Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
NEGOCIEREA INSTRUMENTELELOR
FINANCIARE DE PRE-ADERARE
SPRIJIN ŞI IMPACT ASUPRA PROCESULUI DE
ADERARE A ROMÂNIEI LA UNIUNEA EUROPEANĂ
Coordonator: Autor:
prof. Univ.dr.Ioan POPA Florin SILITRĂ
BUCUREŞTI, 2008
Cuprins
Introducere
1.2 Programul ISPA- „Instrument for Structural Policies for Pre- Accession”
Rural Development”
: ISPA
: SAPARD
2
3.1. Pregătirea resurselor umane;
Concluzii
Bibliografie
3
INTRODUCERE
4
finanţate prin aceste instrumente se concentrează pe de o parte pe pregătirea aderării, iar pe de
alta, pe pregătirea viitorul stat membru pentru modul de administrare al fondurilor structurale
şi de coeziune. În cadrul Consiliului European de la Berlin din 1999, s-a decis creşterea
eficienţei procesului de coeziune economică şi socială în cadrul ţărilor candidate, prin
introducerea a două noi instrumente structurale de pre-aderare pentru perioada 2000-2006,
ISPA şi SAPARD. Cele două noi instrumente vin să se alăture ajutorului oferit prin
intermediul programului PHARE.
Deşi suma totală alocată acestor fonduri de preaderare pare substanţială în termeni
absoluţi, în comparaţie cu resursele financiare alocate politicii regionale poate fi considerată
drept o „cantitate neglijabilă”.
În timp, capacitatea de absorbţie, definită drept măsura în care un stat este capabil să
cheltuiască eficient şi eficace resursele financiare nerambursabile acordate, a devenit un
indicator pentru gradul de pregătire a unui stat în curs de aderare pentru asumarea viitorului
statut de membru al Uniunii Europene.
5
Capitolul 1.
La Consiliul European de la Copenhaga din 1993 Uniunea a făcut un pas decisiv către
extindere, convenind ca „statele asociate din Europa Centrală si de Est să devină membri ai
Uniunii Europene dacă o cerere este formulată în acest sens”. Prin urmare, extinderea era mai
degrabă o chestiune de timp. În ceea ce priveşte planificarea, Consiliul European a hotărât ca
„aderarea să aibă loc de îndată ce ţările asociate au capacitatea să ducă la îndeplinire
obligaţiile de stat membru prin satisfacerea condiţiilor economice şi politice stabilite”. Tot cu
această ocazie au fost formulate criteriile de aderare, cunoscute sub numele de „criteriile de la
Copenhaga”.
6
După cum s-a subliniat în concluziile Consiliului European de la Madrid din 1995,
calitatea de stat membru presupune de asemenea crearea condiţiilor pentru o integrare
armonioasă prin adaptarea structurilor administrative. Oricât de important este ca legislaţia
comunitară să fie transpusă în legislaţia naţională, este şi mai important ca această legislaţie să
fie efectiv pusă în practică prin structuri administrative şi judiciare adecvate.
Prin negocieri se urmăreşte ca legislaţia din ţara candidată să fie armonizată cu cea
europeană, adică fiecare cetăţean român să aibă aceleaşi drepturi şi obligaţii ca şi cei din
Uniunea Europeană. În cursul negocierilor, ţară candidată (sau chiar Uniunea Europeană)
poate să ceară perioade de tranziţie (amânarea pentru o perioadă limitată a aplicării unei
anumite prevederi) sau derogări (neaplicarea anumitor reglementari pe teritoriul său).
Procesul de negociere s-a desfăşurat pe capitole, fiecare referindu-se la un anumit domeniu
din legislaţia europeană (spre exemplu agricultura sau politica regională). Au existat 31 de
capitole pe care fiecare ţară candidată trebuie să le discute cu Uniunea Europeană, ele
reprezentând ceea ce este cunoscut sub numele generic „Acquis Comunitar”.
Mai mult, au fost modificate şi aspectele legate de organizare ale PHARE pentru a
marca tranziţia către Fondurile Structurale. Aceasta se referă în special la trecerea de la
programarea anuală la cea multi-anuală, familiarizarea ţărilor candidate cu responsabilităţile
Fondurilor Structurale prin aplicarea descentralizării extinse şi trecerea de la identificarea
disparată a proiectelor către o abordare programatică.
