inclusive a empresas estatais estrangeiras (como sucede
freqentemente na Amrica Latina) ou simplesmente o reforo da posio competitiva de
alguns grupos em relao a outros na mesma sociedade, que como resultado da
privatizao pode tornar-se definitiva.
Tambm os processos de descentralizao tm sido polmicos e somente em poucos
pases tm se consumado plenamente, ainda quando no tenham resolvido os problemas
que-se pretendia resolver com a transferncia. Quase em nenhum caso esses processos
foram precedidos por srios estudos econmicos ou por avaliaes profundas sobre a
capacidade de gesto disponvel nas localidades para assumir estas novas
responsabilidades. Bem se sabe que tanto a teoria econmica como a administrao pblica
dispem de ferramentas de anlise que permitem determinar sob quais condies podem
otimizar-se estes processos de transferncia
9
.
Na Amrica Latina, a tendncia para a descentralizao, acelerada pela dinmica poltica da
democratizao, tem tendido a piorar a crise organizativa do setor pblico. Se bem que os
nveis sub-nacionais tm, potencialmente, melhores possibilidades de gesto eficaz
(Streeten, 1992), na prtica isso se tem verificado em poucos casos. provvel que a longo
prazo, a descentralizao poltica e administrativa constitua a nica opo para melhorar
certos servios pblicos que deveriam ser melhor administrados e controlados no nvel local.
Contudo, a curto prazo, o processo descentralizador tem conduzido freqentemente a um
pior desempenho do setor pblico. As decises improvisadas de transferncia de servios e
as presses polticas, sobrecarregaram repentinamente os governos locais e estatais com
tarefas para as quais no estavam capacitados ou no podiam assumir plenamente (Naim,
1995) .

9
Por exemplo, a existncia ou no de efeitos derrame determina a distribuio de funes, e a conseqente
proviso de bens pblicos, entre os diferentes nveis de governo. O princpio geral que quanto maior forem as
externalidades regionais, e menos exclusivo for o consumo do servio em questo, mais alto ser o nvel de
governo que ter a seu cargo sua proviso (Porto e Sanguinetti, 1993). Raras vezes se tm levado em conta
este tipo de critrios ao se decidir sobre a descentralizao de um servio.
19
A descentralizao, por outro lado, tem criado a iluso de que a burocracia estatal tem se
reduziu. Somados seus efeitos aos da privatizao, de desregulao e da terceirizao de
servios, evidente que o tamanho da dotao do Estado nacional foi reduzido
10
. Mas junto
com isso, as burocracias sub-nacionais tm aumentado suas dotaes num nvel
incompatvel com o volume dos servios transferidos. Em 1950 havia na Argentina de trs
funcionrios pblicos nacionais para cada 100 habitantes, enquanto que as dotaes
estaduais registravam ao redor de 1,25 funcionrios cada 100 habitantes. Hoje o governo
federal viu reduzida sua dotao de 900.000 a 294.000 empregados pblicos, motivo pelo
qual sua relao com a populao menor do que 1. Pelo contrrio, os Estados viram
crescer sua burocracia a valores entre 3 e 20 funcionrios por a cada 100 habitantes. Em
resumo, considerando todos os nveis de governo, a proporo de funcionrios pblicos em
relao populao total tem crescido significativamente, o que desfaz a iluso reducionista.
No caso das privatizaes, as dotaes se viram diminudas em geral antes das
transferncias (sobretudo, pela via de aposentadorias antecipadas e sadas voluntrias),
entretanto estudos recentes revelam que ao cabo de uns poucos anos, as empresas
privatizadas continuaram reduzindo o tamanho de seu pessoal.
Os processos de descentralizao, privatizao e desregulao tm recolocado a pergunta
sobre "de que deve ocupar-se o Estado-Nacional", ainda que a mesma tenha sido formulada
quase sempre desde o ponto de vista "do que no se deve fazer" e no desde que lhe
impossvel delegar.
Praticamente em cada um dos mbitos em que o Estado federal se tem desprendido de
funes de produo ou prestao direta, necessrio que assuma outras
responsabilidades, geradas precisamente por essa renncia funcional. Assim como a opo
centralizao-descentralizao no polar, mas uma frmula mista, com opes ao longo
de um contnuo, tampouco a privatizao ou a desregulao implicam um abandono
definitivo de toda responsabilidade de gesto.
No caso da descentralizao, o Estado federal no deve renunciar a certas funes tais
como velar pela consistncia normativa do marco jurdico vigente, analisar e avaliar a
relao custo-efetividade dos servios pblicos prestados pelos governos locais, monitorar
os efeitos re-distributivos das transferncias ou exercer firmemente a conduo

10
Na Figura 2 visualizam-se as tendncias e mecanismos fundamentais atravs dos quais se produzem as
atuais transformaes nas relaes Estado-Sociedade. Como se poder ver, s transferncias de funes at
os nveis sub-nacionais e a sociedade, se agregam os efeitos da insero internacional, que tende a reduzir a
capacidade de deciso autnoma do Estado-Nacional.
20
macroeconmica resolvendo os desequilbrios resultantes dos processos de
descentralizao (Kjellberg, 1994) .
Bresser Pereira (1995) tem distinguido lucidamente os diferentes papis que correspondem
ao Estado federal e a outros atores sociais na gesto pblica. Considera este autor que a
regulao e interveno estatal seguem sendo necessrias nas reas de educao, sade,
cultura, desenvolvimento tecnolgico, investimento em infra-estrutura, afirmando que as
mesmas no somente devem tender a compensar os desequilbrios distributivos provocados
pelo mercado globalizado, seno, principalmente, para capacitar os agentes econmicos
para competir em nvel mundial (Bresser Pereira, 1996).
De qualquer modo, existem setores nos quais, ainda que o Estado renuncie produo
direta de bens e servios, deve continuar exercendo uma funo reguladora. Por exemplo, a
energia, o transporte, as telecomunicaes ou o sistema financeiro devem submete-se
sempre a alguma forma de regulao. A importncia social de tais atividades, o interesse
pblico envolvido, a assimetria de posies entre empresas e usurios, a dificuldade de criar
um mercado plenamente aberto e transparente, as limitaes tcnicas e outros fatores
assim o exigem (Ario Ortiz, 1995) .
Neste sentido, a deciso de privatizar ou descentralizar no deve ser vista simplesmente
como um ato unilateral e unvoco, seno como o gatilho de um processo simtrico de
criao de novos papis que estatizam ou centralizam outras funes de regulao
econmica ou poltico-administrativa, ou de coordenao e compatibilizao de polticas
pblicas. Na preservao deste papel regulador (de re-regulao ou re-centralizao, como
tambm se denomina isso), o Estado no deve limitar-se a exercer um papel arbitrrio.
Assim como desaconselhvel retornar ao Estado-bab, tampouco aceitvel uma
sociedade desestatizada. A desregulao estatal no deve significar desproteo social
(Moharir, 1993) .
A regulao deve tender a compensar imperfeies do mercado ou suprir a inexistncia
deste, tratando de criar condies as mais semelhantes possveis s de mercado para
facilitar a operao das respectivas empresas, proteger e informar os consumidores,
regulamentar as tarifas e a qualidade dos servios. A regulao deve emitir sinais e
incentivos corretos que promovam a eficiente atribuio dos recursos. Como assinala
Lahera, uma adequada regulao restringe ao mnimo ou elimina a discricionariedade,
particularmente quanto fixao de preos; pelo contrrio, estabelece mecanismos
21
automticos que aumentam a flexibilidade e a eficcia das normas. O papel indelegvel do
setor pblico supervisionar a operao do sistema regulatrio.
Para conseguir esta capacidade reguladora, preciso um marco normativo adequado,
equipes tcnicas de alto nvel e uma institucionalidade que garanta a efetividade do aparato
regulador (Lahera, 1994) .
Ademais, o marco regulatrio no deve ferir a autonomia dos atores sociais. Se tem
proposto, inclusive, explorar a figura de uma controladoria social, fundada em que a
exigncia de prestao de contas s organizaes sociais que so sujeitos da transferncia
de recursos e responsabilidades no pode recair somente no Estado, seno na prpria
cidadania receptora dos servios (Cunill Grau, 1995) .
Finalmente, a pergunta acerca de que deve se ocupar o Estado-nacional tambm pode ser
formulada de outro modo: sob qual modalidade ele deve cumprir as tarefas que lhe
correspondem. Esta uma preocupao central dos atuais reformadores estatais, que em
nmero crescente exploram permanentemente novas formas de gesto pblica atravs de
mecanismos de outsourcing ou tercerizao, partnerships ou empreendimentos conjuntos
com o setor privado, constituio de empresas pblicas espelho, etc. Da mesma forma, se
postula insistentemente a necessidade de incorporar ao administrao pblica, concepes
e tcnicas prprias da organizao e funcionamento da grande empresa privada.
Contudo, o alcance efetivo destas novas modalidades de gesto pblica ainda incipiente.
A autntica reforma para dentro do aparato estatal se encontra em grande medida
pendente. A reestruturao efetiva das instituies burocrticas; a superao das
deformidades na funo produtiva do Estado; a profissionalizao do setor pblico; a
desburocratizao de processos, normas e procedimentos; a capacitao sistemtica do
pessoal; a introduo de tecnologias que aumentem a eficincia da gesto ou inclusive a
transformao das pautas culturais vigentes nas organizaes estatais, tm tido at a
presente somente tmidos avanos. Estas so as grandes questes que conformam a
agenda da segunda reforma do Estado e que vo requerer uma grande dose de imaginao,
recursos, e vontade poltica para sua resoluo.

