EL ENFOQUE INSTITUCIONAL, LA MODERNIZACIN DEL

ESTADO Y EL DESARROLLO
Ivn Valenzuela Espinosa*
En el presente trabajo se lleva a cabo un anlisis que pone al descubierto la incidencia fundamental de la
problemtica institucional tanto en la modernizacin y reforma del Estado como en la problemtica general del
desarrollo. La eposicin se sustenta principalmente en los aportes del anlisis institucional sociolgico! dada su
idoneidad para abordar los temas en cuestin! contrastando con las limitaciones de enfoques y aproimaciones
alternativas. "simismo! y tras la discusin central del fenmeno institucional y sus diversos alcances! el anlisis
aborda determinados supuestos que resultan ser cruciales para una mejor conceptualizacin del orden y
transformacin institucional en la modernizacin#reforma del Estado y el desarrollo.
Palabras claves$ %eor&a social ' Estado.
%(e follo)ing paper carries out an analysis )(ic( points out to t(e significance of institutions in t(e
modernization and reform of t(e *tate and in t(e general development process as )ell. %(e sociological
institutional approac( serves as t(e main basis for t(e discussion at (and due to its adequacy to s(ed lig(t on t(e
problem c(osen for t(is analysis. %(e latter allo)s an insig(t )(ic( goes beyond t(e limitations prevaling in
alternative approac(es. In addition! and after t(e main institutional discussion! a better understanding is provided
on t(e institutional order and transformation! and on t(e *tate modernization#reform and development.
Key words$ *ocial %(eory ' *tate.
I+%,-./00I1+
La discusin sobre la reforma y modernizacin del Estado! y los procesos de desarrollo! se estn
viendo enriquecidos notablemente por la contribucin que ofrece el anlisis institucional!
particularmente el de &ndole sociolgica! permitiendo ir ms all de una serie de limitaciones
arraigadas en otros marcos conceptuales. "s& entonces! y en un primer momento! se epondrn los
planteamientos centrales de la aproimacin institucional! conectndola con la discusin acerca de la
reforma y modernizacin del Estado y el desarrollo en un sentido general. *imultneamente! se (ar
una propuesta de anlisis sustentada en los llamados marcos socio'institucionales. En segundo lugar!
se relacionar la discusin institucional con la tesis del llamado Estado 2fuerte3! subrayando la
importancia del orden institucional meritocrtico y de la dimensin de autonom&a del sistema pol&tico'
institucional. En tercer lugar! se analizar la tendencia internacional de reforma administrativa
colocando el 4nfasis en la 2+ueva 5estin 67blica3 y las caracter&sticas espec&ficas! en este plano! de
"m4rica Latina y otros pa&ses en v&as de desarrollo. 6or 7ltimo! se pasa revista a un conjunto de
presupuestos conceptuales indispensables para una adecuada conceptualizacin de una reforma
institucional centrada principalmente en la realidad latinoamericana. Lo anterior! en su conjunto! tiene
lugar en un marco co(erente que pone de relieve la contribucin fundamental del anlisis institucional
sociolgico en la problemtica se8alada.
L" "6,-9I:"0I1+ I+*%I%/0I-+"L
La moderna teor&a de las instituciones (a concitado notables acuerdos sobre su capacidad para
enriquecer el anlisis y la comprensin de los ms variados fenmenos institucionales y
organizacionales. En tal perspectiva! como se ver! el enfoque institucional ofrece un marco
conceptual sugerente para abordar la problemtica de la modernizacin#reforma del Estado y su
relacin con el desarrollo.
"s&! las instituciones (an sido analizadas frecuentemente partiendo de una concepcin que
establece! prcticamente sin ms! la similitud entre instituciones y organizaciones formales
;Ec(ebarria< =>>?@. 6or otro lado! y desde una perspectiva sociolgica! se asocia a las instituciones
valores! prcticas! normas! etc. que dan una visin ms amplia y compleja de las mismas ;%(ompson y
:cAug(< =>>=@. 0onforme a esta ptica! el rol de las instituciones en modo alguno puede ser
subestimado y reducido mecnicamente a factores 2 duros3 que dicen relacin con la produccin! las
infraestructuras! etc. "s& entonces! las instituciones no son un mero epifenmeno de la epansin y
acumulacin de capital. En breves palabras! el desarrollo descansa sobre una fundamental dimensin
institucional! poniendo en entredic(o recientes reformas econmicas que no tomaron en cuenta tal
realidad. En s&ntesis! la solidez de los mercados presupone la eistencia de un tejido slido de
instituciones! as& como una comprensin del desarrollo que trasciende las variables del crecimiento
econmico! apuntando a las nuevas conceptualizaciones sobre un desarrollo (umano! sustentable y
equitativo ;Ec(ebarria< =>>?@.
