Sunteți pe pagina 1din 38

ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE, FACULTATEA DE RELAŢII

ECONOMICE INTERNAŢIONALE, MASTER ÎN MANAGEMENTUL


AFACERILOR INTERNAŢIONALE

NEGOCIEREA INSTRUMENTELELOR
FINANCIARE DE PRE-ADERARE
SPRIJIN ŞI IMPACT ASUPRA PROCESULUI DE
ADERARE A ROMÂNIEI LA UNIUNEA EUROPEANĂ

Coordonator: Autor:
prof. Univ.dr.Ioan POPA Florin SILITRĂ
BUCUREŞTI, 2008
Cuprins

Introducere

1. Procesul de extindere a Uniunii Europene şi Instrumentele Financiare


de Preaderare

1.1 Programul PHARE- „Poland Hungary Aid for Reconstruction”

1.2 Programul ISPA- „Instrument for Structural Policies for Pre- Accession”

1.3 Programul SAPARD- „Special Pre-Accesion Programme for Agriculture and

Rural Development”

1.4 Proceduri de finanţare: PHARE

: ISPA

: SAPARD

2. Impactul instrumentelor de preaderare asupra procesului de aderare

a României la Uniunea Europeană

2.1 Capacitatea de absorbţie – elemente teoretice

2.2 Rata absorbţiei fondurilor de preaderare

3. Impactul instrumentelor de pre-aderare asupra capacităţii de


absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune

2
3.1. Pregătirea resurselor umane;

3.2 Sistemul de achiziţii publice;

3.3 Procesul de descentralizare;

3.4 Dezvoltarea instituţională;

3.5 Managementul de proiect şi de contract;

3.6 Dezvoltarea politicilor regionale naţionale

Concluzii

Bibliografie

3
INTRODUCERE

Procesul de extindere a reprezentat, în ultima perioadă, unul dintre proiectele de bază


ale integrării europene, dar şi o provocare pentru guvernele statelor candidate şi instituţiile
europene deopotrivă. Începând cu anul 1993, o data cu decizia luata la Consiliul European de
la Copenhaga, Uniunea Europeană s-a angajat într-un proces de lărgire către sud şi est fără
precedent care a condus la o creştere a populaţiei cu peste 100 de milioane de cetăţeni.
Extinderea din 2004/2007 a fost privită ca un „imperativ politic”1, un eveniment cu o valoare
simbolică foarte puternică, avantajele de acest ordin înclinând decisiv balanţa în favoarea
integrării cât mai rapide a fostelor state din spatele cortinei de fier in Uniunea Europeana.

În acest context, au fost stabilite mecanisme (strategia de pre-aderare) pentru


pregătirea procesului de integrare al unor state insuficient dezvoltate din punct de vedere
economic faţă de nucleul UE. În cadrul acestei strategii, au fost definite instrumentele
financiare de pre-aderare, menite, pe de o parte, să ofere acestor ţări suportul financiar necesar
perioadei de pre-aderare şi, pe de altă parte, să obişnuiască viitoarele state membre cu
mecanismele specifice accesării şi utilizării instrumentelor structurale.

Pachetul financiar implicat de extinderea UE spre Est a fost inclus în documentul


intitulat Agenda 2000 (Agenda 2000 pentru o Uniune mai puternică şi mai vastă). În cadrul
acestui act, Comisia Europeană a propus o nouă perspectivă financiară pe o perioadă de şapte
ani, 2000-2006. Bugetul operaţiunilor structurale (incluzând asistenţa pre şi post-aderare) se
ridică la 286 miliarde Euro, reprezentând 36% din întregul buget. Pentru statele candidate era
prevăzut un buget de 46,9 miliarde euro. Sumele destinate ţărilor candidate între 2000-2006
au fost stabilite la 10,92 miliarde în cazul programului PHARE, 7,28 miliarde pentru ISPA şi
3,64 pentru SAPARD. După aderare, programele financiare de asistenţă din perioada de pre-
aderare urmau a fi înlocuite de Instrumentele Structurale, la care fiecare nou stat membru va
avea acces în funcţie de gradul de eligibilitate.

Astfel, ajutorul financiar acordat iniţial Ungariei şi Poloniei pentru reconstrucţie


economică şi încurajarea reformelor politice, s-a transformat în asistenţă financiară
concentrată pe scopul final al aderării statelor din Europa Centrală şi de Est. Programele
1
Interim report from the Commission to the European Council on the effects on the
policies of the European Union of enlargement to the associated countries of central and
eastern Europe, Report for the European Council, Madrid, 1992

4
finanţate prin aceste instrumente se concentrează pe de o parte pe pregătirea aderării, iar pe de
alta, pe pregătirea viitorul stat membru pentru modul de administrare al fondurilor structurale
şi de coeziune. În cadrul Consiliului European de la Berlin din 1999, s-a decis creşterea
eficienţei procesului de coeziune economică şi socială în cadrul ţărilor candidate, prin
introducerea a două noi instrumente structurale de pre-aderare pentru perioada 2000-2006,
ISPA şi SAPARD. Cele două noi instrumente vin să se alăture ajutorului oferit prin
intermediul programului PHARE.

Deşi suma totală alocată acestor fonduri de preaderare pare substanţială în termeni
absoluţi, în comparaţie cu resursele financiare alocate politicii regionale poate fi considerată
drept o „cantitate neglijabilă”.

În timp, capacitatea de absorbţie, definită drept măsura în care un stat este capabil să
cheltuiască eficient şi eficace resursele financiare nerambursabile acordate, a devenit un
indicator pentru gradul de pregătire a unui stat în curs de aderare pentru asumarea viitorului
statut de membru al Uniunii Europene.

În această lucrare ne propunem identificarea domeniilor in care instrumentele de pre-


aderare au avut un impact asupra procesului de aderare a României la Uniunea Europeană,
considerând ca principal indicator rata absorbţiei fondurilor de preaderare pana in acest
moment. O analiză cantitativă finală privind gradul de îndeplinire a obiectivelor propuse nu se
poate efectua la această dată, având în vedere faptul că programele de pre-aderare se află încă
în implementare, iar datele necesare sunt insuficiente la acest moment.

În prima parte a lucrării prezentăm cele trei instrumente de pre-aderare, din


perspectiva obiectivelor, a dimensiunii financiare şi a particularităţilor gestionării acestora; în
a doua parte ne propunem prezentarea şi analiza impactului instrumentelor asupra procesului
de aderare a României la Uniunea Europeană, utilizând ca principal indicator rata absorbţiei
fondurilor. De asemenea, vom identifica diverse domenii în care acţiunile UE privind
proiectarea, formularea obiectivelor şi reglementarea politicilor naţionale regionale au avut un
impact substanţial soft, care nu poate fi cuantificat cu exactitate, dar care poate fi considerat la
fel de important.

5
Capitolul 1.

PROCESUL DE EXTINDERE A UNIUNII EUROPENE ŞI


INSTRUMENTELE FINANCIARE DE PRE-ADERARE

Strategia de pre-aderare a fost proiectată pentru a pregăti ţările candidate pentru


viitorul statul de stat membru al Uniunii Europene. Aceasta include Acordurile de asociere,
Parteneriatele de aderare, asistenţa de pre-aderare, co-finanţarea de la instituţiile financiare
internaţionale, participarea la programele, agenţiile şi comitetele UE, Programul naţional
pentru adoptarea Acquis-ului, Rapoartele regulate de progres şi dialogul politic.

Astfel, deşi responsabilitatea pentru îndeplinirea criteriilor de aderare aparţine exclusiv


statelor candidate, Uniunea Europeana a contribuit substanţial in ceea ce priveşte eforturile
de pre-aderare, prin diferite instrumente financiare prin care acordat statelor candidate fonduri
nerambursabile.

La Consiliul European de la Copenhaga din 1993 Uniunea a făcut un pas decisiv către
extindere, convenind ca „statele asociate din Europa Centrală si de Est să devină membri ai
Uniunii Europene dacă o cerere este formulată în acest sens”. Prin urmare, extinderea era mai
degrabă o chestiune de timp. În ceea ce priveşte planificarea, Consiliul European a hotărât ca
„aderarea să aibă loc de îndată ce ţările asociate au capacitatea să ducă la îndeplinire
obligaţiile de stat membru prin satisfacerea condiţiilor economice şi politice stabilite”. Tot cu
această ocazie au fost formulate criteriile de aderare, cunoscute sub numele de „criteriile de la
Copenhaga”.

Pentru a deveni stat membru, o ţară candidată trebuie sa îndeplinească următoarele


condiţii:

• Instituţii stabile care să garanteze democraţia, statul de drept, respectarea drepturilor


omului şi protecţia minorităţilor;

• O economie de piaţă funcţională, precum şi capacitatea de a face faţă presiunilor


concurenţiale din piaţa internă;

• Capacitatea de a-şi asuma obligaţiile de stat membru, inclusiv adeziunea la obiectivele


politice, economice şi monetare ale Uniunii Europene.