6 As relaes materiais

No plano das relaes materiais, a pergunta essencial : at que ponto as transformaes
produzidas no plano da diviso social do trabalho entre Estado e Sociedade e na estrutura
22
de poder tm modificado os padres de equidade distributiva segundo nveis de governo e
classes sociais? Para responder a esta questo, a anlise pode ser feita sob diferentes
perspectivas, examinando alternativamente: (1) os fatores que operam desde o lado dos
entrantes dos diferentes setores sociais, observando o papel cumprido pelo Estado como
organizador e executor de polticas tributrias que assegurem uma eqitativa distribuio da
carga tributria; (2) outras modalidades de transferncias de renda por via de evaso
tributria, corrupo ou alterao nos preos relativos, particularmente devidos aos
processos de privatizao e concesso de servios; (3) as relaes fiscais inter-
governamentais, modificadas principalmente devido dos processos de descentralizao; e
(4) os mecanismos redistributivos empregados pelo Estado atravs do gasto pblico social,
avaliando seu impacto sobre os setores de renda mais baixa.
Desde a perspectiva do Estado, as regras do jogo em termos redistributivos consistem em
garantir ndices aceitveis de equidade social na alocao dos custos e benefcios do
desenvolvimento. Trata-se de estabelecer que proporo do produto deve reter cada setor
social para si, quanto contribui para a sustentao do Estado e, por via de transferncias e
servios deste ltimo, para a redistribuio desse produto social. Para ele, o Estado deve
fixar contribuies, exercer sua potestade fiscal para a arrecadao e fiscalizao dos
tributos, dirimir as bases da co-participao impositiva com os poderes subnacionais, decidir
o tratamento de acordo com certos setores ou organizaes, determinar quais setores
devem contribuir mais e quais menos, e obter os recursos que permitam tanto o exerccio
das atividades estatais, quanto a transferncia de recursos com um sentido redistributivo.
Em ltima instncia, se trata de consensuar um "pacto fiscal", em um sentido amplo, entre o
Estado e os demais setores da sociedade.
Alm destas vinculaes "fiscais", o plano da redistribuio se caracteriza, sob certas
circunstncias sociopolticas, por importantes "desvios" ou transferncias de recursos que
tendem a modificar os padres de equidade vigentes e, em ltima instncia, a efetiva
distribuio da renda e da riqueza. Entre eles, a evaso tributria e a corrupo, que
significam numa apropriao ilegtima de renda por parte de certos setores sociais, com a
inevitvel cumplicidade do Estado, originando uma carga adicional para outros setores
alheios a estas prticas .
significativo, nesse sentido, que a presso tributria na Amrica Latina continui sendo
baixa e que a estrutura impositiva se baseie fundamentalmente em impostos ao consumo,
com forte incidncia sobre os setores populares. Na Argentina, a importncia dos impostos
23
ao patrimnio e renda constitui uma proporo mnima da arrecadao tributria global. Os
ndices de evaso fiscal, por outro lado, alcanam nveis escandalosos.
Algo parecido ocorre com a corrupo. Segundo as estatsticas publicadas pela
Transparency International, a Argentina passou a ocupar o 11
o
lugar entre os pases com
maiores ndices de corrupo do mundo. Frente s denncias de que a corrupo tem
estado associada aos negcios realizados sob o amparo das privatizaes e concesses
produzidas durante os ltimos oitos anos, o governo argentino sustenta que ao se privatizar
as empresas pblicas, eliminou as fontes de negociatas de todo tipo que se verificavam
naquelas respectivas empresas. A polmica parece ociosa porque, no balano, os nveis de
corrupo alcanados no tm antecedentes na experincia do pas
11
.
Dadas as condies em que se conduziu o processo de privatizao, tambm necessrio
compensa contabilizar como fatores negativos de redistribuio, as transferncias
regressivas originadas nas altas tarifas negociadas nos contratos de concesso, e que
continuam se elevando sem que os entes reguladores criados nos diversos setores de
servio pblico tenham conseguido - por sua debilidade intrnseca e reduzida capacidade
institucional- alterar as condies monoplicas ou oligoplicas em que a maioria das
empresas privatizadas operam.
Naturalmente, o impacto destas tarifas, usualmente elevadas em termos internacionais e em
relao aos preos relativos histricos, tem muito maior incidncia sobre a renda dos setores
sociais menos favorecidos.
O impacto agregado destes fatores percebido claramente nas estatsticas publicadas
recentemente pelos organismos financeiros internacionais. O Anurio 1997 do Banco
Mundial mostra que na atualidade, os 20% mais ricos da populao segundo regies do
mundo recebe entre 37,8% e 52,9% da renda anual, correspondendo os valores mais baixos
a Europa e a sia Central, e os mais altos a Amrica Latina e o Caribe. Por sua vez, os 20%
mais pobre obtm nos mesmos blocos 8,8% e 4,5% da renda anual. Hoje em dia, Argentina
e Chile esto crescendo a taxas verdadeiramente excepcionais, mas os 20% mais rico de
sua populao ganha mais de 12 vezes que os 20% mais pobres. J nos pases do sudeste
asitico, os valores flutuam entre 9,6 vezes em Singapura e 4,2 em Taiwan
12
.

11
Ainda que seja impossvel medir exatamente a quantidade de corrupo e evaso, todas as estimativas
responsveis situam a corrupo-evaso na Argentina acima dos 20.000 milhes de dlares anuais, o qual
representa 50% do oramento nacional. Algumas estimativas elevam esta quantidade a 40.000 milhes de
dlares .
12
Taiwan e Japo tm uma distribuio mais eqitativa que a Frana (7,5 vezes) e que os Estados Unidos (9
vezes). No caso argentino, as cifras mostram importantes variaes a respeito do passado. Enquanto que em
24
Observa-se que nas relaes fiscais intergovernamentais, os Estados sub-nacionais
(regies, Estados, provncias, municpios) disputam atualmente com os Estados nacionais o
controle de uma parte importante dos recursos financeiros fiscais, a fim de desenvolver as
novas tarefas incorporadas em seu mbito funcional. Em alguns pases iniciou-se um srio
endividamento pblico destas entidades sub-nacionais, colocando em perigo os equilbrios
macroeconmicos que estavam evoluindo com muita dificuldade (Sulbrandt, 1995).
Uma gesto pouco cuidadosa nos nveis locais pode levar a uma deteriorao no uso e
controle dos recursos, especialmente no curto prazo. As metas nacionais podem ser
seriamente distorcidas e os recursos escassos podem ser desviados para fins inadequados.
Inclusive, uma radical descentralizao pode debilitar seriamente a capacidade do governo
central para gerir a economia mediante instrumentos monetrios e financeiros. Alm do
dano potencial estabilidade macroeconmica, o Banco Mundial (1992) observa que no
nvel local existe maior possibilidade de captura dos recursos por parte de elites dominantes
que no nvel nacional. por isto que, dada a baixa capacidade administrativa nos nveis
locais, que favorecem o gasto desmedido e a corrupo, o enfoque do Banco Mundial sobre
a descentralizao e desenvolvimento do governo local coloca d mais importncia s
ferramentas financeiras que permitam conseguir maior eficincia, mais que no
empowerment da sociedade civil neste nvel, e/ou ao melhoramento de suas condies de
vida.
evidente que a transferncia de competncias administrativas e de servios do governo
central para unidades subnacionais tem sentido somente se vier acompanhada da entrega
de instrumentos fiscais e financeiros que permitam sua aplicao. Em outras palavras, de
nada serve transferir as amplas responsabilidades previstas nos processos de
descentralizao a Estados e municpios se no se lhes prover dos recursos econmicos
necessrios (Shah, 1994; Nzovankeu, 1994)
13
.

