perspectivas

Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa:

viejos modelos y nuevas experiencias
Martin Bell*
Gran parte del marco intelectual y de la estructura institucional para la poltica cientfica
y tecnolgica que emplean los pases en vas de industrializacin se gest en los aos
sesenta y setenta. Ms all de la diversidad de procedimientos y prcticas en poltica
cientfica y tecnolgica que hoy presentan es posible reconocer, para los pases referi-
dos, tres rasgos que indican un mismo modelo inspirador. En primer lugar, la adopcin
de polticas en ciencia y tecnologa que han tenido como ncleo la l+D. En segundo lu-
gar, los agentes cuyas actividades deba regir la poltica fueron en su mayora organis-
mos pblicos de l+D; y en tercer lugar, se consider a la poltica en ciencia y tecnolo-
ga como responsable de una institucin gubernamental especializada, encargada de la
unificacin y centralizacin de dicha poltica. En este artculo se sostiene la necesidad
de revisar las caractersticas sealadas, as como otras no menos importantes, del mo-
delo inspirador de polticas de ciencia y tecnologa. Y esto sobre la base de dos razo-
nes: por un lado, la necesidad de nuevos enfoques exigidos por las propias experien-
cias producidas en los pases mencionados; y por otro lado, la experiencia observable
externa a la regin parece indicar que el legado institucional e intelectual de los aos
sesenta y setenta ya no es adecuado para la dcada del noventa.
1. Introduccin
En la mayora de los pases de la regin CESAO (Comisin Econ-
mica y Social para Asia Occidental) -al igual que en muchos otros que
se hallan en vas de industrializacin en Amrica Latina, Asia y fri-
ca-, gran parte de la estructura institucional e intelectual que se em-
plea hoy en ciencia y tecnologa se sent durante las dcadas del
sesenta y del setenta. Muchas de las instituciones de envergadura
fueron creadas durante ese perodo; y si en algunos pases tales ins-
tituciones no se crearon sino hasta los aos ochenta, cabe afirmar que
sus caractersticas fundamentales contienen slo variaciones relativa-
mente menores respecto de los principios subyacentes formulados
durante las dos dcadas anteriores.
Ms importante es, quizs, el esquema intelectual con que se defi-
nen ampliamente los roles y las funciones de tales instituciones; tambin
* Sci ence P ol i cy R esearch U ni t. U ni versi dad de Sussex, I ngl aterra.
REDES, AoI I , N o. 5 , di ci embre de 1 9 9 5 , pp. 7 -3 4 REDES 7
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eso se hered de los aos sesenta y setenta, aunque se lo aplic de he-
cho slo en algunos pases durante la dcada del ochenta, a menudo a
raz de los esfuerzos por cristalizar y difundir los rasgos principales de tal
esquema antes, durante y despus de la Conferencia de Viena sobre
Ciencia, Tecnologa y Desarrollo, llevada a cabo en agosto de 1979. Al
haber diversos organismos de la ONU jugando un papel preponderante
en la labor de generacin y sntesis de la informacin, el conocimiento y
la comprensin pertinentes, dicho marco intelectual obedeci a tres im-
portantes fuentes de experiencia: a) las instituciones, los marcos concep-
tuales y los procedimientos operativos vigentes en los pases socialistas
con planificacin centralizada; b) ciertos elementos de la experiencia del
sector pblico en pases capitalistas norteamericanos y europeos, y c)
cierta investigacin reciente orientada a comprender las experiencias de
algunos de los propios pases en proceso de industrializacin.
Desde luego, el legado institucional e intelectual no dio por resul-
tado una prctica homognea en toda la regin. Tal como sucede en
todas partes, en cada pas en particular ha habido una gran diversidad
de procedimientos y prcticas de la poltica cientfica y tecnolgica; no
obstante, existen varios rasgos en comn, tres de los cuales son es-
pecialmente importantes:
1. Pese a que existe una amplia variedad de definiciones de lo
que es el campo de "la poltica de CyT", en la prctica esto ha sido mu-
cho ms circunscripto, casi siempre limitndose nicamente a la pol-
tica de investigacin y desarrollo. En algunos pases tal vez se haya
incluido la poltica relativa a ciertos aspectos de la educacin superior,
como tambin ciertos elementos de una poltica relativa a las importa-
ciones de tecnologa. Sin embargo, el ncleo de la poltica de CyT por
lo general ha sido la l+D. Si bien pueden hacerse declaraciones de
principios sobre una gama ms amplia de temas, lo cierto es que las
actividades prcticas de la determinacin de polticas (a veces organi-
zadas en planes quinquenales) han tendido siempre a fortalecer la es-
tructura institucional para encarar la l+D, a aumentar el presupuesto
de l+D y a asignar dicho presupuesto a diferentes campos de l+D.
2. Los agentes cuyas actividades deba regir la poltica fueron en
su mayor parte organismos de CyT. Tales organismos, casi siempre
pertenecientes al sector pblico, fueron tipos diversos de institutos de
l+D (y en algunos pases, instituciones de educacin superior) que,
por un lado, debieron encarar la l+D en nombre de otras organizacio-
nes, tales como empresas u organismos oficiales, y por el otro, brin-
dar tecnologa (o personal capacitado en CyT) a tales organizaciones
a las que se consider como meros "usuarios" del "sistema de CyT".
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Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
3. En la mayora de los pases se lleg a tomar la "poltica de CyT"
como responsabilidad de una institucin gubernamental especializa-
da. La naturaleza exacta de tal institucin poda variar: en algunos pa-
ses era un consejo nacional; en otros, un ministerio de CyT, mientras
que en otros era un sector especializado perteneciente a algn orga-
nismo nacional de planificacin. Empero, pese a todas estas variacio-
nes, el principio central (de hecho, un importante objetivo de muchos
de los esfuerzos que durante ese perodo se orientaron al desarrollo
institucional) era la unificacin y centralizacin de la responsabilidad
de sentar la poltica para CyT.
En el presente trabajo se sugiere que ha llegado el momento de
poner en tela de juicio esas y otras importantes caractersticas del sis-
tema de polticas de CyT; concretamente, el sistema de una poltica
para la tecnologa relacionada con la industria.
1
Esto obedece a dos
principales razones: en primer lugar, ciertas experiencias producidas
dentro de la regin plantean la necesidad de nuevos enfoques; en se-
gundo lugar, la experiencia observable fuera de la regin parece indi-
car que el legado institucional e intelectual de las dcadas del sesen-
ta y del setenta quizs ya no sea adecuado para los aos noventa.
1. Aspectos seleccionados de la experiencia observable en la regin
Paralelamente con los rasgos bsicos antes mencionados, se ad-
vierte tambin un importante conjunto de desconexiones y vnculos
dbiles en el sistema de poltica de CyT. Algunos de los ms promi-
nentes son muy conocidos (no slo en la regin CESAO), y por ende
slo habremos de resumirlos brevemente.
En primer trmino, dado que la poltica de CyT tan a menudo se
centra en la l+D, es comn que tenga una conexin muy dbil con las
polticas relativas a otros aspectos del desarrollo tecnolgico; por
ejemplo, la posibilidad de crear los tipos de capacidades de ingeniera
y aptitudes para la administracin de proyectos necesarias para la ma-
yora de los proyectos de inversin industrial que utilizan tecnologa de
punta, y slo marginalmente tecnologa reciente de l+D.
1
Esta poltica va ms all de la industria fabril, y abarca tambin el rubro de la minera, los servi-
cios pblicos y la construccin. El presente trabajo no trata, explcitamente, las cuestiones relativas
a una poltica de CyT vinculada con importantes reas tales como la salud y la medicina, la agricul-
tura, la pesca, etc., como tampoco las que tienen que ver especficamente con la investigacin b-
sica o fundamental.
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Martin Bell
En segundo trmino, por el hecho de estar la CyT notoriamente
orientada a influir slo sobre las actividades de instituciones especializa-
das (en su mayor parte, pertenecientes al sector pblico), a menudo tie-
ne un vnculo muy tenue con la actividad tecnolgica de otras organiza-
ciones que juegan un papel vital en el proceso del desarrollo tecnolgico;
en particular, con las empresas de produccin. De hecho, el marco con-
ceptual subyacente a dicha manera de encarar la poltica a veces impide
percibir que tales organizaciones tienen que jugar un papel tecnolgico
significativamente activo; por el contrario, se las considera simplemente
"usuarias" de lo que produzca el "sistema de CyT", o bien su funcin se
reduce slo a elegir la tecnologa producida por proveedores extranjeros.