El papel insustituible de las instituciones en el desarrollo adquiere ms relieve en la medida que
permite la reduccin de la incertidumbre! estableciendo un conjunto de normas y procedimientos que
(acen frente a los riesgos de las decisiones arbitrarias. %al funcin redunda en beneficio de los agentes
econmicos y empresariales. En la medida que la complejidad de los mercados se acent7a! la
reduccin de la incertidumbre se torna vital y adquiere la condicin de disminucin de los costos de
los intercambios. 0omo consecuencia! el desarrollo en "m4rica Latina y en otras reas del llamado
%ercer :undo! va a girar decisivamente en torno a la capacidad que tengan las naciones en cuestin
para iniciar o mejorar su capacidad de vertebracin de instituciones idneas para la transformacin
econmica y social ;%(ompson y :cAug(! =>>=@.
La concepcin derec(amente socio'institucional ;B(itley! ?CC=< Evans! ?CCD@ adopta una postura
cr&tica de cara al eacerbado neoutilitarismo econmico que empobrece la nocin de desarrollo!
reduci4ndolo! en lo esencial! a la funcin del crecimiento econmico. .ic(a aproimacin est! a todas
luces! frontalmente re8ida con las concepciones del desarrollo ancladas en la del desarrollo (umano!
equitativo y sustentable. .ic(o de otro modo! el desarrollo se orienta a los individuos y actores
sociales y! por lo mismo! es la calidad de vida la mayor epresin de aqu4l.
0omo (emos visto! una corriente de pensamiento ligada a las instituciones es la neoinstitucionalista
y ella remite a interpretaciones econmicas ms bien utilitaristas sobre los actores individuales!
encarnados en el (omo economicus! dando cuenta de una restringida concepcin de las instituciones y
los intercambios de los agentes econmicos ;Ec(ebarria< =>>>@. .e otra parte! la perspectiva
sociolgica de las instituciones da cuenta del comportamiento social de los actores a partir de variables
ms amplias y complejas que las estrictamente neoutilitaristas ;Evans< ?CCD@. En esta perspectiva! se
(ace frecuentemente alusin al anlisis institucional del socilogo *elznicE ;?CDF@! quien subraya la
centralidad de la (istoria de las organizaciones en la constitucin de la institucionalidad! dotndola con
ello de diversos contenidos sociales y culturales. Este enfoque institucional engarza conceptual y
tericamente con la aproimacin del .esarrollo Aumano impulsada por +aciones /nidas en los
7ltimos a8os ;6+/.< ?CCD@. "s&! el enfoque (umano y el socio'institucional confluyen al apuntalar el
papel de Estado! ya que 4ste no slo es garante de las 2reglas del juego3 sino que del conjunto de los
derec(os pol&ticos y sociales que sirve de soporte a una genuina concepcin del desarrollo. 0omo
consecuencia! las concepciones sociolgicas de las instituciones ponen al descubierto las severas
limitaciones de las pol&ticas de estabilizacin y ajuste inspiradas en los principios neoliberales! dado
que su empobrecida nocin del desarrollo redund en un debilitamiento del tejido institucional de
diversas naciones! deteriorando la capacidad institucional y pol&tica de los Estados de la regin
latinoamericana ;Ec(ebarria! =>>?@.
Los conocimientos actuales permiten defender el rol protagonista de las instituciones p7blicas en
los procesos de desarrollo! teniendo como consecuencia que el Estado se reinstale en los escenarios de
desarrollo de los pa&ses latinoamericanos ;Left)ic(! ?CCD< Evans! ?CCD! Ec(ebarria! =>>?@. 0on todo!
el actual retorno del Estado en modo alguno supone reeditar a8ejas conceptualizaciones seg7n las
cuales el Estado (a de convertirse en el agente t4cnico por ecelencia del desarrollo econmico y
social. Vale decir! no se trata de abrazar nuevamente el concepto del Estado en tanto que articulador
omnisciente de los valores! intereses y obligaciones de la sociedad civil en su conjunto. 0onforme a la
nueva perspectiva! ofrecida por el enfoque socio' institucional! el Estado se inserta en espec&ficos y
singulares contetos socio' institucionales que son complejos y multidimensionales ;B(itley! ?CC=<
%(ompson! :cAug(! =>>=@.