1974 os 10% mais ricos ganhavam 12,4 vezes mais que os 10% mais pobres, em 1997 a proporo se elevou
a 23,4 vezes mais .
13
A experincia da sia indica que as altas taxas de crescimento nesta regio foram acompanhadas de um
enfraquecimento das autoridades centrais, mas paralelamente se fortaleceram as autoridades a nvel local em
suas capacidades de arrecadar, gastar e investir (Galbraith, 1995). Um caso particular, neste sentido, o
denominado federalismo chins, que exibe uma grande capacidade dos governos locais para a gerao de
renda. Frmulas de co-participao entre dos nveis de governo subnacionais, permitem aos de nvel inferior o
acesso a importantes recursos. A isto se agrega uma elevada estabilidade das regras do jogo econmicas e
fiscais (Montinola, Quiam e Weingast, 1995). No Peru, se tem produzido um fenmeno inverso. Na anlise do
fracasso da reforma descentralizadora no Peru se assinalam dficits na designao jurdica de recursos para o
financiamento das regies, situao que se agrava pelo no cumprimento por parte do governo central dos
compromissos com as regies, mais preocupado, sobretudo, durante a administrao Fujimori- com a perda de
poder relativo que implicava o processo descentralizador (Thediek, 1994).
25
previsvel que em um futuro prximo os Estados subnacionais constituam o eixo principal
ao redor do qual se estabelecero as relaes Estado-sociedade, de modo que o gasto
pblico tender a transformar-se em grande medida at estes governos territoriais. A
composio atual do gasto pblico nos mostra que, crescentemente, o Estado nacional tem
assumido o papel de caixeiro, com cada vez menor capacidade para decidir o destino dos
recursos que obtm e um crescente compromisso de alocao dos mesmos atravs de
transferncias, seja para o pagamento da dvida pblica, seja para os subsdios a servios
pblicos deficitrios em mos de operadores privados, seja para a coparticipao impositiva
com as jurisdies subnacionais
14
ou os adiantamentos do Tesouro a esses mesmos
governos
15
. Ele torna mais crtica a disciplina fiscal nos nveis subnacionais para manter os
equilbrios macroeconmicos (Dela Cruz, 1992).
margem das relaes fiscais entre nveis de governo, interessa tambm indagar sobre as
conseqncias da mudana nas regras do jogo entre Estado e sociedade no que respeito s
polticas estatais dirigidas a resolver as situaes de desigualdade e pobreza extrema,
particularmente atravs das chamadas polticas sociais focalizadas.
A respeito, e em relao aos servios sociais pblicos, Draibe defende que, depois de uma
primeira etapa na qual a preocupao neoliberal se centrou exclusivamente no volume e na
eficcia do gasto social, se deveria enfrentar o problema da pobreza. As solues se
canalizaram atravs de diferentes mecanismos implcitos de privatizao. Por exemplo,
deixando nas mos das organizaes privados sem fins de lucro a proviso de certos bens
ou servios, privatizando empresas de servios pblicos, interrompendo programas pblicos
preexistentes ou abandonando algumas responsabilidades especficas dos governos.
Tambm se implantaram diversas modalidades de privatizao por atribuio, reduzindo

14
No obstante, deve se registrar que na Argentina, a concentrao de arrecadao em impostos que, segundo
a lei vigente, deveriam ser compartilhadas com os estados da federao, tem provocado uma briga (puja) no
destino destes fundos, o que motivou a busca de mecanismos para ludibriar a legislao. Embora a
arrecadao do IVA e (Ganncias) tenha registrado, entre 1991 e 1995, um incremento de 152%, as
transferncias por co-participao se mantiveram constantes. Em conseqncia, a participao dos recursos
efetivamente co-participados no total nacional (sem considerar Seguridade Social) caiu de 65% a 54% neste
mesmo perodo. Em vez disto, os recursos de atribuio especfica cresceram 122% em moeda constante
(Cetrngolo e Jimnez, 1996). A meu ver, deste modo se substitui a automaticidade (e conseqente
despolitizao) da co-participao provincial por transferncias especficas, e em boa medida discricionais, que
constitui um mecanismo de cooptao poltica desde o momento mesmo da constituio do estado nacional .
15
A proliferao no Brasil de municpios (e de estados) sem autonomia fiscal e financeira, constitui, segundo
Camargo (1994), uma verdadeira patologia do processo democrtico recente. Em meio a uma difundida
irresponsabilidade, um nmero cada vez maior de estados e municpios sobrevive quase integralmente de
transferncias federais, atravs de Fundos de Participao dos Estados e Municpios, sem que se exija dos
mesmos nenhuma estrutura operacional e administrativa dos quais estes fundos deveriam ser apenas uma
forma complementar de apoio.
26
(em volume, capacidade e qualidade) diversos servios produzidos publicamente, induzindo
sua demanda ao setor privado, alocando financiamento pblico ao consumo de servios
privados e estabelecendo formas de desregulao que permitem a entrada de firmas
privadas em setores antes monopolizados pelo Estado (Draibe, 1994) .
A autora critica este enfoque seletivo, "principalmente quando est dissociado de controles e
garantias pblicas e associado a prticas privatizantes stricto sensu" porque a experincia
indica que introduzem uma precariedade e descontinuidade muito grande na poltica social,
tendendo a torn-la assistencialista e abrindo amplo espao arbitrariedade dos que
decidem sobre as necessidades dos beneficirios (Draibe, 1994). Em muitos casos, a falta
de controles, os abusos da intermediao e a corrupo associada aos programas sociais
focalizados, tem tornado totalmente ineficiente esta forma de assistencialismo. Confirmando
isto, temos, por exemplo, o fato de que apesar do gasto social na Argentina ser o segundo
da Amrica Latina e alcanar um nvel similar ao dos Estados Unidos, existe uma extensa
faixa de setores em situao de extrema pobreza sem assistncia oficial. Segundo dados da
FIEL (Fundao de Investigaes Econmicas Latino-americanas), 1/3 do gasto social se
filtra em direo aos 40% mais ricos da populao (cerca de 6 mil milhes de dlares
anuais) .
Referindo-se, em particular, ao caso da educao, Coraggio apresenta-nos a dualizao da
poltica social, ao criar cidados de primeira que ascendem aos servios via renda, e
cidados de segunda, que o fazem por via da ao pblica. Deste modo, a focalizao pode
implicar uma redistribuio de recursos pblicos dos setores mdios em direo aos pobres,
junto com uma reduo na qualidade e complexidade dos servios pblicos (Coraggio,
1995) .
Outro efeito importante da alterao de regras que os princpios implcitos de justia e
solidariedade que caracterizava o Estado, j no tm vigncia. Como adverte Rosanvalln, o
carter distribudo e aleatrio dos riscos amparados pelo Estado, derivados das imperfeies
do sistema de organizao econmica, tem sido substitudo por um estado permanente de
precarizao cuja irreversibilidade resulta quase "natural". A excluso social, o desemprego
crnico, a marginalidade extrema aparecem, assim, sob a luz de uma certeza fatalista que a
ideologia hegemnica pretende legitimar em termos de pura eficcia econmica .
Desta constatao nasce a justificao da renda de subsistncia como resposta a uma
situao estrutural criada pela prpria lgica dos novos padres de organizao econmica .
27
Paradoxalmente, esta nova forma de Estado-providencia se transforma em condio do
liberalismo selvagem: "um macro-contrato social legitima o funcionamento totalmente no
social do mercado no nvel microeconmico, porque esto completamente desconectadas
busca de eficcia e preocupao com solidariedade. Ao dissociar de maneira radical o
econmico do social, a renda de subsistncia permite relegar a questo do emprego a um
segundo plano" (Rosanvalln, 1995) .
Inclusive em pases com um desempenho econmico altamente exitoso, como o caso do
sudeste asitico, cabe perguntar-se sobre as possibilidades de continuidade dos modelos
implcitos em que tm baseado seu xito, tendo-se em conta - como mostra Evans - que os
mais elevados nveis de vida alcanados, torna mais difcil a legitimao de um projeto
nacional exclusivamente a base dos no crescimento do produto. Em tais circunstncias, ante
ao previsvel ressurgimento de exigncias distributivas, tanto polticas como econmicas, as
estruturas burocrticas e as redes de elites que definiram o projeto original de acumulao
industrial, no permitiram processar facilmente essas novas demandas (Evans, 1996).

