Perspectivas para segurana alimentar

e nutricional no Brasil
Prospects for food and nutricional safety in Brazil
Walter Belik
Professor Livre Docente do Instituto de Economia e Coordenador
do Ncleo de Economia Agrcola da Unicamp - Universidade Es-
tadual de Campinas, SP
E-mail: belik@eco.unicamp.br
Resumo
O presente texto faz uma avaliao do conceito de se-
gurana alimentar demonstrando como a sua defini-
o estabelece limites e prioridades para as polticas
sociais. Considerando que dever do Estado garantir
o acesso de todos os cidados aos alimentos quanti-
dade suficiente, com qualidade e regularidade, o arti-
go apresenta os contornos do Programa Fome Zero
adotado pelo governo brasileiro em 2003. Nesse sen-
tido, h um detalhamento da metodologia utilizada
para definir as populaes de risco e, a partir de en-
to, uma descrio sumria de cada uma das aes que
esto sendo empreendidas atualmente pelo programa.
Finalmente so apresentadas concluses sobre o as-
sunto
Palavras Chaves: Segurana Alimentar, Fome, Polti-
ca Social, Pobreza
Abstract
This paper makes an assessment on the concept of
Food Safety demonstrating how its definition esta-
blishes limits and priorities for the social policies.
Considering that it is the duty of the state to guarantee
the access of all the citizens to enough quality food
on a regular basic this article presents the design of
the Zero Hunger Program adopted by the Brazilian
government in 2003. Regarding this objective this pa-
per detail the metodology used to evaluate the Brazi-
lian population at risk and depicts each action that is
being currently undertaken by the program. Finally,
conclusions on the subject are presented
Keywords: Food Security, Food Safety, Hunger, Po-
verty, Social Policy
12 Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003
Introduo
A utilizao do conceito de segurana alimentar d ori-
gem a diferentes interpretaes. Pases ricos, grandes
produtores agrcolas, costumam alegar motivos de se-
gurana alimentar para impor barreiras s importaes
e elevar artificialmente os preos dos alimentos. Pases
pobres, governados por lderes populistas, utilizam-se
desse conceito para tabelar preos e impor pesadas per-
das aos produtores agrcolas com o fim de contentar os
seus eleitores. Da mesma maneira, a segurana alimen-
tar invocada por interesses particulares para promo-
ver a destruio do meio ambiente ou mesmo a destrui-
o dos hbitos culturais de um povo. Enfim, no h
como ignorar a importncia das polticas de segurana
alimentar como mobilizadoras das foras produtivas.
No Brasil, desde os tempos coloniais, havia uma
preocupao por parte dos governantes com a alimen-
tao da populao. Essa preocupao termina por se
transformar em polticas pblicas a partir do sculo
XX, com a emergncia dos movimentos sociais con-
tra a carestia. As polticas implementadas desde o
incio do sculo passado abrangiam diversos tens
como a poltica agrcola, os sistemas de abastecimen-
to, controle de preos, distribuio de alimentos etc.
Em 1996, porm, essas intervenes pontuais do lado
da produo e consumo assumem outra dimenso e
tm outros objetivos. Naquele ano o governo brasilei-
ro, juntamente com outra centena de pases, passa a
olhar esse conjunto de polticas dentro de um esforo
geral para a reduo da situao de fome em seus ter-
ritrios. Reunidos na Cpula Mundial da Alimentao,
em Roma, diversos dirigentes de pases entre eles o
Brasil firmaram um compromisso de reduzir pela
metade o nmero de pessoas famintas at 2015.
Anos antes, em 1993, na Conferncia Mundial so-
bre Direitos Humanos, de Viena, o direito alimenta-
o passou a ser equiparado aos demais direitos do ho-
mem estabelecidos na Carta dos Direitos Humanos de
1948
1
. Essa mudana fundamental na forma de enca-
rar o direito alimentao e o compromisso internaci-
onal de reduo das estatsticas relacionadas com a
fome colocam o Estado na posio de provedor e res-
ponsvel pelo bem estar alimentar de sua populao.