En tercer trmino, debido a que la responsabilidad en el campo
de la poltica sobre CyT se centraliza en dependencias especializadas
del gobierno, se han hecho cada vez ms evidentes los dbiles vncu-
los existentes entre dicha poltica y otras reas de la poltica. Por
ejemplo, aun cuando a la poltica de CyT y el planeamiento se los ha
asociado nominalmente con los procesos de poltica de planeamiento
econmico de mayor envergadura, se ha advertido que a menudo la
verdadera relacin parece ser mnima. Tomados en su conjunto, esos
patrones a veces han sido causa de que la poltica de CyT prestara
poca atencin a las actividades tecnolgicas que no involucran l+D de
los principales agentes (empresas) pertenecientes a algunos de los
sectores mayores y/o de mayor crecimiento de la produccin e inver-
sin industrial. Sin embargo, aun dentro del limitado campo de la po-
ltica de CyT misma, a veces existen vnculos muy tenues entre dife-
rentes sectores de la poltica cuya interrelacin es potencialmente
importante. Por ejemplo, cuando existen polticas relativas a la impor-
tacin de tecnologa, rara vez tienen una estrecha relacin con el n-
cleo central de la poltica de CyT, es decir, con la poltica sobre l+D.
Por ltimo, adems de las desconexiones dentro del sistema de
determinacin de polticas, ha habido tambin desconexiones entre los
sectores de generacin, adquisicin, difusin y uso de tecnologa "en
el terreno". Por ejemplo, la labor de l+D realizada por institutos espe-
cializados a menudo ha tenido muy poca vinculacin con las empresas
de produccin que supuestamente deben ser las mayores usuarias de
sus productos.
2
Adems, la capacitacin de cientficos e ingenieros en
2
En cuanto a este tema en la regin, se encontrar una revisin perspicaz en United Nations, Eco-
nomic and Social Commission for Western Asia, "Strengthening research and development capacity
and linkages with the production sectors in countries of the ESCWA regin" (E/ESCWA/N R/8 7 /23 ), 198 7.
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Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
el sector de la educacin superior de algunos pases est slo mnima-
mente relacionada con los patrones de empleo dentro de la economa.
2. La experiencia fuera de la regin
Dos circunstancias propias de los aos ochenta se unieron para
subrayar la importancia de que se haya optado por enfoques totalmen-
te distintos frente a la poltica de CyT. En primer lugar, ha habido un
gran aumento en la comprensin, basada en la investigacin, respec-
to de cmo se lleva a cabo el cambio tecnolgico tanto en las socie-
dades industrializadas como en las que se hallan en vas de desarro-
llo. Se puede inferir entonces que muchos de los supuestos de los
aos sesenta y setenta fueron engaosos, y esto repercute notable-
mente en los planteamientos sobre poltica heredados de tales dca-
das. En segundo lugar, las caractersticas ms destacadas del proce-
so de cambio tecnolgico de todos modos cambiaron radicalmente
durante la dcada del ochenta. Por ende, aun en los sectores en los
que no estuvo tan errnea nuestra manera de comprender el proceso
de los aos sesenta y setenta, lo anterior ya no sirve mucho como ba-
se para la determinacin de polticas en los aos noventa.
El resto tiene que ver con la experiencia fuera de la regin, y des-
taca algunas de las posibles consecuencias de las distintas maneras
de encarar la poltica de CyT dentro de la regin. Sin embargo, cabe
sealar dos cuestiones. Primero, tal como se ha indicado anteriormente,
no se intenta aqu sugerir que ciertas polticas en particular, sobre te-
mas determinados, deban ser distintas de lo que han sido en el pasa-
do. En cambio, s se sugiere que quizs tengan que serlo las cuestio-
nes bsicas encaradas en primer lugar, y que quizs tengan que
cambiar tambin las estructuras institucionales utilizadas para llevar
adelante dicha labor. Segundo, dado que este trabajo constituye un
aporte para un taller en el que participarn representantes de diversos
pases de la regin (que conocen a fondo la poltica de CyT de sus
respectivos pases), nuestro propsito no es recetar que deban tomar-
se determinados enfoques nuevos, sino, ms bien, fomentar que se
pongan en tela de juicio los enfoques actuales y se genere una discu-
sin sobre posibles caminos alternativos.
En el siguiente captulo se bosquejan las caractersticas salientes
del proceso de cambio tecnolgico en la industria, con especial men-
cin de la combinacin de nuevas perspectivas y nuevas realidades
que hacen necesaria una nueva manera de encarar la poltica tecno-
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lgica. El captulo III se ocupa de los rasgos ms destacados de la ba-
se de recursos subyacente en el proceso de cambio tecnolgico, y
una vez ms se acenta la mezcla de nuevas perspectivas y realida-
des. Por ltimo, en el captulo IV se hace una resea de algunas de las
posibles consecuencias que podran producirse en el campo de la po-
ltica y la gestin.
II. El proceso de cambio tecnolgico: nuevas perspectivas y nuevas
realidades
1. El cambio tecnolgico, proceso continuo, no intermitente
Durante las dcadas del sesenta y del setenta se tena la idea de
que el cambio tecnolgico constitua un fenmeno fundamentalmente
intermitente. Dicha opinin era alentada por dos conjuntos de "mode-
los" sobre cmo se incorpora la tecnologa a la actividad econmica.
En primer trmino, los modelos de inversin y crecimiento econ-
mico que tenan los economistas acentuaban la importancia de la in-
versin de activo fsico como vehculo para incorporar la tecnologa a
la produccin. Tambin solan considerar que dicho cambio tecnolgi-
co incorporado en el capital se produca mediante inversiones en blo-
que relativamente cuantiosas e infrecuentes (en la prctica, plantas y
complejos industriales concretos).
3
Al mismo tiempo, esta idea de la
inyeccin intermitente de grandes inversiones en bloque de tecnologa
incorporada en el capital a menudo vena unida a otras perspectivas
en las cuales: a) en el momento de realizarse los proyectos de inver-
sin, se supona que las caractersticas tcnicas "incorporadas" en de-
terminadas "cosechas"* en particular eran fijas, y b) se supona que no
iba a haber un mayor adelanto tecnolgico durante la subsiguiente vi-
da til de tales instrumentos. Dicho planteo terico se corresponda
con la experiencia prctica de la mayora de los economistas que tra-
bajaban en bancos de desarrollo y ministerios de industria o planea-
3
Con posterioridad a Salter (1966) y otros, dichos "bloques" de tecnologa incorporada en el capi-
tal se describieron como "cosechas" y, segn palabras de Salter, tales cosechas consistan en "una
nueva provisin de bienes de capital".
* El trmino vintage se traduce como cosecha en el sentido en el que se lo suele utilizar para, por
ejemplo, los vinos en los cuales se seala la "cosecha ao '95" (N. del T.).
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Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
miento de los pases en desarrollo; el contacto algo limitado que ellos
tenan con las realidades de la tecnologa industrial por lo general se
centraba en los grandes proyectos de inversin para levantar nuevas
plantas y complejos industriales. Adems, los estudios de factibilidad
de proyectos que analizaban en sus bancos y ministerios casi invaria-
blemente giraban alrededor de ciertas caractersticas tcnicas (y por
ende econmicas) que permanecieron fijas durante el lapso previsto de
10-20 aos de vida til.
En segundo trmino, los modelos comunes de innovacin toma-
ron rumbos muy similares. Se centraban en innovaciones individuales
de producto y proceso, fenmenos intermitentes que surgan luego de
una secuencia de actividades de l+D. Por consiguiente, durante los
aos sesenta y principios del setenta, gran parte del anlisis empri-
co destinado a arrojar luz sobre los principales rasgos del proceso de
innovacin se centr en las innovaciones individuales; es decir, en
nuevos productos y procesos que se analizaban aislados, sin tomar
en cuenta los caminos del cambio tecnolgico anteriores ni siguien-
tes (por ejemplo, Sherwin e Isensen, 1967; Myers y Marquis, 1969;
Langrish y otros, 1972, y Science Policy Research Unit, 1972). Estas
perspectivas incorporaron tambin un rasgo muy similar a la distin-
cin que trazaban los economistas entre lo maleable que fue la tec-
nologa hasta la poca de los proyectos de inversin y la rigidez que
tuvo de ah en adelante: la separacin entre a) las distintas etapas
que llevaban a la innovacin -primer empleo comercial de la nueva
tecnologa- durante las cuales se conform creativamente la tecno-
loga en desarrollo; y b) la subsiguiente etapa de difusin durante la
cual se supona que permanecera fija mientras una sucesin de
usuarios sencillamente la "adoptaban" y "usaban" tal como se difun-
da en la economa.
