Nmer o 12 dezembr o/j anei r o/f ever ei r o 2008 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-1888

COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO E SUAS

COMPETNCIAS: POLTICA, DIREITO E DEVIDO PROCESSO LEGAL


Lus Roberto Barroso
Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro. Master of Laws pela Yale Law School.
Procurador do estado e advogado no Rio de Janeiro.

Sumrio: I. Generalidades; II. Poderes das comisses parlamentares de inqurito;
III. Descabimento de instaurao de CPI para investigar atos privados, sem repercusso
sobre o interesse pblico. III.1 Espao pblico e espao privado; III.2 Um estudo de caso:
ilegitimidade de investigao de contrato celebrado entre pessoas privadas;
III.3 A jurisprudncia dos tribunais; IV. Sentido da expresso poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais; V. No auto-executoriedade das decises da CPI que
tenham carter constritivo de direito: impossibilidade de busca e apreenso e de quebra de
sigilo telefnico, bancrio e fiscal sem ordem judicial; VI. Comisso parlamentar de inqurito
no tem poder jurisdicional: impossibilidade de decretao de priso e de indisponibilidade
de bens sem ordem judicial; VII. Concluses.


I - GENERALIDADES

Consoante doutrina clssica, o Estado realiza seus fins atravs de trs
funes em que se divide sua atividade: legislativa, administrativa e
jurisdicional. certo, porm, que nenhum dos Poderes estatais exerce de
modo exclusivo a funo que nominalmente lhe corresponde, mas sim tm nela
sua competncia principal ou predominante.
1
Desse modo, alm de suas
atribuies tpicas, desempenham eles, igualmente, funes secundrias ou
no-tpicas.

Nesta ordem de idias, de assinalar-se que a atividade dos rgos
legislativos no se esgota na funo de legislar. Desde suas origens, integram
a substncia da atuao do Parlamento funes de trplice natureza: legislativa,
por certo, mas tambm a representativa e a fiscalizadora. Alis, com a
crescente hegemonia do Executivo no processo legislativo pela iniciativa

1
Vejam-se, por todos, M. Seabra Fagundes, O controle dos atos administrativos pelo Poder
Judicirio, 1979, p. 4-5; e Raul Machado Horta, Limitaes constitucionais dos Poderes de
investigao,Revista de Direito Pblico 5/34 (1968), p. 5.

2
reservada, pela sano e veto, e pela edio de atos com fora de lei , a
nfase da atuao do Legislativo tem recado, efetivamente, na fiscalizao,
isto , na investigao e no controle dos atos do Poder Pblico.

Um dos instrumentos pelos quais o Legislativo exerce seus poderes de
fiscalizao e controle a instituio de comisses parlamentares de
inqurito.
2
Desde os primrdios do constitucionalismo moderno, na Inglaterra,
passando pelas experincias francesa e norte-americana, reconhece-se ao
Parlamento, embora sem previso explcita em qualquer norma, o poder de
organizar-se em comisses para apurar fatos relativos aos negcios pblicos.
No Brasil, nem a Constituio do Imprio, de 1824, nem a primeira Carta
republicana, de 1891, contemplaram a possibilidade de criao de tais
comisses. Nada obstante, em ambos os perodos elas foram nomeadas pelas
Cmaras.
3


Presente em mais de um dispositivo da Constituio de 1934, o tema
ingressou no direito positivo brasileiro. Ausente na Carta outorgada de 1937, as
Constituies de 1946, 1967-69 e 1988 voltaram a dele tratar de forma
expressa.


II - PODERES DAS COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO

A Carta Constitucional de 1988 previu a existncia de comisses
permanentes e temporrias (art. 58). Dentre estas ltimas situam-se as
comisses parlamentares de inqurito, por via das quais o Legislativo exerce
seus poderes investigatrios, difusamente contemplados ao longo do texto e
referidos de modo expresso no inciso X do art. 49, cuja dico a seguinte:


Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
X fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao
indireta.


A Constituio dispe, ainda, em norma especfica contida no 3 do
art. 58:

2
Dentre os trabalhos monogrficos sobre comisses parlamentares de inqurito, em lngua
portuguesa, destacam-se: Aguinaldo da Costa Pereira, Comisses parlamentares de inqurito,
1948; Nelson de Souza Sampaio, Do inqurito parlamentar, 1964; Wilson Accioli, Comisses
parlamentares de inqurito: instrumento de ao poltica, 1980; e J os Alfredo de Oliveira
Baracho, Teoria geral das comisses parlamentares, 1988. Na doutrina estrangeira, vejam-se,
em meio a muitos outros: J oseph Barthlemy, Essai sur le travail parlementaire et le systme
des commissions, 1934; Fulvio Fenucci, I limiti dell'Inchiesta parlamentare, 1968; e J orge
Reinaldo Vanossi, El poder de investigacin del Congreso Nacional, 1976.
3
V. Pimenta Bueno, Direito pblico brasileiro e anlise da Constituio do Imprio, v. I, 1857, p.
106; J os Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit., p. 108; Paulo Brossard, Da obrigao de depor
perante comisses parlamentares de inqurito criadas por Assemblia Legislativa, Revista de
Informao Legislativa do Senado Federal 69/15 (1981).

3
Art. 58
3 - As comisses parlamentares de inqurito, que tero
poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de
outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas
pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros,
para apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas
concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para
que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Os poderes exercitveis pelas CPIs so amplos, mas no irrestritos. Em
primeiro lugar, h requisitos de forma (requerimento de um tero dos membros
da Casa Legislativa), de tempo (h de ser por prazo certo) e de substncia
(apurao de fato determinado). De parte isto, tendo por referncia os objetivos
para os quais podem ser criadas produo legislativa e fiscalizao dos
demais Poderes , sofrem elas limitaes de duas ordens: de competncia e
de contedo.
4


No que se refere primeira, fora de dvida que as CPIs devem
comportar-se no quadro de atribuies do Legislativo. A competncia do
Congresso, da Assemblia Legislativa e da Cmara Municipal o limite do
poder investigatrio da comisso federal, estadual ou municipal. De fato, sendo
elas instrumentos de ao do Parlamento, naturalmente no podem ter mais
poderes do que este, consoante doutrina pacfica. Confira-se, a propsito, a
lio de Raul Machado Horta, in verbis:

A natureza instrumental da comisso de inqurito torna de bvio
entendimento a submisso do elemento acessrio competncia do
rgo que lhe d vida.
5


No mesmo sentido, vale ainda conferir a lio de Manoel Gonalves
Ferreira Filho, in verbis:

Na verdade, a regra de ouro que o poder investigatrio h de
estar vinculado a uma atribuio constitucional especfica. Destarte, no
sendo da alada da Casa ou do Congresso tomar deciso a respeito do
fato investigado, descabe a investigao. a condio geral de
pertinncia, que enfatiza a doutrina.
6


4
Veja-se, a propsito, Fbio Konder Comparato, Comisses parlamentares de inqurito
limites, Revista Trimestral de Direito Pblico 5/66 (1994), 69-70. Por evidente e intuitivo, jamais
ser admissvel a uma CPI discutir o mrito de decises materialmente jurisdicionais,
convocando magistrados ou por qualquer modo questionando o acerto de seus
pronunciamentos.
5
Ob. cit., p. 36.
6
Comentrios Constituio brasileira de 1988, 1992, p. 71. No mesmo sentido, em meio a
muitos outros, Carlos Alberto Direito, Comisso parlamentar de inqurito: limites, Revista da
Faculdade de Direito da UERJ 2/147 (1994), 151, onde se l: O que se verifica que a
investigao parlamentar, concretamente, est vinculada ao poder de legislar e de controlar do
Congresso. H, portanto, uma esfera prpria para a comisso parlamentar de inqurito, ou
seja, uma limitao material, assim a competncia do Congresso sobre o objeto da