Baseado no princpio do direito alimentao, os
governos poderiam receber censuras em nvel inter-
nacional por no garantir o acesso dos seus cidados
alimentao. Para exemplificar essa mudana de
enfoque, que ocorreu ao final dos anos 90, e que pode
ser observada internacionalmente, basta mencionar
que, em maro de 2002, a Comisso de Direitos Hu-
manos da ONU sobre o Direito Alimentao enviou
um comissrio ao Brasil para uma inspeo. O seu
relatrio, apresentado na 59
a
reunio da Comisso (em
maro de 2003) destaca que:
....Um tero dos brasileiros sofrem de m nutri-
o e 18 milhes de pessoas sofrem de desnutrio
crnica e aguda... ( 11, pag. 5)
E mais adiante: Apesar da fome no Brasil no ser
imediatamente bvia, tendo em vista que as pessoas
no morrem de inanio, milhes de pessoas sofrem
de m nutrio ou subnutrio. A FAO explica que a
presena de fome no est sempre aparente porque o
corpo compensa a dieta inadequada com um a redu-
o na atividade fsica, e no caso das crianas, no seu
crescimento... ( 12, pag. 5).
A situao crtica relativa fome gerou o apoio
popular e uma enorme adeso das empresas e organi-
zaes no governamentais ao Programa Fome Zero
(PFZ), lanado por ocasio da eleio do Presidente
Lula, em 2003. Em que pese todos os problemas de
gesto da administrao pblica e de articulao
entre instncias de governo, o PFZ representou um
avano em relao s aes isoladas de combate
fome que se encontravam dispersas e sem qualquer
tipo de avaliao.
O presente artigo pretende fazer uma apresenta-
o sumria dos principais elementos do PFZ , adota-
do pelo governo federal recentemente, seus pressupos-
tos e princpios. Para tanto vamos tomar apenas al-
gum espao para discutir o conceito de segurana ali-
mentar e a sua influncia na determinao do pblico
beneficirio a ser atendido pelo programa. Pretende-
mos mostrar tambm como as aes previstas pelo
PFZ se apresentam respeitando as caractersticas do
meio geogrfico e social em que se inserem. Finalmen-
te, fazemos algumas consideraes finais sobre o al-
cance imediato e de longo prazo do programa.
1 No Brasil existe uma Proposta de Emenda Constitucional de 2001 que altera o artigo 6
o
. da nossa constituio incluindo o direito
alimentao entre os direitos fundamentais do homem. Atualmente, a constituio brasileira se refere ao direito vida deixando
apenas implcita a questo do direito alimentao.
Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003 13
Fome e Segurana Alimentar
O conceito de Segurana Alimentar veio luz a partir
da 2
a
Grande Guerra com mais de metade da Europa
devastada e sem condies de produzir o seu prprio
alimento. Esse conceito leva em conta trs aspectos
principais: quantidade, qualidade e regularidade no
acesso aos alimentos.
Note-se que est se utilizando a idia de acesso aos
alimentos, o que muito distinto de disponibilidade
de alimentos. Os alimentos podem estar disponveis,
conforme pode ser registrado pelas estatsticas que a
FAO levanta para o mundo de tempos em tempos, mas
as populaes pobres podem no ter acesso a eles, seja
por problemas de renda, ou seja devido a outros fato-
res como conflitos internos, ao de monoplios ou
mesmo desvios.
Outro aspecto importante diz respeito qualidade
dos alimentos consumidos. A alimentao disponvel
para o consumo da populao no pode estar submeti-
da a qualquer tipo de risco por contaminao, proble-
mas de apodrecimento ou outros decorrentes de pra-
zos de validade vencidos. Evidentemente, a qualidade
dos alimentos diz respeito tambm possibilidade de
consumi-los de forma digna. Dignidade significa per-
mitir que as pessoas possam comer em um ambiente
limpo, com talheres e seguindo as normas tradicio-
nais de higiene. Nesse caso, seriam condenadas certas
prticas como ministrar raes, preparados energti-
cos e outras misturas visando combater os efeitos da
desnutrio. H tambm uma corrente muito forte de
estudiosos e mesmo entre os militantes das causas
ambientais que consideram que no aspecto da qualida-
de para a segurana alimentar no seria admissvel o
uso dos alimentos transgnicos.
O ltimo elemento referente definio de segu-
rana alimentar diz respeito regularidade. Isso quer
dizer que as pessoas tm que ter acesso constante
alimentao (alimentando-se ao menos trs vezes ao
dia, como se passou a considerar recentemente). Por-
tanto no se considera isenta de risco uma populao
que tenha acesso restrito aos alimentos como por
exemplo aqueles que recebem esporadicamente cestas
bsicas (Pessanha, 2001).