As, para ambas perspectivas, el cambio tcnico se originaba en
"inyecciones" intermitentes de tecnologa dentro de la economa. Ca-
be agregar que ambas perspectivas trazaban fronteras muy precisas
entre las fases tecnolgicamente creativas de la actividad previas a
las inyecciones, por un lado, y por el otro, las fases tecnolgicamente
estticas "post-inyeccin" durante las cuales se difunda y usaba la
tecnologa, pero no se la cambiaba. Se consideraba que, en los pa-
ses en desarrollo, la industria actuaba sobr los costados tecnolgica-
mente estticos de tales fronteras, participaba en la "adopcin" de tec-
nologas tal como se difundan internacionalmente luego de sufrir
innovaciones en las economas industriales avanzadas, y despus de
llevarse a cabo los proyectos de inversin destinados a la adopcin de
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tecnologa, se consider que las empresas de los pases en vas de
desarrollo encaraban el uso u operacin tecnolgicamente estticos
de facilidades y sistemas dados. Ya en la dcada del sesenta hubo in-
dicios de las graves distorsiones implcitas en estas pticas, pero no
se les prest atencin. Por ejemplo, Hollander (1965) haba demostra-
do que se poda obtener el mismo beneficio econmico tanto si se
continuaba el cambio tcnico durante la vida operativa de ciertas tec-
nologas de capital incorporado como si se producan inversiones en
nuevas plantas que incorporaran nuevas "cosechas". Enos (1962)
tambin haba ofrecido sorprendentes indicios que ilustraban una afir-
macin hecha por Rosenberg (1972 y 1976): la magnitud del rdito
econmico posible de obtener mediante grandes innovaciones inter-
mitentes (en ese caso, una sucesin de nuevos procedimientos para
la refinacin del petrleo) poda compararse con el rdito obtenible si
se continuaban las mejoras a cada una de tales innovaciones duran-
te la subsiguiente etapa de difusin y uso.
A partir de entonces, todos los indicios apuntan a sealar lo im-
portante que es ver el cambio tecnolgico como un proceso continuo,
no intermitente. En particular, se ha hecho evidente que la difusin de
innovaciones no implica la adopcin y uso de productos y procesos
tecnolgicamente fijos. Por el contrario, en situaciones tecnolgica-
mente dinmicas, entraa dos etapas de cambio tcnico en cada em-
pleo sucesivo de la tecnologa difundida:
a) En primer trmino, los rasgos prominentes de la tecnologa a
usarse al invertir en nuevos mecanismos de produccin irn cambian-
do entre las sucesivas instancias de adopcin. Ms an, en el contex-
to inmediato de cada proyecto de investigacin, la tecnologa por lo
general mejorar o se adaptar para su uso en la situacin especfica,
lo cual supone un complejo proceso de desarrollo de ingeniera, re-
configuracin y esbozo de las especificaciones de los sistemas de pro-
duccin que se ponen en uso, proceso tecnolgicamente creativo que
queda totalmente oculto tras sencillas expresiones tales como "adop-
cin de tecnologa" u "opcin de tecnologa".
b) En segundo trmino, luego de la inversin inicial en la nueva ca-
pacidad de produccin que incorpora la tecnologa de difusin, el cam-
bio tecnolgico puede continuar a travs de las subsiguientes vidas de
los medios de produccin de cada empresa adoptante. Esta fase del
cambio tecnolgico posterior a la adopcin incorpora, con una intensi-
dad que vara entre una situacin y otra, una serie de modificaciones
progresivas que aumentan an ms el rendimiento de la tecnologa y
la hacen superar los niveles logrados inicialmente, o bien la amoldan a
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un cambio continuo de los mercados de insumos y de productos. El
anlisis de las "curvas de aprendizaje" de la produccin industrial ha
demostrado continuamente la importancia de las ganancias econmi-
cas obtenidas como consecuencia de esta mejora continua de tecnolo-
gas aparentemente "dadas". Sin embargo, esta perspectiva "de apren-
dizaje" oscureca los procesos subyacentes al dar a entender que el
progreso surge como un producto ms o menos automtico de la ex-
periencia mediante la tnica de "aprender haciendo". En la prctica, el
efecto de esa experiencia posee escasa significacin, y las llamadas
"curvas de aprendizaje" se generan gracias a caminos continuos de
cambio tcnico que obviamente se asocian con una experiencia en au-
mento, pero que no son sencillamente un resultado de ella.
En tanto partes integrales del llamado proceso de difusin, estos
dos tipos de cambio tcnico estn muy extendidos. Constituyen un
rasgo de la industria tecnolgicamente dinmica tanto en los pases
desarrollados como en los que se hallan en vas de desarrollo, aunque
algunos transitan dichos caminos de cambio ms intensamente que
otros. Por ejemplo, la intensidad del cambio continuo parece ser mu-
cho mayor en la industria japonesa que en la norteamericana o la bri-
tnica, y mucho mayor tambin en la industria coreana que en la bra-
silea o la india. Esos senderos de cambio continuo tambin se
producen en una amplia variedad de industrias; por ejemplo, en la in-
dustria del semiconductor y del ladrillo, la industria de las maquinarias
y la industria qumica, en la industria textil y la metalrgica. Tambin,
a travs de todas las diferencias que existen dentro de las industrias;
por ejemplo, en la produccin de aceros de alto rendimiento en plan-
tas de gran envergadura e integradas, en la produccin de vigas de
hormign para la construccin estandarizada, en "minitalleres" de po-
ca envergadura, en la produccin de semiconductores en la "frontera"
de la tecnologa informtica, as como en el montaje de tableros de cir-
cuitos. Desde luego, existen diferencias entre industrias y tecnologas
segn los ritmos de cambio continuo y progresivo posibles de obtener
en perodos de corto plazo. Tambin hay diferencias en el largo de los
perodos de mejoras progresivas que se producen entre los diversos
pasos de cambios ms radicales; por ejemplo, durante las dos ltimas
dcadas, los diversos pasos de innovacin se han sucedido unos a
otros con mayor rapidez en la tecnologa del semiconductor que en la
fabricacin del ladrillo. Sin embargo, en todas esas diferencias, las fa-
ses "intra-cosecha" de cambio continuo y progresivo constituyen com-
ponentes fundamentales de la competitividad tecnolgica de empre-
sas e industrias.
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Martin Bell
Por consiguiente, las perspectivas sobre el cambio tecnolgico
que apuntan slo a la inyeccin intermitente de tecnologa dentro de
una economa y descuidan esas otras dimensiones tecnolgicamente
dinmicas del proceso de difusin, apuntan slo a una pequea parte
del modo en que el cambio tecnolgico afecta la competitividad de
empresas e industrias.
4
No debe sorprender entonces que se asocie
la idea de continuidad del cambio tecnolgico con las alteraciones fun-
damentales del esquema conceptual usado en los anlisis tericos y
empricos de la innovacin y el cambio tcnico. Durante los aos
ochenta, en particular, se centr mucho menos la atencin en las in-
novaciones individuales, y mucho ms en los caminos tecnolgicos,
en las trayectorias de la innovacin y las secuencias progresivas del
cambio tcnico (por ejemplo, Dosi, 198 8 ; Imal y Baba, 198 9).
2. El papel activo de los "usuarios" de tecnologa
En el curso de la dcada del ochenta, al haber una mayor com-
prensin del carcter continuo del cambio tecnolgico, surgi una per-
cepcin ms clara del papel tecnolgicamente creativo de los usuarios
de tecnologa. Anteriormente se adverta una marcada diferencia en-
tre a) las fases tecnolgicamente dinmicas de innovacin/invencin, y
b) las fases tecnolgicamente estticas de difusin de la innovacin y
el funcionamiento posinversin. Dentro de ese esquema conceptual,
haba una correspondiente diferencia entre los "productores" tecnolgi-
camente creativos de nueva tecnologa y los "usuarios" tecnolgica-
mente pasivos, que solamente elegan y ponan en uso tecnologas ya
existentes. Sin embargo, cada vez queda ms en claro que tales dife-
renciaciones carecen de sentido, y que quienes adoptan y usan tec-
nologa tienen papeles muy creativos que jugar en el proceso general
del cambio tecnolgico.