7 As relaes de dominao

As novas formas de dominao nas sociedades que j atravessaram -ou nas que ele est
em curso - a fase mais dura do ajuste estrutural e a reforma do Estado, tm suscitado na
literatura uma preocupao central. A da governabilidade dessas sociedades devido as
distores criadas nos padres de distribuio da renda e da riqueza, mais alm de seu
xito ou fracasso relativos na estabilizao da economia, reduo do dficit fiscal ou
diminuio da burocracia .
Esta preocupao se relaciona terceira e ltima das relaes Estado-sociedade: a
correspondente ao plano do poder e dominao poltica. Ter deixado sua anlise para o
final pode ter interpretado, implicitamente, como uma forma de observar estas relaes em
quanto varivel dependente das mudanas j examinadas nos planos funcional e material.
Quer dizer, poderia considerar-se que o poder dos diferentes atores sociais tenha mudado
seu peso relativo na medida em que se modificou sua participao no plano da diviso
social do trabalho e a alocao de recursos resultante do novo pacto fiscal e redistributivo.
Tal interpretao seria, em todo caso, uma meia verdade, j que no menos certo que s
na presena de constelaes de poder como as que se verificaram nos pases que
avanaram mais decididamente no processo de reforma estatal, poderia ter se produzido
28
uma mudana to profunda nas relaes Estado-sociedade. Desta forma, o plano do poder
adquiriria um carter sobre determinante sobre os outros planos. A meu ver, como tento
demonstrar, cada um destes planos tem sua prpria dinmica, que repercute sobre a dos
outros e, por sua vez, influenciada por estas.
Neste plano da relao Estado-sociedade, pode notar-se que o poder estatal inclui trs
componentes principais: autonomia, capacidade institucional e legitimidade. a primeira
implica a possibilidade de definir preferncias em forma independente; a segunda uma
medida da capacidade de implementar as opes efetuadas; e a terceira uma
manifestao de consenso social acerca da ordem estabelecida e do papel desempenhado
pelo Estado. A obteno de um alto grau de consenso dentro do prprio aparato estatal
determinante da possibilidade de definir perspectivas independentes das dos grupos de
interesses que atuam em seu interior. Por sua vez, a efetividade e coeso das instituies
de governo determinam a capacidade estatal de implementao. Por outra parte, dado seu
carter relacional, o poder do Estado deve medir-se tambm com relao fora dos grupos
sociais fundamentais e do grau de organizao e de consenso dos atores afetados pela
implementao das aes estatais (Mc Faul, 1995). Consideremos com maior detalhe cada
um destes aspectos .
A questo da governabilidade tem trazido novamente o tema da autonomia relativa do
Estado, antigo problema da teoria marxista, assim como o do fortalecimento estatal, visto
como condio necessria para que possa reassumir seu papel articulador e orientador da
dinmica sciopoltica, estabelecendo deste modo novos equilbrios nas relaes de
dominao. discutido, assim, a nova configurao do cenrio pblico; o surgimento,
debilitamento ou desaparecimento de atores sociais; o "enraizamento" (embeddedness) do
Estado na trama de relaes sociais, em lugar de seu isolamento, considerando um papel
cataltico; o novo peso poltico adquirido pelos Estados subnacionais, tanto no mbito
nacional como no local, devido assuno de novas funes e o acesso a maiores
recursos; e, em ltima instncia, a natureza do sistema poltico resultante da nova estrutura
de poder e representao cidad .
O conceito de "autonomia relativa" ,no mnimo, equivocado. Como quase nenhum Estado
totalmente autnomo nem absolutamente prisioneiro de interesses hegemnicos, falar de
autonomia relativa tem sentido unicamente quando se especificam o grau dessa autonomia,
o mbito institucional ou funcional onde se exerce, e os atores econmicos e polticos em
relao aos quais o Estado pode exibir tal capacidade de ao .
29
Tem se considerado a autonomia do Estado como um pr-requisito para uma reforma
exitosa. O argumento sustenta que inclusive aquelas reformas que tem por objetivo a
expanso do papel das foras de mercado, precisam de capacidades administrativas e
tcnicas, escassas em pases em desenvolvimento. Exigem habilidade para coordenar e
conciliar reivindicaes conflitivas dentro da prpria burocracia. As polticas correm o risco
de ser anuladas se os atores do setor privado forem capazes de utilizar canais burocrticos
alternativos para garantir as excees que tem os beneficiado.
Pases com mais alta capacidade tecnocrtica e administrativa possui um maior leque de
opes, j que podem combinar mais efetivamente a poltica de liberalizao com uma
interveno estatal de apoio e explorar respostas mais heterodoxas (Haggarde e Kaufman,
1995) .
Em geral, esta no tem sido a experincia dos pases com sistemas democrticos dbeis,
onde se verifica habitualmente que seus aparatos estatais -especialmente parcelas ou
instituies dos mesmos- esto colonizados por poderosos interesses privados, atravs do
controle de certos mecanismos formais ou informais
16
. Um caso extremo de Estado
caracterizado por difundidas prticas de captura burocrtica o que Evans denomina
"predatrio". Adotando esta categoria, Naim (1995) destaca a alta correlao existente entre
Estados predatrios e altos nveis de desigualdade da renda e a riqueza. As polticas
adotadas por estes Estados, ao reforar a desigualdade social, facilitam a captura do Estado
por parte daqueles que possuem quotas desproporcionais de riqueza e poder .
O prprio Banco Mundial (1992) adverte o problema, especialmente com relao aos
servios pblicos: o fenmeno de captura dos servios e recursos pblicos por interesses
especiais relativamente estreitos um problema sempre presente em todos os pases. Est
agravado pelos monoplios e s vezes pela capacidade limitada do pblico de demandar e
monitorar o bom funcionamento, especialmente porque costuma ser difcil monitorar os
benefcios dos servios pblicos. Estes fatores tornam especialmente complexas e difceis
de levar a cabo as melhoras em accountability pblica"
17
.
Dependendo das caractersticas da aliana ou coalizo dominante, o Estado tambm pode
ficar preso, s vezes, a outros interesses no necessariamente econmicos, como o caso

16
Por exemplo, a integrao de Conselhos Diretivos de entidades descentralizadas (minimamente formalizada
juridicamente em seus mapas orgnicos) ou a consulta Igreja antes de designar a um Ministro de Educao.
17
No mesmo sentido, Rueschemeyer e Puttermam (1992) observam que "onde o Estado dbil e/ou dominado
por interesses particulares, encontramos freqentemente polticas de desperdcio cujo efeito principal encher
os bolsos de atores poderosos e/ou reforar a duvidosa autoridade do estado" .
30
do movimento trabalhadores organizados, a corporao militar ou uma hierarquia religiosa
inspirada em valores fundamentalistas
Quando, do contrario, o Estado atua desconsiderando as demandas setoriais, ou quando
impede seu surgimento, tambm poderia considerar-se que existe autonomia relativa. o
caso de Taiwan e Coria do Sul, em que seu desenvolvimento econmico exitoso se baseou
na adoo de polticas de excluso poltica e, inclusive, de represso dos interesses de
classes subordinadas. Ainda que eficiente, este tipo de autonomia tende, todavia, a ser
instvel ao longo prazo .
Naturalmente, a incorporao de novos atores pode modificar as relaes de fora
existentes. Por exemplo, de ONGs, que atravs da ampliao do espao democrtico e
participativo, assumem a prestao de numerosos servios pblicos, ainda que neste
processo seja importante evitar a apropriao destas organizaes sociais por parte de
grupos que possam utiliz-las como se fossem privadas. Com este propsito, no Brasil se
prope adotar disposies legais e administrativas. Ser essencial o controle por resultados
destas organizaes, tanto por parte do Estado como da sociedade (Bresser Pereira, 1995) .
Tambm importante a incorporao de certas instituies e grupos sociais autnomos,
surgidos freqentemente como resultado inesperado de polticas estatais que precipitam
respostas coletivas organizadas a fim de assegurar a sua sobrevivncia mesma, ainda que
por sua prpria origem, estes novos atores coletivos tendem a estabelecer uma relao
profundamente antagnica com o Estado (Ducatenzeiler e Oxhorn, 1994) .
No casual que os governos levem adiante algumas reformas estruturais mas no outras.
Embora a crise econmica possa forar em certos casos a adoo de algumas reformas
estruturais profundas, sua efetiva implementao depender de outros fatores igualmente
relevantes: a) o poder poltico dos grupos afetados pelas medidas, seja para resistir a elas,
det-las ou desvi-las; b) a autoridade legal do governo central para impor as reformas
unilateralmente; e c) a capacidade administrativa disponvel para executar as modificaes .
A respeito do primeiro destes fatores, cabe assinalar que muitas reformas importantes tm
sido facilitadas pela existncia de grandes conglomerados econmicos com interesses muito
diversificados, que tm incrementado a dificuldade de outros setores ou grupos para
organizar uma oposio eficaz a essas reformas. Em outros casos, outrora poderosos atores
31
puderam ser neutralizados trocando seu antigo peso institucional por compensaes
econmicas no utilizveis como recurso na arena poltica
18
.
Mas talvez o fator mais decisivo tenha sido o elevado desemprego e a precarizao do
trabalho que acompanharam o ajuste, e que debilitou a capacidade dos trabalhadores e
desalentou as greves e a militncia sindical. A esse respeito, Maraval mostrou que os
generosos auxlios-desemprego tornaram possvel a liberalizao relativamente no
conflitiva ocorrida na Espanha, ainda que na maioria dos pases os esforos por suavizar os
custos tenham sido menos efetivos.
Nesta paradoxal relao entre altos custos das reformas e baixas conseqncias polticas,
Geddes (1995) observa uma anormalidade no paradigma convencional, concluindo que a
razo pela qual as reformas econmicas tm prejudicado os governos democrticos menos
do que o esperado, no se deve a que os custos tenham sido inesperadamente baixos
seno a que os interesses resultaram inesperadamente dbeis .
Em relao capacidade institucional do Estado -outro atributo de seu poder-, a literatura
recente tem colocado sobre o tapete o problema de seu redesenho, cuja soluo vista
como pr-requisito para que se consiga efetivamente governar. Um melhor desenho lhe
permitir uma mais adequada distribuio de competncias e responsabilidades, um melhor
controle, uma mais ajustada relao entre perfis ocupacionais e dotaes, etc. O redesenho
do Estado aparece, neste contexto, no somente como uma exigncia para uma gesto
eficiente, mas tambm como um meio de relegitimao social e poltica do mesmo, como um
mecanismo de recuperao de quotas de poder agora duplamente necessrias frente
nova distribuio das responsabilidades sociais na proviso de bens e servios, e a
assuno de papis que exigem capacidade de orientao, direo, coordenao e sano .
Observa a respeito Przeworski (1996) que quando o mercado no pode se ajustar por si s,
necessario resolver o problema do desenho do Estado, fixando as regras do jogo entre os
agentes econmicos. Agrega o autor que a relao econmica, que privada, est
configurada pelo Estado
19
via incentivos, proibies ou mudanas nos preos relativos pela
via fiscal. Portanto, "os problemas de desenho institucional no podem evitar-se deixando o
Estado fora da economia. Devem enfrentar-se como tais" .