6
După cum s-a subliniat în concluziile Consiliului European de la Madrid din 1995,
calitatea de stat membru presupune de asemenea crearea condiţiilor pentru o integrare
armonioasă prin adaptarea structurilor administrative. Oricât de important este ca legislaţia
comunitară să fie transpusă în legislaţia naţională, este şi mai important ca această legislaţie să
fie efectiv pusă în practică prin structuri administrative şi judiciare adecvate.

La 13 octombrie 1999, Comisia a recomandat Statelor Membre UE să înceapă


negocierile şi cu România, Slovacia, Letonia, Lituania, Bulgaria şi Malta. Această propunere
a fost aprobată oficial de către Statele Membre la Consiliul European de la Helsinki, din 12
decembrie 1999. România a început negocierile de aderare, în mod oficial, în februarie 2000.

Prin negocieri se urmăreşte ca legislaţia din ţara candidată să fie armonizată cu cea
europeană, adică fiecare cetăţean român să aibă aceleaşi drepturi şi obligaţii ca şi cei din
Uniunea Europeană. În cursul negocierilor, ţară candidată (sau chiar Uniunea Europeană)
poate să ceară perioade de tranziţie (amânarea pentru o perioadă limitată a aplicării unei
anumite prevederi) sau derogări (neaplicarea anumitor reglementari pe teritoriul său).
Procesul de negociere s-a desfăşurat pe capitole, fiecare referindu-se la un anumit domeniu
din legislaţia europeană (spre exemplu agricultura sau politica regională). Au existat 31 de
capitole pe care fiecare ţară candidată trebuie să le discute cu Uniunea Europeană, ele
reprezentând ceea ce este cunoscut sub numele generic „Acquis Comunitar”.

Un capitol este „provizoriu închis” după ce se ajunge la un acord comun asupra


condiţiilor în care ţara candidată o să adere la Uniunea Europeană. În momentul în care toate
cele 31 de capitole sunt închise, se consideră că ţara candidată a adoptat în totalitate acquis-ul
comunitar şi are instituţiile necesare pentru aplicarea lui, condiţii necesare pentru aderarea la
Uniunea Europeană.

În perspectiva iminentă a aderării la Uniunea Europeană, ţările candidate trebuiau să se


familiarizeze cu modul de organizare al fondurilor structurale. Această necesitate nu se referă
doar la aspectele tehnice şi administrative dar şi la obiectivele Fondurilor Structurale. O primă
deplasare către Fondurile Structurale s-a concretizat în modificarea obiectivelor PHARE.
Până în 1999, PHARE avea ca obiectiv pregătirea structurilor de implementare necesare după
aderare în ţările candidate, în timp ce în a doua perioadă programul PHARE are drept ţintă
dezvoltarea coeziunii economice şi sociale, principalul obiectiv al Fondurilor Structurale.

Obiectivul general al coeziunii economice şi sociale este deosebit de important în


contextul extinderii către Est, având în vedere accentuarea disparităţilor în urma aderării
noilor ţări, în care nivelul produsului intern brut variază între una şi trei pătrimi din media UE.
Astfel, a fost necesar ca PHARE să fie aplicat în mod diferenţiat în ţările candidate, pentru a
7
lua în considerare caracteristicile şi dimensiunile lor. Cu toate acestea, din cauza nivelului
scăzut al veniturilor în aceste ţări în comparaţie cu media UE, au fost necesare şi relevante
abordări specifice obiectivului 1 al Fondurilor Structurale, care au fost incorporate în
programul PHARE din 2001.

Mai mult, au fost modificate şi aspectele legate de organizare ale PHARE pentru a
marca tranziţia către Fondurile Structurale. Aceasta se referă în special la trecerea de la
programarea anuală la cea multi-anuală, familiarizarea ţărilor candidate cu responsabilităţile
Fondurilor Structurale prin aplicarea descentralizării extinse şi trecerea de la identificarea
disparată a proiectelor către o abordare programatică.

1.1 Programul PHARE

Poland Hungary Aid for Reconstruction

Programul PHARE a fost creat în 1989 pentru a ajuta Polonia şi Ungaria în procesul
de tranziţie de la regimul comunist la cel democratic (de aici şi numele său: „Poland Hungary
Aid for Reconstruction of the Economy – Polonia Ungaria Ajutor pentru Reconstrucţia
Economiei”). Pe măsură ce alte state din Centrul şi Estul Europei au trecut la un regim
democratic, acestea au fost incluse de asemenea în program. Astfel, în 1996, 13 state primeau
fonduri nerambursabile PHARE dintre care 10 state candidate la acea dată.

În urma invitaţiei formulate în cadrul Consiliului European de la Copenhaga adresată


ţărilor şi Europa Centrală şi de Est de a adera la Uniunea Europeană, asistenţa PHARE a fost
re-orientată către acest scop, incluzând şi o creştere a asistenţei destinată investiţiilor în
infrastructură.

Fondurile PHARE se concentrează în totalitate asupra priorităţilor subliniate în Foaia


de parcurs şi Parteneriatul de aderare care stabilesc priorităţile generale pe care statul trebuie
să le trateze pentru pregătirea în vederea aderării.

În timp, programul PHARE a avut două abordări diferite în ceea ce priveşte solicitarea
de fonduri de către Guvernul României, astfel:

• perioada 1990-1997 denumită şi „finanţare la cerere” (demand driven) caracterizată


printr-o abordare „directă” în sensul că proiectele propuse erau stabilite în general de
către guvern, aprobate şi ulterior finanţate de către Comisia Europeană;

8
• perioada de după 1998 denumită şi „finanţare pentru aderare” (accession driven) care
se bazează pe programe clar stabilite de către autorităţile române şi Comisia
Europeană, respectiv Parteneriatul pentru Aderare, Programul Naţional de Aderare a
României la UE, care acoperă domeniile în care se preia legislaţia europeană, precum
şi modul în care se vor dezvolta instituţiile la nivel central sau local, pentru a
funcţiona la nivelul celor din statele membre.

Programul PHARE în perioada 1990 - 1997

În perioada dintre anii 1990 şi 1992 asistenţa din Programul Phare s-a axat în mod
deosebit pe ajutoare umanitare de urgenţă. După anul 1992, s-a considerat oportun ca
Programul PHARE să se concentreze pe proiecte de tipul ajutor pentru dezvoltare. Sectoarele
vizate au fost: transporturi - reabilitare de drumuri, agricultură, învăţământ, energie,
privatizare – restructurare, IMM-uri, societate civilă, sănătate şi protecţia copiilor.

În perioada 1990-1997, caracterizată de filosofia „finanţării la cerere”, valoarea


alocării de asistenţă financiară nerambursabilă prin Programul Phare a fost de 778 Milioane
ECU. La aceasta se adaugă şi sumele alocate pentru programele comunitare, cooperarea
transfrontalieră şi alte programe dedicate unor sectoare aparte (programe orizontale şi
programe multi-ţară), rezultând un buget total de peste 812 Milioane ECU.

Gestionarea acestor sume s-a realizat într-un sistem relativ centralizat, în care Comisia
Europeană juca un rol foarte important. Practic toate etapele de programare, licitare,
contractare şi plată erau realizate numai după aprobarea de către Comisia Europeană.

Instituţiile beneficiare din România, în marea lor majoritate ministere şi agenţii


guvernamentale, au înfiinţat unităţi care au coordonat aceste proiecte (Project Management
Unit – PMU) din punct de vedere al implementării tehnice.

În ceea ce priveşte exerciţiul de programare, acesta se desfăşura sub directa


coordonare a guvernului, în acest sens atribuţii clare fiind stabilite direcţiei de specialitate din
Departamentul pentru Integrare Europeană, care a funcţionat în cadrul aparatului de lucru al
Guvernului României. Acesta îndeplinea rolul de Coordonator Naţional al Asistenţei
financiare nerambursabile oferite de Comisia Europeană şi statele membre.

Deşi sumele au fost importante pentru ţara noastră, şi au acoperit o gamă largă de
domenii, marele câştig al acestei perioade, judecând după aspectul în care s-au utilizat
resursele externe oferite, este acela al dezvoltării semnificative în planul capacităţilor
resurselor umane.
9
Componenta umană a suferit importante transformări pozitive, generate de programe
dedicate, cum ar fi Tempus şi numeroasele proiecte de formare profesională destinate atât
funcţionarilor publici, cât şi specialiştilor din cercetare sau întreprinzătorilor. Astăzi, România
are multe categorii de specialişti, în marea lor majoritate tineri până în 40 de ani, care au
trecut prin diferite forme de pregătire profesională sau au participat în mod direct la proiectele
de asistenţă externă.

Programul PHARE după anul 1998

După anul 1998, în urma prezentării de către Comisia Europeană a Strategiei Întărite
de Preaderare, în baza căreia a devenit posibilă acordarea unui sprijin din partea UE mai bine
focalizat, asistenţa financiară nerambursabilă comunitară are drept obiectiv general sprijinirea
României în procesul de pregătire pentru aderare.

Strategia de pre-aderare a oferit un program coerent de asistenţă, orientat spre aderare


(accession driven), pe baza unor angajamente şi obiective specifice definite în comun de
Comisia Europeană şi România, prin intermediul Parteneriatului pentru Aderare, precum şi a
altor documente.