4
Por assim ser, no pode a comisso parlamentar de inqurito interferir
com a autonomia individual e das entidades privadas. Alm disto, tampouco
pode ter carter policial ou substitutivo da atuao de outros rgos do Poder
Pblico. o que decorre, h muito, do ensinamento de Lon Duguit,
7
reiterado
por Carlos Maximiliano:

Como o parlamento no pode confiar a uma entidade mais
poderes do que ele tem, a competncia das Comisses de Inqurito
no abrange seno assuntos da esfera da ao e vigilncia do
Congresso; no se estende, por exemplo, a processos criminais ou a
litgios judicirios, nem a matrias cujo estudo e soluo incumbem aos
poderes regionais ou municipais.
8


tambm nesta mesma linha a jurisprudncia da Suprema Corte dos
Estados Unidos, como anota Leda Boechat Rodrigues:

Por outro lado, o poder de investigao no pode ser confundido
com qualquer dos poderes de execuo da lei, conferidos, pela
Constituio, ao Executivo e ao Judicirio. Outras limitaes ao poder
de investigar encontram-se, ainda, nas garantias especficas da
Declarao de Direitos, tais como o privilgio contra a auto-
incriminao.
9


Alm do mais, a atuao da comisso h de restringir-se esfera de
estrito interesse pblico, embora no direito brasileiro, ao contrrio dos sistemas
italiano e espanhol,
10
tal exigncia seja implcita e no expressa. Nada
obstante, seria inadmissvel que se instalasse uma CPI para apurar fatos da
vida privada de determinada pessoa, seja ela fsica ou jurdica. O mesmo se d
em Portugal, onde o art. 181 no explicita o objeto como de interesse pblico,

investigao. V. tambm J oo de Oliveira Filho, Inquritos parlamentares, Revista de
Informao Legislativa, v. 2, 1964, p. 70-71.
7
Lon Duguit, Trait de droit constitutionnel, v. IV, 1911, p. 393-94: La Commission denqute
peut faire tous les actes qui lui permttent de connatre la manire dont fonctionnent les
services publics, mais elle ne peut faire aucun acte qui soit normalement et lgalement de la
comptence des fonctionnaires administratifs ou judiciaires. Cette proposition est la
consquence directe de ce que le pouvoir denqute drive du pouvoir de contrle.
8
Carlos Maximiliano, Comentrios Constituio, II, 1948, p. 80. Na mesma linha, v. acrdo
do STF no HC n 71.039, de que foi relator o Min. Paulo Brossard (RDA 199/208): A comisso
parlamentar de inqurito se destina a apurar fatos relacionados com a administrao
(Constituio, art. 49, X) com a finalidade de conhecer situaes que possam ou devam ser
disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada legislao, sua
excelncia, inocuidade ou nocividade. No se destina a apurar crimes nem a puni-los, da
competncia dos Poderes Executivo e J udicirio; entretanto, se no curso de uma investigao,
vem a deparar fato criminoso, dele dar cincia ao Ministrio Pblico, para os fins de direito,
como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo.
9
Leda Boechat Rodrigues, As comisses parlamentares de inqurito nos Estados Unidos,
Direito e Poltica, 1991, p. 97-98.
10
Constituio italiana de 1947, art. 82: Ciascuna Camera pu disporre inchieste su materie di
pubblico interesse. Constituio espanhola de 1978, art. 76: El Congreso y el Senado, y, en
su caso, ambas las Cmaras conjuntamente, podrn nombrar comisiones de investigacin
sobre cualquier asunto de inters pblico.

5
mas inequvoco o ensinamento da doutrina, como se extrai de J . J . Gomes
Canotilho, in verbis:

Parece tambm que as comisses de inqurito no podem incidir
sobre a esfera privada do cidado: a proteo dos direitos fundamentais
constitucionais consagrada vale perante os inquritos parlamentares.
11


A Suprema Corte americana tem decidido com a mesma orientao, de
que exemplo clssico o acrdo proferido em Quinn v. United States:

Nenhuma investigao um fim em si mesma e toda
investigao deve guardar uma relao com alguma tarefa ou atribuio
do Legislativo, donde decorre que assuntos puramente privados no se
prestam a investigaes parlamentares; e embora de uma investigao
possa resultar uma ao penal, em se verificando a ocorrncia de
delito, a instaurao de processos judiciais ou o cumprimento de lei no
so objetivos do poder investigatrio do Parlamento.
12


Em sntese: as comisses parlamentares de inqurito devem cingir-se
esfera de competncias do Congresso Nacional, sem invadir atribuies dos
outros Poderes, no podendo legitimamente imiscuir-se em fatos da vida
privada nem se investir na funo de polcia ou perseguidor criminal.


III - DESCABIMENTO DE INSTAURAO DE COMISSO PARLAMENTAR
DE INQURITO PARA INVESTIGAR ATOS PRIVADOS, SEM
REPERCUSSO SOBRE O INTERESSE PBLICO

No direito constitucional norte-americano, de longa data, estabeleceu-se
a regra de que os private affairs constituem um limite para a atuao das
comisses parlamentares de inqurito.
13
Tambm na doutrina nacional este o
entendimento predominante. Veja-se, por todos, o comentrio de Manoel
Gonalves Ferreira Filho a respeito do tema, in verbis:

As comisses de inqurito constituem um recurso para tornar
mais efetivo e rigoroso o controle que deferido aos parlamentares
sobre toda a mquina estatal.
14


O tema enseja aprofundamento doutrinrio.

11
Direito constitucional, 1991, p. 752.
12
349 U.S. 155 (1955). Veja-se que, j no caso Kilbourn v. Thompson (1881), a Suprema Corte
decidiu que comisso parlamentar de inqurito no tem o poder de investigar assuntos
privados.
13
V. Taylor, Grand inquest, a story of congressional investigation, 1955, p. 163: The phrases
private affairs, private papers or right of privacy have been used to denote an area in which the
power is constitutionally limited (As expresses negcios privados, papis privados ou direito
de privacidade tm sido usadas para significar uma rea em que o poder limitado pela
Constituio).
14
Ob. cit., p. 70-71.

6
III.1- ESPAO PBLICO E ESPAO PRIVADO: PRINCPIO DA LEGALIDADE
E AUTONOMIA DA VONTADE NO DIREITO BRASILEIRO

Os domnios do direito privado e do direito pblico convivem,
modernamente, com grandes espaos de superposio, marcados pela
publicizao das relaes privadas, notadamente pela introduo de normas de
ordem pblica na sua disciplina. O fenmeno contemporneo do processo
pelo qual o Cdigo Civil perde algo de sua importncia no sistema de relaes
privadas, substitudo por um conjunto de microssistemas, como (i) a Lei de
Locaes, (ii) o Cdigo do Consumidor, (iii) o Estatuto da Criana e do
Adolescente.
15
Tudo isto sem mencionar o Direito do Trabalho, uma situao
parte.