Tales roles son importantes en lo que hace a realizar aportes a las
innovaciones "originales" en el sentido convencional (por ejemplo,
Lundvall, 1992; von Hippel, 198 8 ), pero tambin lo son en las dos eta-
4
Discutir sobre si los caminos de innovacin continua y progresiva son ms importantes que los pa-
sos innovadores "radicales" es tan til como discutir sobre la pintura de ngeles sobre cabezas de
alfiler. Ambos componentes del cambio tecnolgico constituyen bases necesarias para alcanzar y
mantener la competitividad.
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Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
pas del cambio tcnico que, tal como se ha dicho, se producen duran-
te el subsiguiente proceso de difusin. En primer lugar, en la etapa de
inversin en nuevos medios de produccin, las empresas usuarias de
tecnologa suelen recurrir a proveedores diversos para obtener bienes
de capital, servicios de ingeniera, de gestin de proyecto, etctera.
Las empresas tecnolgicamente dinmicas rara vez juegan un papel
puramente pasivo en tales aspectos tecnolgicos de la inversin en
los medios de produccin que a continuacin utilizarn. A veces ellas
mismas generan buena parte de la tecnologa, incorporndola tam-
bin en la estructuracin de bienes de capital que se usarn; tambin
suelen interrelacionarse de diversas maneras con sus proveedores
para elaborar los bosquejos y especificaciones de los productos y pro-
cesos en cuestin. Dichos roles tecnolgicamente creativos son mu-
cho ms importantes en la segunda de las dos etapas antes mencio-
nadas: la de incorporar cambios tcnicos a sistemas de produccin ya
existentes. Si bien en esos casos tambin se recurre a insumos de
proveedores externos, la empresa usuaria de tecnologa debe desem-
pear un papel preponderante, tanto en forma independiente como en
interaccin con proveedores externos.
A fin de desempear estos papeles obviamente se requiere algo
ms que acumular simplemente capacidades y know-how pensados
para poner en funcionamiento nuevos procesos y obtener de ellos de-
terminado rendimiento, o para fabricar productos siguiendo instruccio-
nes ya existentes. Las empresas deben acumular las formas ms pro-
fundas del conocimiento, la habilidad y la experiencia necesarios para
generar caminos continuos de cambio progresivo, que: a) mejoren el
nivel original de los resultados de la tecnologa en uso, y b) modifiquen
sus insumos, productos y procesos dando respuesta a los mercados
de insumos y productos. Tambin deben aumentar su capacidad de
buscar y obtener tecnologa de otras empresas y economas. Y por l-
timo, apoyndose en esas capacidades, deben introducir cambios tc-
nicos de mayor envergadura, como podra serlo, por ejemplo, incorpo-
rar importantes mejoras a procesos ya en uso o a tecnologa que se
hubiera adquirido en otra parte con el fin de usarla en nuevos proyec-
tos, modificar tipos existentes de productos, producir sustitutos de los
que ya se elaboran, diversificar la produccin de materiales o equipos
de insumos, o bien crear mejores tecnologas de procesos o de mate-
riales para que utilicen las industrias proveedoras. Esta fase bien pue-
de convertirse en una sola, en la cual las empresas produzcan los ti-
pos de cambios tcnicos que siempre se consideraron como
"innovaciones" significativas.
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Tomando en cuenta lo antedicho, aun si uno adopta la opinin algo
estrecha de que la competitividad de las industrias en la regin CESAO
depender en gran medida de su eficiencia en tanto usuarios de tecno-
loga generada por innovaciones de otros pases, y no de su propia ca-
pacidad de generar ellas mismas importantes innovaciones tecnolgi-
cas, las conclusiones son muy distintas de las que podran haberse
sacado en la dcada del setenta. Ms precisamente, en vez de jugar un
papel meramente pasivo en el proceso continuo del cambio tecnolgi-
co, tales empresas tendrn que pasar a jugar un papel activo en lo que
hace a generar y dirigir el cambio en las tecnologas que adopten y
usen. Tanto ms si se tienen en cuenta las tres caractersticas del cam-
bio tcnico que han adquirido cada vez ms importancia durante la d-
cada del ochenta: que cada vez es ms intenso, cada vez depende ms
de la tecnologa de la informacin y cada vez es ms significativa su di-
mensin organizacional. A continuacin se ampliarn estos conceptos.
3. La intensificacin del cambio tecnolgico
Durante la dcada del sesenta y comienzos de la dcada del se-
tenta, la mayora de las tecnologas que adquiran los pases en vas
de desarrollo estaban relativamente "maduras", por lo cual, en tales
pases, los caminos continuos del cambio tecnolgico solan ser rela-
tivamente lentos. Ese aspecto del entorno tecnolgico mundial cambi
radicalmente durante los aos ochenta. Todo el espectro de industrias
que estaban tecnolgicamente maduras en los aos sesenta y seten-
ta se rejuveneci gracias a cambios radicales en la tecnologa, o -ms
a menudo- debido a que se intensificaron las formas de cambio, o
bien a una combinacin de ambos elementos. Al mismo tiempo, una
amplia variedad de nuevas industrias que estaban en paales en los
aos sesenta y setenta llegaron a jugar un papel importante en la pro-
duccin y el comercio mundiales (gracias a un rpido desarrollo tec-
nolgico). Fue as como:
[...] en la mayora de los campos de la industria fabril, los ingenieros se
enfrentan con nuevos criterios para diseos dominantes y deben adap-
tarse a nuevos paradigmas tecnolgicos e industriales, algunos de los
cuales son compatibles con las maneras antiguas de encarar el dise-
o y la gestin de producto [...] mientras que otros requieren realizar un
corte total con anteriores procedimientos y maneras de pensar (Che-
nais, 1990, pp. 15-16).
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Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
A menudo se ha destacado que en el centro de esta transforma-
cin tecnolgica se encuentra un nmero reducido de muy conocidas
reas de rpido desarrollo tecnolgico: las tecnologas de la microe-
lectrnica y de la informacin, mejoramientos radicales de viejos ma-
teriales y creacin de otros nuevos y los rpidos avances en biologa
molecular y celular. Sin embargo, por importantes que estas reas
sean, no deberan oscurecer la diversidad mucho mayor de cambio
tcnico que se produce en todas las industrias, en las diversas activi-
dades que ellas incluyen y en casi todas las tecnologas que emplean.
Parte de esta diversidad involucra un cambio centrado en el pro-
ceso, que se traduce en un aumento de la productividad (sea aumen-
tando la eficiencia en el uso del capital, la mano de obra, la energa y
los materiales). Sin embargo, tambin se reflejan otras partes en el
cambio intensivo centrado en el producto que, adems de reforzar la
eficiencia del proceso, a) ha reducido las brechas de tiempo entre im-
portantes discontinuidades tecnolgicas; b) ha reducido la vida til y el
perodo de gestacin de productos menos radicalmente nuevos, y c)
ha ampliado la diversidad de pequeas diferenciaciones entre produc-
tos. Al mismo tiempo, ciertas combinaciones de cambio centrado en el
proceso y en el producto han apuntado ms intensamente a reducir
los costos ambientales por unidad de produccin industrial, objetivo
que cada vez ms van alcanzando diversas formas de cambio tcnico
que tambin reducen otros costos unitarios.
Por consiguiente, la industria en la regin de los pases CESAO se
enfrenta con un mundo donde la base tecnolgica de la competitividad
es totalmente distinta de lo que era durante los aos sesenta y seten-
ta. Lo importante no slo es que ahora existe un gran nmero de "nue-
vas tecnologas" que antes no existan, sino que est cambiando con
mayor rapidez que nunca la estructura entera de tecnologa subyacen-
te en las empresas del rubro de la minera, la industria manufacture-
ra, la provisin de energa y otros servicios pblicos, las comunicacio-
nes y la construccin. Este nuevo entorno tecnolgico de los aos
noventa presenta un formidable desafo.