EL "+GLI*I* .E L"* I+*%I%/0I-+E* H EL E*%".- 2I/E,%E3
.e manera concreta! y en relacin a los neos entre Estado y sociedad civil! diversos autores (an
mostrado convincentemente que algunos Estados son ms propensos que otros a impulsar el desarrollo
econmico y social en los pa&ses en v&as de desarrollo ;Left)ic(! ?CCD< *eddon'Jolton! ?CCD@. 6or
consiguiente! el Estado no es mero reflejo o registro de lo que ocurre en la econom&a! o un obstculo
para el desarrollo! y debe ser analizado en sus propios t4rminos. .e acuerdo con Left)ic( ;?CCD$ KL@
2la pol&tica estatal! entonces! gira en torno a la estructura! composicin! control! rol y capacidad del
Estado y sus relaciones con otras fuerzas socio econmicas tanto dentro como fuera de la sociedad! y
los tipos de pol&tica que pueden generar o proporcionar. .ado que el Estado! sea minimalista o
maimalista! es central en el desarrollo! la pol&tica estatal y el desarrollo son por tanto &ntimos entre
siM si (ay algo que (a quedado claroM es que el carcter y especialmente la capacidad del Estado (a
sido una variable cr&tica en los relativos 4itos y fracasos de desarrollo que se pueden identificar3.
Entre los 4itos (istricos mas recientes que se (an logrado en el desarrollo destaca el papel que (a
cumplido el Estado 2fuerte3 o3 desarrollista3. La clave del 4ito de los Estados desarrollistas! como
sostiene Left)ic( ;?CCD$ N>?@! viene dado por el (ec(o de que 2su pol&tica (a concentrado suficiente
poder! autonom&a y capacidad en el centro como para dar forma! perseguir y alentar el logro de
objetivos epl&citos de desarrollo! sea mediante el establecimiento y promocin de las condiciones y
direccin del crecimiento econmico o mediante su organizacin directa o una variada combinacin
entre estos3.
+o obstante! es menester subrayar que los Estados fuertes! al igual que los mercados! eisten y
operan en y a trav4s de dimensiones inequ&vocamente sociales. %al como (an indicado! entre otros!
Evans ;?CCD@ y 5ranovetter ;?CKD@! la aludida autonom&a del Estado remite directa y sistemticamente
a su insercin o empotramiento en cruciales y diversos contetos sociales. 6or consiguiente! el Estado
desarrollista se encuentra en una incesante interaccin con la sociedad de la que es parte. En tal
perspectiva! Evans ;?CCD$ ?=@ (a se8alado que tales Estados cuentan con un sistema de decisiones
estatales y de "dministracin 67blica suficientemente efectivo que tiende a asemejarse relativamente
al tipo ideal de la burocracia )eberiana. La autonom&a y la insercin del Estado constituyen la
plataforma que da cuenta de sus intervenciones as& como de los buenos resultados en materia de
desarrollo econmico. "simismo! el funcionamiento institucional meritocrtico! acompa8ado de
carreras administrativas de largo plazo! proporciona a la institucionalidad p7blica cierto tipo de
autonom&a y estabilidad ;Evans< ?CCD$?=@. +o obstante! a diferencia del argumento )eberiano! el
sistema politico'institucional no est aislado de la sociedad. :s bien al contrario! las instituciones
p7blicas estn insertas en un conjunto concreto de lazos y v&nculos sociales que juntan el Estado y la
sociedad! proveyendo mecanismos institucionales de negociacin permanente de finalidades! metas!
objetivos y pol&ticas. Evans ;?CCD$?=@ subraya que 7nicamente cuando empotramiento y autonom&a
van de la mano puede un Estado ser concebido como fuerte.
*eg7n la perspectiva en cuestin! las instituciones del 5obierno 0entral y de la "dministracin
67blica (an de mantener un control efectivo de las cumbres de los procesos de toma de decisiones y de
la elaboracin de pol&ticas! articulando! sin embargo! los diversos intereses corporativos en
competencia! de tal modo que se potencie al mimo la capacidad y adaptabilidad de la pol&tica. .ic(o
en otras palabras! la autonom&a relativa del Estado! y su aislamiento de las presiones inmediatas de
escenario pol&tico! no se traduce forzosa ni necesariamente en una baja intensidad de la interaccin con
los agentes y actores de la sociedad civil! incluidos grupos de presin e inter4s particulares.
Las complejas interrelaciones entre las instituciones! las actividades econmicas y los contetos
sociales espec&ficos definen las formas concretas del empotramiento social de la actividad econmica
y empresarial. El empotramiento o insercin de tales relaciones constituye una genuina articulacin de
distintos elementos socialmente construidos y reproducidos. 6or lo mismo! el papel de la agencia
(umana adquiere gran importancia por su incidencia fundamental en los variados procesos de
construccin social. 6aralelamente! los contetos institucionales que acompa8an el obrar (umano se
caracterizan! adems! por pautas valricas y culturales que configuran aspectos centrales de la realidad
econmica en sus distintos niveles.