Anual, Comisia Europeană şi Guvernul României stabilesc de comun acord domeniile


prioritare pentru care se alocă fondurile, în conformitate cu obiectivele de pregătire a
României pentru aderarea la Uniunea Europeană.

Punerea în aplicare a măsurilor pentru fiecare ţară beneficiară se face potrivit unor
acorduri semnate de Comisie şi de fiecare ţară beneficiară: un Acord Cadru şi câte un
memorandum (numit „Memorandum de Finanţare”) pentru fiecare măsură sau set de măsuri
în parte. Alocarea Phare se face anual, prilej cu care se semnează unul sau mai multe
memorandumuri de finanţare.

Corespunzător priorităţilor definite anual, de comun acord, autorităţile române propun


proiecte care ulterior sunt aprobate de către toate Statele Membre în cadrul Comitetului de
Gestiune Phare, reprezentând un set de măsuri pentru care se elaborează un memorandum de
finanţare care se semnează Comisia Europeană şi Guvernul României.

Pentru fiecare proiect, se elaborează o fişă detaliată, cu datele tehnice ale proiectului;
fişele sunt aprobate de Comisia Europeană. Fiecare memorandum de finanţare (unul sau mai
multe în fiecare an) stabileşte detaliile tehnice ale măsurii sau setului de măsuri.

10
Elaborarea programelor anuale finanţate din fonduri comunitare (programarea
fondurilor comunitare) are în vedere alocarea asistenţei financiare nerambursabile din partea
UE către sectoare şi proiecte prioritare, în contextul prevederilor Parteneriatului pentru
Aderare, document elaborat în 1999, revizuit în 2001 şi aflat în prezent într-un nou proces de
revizuire ca urmare a adoptării Road-map-ului de către Consiliul European de la Copenhaga
în decembrie 2002. De asemenea, alocarea fondurilor a avut în vedere evaluarea Comisiei din
rapoartele periodice privind progresele înregistrate de fiecare ţară candidată în pregătirea
pentru aderare, urmărindu-se astfel sporirea eficienţei şi impactului programelor de asistenţă
asupra pregătirilor pentru aderare.

Obiectivele Programului PHARE

1. Întărirea capacităţii administrative şi instituţionale în statele candidate, pentru ca


acestea să poată funcţiona eficient în cadrul Uniunii Europene („Dezvoltare
instituţională”);

2. Sprijinirea statelor candidate în efortul investiţional de aliniere a activităţilor


industriale şi a infrastructurii la standardele UE („Investiţii pentru sprijinirea aplicării
legislaţiei comunitare”);

3. Promovarea coeziunii economice şi sociale („Investiţii în coeziune economică şi


socială”).

Din 1997, programul PHARE acordă un sprijin crescut dezvoltării cadrului legislativ
şi structurilor administrative, proiectelor care promovează democraţia şi dezvoltarea societăţii
civile, investiţiilor în infrastructură, inclusiv cooperării transfrontaliere.

Priorităţile Programului PHARE

În perioada 2000-2006 sprijinul PHARE se concentrează pe două mari priorităţi: dezvoltare


instituţională şi investiţii în coeziunea economică şi socială.

A. Dezvoltare instituţională

Întărirea capacităţii instituţionale şi administrative a ţărilor candidate este o condiţie cheie


pentru a putea deveni membre ale Uniunii Europene, situaţie în care vor trebui să adopte, să
aplice şi să urmărească respectarea acquis-ului comunitar. Aceasta presupune modernizarea
sistemului administrativ şi judiciar prin aplicarea principiului neutralităţii şi al

11
profesionalismului. Scopul dezvoltării instituţionale este de a ajuta ţările candidate să creeze
bazele instituţionale necesare aderării.

Dezvoltare instituţională prin transfer de know-how

Dezvoltarea instituţională prin transfer de know-how presupune procesul de sprijinire


a ţărilor candidate de a-şi crea structurile, strategiile, resursele umane şi managementul
necesare pentru dezvoltarea capacităţii economice, sociale, administrative şi de reglementare.
Aproximativ 30% din resursele PHARE sunt alocate acestui scop şi în principal sunt utilizate
prin proiecte de înfrăţire instituţională (twinning). Această asistenţă este furnizată în scopul
sprijinirii ţărilor candidate pentru a dobândi capacitatea de a pune în aplicare o legislaţie
armonizată cu cea a comunităţilor europene precum şi pentru a participa la politicile de
coeziune economică şi socială ale Uniunii Europene. De asemenea, furnizează sprijin pentru
îndeplinirea primului criteriu de la Copenhaga privind stabilitatea instituţiilor care garantează
democraţia, statul de drept, respectarea drepturilor omului şi protecţia minorităţilor.

Proiectele de înfrăţire instituţională (twinning) implică detaşarea unor funcţionari


publici din statele membre ale Uniunii Europene în cele candidate pentru o perioadă de cel
puţin un an. Aceştia sunt cunoscuţi sub numele de Consilieri rezidenţi de twinning. În unele
domenii cheie, ei reprezintă o sursă de expertiză foarte importantă. La expertiza furnizată de
Consilierul rezident de twinning, se adaugă experţii pe termen scurt, stagiile de formare
profesională şi furnizarea de servicii (ex: traducere de documente).

Dezvoltarea instituţională se realizează şi prin intermediul contractelor de servicii


obţinute de pe piaţa de consultanţă.

Alături de înfrăţirea instituţională, alte două mecanisme importante de consolidare


instituţională sunt:

• furnizarea expertizei în domeniul acquis-ului prin biroul TAIEX (Technical


Assistance and Information Exchange) al Comisiei Europene (CE);

• reforma administraţiei publice şi a organismelor de reglementare prin programul


SIGMA - iniţiativă comună (Support for Improvement in Governance and
Management in Central and Eastern European Countries) a CE şi OECD.

Investiţii în Dezvoltare Instituţională

Investiţiile privind dezvoltarea instituţională au în vedere alinierea la normele şi standardele


comunitare. Aproximativ 35% din resursele Phare sunt alocate acestui obiectiv, care are trei
caracteristici principale:

12
• presupune investiţii în instituţii cheie de reglementare a căror echipament şi
infrastructură trebuiesc reînnoite pentru a monitoriza în mod eficient şi întări aquis-ul
comunitar;

• asemenea investiţii pot fi făcute în oricare din ţările candidate sau din noile state
membre;

• investiţiile privind dezvoltarea instituţională au la bază strategii guvernamentale clare


în domeniul reformei administraţiei publice, susţinute atunci când este necesar şi prin
transfer de know-how.

B. Investiţii în Coeziunea economică şi socială

A doua prioritate a programului PHARE constă în promovarea şi susţinerea Coeziunii


Economice şi Sociale în ţările candidate. Investiţiile în coeziunea economică şi socială impun
măsuri similare celor finanţate în statele membre ale Uniunii Europene prin intermediul
Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDR) şi al Fondului Social European (FSE).
Aceste investiţii contribuie la dezvoltarea unei economii de piaţă funcţionale şi la dezvoltarea
capacităţii de a face faţă presiunilor concurenţiale şi pieţei din Uniunea Europeană. Pentru
atingerea standardelor comunitare în ceea ce priveşte infrastructura şi întreprinderile, precum
şi pentru construirea cadrului instituţional şi legislativ necesar se impun investiţii
considerabile.

Pentru a se evita suprapunerile cu celelalte instrumente de pre-aderare ale Uniunii


Europene – programele ISPA şi SAPARD, PHARE nu acordă asistenţă pentru proiecte de
anvergură în domeniul transporturilor, mediului sau agriculturii, cu excepţia armonizării
legislative care nu este eligibilă pentru asistenţă ISPA sau SAPARD.

Coeziunea Economică şi Socială este un obiectiv complex care poate fi atins numai în
cazul în care fiecare stat are o strategie coerentă şi integrată care ia în considerare atât nevoia
de a promova competitivitatea cât şi cea de a reduce disparităţile interne.

De aceea, fiecare ţară a elaborat un Plan Naţional de Dezvoltare (PND), care este
documentul de planificare strategică şi programare financiară multianuală ce are ca scop să
orienteze şi să stimuleze dezvoltarea economică şi socială a ţării pentru atingerea obiectivului
de realizare a coeziunii economice şi sociale. Acest Plan reprezintă documentul cheie pentru
programarea măsurilor Phare în domeniul Coeziunii Economice şi Sociale şi poate fi
reactualizat în conformitate cu liniile de dezvoltare ale strategiilor naţionale.

13
Prin PND se realizează o programare similară celei realizate de statele membre ale
Uniunii Europene pentru Obiectivul 1 de intervenţie a Fondurilor Structurale, care
promovează eliminarea disparităţilor prin sprijinirea regiunilor având întârzieri în dezvoltare,
prin furnizarea de infrastructură de bază şi încurajare a investiţiilor în activităţi economice de
afaceri.

Gestionarea Programului PHARE

În România, cadrul juridic, precum şi toate structurile administrative şi bugetare


necesare coordonării şi implementării programelor finanţate de Uniunea Europeană au fost
create în anul 1999.