No caso especfico do Brasil, as relaes jurdicas em geral, pblicas e
privadas, conviveram ainda com o notvel processo de expanso do direito
constitucional, no apenas pelo carter abrangente e analtico do texto, como
tambm, sobretudo, pela ascenso cientfica e poltica da Lei Maior aps a
redemocratizao. No sem algum atraso, verificou-se no Brasil processo
anlogo ao que se deu na Alemanha aps a segunda guerra, por intermdio do
Tribunal Constitucional: a passagem da Carta Poltica para o centro do sistema
jurdico, deslocando o Cdigo Civil e outros documentos de cunho privado.

E, precisamente utilizando como referncia a Constituio, vai-se notar
que, apesar da aproximao entre o direito pblico e o direito privado, cada um
deles regido por sua prpria matriz principiolgica. De fato, partindo-se de um
dos fundamentos bsicos do Estado constitucional de direito o princpio da
legalidade , verifica-se que ele produz resultados diametralmente opostos em
sua aplicao prtica, conforme incida num ou noutro desses campos jurdicos.

Com efeito, aplicado ao direito pblico, o princpio da legalidade traduz
vinculao lei (CF, art. 37), ato que, ao menos idealmente, expressa a
vontade majoritria e resguarda a primazia do interesse pblico. Sabe-se que a
Administrao pode praticar somente os atos determinados ou autorizados em
lei. A idia de legalidade d ensejo a desdobramentos analticos que a
relacionam a outros princpios, como os da impessoalidade, moralidade,
publicidade e, mais recentemente, ao da razoabilidade-proporcionalidade.

De outra parte, em sua aplicao ao direito privado, o princpio da
legalidade contm a clusula constitucional da liberdade, desaguando na
autonomia da vontade CF, art. 5, II: ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei e na livre iniciativa,
consagrada nos arts. 1, IV e 170, pargrafo nico, de seguinte dico:
assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos
previstos em lei. Tanto a autonomia da vontade como a livre iniciativa se

15
Maria Celina B. M. Tepedino, A caminho de um direito civil constitucional, Revista de Direito
Civil n 65, p. 21/32. Para uma ampla anlise desse tema, v. Gustavo Tepedino, Temas de
direito civil, 1998.

7
manifestam, ainda, no domnio associativo, consagrando a liberdade de
associar-se (art. 5, XVII) e a no interferncia estatal (art. 5, XVIII).

Assentadas as premissas tericas do tema em discusso, vejamos
agora sua incidncia sobre uma hiptese real.

III.2 - UM ESTUDO DE CASO: ILEGITIMIDADE DA INVESTIGAO DE CONTRATO
CELEBRADO ENTRE PESSOAS PRIVADAS

Requereu-se, na Cmara dos Deputados, a instaurao de comisso
parlamentar de inqurito para investigar a legalidade do contrato de patrocnio
celebrado entre a Confederao Brasileira de Futebol (CBF) sociedade civil
sem participao do Estado e a empresa Nike Europe B.V., uma sociedade
comercial estrangeira. A alegao era a de que o referido contrato seria
invlido luz das regras que disciplinam o desporto nacional, concentradas na
Lei n 9.615, de 24.3.98. A matria escapa ao mbito legtimo de atuao das
CPIs.

Conforme assinalado no incio deste captulo, aspectos da vida privada
das pessoas, bem como negcios estritamente particulares, no so passveis
de investigao por comisses parlamentares de inqurito, salvo os casos que
tenham direta e relevante ligao com o interesse pblico. Em abono da tese
aqui desenvolvida, vale observar que as entidades desportivas e dentre
elas, destacadamente, a CBF encontram-se resguardadas, por duplo
fundamento constitucional, de qualquer interferncia do Estado em sua
organizao e funcionamento. Confira-se, em primeiro lugar, o disposto no art.
5, inciso XVIII, da Lei Maior:

Art. 5
XVIII a criao de associaes e, na forma da lei, a de
cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a interferncia
estatal em seu funcionamento.

Desse modo, como a CBF uma associao civil, sem qualquer
vinculao com a Administrao Pblica, no lcita a interferncia do Poder
Legislativo, por meio de comisso de inqurito, em seus negcios internos.

No fosse isto bastante, o constituinte, visando a enfatizar a garantia
contra interferncias estatais indevidas nas entidades ligadas ao desporto,
assim estatuiu no art. 217, inciso I, da Lei Maior:

Art. 217 dever do Estado fomentar prticas desportivas
formais e no-formais, como direito de cada um, observados:
I a autonomia das entidades desportivas dirigentes e
associaes, quanto sua organizao e funcionamento.

Alm de associao civil, a CBF a entidade desportiva dirigente do
futebol brasileiro, excluindo-se, tambm por esta razo, da esfera de

8
investigao do Poder Legislativo.
16
Note-se que o contrato em questo, cuja
legalidade se pretendia discutir, foi celebrado com uma empresa particular, e
no com qualquer entidade pblica ou privada da Administrao Pblica,
o que refora ainda mais a tese do descabimento da instaurao da CPI.

Ademais, validade de contrato tema da competncia do J udicirio, no
sendo uma comisso parlamentar de inqurito a sede prpria para discutir
clusulas contratuais. A possibilidade de invalidao legislativa de um ato
jurdico j foi diversas vezes rejeitada pelos tribunais, inclusive pelo Supremo
Tribunal Federal.
17


Em sntese: as comisses parlamentares de inqurito devem cingir-se
esfera de competncias do Congresso Nacional, sem invadir atribuies de
outros Poderes, no podendo legitimamente imiscuir-se em fatos da vida
privada dos particulares. Este o entendimento jurisprudencial pacfico do
Supremo Tribunal Federal e de diversos Tribunais de J ustia dos Estados.
Confira-se.

III.3 - A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre o tema remonta a
1953, quando ficou decidido que as comisses de inqurito sofrem, na rbita
de sua atuao, as mesmas limitaes que tem a Cmara a que pertencem.
18


Bem mais tarde, em 1994, sem que se haja verificado qualquer alterao
jurisprudencial sobre este ponto no perodo, o mesmo Tribunal explicitou, de
forma ainda mais clara, seu entendimento acerca dos limites da atuao das
comisses parlamentares de inqurito. No julgamento do HC n 71.039, de que
foi relator o Ministro Paulo Brossard, lavrou-se, in verbis:

O poder de investigar no um fim em si mesmo, mas um poder
instrumental ou ancilar relacionado com as atribuies do Poder
Legislativo. (...)
A comisso parlamentar de inqurito se destina a apurar
fatos relacionados com a Administrao (Constituio, art. 49, X)
com a finalidade de conhecer situaes que possam ou devam ser
disciplinadas em lei, ou ainda para verificar os efeitos de determinada
legislao, sua excelncia, inocuidade ou nocividade. (...)
Desnecessrio ser dizer que as comisses parlamentares de
inqurito no tm apenas finalidades legislativas. Compete ao
Congresso Nacional, com exclusividade, fiscalizar e controlar,
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder

16
A Lei n 9.615, de 24.03.98, em cumprimento do dispositivo constitucional, dispe em seu
art. 16 que as entidades de prtica desportiva e as entidades nacionais de administrao do
desporto, bem como as ligas de que trata o art. 20, so pessoas jurdicas de direito privado,
com organizao e funcionamento autnomo, e tero as competncias definidas em seus
estatutos.
17
STF, RTJ 151/331.
18
HC n 32.678, rel. Min. Mrio Guimares, RDA 47, p. 291.