"l colocar el 4nfasis en las instituciones! normalmente se enfatiza el papel de la cultura y los
valores en el mbito de la actividad econmica y social. El 4nfasis suele orientarse a la adaptacin
normativa y a las normas culturales seg7n las cuales se rigen las instituciones. " tal efecto! sobresale la
centralidad de la legitimacin y el respaldo de recursos que redundan tras la conformidad con las
reglas culturales y la adaptacin normativa se8aladas. Es ms! en algunos casos el seguimiento de
dic(as reglas puede ser de carcter ceremonial y ritual! trasmiti4ndose a trav4s de mitos ms que a
partir de procedimientos t4cnicos y formales. Las instituciones se ajustan no slo a su entorno sino
que tambi4n unas a las otras! galvanizando un proceso donde las instituciones progresivamente se
asemejan entre s&! dando lugar al concepto de isomorfismo institucional ;6o)ell y .imaggio$ ?CKL@.
Los principales elementos que promueven la convergencia entre las instituciones dicen relacin con
agentes o actores claves en la definicin y gestin de las instituciones p7blicas as& como en la
direccin de la c7spide del aparato estatal.
En vez de subrayar el papel de los mercados! y de los Estados! en la promocin del predominio de
las burocracias racionales! los socilogos institucionalistas confieren gran significado eplicativo a
los 2mitos institucionalizados3 que facilitan tanto la creacin de organizaciones e instituciones
formales as& como su continuidad y preservacin a lo largo del tiempo. La lgica de la legitimacin
institucional incluso puede ir a contrapelo de los requisitos de racionalidad t4cnica o instrumental!
dada la tendencia de las instituciones a comportarse conforme a intereses y normas sociales
dominantes ;6o)ell y .imaggio$ ?CKL@. 6or consiguiente! las instituciones e(iben una tendencia a
reproducir actividades dotadas de significado ritual y ceremonial que participan de la legitimacin de
la eistencia de una institucin u organizacin! as& como de su afn por dotarse de recursos! desatando
con ello una lgica que! en ocasiones! puede contravenir el clculo estricto de los medios y fines de la
eficiencia operacional. "s&! el v&nculo entre la institucin y su entorno en modo alguno muestra
componentes co(erentes definidos por una identidad y estructura anal&ticamente inequ&vocas. La
complejidad de lo social se epresa en una complejidad de lo institucional! lo cual crea una apuesta
indispensable por la reduccin de complejidad e incertidumbre a trav4s de un nivel limitado de
control y coordinacin racional. En otras palabras! las instituciones y organizaciones logran un d4bil
acoplamiento entre sus estructuras internas y las reglas y normas eternas institucionalizadas
;%(ompson y :cAug(< =>>=@.
Las teor&as socio'institucionales resaltan el papel de la cultura en tanto que reglas y normas sociales
plasmadas en procesos institucionales que se articulan a nivel nacional en redes de transformacin
(istrica. En otras palabras! los marcos socioinstitucionales son fundamentalmente de carcter
nacional y var&an de acuerdo con contetos sociales diferentes ;B(itley< ?CC=@. 0omo consecuencia!
los dise8os institucionales p7blicos eitosos pueden variar significativamente conforme a la diversidad
de los entornos socio'institucionales. .e este modo! podemos dar con diversas racionalidades
institucionales que enlazan co(erentemente entre s& los procesos institucionales con las dimensiones
culturales e (istricas que moldean las econom&as locales! regionales y nacionales. El enfoque
institucional sociolgico permite concebir co(erentemente los v&nculos y lazos eistentes entre el
Estado! las instituciones financieras empresariales junto a las de otras prcticas y actores
institucionales. El trabajo se8ero del socilogo B(itley ;?CC=@ nos proporciona distinciones 7tiles
entre las llamadas instituciones de trasfondo ;por ejemplo! familia! educacin! capacitacin! etc.@ que
estructuran los patrones y normas sociales generales! y las instituciones primas ;por ejemplo! el
sistema de mercado laboral@ presentes en el entorno empresarial ms inmediato. El enfoque socio'
institucional presta la mayor atencin a las diversas mediaciones y coneiones entre las diversas
instituciones que pueden ir desde las estatales (asta la institucionalidad de la propiedad familiar
;Aamilton y Jiggart! ?CKK< B(itley! ?CC=@.