18
Por exemplo, certos setores sindicais na Argentina se destinaram a desempenhar um papel acomodador dos
previsveis conflitos laborais surgidos do ajuste e a reforma do estado, em troca de diversos benefcios aos
empregados, aos sindicatos ou seus dirigentes, consisti fundamentalmente na participao ativa ou controle de
diversos negcios e empresas, ou na concesso de vultuosas indenizaes aos empregados demitidos nos
processos de privatizao de empresas (Orlansky, 1995)
19
Nisto coincide com O'Donnell, quando assinala que o Estado co-constitui a relao capitalista .
32
Na ausncia de um desenho deliberado e autnomo, a debilidade das instituies estatais
inevitvel, j que sua fisionomia termina sendo o resultado da luta poltica entre os atores por
conquist-las e model-las de acordo com o seu desejo a fim de maximizar seus prprios
interesses, para o que esto dispostos a usar todos os recursos de poder que tenham sob
seu controle. Como bem se tem assinalado, nenhuma instituio permanece neutra ou
despolitizada, e o Estado, incapaz de atuar como uma fora mediadora entre os diferentes
atores sociais e polticos, se encontra, no essencial, sua merc. (Ducatenzeiler e Oxhorm
(1994) .
Os problemas de desenho no foram to crticos na primeira etapa da reforma estatal
porque, no essencial, seu propsito foi reduzir a hipertrofia ainda que a custo de uma maior
deformidade do aparato institucional remanescente. Ao contrrio, a segunda reforma do
Estado resulta mais exigente. Na primeira fase, o espao poltico de manobra do Poder
Executivos, era consideravelmente mais amplo que agora, dado que a legitimidade das
categricas medidas adotadas pelo Estado nacional se apoiavam em sua auto-imolao no
altar do ajuste estrutural, ante o indissimulado, e o repetidamente entusiasta apoio dos
organismos internacionais e os setores econmicos mais concentrados e poderosos que
cresciam ao mesmo ritmo que encolhia o Estado. Alm disto, a enorme fragmentao dos
partidos polticos, a debilidade do Parlamento e a reduzida capacidade de mobilizao dos
sindicatos, facilitaram a iniciativa do Executivo .
O problema agora a construo de uma nova legitimidade. Mas ao ir em frente apesar de
tudo, ao privar-se dos recursos e perder o consenso que antes envolvia suas formas de
interveno, o Estado deve criar uma legitimidade alternativa que j no se sustenta nos
recursos que podia mobilizar anteriormente nem em sua capacidade executora. As
capacidades estabilizadoras, promotoras, reguladoras, orientadoras ou assistencialistas (por
oposio s redistributivas, que j no cabem no novo discurso hegemnico), se bem claras
em seu sentido ideolgico, no se constroem ao mesmo ritmo em que se destri a velha
legitimidade .
A nova ideologia, que v o ajuste econmico, as privatizaes e o mercado no s como
instrumentos mas como modelo da boa sociedade (Garretn, 1994), no tem ainda seu
correlato em um Estado pr-ativo, com capacidade de iniciativa, e de resolver as
contradies que coloca o novo modelo: aprofundamento da brecha social, desemprego,
corrupo. Isto expe a debilidade do Estado justamente quando, ao iniciar a segunda fase
33
da reforma, deve aparecer fortalecido frente sociedade e, sobretudo, frente aos setores
afetados nesta nova etapa .
Agora so os prprios organismos financeiros internacionais, que impulsionaram o ajuste, os
que "descobriram" a necessidade de consolidar a governabilidade, que demanda um
componente de liderana, iniciativa e vontade poltica sustentados na consolidao de uma
cultura e uma institucionalidade democrticas, e um componente de capacidade de gesto e
implementao das polticas adotadas.
Na primeira fase da reforma, o Estado se preocupou em se enxugar, no em se fortalecer.
Agora, na segunda fase, lhe resta menos para fortalecer; o problema agora dos estados
da federao, e municpios, que contam com uma menor tradio de reforma administrativa
e introduo de modernas tcnicas de gesto. Nessa ocasio, o Estado central tenta
assumir, novamente, um papel paternalista, tratando de introduzir reformas nos nveis
subnacionais sem saber a exatamente como faz-lo .
Talvez uma das reas em que o Estado central possa vir a se fortalecer, a correspondente
ao seu aparato regulatrio; justamente aquela parcela de seu mbito funcional mais
diretamente enfrentada com os poderosos interesses dos monoplios e oligoplios privados
criados pelo processo de privatizao, desregulao e reestruturao econmica.
No devemos estranhar, ento, que a questo do fortalecimento do Estado tenha ressurgido
junto com a questo da governabilidade ante ao aviso expressado pelos prprios
organismos internacionais de crdito e assistncia tcnica. Neste sentido, um documento de
poltica do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento [PNUD], ainda em
elaborao no momento da escrita deste trabalho, delineia que o desafio que enfrenta
qualquer sociedade criar um sistema de governabilidade que promova, suporte e
sustenteo desenvolvimento humano, particularmente dos setores mais pobres e marginais
20
.
Tambm Bresser Pereira (1995) vincula ambos conceitos -capacidade estatal e
governabilidade-, mas chama ao primeiro governana, sugerindo que a diferena entre uma
proposta de reforma neoliberal e uma social democrata o feito de que o objetivo da
primeira retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a
capacidade de governo (governana) do Estado, outorgando-lhe os meios financeiros e

20
Este documento define governabilidade como o exerccio da autoridade poltica, econmica e administrativa
para gerir os assuntos de uma nao, agregando que se trata dos complexos mecanismos, processos e
instituies atravs dos quais os cidados e grupos sociais articulam seus interesses, exercem seus direitos e
obrigaes legais, e medeiam suas diferencias (MDGD, 1997). Resulta sintomtico que o nome do organismo
que tenha preparado este documento, o Management Development Programme, tenha mudado recentemente
sua denominao para Management and Governance Development Programme (grifo meu) .
34
administrativos para que possa intervir eficazmente naqueles casos em que o mercado
acuse falhas de coordenao. Ao contrrio, a questo da governabilidade se relaciona mais
diretamente com a dinmica social, tal como o delineia a definio do MGDP, ainda que os
problemas que a suscitam na opinio do citado autor- no provm do "excesso de
democracia" nem do peso excessivo das demandas sociais, seno da ausncia de um pacto
ou coalizo poltica estvel e no maximalista .
A iluso de um Estado mnimo, com pouco o que fazer e menores exigncias que no
passado em termos de capacidade de gesto, tem-se desvanecido. Agora, mais que nunca,
uma crescente convico vem ganhando consenso: o Estado executor necessita de
capacidades bem diferentes das do novo Estado, responsvel por cuidar para que os novos
executores faam o devido. Mas ao oferecer o aparato burocrtico no altar do ajuste,
terminou arruinando sua capacidade institucional, deformando sua funo de produo.
"Downsizing" no resultou equivalente a "rightsizing", de forma que embora o futuro
volume de tarefas externas seja menor, no alcanaria toda a capacidade disponvel para
enfrent-las eficazmente. Neste sentido, concordo que "o poder e as capacidades dos
governos permanecem perigosamente desproporcionais em comparao com as suas
responsabilidades" (Naim, 1995) .
Moharir destaca o surgimento de maiores demandas qualitativas sobre o Estado e,
especialmente sobre a burocracia, para administrar criativamente os vnculos Estado-
sociedade, assim como para monitorar e regular o desempenho de um nmero muito maior
de atores responsveis por promover o interesse dos cidados. E alude, para demonstr-lo,
experincia britnica, provavelmente uma das mais radicais em matria de reforma estatal,
onde a transio do status de "eleitor" ao de "cidado" e "consumidor", com poderes efetivos
para reforar sua "soberania", no tem sido fcil nem para o governo nem para os cidados
(Moharir, 1993). As eleies de 1997, que possibilitaram o acesso ao poder dos Trabalhistas
depois de longos anos de hegemonia conservadora, pode ser lida justamente como uma
resposta da cidadania ao relativo fracasso da poltica anterior.
Na segunda fase da reforma estatal, j no era simples adotar a postura "salvadora" e
autocrtica que caracterizou primeira, onde o Executivo pde obter plenos poderes, ainda
sob regras formalmente democrticas, para impor transformaes fundamentais. Hoje, estas
mudanas j se produziram em muitos lugares; o cenrio institucional muito diferente.
Governos locais (estados, municpios) e poderosos conglomerados de empresrios prov a
quase totalidade dos servios pblicos, mobilizando um volume de recursos muito superior
35
ao que os governos nacionais alocam s reas que ainda controlam. Outros participantes,
como o Parlamento ou as ONGs, tm adotado posies mais discriminadoras tendo em
vista as iniciativas do Executivo e pedem uma maior participao nas decises que afetam a
proviso e financiamento de bens pblicos
21
.
possvel que a longo prazo, o desmantelamento de seu aparato intervencionista venha a
fortalecer o Estado, mas no curto prazo, a liberalizao econmica tem eliminado muitas
alavancas polticas mediante as quais o Estado exercia seu poder e levava a cabo suas
funes. Por exemplo, medida que o capital privado se volta menos dependente dos
recursos pblicos fiscais, o predomnio relativo do Estado diminui, sobretudo em relao
situao em que seu papel subsidiador ou contratista era mais preponderante. A situao
menos clara tendo em vista os Estados subnacionais, sobretudo quando, nos processos de
descentralizao, as relaes fiscais intergovernamentais ainda no alcanaram acordos
mais ou menos permanentes, e as transferncias de recursos so utilizadas seletivamente
como instrumento de poder .
Um ltimo aspecto a se considerar o relativo aos efeitos dos processos de
descentralizao sobre a estrutura de poder em nvel local e, indiretamente, em nvel
nacional. Seguindo Marcou (1993), a descentralizao, vista como processo e como reforma
administrativa, implica profundas mudanas nos modos de ao do Estado. Implica o
abandono de uma viso hierrquica e coercitiva da ao estatal e um maior respeito
autonomia das coletividades locais. Neste processo, contudo, o Estado nacional pode
chegar a perder totalmente o controle sobre a execuo final de suas prprias polticas,
entregues agora a uma pluralidade de centros de poder locais, recm constitudos
(Sulbrandt, 1995) .
Outras conseqncias sobre a estrutura de poder, resultantes da descentralizao, podem
ser observadas nos programas de reforma impulsionados pelo Banco Mundial. Em sua
anlise deste processo no setor educativo, Coraggio (1995) delineia o paradoxo de que, por
um lado, esta descentralizao se justifica tendo em vista que facilitar a adoo das
combinaes de insumos educativos mais eficientes no nvel de cada distrito ou
estabelecimento, ao sustentar-se num melhor conhecimento das condies locais mas por