4. La intensidad de la tecnologa de la informacin en el cambio tcnico
Dentro del complejo general de cambio tecnolgico intensificado,
ya es reconocida la importancia y penetracin de la tecnologa de la
electrnica y la informacin, por lo cual no es necesario que aqu se
haga ms hincapi en ese tema (vase un panorama reciente en
R E D E S 1 9
Martin Bell
Freeman, 1993). Sin embargo, es preciso hablar algo ms sobre dos
caractersticas del cambio tcnico centrado en la tecnologa de la in-
formacin (TI ). En primer trmino, quizs en mayor medida que en
otras reas del cambio tcnico, la incorporacin de elementos de elec-
trnica y TI dentro de los productos, procesos y sistemas de organiza-
cin al parecer requiere una participacin directa del usuario en el de-
sarrollo y proyecto de tecnologa. Si se la compara con otras reas de
la tecnologa, la aplicacin de muchas reas de la tecnologa electr-
nica de informacin requiere sistemas mucho menos estandarizados
que son sumamente especficos para las caractersticas de cada em-
presa en particular, de los productos y procesos de tales empresas,
como tambin de sus mercados. Esas especificaciones de sistemas
no suelen ser fciles de transferir como bienes de capital y proyectos
"amortizados", y, por lo tanto, para introducirlos eficazmente es nece-
sario un cambio tcnico mucho ms localizado. Ms an, tal localiza-
cin a menudo debe ir ms all de la mera "adaptacin" de sistemas.
Debe estar profundamente enraizada en el diseo y creacin de los
componentes fijos, y, en especial, de los soportes lgicos, en el con-
texto inmediato del uso. Adems, como esto suele involucrar una la-
bor relativamente compleja de ingeniera y diseo, tambin es particu-
larmente grande la importancia del conocimiento tcito (David, 1992).
En particular, sin embargo, lo que a menudo involucra es la integra-
cin de elementos y sistemas de electrnica/Ti dentro de los produc-
tos, proyectos y procedimientos de organizacin ya existentes, de mo-
do que gran parte del conocimiento tcito necesario para el desarrollo
y diseo localizado debe obtenerse del "usuario" de tales elementos y
sistemas. As, los usuarios de tecnologa con frecuencia necesitan ju-
gar un papel significativo y directo en el proceso de diseo y desarro-
llo de tecnologa. Despus, la subsiguiente asimilacin dinmica de la
tecnologa (luego de su implementacin inicial) requiere que el usua-
rio tenga, desde luego -como ocurre en la mayora de las otras reas
de la tecnologa- una participacin directa an mayor en la labor de
generar y administrar el cambio tcnico.
En segundo trmino, la tecnologa de la informacin no es slo un
rea de tecnologa cambiante, sino que a menudo es tambin un po-
deroso instrumento para generar innovaciones y cambio tecnolgico.
Esto es muy notorio en los sistemas de diseo asistido por computa-
dora (CAD), que no slo permiten cambios ms rpidos y frecuentes en
el diseo de productos y procesos, sino que tambin permiten un an-
lisis mucho ms intensivo y extensivo de las posibilidades de diseo.
Sin embargo, el mismo papel estimulante del cambio que tiene la TI se
2 0 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
advierte en otras maneras que "nutren" el diseo de producto y proce-
so. En los diversos tipos de desarrollo e investigacin, los sistemas de
TI evidentemente juegan un papel sumamente importante pues acele-
ran la generacin de nuevos conocimientos, ayudan a adquirir el co-
nocimiento ya existente y crean nuevas configuraciones de tecnologa
para su incorporacin en diseos especficos. Tal vez menos eviden-
te es el papel estimulador del cambio que tiene la TI cuando se aplica
a los procesos de produccin y gestin mismos. Por ejemplo, la infor-
macin que pueden generar diversos tipos de tecnologa avanzada
para control de proceso, sumada al podero de la computacin de
avanzada, permite que se acelere el proceso de mejoras progresivas.
Del mismo modo, el conocimiento que se genera gracias a los usos de
TI en el campo de la organizacin y la administracin permite un an-
lisis ms intensivo de los cambios que se operan en la "tecnologa de
organizacin" de las empresas.
5. La significacin cada vez mayor del cambio organizacional
Si bien la significacin del cambio dentro de la dimensin de la or-
ganizacin (o social) de la tecnologa industrial siempre ha sido impor-
tante, lo cierto es que se volvi mucho ms evidente durante la dca-
da del ochenta. Dada la abundancia de publicaciones sobre el tema
-relacionadas con los mtodos japoneses de gestin, la produccin
"escasa", la "especializacin flexible", etc.- no es necesario que pre-
sentemos aqu un panorama general, aunque quizs cabra destacar,
s, un punto. El cambio organizacional a menudo es un componente
importante e integral de muchos otros tipos de cambio tcnico que
pueden parecer centrados principalmente en el hardware. Eso ocurre
sobre todo en los cambios que se producen en sistemas de TI de au-
tomatizacin. Por ejemplo, segn una investigacin practicada res-
pecto de la difusin de los sistemas de fabricacin flexible (Hoffman,
198 8 ), todo parece indicar que los mayores beneficios en competitivi-
dad surgen como consecuencia de prepararse para tales sistemas,
ms que de ponerlos en funcionamiento. Bessant y Haywood (198 6)
sostienen que los beneficios a obtenerse como consecuencia de la di-
mensin organizacional del cambio rondan el 7 5 % del total obtenido
de la fabricacin flexible. Eso no significa, sin embargo, que la inver-
sin en cambios tcnicos "centrados en el hardware
1
pueda reempla-
zarse simplemente por un cambio organizacional. Eso a veces es po-
sible en el corto plazo, sobre todo cuando hay que superar una larga
R E D E S 2 1
Martin Bell
tradicin de ineficiencia organizacionai. De hecho, ciertas empresas
comprobaron que al poner en vigor importantes cambios organizacio-
nales como preparacin para la puesta en servicio de sistemas de TI
estos sistemas se volvan superfluos. No obstante, dada la intensidad
del proceso multidimensional del cambio tcnico, la mayora de las in-
dustrias no pueden mantener durante largo tiempo la competitividad si
nicamente se proponen realizar cambios en la dimensin organiza-
cionai de la tecnologa de produccin.
III. La dotacin de recursos y el contexto econmico necesarios
para el cambio tcnico
La mayor intensidad del cambio tcnico y su naturaleza cada vez
ms multidimensional subrayan la importancia de que las sociedades
cuenten con diversos recursos para generar y controlar el cambio en
las tecnologas que emplean. Para referirse a tales recursos genera-
dores de cambio ha surgido una amplia gama de trminos y concep-
tos. El enfoque que adopta este trabajo se resume en la Figura 1. As,
se establece una distincin entre dos tipos de recursos: la capacidad
de produccin y las capacidades tecnolgicas. Con referencia a la in-
dustria, la capacidad de produccin incorpora los recursos que se
usan para producir bienes y servicios empleando tecnologas dadas:
los equipos, el conocimiento, las estructuras organizacionales, las
destrezas de la mano de obra, etc.; dentro de la capacidad tecnolgi-
ca, por el contrario, se incluyen las aptitudes, el conocimiento y las ins-
tituciones necesarios para generar cambios en las tecnologas usadas
para producir bienes y servicios industriales.
Si bien se ha subrayado la importancia de este segundo grupo de
recursos, es preciso analizar con gran cuidado en qu consisten en la
prctica. A qu tipo de instituciones hacemos referencia? A qu cla-
se de conocimientos y aptitudes? Las distintas respuestas que se den
a estos interrogantes producirn corolarios diversos en la manera de
encarar la poltica sobre tecnologa. Tres cuestiones en particular ad-
quieren gran relevancia: a) las empresas industriales mismas -y no
las instituciones especializadas, ubicadas fuera de la estructura de la
industria- se hallan en el centro de la estructura organizacionai para
el cambio tecnolgico. Adems, los vnculos e interconexiones entre
esas empresas constituyen una parte de importancia vital en la trama
institucional necesaria para el cambio tecnolgico; b) las actividades
tcnicas bsicas que llevan adelante el proceso de cambio tcnico son
2 2 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
Figura 1. Acumulacin tecnolgica: trminos y conceptos bsicos
las que se ocupan de diversos tipos de ingeniera (ingeniera de dise-
o, de proceso, de proyecto, de produccin, etc.) y no las que se ocu-
pan de l+D; c) se necesitan grandes capacidades para crear el amplio
espectro de habilidades y destrezas necesarias para realizar tales acti-
vidades tcnicas bsicas, pero gran parte de esa capacidad de crear
dicho capital humano debe organizarse dentro de las empresas indus-
triales mismas, y no dejarse en manos de la estructura especializada
de las instituciones de educacin y capacitacin.