El enfoque socio'institucional! adems! pone al descubierto lgicas institucionales espec&ficamente
nacionales conforme a las cuales se (acen inteligibles las diferencias institucionales educativas! de
capacitacin y mercado laboral! compartiendo prcticas y discursos de gestin y de relaciones de autoridad
igualmente variadas en el plano nacional ;%(ompson y :cAug(! =>>=@. 0abe subrayar! en una perspectiva
metodolgica! la compatibilidad y afinidad entre el enfoque institucional y el anlisis comparativo. 0on
todo! el 4nfasis en la convergencia de las instituciones societales debe ser equilibrado con un cabal
tratamiento de las diversas presiones que promueven la lgica divergente ;:cAu(g< =>>=$ FK@. En este
sentido! el anlisis socio' institucional (a tendido a dar cuenta de las diferencias nacionales! surgiendo
7ltimamente la necesidad de abordar igualmente las transformaciones derivadas de los procesos de
globalizacin. En otras palabras! el entorno de las instituciones! dada la globalizacin! se torna
crecientemente ms complejo. Los enfoques socio institucionales ms actuales se (an vuelto mas
sofisticados en su investigacin y comprensin de sus entornos ;:cAu(g< =>>=$ FC@! abarcando
sectores! localidades y regiones! etc.
" partir de lo se8alado! adquiere mayor importancia el anlisis comparado e institucional de
diversas prcticas econmicas y empresariales desarrollado! entre otros! por B(itley ;?CC=@. /na de
las lecciones mas importantes derivadas de este tipo de estudio es que no eiste un 2one best )ay3
para el dise8o institucional y el desarrollo. En otras palabras! el devenir de las prcticas econmicas y
empresariales de los distintos marcos socio institucionales (a de ser analizado conforme a ellos! y no
ser visto 7nicamente desde una sola lgica econmica! dando por (ec(o que la competencia de
mercado seleccionar! de alg7n modo! las formas econmicas mas eficientes. En consecuencia! el
4ito que pueda tener una prctica econmica! y empresarial! en determinado entorno empresarial! no
tendr necesariamente los mismos resultados en otros contetos.
Los anlisis de B(itley ;?CC=$ O@ ponen al descubierto! por una parte! el papel de las instituciones
que guardan relacin con la cooperacin! la confianza etc.! vinculndose con las instituciones
familiares! religiosas y educativas que! con frecuencia! muestran gran continuidad (istrica. 6or otro
lado! (ay un conjunto de instituciones sociales de ms reciente data que remiten a los procesos de
modernizacin econmica y a la de los Estados modernos y su transformacin.
L" ,EI-,:" ".:I+I*%,"%IV" H L" "."6%"0I1+ I+*%I%/0I-+"L
En las 7ltimas d4cadas (a (abido importantes reformas administrativas en los pa&ses desarrollados
que (an llevado por nombre 2:odernizacin "dministrativa3! 2,enovacin del *ervicio 67blico3! etc.
.ic(os procesos de modernizacin incorporan de forma importante la gestin empresarial y criterios
de mercados. .ic(o de otro modo! la reforma del Estado en los pa&ses desarrollados (a tenido como
elemento central la reforma administrativa. La consiguiente 2+ueva 5estin 67blica3 conlleva
cambios de los convencionales sistemas burocrticos con el objetivo de responder a eigencias fiscales
de eficiencia as& como a distintas demandas ciudadanas. Entre los componentes de la +ueva 5estin
67blica se encuentran los sistemas de gestin por resultados! la accountability! la eternalizacin! los
mercados internos! etc. %odo ello significa enormes cambios organizacionales y de funcionamiento
administrativos en los servicios p7blicos que se inspiran derec(amente en el management moderno
;-l&as y otros< =>>?@.
Las caracter&sticas de la reforma administrativa en cuestin ofrece lecciones importantes para las
reformas del Estado en "m4rica Latina y otros pa&ses en desarrollo. +o obstante! y tal como lo se8ala
Ec(ebarria ;=>>?$C@! 2debe procederse con cautela teniendo en cuenta distintas consideraciones a la
(ora de llevar a cabo reformas administrativas similares en las naciones en v&as de desarrollo3. .e
acuerdo con el autor ;=>>?$C@! debe subrayarse la evidencia eistente sobre el papel positivo del sistema
de m4rito en el servicio p7blico! contribuyendo en forma notable a la calidad de las instituciones. En
segundo lugar las instituciones se construyen a partir de bases institucionales del Estado burocrtico
)eberiano. Esto es as& en el ya mencionado sistema de m4rito al igual que en la formalizacin de
procedimientos y tareas. 6or consiguiente! la efectividad y eficiencia de determinados modelos ms
novedosos presupone la eistencia previa de determinadas condiciones que! de no darse! pueden
redundar en efectos contradictorios o contrarios a los esperados. "s& entonces! podemos identificar una
secuencia donde el Estado burocrtico sustituy al Estado patrimonial y tradicional! sirviendo para la
articulacin posterior de un Estado de Jienestar vinculado al desarrollo de burocracias industriales
privadas que resultaron ser clave en el modelo sustitutivo de importaciones de "m4rica Latina.