9
Executivo, includos os da administrao indireta, art. 49, X, da
Constituio. E as comisses de inqurito so instrumentos idneos,
ainda que no os nicos, para essa fiscalizao. (grifos
acrescentados).
19


Como se v da leitura do trecho do acrdo acima transcrito, constitui
pressuposto do cabimento da instaurao de CPI que haja algum ente estatal
envolvido, sobre o qual o Poder Legislativo exera fiscalizao ou controle.

Por seu turno, os Tribunais de J ustia dos Estados tm igualmente
produzido jurisprudncia indiscrepante sobre o tema. Veja-se, por muito
relevante, trecho da ementa e do corpo do acrdo proferido pelo Egrgio
rgo Especial do Tribunal de J ustia do Estado do Rio de J aneiro no
julgamento do Mandado de Segurana n 179/94, in verbis:

O poder parlamentar no vai ao infinito, no detentor das
rdeas do absoluto, mas se delimita s atividades que lhe so
inerentes, ou sejam, legislar e fiscalizar atos da administrao pblica
em todo seu raio de atuao e desdobramentos, mas sem romper as
balizas do itinerrio constitucional. Se o extrapola sua ao se ala
juridicamente comprometida e se submete poda jurisdicional, por
provocao de quem se acha legitimado a faz-lo (...)

A Comisso parlamentar de Inqurito no pode, enfim, ter por
objeto de investigao a atuao e funcionamento de entidades de
natureza privada, eis que tal refoge, s inteiras, seu poder de atuao,
assim investindo, ostensivamente, contra a garantia constitucional de
livre associao (...)

Ora, as atividades de natureza privada, mormente aquelas que
do vazo ao esprito associativo do ser humano, devem ser
preservadas de qualquer interferncia estatal, posto representarem a
afirmao do direito do cidado frente ao Estado. A liberdade de
associao e a vedao interferncia estatal em seu funcionamento
se antepem, como barreira intransponvel, ao suposto interesse
pblico de fiscalizao, posto que, se reconhecido este, ensejaria, ao
cabo, verdadeiro controle do funcionamento da prpria associao.
20


Vale reproduzir, por fim, acrdo proferido pelo reputado Tribunal de
J ustia do Estado do Rio Grande do Sul, in verbis:

No h como limitar o poder das comisses de investigar fatos do
exclusivo mbito da competncia especfica do Poder Legislativo, ou
seja, que tenham relao com a funo que lhe prpria, de deliberar
por resoluo ou lei.

19
RDA 199, p. 205-206.
20
Mandado de Segurana n 179/94, rgo Especial do Tribunal de J ustia do Estado do Rio
de J aneiro, rel. Des. Ellis Figueira.

10
So investigveis os fatos relacionados com a atividade
governamental, fatos que possam ser objeto de legislao, de
deliberao, de controle, de fiscalizao.
21


Como se constata singelamente, inequvoco o descabimento da
instaurao de CPI se o negcio privado no est sujeito a nenhuma das
atividades do Congresso Nacional, seja legislativa, deliberativa, de controle ou
de fiscalizao.


IV. SENTIDO DA EXPRESSO PODERES DE INVESTIGAO PRPRIOS
DAS AUTORIDADES JUDICIAIS

"Uma clusula constitucional no uma caixinha de segredos, de
que os prestidigitadores extraem os mais heterogneos objetos".
Francisco Campos
22


No dispositivo que trata das comisses parlamentares de inqurito, a
Constituio de 1988 incluiu a referncia a poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais (art. 58, 3), que inexistia nos textos anteriores.
Porm, no se cuida de inovao do direito brasileiro. Segundo noticia Fbio
Konder Comparato, a atribuio de tais poderes j constava da Lei Maior
italiana de 1947, seguida neste particular pela espanhola de 1978.
23


Em estudo monogrfico sobre o tema, leciona Fulvio Fenucci que na
Itlia as comisses no podem afetar a independncia dos outros rgos
constitucionais.
24
A idia de poderes de investigao judicial vem associada
aptido para produzir provas, tomando-se depoimentos, realizando-se percia e
mesmo requisitando-se documentos. Nunca, porm, com violao dos diritti
precostituiti e costituzionalmente garantiti dei privati, sia che si tratti di persone
fisiche che di persone giuridiche.

Na Espanha, prevalece inconteste o entendimento de que a
possibilidade de convocao de pessoas, sob pena de crime de desobedincia,
o ponto extremo da atuao das comisses de investigao. A doutrina, no
particular, pacfica e enftica.
25


21
Habeas Corpus n 2.796, rel. Des. Dcio Pelegrini, Revista Forense n 173, p.408.
22
Francisco Campos, Comisso parlamentar de inqurito. Poderes do Congresso. Direitos e
garantias individuais. Exibio de papis privados, in Revista de Direito Administrativo 67/341.
23
Fbio Konder Comparato, ob. cit., p. 72.
24
Fulvio Fenucci, ob. cit., p. 310-11. V. tambm Carlos Alberto Direito, ob. cit., p. 149.
25
Francisco Fernandez Segado, El sistema constitucional espaol, 1992, p. 656-57:"Uno de los
rasgos ms definitorios de las notables potestades que se atribuyen a estas Comisiones lo
encontramos en la facultad que se les reconoce constitucionalmente de requerir la presencia
ante ellas de cualquier persona para que pueda ser oda. (...) La comparecencia ante las
Comisiones de investigacin ha sido objeto de regulacin por la Ley Orgnica 5/1984. (...) El
requerido que dejara voluntariamente de comparecer para informar ante una Comisin de
investigacin incurrir en un delito de desobediencia grave. El artculo 76.1 de nuestra
Constitucin trata de dejar a salvo el principio de independencia del Poder Judicial, y a tal

11
Em Portugal, a alnea 5 do art. 181 dispe expressamente que as
comisses parlamentares de inqurito gozam de poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais. Nada obstante, nenhum dos dois principais
autores do direito constitucional portugus os catedrticos J orge Miranda, de
Lisboa, e Canotilho, de Coimbra sequer cogitam a possibilidade de tais
comisses tomarem medidas como decretao de priso, busca e apreenso e
outras intervenes igualmente drsticas em bens jurdicos tutelados
constitucionalmente.

No Brasil, da mesma sorte, no deve a clusula ser interpretada como a
abdicao de competncias do Poder J udicirio em favor do Legislativo. Seria
insensato retirar bens e valores integrantes do elenco secular de direitos e
garantias individuais do domnio da serena imparcialidade de juzes e tribunais,
e arremet-los para a fogueira das paixes politizadas da vida parlamentar.
No se deve interpretar a vontade do constituinte contra os princpios que ele
prprio elegeu. Alm do Estado democrtico de direito (art. 1), princpio
fundamental da Repblica Federativa do Brasil a separao, independncia e
harmonia dos Poderes.
26
Qualquer exceo a ele deve ser vista com reserva e
interpretada restritivamente.
27


Algum poderia ento perguntar qual a razo de ser da clusula
constitucional que atribui poderes de investigao de autoridades judiciais
comisso parlamentar de inqurito. A resposta no difcil. Antes do acrscimo
de tal previso ao texto, prevalecia o entendimento veiculado na deciso
proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Habeas Corpus 32.678, na
vigncia da Constituio de 1946 (e que no foi alterada, nessa parte, pela
Carta de 1967-69), de que tais comisses no poderiam obrigar as
testemunhas faltosas a comparecer, nem praticar outros atos de coero.
28