Mais recentemente, atendendo um pedido dos
estados membros participantes da Cpula Mundial de
Alimentao, de 1996, o Comit de Direitos Econmi-
cos, Sociais e Culturais das Naes Unidas emitiu o
seu Comentrio Geral 12 O Direito Alimentao
Adequada. Esse documento transformou-se em um
marco para as organizaes de direitos humanos e um
norte para toda a comunidade internacional. O comen-
trio 12 insiste na necessidade e na obrigao que to-
dos os Estados tm em respeitar, proteger e realizar
o direito. O documento coloca expressamente em seu
pargrafo 15 ...sempre que um indivduo ou grupo
incapaz, por razes alm de seu controle, de usufruir
do direito alimentao adequada com recursos sua
disposio, os Estados teriam a obrigao de realizar
(prover) o direito diretamente. Esta obrigao tambm
deve existir no caso de vtimas de desastres naturais
ou provocados por causas diversas.
Portanto, o direito de se alimentar regularmente e
adequadamente no deve ser produto da benemern-
cia ou resultado de aes de caridade mas sim, priori-
tariamente, de uma obrigao que exercida pelo Es-
tado que, em ltima anlise, a representao da nos-
sa sociedade. Vale lembrar tambm que o conceito de
segurana alimentar continua em aberto e tambm
est em discusso. Mais recentemente, j se fala tam-
bm em soberania e sustentabilidade alimentar.
O emprego da noo de soberania alimentar come-
a a surgir com fora no debate do tema da segurana
alimentar, no prprio ano de 1996. Durante a Cpula
Mundial da Alimentao, no foro paralelo da socieda-
de civil, tambm realizado em Roma, a reivindicao
da soberania alimentar aparece com grande destaque.
Esse conceito procura dar importncia autonomia
alimentar dos pases e est associado gerao de
emprego dentro do pas e menor dependncia das
importaes e flutuaes de preos do mercado inter-
nacional (Maluf, 2000: 59). A soberania alimentar atri-
bui uma grande importncia a preservao da cultu-
ra e aos hbitos alimentares de um pas. Essa posio
em torno da soberania alimentar tem encontrado de-
fensores entre os representantes de povos indgenas
muito fortes na Amrica Andina, na Amrica Central
e entre os pequenos produtores europeus.
A sustentabilidade, por sua vez, incorpora concei-
tos ligados a preservao do meio ambiente, no utili-
zao de agrotxicos e da produo extensiva em
monoculturas. Os defensores da sustentabilidade, por
exemplo, colocam-se frontalmente contra o uso de ali-
mentos transgnicos.
14 Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003
O que entendemos como fome pode ter muitos sig-
nificados, mas guarda uma certa distino em rela-
o aos conceitos anteriores. Tecnicamente a DES
Desnutrio Enrgico Proteica um estado de sade
causado pela falta concomitante de calorias e prote-
nas e que aparece normalmente associada infeco
2
.
A prevalncia de desnutrio pode ser avaliada atra-
vs de critrios antropomtricos (peso/idade; peso/
estatura e estatura/idade). Todavia, um outro tipo de
desnutrio denominada enrgico proteica no pode
ser avaliado a partir desses mtodos e decorre de ou-
tros fatores como por exemplo: carncia de ferro (ane-
mia ferropriva), carncia de iodo (bcio endmico) e a
carncia de vitamina A (hipovitaminose A). Todos es-
ses problemas de nutrio caracterizam aquilo que se
denomina fome oculta
3
.
De outro lado temos tambm o problema da obesi-
dade que tem uma enorme relevncia quando se anali-
sa o quadro da nutrio no Brasil. Segundo pesquisa
recente realizada a partir dos dados do SUS Sistema
nico de Sade no Brasil, o pas tem um contingente
de 70 milhes de pessoas acima do peso, sendo que des-
se total, 5 milhes sofrem de obesidade mrbida. Esse
nmero obtido com os dados de 2001 representa o triplo
de 20 anos atrs. Os obesos representam um problema
de sade pois, assim como os desnutridos, necessitam
de cuidados mdicos e, segundo os dados recolhidos
junto ao SUS, esse contingente consome 77% a mais de
medicamentos que a populao em geral
4
.