Tot în acelaşi an, la solicitarea Comisiei Europene, s-au creat structuri prin care se
realizează programarea fondurilor comunitare şi implementarea proiectelor finanţate de
Comisia Europeană, şi anume:

• Coordonatorul naţional al asistenţei - în cazul României, este Ministerul Economiei


Finanţelor, ca instituţie, ministrul integrării europene fiind nominalizat pentru a
reprezenta această poziţie;

• Responsabilul naţional cu autorizarea finanţării - un înalt oficial al Guvernului, din


cadrul Ministerului Finanţelor Publice;

• Fondul Naţional – direcţie în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cu rol de


trezorerie centrală, prin intermediul căreia fondurile UE sunt transferate către
Beneficiar (Guvernul României);

• Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare (OPCP) – organism de punere în aplicare a


sistemului de implementare descentralizată, din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice, responsabil cu organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor, a contractărilor şi
efectuarea plăţilor în cadrul proiectelor de dezvoltare instituţională;

• Agenţii de implementare – organisme de punere în aplicare a sistemului de


implementare descentralizată, din cadrul Guvernului, responsabile cu organizarea şi
desfăşurarea licitaţiilor, a contractărilor şi cu efectuarea plăţilor, precum şi cu
implementarea tehnică, în cazul proiectelor de investiţii – respectiv.: Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei, Administraţia Naţională a Drumurilor, Compania Naţională
Căile Ferate – CFR şi OPCP.

• Responsabili cu autorizarea programului – oficial din cadrul administraţiei naţionale,


care conduce o agenţie de implementare sau OPCP, responsabil pentru funcţionarea

14
agenţiei respective sau a OPCP şi pentru managementul financiar judicios al
proiectelor puse în aplicare.

• Autorităţi de implementare (ministere, agenţii, alte instituţii publice care propun şi pun
în aplicare proiecte în cadrul măsurilor stabilite prin memorandumurile de finanţare) –
instituţii care beneficiază de asistenţa tehnică şi care au responsabilitatea tehnică a
implementării proiectelor.

De asemenea, în anul 2000 au fost create structuri mixte de monitorizare a


implementării proiectelor, formate din reprezentanţi ai autorităţilor române şi ai
Comisiei Europene:

• Comitetul Comun de Monitorizare (Joint Monitoring Committee), format din


coordonatorul naţional al asistenţei, responsabilul naţional cu autorizarea finanţării şi
reprezentanţi ai Comisiei Europene. Comitetul are sarcina examinării progreselor
înregistrate în derularea proiectelor Phare şi se întruneşte cel puţin o dată pe an.

• Sub-comitete sectoriale de monitorizare (Sectorial Monitoring Sub-Committee),


stabilite de Comitetul Comun de Monitorizare, formate din coordonatorul naţional al
asistenţei, responsabilul naţional cu autorizarea finanţării, responsabilul/responsabilii
cu autorizarea programului din cadrul fiecărei agenţii de implementare şi un
reprezentant al Comisiei Europene.

Fiecare memorandum de finanţare semnat între Comisia Europeană şi Guvernul


României prevede responsabilităţi clare pentru fiecare din structurile naţionale stabilite:
coordonatorul naţional al asistenţei, responsabilul naţional cu autorizarea finanţării,
responsabilii cu autorizarea programelor, Fondul Naţional, OPCP, agenţiile şi autorităţile de
implementare. Pe parcursul implementării, proiectele aprobate pentru finanţare şi puse în
aplicare sunt monitorizate de către structurile mixte convenite cu autorităţile comunitare şi
descrise anterior.

În relaţia cu Guvernul României, ca beneficiar al fondurilor comunitare, Comisia


Europeană este reprezentată, după caz, fie de serviciile centrale (Direcţia Generală Extindere,
direcţiile de specialitate), fie de serviciile locale, respectiv Delegaţia UE din România.
Aceasta din urmă are atribuţii în implementarea proiectelor finanţate din fonduri comunitare,
în cadrul programelor PHARE şi ISPA, în conformitate cu procedurile descrise în Manualul
DIS (sistem de implementare descentralizată) şi Ghidul practic PHARE, ISPA şi SAPARD
(PRAG), în principal prin asigurarea controlului prealabil (ex-ante) privind selecţia, licitarea
şi contractarea proiectelor precum şi utilizarea fondurilor. În programarea fondurilor

15
comunitare, responsabilităţile Comisiei Europene sunt îndeplinite de serviciile centrale
(Direcţia Generală Extindere şi direcţiile de specialitate).

Implementarea proiectelor PHARE cuprinde două „dimensiuni” principale:

• Dimensiunea tehnică: se realizează la nivelul instituţiilor definite anterior ca autorităţi


de implementare, prin intermediul unor structuri specializate, denumite unităţi de
implementare a proiectelor;

• Dimensiunea financiară: se realizează prin intermediul agenţiilor de implementare,


definite anterior.

Monitorizarea programelor/proiectelor se realizează efectiv prin intermediul


structurilor mixte prezentate anterior: Comitetul Comun de Monitorizare a programelor Phare
şi cele 9 sub-comitete sectoriale de monitorizare.

Finanţarea PHARE pentru România

În perioada 2000-2006 România beneficiază prin Programul PHARE de finanţare


nerambursabilă după cum urmează:

Tabel Nr.2 Milioane Euro

Phare Phare Phare Phare Phare Phare Phare


Total
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

285,94
228,02 288,09 279 435,259 430,9 447,426 2394,64
5

Sursă: AMCSC, Ministerul Finanţelor Publice, Documente interne, aprilie 2006.

Sursă: AMCSC, Ministerul Economiei si Finanţelor, Documente interne, aprilie 2006.

16
Alocarea pe sectoare a finanţării PHARE

2003 2004 2005 2006


Minorităţi 9.00 8.50 11.00 15,50
Administraţie publică 4.38 11.50 13.59 14.00
Justiţie 6.00 19.50 18,00 20.00
Managementul frontierelor 9.90 36.80 41.42 36.35
Finanţe publice 10.00 31.42 35.90 18.90
Agricultură 5.50 21.75 18.50 26.40
Mediu 2.00 25.49 17.50 24.18
Transport 7.30 12.45 10.22 8.02
Energie 1.60 10.40 3.00 3.70
Sănătate 6.00 2.70 - 9.38
Social 28.70 8.75 2.00 6.00
Coeziune economică şi socială 112.00 160.10 175.00 187.01
Nealocat 5.50 7.80 16.01 15.37
TOTAL 265.50 405.30 396.90 492.42
Sursa: AMCSC, Ministerul Economiei si Finanţelor

1.3 PROGRAMUL ISPA

Instrument for Structural Policies for Pre-Accession

Programul ISPA (Instrument pentru Politici Structurale de Pre-Aderare), demarat la 1


ianuarie 2000, finanţează proiecte în domeniul infrastructurii de transport şi de mediu de mare
anvergură. Prin programul ISPA, se urmăreşte:

• sprijinirea ţărilor beneficiare în vederea alinierii standardelor lor de mediu la cele ale
UE;

• extinderea şi conectarea reţelelor de transport ale statelor beneficiare la cele trans-


europene, precum şi

• familiarizarea ţărilor beneficiare cu politicile şi procedurile specifice Fondurilor


Structurale şi de Coeziune ale Uniunii Europene.

Priorităţile programului ISPA

17
În domeniul protecţiei mediului, ISPA se concentrează pe investiţii mari legate de
directivele de mediu, a căror implementare solicită costuri foarte importante. Ele se referă la
următoarele domenii: producţia şi furnizarea apei potabile, tratarea apelor reziduale,
administrarea deşeurilor solide şi a celor periculoase şi respectiv poluarea aerului.
În domeniul transporturilor, ISPA acordă prioritate investiţiilor legate de integrarea
sistemului românesc în sistemul de transporturi al UE şi în reţelele trans-europene. De
asemenea, se acordă prioritate îmbunătăţirii legăturilor cu alte ţări candidate, precum şi
eliminării lacunelor din sistemul naţional de transporturi. ISPA finanţează dezvoltarea căilor
ferate, a şoselelor şi a căilor de navigaţie.

Pregătirea proiectelor ISPA

Deşi spre deosebire de alte instrumente financiare comunitare, ISPA finanţează direct
proiecte de investiţii in infrastructura, procesul de pregătire a acestor proiecte trebuie sa aibă
la baza Strategiile Naţionale ISPA.

Strategiile ISPA trebuie sa prezinte, în primul rând, o analiza detaliata a sectorului de


infrastructura si apoi sa fundamenteze obiectivele propuse, în strânsa corelare cu propunerile
de proiecte si sursele de finanţare a acestora.

Având în vedere faptul ca strategiile ISPA reprezintă instrumente de planificare a


investiţiilor, in cadrul exerciţiului de elaborare a acestor documente statele candidate
urmăresc:

• priorităţile sectoriale si sub-sectoriale;

• priorităţile geografice înlăturarea blocajelor de trafic, zone critice din punctul de


vedere al poluării), precum şi

• utilizarea optima a fondurilor ISPA (în combinaţie cu alte resurse).

Ca urmare a acestui exerciţiu, sunt finalizate strategiile ISPA care definesc criteriile de
promovare a proiectelor pentru finanţare prin ISPA, precum si lista proiectelor identificate (cu
posibile surse de finanţare).