O que se pretendeu com a inovao foi dar carter obrigatrio s
determinaes da comisso, ensejando providncias como a conduo
coercitiva em caso de no comparecimento e impondo s testemunhas o dever
de dizer a verdade. Mesmo nestas duas hipteses, contudo, o que se instituiu
foi o poder da comisso e o dever do particular. No houve outorga de auto-
executoriedade comisso, que, em qualquer caso, haver de servir-se do
J udicirio. A norma atributiva de poderes de investigao de autoridade judicial

efecto contempla explcitamente que las conclusiones de estas Comisiones no sern
vinculantes para los Tribunales ni afectarn a las resoluciones judiciales."
26
Sobre o tema, v. nosso Princpios constitucionais brasileiros, Revista Trimestral de Direito
Pblico 1/168 (1993).
27
Na Frana, quando se discutiu a outorga a comisses parlamentares de inqurito de poderes
atribudos ao juiz de instruo pelo Cdigo de Processo Penal, o Senado considerou
impossvel "atribuir a delegados de uma Assemblia poltica o poder de investigar diretamente
os cidados, o direito de deteno e inculpao, fazer com que as liberdades polticas corram
to grandes perigos, conferindo aos partidos direitos que devem ser colocados acima das
paixes partidrias" (apud Francisco Campos, ob. cit., p. 347).
28
Revista Forense 151/375, rel. Min. Mrio Guimares.

12
tem carter material, e no processual. Institui o poder de exigir, mas no o de
executar.

Em sntese, o sentido da expresso poderes de investigao de
autoridades judiciais o de criar para a comisso parlamentar de inqurito o
direito ou, antes, o poder de atribuir s suas determinaes o carter de
imperatividade. Suas intimaes, requisies e outros atos pertinentes
investigao devem ser cumpridos e, em caso de violao, ensejam o
acionamento de meios coercitivos. Tais medidas, porm, no so auto-
executveis pela comisso. Como qualquer ato de interveno na esfera
individual, resguardada constitucionalmente, dever ser precedida de
determinao judicial.


V. NO AUTO-EXECUTORIEDADE DAS DECISES DA CPI QUE TENHAM
CARTER CONSTRITIVO DE DIREITO: IMPOSSIBILIDADE DE BUSCA E
APREENSO E DE QUEBRA DE SIGILO BANCRIO E TELEFNICO SEM
ORDEM JUDICIAL

Como visto, os atos de interveno na esfera individual, com proteo
constitucional, tomados por comisso parlamentar de inqurito, devero ser
precedidos de determinao judicial.

Nesta linha que a doutrina, nacional e estrangeira, praticamente
unnime em chancelar o descabimento de busca e apreenso realizada
diretamente por comisso parlamentar de inqurito, sem a intermediao do
J udicirio. Alm das referncias j feitas ao direito italiano, espanhol e
portugus, tambm na Alemanha se firmou este entendimento. Confira-se, a
propsito, a lio de Anschtz:

"Os meios para assegurar, de modo coercitivo, a produo de
informaes, a deteno, a busca e apreenso e outras medidas de
carter formalmente judicirio s podem ser utilizados mediante a
interveno da autoridade judiciria competente.
A busca e apreenso um instituto especificamente de direito
processual. A investigao parlamentar no uma investigao de
natureza criminal."
29


Mesmo nos Estados Unidos, onde o Congresso tem competncias
amplssimas, e o J udicirio evita certas questes delicadas sob a invocao da
political question doctrine, estabelecem-se limites inibitrios dos poderes da
CPI nesta matria, como se extrai do comentrio de Laurence Tribe:

"O poder de investigao do Congresso , no entanto, limitado
pela separao de Poderes. O Congresso no pode usurpar as funes
dos tribunais. (...)

29
Anschtz, Verfassung des Deutschen Reichs, 1933, p. 222-23, apud Francisco Campos, ob.
cit., p. 372.

13
A Suprema Corte tem exigido do Congresso a adoo de
importantes salvaguardas processuais na conduo de suas
investigaes. Como a Declarao de Direitos limita tanto a atuao
judicial como legislativa, as investigaes congressuais devem respeitar
o privilgio conferido pela quinta emenda contra a auto-incriminao, a
proibio da quarta emenda quanto a buscas e apreenses arbitrrias e
as exigncias do devido processo legal..."
30


Tambm a doutrina nacional, assim antes como depois da Constituio
de 1988, tem se manifestado claramente pela impossibilidade de busca e
apreenso determinada por comisso parlamentar de inqurito. Confiram-se, a
propsito, as transcries que se seguem:

"Poder, porm, a Comisso de Inqurito proceder por seus
prprios meios a busca e apreenso dos documentos requeridos ao
incriminado? A resposta, ainda neste caso, h de ser negativa. (...)
A busca e apreenso, se a Comisso entender que tenha
cabimento, dever ser requisitada por ela autoridade judiciria
competente." (Francisco Campos, ob. cit., p. 373);

"No segundo caso, trata-se de busca domiciliar, que deve ser
seguida, de modo geral, de apreenso. Aqui o Presidente da Comisso
Parlamentar de Inqurito no tem competncia para levar a efeito, de
forma direta, tal diligncia. Cabe a ele dirigir-se, em nome da Comisso,
autoridade adequada, para solicitar-lhe a medida prevista no Cdigo
de Processo Penal (...).
Deste modo, somente mediante o instrumento adequado, que o
mandado judicial, que a busca, pretendida por uma Comisso
Parlamentar de Inqurito, poder ser realizada." (Wilson Accioli, ob. cit.,
p. 64);

"Os meios para assegurar, de modo coercitivo, a produo de
informaes, a deteno, a busca e apreenso e outras medidas de
carter formalmente judicirio s podem ser utilizados mediante a
interveno da autoridade judiciria competente" (J os Alfredo de
Oliveira Baracho, Teoria Geral das Comisses Parlamentares, 1988, p.
157);

"Busca e apreenso: a comisso de inqurito no poderia, por
seus prprios meios, efetuar busca e apreenso de papis e
documentos. Devero, para tanto, requerer esta providncia coercitiva
ao Poder Judicirio" (Saulo Ramos, Comisso Parlamentar de Inqurito.
Poder de Investigar. Fato Determinado, in Revista de Direito
Administrativo 171/193 [1988], 203).


30
Laurence Tribe, American constitutional law, 1988, p. 376 e 377. Sobre o tema, no Brasil,
veja-se Wilson Accioli, ob. cit., p. 64: "A IV Emenda Constituio dos Estados Unidos
preconiza igualmente o acautelamento da privacidade do indivduo quanto casa, papis e
haveres contra buscas e apreenses injustificveis, quer dizer, desde que no haja expedio
do mandado competente para promover esse procedimento. claro, assim, que as Comisses
Parlamentares de Inqurito nos Estados Unidos devem agir tambm mediante obteno de
mandado judicial."