1. El papel central de las empresas de produccin
El papel vital que juegan las empresas en la labor de generar di-
namismo tecnolgico dentro de la industria puede parecer evidente en
los aos noventa, pero no lo era en los aos sesenta y setenta. En
aquella poca, sobre todo en los pases en vas de desarrollo, se ha-
ca mucho hincapi en las instituciones de la infraestructura pues se
las consideraba los grandes motores de la actividad innovadora nacio-
nal. Se esperaba que ellas podran generar nueva tecnologa en nom-
R E D E S 2 3
Martin Bell
bre de las empresas industriales, a las cuales se consideraba dema-
siado pequeas, extraas o incompetentes para generar la propia.
Ese optimismo por las instituciones tecnolgicas en parte tena su
raz en un concepto simplista sobre la naturaleza de la tecnologa.
Aparte de los elementos que la educacin y la capacitacin brindan a
las personas, se consideraba a la tecnologa como una simple "infor-
macin" fcil de transmitir entre las organizaciones, o bien como una
maquinaria que poda comprarse y venderse como cualquier otra mer-
cadera. Sin embargo, hoy en da se comprende un poco mejor lo
compleja que es la tecnologa industrial. En particular, gran parte de
ella es tcita, y por ende difcil de transmitir; y gran parte es tambin
sumamente especfica de ciertas empresas y sus mercados. Tales
empresas, por lo tanto, deben jugar el papel preponderante en el de-
sarrollo tecnolgico. Lo que se acaba de afirmar resulta evidente en
dos tipos de experiencia. Primero, en los pases capitalistas industria-
lizados -sobre todo los que exhiben un mayor dinamismo tecnolgico,
como Alemania y Japn- las empresas han comprobado que les re-
sulta conveniente financiar una gran proporcin del total de l+D indus-
trial, y llevar a cabo proporciones de ella an mayores. Lo mismo se
hace evidente si se observan las profundas transformaciones en la es-
tructura de financiamiento y ejecucin de la l+D que se han producido
durante las ltimas dos dcadas en algunos de los pases reciente-
mente industrializados del Este asitico (NI CS). En la Repblica de Co-
rea, por caso, el gobierno financi casi el 7 0% de todo lo que se invir-
ti en l+D en 1975. En 198 5, pese al notable incremento registrado en
el nivel absoluto de gastos gubernamentales, esa proporcin cay a
casi un 20%, mientras que el 8 0% restante estuvo a cargo de fuentes
no gubernamentales (principalmente empresas industriales). Segun-
do, en las economas socialistas de planificacin central, result su-
mamente ineficiente la organizacin de la l+D industrial en organis-
mos especializados, separados de las empresas de produccin, salvo
en unas pocas reas estratgicas en las cuales, mediante grandes
asignaciones de recursos, se pudo lograr la efectividad, pero a costa
de una enorme ineficiencia (Hanson y Pavitt, 198 7).
Sin embargo, tambin fue evidente durante los aos ochenta que
el cambio tcnico no slo lo generan las empresas en forma individual,
sino que lo ms frecuente es que integren su labor con otras empre-
sas. Eso se observa en relacin con el descubrimiento de innovacio-
nes, cuando esa labor conjunta involucra a proveedores y clientes de
la relacin insumo-producto/usuario-productor tecnolgico (Lundvall,
1992; Organization for Economic Cooperation and Development,
2 4 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
1992). Muchos otros casos, sin embargo, se realizan mediante conve-
nios de colaboracin entre empresas competidoras o complementarias
(Chenais, 198 8 ; Cainarca et al., 1992; Kleinknecht y Reijnen, 1992; y
Hagedoom y Schakenraad, 1992). Tales tipos de interrelacin tambin
son importantes en otras fases del cambio tcnico. La inversin en pro-
yectos destinados a crear nuevos mecanismos de "adopcin" de tecno-
loga suele crear un gran nmero de interrelaciones entre las empresas
especializadas; y por ende, la subsiguiente trayectoria del cambio tc-
nico en la fase pos-inversin tambin involucrar complejas interaccio-
nes entre la empresa que usa tecnologa y adems experimenta el
cambio, por un lado, y los diversos proveedores de bienes y servicios,
por el otro. As, una parte importante de la asignacin de recursos pa-
ra el cambio tcnico en la industria no gira solamente en torno de la ca-
pacidad tecnolgica de las empresas en particular, sino que tambin
depende de la compleja estructura de interacciones que haya entre la
capacidad tecnolgica de diferentes empresas.
2. Actividades y competencias bsicas: ms "ingeniera" que I+D
En las dcadas del sesenta y setenta difcilmente uno se habra
detenido a pensar cules eran ias actividades y competencias del pro-
ceso de cambio tecnolgico. En aquella poca, parecan ser obvios
los recursos necesarios para generar el cambio tcnico: eran los re-
cursos de l+D. En los modelos lineales aceptados se identificaban cla-
ramente las diversas actividades de investigacin y desarrollo experi-
mental como "fuentes" de innovacin. Los pases industrializados
haban creado un sistema bien estructurado destinado a reunir esta-
dsticas de l+D donde quedaran en evidencia los recursos que ellos
aportaban a la actividad innovadora. Ms an, ciertos organismos in-
ternacionales (por ejemplo, la UNESCO), junto con sus organismos bi-
laterales de asistencia tcnica, se preocupaban de asegurar a los pa-
ses en desarrollo que sus capacidades tecnolgicas (o su "potencial
cientfico y tecnolgico") poda definirse adecuadamente como capa-
cidades para la l+D. Todo eso ahora resulta sumamente intil puesto
que apunta slo a una pequea parte de las actividades y recursos ne-
cesarios para generar el cambio tcnico. Es evidente que las principa-
les innovaciones giran en torno del nuevo conocimiento generado en
diversos campos de la investigacin, y a menudo requieren que se
proyecten, construyan y pongan a prueba plantas para productos pro-
totipos y procesos pilotos. Sin embargo, tales actividades de l+D son
R E D E S 2 5
Martin Bell
apenas la punta del iceberg, es decir, slo una parte de un conjunto
mucho ms amplio de actividades que tienen una participacin directa
en el cambio tcnico. El iceberg total debe incluir el amplio espectro de
actividades de ingeniera a travs de las cuales deben pasar los resul-
tados de la l+D antes de que den como resultado un uso comercial y
productivo de la tecnologa; con frecuencia son esos tipos diversos de
ingeniera los que generan los requerimientos efectivos de nuevos in-
sumos de conocimiento a partir de la l+D. En una palabra, si no existe
un complejo de actividades relacionadas con la ingeniera de diseo,
de proyecto, de produccin, de proceso, etc., la l+D se desvincula del
cambio tcnico, y poco contribuye a que ste se produzca. Sin embar-
go, tambin hay que reconocer que, aun sin el aporte proveniente de
l+D, tales actividades de diseo e ingeniera a menudo tienen peso
propio como fuentes u origen del cambio tcnico en la produccin, so-
bre todo como generadoras de los caminos continuos de cambio tcni-
co que actualmente se consideran una parte integral del proceso de di-
fusin de la tecnologa. Tambin es preciso tomar nota de cierto punto
que ha recibido mayor atencin a medida que se han conocido ms de-
talles sobre el proceso de cambio continuo (kaizen) de la produccin in-
dustrial japonesa: los operarios cuya principal labor consiste en el ma-
nejo y mantenimiento de sistemas existentes de produccin tambin
pueden realizar significativos aportes al proceso de cambio tcnico.
Lamentablemente, si bien ahora se reconoce ms claramente la
significacin de estas diversas actividades generadoras de cambio,
slo se brinda una informacin muy limitada sobre ellas. Han transcu-
rrido aos en la recoleccin de informacin sobre l+D. Sin embargo,
aparte de los fragmentos de informacin contenidos en unos pocos
casos ilustrativos, poco puede decirse sobre la magnitud de los recur-
sos de diseo e ingeniera que, con o sin el aporte de l+D, se requie-
ren para generar el cambio tcnico en diversos sectores del contexto
econmico. De hecho, sera muy difcil describir en trminos concre-
tos en qu consistiran tales recursos en situaciones especficas. Del
mismo modo, si bien puede presentarse mnimamente algo de infor-
macin sobre el papel generador de cambio que juegan los trabajado-
res que se desempean en servicios operativos y mantenimiento,
existe una comprensin muy limitada sobre la significacin de dicho
papel, sobre cmo se lo juega y cmo se interrelaciona con las activi-
dades generadoras de cambio de otros componentes del "iceberg".