21
Um caso atual e extremamente ilustrativo o novo papel que, logo depois do recente triunfo eleitoral da
coalizo democrtica, tenta assumir o Parlamento na Monglia como rgo reitor, ou ao menos protagonista, da
reforma estatal. Da mesma forma, vrios pases que avanam em direo democracia e economia de
mercado depois do desmoronamento do bloco sovitico, colocam em evidncia este novo e necessrio
protagonismo do poder legislativo dentro dos processos de reforma do estado em curso.
36
outro se espera que reduza a capacidade dos interesses tradicionais (sindicatos de
professores e burocratas do governo central, associaes de estudantes universitrios ou
elites usualmente beneficiadas por subsdios indiscriminados) para influir sobre a poltica
educativa
22
.
O controle descentralizado pode tender a reforar o poder das elites locais, agravar as
disparidades inter-regionais (Streeten, 1992) ou produzir outros efeitos indesejveis. De
qualquer forma, as lutas polticas para a construo de uma ordem social alternativa no se
daro j, necessariamente, no mbito do Estado nacional. Precisamente, em razo do
processo de deslegitimao dos Estados, muitas dessas batalhas -talvez a maioria delas-
prosseguiro nos nveis locais (Wallerstein, 1994).

8 Globalizao, Internacionalizao e Integrao

As transformaes das relaes Estado-sociedade vm incidido, creio que no casualmente,
em uma srie de processos no mbito internacional cujo impacto sobre o cenrio poltico e
socioeconmico dos pases no pode ser subestimado. Trs conceitos, estreitamente
vinculados, tentam dar conta destas transformaes, so eles: globalizao,
internacionalizao do Estado e integrao regional. Ainda que possam ser confundidos,
cada um deles deve ser analisado separadamente quanto a seu alcance e conseqncias.
Seguindo as observaes feitas em um trabalho recente (Oszkak, 1996), entendo que a
globalizao uma explicao veiculada pelos deterministas, e a integrao regional
veiculada pelos voluntaristas. As foras que explicam a globalizao so muito mais
englobantes, poderosas e complexas que as que governam o comrcio internacional.
Existe, hoje, uma agenda mundial que composta, entre outras coisas, de questes
relativas as migraes, ao meio ambiente, ao terrorismo, a corrupo, ao trfico de
entorpecentes, a revoluo das comunicaes, aos movimentos de capital e aos mercados
financeiros on-line. Todas estas questes tm um elemento em comum: desconsideram as
fronteiras nacionais, que se tornam mveis e porosas ou, simplesmente, se dissolvem diante
das novas formas adotadas pelo intercmbio e inter-relao entre foras e atores muito
poderosos.

22
No obstante, isso ainda no ocorreu na recente experincia argentina, no que se refere aos conflitos
docentes. As greves em nvel local se nacionalizaram. A organizao sindical empregou novas formas de luta
poltica, que tenderam a funcionar como um sistema de vasos comunicantes, produzindo solidariedade e efeitos
em cadeia.
37
A globalizao representa, ento, a exploso de uma complexidade e de incerteza. Para os
Estados nacionais supe-se a necessidade de ir contra alguns de seus efeitos, de ancorar
algumas das regras que governam esta nova dinmica, numa tentativa de obter capacidade
de previso e visibilidade. Trata-se de uma luta desigual porque, em ltima instncia, a nova
agenda mundial parece originar-se, em grande parte, nas novas modalidades que tem
adquirido o sistema capitalista como padro dominante de organizao social, o qual
ultrapassa a capacidade de controle individual por parte de um determinado Estado
nacional. Nesse caso, a integrao regional pode ser vista como uma manifestao de
voluntarismos no resignados, como uma concatenao de aes deliberadas e conjuntas e
levadas a cabo por dois ou mais Estados nacionais, para resolver algumas das restries ou
efeitos indesejveis de uma globalizao to determinante. Neste sentido, a integrao no
seria mais uma manifestao da globalizao, mas sim o seu oposto, quer dizer, uma
inteno de ordenar, da fronteira para dentro, o impacto de um mundo sem fronteiras.
O que foi apresentado, no entanto, no d conta totalmente da distino que se pretende
estabelecer conceitualmente. Se bem que a integrao transcenda as fronteiras nacionais,
fato que outorga a esta questo um carter diferente ao de outras mais propriamente
nacionais, tambm incorporadas agenda estatal, na origem de muitas desta presso
internacional vem tendo um efeito determinante. Cito dois exemplos, o ocorrido com a
Aliana para o Progresso, geradora da maioria das iniciativas de criao de instituies de
reforma agrria e a criao dos Conselhos ou agncias de desenvolvimento econmico,
promovidas, em grande medida, pelo Banco Mundial, nos anos 50 e 60.
Quero destacar com isto o papel decisivo da presso internacional na conformao das
relaes de fora no interior dos Estados e das prprias sociedades nacionais. Essa presso
quase sempre seletiva: aponta para o fortalecimento de determinados atores sociais ou
estatais e para o debilitamento daqueles que defendem interesses opostos. O jogo dos
anis burocrticos, que foi descrito por Cardoso (1972), se estende a um plano
supranacional, tornando muito mais complexas as relaes entre agncias estatais, clientes
locais e lobbies forneos de distintas naturezas.
Uma maneira de distinguir esta outra fronteira, vulnervel s foras internacionais, mais
institucionalizadas (como a Iniciativa para as Amricas, Fundo Monetrio Internacional,
OTAN, Fruns, Conselhos ou lobbies supranacionais organizados), buscando a noo de
internacionalizao do Estado. De uma certa forma, este processo poderia ser visto como
mais um aspecto da globalizao. A diferena, ao meu ver, est em que os efeitos desta
38
ltima so mais onipresentes e menos visveis, enquanto que os derivados da
internacionalizao, no sentido expresso, podem ser atribudos com maior facilidade a
atores e decises concretas (por exemplo, s condies provenientes de organismos
financeiros internacionais, presses de um governo sobre outro sobre legislao relativa a
patentes de industrias farmacuticas ao controle do narcotrfico, posies conjuntas sobre
aborto ou direitos humanos).
Nessas distines, pode ser observado que a integrao regional tem uma ntima relao
com os novos rumos que esto tornando os Estados nacionais da regio. De certo modo,
poderia afirmar-se que os processos de integrao regional que vm sendo produzidos nas
ltimas dcadas tm implicado a alienao da capacidade de deciso unilateral dos Estados
nacionais sobre certos aspectos da gesto pblica, que anteriormente estavam submetidos
ao seu exclusivo arbtrio. Apesar de se tratar de uma submisso voluntrio, a integrao
supe abrir mo de uma poro do poder de deciso com a finalidade de promover
interesses nacionais cuja realizao poderia encontrar, atravs da integrao, um meio
apropriado.
Quando a esta semi-vulnerabilidade de poderes e a uma instncia supranacional de
negociao se soma vulnerabilidade que simultaneamente produzem a internacionalizao
e a globalizao, se torna evidente que os Estados nacionais tendero a diminuir sua
autonomia decisria, tanto em relao aos assuntos externos quanto aos de sua prpria
agenda interna23.
Os Estados nacionais esto transferindo recursos e instncias decisrias a governos sub-
nacionais e a operadores econmicos privados. Tambm, nesta dimenso interna de sua
gesto, esto perdendo competncias e capacidades decisrias. Paradoxalmente, ento, a
descentralizao e a internacionalizao operam como redutor dos espaos de deciso
autnoma dos Estados nacionais.
O certo que os atores e processos supranacionais vm se tornando participantes
naturais dessa cena poltica nacional. O Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional
tm, hoje, maiores recursos para orientar as polticas pblicas do que a mais poderosa
coalizo parlamentar. Um narcotrfico globalizado entroniza e derruba governos. Uma crise