În România, programarea ISPA a demarat prin elaborarea, in anul 2000, a celor doua
documente strategice (Strategia naţională ISPA în domeniul mediului şi Strategia naţională
ISPA în domeniul transporturilor), documente ce au la bază prevederile comunitare şi
documente fundamentale care definesc cadrul relaţiilor dintre România şi Uniunea

18
Europeană, precum Parteneriatul de Aderare şi Programul Naţional de Aderare a României la
Uniunea Europeană.

Astfel, sectoarele pentru care se acordă finanţare ISPA în România sunt:

pentru secţiunea mediu

• tratarea apelor uzate,

• gestionarea deşeurilor urbane şi

• protecţia calităţii aerului.

pentru secţiunea transporturi :

• integrarea în reţelele de transport europene si

• reabilitarea, modernizarea şi dezvoltarea infrastructurilor existente.

Proiectele ISPA sunt pregătite de către Beneficiarii finali cu sprijinul celor doua
ministere responsabile (ministerul transporturilor şi, respectiv, al mediului).

Beneficiarii programului ISPA sunt:

• Pentru infrastructura de mediu: autorităţile locale si centrale (ministerul de resort,


consiliile judeţene, primăriile), regiile autonome,

• Pentru infrastructura de transporturi: ministerul de resort,


regiile autonome si companiile naţionale care sunt capabile sa
dezvolte proiecte de infrastructura de amploare, precum
Compania Naţionala Autostrăzi si Drumuri Naţionale si
Compania Naţională de Căi Ferate.

Finanţarea ISPA în România

România este a doua ţară după Polonia, în ceea ce priveşte dimensiunea resurselor
alocate, în perioada 2000-2006, cu o valoare a finanţării nerambursabile de peste 250
milioane € pe an, împărţite aproximativ egal între proiectele de infrastructură de transport şi
cele de mediu.

19
În conformitate cu decizia Consiliului European de la Copenhaga (decembrie 2002),
începând cu luna mai 2004, o dată cu aderarea primului val de state candidate, finanţarea
anuală pentru România a crescut cu 20% în anul 2004, 30% în 2005 şi, respectiv, cu 40% în
2006.

Tabel Nr.3 Milioane Euro

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total


+ 20% +30% + 40%
240 240 240 240 240 + 48 240 + 72 240 + 96 1896
288 312 336
Sursa: Autoritatea de Management pentru Proiecte EX-ISPA, Ministerul Economiei si
Finanţelor, Documente interne, aprilie 2006

Proiectele depuse pentru aprobare în cadrul programului Ispa au un buget minim de 5


milioane Euro, din care maxim 75% poate fi finanţat din fonduri ISPA. Restul fondurilor
reprezintă co-finanţarea naţională: din bugete centrale sau locale, din împrumuturi, donaţii,
etc.

Asigurarea unei cofinanţări de minim 25% din partea beneficiarului este o condiţie obligatorie
pentru orice proiect ISPA. Din acest motiv, Instituţiile Financiare Internaţionale (IFI) au fost
implicate în proiectele ISPA pentru România, după cum urmează:

• Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) - conducerea BERD a


aprobat Facilitatea de Creditare pentru Mediul Urban, în valoare de 80 milioane Euro
pentru România, menită să ofere municipalităţilor selectate co-finanţări pentru grant-
urile ISPA fără garanţie suverană

• Banca Europeană pentru Investiţii (BEI) - a creat „Municipal Water Infrastructure


Scheme”, o facilitate de împrumut orizontală pentru a finanţa proiecte de mediu cu
garanţie suverană. Însă pentru garantarea de către stat a împrumutului co-finanţat de
BEI, beneficiarul final trebuie să mai elaboreze o a doua variantă a studiului de
fezabilitate;

• Banca Germană pentru Dezvoltare „Kreditanstalt Für Wiederaufbau” (KFW)


(începând cu anul 2005) – pentru 3 proiecte ISPA (2 proiecte ISPA mediu şi un

20
proiect de asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor de infrastructură finanţate
prin FC).

Proiecte ISPA în România

Până în prezent, România a încheiat cu CE 62 de Memorandumuri de Finanţare ISPA,


în valoare totală de aproximativ 2,7 miliarde Euro, din care aproximativ 2 miliarde Euro sunt
asiguraţi prin intermediul Programului ISPA. Din cei 2,7 miliarde Euro, 59 milioane (din care
85% asistenţă ISPA, restul de 15% fiind acoperiţi de la bugetul de stat) au fost dedicaţi
reconstrucţiei infrastructurii rutiere şi feroviare afectate de inundaţiile din vara anului 20052.

Implementarea proiectelor ISPA

In gestionarea proiectelor ISPA sunt implicate urmatoarele structuri, definite prin


Memorandumul de intelegere incheiat intre Guvernul Romaniei si Comisia Europeana pentru
utilizarea Fondului National pentru ISPA (aprobat prin Hotararea Guvernului nr.1328/2000) :

Agenţiile de implementare ISPA care îndeplinesc in special rolul de autoritate


contractantă, asigurând licitarea şi contractarea proiectelor, si ulterior monitorizarea
contractelor. Acestea sunt:

pentru proiectele de mediu

• Oficiul de Plăţi si Contractare PHARE

pentru proiectele de transporturi

• Compania Naţionala de Autostrăzi si Drumuri Naţionale

• Compania Naţionala CFR SA

• Agenţia de implementare Dunăre.

Ministerele de resort – responsabile pentru monitorizarea, din punct de vedere tehnic,


a proiectelor ISPA in derulare.

Fondul Naţional, condus de Responsabilul Naţional cu Autorizarea Finanţării


ISPA (RNA) care trebuie sa asigure:

2
Memorandumul de Finanţare intitulat „Reconstrucţia infrastructurii rutiere şi feroviare afectate de inundaţii în
judeţele Giurgiu, Vrancea şi Bacau” a fost semnat de partea comunitară la data de 28 octombrie 2005

21
• cerificarea plaţilor efectuate in cadrul tuturor proiectelor si transmiterea cererilor de
rambursare la Comisia Europeana;

• fluxul aferent cofinantarii proiectelor ISPA;

• transferul fondurilor catre Agentiile de Implementare pentru ca aceastea sa poata


efectua platile catre contractori;

• asigurarea tinerii la zi a unui sistem de raportare financiara pentru fondurile ISPA;

• recuperarea fondurilor neutilizate la finalizarea masurilor ISPA;

• detectarea neregulilor si propunerea de masuri corective pentru recuperarea acestora.

Coordonatorul Naţional ISPA (CNI) – care asigura o legătura strânsa intre procesul
de aderare si utilizarea fondurilor ISPA, fiind de asemenea responsabil pentru programarea,
implementarea si monitorizarea fondurilor ISPA. Totodată, Coordonatorul Naţional ISPA este
responsabil, împreuna cu RNA, pentru asigurarea, la nivel naţional, a unui sistem de
management financiar si control al fondurilor ISPA, in conformitate cu cerinţele Comisiei
Europene stipulate Memorandumurile de Finanţare ISPA.

1.4 SAPARD

Special Pre-Accesion Programme for Agriculture and Rural


Development
Obiectivele programului SAPARD

La data de 21 iunie 2000, CE a propus o alocare orientativă a fondurilor pentru fiecare


din statele candidate. Aceasta a fost realizată pe baza următoarelor criterii obiective: populaţia
din mediul rural, suprafaţa agricolă, produsul intern brut pe cap de locuitor raportat la
paritatea puterii de cumpărare şi situaţia teritorială specifică existentă în fiecare din statele
candidate.

Obiectivul prioritar îl constituie consolidarea cadrului necesar implementării măsurilor


de pre-aderare pentru o agricultură performantă şi dezvoltarea durabilă a zonelor rurale în
ţările candidate, urmărindu-se preluarea acquis-ului comunitar şi adaptarea progresivă a
mecanismelor de piaţă la principiile care guvernează Politica Agricolă Comună.

22
Priorităţile programului SAPARD

Măsurile eligibile pentru finanţare se înscriu în priorităţile destinate ameliorării


eficienţei pieţei, normelor de calitate fitosanitare şi sanitare veterinare, precum şi acţiunilor de
menţinere şi crearea noilor locuri de muncă în spaţiul rural:

• Dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii rurale;

• Îmbunătăţirea prelucrării şi comercializării produselor agricole şi piscicole;

• Investiţii în exploataţiile agricole;

• Ameliorarea structurilor pentru controlul calităţii fitosanitare şi sanitare veterinare,


pentru calitatea alimentelor şi protecţia consumatorilor;

• Metode agricole de producţie vizând protecţia mediului şi întreţinerea spaţiului


natural;

• Dezvoltarea şi diversificarea activităţilor economice;

• Înfiinţarea şi organizarea grupurilor de producători;

• Administrarea resurselor de apă;

• Silvicultură;

• Formarea profesională;

• Asistenţă tehnică (măsură orizontală).