6osteriormente! en las d4cadas de los oc(enta y los noventa! irrumpen las pol&ticas neoclsicas de
ajuste y estabilizacin que obedecen a nuevos criterios de racionalidad econmica de los recursos
p7blicos. *obre estas bases contradictorias y complejas emergen la +ueva 5estin 67blica y los
procesos de modernizacin y reforma del Estado en curso.
Los pa&ses en desarrollo! como consecuencia! e(iben paradjicamente una sobreburocratizacin
formal'estructural que coeiste junto a la infraburocratizacin de los comportamientos
organizacionales! traduci4ndose esto 7ltimo en ecesiva tramitacin! papeleo! patrimonialismo
;Ec(ebarria< =>>?@. .e esta manera! las organizaciones p7blicas y la "dministracin 67blica muestran
debilidad frente a las tendencias de control o distorsin por parte de intereses corporativos. %ales
distorsiones! en determinadas circunstancias! pueden estar vinculadas a fenmenos de corrupcin y
debilitamiento 4tico del servicio p7blico ocasionando severos escndalos que atentan contra el inter4s
com7n y las bases de la democracia. 0omo indica Ec(ebarria ;=>>?$?>@$ 2se trata realmente de
administraciones preburocrticas bajo una apariencia de lo contrario! lo que le (ace decir a de Jresser
;?CCF@ que la demanda de reforma debe ser ms de publificacin que de privatizacin! en el sentido de
recuperar para el inter4s general instituciones y pol&ticas sometidas a intereses particulares3.
0abe subrayar la eistencia de distintos elementos de indeterminacin e incertidumbre relativos a
la dimensin estrat4gica de la reforma y desarrollo institucional ;-lias y otros< =>>?@. Este fenmeno
tiene lugar incluso en naciones desarrolladas con sistemas democrticos avanzados. *on numerosas las
dificultades que afronta el proceso de reforma en dic(as naciones! por lo que cabe esperar gran
complejidad e incertidumbre sobre los procesos de reformas que tienen lugar en "m4rica Latina y
otros pa&ses en desarrollo ;Ec(ebarria< =>>?@. Los problemas se ven agravados frente a menores
niveles de recursos y capacidades disponibles.
6ese a las dificultades puede sostenerse plausiblemente la factibilidad del proceso de reforma
;Ec(ebarria< =>>?@. %al basamento lo ofrece la tesis analizada arriba acerca del Estado 2fuerte3. 0omo
se (a visto! dic(o Estado cuenta con niveles de autonom&a que lo (abilitan y capacitan para formular y
llevar a cabo reformas pese a la oposicin y resistencia que puedan ofrecer grupos de inter4s
poderosos movilizados en orientaciones de defensa corporativa. El Estado 2fuerte3 puede (acer uso de
su autonom&a institucional y pol&tica al efecto de insertar la reforma en un conteto de modernizacin
sujeto a una genuina estrategia de desarrollo nacional y democratizacin. Esto presupone galvanizar
las dinmicas que dotan de mayor autonom&a al Estado! canalizndola (acia las directrices y pol&ticas
del desarrollo nacional ;Left)ic(< ?CCD@.
,EI-,:" I+*%I%/0I-+"L H 6,E*/6/E*%-* 0-+0E6%/"LE*
0onnotados tericos de las reformas institucionales sit7an los riesgos de fracaso en
representaciones mentales y cognitivas que no dan cuenta de su complejidad ;0rozier! ?CKN< 0rozier y
Iriedberg! ?CFF@. 0onforme a estos tericos! los formuladotes de las reformas se (an visto
circunscritos por determinada concepcin estrat4gica (iper'racionalista que se (a sido incapaz de
captar el carcter profundo de las instituciones! sus transformaciones y devenir (istrico. Esto (a
tenido como consecuencia! entre otras cosas! no conferir un sitial preeminente al contenido de las
reformas en una lgica que sea sensible a los intereses! percepciones y competencias de los actores
sociales indispensables en la implementacin del cambio. .e alg7n modo! se trata de una instancia
ms de la mirada objetivadora del 2(ombre acad4mico3 l7cidamente criticada por Jourdieu. 6or lo
mismo! es indispensable desentra8ar las premisas y asunciones conceptuales y tericas que subyacen
en los procesos de reforma institucional.