14
Do mesmo modo os autores que escreveram sobre o tema aps a
Constituio de 1988. Veja-se, a propsito, a lio precisa de Fbio Konder
Comparato, no sentido de que em nenhuma hiptese admite-se que a
comisso de inqurito usurpe os poderes do J udicirio, ou com ele rivalize.
Acrescente-se, tambm, a posio do Professor e Ministro do Superior Tribunal
de J ustia Carlos Alberto Direito: ao enunciar os poderes de tais comisses, ele
omitiu deliberadamente a possibilidade de busca e apreenso e a de ordenar
prises, in verbis:

"Como sabido, so amplos os poderes das comisses
parlamentares de inqurito, alcanando aqueles de investigao
prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas. Em geral, podem as comisses no
exerccio de suas funes, determinar o comparecimento de
testemunhas, colher depoimentos, promover diligncias, requisitar
documentos, pedir informaes a qualquer repartio pblica, expedir
notificaes. evidente que os atos praticados com apoio em poderes
to amplos, se decorrentes de investigao vedada ao Poder
Legislativo, seja porque ao largo de sua competncia, seja porque
atingem direitos constitucionalmente protegidos, violam direito lquido e
certo. E, desse modo, inquestionvel a competncia do Poder
Judicirio para prestar jurisdio."
31


De igual sorte, J os Cretella J unior, ao discorrer analiticamente sobre os
poderes de investigao de tais comisses, exclui do seu elenco de
competncias a possibilidade de busca e apreenso e a de ordenar prises:

"A Comisso Parlamentar de Inqurito no tem poder jurisdicional.
No julga. No aplica a lei ao caso concreto. No entanto, a regra
jurdica constitucional lhe deu poderes prprios e semelhantes aos
atribudos s autoridades judiciais. Assim, pode a Comisso
Parlamentar de Inqurito, no exerccio de suas funes, determinar o
comparecimento de testemunhas, tomar-lhes depoimento, promover
diligncias, requisitar documentos, certides, pedir informaes a
qualquer repartio pblica, ou rgo federal, estadual, municipal,
distrital ou territorial, expedir notificaes."
32


Em desfecho, veja-se o magistrio de J os Celso de Mello Filho, que
averbou de forma taxativa em trabalho doutrinrio:

"Finalmente, as comisses de inqurito no podero, por seus
prprios meios, efetuar busca e apreenso de papis e documentos.
Devero, para tanto, requerer essa providncia coercitiva ao Poder
Judicirio."
33


Por especialmente relevante, oportuno rememorar neste passo que o
Supremo Tribunal Federal, em deciso da lavra do prprio Ministro Celso de

31
Carlos Alberto Direito, ob. cit., p. 153.
32
J os Cretella J unior, Comentrios Constituio de 1988, 1991, vol. V, 2700-01.
33
J os Celso de Mello Filho, Constituio Federal anotada, 1984, p. 129.

15
Mello, assentou que comisso parlamentar de inqurito no tem poder de
ordenar a priso de investigado. Remarque-se a fundamentao da deciso:

"Uma CPI no parece achar-se investida da extraordinria
competncia para impor, por ato prprio, a privao da liberdade
individual.
(...) No sistema de direito constitucional positivo brasileiro, os
casos de privao da liberdade individual somente podem derivar de
situao de flagrncia (CF, art. 5, LXI) ou de ordem emanada de
autoridade judiciria competente (CF, art. 5, LXI), ressalvada a
hiptese de evidente excepcionalidade de priso por crime contra
o Estado, determinada pelo executor da medida (CF, art. 136, par.
3, I), durante a vigncia do estado de defesa decretado pelo Presidente
da Repblica."
34
(grifos no original)

Atente-se, aqui, para a linha de argumentao desenvolvida na deciso
transcrita: a liberdade um bem jurdico constitucionalmente protegido. Por via
de conseqncia, somente poder ser vulnerada nas hipteses previstas de
modo explcito na prpria Lei Maior, que so as constantes do inciso LXI do art.
5. A tese principiolgica, no casustica. Veja-se, ento, o seu
desdobramento lgico: tambm a casa bem jurdico constitucionalmente
previsto e tutelado, como decorre da letra expressa do art. 5, inciso XI:

"XI a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo
penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante
delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por
determinao judicial."

Essa inviolabilidade no sequer conquista do direito moderno. Como
assinala Fernando da Costa Tourinho Filho, j os romanos tinham a casa como
asilo infranquevel: domus tutissimum cuique refugium atque receptaculum sit.
Os alemes, ainda hoje, denominam o crime de violao de domiclio
Hausfriedensbruch (violao da paz domstica).
35


Aqui, bem de ver que nem a doutrina nem a jurisprudncia tergiversam
sobre a amplitude do termo casa, equivalente a residncia, domiclio (no no
sentido civilstico, mais limitado), local onde algum viva, trabalhe ou exera
sua atividade a qualquer ttulo.
36
objeto da proteo constitucional tanto a
moradia quanto o estabelecimento de trabalho.


34
RDA 196/195 (1994), p.196, HC n 71.279, rel. Min. Celso de Mello. Veja-se a mesma
orientao em despacho proferido no Habeas Corpus n 69.647-3- DF, rel. Min. Celso de Mello,
DJ U 5.08.92.
35
Fernando da Costa Tourinho Filho, Processo penal, vol. 3, 1994, p. 313.
36
O prprio Cdigo Penal, aps tipificar o crime de violao de domiclio no caput do art. 150,
conceitua no 4 do mesmo dispositivo: " 4. A expresso 'casa' compreende: I qualquer
compartimento habitado; II aposento ocupado de habitao coletiva; III compartimento no
aberto ao pblico, onde algum exerce profisso ou atividade."

16
Nos termos do comando constitucional, somente ser legtimo penetrar
numa casa sem o consentimento do morador nas hipteses de:

a) flagrante delito;
b) desastre;
c) prestao de socorro;
d) determinao judicial (durante o dia).

Vale dizer: o direito subjetivo constitucional de inviolabilidade da casa
somente pode ser excepcionado nas hipteses acima. Nelas no se inclui a
busca e apreenso por CPI.

Comentando o preceptivo constitucional, Manoel Gonalves Ferreira
Filho, aps afirmar ser inviolvel todo local, delimitado e separado, que algum
ocupa com direito exclusivo e prprio a qualquer ttulo, acrescenta:

"O direito anterior deixava lei definir os casos em que o ingresso
no domiclio alheio durante o dia era admissvel, ainda que sem o
consentimento do morador. A Constituio vigente clara: mesmo
durante o dia, apenas uma hiptese nova admitida: a determinao
judicial. Apenas o juiz, portanto, pode autorizar o ingresso no domiclio
de quem quer que seja. Ademais, tal determinao pressupe lei que
defina os casos em que caiba."
37


De modo que muito claramente, segundo a melhor exegese que se pode
dar ao texto constitucional, os bens jurdicos por este protegidos, como o direito
liberdade e o direito inviolabilidade do domiclio, somente podem ser
vulnerados nas hipteses explicitadas na prpria Lei Maior.