Condiţii privind conferirea gestiunii Programul SAPARD

Conform prevederilor Reglementării CE nr.1268/1999 privind sprijinul comunitar pentru


măsurile de pre-aderare, pentru preluarea şi utilizarea de către ţările candidate a fondurilor
structurale comunitare aferente Programului SAPARD, a fost necesară îndeplinirea
următoarelor condiţii:

• Aprobarea Planului Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală (PNADR) de


către Comisia Europeană ;

• Înfiinţarea Agenţiei SAPARD;

• Semnarea Acordului Multianual de Finanţare SAPARD;

23
• Acreditarea Agenţiei SAPARD ;

• Asigurarea cofinanţării naţionale a Programului SAPARD;

• Semnarea acordurilor Anuale de Finantare.

Acordul Multianual de Finanţare SAPARD defineşte reguli detaliate în materie de


delegare a gestiunii programelor pentru agricultură şi dezvoltare rurală în ţările candidate,
incluzând dispoziţiile necesare pentru exercitarea managementului financiar. Condiţiile de
aplicare a acestui acord sunt stabilite în anexa la acord, care prevede dispoziţii referitoare la:
managementul financiar, managementul, monitorizarea şi evaluarea programului, aplicaţii
generale, declaraţiile anuale şi trimestriale de cheltuieli, linii directoare pentru Organismul de
Certificare, textul legislaţiei comunitare privind regulile financiare aplicabile la SAPARD.

Finanţarea SAPARD

Pentru definirea condiţiilor privind regulile de gestiune şi control financiar precum şi a


cadrului general administrativ, legislativ şi tehnic pentru implementarea programului
SAPARD, la data de 2 februarie 2001, a fost semnat la Bruxelles, Acordul Multianual de
Finanţare SAPARD (Multi Annual Financing Agreement – MAFA) între CE şi Guvernul
României. MAFA reprezintă documentul oficial prin care s-a decis alocarea unei contribuţii
financiare nerambursabile României, în valoare de 1109 milioane Euro, angajată pe perioada
2000-2006.

În baza unor criterii stabilite pentru toate ţările candidate (suprafaţa agricolă, populaţia
ocupată în agricultură, produsul intern brut, situaţia teritorială specială – zone defavorizate),
contribuţia comunitară alocată prin Programul SAPARD României, în perioada 2000-2006,
este de aproximativ 1000 de milioane Euro (153,2 milioane euro/anual, în condiţiile
asigurării cofinanţării naţionale a programului.

Tabel Nr.4 Milioane Euro

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total

153 156 160 160 160 160 160 1109

Sursa: Agenţia SAPARD, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Documente


interne, aprilie 2006

Derularea proiectelor prin Programul SAPARD este condiţionată de asigurarea


cofinanţării după cum urmează:

24
• pentru măsurile din domeniul public (infrastructură): 25% finanţare de la bugetul de
stat şi 75% contribuţie comunitară;

• pentru măsurile din domeniul privat: 50% contribuţia beneficiarului şi 50% contribuţie
publică (din care 25% finanţare de la bugetul de stat şi 75% contribuţie comunitară).

Astfel, beneficiarii măsurilor din domeniul privat trebuie să facă dovada capacităţii de
finanţare a investiţiei, în proporţie de 50% din costul total al proiectului, până la realizarea
obiectivului.

Sprijinul financiar public pentru implementarea proiectelor se acordă prin decontare,


pe baza documentelor justificative (chitanţe fiscale, facturi) care atestă investiţia realizată şi
eligibilitatea cheltuielilor efectuate.

Structuri de implementare

Structurile de administrare a fondurilor au fost stabilite pe baza memorandumurilor de


înţelegere încheiate între România şi Comisia Europeană, constituind şi din acest punct de
vedere o etapă de pregătire pentru viitoarele fonduri structurale şi de coeziune. O
caracteristică importantă a acestui cadru de administrare este responsabilitatea personală
pentru gestionarea corectă a resurselor financiare.

Astfel, fondurile din instrumentele de pre-aderare sunt canalizate prin Fondul


Naţional, structură din cadrul Ministerului Economiei si Finanţelor aflat sub autoritatea
Responsabilului Naţional cu Autorizarea Finanţării. Implementarea efectivă a PHARE şi
ISPA se desfăşoară în Agenţiile de Implementare, înfiinţate la nivelul instituţiilor cu atribuţii
în implementarea programelor, conduse de un responsabil sectorial cu autorizarea finanţării,
care primesc fondurile de la Fondul Naţional şi efectuează plăţile. În cazul SAPARD,
implementarea este asigurată de Agenţia SAPARD, organism dedicat acestui scop.

1.4 Proceduri de finanţare

Finanţarea prin instrumentele de Pre-aderare este condiţionată de parcurgerea unor etape bine
stabilite, prezentate în cele ce urmează.

PHARE

25
– Existenţa unui acord cadru semnat între Comisia Europeană şi guvernul
României

– programarea anuală pe baza priorităţilor identificate în Rapoartele regulate


şi Parteneriatul de Aderare

– Statul candidat întocmeşte propuneri de programe şi fişe de proiect în


vederea obţinerii deciziei finale din partea Comisiei

– Propuneri financiare pentru Programele Naţionale anuale întocmite de DG


Extindere; consultarea cu alte servicii ale Comisiei şi prezentarea Comitetului de
Management PHARE pentru punct de vedere

– Decizia Comisiei

– Alocarea fondurilor

– semnarea memorandumului anual de finanţare de către statul candidat şi


Comisie; schimb de scrisori asupra fişelor de proiect

– primul transfer de fonduri (avans de 20%) la cererea Fondului Naţional

– rambursarea cheltuielilor efectuate.

ISPA

– Acordul Cadru existent pentru PHARE se extinde pentru ISPA

– Strategiile naţionale ISPA pentru transport şi mediu sunt întocmite de statul


de candidat (l nivelul ministerelor de resort), strategiile sunt aprobate de Comisie (acestea
pot fi actualizate dacă este nevoie pentru a se asigura îndeplinirea obiectivelor de politică)

– Identificarea şi pregătirea proiectelor de către ţara candidată (beneficiarii


finali şi ministerele de resort)

– Depunerea aplicaţiei conform formatului standard şi evaluarea acesteia


(Coordonatorul Naţional ISPA)

– Propunere financiară întocmită de DG Politică Regională pentru fiecare


proiect, dezbătută între serviciile CE şi prezentată Comitetului de Management ISPA
pentru punct de vedere

– Decizia Comisiei (pentru fiecare proiect)

26
– Alocarea fondurilor (un proiect poate primi alocări financiare din ani
diferiţi). Semnarea Memorandumului de Finanţare între CE şi Guvernul statului candidat
(pentru fiecare proiect)

– Efectuarea primului transfer de fonduri (prima tranşă a avansului de 10%)

– Efectuarea celui de-al doilea transfer de fonduri (a doua tranşă a avansului


de 10%), după semnarea primului contract de lucrări şi îndeplinirea unor condiţii stipulate
în Memorandumul de Finanţare

– Transferuri intermediare de fonduri pentru rambursarea plăţilor efectuate


către contractori, în condiţiile respectării prevederilor Memorandumului de Finanţare

– Plata finală, la îndeplinirea obiectivelor Memorandumului de Finanţare.

SAPARD

– Depunerea la Comisiei a unei propuneri de plan pentru agricultură şi


dezvoltare rurală pentru perioada 2000-2006

– Consultări între serviciile CE şi CE şi statul candidat

– Stabilirea unui acord cu statul candidat asupra planului

– Consultări finale între serviciile CE

– Transmiterea planului către Comitetul de Management pentru punct de


vedere

– Adoptarea oficială de către CE a programului pentru agricultură şi


dezvoltare rurală

– Decizia CE de a autoriza semnarea Acordului multianual de finanţare şi a


Acordului anual de finanţare

– Alocarea anuală a fondurilor SAPARD

– Încheierea Acordului multianual de finanţare şi a Acordului anual de


finanţare

– Decizia oficială a CE privind acordarea managementului în sistem


descentralizat extins către Agenţia de Implementare SAPARD

– Primul transfer de fonduri către statul candidat (maximum 49% din prima
alocare anuală)

– Rambursarea cheltuielilor efectuate.

27
Capitolul 2
IMPACTUL INSTRUMENTELOR DE PRE-ADERARE ASUPRA
PROCESULUI DE ADERARE A ROMÂNIEI LA UNIUNEA
EUROPEANĂ

2.1. Capacitatea de absorbţie – elemente teoretice

Capacitatea de absorbţie reprezintă gradul în care o ţară este capabilă să cheltuiască


efectiv şi eficient resursele financiare alocate de Uniunea Europeană. Pe baza experienţei
trecute, Comisia Europeană a ajuns la concluzia că ţările au o capacitate limitată de absorbi
sprijinul financiar pentru investiţii într-un mod eficient. Există restricţii atât la nivelul cererii
cât şi al ofertei.

Capacitatea de absorbţie la nivelul cererii înseamnă capacitatea efectivă de a genera


proiecte acceptabile de către aplicanţi.