Os trs conceitos principais tratados at o momen-
to (pobreza, fome e desnutrio) tm uma forte relao
entre si, mas no tm o mesmo significado. Segundo
Monteiro (1995), a falta de renda torna difcil o acesso
s necessidades bsicas, como alimentao, vesturio,
habitao, educao, cuidados com a sade etc. Qual
a prioridade que a famlia vai dar para alocar os es-
cassos recursos (por exemplo: moradia x alimentao,
ou cuidados com a sade)? Essa diferente de famlia
para famlia. A fome ocorre quando a alimentao di-
ria no supre a energia requerida para manuteno
do organismo e para exerccio das atividades normais
do ser humano. A desnutrio decorre da manifesta-
o de sinais clnicos que provm da inadequao
quantitativa (energia) ou qualitativa (nutrientes) da
dieta ou tambm de doenas que provocam o mau
aproveitamento biolgico dos alimentos ingeridos.
Assim, possvel que a sociedade seja muito pobre,
afetando o acesso a determinadas necessidades (como
educao, sade, moradia), mas no passe fome. Tam-
bm possvel que pessoas tenham renda suficiente
para se alimentar, viver dignamente mas tenham uma
alimentao inadequada. Com relao fome e des-
nutrio, Monteiro (1995) afirma que toda fome leva
necessariamente desnutrio, mas nem toda desnu-
trio se origina da deficincia energtica , principal-
mente na populao infantil. Vrios fatores, como a
deficincia especfica de macro e micronutrientes, o
desmame precoce, a higiene alimentar precria e a
ocorrncia excessiva de infeces podem causar a
desnutrio infantil, sendo que, por conta disso, con-
sidera-se que a desnutrio est mais associada po-
breza do que fome, devido carncias globais a que
a criana est submetida: no apenas a falta de inges-
to de alimentos, mas tambm a diversificao e a
adequao nutricional da dieta, conhecimentos bsi-
cos de higiene, condio salubres de moradia, cuida-
dos de sade etc.
No caso brasileiro, no h dvida que a grande cau-
sa da falta de acesso aos alimentos, bem como da des-
nutrio infantil, o baixo nvel de renda. A Pesquisa
Nacional de Sade e Nutrio - PNSN de 1989 consta-
tou que, ligeiros acrscimos na renda domiciliar tra-
duzem-se em melhor desempenho no crescimento da
populao at 25 anos de idade. Hoffmann (1995) tam-
bm constatou correlao negativa entre prevalncia
de retardo no crescimento na infncia e o rendimen-
to mediano das famlias destas crianas.
No entanto, isto no significa que os dois concei-
tos fome e pobreza - possam ser tratados como sin-
nimos. Infelizmente, na ausncia de dados diretos,
tem-se que considerar as pessoas que no tm renda
suficiente para adquirir uma cesta bsica como aque-
las que passam fome, ou pelo menos como vulner-
veis a isso. O principal problema no est nesse ponto,
pois vlido que considerem pessoas com renda mui-
to baixas como aquelas vulnerveis situao de fo-
2 Informao obtida junto Profa. Maria Cristina Faber Boog da Faculdade de Cincias Mdicas da Unicamp
3 Segundo a Profa. Maria Cristina Faber Boog da Faculdade de Cincias Mdicas da Unicamp.
4 Dados recolhidos por uma pesquisa conduzida na UFRJ pelos Professores Rosely Schieri e Cid Manso de Melo Viana apresentados no
Frum do Peso Saudvel (jornal O Estado de S. Paulo , 10/04/2003)
Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003 15
me, ou consumo alimentar quantitativamente e quali-
tativamente inadequados. O maior problema est na
inadequao dos dados estatsticos para esta aferio
e no seu grau de generalizao. Os dados de renda pre-
dominantemente utilizados pelos estudos do mtodo
indireto baseiam-se na PNAD (Pesquisa Nacional de
Amostra de Domiclios), que uma excelente fonte de
dados para diversas pesquisas.
Para a definio da populao que passa fome,
as PNADs apresentam as seguintes limitaes:
a) s trabalham com dados de renda, e no de consumo.
No se tm dados precisos de onde gasta a renda das
famlias. Esta lacuna suprida apenas pela POF (Pes-
quisa de Oramento Familiar), que feita apenas a
cada 10 anos e s nas regies metropolitanas;
b) s abrangem as famlias com domiclios tempor-
rios ou permanentes. Ou seja, no entra na pesquisa
a parcela da populao mais vulnervel e desprovida
de condies, que aquela sem moradia, para a qual
no se dispe de nenhuma estimativa para o pas; ex-
clui a populao rural da regio Norte, (exceto Tocan-
tins) uma das reas mais pobres o pas;
c) no incluem recebimento de rendas ou bens de consu-
mo provenientes de doaes ou programas governamen-
tais, nem o auto-consumo das famlias agrcolas, o que
pode ter um impacto elevado no consumo alimentar.
