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DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES

Recursos naturales

Artculo 66

Los recursos naturales, renovables y no
renovables, son patrimonio de la Nacin. El
Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por ley orgnica se fijan las condiciones de su
utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La
concesin otorga a su titular un derecho real,
sujeto a dicha norma legal.


Oswaldo Hundskopf Exebio

Para poder analizar el tratamiento de los recursos
naturales dentro del Texto Constitucional vigente,
resulta necesario partir de su concepcin.

Doctrinariamente, se suele distinguir entre
elementos naturales y recursos naturales. Estos
ltimos constituyen una especie dentro del
gnero de los elementos naturales, destinados a
satisfacer las necesidades humanas.

En efecto, los elementos naturales son todas las
cosas que la naturaleza brinda,
independientemente de su utilidad, pues el
entorno natural ofrece al hombre un conjunto de
elementos de origen animal, vegetal, mineral,
qumico y energtico, que constituye parte del
ambiente en que transcurre su existencia. Sin
embargo, no todos estos elementos son
utilizados o aprovechados por el hombre para el
desenvolvimiento de sus actividades.

Cabe agregar que no todos los elementos
naturales satisfacen las necesidades humanas,
por lo que no pueden ser considerados como
recursos naturales. En ese orden de ideas, para
que cada uno de los elementos naturales ingrese
a la categora de recursos naturales, resulta
indispensable el aporte de una utilidad fsica o
esttica, actual o potencial, vale decir, que la
humanidad pueda utilizados en su provecho.

Sobre este tema, la doctrina coincide con un
concepto bsico de los recursos naturales, al
considerados como todos aquellos bienes
existentes en la naturaleza que sirven para que el
hombre, directamente, o transformndolos,
satisfaga sus necesidades. Son precisamente los
bienes que el hombre va encontrando, en el
sistema biofsico natural, o modificando, en
funcin del avance de su conocimiento cientfico-
tecnolgico y que satisfacen o pueden satisfacer
necesidades humanas.

Para las Naciones Unidas
1
, el concepto de
recursos naturales se resume claramente como
todo "aquello que el hombre encuentra en su
medio ambiente natural y que puede explotar de
alguna manera en su propio beneficio".

De lo expuesto, se pueden destacar tres
caractersticas inherentes a los recursos
naturales: a) son proporcionados por la
naturaleza, en oposicin a los denominados
recursos culturales: de creacin humana; b) son
capaces de satisfacer las necesidades humanas,
esto es, de ser tiles para el hombre; c) su
apropiacin y transformacin dependen del
conocimiento cientfico y tecnolgico, a lo que
debe aadirse las posibilidades econmicas del
Estado en que se encuentran ubicados.

Ahora bien, los recursos naturales se han
clasificado tradicionalmente en renovables y no
renovables, siendo los primeros aquellos que
tienen la capacidad de reproducirse, regenerarse
y en consecuencia, reponerse en determinado
perodo de tiempo, como las plantas o los
animales y peces, o de renovarse, o reciclarse,
como el aire, el agua y los suelos; y a los
segundos, como aquellos que carecen de estas
caractersticas. Algunos autores llaman a los
primeros como "recursos no agotables", y a estos
ltimos como "recursos agotables".

Al respecto, nuestro Cdigo Civil en sus artculos
890 y 891, se aproxima a una definicin jurdica
sobre los recursos renovables o no agotables, al
sealar que son frutos los provechos renovables
que produce un bien, sin que se altere ni
disminuya su sustancia y para tal efecto,
identifica como frutos naturales, los que
provienen del bien, sin intervencin humana. De
otro lado, los recursos no renovables o agotables

1
NACIONES UNIDAS. Recursos naturales de los
pases en desarrollo. investigacin, explotacin y
utilizacin racionaL Departamento de Asuntos
Econmicos y Sociales, 1970, p. 5
2

son aquellos cuya primera explotacin ocasiona
el agotamiento del recurso, llevando a la
extincin de la fuente productora, ya que no
tienen capacidad alguna para reproducirse.

Independientemente de su clasificacin, todos
estos recursos naturales se encuentran
sometidos a la soberana permanente del Estado,
segn lo dispuesto por el artculo bajo
comentario. Este precepto busca resaltar, de
manera acertada, el dominio eminente del
Estado, esto es, la capacidad jurisdiccional para
administrar, legislar y resolver las controversias
que puedan suscitarse en torno al mejor
aprovechamiento de los recursos naturales.