Capacitatea de absorbţie la nivelul ofertei poate fi determinată de următorii factori:

• Capacitatea de absorbţie macro-economică poate fi definită şi evaluată în funcţie de


PIB (pentru fondurile structurale şi de coeziune, de exemplu, aceasta a fost stabilită în
jurul limitei de 4% din PIB-ul ţării respective);

• Capacitatea de absorbţie financiară poate fi definită ca abilitatea de a co-finanţa


programele şi proiectele sprijinite de UE, de a planifica şi garanta aceste contribuţii
naţionale în bugete multi-anuale şi de a colecta contribuţii de la diferiţi parteneri (stat,
autorităţi regionale şi locale, organisme private) interesate în implementarea
respectivelor proiecte sau programe;

• Capacitatea administrativă poate fi definită ca abilitatea autorităţilor centrale,


regionale şi locale de a elabora planificări adecvate, programe şi proiecte la timpul
potrivit, de a lua decizii asupra programelor şi proiectelor, de a coordona activitatea
principalilor parteneri, de a face faţă cerinţelor administrative şi de raportare, şi de a
finanţa şi superviza adecvat implementarea, cu evitarea pe cât posibil a neregulilor şi
fraudelor. Capacitatea este determinată de proiectarea întregului sistem de
implementare, dar şi de modul său de funcţionare. Capacitatea include structura,
resursele umane, sistemele şi instrumentele. Structura se referă la alocarea clară a

28
responsabilităţilor, cu referire la o întreagă gamă de sarcini legate de fondurile
europene, inclusiv programarea, implementarea, managementul, evaluarea şi
monitorizarea, managementul financiar şi controlul. Sistemele şi instrumentele se
referă la disponibilitatea instrumentelor, metodologiilor, ghidurilor, manualelor,
sistematizărilor, procedurilor şi formularelor, care permit organizaţiilor să transforme
cunoştinţele tacite, implicite în cunoştinţe explicite, care pot fi împărtăşite.

La începutul anului 2002, Comisia Europeană a stabilit o metodologie pentru evaluarea


capacităţii de absorbţie din ţările candidate la aderare. Pentru aceasta, Comisia a comandat o
serie de studii care au analizat capacitatea de absorbţie atât din punct de vedere al unora dintre
Statele Membre (Irlanda, Spania, Portugalia, Germania), cât şi din punct de vedere sectorial
(management, programare, implementare, monitorizare şi evaluare şi, respectiv, management
financiar şi control).

Trei etape trebuie luate în considerare în legătură cu administrarea fondurilor:

• Proiectarea (design-ul), care apare ca o variabilă de intrare. Elementele care definesc


această etapă creează condiţiile pentru managementul efectiv şi eficient al fondurilor
structurale. Capacitatea de proiectare trebuie evaluată prin raportarea la cerinţele ce
rezultă din reglementările referitoare la fondurile structurale.

• Funcţionarea, adică măsura în care fondurile structurale sunt administrate efectiv şi


eficient. Această fază poate fi evaluată parţial într-o ţară candidată prin raportarea la
implementarea fondurilor de pre-aderare.

• Performanţa, adică măsura în care fondurile structurale au fost administrate efectiv şi


eficient. Este o variabilă de ieşire, care măsoară rezultatele. Performanţa nu poate fi
evaluat decât ex-post, la sfârşitul perioadei de programare.

2.2 Rata absorbţiei fondurilor de preaderare

Capacitatea de absorbţie are, în ultimă instanţă, ca rezultat concret şi imediat rata


absorbţiei, care reprezintă fondurile efectiv cheltuite din cele disponibile. Alte două elemente
importante le reprezintă rata de angajare, respectiv sumele angajate în aplicaţii de finanţare
aprobate, şi rata de contractare, respectiv sumele angajate în contracte semnate, după
derularea procedurilor de licitaţie.

Tabel Nr. 5 Rata absorbţiei fondurilor de Pre-aderare – aprilie 2007

29
BUGET UE TOTAL ELIGIBIL CONTRACTAT PLATIT

Euro 1.978.283.408,47 1.437.595.116,08 1.061.354.544,45


PHARE
% 72,67% 53,65%
Euro 2.050.144.815,25 1.148.547.608,95 380.005.115,07
ISPA
% 56,02% 18,54%
Euro 1.159.785.692,00 1.084.423.428,58 578.453.310,40
SAPARD
% 93,50% 49,88%

Sursa: Ministerul Economiei şi Finanţelor, Autoritatea de Certificare şi Plată

Din datele de mai sus putem concluziona că România s-a confruntat şi se confruntă cu
probleme privind absorbţia fondurilor comunitare, iar principalele puncte slabe sunt
contractarea şi implementarea eficientă a proiectelor.

Rata scăzută a absorbţiei fondurilor de pre-aderare va avea un important efect


financiar pe termen mediu asupra bugetului de stat. Proiectele începute şi nefinalizate în
perioada de eligibilitate a cheltuielilor (de exemplu, perioada de eligibilitate a programului
ISPA se încheie la 31 decembrie 2010), vor trebui încheiate din resurse naţionale, pentru
atingerea obiectivelor documentelor programatice. În caz contrar, România riscă aplicarea
unei corecţii financiare, care poate ajunge până la solicitarea de a rambursa întreaga asistenţă
financiară alocată unui proiect.

Capitolul 3

Impactul instrumentelor de pre-aderare asupra capacităţii de


absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune

3.1 Pregătirea resurselor umane

O dimensiune importantă a aplicării programelor de pre-aderare este cea umană.


Implementarea instrumentelor de pre-aderare a însemnat o oportunitate unică pentru crearea
specialiştilor în elaborarea şi implementarea proiectelor cu finanţare europeană la nivelul
administraţiei publice. Acest lucru va crea un avantaj pentru implementarea viitoarelor
instrumente structurale şi poate contribui decisiv la dezvoltarea capacităţii administrative.

30
Acest impact nu este resimţit numai la nivelul administraţiei publice centrale, ci şi la
nivelul beneficiarilor proiectelor de pre-aderare (administraţii locale, regii autonome sau
companii din domeniul serviciilor publice de apă şi canalizare, companii naţionale de
transport, ONG-uri, instituţii publice, fermieri, etc.).

3.2 Sistemul de achiziţii publice

Programele de pre-aderare au condus la crearea unui sistem paralel de achiziţii publice,


conform normelor Uniunii Europene, prin aplicarea unor reguli diferite de cele naţionale
(respectiv cele specificate în Ghidul Practic de Contractare în contextul acţiunilor externe
ale UE). Aplicarea acestui set de condiţii de achiziţii a fost stabilit prin memorandumul de
înţelegere încheiat între guvernul român şi CE.

Astfel, în instituţiile ce vor implementa viitoarele instrumente structurale, s-a acumulat


o experienţă valoroasă atât în privinţa aplicării principiilor ce stau la baza sistemului de
achiziţii publice european – transparenţă, nediscriminare şi concurenţă loială, cât şi a
procedurilor de licitaţie.

3.3 Procesul de descentralizare

Implementarea programelor PHARE şi ISPA s-a desfăşurat iniţial în sistem


descentralizat parţial (DIS – „Decentralized Implementation System”), prin care autorităţile
naţionale, în calitate de autorităţi contractante, sunt responsabile de toate funcţiile de
implementare şi de plată, în timp ce Comisia Europeană, prin Delegaţia sa în România, este
responsabilă pentru controlul ex-ante sistematic asupra procesului de licitare-contractare.
Astfel, Delegaţia CE aviza toate documentele înainte de lansarea licitaţiilor şi semnarea
contractelor.

Prin procesul de descentralizare, ce a fost marcat de etape clare prestabilite, precum şi


de monitorizarea şi evaluarea Comisiei Europene, managementul fondurilor de pre-aderare a
fost cedat progresiv către administraţia ţării candidate, trecându-se de la sistemul
descentralizat parţial (DIS) la sistemul descentralizat extins (EDIS). În cazul EDIS, rolul
Comisiei se limitează la un control ex-post, în timp ce păstrează responsabilitatea finală
pentru execuţia bugetară.

Odată cu decizia CE din iunie 2006, România a fost prima ţară candidată care obţinea
acreditarea EDIS pentru toate structurile ISPA, cu şase luni înaintea datei preconizate de
aderare. Structura Phare a obţinut acreditarea în decembrie 2006.

31
Delegarea managementului a necesitat crearea unor sisteme de management şi control
adecvate şi aprobate la nivel naţional de Responsabilul Naţional cu Autorizarea Finanţării.
Programul SAPARD a avut o altă abordare, fiind implementat de la început în sistem
descentralizat extins, accesarea fondurilor fiind condiţionată de obţinerea unei decizii
favorabile privind acreditarea EDIS a Agenţiei de SAPARD.

Trecerea la EDIS trebuia să aibă loc înainte de data aderării, acestea reprezentând o
condiţie obligatorie pentru accesarea fondurilor structurale şi de coeziune. EDIS s-a constituit
ca o etapă de trecere la managementul fondurilor post-aderare, în vederea sporirii capacităţii
statelor candidate de a gestiona fondurile structurale şi de coeziune.

3.4 Dezvoltarea instituţională

Dezvoltarea instituţională se referă atât la crearea unor structuri specifice gestionării


fondurilor europene, cât şi la întărirea capacităţii celor existente, inclusiv prin sprijinirea
politicilor de resurse umane.

În perioada de implementare a instrumentelor de preaderare au fost dezvoltate structuri


care, cu câteva modificări, vor forma cadrul instituţional pentru implementarea programelor
operaţionale.