"l concebir las reformas institucionales como reformas de segunda generacin debe irse ms all
de las metodolog&as neoutilitaristas que acompa8an las pol&ticas de estabilizacin macroeconmica
inspiradas en la econom&a neoclsica. .ic(o de otro modo las reformas macroeconmicas presuponen
y dependen de una adecuada articulacin con reformas institucionales de etraordinaria complejidad.
"quellas! a juicio de 5ra(am y +a&m ;?CCK@! muestran tres elementos definitorios$ el objeto de las
reformas son las reglas de que gu&an el comportamiento macroeconmico< las decisiones en las que se
basa la reforma pueden adoptarse por el poder ejecutivo de forma relativamente aislada del resto del
sistema pol&tico< por 7ltimo! implican el desmantelamiento de organismos eistentes! no su creacin!
ni tampoco la modificacin de su comportamiento.
Es sabido que la reforma institucional conlleva un problema de accin colectiva dado que el grueso
de la ciudadan&a se ver&a beneficiada al cooperar con la reforma. +o obstante! la cooperacin en
cuestin redunda en determinados costos y sacrificios que no sern racionales para determinados
individuos o grupos. 0omo consecuencia! puede esperarse la eistencia de actores internos y eternos
a la "dministracin 67blica que no contarn con incentivos ni disposicin positiva para respaldar el
proceso de cambio. %ales actores pueden vincularse y conformar alianzas varias con poderosos grupos
de presin o intereses corporativos. +o debe etra8ar! por lo tanto! que las reformas institucionales
muestren elevados costos de transaccin que dificultan su mantenimiento a lo largo del tiempo. En
segundo lugar! las reformas institucionales act7an a trav4s de organizaciones que operan! como (emos
visto! en entornos socio'institucionales donde la trayectoria (istrica no ser automticamente proclive
a las nuevas necesidades de legitimacin. "s&mismo! cabe tener en cuenta los procesos de
micropol&tica y luc(as de poder que tienen lugar tanto en las organizaciones como en las instituciones.
Esta lgica puede contraponer entre s& la racionalidad t4cnica de las propuestas de reforma con los
patrones dominantes del entorno pol&tico! econmico y social. Las organizaciones p7blicas e(iben
una dimensin de procedimiento y estructuras con elevados niveles de politizacin ;Aeredia y
*c(neider< ?CCK$ F@. La tensin entre los requisitos de la racionalidad t4cnica y las demandas de
legitimacin del entorno socio'institucional puede ser ms acusada a7n en los pa&ses de desarrollo
;Ec(ebarria< =>>?$?=@.
Eiste suficiente evidencia que problematiza la compleja relacin entre la organizacin y el
entorno! repercutiendo de sobremanera en el margen de maniobra que pueda alcanzar la organizacin
;%(ompson y :cAug(! =>>=$ =C< Jrunson! -lsen! ?CCL@. La leccin a etraer de lo anterior es que la
organizacin y la institucin deben estar adecuadamente resguardadas al incorporar nuevas t4cnicas y
procedimientos en entornos donde la racionalidad t4cnica no es prioritaria ;Ec(ebarria< =>>?$?=@.
0omo subraya Ec(ebarria! los procesos de reforma no deben detenerse o asumir una actitud pasiva ya
que de lo que se trata es de 2detectar las organizaciones propicias a la incorporacin de nuevas
t4cnicas y los valores que las inspiran! pero no como n7cleos aislados! sino como entidades con
capacidad de diseminar los nuevos valores! modificando el sentido institucional de lo apropiado. *lo
entonces se puede (ablar de institucionalizacin de la reforma o de verdadera reforma institucional3
;=>>?$?=@.