Ademais, existe uma tendncia entre os pobres no
sentido de superestimarem e dos ricos subestimarem for-
temente sua renda na declarao, fazendo com que as
estimativas da pobreza fiquem tambm subestimadas.
So essas as razes, a nosso ver, que explicam a
grande discrepncia das pessoas vulnerveis fome
quando se compara a populao avaliada segundo as
duas metodologias (direta e indireta). Infelizmente, a
nica fonte de dados que permite fazer este cruzamen-
to o ENDEF, de 1974/75. Lustosa e Figueiredo (1990)
fizeram esta comparao combinando as pessoas com
TAE (Taxa de Adequao Energtica) menor que 100%
e pessoas com despesa global abaixo de um determi-
nado valor. Segundo os autores, as disparidades ob-
servadas parecem indicar que, neste conjunto de ob-
servaes, a inadequao alimentar d-se, em larga
medida, independentemente do nvel de despesas
familiar(p. 369).
Esta concluso ainda bastante vlida para os dias
atuais, quando a maioria dos estudos para clculo de
indigncia utilizam da renda necessria para adqui-
rir uma cesta bsica. No entanto, todas estas pesqui-
sas so importantes para um acompanhamento do
problema. Mantendo-se a metodologia constante ao
longo dos anos, possvel verificar a evoluo do pro-
blema, mas o seu estado atual varivel, de acordo
com a metodologia utilizada.
Diante das dificuldades verificadas na mensura-
o da indigncia/pobreza, preciso deixar claro que
no se pretende, nesse momento, estimar as pessoas
que passam fome no pas, embora esta seja uma tare-
fa fundamental para avaliao dos resultados das po-
lticas propostas. Esta uma tarefa que exige pesqui-
sas amplas que ainda esto em elaborao no pas. O
objetivo mais modesto o de estimar aquela parcela
da populao que no possui renda suficiente para ga-
rantir sua segurana alimentar estando, portanto, vul-
nervel fome.
Estimativas da Populao Vulnervel
Fome
A estimativa de pblico beneficirio utilizada no PFZ
tomou como base dois elementos importantes do pon-
to de vista da renda das famlias. De uma lado, traba-
lhou-se o dado de renda em termos de poder de compra,
levando-se em conta os seus valores em termos regio-
nais, da localizao dessas famlias e de possveis ren-
das no monetrias que poderiam influenciar no seu
poder de compra
5
. De outro lado, analisou-se o poder
de compra em si com informaes sobre o consumo
de cestas bsicas regionais e de deflatores de preos
diferenciados para entender a evoluo do preo des-
sas cestas ao longo do tempo.
A tabela 1, apresentada a seguir, descreve os resul-
tados das estimativas feitas pelo Projeto Fome Zero,
em 2001, com base nas PNADs de 1999 e depois corri-
gidas em 2003, com base nas PNADs de 2001.
5 Como por exemplo a produo agrcola para o auto-consumo ou mesmo o no gasto da renda com o pagamento de aluguis.
16 Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003
Como se observa, a estimativa de beneficirios dos
programas de combate fome ala a 46 milhes de
indivduos ou quase 10 milhes de famlias represen-
tando 27,3% das pessoas e 21,4% das famlias brasilei-
ras. Observa-se tambm, que h uma grande concen-
trao dessas famlias nas reas urbanas no metro-
politanas (pequenas e mdias cidades) somando 51,1%
do contingente de pessoas pobres estimadas. As re-
as rurais renem 26,3% e as reas metropolitanas
22,6% das famlias em situao de risco.
Vale chamar a ateno, tambm, para a ltima co-
luna da tabela 1 que apresenta os valores mdios das
rendas de cada um dos contingentes. A mdia da ren-
da entre os pobres para o Brasil de apenas R$43,09
o que, em comparao com a linha de separao entre
pobres e ricos, mostra que a pobreza no Brasil pro-
funda. Ou seja, a distncia que separa a mdia da ren-
da dos pobres da linha da pobreza ainda bastante
elevada. Mais elevada ainda a distncia entre essas
linhas nas reas rurais, aonde a mdia dos rendimen-
tos est em apenas R$ 39,11.