Este entendimento restritivo dos poderes das CPIs, quando envolvidos
direitos fundamentais por ns sustentado de longa data foi chancelado pelo
Supremo Tribunal Federal, ainda em sede de medida cautelar, em deciso do
Ministro Marco Aurlio, na qual se averbou:

A partir do momento em que elementos tidos por indispensveis,
pela Comisso Parlamentar de Inqurito, dependam da prtica de atos
que impliquem efetivo constrangimento, atingindo a liberdade e a
privacidade de pessoas de direito privado, h de atentar-se para a
necessria atuao do Estado-juiz, de quem competir a funo
jurisdicional (sic).
No caso dos autos, chegou-se aprovao de requerimento que
encerra ato dos mais gravosos, ou seja, a busca e apreenso de
documentos relativos s atividades profissionais, financeiras, contbeis
ou comerciais de pessoas naturais e jurdicas, sendo estas ltimas de
direito privado. Em sntese, rgo de natureza essencialmente poltica,
como a Comisso Parlamentar de Inqurito, deliberou sobre o
instituto de busca e apreenso previsto no art. 240 do Cdigo de
Processo Penal, olvidando, at mesmo, a imposio normativa de

37
Manoel Gonalves Ferreira Filho, Comentrios Constituio brasileira de 1988, vol. I, 1990,
p. 37.

17
lanar-se as premissas da medida extrema e delimit-la. Indispensvel,
para alcanar-se o objetivo visado pela Comisso Parlamentar de
Inqurito, o mandado judicial.
38


Tudo o que foi dito relativamente busca e apreenso tambm vlido
quanto pretenso de quebra de sigilo telefnico, bancrio e fiscal, pelos
mesmos fundamentos: a efetivao de atos que importem em restringir direitos
se submete reserva constitucional de jurisdio. Aqui, ademais, com um
argumento suplementar: o inciso XII do art. 5 somente contempla a hiptese
excepcional de violao das comunicaes telefnicas para fins de
investigao criminal ou instruo processual penal, o que no valeria para
uma investigao conduzida por comisso parlamentar de inqurito.

O Supremo Tribunal Federal tambm sinalizou com um entendimento
restritivo nesta matria, consoante se extrai da deciso proferida em medida
cautelar em mandado de segurana de que foi relator o Ministro Celso de
Mello:

Quando estiver em questo a necessidade de impor o respeito
ordem constitucional estabelecida, a invocao do princpio da
separao de poderes no ter a virtude de exonerar qualquer das
Casas do Congresso Nacional do dever de observar o que prescreve a
Lei Fundamental da Repblica.
(...) por essa razo que a jurisprudncia constitucional do STF
com apoio no magistrio da doutrina tem advertido que as Comisses
Parlamentares de Inqurito no podem formular acusaes nem punir
delitos (RDA 199/205), nem desrespeitar o privilgio contra a auto-
incriminao que assiste a qualquer indiciado ou testemunha (RDA
196/197), nem decretar a priso de qualquer pessoa, exceto nas
hipteses de flagrncia (RDA 196/195).
(...) O postulado da reserva constitucional de jurisdio
consoante assinala a doutrina (J. J. GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional e Teoria da Constituio, p. 580 e 586, 1998, Almedina,
Coimbra) importa em submeter, esfera nica de deciso dos
magistrados, a prtica de determinados atos cuja realizao, por efeito
de verdadeira discriminao material de competncia jurisdicional
fixada no texto da Carta Poltica, somente pode emanar do juiz, e no
de terceiros, inclusive daqueles a quem se hajam eventualmente
atribudo poderes de investigao prprios das autoridades judiciais.
(...) (Concedo a medida liminar para) sustar a execuo de
qualquer medida de busca e apreenso e de quebra dos sigilos
telefnico, bancrio e fiscal do impetrante.
39


38
DJ U 7.06.99, p. 4, MS 23.454-7 (medida liminar), rel. Min. Marco Aurlio.
39
DJ U 8.06.99, p. 11. Sobre este ponto, e em sentido diverso, em voto publicado como
trabalho doutrinrio, v. Carlos Mrio da Silva Velloso, As comisses parlamentares de inqurito
e o sigilo das comunicaes telefnicas, Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica
26/36, pp. 43 e 52. Posteriormente, em linha divergente desse pronunciamento, decidiu o Min.
Celso de Mello, no MS 23.491-1 (medida liminar): ...por entender que as comisses
parlamentares de inqurito podem decretar, por autoridade prpria, a quebra de sigilo bancrio
de pessoas por ela investigadas, desde que justifiquem, a partir de meros indcios, a existncia
concreta de causa provvel legitimadora da medida excepcional e indiquem a necessidade de
sua efeitvao no procedimento de ampla investigao dos fatos determinados como

18
bem de ver, no entanto, que no se confundem a interceptao
telefnica isto , a efetiva captao de conversa alheia e os registros
existentes na companhia telefnica acerca de ligaes que tenham sido feitas.
Ouvir a conversa de algum diferente de verificar que chamadas partiram de
um determinado telefone ou foram por ele recebido. Nada obstante serem
coisas diversas, ambas as hipteses esto compreendidas na inviolabilidade
das comunicaes telefnicas. De fato, saber para quem se ligou pode ser to
invasivo da privacidade quanto saber o que foi falado.

Em seu texto j mencionado, o Ministro Carlos Mrio da Silva Velloso
endossou esse entendimento, averbando:

dizer, comunicaes telefnicas no significam, apenas, as
conversas havidas por telefone, mas tudo o que com elas,
comunicaes telefnicas, se relaciona. Em certos casos poder
interessar muito mais ao indivduo o sigilo dos mencionados dados do
que a prpria conversa.
40


Assinale-se, por importante, que a necessidade de autorizao judicial
no seria, de regra, inibidora da atuao da comisso de inqurito. O
J udicirio, pela convivncia harmnica que se devem os Poderes, trataria com
evidente deferncia um pedido formulado pelo Congresso. S em caso de
ilegalidade flagrante que seria ele denegado.


VI. COMISSO PARLAMENTAR DE INQURITO NO TEM PODER
JURISDICIONAL: IMPOSSIBILIDADE DE DECRETAO DE PRISO E DE
INDISPONIBILIDADE DE BENS SEM ORDEM JUDICIAL

O texto constitucional outorgou s CPIs poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais. Ficou assentado acima que tais poderes so
bastante amplos e incluem a possibilidade de (i) determinar diligncias, (ii)
convocar testemunhas (que tm o dever de dizer a verdade, sob pena de crime
de falso testemunho), (iii) ouvir os indiciados (quando estes no optem pelo
silncio), (iv) requisitar documentos pblicos, (v) determinar a exibio de
documentos privados, (vi) convocar ministros de Estado e outras autoridades
pblicas, (vii) realizar inspees pessoais, transportando-se aos locais
necessrios. Tais poderes no incluem a auto-executoriedade de suas
decises quando envolvam constrio a direito individual, mas abrangem a
legitimidade para postular em juzo as medidas coercitivas necessrias
efetivao de suas decises.

bem de ver, no entanto, que poderes de investigao no se
confundem com competncias jurisdicionais em sentido material. No cabe s
comisses parlamentares de inqurito dizer o direito em qualquer hiptese,

reconhece autorizadssimo magistrio doutrinrio (Miguel Reale, Questes de Direito Pblico,
p. 128, 1997, Saraiva) , indefiro, quanto a esse aspecto, a medida liminar ora pleiteada.
40
Ob. cit., p. 44.

19
praticar atos materiais coercitivos ou determinar providncias acauteladoras.
Isto significa que elas no produzem decises de conhecimento sejam
condenatrias, constitutivas ou declaratrias nem de execuo. Tampouco
esto investidas do poder cautelar genrico prprio dos juzes e tribunais, com
base no qual se podem tomar medidas, inclusive constritivas de direitos,
destinadas a assegurar a eficcia da deciso que se venha a proferir. Mas,
tambm aqui, tais comisses podem ter legtimos fundamentos para pretender
sejam tomadas medidas acauteladoras como a priso provisria, a
indisponibilidade de bens ou a proibio de algum ausentar-se do pas. Neste
caso, devero apresent-los autoridade judicial competente, com o
requerimento adequado.