Ahora bien, con relacin a las condiciones de su
utilizacin y otorgamiento a los particulares,
Enrique Lastres
2
seala que "respecto a la forma
como el Estado discierne los ttulos a favor de los
particulares para el aprovechamiento de los
recursos naturales y establece los atributos
inherentes a tales ttulos, podemos encontrar
toda una amplia gama, en la que coexisten el
derecho de propiedad reconocido, por ejemplo,
en el Cdigo de Minera de 1900, o ttulos tales
como la concesin, la licencia, el permiso y la
autorizacin. En cada una de estas gamas
encontramos elementos diferenciables: as, los
ttulos pueden ser indefinidos o temporales,
pueden provenir de actos administrativos o de
contratos y pueden contener prestaciones y
contraprestaciones diversas, segn la legislacin
aplicable a cada recurso".

Con relacin a la concesin, nuestra Constitucin
hace referencia expresa a este ttulo, sealando
que este le confiere a su titular un derecho real
sujeto a lo que disponga la ley orgnica que
determine las condiciones de su otorgamiento a
particulares.

Efectivamente, la concesin es una institucin
general de Derecho Pblico mediante la cual el
Estado, a su discrecin, otorga a los particulares
determinados derechos, para que puedan ejercer
ciertas actividades tendientes al uso y

2
LASTRES, Enrique. Los recursos naturales en la
Constitucin vigente. En: "Ius et Ventas". N 9,
Ao V.
Revista editada por estudiantes de la Facultad de
Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, Lima, p. 140.
aprovechamiento de los recursos naturales,
previo cumplimiento de trmites y
procedimientos preestablecidos y sujetndose a
la observacin de ciertas reglas y al cumplimiento
de condiciones resolutivas, tendientes a la
conservacin y preservacin de los recursos
naturales y a impedir la desnaturalizacin de su
destino y del fin que determin su afectacin.

Ante ella, el beneficiario o concesionario debe
cumplir con el pago de una suma de dinero
equivalente al uso diferencial que va a realizar el
concesionario, con relacin a los dems
ciudadanos, que han de abstenerse del uso y
goce de estos recursos.

Cabe destacar la positiva innovacin de nuestro
Texto Constitucional, al sealar que las
condiciones de utilizacin de los recursos
naturales, as como el otorgamiento a los
particulares se determinar mediante ley
orgnica. .

De esta manera, se resalta el exclusivo
tratamiento legal de este importante tema que,
por la naturaleza de la norma, solo podr ser
aprobado, modificado o derogado mediante
mayora calificada del Poder Legislativo, lo que
asegura una mayor estabilidad de la legislacin
nacional.

Ahora bien, analicemos como ejemplo el rgimen
de explotacin de recursos hidrobiolgicos, que
de acuerdo a las estipulaciones constitucionales
antes sealadas, se realiza a travs de
concesiones otorgadas por el Estado a
determinados particulares. En tales casos es
preciso indicar, en cuanto a la naturaleza jurdica
de las concesiones estatales, como bien
refiriramos .anteriormente, que estas
constituyen autorizaciones administrativas
destinadas a conceder a un particular la potestad
de desarrollar una determinada actividad en la
que se encuentra involucrado el
aprovechamiento de un recurso natural. En este
mismo orden de ideas, las concesiones
constituyen el gnero, siendo los permisos de
pesca una especie de concesin, por lo que se
entienden asimilables al rgimen legal
establecido en la Constitucin para las primeras.

Adicionalmente, de acuerdo a la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo y segn las normas sustantivas
3

especiales que regulan las actividades pesqueras,
el Ministerio de la Produccin es el rgano estatal
encargado de otorgar las referidas licencias y
derechos administrativos referentes al
aprovechamiento de los recursos hidrobiolgicos.

Por su parte, la Ley General de Pesca, aprobada
mediante Decreto Ley N 25977, dispone las
potestades del Estado para la regulacin de las
actividades pesqueras, debiendo sealar que aun
cuando dicha norma no constituye una ley
orgnica, en vista que fue expedida con
anterioridad a la promulgacin de nuestra
Constitucin Poltica, sus conceptos no
contravienen los mandatos constitucionales antes
citados, segn se detalla a continuacin:

"Artculo 2.- Son patrimonio de la Nacin los
recursos hidrobiolgicos contenidos en las aguas
jurisdiccionales del Per. En consecuencia,
corresponde al Estado regular el manejo integral
y la explotacin racional de dichos recursos,
considerando que la actividad pesquera es de
inters nacional".

"Artculo 9.- El Ministerio de Pesquera
3
, sobre la
base de evidencias cientficas disponibles y de
factores socio econmicos, determinar segn el
tipo de pesqueras, los sistemas de ordenamiento
pesquero, las cuotas de captura permisible, las
temporadas y zonas de pesca, la regulacin del
esfuerzo pesquero, los mtodos de pesca, las
tallas mnimas de captura y dems normas que
requieran la preservacin y explotacin racional
de los recursos hidrobiolgicos".