No Grfico 1, apresentado anteriormente, observa-se
que o Nordeste a regio que concentra o maior nmero
de pobres. O Nordeste apresenta um contingente de po-
bres de 23 milhes, sendo que 8,2 milhes se encontram
domiciliados nas reas rurais e 8,2 milhes em reas
urbanas no metropolitanas. Essa regio concentra tam-
bm 68,5% dos pobres das reas rurais do pas.
Muito embora o Nordeste Rural seja apresentado co-
mo a rea que apresenta a maior populao de risco, a
pobreza vem avanando muito nas reas metropolitanas
do Sul e Sudeste do Brasil. Numa comparao entre as
diversas PNADs verifica-se que enquanto a pobreza no
campo est estancada em nveis elevados, a pobreza nas
grande cidades est crescendo em nveis alarmantes em
funo do desemprego e da falta de oportunidades eco-
nmicas. O estancamento da pobreza no campo se deve,
em grande parte, a institucionalizao do mecanismo de
aposentadoria rural em carter universal colocado em
prtica pela Constituio de 1988 (Delgado e Cardoso Jr,
2000). O Grfico 2 ilustra esse movimento tomando o
comparativo das PNADs de 1995 at 2001.
Grfico 1: Pobres, segundo Regies e reas de Resi-
dncia (exclusive Norte rural) Brasil 2001
Grfico 2: Evoluo da proporo das famlias com
insegurana alimentar no Brasil 1995-2001
Fonte: Projeto Fome Zero.
a: exclusive pensionistas, empregadas domsticas e seus parentes.
Pobres: renda familiar per capita menor que R$ 71,53 por ms para o NE rural.
Regies
Brasil
reas metropolitanas
reas urbanas no metropolitanas
reas rurais
No. pessoas
pobres
a
(milhes)
46,126
10,418
23,574
12,134
No. famlias
pobres (milhes)
a
9,998
2,429
5,148
2,421
% pessoas
pobres
27,3
19,5
26,3
47,3
% de famlias
pobres
21,4
15,8
20,8
37,3
Renda mdia mensal per
capita disponvel (R$)
43,09
44,61
44,45
39,11
Tabela 1: Estimativa de Beneficirios de Programas de Combate Fome 2001
Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003 17
Fonte: Instituto Cidadania com base nas PNADs
Desenho de um Programa Integrado
Como se observa, um programa que vise atender aos
objetivos de segurana alimentar deve seguir diretri-
zes um pouco mais amplas que as atribuies exigidas
para o combate fome. Embora as reas de incidncia
de fome endmica sejam restritas a apenas algumas
partes do Brasil, o tratamento a ser dado, do ponto de
vista das polticas sociais, com o intuito de garantir a
segurana alimentar, deve ser muito mais amplo. Cos-
tuma-se dizer popularmente que o nosso pas possui
problemas relativos insegurana alimentar que so
um tanto distintos daqueles encontrados na frica
Subsahariana onde o que falta justamente o alimen-
to. No Brasil, no temos problemas de oferta de alimen-
tos, mas 46 milhes de indivduos vivem em situao
de risco, pois a sua renda insuficiente para que eles
possam se alimentar nas quantidades recomendadas e
com a qualidade e regularidade necessria.
Um programa integrado de segurana alimentar
deve atentar para os trs elementos mencionados que
dizem respeito ao acesso aos alimentos: quantidade
suficiente, regularidade e qualidade. Dessa maneira,
a questo no apenas elevar a renda das pessoas
pobres, mas, tambm, garantir que essa renda seja uti-
lizada para o consumo de alimentos. interessante
destacar que possvel fazer com que o prprio con-
sumo de alimentos seja uma alavanca para a insero
social produtiva dos setores excludos. Fazendo com
que as famlias pobres consumam alimentos produ-
zidos por agricultores e pequenas agroindstrias lo-
cais possvel garantir que o aporte de renda propor-
cionado pelos programas sociais possa transbordar e
gerar mais renda e emprego nas regies deprimidas.