6or otro lado! la inequ&voca relacin de dependencia de la "dministracin 67blica frente a las
condiciones pol&ticas conlleva la necesidad de refleividad y conocimiento sobre ellas. .esde esta
perspectiva! los pol&ticos y funcionarios pueden ser concebidos como individuos racionales que
persiguen beneficios mediante la maimizacin de su carrera funcionaria. 0omo consecuencia! tales
individuos respaldarn la autonom&a estatal cuando 4sta sea compatible con sus propios proyectos de
carrera! surgiendo la posibilidad de disyuncin entre dic(as pretensiones individuales y los objetivos
de una "dministracin 67blica competente orientada a satisfacer derec(os y necesidades de la
ciudadan&a. Esta disyuncin la epresa Puedes ;?CCN@ mediante 2el dilema del pol&tico3 en un estudio
de las reformas del servicio civil en "m4rica Latina. La solucin puede encontrarse en la llamada
creacin y generacin de 2valor p7blico3 ;:oore< ?CCF@ y el rol clave de l&deres y gerentes que act7en
como genuinos 2emprendedores pol&ticos3 ;-lias y otros< =>>?@. En s&ntesis! el emprendedor pol&tico
va ms all de la delimitacin burocrtica del cargo con el objeto de recabar apoyos sociales y
pol&ticos mediante la creacin de redes alianzas y coaliciones! beneficiando los objetivos de
construccin institucional y organizacional. En este cometido! los emprendedores pol&ticos act7an
como dinmicos y en4rgicos agentes de la creacin de 2valor p7blico3. .e acuerdo con este punto de
vista! la .ireccin Estrat4gica del sector p7blico debe contar con directivos proactivos en la creacin
de valor p7blico. Esto implica que la 4tica del servicio p7blico debe coeistir con la 4tica de la
creacin de valor en el mbito de los servicios p7blicos de manera anloga a cmo los directivos del
sector privado crean valor para sus accionistas. 6or lo tanto! los managers del sector p7blico deben ser
emprendedores pol&ticos permanentemente inmersos en la deteccin y evaluacin de las demandas del
p7blico y los ciudadanos! movilizando respaldo y recursos pol&ticos para el cambio institucional. Lo
anterior debe ir acompa8ado de un compromiso estricto con la ms eigente eficiencia operacional.
Esto! por cierto! contrasta radicalmente con la realidad actual de buena parte del sector p7blico!
compuesto por dise8os organizacionales auto contenidos y cerrados! lo cual est claramente re8ido con
la direccin proactiva para la creacin de valor p7blico. 0omo se8ala -l&as ;=>>?$=O@$ 2puesto que los
directivos no son unos tecncratasM! sino que (acedores de pol&ticas que contribuyen decisivamente
en la identificacin! creacin y refinamiento de los propsitos p7blicos! (ay alguna razn para
implicarles en la toma de decisiones de alto nivel. En la tensin siempre presente entre los dos
t4rminos! pol&tica y administracin! el balance parece inclinarse a favor de 4sta en la medida en que los
directivos o gerentes p7blicos asumen la tarea de descubrir el bien p7blico. La propuesta del gerente
emprendedor anula tambi4n las distinciones de actores pol&ticos y t4cnicos. En esta misma perspectiva!
el gerente emprendedor es un genuino 2(acedor de pol&ticas3! conociendo su entorno e interactuando
permanentemente con las autoridades pol&ticas al efecto de conseguir su respaldo para sus propuestas e
iniciativas ;-l&as< =>>?$ =L@. .e esta manera! el gerente emprendedor logra incrementar su efectividad
a partir de la identificacin de recursos pol&ticos importantes eistentes en el entorno! con lo cual est
en condiciones de sondear nuevas posibilidades y oportunidades para su institucin. 0omo indica
-l&as ;=>>?$ =L@$ 2en este mundo ideal el pol&tico y el gestor se apoyan mutuamente! cooperan en la
prosecucin del bien p7blico y crean valor p7blico3.
0-+0L/*I1+
El anlisis que se (a llevado a cabo (a puesto de relieve el papel clave de las instituciones en los
procesos de reforma y modernizacin del Estado y en el carcter general que asume la orientacin
concreta del desarrollo. La discusin efectuada resalta la relevancia crucial de un conjunto de
caracter&sticas de las instituciones particularmente atingentes a la realidad de los pa&ses
latinoamericanos y en v&as de desarrollo. La articulacin entre procesos de cambio de la
"dministracin 67blica y las pol&ticas econmicas presupone la eistencia de un tejido institucional
co(erente y slido al efecto de ser viables en tanto que contenido de una aut4ntica estrategia nacional
de desarrollo. Lo anterior! como se (a epuesto! eige estar atento a la secuencia concreta que (an
seguido en su devenir (istrico los sistemas estatales y de "dministracin 67blica de cada sociedad
particular sobre la base de (istorias sociales singulares.
6aralelamente! queda establecido que las severas dificultades que (an acompa8ado a las pol&ticas
neoclsicas de estabilizacin y ajuste se (an debido! en buena parte! a la ausencia de una comprensin
cabal de la dimensin institucional en el proceso general de desarrollo as& como en la reforma y
modernizacin del Estado. Iinalmente! se (a epuesto la utilidad conceptual del enfoque institucional
en el anlisis y comprensin de la problemtica abordada en este trabajo! se8alando orientaciones
bsicas de pol&tica para el vital perfeccionamiento institucional.
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