En cuanto a las condiciones de utilizacin de
recursos naturales y su otorgamiento a
particulares, la Ley General de Pesca establece
igualmente lo siguiente:

''Artculo 43.- Para el desarrollo de las actividades
pesqueras conforme lo dispone el reglamento de
la presente ley, las personas naturales y jurdicas
requerirn de lo siguiente:

c) Permisos de Pesca:
1. Para la operacin de embarcaciones pesqueras
de bandera nacional; y,


3
Hoy Ministerio de la Produccin
2. Para la operacin de embarcaciones pesqueras
de bandera extranjera (...)".

"Artculo 44.- Las concesiones, autorizaciones y
permisos son derechos especficos que el
Ministerio de Pesquera otorga a plazo
determinado para el desarrollo de las actividades
pesqueras, conforme a lo dispuesto en la
presente Ley y en las condiciones que determina
su reglamento".

Por su parte, el Reglamento de la Ley General de
Pesca, aprobado por Decreto Supremo N 12-
2001-PE, publicado en el diario oficial El Peruano
el14 de marzo de 2001, establece en sus artculos
2, 5, 6 y 30 expresamente lo siguiente:

"Artculo 2.- Rol del Ministerio de Pesquera

El Ministerio de Pesquera vela por el equilibrio
entre el uso sostenible de los recursos
hidrobiolgicos, la conservacin del medio
ambiente y el desarrollo socio-econmico,
conforme a los principios y normas de la
Constitucin Poltica, la Ley Orgnica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales, La Ley General de Pesca, el Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, el
Reglamento de Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas".

''Artculo 5.- Reglamentos

El ordenamiento pesquero se aprueba mediante
reglamentos que tienen por finalidad establecer
los principios, las normas y medidas regulatorias
aplicables a los recursos hidrobiolgicos que
deban ser administrados como unidades
diferenciadas" .

''Artculo 6.- Contenido de los reglamentos

Los reglamentos a que se refiere el artculo
anterior consideran, entre otros, los objetivos del
ordenamiento y, segn sea el caso, el rgimen de
acceso, capacidad total de flota y procesamiento,
temporadas de pesca, captura total permisible,
artes, aparejos y sistemas de pesca, tallas
mnimas, zonas prohibidas, requerimiento de
investigacin y acciones de control y vigilancia".

''Artculo 30.- Clasificacin de la extraccin en el
mbito marino
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La extraccin, en el mbito marino, se clasifica
en:

a) Comercial 1. Artesanal o menor escala (...)

1.2. Menor escala: la realizada con
embarcaciones de hasta 32,6 metros cbicos de
capacidad de bodega, implementadas con
modernos equipos y sistemas de pesca, cuya
actividad extractiva no tiene la condicin de
actividad pesquera artesanal.

2. Mayor escala: la realizada con embarcaciones
mayores de 32,6 metros cbicos de capacidad de
bodega.

(...)"

La Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Naturales, Ley N 26821, del 26
de junio de 1997 prescribe expresamente en el
artculo 6 que:

"El Estado es soberano en el aprovechamiento de
los recursos naturales. Su soberana se traduce en
la competencia que tiene para legislar y ejercer
funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre
ellos".

Como refiriramos anteriormente, el atributo de
soberana no es sinnimo de pertenencia o
propiedad alguna por parte del Estado, sino ms
bien de un ejercicio de autoridad sobre los
recursos naturales de la Nacin.

Sobre este tema, Enrique Lastres
4
expresa que:
"(...) La Constitucin de 1993, al calificar la
soberana del Estado sobre el aprovechamiento
de los recursos naturales, se acerca con mayor
propiedad a la definicin del dominio eminente
que las definiciones imprecisas de los textos
constitucionales precedentes. A partir del
dominio eminente, el Estado puede normar el
otorgamiento de los recursos naturales a
empresas o entes autrquico s del propio Estado,
tales como las empresas estatales de derecho
privado, empresas de economa mixta y
organismos pblicos descentralizados, como ha
sido la caracterstica de la accin empresarial en
el perodo 1970-1990, o de acentuar el

4
LASTRES, Enrique. Ob. cit, P. 140
discernimiento del aprovechamiento de tales
recursos por los particulares, como es la
tendencia presente".

El artculo 23 de la Ley Orgnica de
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales establece que la concesin es aprobada
por leyes especiales y otorga al concesionario el
derecho para el aprovechamiento sostenible del
recurso natural concedido, en las condiciones y
con las limitaciones que establezca el ttulo
respectivo.
En atencin a ello, debe sealarse que las
concesiones pueden ser otorgadas a plazo fijo o
indefinido, y que resultan irrevocables en tanto el
titular cumpla las obligaciones que esta ley o la
legislacin especial exijan para mantener su
vigencia.

Finalmente, a manera de conclusin, en cuanto a
la naturaleza jurdica de las concesiones, se
entiende que esta otorga a su titular el derecho
de uso y disfrute del recurso natural concedido y,
en consecuencia, la propiedad de los frutos y
productos a extraerse, configurndose con ello
un derecho real a favor del titular de la
concesin.