3.5 Managementul de proiect şi de contract

Programele de preaderare au facilitat dezvoltarea cunoştinţelor şi experienţei privind


managementul proiectelor cu finanţare europeană, atât la nivelul beneficiarilor finali din
domeniul privat, cât şi la nivelul administraţiei centrale şi locale. Deşi nu în totalitate, anumite
particularităţi legate de gestionarea Fondurilor Structurale au putut fi experimentate în acest
context.

Managementul contractelor de investiţii in infrastructura de valoare mare au fost


implementate conform normelor internaţionale de contractare FIDIC, acestea fiind utilizate şi
de către instituţiile financiare internaţionale ce asigură co-finanţarea .

3.6 Dezvoltarea politicilor regionale naţionale

Instrumentele de pre-aderare au impus armonizarea obiectivelor de politică regională


ale României cu cele ale Uniunii Europene. Dezvoltarea Planului Naţional de Dezvoltare a

32
condus la crearea unui cadru o disciplină necesară, independentă de componenta politică a
dezvoltării regionale.

Concluzii

Politica regională a Uniunii Europene pleacă de la două realităţi fundamentale:


atractivitatea investiţională a polilor de creştere şi necesitatea asistenţei financiare pentru
susţinerea regiunilor mai puţin dezvoltate. Provocarea fundamentală în procesul acordării
asistenţei financiare prin fonduri de pre şi post-aderare, o reprezintă dezvoltarea capacităţii de
operare a mecanismului politicii regionale.

Având în vedere rata relativ scăzută a absorbţiei fondurilor de pre-aderare până la data
aderării, putem concluziona că instrumentele de pre-aderare nu au avut un impact efectiv

33
asupra aderării României la Uniunea Europeană. Pe de altă parte, din perspectiva fondurilor
de preaderare, România se confruntă cu probleme privind absorbţia fondurilor alocate.
Efectele acestora se pot regăsi însă, în urma analizei modului de implementare al acestor
programe, la nivelul concret al pregătirii pentru accesarea fondurilor post-aderare.

Impactul pe termen lung al implementării instrumentelor de preaderare, va putea fi


evaluat atât prin rata finală a absorbţiei şi gradul de îndeplinire al obiectivelor de politică
regională, cât şi la nivelul capacităţii de absorbţie a Fondurilor Structurale şi de Coeziune.

BIBLIOGRAFIE

Ákos, Kengyel „The EU’s Regional Policy and its extension to the new members”, Center
for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn, 2000.

Armstrong, Harvey and Taylor, Jim „Regional Economics and Policy”, London: Harvester
Wheatsheaf, 1993.

Asheim, Bjørn and Dunford, Michael „Regional Futures, Regional Studies July 1997, 445-
455”.

34
Bache, Ian „The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or
Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press, 1998”.

Ben-David, Dan. Håkan Nordström and L. Alan Winters „Trade, Income Disparity and
Poverty, Special Studies 5, Geneva: World Trade Organization, 2000”.

Boldrin, Michele and Fabio Canova „Regional Policies and EU Enlargement, in Funck
and Pizzati, 33-93”

Cojanu, Valentin (coord), Studiul 6 - PAIS II „Cerinţe specifice ale gestionării


instrumentelor structurale şi implicaţiile pentru România”, Institutul European din România,
Bucureşti, 2004.”

Constantin Daniela Luminiţa, „Introducere în teoria şi practica dezvoltării regionale, Ed.


Economică, Bucureşti, 2001.”

Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, „Probleme actuale ale dezvoltării regionale în
România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe Regionale,
25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.”

Dăianu Daniel (coord.), 2001, „Winners and Losers in the Process of European Integration. A
Look at România”, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 / Bucureşti,
http://www.cerope.ro.

Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, „România şi Uniunea Europeană”, Ed. Polirom,
Iaşi.

Drăgan Gabriela, 2003, „Compatibilităţi între cadrul românesc al politicii regionale şi


reglementările UE privind ajutorul de stat”, Studiul 8, Studii de impact privind pre-aderarea,
Proiectul PHARE RO 9907-02-01, Institutul European din România, Bucureşti

Drăgan Gabriela – 2005, „Uniunea Europeană între federalism şi interguvernamentalism.


Politici comune ale UE”, Editura ASE, Bucureşti.

Europe Media PSC „EU Funding in Brief”, Special Edition EU 2007-2013, June 2006,
Budapest, Hungary

Horvat, Andrej „Absorption problems in the EU Structural Funds”, National Agency for
Regional Development of Slovenia, Ljubljana, 2004.

Immenga, Ulrich „Coherence: A Sacrifice to Descentralization? European University


Institute”, Robert Schuman Center for Advanced Studies, 2000.

35
Kálmán, Judit „Possible Structural Funds Absorption Problems”, Local Government and
Public Service Reform Initiative, 2002

Miron, Dumitru (coord), „Economia Uniunii Europene”, editura Luceafărul, Bucureşti 2003

Oprescu, Gheorghe (coordonator), Studiul 1 – PAIS III, „Analiza capacităţii de absorbţie a


fondurilor comunitare în România, Institutul European din România”, Bucureşti, 2005

Pascariu Gabriel, „Politica de dezvoltare regională în UE şi în statele membre”, Sociologie


Românească, 3-4/2000, p. 69-94, Bucureşti.

Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series,
European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.

Societatea Academică din România (SAR) în „Rapoarte asupra guvernării” – Ediţie specială,
nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.

Šumpíková, Markéta, Pavel Jan, Klazar, Stanislav, „EU Funds: Absorption Capacity and
Effectiveness of Their Use, with Focus on Regional Level in the Czech Republic”

Wallace Helen, Wallace William, & Mark A. Pollack, „Elaborarea politicilor în Uniunea
Europeană”, Ediţia a Cincea, Mai 2006

Documente oficiale

• Commission of the European Communities, General Report on Pre-acession


Assistance (PHARE – ISPA – SAPARD) in 2002, Brussels, 5.01.2004

• Commission of the European Communities, Report from the Commission, Annual


Report of the instrument for structural policy for pre-acession (ISPA) 2002, Brussels,
4.11.2003

• Commission of the European Communities, Communication from the Commission to


the European Parliament and the Council on the implementation of commitments
undertaken by the acceding countries in the context of accession negotiations on
chapter 21- Regional policy and coordination of structural instruments, Brussels,
16.7.2003

• Commission of the European Communities, Communication from the Commission,


Second progress report on economic and social cohesion, Brussels, 30.1.2003

• „Preaccession Aid Impact Analysis – Second Interim Report” – European Spatial


Planning Observation Network (ESPON), 2003;

36
• Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no.
5/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and
ISPA Funding of Environmental Projects in candidate countries together with
Commission’s replies.

• Commission Regulation No. 16/2003 of 6 January 2003 laying down special rules for
implementing Council Regulation No. 1164/1994as regards eligibility of expenditure
in the context of measures post-financed by the Cohesion Fund.

• Commission Regulation No. 1386/2002 of 29 July 2002 laying down detailed rules for
the implementation of Council regulation no. 1164/1994 as regards the management
and control szstems for assistance granted from the cohesion Fund and Procedure for
making financial corrections

• Council Regulation (EC) No 1447/2001 of 28 June 2001 amending Regulation (EC)


No 1260/1999 laying down general provisions on the Structural Funds 21.7.2001 L
198/1 Official Journal of the European Communities

• Commission Regulation 438/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the
implementation of Council regulation No. 1260/1999 as regards the management and
sontrol szstems for assistance granted under the Structural Funds

• Commission of the European Communities „Practical Guide to PHARE, ISPA,


SAPARD Contract Procedures”, December 2000.

• Commission Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 „on coordinating aid to


the applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending
Regulation (EEC) No 3906/89” - Official Journal of the European Communities,
26.06.1999;

• Council Regulation no. 1267/1999 of 21 June 1999 establishing an Instrument for


Structural Policies for Pre-accession

• Commission Regulation (EC) No 2222/2000 of 7 June 2000 „laying down financial


rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community
support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the
applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period” -
Official Journal of the European Communities, 7.10.2000;

37
• Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general
provisions on the Structural Funds 26.6.1999 L 161/1 Official Journal of the European
Communities

• Council Regulation (EC) No 1263/1999 of 21 June 1999 on the Financial Instrument


for Fisheries Guidance L 161/54 26.6.1999 Official Journal of the European
Communities

• Council Regulation 1164/1994 establishing a Cohesion Fund

• Management and Control Systems Audit Manual for the Cohesion fund-audits in the
member states in accordance with council regulation (EC) 1164/94 and as last
amended by council regulation 1264/99 and 1265/99 commission regulation (EC)
1386/2002 commission regulation (ec) 16/2003 bilateral administrative arrangements
with Ireland, Greece, Spain, Portugal – Brussels, February 2004

• NEI, Key Indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural
Funds, Principal

• Report, Final Report prepared by the NEI Regional and Urban Development for the
EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, February 2002

Pagini Internet:

www.europa.eu.int

www.mie.ro

www.mfinante.ro

www.sapard.ro

www.infoeuropa.ro

38