23
Os pases mais desenvolvidos no so imunes a estes processos e, crescentemente, suas decises esto
subordinadas aos condicionantes de sua insero internacional ou regional. Por exemplo, na Nova Zelndia o
Clerk of the House of Representatives assinalou h pouco que cerca de 30% da legislao desse pas se
vincula com o cumprimento de compromissos internacionais. Por sua vez, no Reino Unido, cerca de 40% de
sua legislao dedicada a questes vinculadas Comunidade Europia.
39
econmica em um pas produz efeitos em cascata sobre outras economias aparentemente
slidas. As presses governamentais de um pas central conduzem em outros, dependentes
deste, legislaes favorveis aos interesses econmicos do centro. As mudanas na
economia mundial, como observado por Lattuada (1996), reformulam as vantagens
comparativas tradicionais, exigem uma maior articulao e dependncia do setor primrio
em relao ao capital industrial, comercial e financeiro, e subordinam os instrumentos de
poltica econmica domstica a decises supranacionais (Mercosul, GATT, entre outros).
Sem pretender uma anlise ordenada destas repercusses internas, vale a pena observar
algumas de suas manifestaes a fim de ilustrar os diversos planos da relao Estado-
sociedade que so afetados.
Wallersteim (1994) observa que durante o prximo meio sculo, os processos bsicos da
economia capitalista mundial continuaro funcionando como hoje funcionam. Os indivduos
e as empresas seguiro buscando a acumulao de capital de todas as maneiras
conhecidas; os capitalistas buscaro o apoio das estruturas estatais como fizeram no
passado e os Estados competiro entre si para se constituir nos principais centros de
acumulao de capital.
O que mudar, provavelmente, no ser tanto a operao do mercado mundial, mas sim as
operaes das estruturas polticas e culturais mundiais. Basicamente os Estados nacionais
perdero continuamente legitimidade e, portanto, tero dificuldades para garantir uma
segurana mnima interna ou externa.
J em relao ao plano interno dos pases, as novas formas de articulao que se esto
produzindo entre o mercado globalizado e as economias regionais localizadas em
determinados espaos do territrio nacional, rompem com as coordenadas do modelo
anterior assentado no Estado-nao. A reproduo deste modelo parece depender das
possibilidades de aprofundar a competitividade interurbana, em condies tais que podem
resultar na excluso das regies que no tenham possibilidade de desenvolver novas
vantagens comparativas (Loiola e Moura, 1995).
Esta situao pode gerar movimentos separatistas, favorecidos pelo processo de
globalizao e a livre circulao do capital. Tratando desse tema Camargo (1994), referindo-
se ao Brasil, destaca a importncia de medidas polticas, fiscais e administrativas que
permitam o fortalecimento da Unio frente ao surgimento desses movimentos.
Outro aspecto que merece ateno que, nos atuais processos integracionistas, se
manifesta uma mudana da importncia relativa do papel dos atores que os tornam
40
concretos. Como observa Regueira Bello (1995), muitas negociaes bilaterais no mbito do
Mercosul tm sido diretamente realizadas pelo setor privado, como no caso da industria
automobilstica. As presses sobre o Estado nacional se fundam na divergncia de
interesses que possuem diferentes atores. As empresas associadas ao capital transnacional
se pronunciam por uma maior abertura ao exterior e por reduzir a proteo e regulao
estatal; muitas das empresas privadas de capital nacional, menos competitivas, demandam
uma maior proteo. Modificam-se, dessa forma, as formas de participao estatal. A
integrao continua sendo um processo vindo de cima, com um carter inter-governamental,
mas a presena do setor empresarial como ator real do processo descentraliza e
desconcentra a gesto e deciso estatal, especialmente nas negociaes de carter setorial.
Tambm os membros das organizaes internacionais e supranacionais podem conduzir
mudanas na estrutura de poder e autoridade dos Estados individuais. Por exemplo, a
pertinncia Comunidade Europia ou ao Mercosul pode outorgar a alguns dos Estados
membros, os menores, maior voz sobre os assuntos internacionais do que a que teriam
como naes separadas. Mas, como bem observa Corkey (1993), a mesma pertinncia
ilustra a disfuno legal entre o conceito de soberania e um grupo supranacional.
A abertura econmica restringe a autonomia dos pases na planificao de suas polticas
socioeconmicas e modifica, inclusive, as formas de organizao e gesto empresarial. No
entanto, alguns autores observam que h uma tendncia de se superestimar o grau em que
as foras globais determinam o destino dos Estados de Bem-estar nacionais ou explicam o
fracasso da gesto macroeconmica. Como resultado de anlises comparativas, Esping-
Andersem (1994), assinala que a permanncia dos Welfare States se explica mais pela
vigncia de mecanismos de construo de consenso poltico.
Krugmam (1997), tambm denuncia que a globalizao tem sido responsabilizada muitas
vezes por todos os males (instabilidade, desemprego, baixos salrios), afirmando que nem
os mercados globais so onipotentes e nem a autonomia nacional morreu. O globalismo
econmico desenfreado , segundo este autor, uma mscara para ocultar a insensatez e
conseqente fracasso de certas polticas domsticas (estatais ou privadas) que utilizam o
argumento da competitividade para justificar reestruturaes empresariais, criao de
empregos ou promoo da flexibilizao do trabalho.
Tambm pode ser observado como uma inteno cnica, de encobrir um compromisso
social com os setores mais desprotegidos, a adoo de medidas de defesa ambiental, que
aumentam custos. Toda essa retrica, conclui o autor, coloca um risco muito sutil: estimula o
41
fatalismo, uma sensao de que no se pode enfrentar os problemas porque esses superam
a capacidade dos pases (o denominado horror econmico e seu impetuoso avano na
Europa Ocidental), tornando a considerao evidente ou justificando as falhas prprias
das polticas nacionais.
O ltimo ponto a ser considerado o do crescimento dos organismos financeiros
internacionais em relao aos planos funcional, material e de governabilidade, que
emolduram as relaes Estado-sociedade. Existe consenso de que os resultados das
atividades promovidas por instituies como o FMI ou o Banco Mundial no devem ser
medidas somente a partir do volume de emprstimos outorgados. Seu poder sobre os
governos dos pases em desenvolvimento depende marginalmente de seu aporte financeiro
(Haggard, Lafay e Morrison, 1995). As condies que acompanham esses emprstimos
correspondem, nesta viso, forma mais importante de sua atividade. O que decisivo a
sua capacidade para interferir nas relaes econmicas internacionais.
Por exemplo, vinculando o acesso ao mercado de capitais ou mesmo firmando acordos
prvios com o FMI ou o Banco Mundial que impem, definitivamente, a poltica econmica e
os parmetros da relao Estado-sociedade. Isto outorga queles governos que controlam
estes organismos um grande poder com baixos custos (Coraggio, 1995).
Na atualidade, o volume dos emprstimos internacionais tem alcanado um peso
considervel na composio da dvida externa dos pases que, em alguns casos, vem
crescendo persistentemente. Inicialmente, este financiamento se orientou a apoiar as
polticas de ajuste estrutural e estabilizao necessrias aos pases receptores. Atravs das
condies e exigncias dos emprstimos (que incluem centralmente a interveno dos
organismos financeiros internacionais na avaliao dos contedos e orientao das polticas
macroeconmicas e dos projetos financiados) foram transmitidas e impostas receitas e
frmulas cujo efeito comparativo foi uma crescente homogeneizao das polticas nacionais
dos pases beneficirios dos crditos. Esta influncia no se limitou ao domnio dos
Estados nacionais; tambm se expandiu aos mbitos sub-nacionais, medida que a
capacidade do Estado nacional se via restringida pelas condies externas (Teune, 1995).
As preocupaes mais recentes dos organismos internacionais mudaram para o
fortalecimento institucional dos diversos nveis de governo. A prtica do ajuste comeou a
assinalar o entorno poltico como a principal fonte de obstculos para uma mudana
econmica sustentada.
42
O tema do desenho institucional adequado comeou a ocupar um lugar mais destacado nas
anlises de poltica econmica, refletindo em uma linguagem prescritiva o debate intelectual
sobre a relao poltica e economia.
Frischtak (1994) observa, a esse respeito, que as instituies financeiras internacionais que
haviam comeado a vender um pacote de receitas para que os Estados pudessem obter
novos emprstimos, correram o risco de cometer excesso em sua prpria agenda. Aparecia
potencialmente questionado, no somente o modelo de desenvolvimento, mais alm do
controle e da capacidade objetiva destas instituies, como tambm a prpria natureza do
sistema poltico de pases soberanos, considerao que excede tanto a experincia tcnica
como o mandato das instituies internacionais.
Deve ser admitido, no entanto, que estas jogaram, quase sempre, um papel articulador das
possveis conseqncias negativas derivadas da aplicao de suas prprias receitas,
efetuando oportunamente os ajustes ideolgicos necessrios. Isto nem sempre se traduz em
imediata correo das polticas adotadas pelos governos, dado ao efeito inercial das
polticas j adotadas ou dificuldade para reorientar os projetos com financiamento externo
em curso. Talvez, isso resulte do paradoxo do suposto discurso oficial desses organismos e
se veja prontamente desmentidos pelas expresses retricas de seus interlocutores, cujas
manifestaes pblicas parecem contribuir como pano de fundo ao discurso.
Atreveria-me a sustentar que nesse discurso travestido, parece existir uma seqncia em
que os organismos internacionais tm deslocado a nfase dos problemas vinculados com o
papel apropriado do Estado nacional no plano funcional aos criados no plano do poder,
para acentuar, finalmente, a problemtica social gerada em redor do plano material ou de
justia distributiva. Ajuste e estabilizao, ligados a um Estado tambm ajustado e
descoberto de funes transferveis; governabilidade, sustentada em um aparato estatal
com capacidade institucional para observar os equilbrios macroeconmicos e promover o
desenvolvimento; e uma rede de conteno social, baseada em programas focalizados e
assistenciais, parecem dar contedo s formas que aqueles organismos foram propondo
sucessivamente aos pases devedores.
Os organismos multilaterais de crdito no vm prestando ateno s conseqncias
sociais e polticas de seus programas. Deve ser reconhecido, no entanto, que as mudanas
de rumo na orientao de seus programas, geralmente tardias, tm representado muitas
vezes uma saudvel reao frente cega obsesso dos gurus e aprendizes de feiticeiros
locais, de empregar as frmulas dos seus mestres.
43