Todavia, as pretenses das CPIs de obter medidas restritivas de direitos
devero ser precedidas de decises tomadas com observncia dos requisitos
formais e materiais prprios. Tero, assim, de ser objeto de deliberao
adequada, respeitados os procedimentos e o quorum previstos no regimento
interno. Ademais, devero acatar princpios constitucionais como os inscritos
no art. 93, IX: as decises sero tomadas publicamente e tero de ser
fundamentadas.

O tema foi objeto de reflexo do Ministro Seplveda Pertence, ao
apreciar mandado de segurana impetrado pelo ex-Presidente do Banco
Central, Francisco Lopes, contra a deciso da CPI do Sistema Financeiro, do
Senado Federal, que aprovou requerimento de quebra dos sigilos bancrio,
fiscal e telefnico do impetrante, alm de determinar a indisponibilidade de
seus bens. No despacho concessivo da liminar, ficou lavrado:

O decreto de indisponibilidade dos bens de determinada pessoa
posta sob suspeio da CPI, qual o impetrante, mostra-se de todo
excedente mais larga interpretao da autoridade das CPIs:
indisponibilidade de bens, ou medida similar qual o arresto, o
seqestro ou a hipoteca judiciria so provimentos cautelares de
sentena definitiva de condenao, os quais obviamente no se
confundem com os poderes instrutrios, ou de cautela sobre a prova,
que se possam admitir extensveis aos rgos parlamentares de
investigao. No se destinando a proferir julgamento, mas apenas a
reunir informaes teis ao exerccio das funes do Congresso
Nacional, a CPI despida do poder de acautelar a sentena que no
lhe caber proferir. Quanto s demais provises questionadas a
quebra dos sigilos bancrio, fiscal e telefnico no h como negar
sua natureza probatria e, pois, em princpio, sua compreenso no
mbito dos poderes de instruo do juiz, que a letra do art. 58, 3, da
Constituio faz extensveis s comisses parlamentares de inqurito.
(...) Mas, admitida que seja a coincidncia dos respectivos mbitos,
certo que ao poder instrutrio das CPIs ho de aplicar-se as mesmas
limitaes materiais e formais oponveis ao poder instrutrio dos rgos
judicirios. (...) Limitao relevantssima dos poderes de deciso do juiz
a exigncia de motivao, hoje, com hierarquia constitucional explcita
CF, art. 93, IX.
41


41
DJ U 22.06.99, p. 31, MS 23.466-1-DF (medida liminar), rel. Min. Seplveda Pertence.

20
A impossibilidade de que comisso parlamentar de inqurito decrete
priso constitui entendimento consolidado, assim na doutrina como na
jurisprudncia do prprio Supremo Tribunal Federal. Ainda em 1994, ao julgar o
HC 71.039, sendo relator o Ministro Paulo Brossard, pronunciou-se a Corte no
sentido da ilegalidade manifesta de priso decretada por presidente de CPI.
42

H menos tempo, o Ministro Celso de Mello, em acrdo de cuidadosa
fundamentao, j antes citado, reiterou o ponto de vista de que comisso
parlamentar de inqurito no tem competncia para impor, mediante ato
prprio, a privao da liberdade individual.

Em suma: as CPIs tm amplos poderes de investigao, que exercem
iure proprio, com base no art. 58, 3, da Lei Maior. Apenas nos casos de
superao de injusta resistncia e. g., recusa de testemunha em
comparecer, recusa na apresentao de um documento requisitado ou de
necessidade de interferir com direitos protegidos constitucionalmente, cuja
vulnerao exija devido processo legal e. g., busca domiciliar, quebra de
sigilo bancrio e outros que devero requerer seja expedida ordem
judicial. E, apresentados elementos que razoavelmente fundamentem a
pretenso, deve o J udicirio deferi-la.
De outra parte, CPIs no tm poderes jurisdicionais. No podem,
portanto, tomar decises restritivas de direitos, seja em carter definitivo ou
temporrio. Por tal razo, no tm competncia para decretar priso ato
privativo da autoridade judiciria (CF, art. 5, LXI), salvo os casos de flagrante
ou de infrao militar nem tampouco para medidas cautelares constritivas de
direitos, como a indisponibilidade de bens. Podem, contudo, requerer tais
providncias autoridade judiciria competente, mediante a apresentao
articulada da pretenso e seus fundamentos.

VII. CONCLUSES

Resumindo as idias at aqui desenvolvidas, possvel, com margem
de segurana jurdica, concluir que:

1. As comisses parlamentares de inqurito so um valioso instrumento de
exerccio da funo fiscalizadora do Legislativo. Suas competncias so
amplas, mas no podem exceder os poderes da Casa Legislativa que integram.
A instaurao de uma CPI sujeita-se a requisitos de forma (requerimento de um
tero dos membros da respectiva Casa), de tempo (h de ser por prazo certo) e
de substncia (apurao de fato determinado).

2. As comisses parlamentares de inqurito destinam-se a investigar atos
do Poder Pblico e fatos relevantes para o interesse pblico. No integra a sua
esfera de atribuies a apurao de aspectos da vida privada das pessoas,
nem negcios jurdicos de natureza privada celebrados entre particulares.

42
DJ U 6.12.96 (julgamento em 7.04.94).

21
3. A frmula poderes de investigao prprios das autoridades judiciais (
3 do art. 58 da Carta Poltica) atribui s comisses parlamentares de inqurito
competncias instrutrias amplas, que incluem a possibilidade de (i) determinar
diligncias, (ii) convocar testemunhas (que tm o dever de dizer a verdade, sob
pena de crime de falso testemunho), (iii) ouvir indiciados (quando estes no
optem pelo silncio), (iv) requisitar documentos pblicos, (v) determinar a
exibio de documentos privados, (vi) convocar ministros de Estado e outras
autoridades pblicas, (vii) realizar inspees pessoais, transportando-se aos
locais necessrios.

4. As deliberaes das comisses parlamentares de inqurito tm carter
imperativo, impem o dever de obedincia e podem efetivar-se mediante o
emprego de meios coercitivos, quando necessrio. Tais medidas, porm, no
so executveis pela prpria comisso, que dever servir-se do J udicirio para
obter a execuo coativa de suas decises.

5. Como conseqncia da premissa estabelecida acima, no pode a
comisso parlamentar de inqurito, por seus prprios meios, realizar diligncia
de busca e apreenso ou quebra de sigilo telefnico, bancrio e fiscal de
qualquer pessoa. Poder, todavia, formular requerimento ao J udicirio,
instruindo o pedido com os elementos que evidenciem a necessidade de tais
atos.

6. Comisso parlamentar de inqurito no tem poderes para a prtica de
atos materialmente jurisdicionais, inclusive os de natureza cautelar. No pode,
portanto, decretar priso ou impor a indisponibilidade dos bens de qualquer
pessoa. J ulgando necessrias tais providncias, dever formular requerimento
ao Poder J udicirio, instruindo-o com os elementos adequados.

7. A necessidade de que o J udicirio intervenha para a prtica de atos em
relao aos quais existe reserva constitucional de jurisdio no inibir, de
regra, a atuao da CPI. As autoridades judicirias devero ser deferentes com
os requerimentos encaminhados, apenas no podendo abrir mo de seu dever
de guardar a Constituio e controlar a legalidade.


Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

BARROSO, Luis Roberto. Comisses Parlamentares de Inqurito e suas
Competncias: poltica, direito e devido processo legal. Revista Eletrnica sobre a
Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 12,
dezembro/janeiro/fevereiro, 2008. Disponvel na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso
ao texto.

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