Programul PHARE a fost creat în 1989 pentru a ajuta Polonia şi Ungaria în procesul
de tranziţie de la regimul comunist la cel democratic (de aici şi numele său: „Poland Hungary
Aid for Reconstruction of the Economy – Polonia Ungaria Ajutor pentru Reconstrucţia
Economiei”). Pe măsură ce alte state din Centrul şi Estul Europei au trecut la un regim
democratic, acestea au fost incluse de asemenea în program. Astfel, în 1996, 13 state primeau
fonduri nerambursabile PHARE dintre care 10 state candidate la acea dată.
În timp, programul PHARE a avut două abordări diferite în ceea ce priveşte solicitarea
de fonduri de către Guvernul României, astfel:
8
• perioada de după 1998 denumită şi „finanţare pentru aderare” (accession driven) care
se bazează pe programe clar stabilite de către autorităţile române şi Comisia
Europeană, respectiv Parteneriatul pentru Aderare, Programul Naţional de Aderare a
României la UE, care acoperă domeniile în care se preia legislaţia europeană, precum
şi modul în care se vor dezvolta instituţiile la nivel central sau local, pentru a
funcţiona la nivelul celor din statele membre.
În perioada dintre anii 1990 şi 1992 asistenţa din Programul Phare s-a axat în mod
deosebit pe ajutoare umanitare de urgenţă. După anul 1992, s-a considerat oportun ca
Programul PHARE să se concentreze pe proiecte de tipul ajutor pentru dezvoltare. Sectoarele
vizate au fost: transporturi - reabilitare de drumuri, agricultură, învăţământ, energie,
privatizare – restructurare, IMM-uri, societate civilă, sănătate şi protecţia copiilor.
Gestionarea acestor sume s-a realizat într-un sistem relativ centralizat, în care Comisia
Europeană juca un rol foarte important. Practic toate etapele de programare, licitare,
contractare şi plată erau realizate numai după aprobarea de către Comisia Europeană.
Deşi sumele au fost importante pentru ţara noastră, şi au acoperit o gamă largă de
domenii, marele câştig al acestei perioade, judecând după aspectul în care s-au utilizat
resursele externe oferite, este acela al dezvoltării semnificative în planul capacităţilor
resurselor umane.
9
Componenta umană a suferit importante transformări pozitive, generate de programe
dedicate, cum ar fi Tempus şi numeroasele proiecte de formare profesională destinate atât
funcţionarilor publici, cât şi specialiştilor din cercetare sau întreprinzătorilor. Astăzi, România
are multe categorii de specialişti, în marea lor majoritate tineri până în 40 de ani, care au
trecut prin diferite forme de pregătire profesională sau au participat în mod direct la proiectele
de asistenţă externă.
După anul 1998, în urma prezentării de către Comisia Europeană a Strategiei Întărite
de Preaderare, în baza căreia a devenit posibilă acordarea unui sprijin din partea UE mai bine
focalizat, asistenţa financiară nerambursabilă comunitară are drept obiectiv general sprijinirea
României în procesul de pregătire pentru aderare.
Punerea în aplicare a măsurilor pentru fiecare ţară beneficiară se face potrivit unor
acorduri semnate de Comisie şi de fiecare ţară beneficiară: un Acord Cadru şi câte un
memorandum (numit „Memorandum de Finanţare”) pentru fiecare măsură sau set de măsuri
în parte. Alocarea Phare se face anual, prilej cu care se semnează unul sau mai multe
memorandumuri de finanţare.
Pentru fiecare proiect, se elaborează o fişă detaliată, cu datele tehnice ale proiectului;
fişele sunt aprobate de Comisia Europeană. Fiecare memorandum de finanţare (unul sau mai
multe în fiecare an) stabileşte detaliile tehnice ale măsurii sau setului de măsuri.