Considerando que 47,3% dos residentes das reas ru-
rais e 26,3% dos residentes das pequenas e mdias ci-
dades esto baixo da linha da pobreza (ver tabela 1) o
impacto que pode ter uma poltica desse tipo enor-
me. Essa dinmica, conhecida pelos economistas co-
mo keynesiana, pode introduzir algo novo e diferente
para o Brasil. Pela primeira vez, com o Fome Zero, po-
deremos ter no Brasil uma lgica em que a poltica
social capaz de alavancar o desenvolvimento econ-
mico, e no o reverso, como tem sido ao longo da nossa
histria.
Esse ideal de um programa integrado de seguran-
a alimentar foi apresentado sociedade brasileira,
em outubro de 2001, tendo sido organizado pelo Ins-
tituto Cidadania de S. Paulo, a partir do trabalho de
quase uma centena de especialistas. Esse mesmo pro-
grama foi anunciado como prioridade pelo Presiden-
te Luiz Incio Lula da Silva, logo no seu primeiro dis-
curso aps ter sido eleito. Para tanto, o novo presidente
criou um ministrio especfico para cuidar do tema,
que passou a se articular com as demais reas de go-
verno com a finalidade de concretizar o PFZ.
Em resumo, o PFZ possui um conjunto de 25 pol-
ticas e 60 programas apresentado em suas trs dimen-
ses: estruturais, especficas da alimentao e no
mbito das polticas locais. A seguir, vamos descre-
ver cada uma dessas dimenses, exemplificando com
as aes concretas que esto sendo propostas e imple-
mentadas.
As polticas estruturais mexem com as bases soci-
ais e culturais das populaes consideradas em situa-
o de risco nutricional. Mediante o desenvolvimento
de mecanismos que permitem o acesso a ativos de pro-
duo e educao, torna-se possvel garantir a melhoria
de renda, em bases permanentes, para os excludos.
Entre as polticas estruturais propostas e que esto
sendo implementadas pelo PFZ esto: a) Polticas de
gerao de emprego e aumento de renda (microcrdito,
incentivos a novos negcios, capacitao profissional,
incluso digital, primeiro emprego e outros); b) Inten-
sificao da Reforma Agrria como forma de incluso
produtiva das famlias; c) Previdncia Social Univer-
sal, trazendo de volta os trabalhadores informais; d) In-
tensificao e ampliao da Bolsa Escola para garan-
tir que as novas geraes tenham um nvel educacio-
nal mais elevado; e) Renda Mnima para as famlias em
situao mais crtica e; f) Incentivo agricultura fami-
liar com a ampliao do crdito, compras governamen-
tais, seguro-safra e outros mecanismos que possam ga-
rantir o escoamento da produo.
So denominadas polticas especficas aquelas
que atuam diretamente sobre a questo alimentar. En-
tre as principais podemos mencionar: a) o carto ali-
mentao (transferncia de renda condicionada para
famlias carentes) que tem a propriedade de conseguir
ligar os consumidores sem poder aquisitivo com os
pequenos produtores de alimentos; b) ampliao e re-
direcionamento do Programa de Alimentao do Tra-
balhador PAT. Estimativas mostram que, com a refor-
mulao da forma de incentivo concedido s empresas
18 Sade e Sociedade v.12, n.1, p.12-20, jan-jun 2003
seria possvel incorporar mais de 40 milhes de tra-
balhadores ao programa, sem contar na possibili-
dade do PAT (a partir de modificaes) atender, tam-
bm, desempregados e aposentados; c) Combate des-
nutrio materno-infantil, ampliando a ateno bsi-
ca de sade, alm de garantia de fornecimento de
produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes b-
sicos, como ferro e vitaminas, para as crianas ins-
critas nas redes pblicas de servios de sade e de
assistncia social, visando universalizar os progra-
mas j existentes; d) Ampliao da Merenda Escolar,
que j atende 38 milhes de crianas do ensino fun-
damental, para a pr-escola, abrangendo, tambm, o
perodo de frias escolares e acrescentando outras re-
feies com melhor contedo nutricional e; e) Educa-
o Alimentar com programas de informao para
crianas em idade escolar e adultos, alm do maior
controle sobre a publicidade de alimentos f) Garantia
de segurana e qualidade dos alimentos, atravs da
ampliao do controle preventivo com a implemen-
tao de um sistema de informaes e vigilncia da
segurana dos alimentos, a educao dos indivduos
envolvidos na cadeia produtiva, a promoo de estu-
dos cientficos e transferncia de tecnologia e mto-
dos para prevenir riscos e; g) Estoques de Segurana
de Alimentos para regular a oferta e evitar as tradici-
onais oscilaes nos preos dos alimentos. Ademais,
para a formao de estoques, seria dada prioridade
para a aquisio junto pequena produo.