9 Reflexes Finais

Historicamente, as sociedades latino-americanas tenderam a privilegiar uma matriz scio-
poltica que inclua casos de fuso, imbricao, subordinao ou eliminao de certos
elementos da relao entre Estado e sistema de representao de atores sociais (Garretn,
1994). O Estado constitua a referncia central da ao coletiva e, inclusive, um fator
decisivo no prprio processo de construo social. O Estado constitua tambm, portanto, o
locus principal da poltica, onde desembocavam todas as presses, demandas e tomadas de
posio que deram sucessivos contedos agenda poltica.
No entanto, na interpretao entre Estado e sociedade prevaleceram componentes
mobilizadores ao invs dos representativos ou autenticamente participativos. Capturado ou
colonizado pelos interesses econmicos de turno o Estado, com escassa autonomia, foi
orientando suas polticas segundo os ditados e preferncias de quem controlava seu aparato
institucional.
Alcanados os limites de sua expanso frente a uma crise que se presumia em vias de
acabar, a antiga matriz Estado-cntrica foi se encaminhando a um modelo de relao cuja
forma definitiva, ainda est sendo definida, porm, tendo como caracterstica central uma
incorporao diferente das instncias estatais sub-nacionais, os demais setores que
compem a sociedade e os atores supranacionais.
ainda prematuro qualificar esta nova matriz como scio-cntrica, ainda que tal
denominao esteja acentuada sobre o novo papel e que corresponderia jogar a sociedade
na constituio de um novo modo de organizao social. Uma ordem que inevitavelmente
ser capitalista, mas cuja adjetivao ser o resultado de uma luta poltica incerta quanto a
seus resultados. Ser democrtico no plano da governabilidade ou esse carter ser
debilitado por um funcionamento da poltica que somente resgatar as manifestaes
formais da democracia? Ser social ou com rosto humano, quanto aos pressupostos
ticos de equidade distributiva, ou se limitar a suprir e conter as conseqncias mais
ostensivamente prejudiciais que conduzem marginalidade e desigualdade social?
Qualquer que seja a resposta (e esta somente poder ser confirmada em um sentido ou
outro em cada experincia nacional), no h dvida que a mesma dever ter o Estado como
protagonista central. Se me permitem uma tautologia, entenderia que no processo de
44
construo de um capitalismo social e democrtico, o Estado dever estatizar-se, o setor
privado dever privatizar-se e a sociedade civil dever publicizar-se. Em outras palavras,
Estado e sociedade devero contribuir para a reconstruo de uma esfera pblica em que
nem o Estado tenha um protagonismo excludente nem o cidado cumpra meramente um
papel passivo em seu triplo carter de votante, contribuinte e usurio de servios. Esta a
contraparte especular dos trs planos de relao entre Estado e sociedade.
Mesmo que a autonomia do Estado e a impermeabilidade, tpicas dos pases asiticos,
tenham sido teis, isso no significa que estas devam ser as caractersticas a emular na
Amrica Latina para resultar em transformaes exitosas (Bradford, 1994).
Para reforar a autonomia estatal e seu papel como agente de articulao e
desenvolvimento nacional, devem ser eliminadas suas tendncias mais burocrticas para
promover, ao mesmo tempo, os mecanismos de representao e participao social. Esta
tarefa no pode ser empreendida exclusivamente pelo Estado.
Como bem assinala Cunill Grai (1995): o desafio, em todo caso, que cabe ao Estado, o da
mudana de enfoque em suas relaes com a sociedade civil. Em vez de pretender que a
sociedade crie canais institucionais para juntar-se ao Estado, em funo de seus objetivos e
necessidades, o que este ltimo deve fazer inverter o paradigma buscando apoiar
sociedade civil, no interesse da preservao de sua autonomia institucional, de maneira a
no desprezar sua capacidade para negociar livremente as melhores opes que podem
contribuir ao seu desenvolvimento. Os termos que se tem proposto para se referir a este
novo modelo de Estado desejvel, necessrio, inteligente, atltico, sensato, reinventado,
cataltico, segundo a imaginao de cada um constituem, ao meu juzo, simples recursos
retricos para assinalar a necessidade de sua transformao ou, um catlogo de receitas,
que o sentido comum aceitaria quase sem discusso. Tende-se esquecer que a excluso, o
apartamento e a atomizao da sociedade civil, que tm acompanhado os processos de
reforma estatal, tornam mais evidente a sensao de que a esfera pblica tende a
desvanecer-se, debilitando ainda mais o Estado ps-reforma.
Portanto, no se trata unicamente de redefinir o papel do Estado, mas tambm de
estabelecer, inclusive como condio necessria de seu reforo, o papel que cabe
sociedade na nova matriz scio-poltica que se est configurando. Este tipo de preocupao
recoloca a legitimidade do espao pblico e do espao privado, assim como a fronteira
desejvel entre sociedade e Estado.
45
Ele resgata, tambm, o papel de representao poltica e de participao social, quer dizer,
dos novos espaos, atores e mecanismos atravs dos quais poderiam criar-se contrapesos
sociais e institucionais inspirados em valores democrticos, para que a agenda pblica seja
efetiva e equivalente s demandas e necessidades do conjunto social.

NIVEL
SETOR
PBLICO PRIVADO
SUPRA-
NACIONAL
NACIONAL
S
U
B
N
A
C
I
O
N
A
L
PROVINCIAL
MUNICIPAL
ORG. INTERNAC.
GOV. ESTRANG.
ESTADO
NACIONAL
Intercionalizaao
integrao
ONG`S
EMPRESAS PRIVADAS
SOCIEDADE CIVIL
Desregulao
Privatizao
Terceirizao
ONG`S
EMPRESAS PRIVADAS
SOCIEDADE CIVIL
ONG`S
EMPRESAS PRIVADAS
SOCIEDADE CIVIL
ESTADO
PROVINCIAL
ESTADO
MUNICIPAL
Desregulao
Privatizao
Terceirizao
Desregulao
Privatizao
Terceirizao
Descentralizao
Regionalizao
Descentralizao
Regionalizao
Figura 3
Transformao Estado-Sociedade
Tendncias segundo nveis e setores



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