Sin embargo, la parte ms voluminosa del iceberg, que queda
oculta entre tantos temas oscuros, constituye el grupo medular de
competencias necesarias para que las empresas industriales interac-
2 6 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
ten y puedan generar ndices y orientaciones de cambio tcnico que
resulten competitivos, aun cuando, para muchas empresas e indus-
trias, tales competencias de ingeniera deban complementarse con una
significativa capacidad de l+D. Eso exigir que la empresa ponga mu-
cho ms el acento en su condicin, no slo de usuaria sino de creado-
ra de capacidades tecnolgicas personificadas en el capital humano.
3. Las empresas industriales en tanto creadoras de capital humano
La creciente "intensidad del cambio" de la produccin industrial
viene acompaada por una "intensidad del conocimiento" tambin ca-
da vez mayor. De hecho, al parecer se est operando una transforma-
cin fundamental de la significacin relativa de la inversin en conoci-
miento y la inversin en capital fijo. En los pases desarrollados, se
observa que en un espectro cada vez ms amplio de sectores, la inver-
sin anual que las empresas lderes realizan en l+D a menudo es muy
superior a lo que invierten en activo fijo (para el caso de Japn, vase
Kodama, 1991). Para que esto ocurra, es preciso un cambio de pers-
pectiva en quienes estn habituados a tomar la inversin en activo fijo
como el motor del crecimiento econmico. Un espectro cada vez ms
amplio de industrias debern revertir totalmente dicho enfoque, y cabe
afirmar que, en la frontera tecnolgica internacional, la mayor fuente de
competitividad ya no reside tanto en la inversin en activos fsicos sino
ms bien en la inversin en activos de conocimiento.
Sin embargo, tambin se advierte que las mayores inversiones en
conocimiento se efectan en un espectro ms amplio de capacidades.
Muchas empresas de los pases industrializados han incrementado su
inversin en capacitacin con el fin de mejorar los niveles de aptitud
y conocimiento con que cuentan para generar y controlar el cambio,
y a menudo han ideado nuevos mecanismos institucionales para lle-
varlo a cabo.
5
Un ejemplo muy notable es el caso de Motorola, que, con
la intencin de aumentar la calidad y la flexibilidad de produccin y al
mismo tiempo intensificar el cambio tcnico, decidi aumentar de 7 a 60
millones de dlares anuales su presupuesto para educacin y capacita-
cin, y fund su propia universidad empresarial (Wiggenhorn, 1990).
5
Eurich y Boyer (198 5), por ejemplo, hablan de este papel cada vez mayor asignado a las "aulas
empresariales"; y Fortune (3 de junio de 1991) analiza "Cmo el capital intelectual se est convir-
tiendo en el activo ms valioso de las empresas en los Estados Unidos".
R E D E S 2 7
Martin Bell
Igualmente notables son los altos niveles de inversin en capacitacin
que realizan muchas empresas de los NICS del Este asitico con el fin
de complementar lo que se invierte en instituciones de educacin y ca-
pacitacin de tipo clsico. Estas tendencias aparentes subrayan el pa-
pel primordial de las empresas en tanto creadoras del capital humano
que emplean. Esto contrasta con dos enfoques sobre el proceso, segn
los cuales la pericia y los conocimientos tcnicos se crean en los pases
industrializados. Uno de ellos -a menudo vinculado con el anlisis eco-
nmico del papel que juega el capital humano en el crecimiento econ-
mico- asigna la mxima importancia a la educacin y capacitacin rea-
lizadas en instituciones no pertenecientes a la estructura de las
empresas industriales. Y a menudo, hacindose apenas una leve men-
cin a la "capacitacin en el empleo", se ha considerado a las empresas
como meros empleadores, no como creadores del capital humano que
requieren para generar y dirigir el cambio tcnico. Tales enfoques res-
tan importancia al papel decisivo que desempea la empresa como
creadora del capital humano. Ese papel parece haber sido especial-
mente significativo en pases que demostraron ser los ms efectivos en
cuanto a explotar los beneficios dinmicos de la acumulacin tecnolgi-
ca: por ejemplo, Alemania y Japn entre los pases industrializados, y la
Repblica de Corea entre las naciones en vas de desarrollo.
Otras perspectivas hacen hincapi en el "aprender haciendo" co-
mo mecanismo importante para crear esos tipos de conocimiento y ca-
pital humano; y la preponderancia cada vez mayor que se asigna al
conocimiento tcito subraya la importancia del "hacer" como modo de
aprendizaje. Sin embargo, es preciso hacer dos salvedades:
a) en primer lugar, el hecho de realizar una sola actividad no bas-
ta para adquirir la capacidad necesaria para otras. Este punto eviden-
te, pero a menudo olvidado, se ha vuelto muy importante puesto que
el conocimiento necesario para la produccin rutinaria cada vez se di-
ferencia ms del tipo de conocimiento y experiencia necesarios para
generar el cambio tcnico (ste ltimo, cada vez ms a menudo orga-
nizado en laboratorios de l+D, oficinas de proyectos, equipos de ad-
ministracin de proyectos, departamentos de tcnicas de produccin,
etc.). Al haberse ampliado la brecha entre estos dos tipos de compe-
tencia tecnolgica, el hecho de dedicarse a la produccin de rutina no
contribuye al tipo de conocimiento que a su vez ayude a crear las ap-
titudes para generar el cambio tcnico. Ms bien, los tipos de "hacer"
concretamente relacionados con el cambio se han transformado en
una base cada vez ms importante para el aprendizaje relacionado
con el cambio (Bell et al., 198 2; Bell, 198 4);
2 8 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
b) en segundo lugar, si bien diversas formas del "hacer" son vita-
les para la acumulacin de tecnologa, no debera considerarse al
aprendizaje simplemente como un proceso basado en el hacer, que
proporciona un conocimiento adicional, una especie de subproducto
de actividades encaradas con otros objetivos. Quizs sea preciso en-
cararlo como actividad explcita y costosa por propio derecho, como
formas diversas de capacitacin tecnolgica y acumulacin de expe-
riencia manejada deliberadamente, que se encaran como comple-
mentos de la educacin fuera de la industria.
De esta manera, la contribucin que hacen las empresas al acer-
vo general de capacidades tecnolgicas de una economa es algo dis-
tinta de los aportes que realizan otras instituciones ms directamente
ligadas a la educacin y capacitacin. No obstante, las empresas e
instituciones educacionales no son slo alternativas que pueden cum-
plir un mismo objetivo. Hay ciertos tipos de aptitud, conocimiento y ex-
periencia (especialmente experiencia) que no pueden adquirirse en
instituciones ajenas a la estructura de la industria; slo pueden obte-
nerse en las empresas, mediante la inversin que ellas hagan en la
docencia, sea que opten por ensear haciendo o ensear capacitan-
do al personal. De esto se infiere que:
a) dada la difusin de la aptitud y el conocimiento entre las em-
presas, por lo general stas no pueden apropiarse de todos los retor-
nos de su inversin en aprendizaje, y por ende es probable que haya
una gran subinversin desde una perspectiva social, y posiblemente
desde una perspectiva privada; b) estos "factores exgenos" no debe-
ran tomarse simplemente como problemas lamentables ("fracasos"
que perjudican la efectividad de los mecanismos del mercado). En
cambio, se los puede ver como poderosos canales que favorecern la
acumulacin y difusin de conocimientos generadores del cambio en
la industria, y como mecanismos que pueden llegar a realzar su ver-
dadera significacin (en la prctica) induciendo a las firmas a invertir
para crear expresamente esos tipos de capital humano en mayor can-
tidad del que necesitan para sus propias necesidades.
Lo dicho anteriormente subraya la importancia de la poltica gu-
bernamental, tanto en lo que hace a: a) polticas cuya misin es influir
(bastante directamente) sobre la conducta tecnolgica de las empre-
sas frente a esos factores exgenos y "fracasos de mercado"; y b)
otros aspectos de la poltica que procuran influir sobre esa conducta
de manera menos directa al configurar el contexto econmico dentro
del cual operan las empresas, particularmente la estructura de los in-
centivos y estmulos econmicos con que se enfrentan.