Finalmente, vamos fazer consideraes no que tan-
ge s polticas locais, aquelas que esto ao alcance das
organizaes civis, prefeituras e consrcios de muni-
cpios. Entre essas polticas vale a pena mencionar
apenas algumas, a saber: a) Restaurantes Populares
para a populao que vive e trabalha nas metrpoles
cuja renda baixa e onde so poucas as oportunida-
des de obter uma alimentao nutritiva e de qualida-
de; b) Banco de Alimentos e Colheita Urbana, aprovei-
tando sobras que seriam desperdiadas pela indstria
de alimentos, restaurantes, cozinhas industriais e
pelo varejo para atender a instituies e organizaes
de apoio a grupos carentes cadastradas previamente;
c) Parceria com varejistas para a modernizao do sis-
tema de distribuio e escoamento da produo agr-
cola e agroindustrial local; d) apoio agricultura fa-
miliar, atravs de abertura de linhas de crdito, assis-
tncia tcnica e, inclusive, apoio produo para o
auto-consumo e; e) Agricultura urbana nas reas urba-
nas no aproveitadas e terrenos baldios, para a plan-
tao de hortalias por parte de associaes ou coo-
perativas de desempregados. Essas aes podem ser
facilitadas pelos poderes pblico e civil local, atravs
de cesso em comodato de reas, crdito e abertura
de sistemas de comercializao.
Consideraes finais
Vimos nesse artigo que a abordagem da Segurana
Alimentar e Nutricional permite ampliar o quadro es-
treito dos programas sociais tradicionais reconhe-
cendo que a populao em situao de risco pode ser
maior do que aquela normalmente identificada. Foi
mostrado, tambm, que as polticas de Segurana Ali-
mentar e Nutricional devem trabalhar a necessida-
de de dar acesso aos alimentos para os grupos inse-
guros, atendendo as dimenses da quantidade, qua-
lidade e regularidade no consumo de alimentos. Vale
acrescentar, tambm, que o consumo de alimentos
deve ser feito de forma digna, isto , assegurando que
as pessoas possam se alimentar com cidadania, sem
que sejam tratadas com raes, plulas e outras fr-
mulas muito utilizadas nos programas de combate
desnutrio.
O diagnstico da segurana alimentar apontou que
o problema brasileiro est assentado na absoluta fal-
ta de poder aquisitivo, por parte de quase um tero da
populao, para a manuteno da sua sobrevivncia.
Ao contrrio de outros pases pobres, o Brasil no tem
problemas quanto oferta de alimentos, esses esto
disponveis mas no so acessveis populao de
renda mais baixa. Por outro lado, estima-se que, se 46
milhes de pessoas em situao de risco fossem in-
corporadas imediatamente ao mercado de consumo,
haveria uma demanda extra de 12% de arroz, 56% de
feijo e 23% de leite (Guimares, 2003) com uma in-
corporao de reas produtivas da ordem de 3 milhes
de hectares e o emprego extra de mais de 400 mil tra-
balhadores (Instituto Cidadania, 2001). Isso quer di-
zer que um programa integrado, como se prope no
Fome Zero, promoveria no apenas o lado do consu-
mo, como o lado da produo, dando origem a um cr-
culo virtuoso de crescimento.
Do ponto de vista social, as aes propostas pelo
Fome Zero proporcionam o chamado empoderamen-
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to da comunidade. Ou seja, atravs do sistema de
transferncia de renda condicionada, em que as fam-
lias recebem diretamente os recursos atravs de um
carto magntico e no h interferncia direta do po-
der pblico local, as famlias e representantes da so-
ciedade civil podem decidir, atravs de um comit
gestor, como devem se dar as contrapartidas por par-
te dos beneficirios dos programas. Pouco a pouco,
com a freqncia em cursos de requalificao para
desempregados, cursos de alfabetizao, escola para
as crianas, acompanhamento para gestantes e recm
nascidos e outras aes essa famlias deixam a situa-
o de risco, elevam a sua renda e adquirem auto-esti-
ma. Em adio a isso, as famlias passam a fazer par-
te de outros programas especficos para cada situa-
o encontrada na comunidade.
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Recebido em: 17/04/2003
Aprovado em: 12/05/2003
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