R E D E S 2 9
Martin Bell
4. El contexto econmico para empresas, mercados y gobiernos
Gran parte del anlisis sobre la innovacin industrial y el cambio
tecnolgico producidos durante los aos sesenta y setenta careca de
toda referencia a los contextos econmicos ms amplios en los cua-
les se desarrollaban tales actividades. Eso ha cambiado. Un nmero
creciente de anlisis realizados tanto en los pases industrializados
como en los pases en vas de desarrollo ponen de manifiesto el mo-
do en que la conducta tecnolgica de las empresas resulta enorme-
mente afectada por el entorno econmico, y por las polticas econmi-
cas gubernamentales que rigen dichos entornos. En consecuencia,
hoy en da est mucho ms claro que no se puede discutir sobre "po-
ltica tecnolgica" como si fuera un tema aislado de la "poltica econ-
mica". Lamentablemente, sin embargo, en los ltimos aos se ha po-
larizado notablemente el estudio de la relacin existente entre ambas
reas de la poltica.
Una de las pticas asegura que la innovacin y el cambio tcnico
tendrn un mejor desarrollo dentro del contexto de libremercados que
sean: a) lo ms independientes posible de toda intervencin guberna-
mental, y b) de envergadura internacional (o al menos multinacional).
Si se cumplen estas condiciones -se afirma- se lograr que los recur-
sos se asignen de la manera ms eficiente, y que las presiones de la
competencia internacional incitarn a las empresas a generar los sen-
deros de un continuo perfeccionamiento tecnolgico necesarios para
lograr y mantener la competitividad.
El acento que se pone en tal perspectiva no es slo un reflejo de
presunciones a priori, sino que est sustentado por importantes obser-
vaciones empricas. Por ejemplo, la significacin que adquieren las
presiones competitivas y la rivalidad como incentivos para la acumula-
cin tecnolgica surge de estudios realizados sobre los orgenes de la
competitividad (Porter, 1990, por caso), y de estudios estadsticos de
las actividades tecnolgicas de las empresas de mayor nivel del mun-
do (Patel y Pavitt, 1992). De manera inversa, en los pases de econo-
mas planificadas, una de las razones por las cuales los centros de pro-
duccin no tuvieron incentivos para desarrollarse o adoptar tcnicas
ms eficientes fue, precisamente, la falta casi total de presiones de la
competencia. Sin embargo, una ptica alternativa asegura que los mer-
cados actan de manera muy imperfecta en la asignacin de recursos
para la adquisicin y generacin de tecnologa. Adems, como se ad-
vierte por la experiencia prctica, es evidente que en muchos pases la
intervencin del gobierno en lo que hace a conformar la estructura y fun-
3 0 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los aos noventa
cionamiento de los mercados competitivos demostr ser muy importan-
te para estimular los caminos de un eficiente desarrollo tecnolgico.
En muchos casos, la proteccin al comercio ha constituido una for-
ma de intervencin. Si bien algunas formas de proteccin redujeron los
incentivos para innovar o invertir en acumulacin tecnolgica, otras al
parecer produjeron efectos mucho ms positivos. En particular, durante
la industrializacin de los pases actualmente desarrollados, los gobier-
nos tomaron medidas para proteger sus incipientes industrias de la
competencia que representaban los productores de pases ms indus-
trializados. El objetivo era permitir que las empresas llegaran a dominar
las tecnologas en cuestin, si bien variaba enormemente el grado y du-
racin de la proteccin. En algunos casos, se la brind durante perodos
relativamente breves, como por ejemplo en la industria japonesa de las
fibras sintticas durante la dcada del cincuenta (Ozawa, 198 0). En
otros, dur perodos ms prolongados, a veces con una cuestionable
justificacin desde el punto de vista del aprendizaje tecnolgico. En
otros momentos, sin embargo, la persistencia de la proteccin parece
haber sido una aparente necesidad para crear un efectivo dominio de la
tecnologa en cuestin (por ejemplo, en el caso de la industria automo-
triz japonesa). Ms recientemente, la poltica comercial se ha usado de
esta manera flexible durante la rpida industrializacin de la Repblica
de Corea; se ha brindado proteccin por perodos limitados para permi-
tir la acumulacin de ciertas capacidades tecnolgicas y de otro tipo ne-
cesarias para sobrevivir competitivamente, y las industrias han sufrido
las presiones de la competencia internacional (Pack y Westphal, 198 6).
Ms an, esos patrones de proteccin comercial a menudo iban
acompaados de otras medidas para estimular la acumulacin de sig-
nificativas capacidades tecnolgicas. Por ejemplo, a medida que Ja-
pn iba incorporando sucesivas nuevas industrias, uno de los tpicos
rasgos de su poltica gubernamental fue la regulacin del ingreso, co-
sa que por lo general se haca limitando el nmero de empresas, in-
corporando gradualmente su ingreso y estipulando los criterios para
elegir a los ingresantes, criterios que tomaban en cuenta las capaci-
dades tecnolgicas de los ingresantes y su poltica frente a la adquisi-
cin de tecnologa. Tales medidas reguladoras del ingreso a menudo
se combinaban con: a) lmites temporarios sobre el alcance de la com-
petencia extranjera y local, pero tambin, b) la fecha predecible de ca-
ducidad de tales lmites. El principal objetivo explcito de tales medi-
das sola ser garantizar que las empresas construyeran plantas de
produccin en la escala ms eficiente, y las hicieran funcionar en su
capacidad mxima. Sin embargo, hubo otra importante consecuencia
R E D E S 3 1
Martin Bell
adicional en el hecho de que se ofrecieron sustanciales incentivos pa-
ra la inversin en las capacidades tecnolgicas necesarias para gene-
rar y dirigir el cambio tcnico.
En los pases actualmente en vas de industrializacin, a menudo
no se puede precisar fcilmente en cada circunstancia en particular
cul ser la mejor frmula de equilibrio entre los mercados y tales for-
mas de intervencin gubernamental. Tampoco se advierte siempre
con precisin cules formas de intervencin seran ms efectivas, ni
cmo habra que ir graduando en el tiempo el equilibrio entre merca-
dos e intervencin. Sin embargo, dos elementos surgen con nitidez:
En primer trmino, las "polticas de tecnologa" de los pases en
vas de industrializacin que tratan de funcionar independientemente
de las polticas econmicas ms amplias que influyen sobre la con-
ducta tecnolgica de las empresas, probablemente harn un aporte
muy mnimo a la velocidad o direccin del cambio tcnico. Y, a la in-
versa, las polticas econmicas que prestan poca atencin al objetivo
de crear las bases para un dinamismo tecnolgico generado local-
mente tambin es probable que hagan un aporte muy escaso a la efi-
ciencia de largo plazo y la competitividad de la industria.
En segundo trmino, en la labor de interaccin entre la poltica tec-
nolgica y la poltica econmica ms amplia, poner excesivo celo en el
logro de la "pureza" ideolgica y teolgica suele no ser muy beneficio-
so. Por ejemplo, adhiriendo ciegamente a la opinin de que el gobier-
no debera intervenir en los mercados se estaran dejando de lado im-
portantes aspectos de la experiencia japonesa, en la cual el gobierno
configur la estructura y funcionamiento de los mercados de un modo
que realz su rendimiento, y cre las capacidades necesarias para ge-
nerar caminos competitivos de dinamismo tecnolgico. Del mismo mo-
do, creyendo ciegamente en la importancia de la poltica comercial pro-
teccionista como modo de realzar el "aprendizaje" tecnolgico se
estaran soslayando ciertos aspectos de la experiencia japonesa, en la
cual las presiones competitivas jugaron un papel preponderante en
cuanto a estimular que se generaran las trayectorias progresivas de
desarrollo tecnolgico y cambio tcnico.
Por ltimo, por el hecho de que gran parte de la tecnologa indus-
trial usada en la regin se importa de otros pases, la necesidad de
crear caminos ms intensivos y continuos de cambio tcnico pone de
manifiesto otra cantidad de interrogantes de larga data relativos a la
posibilidad de integrar la adquisicin de tecnologa importada con la
acumulacin de tecnologa en el plano local.
3 2 R E D E S
Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologfa en los aos noventa
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