10
Elaborarea programelor anuale finanţate din fonduri comunitare (programarea
fondurilor comunitare) are în vedere alocarea asistenţei financiare nerambursabile din partea
UE către sectoare şi proiecte prioritare, în contextul prevederilor Parteneriatului pentru
Aderare, document elaborat în 1999, revizuit în 2001 şi aflat în prezent într-un nou proces de
revizuire ca urmare a adoptării Road-map-ului de către Consiliul European de la Copenhaga
în decembrie 2002. De asemenea, alocarea fondurilor a avut în vedere evaluarea Comisiei din
rapoartele periodice privind progresele înregistrate de fiecare ţară candidată în pregătirea
pentru aderare, urmărindu-se astfel sporirea eficienţei şi impactului programelor de asistenţă
asupra pregătirilor pentru aderare.
Din 1997, programul PHARE acordă un sprijin crescut dezvoltării cadrului legislativ
şi structurilor administrative, proiectelor care promovează democraţia şi dezvoltarea societăţii
civile, investiţiilor în infrastructură, inclusiv cooperării transfrontaliere.
A. Dezvoltare instituţională
11
profesionalismului. Scopul dezvoltării instituţionale este de a ajuta ţările candidate să creeze
bazele instituţionale necesare aderării.
12
• presupune investiţii în instituţii cheie de reglementare a căror echipament şi
infrastructură trebuiesc reînnoite pentru a monitoriza în mod eficient şi întări aquis-ul
comunitar;
• asemenea investiţii pot fi făcute în oricare din ţările candidate sau din noile state
membre;
Coeziunea Economică şi Socială este un obiectiv complex care poate fi atins numai în
cazul în care fiecare stat are o strategie coerentă şi integrată care ia în considerare atât nevoia
de a promova competitivitatea cât şi cea de a reduce disparităţile interne.
De aceea, fiecare ţară a elaborat un Plan Naţional de Dezvoltare (PND), care este
documentul de planificare strategică şi programare financiară multianuală ce are ca scop să
orienteze şi să stimuleze dezvoltarea economică şi socială a ţării pentru atingerea obiectivului
de realizare a coeziunii economice şi sociale. Acest Plan reprezintă documentul cheie pentru
programarea măsurilor Phare în domeniul Coeziunii Economice şi Sociale şi poate fi
reactualizat în conformitate cu liniile de dezvoltare ale strategiilor naţionale.
13
Prin PND se realizează o programare similară celei realizate de statele membre ale
Uniunii Europene pentru Obiectivul 1 de intervenţie a Fondurilor Structurale, care
promovează eliminarea disparităţilor prin sprijinirea regiunilor având întârzieri în dezvoltare,
prin furnizarea de infrastructură de bază şi încurajare a investiţiilor în activităţi economice de
afaceri.
Tot în acelaşi an, la solicitarea Comisiei Europene, s-au creat structuri prin care se
realizează programarea fondurilor comunitare şi implementarea proiectelor finanţate de
Comisia Europeană, şi anume:
14
agenţiei respective sau a OPCP şi pentru managementul financiar judicios al
proiectelor puse în aplicare.
• Autorităţi de implementare (ministere, agenţii, alte instituţii publice care propun şi pun
în aplicare proiecte în cadrul măsurilor stabilite prin memorandumurile de finanţare) –
instituţii care beneficiază de asistenţa tehnică şi care au responsabilitatea tehnică a
implementării proiectelor.
15
comunitare, responsabilităţile Comisiei Europene sunt îndeplinite de serviciile centrale
(Direcţia Generală Extindere şi direcţiile de specialitate).
285,94
228,02 288,09 279 435,259 430,9 447,426 2394,64
5
16
Alocarea pe sectoare a finanţării PHARE
• sprijinirea ţărilor beneficiare în vederea alinierii standardelor lor de mediu la cele ale
UE;
17
În domeniul protecţiei mediului, ISPA se concentrează pe investiţii mari legate de
directivele de mediu, a căror implementare solicită costuri foarte importante. Ele se referă la
următoarele domenii: producţia şi furnizarea apei potabile, tratarea apelor reziduale,
administrarea deşeurilor solide şi a celor periculoase şi respectiv poluarea aerului.
În domeniul transporturilor, ISPA acordă prioritate investiţiilor legate de integrarea
sistemului românesc în sistemul de transporturi al UE şi în reţelele trans-europene. De
asemenea, se acordă prioritate îmbunătăţirii legăturilor cu alte ţări candidate, precum şi
eliminării lacunelor din sistemul naţional de transporturi. ISPA finanţează dezvoltarea căilor
ferate, a şoselelor şi a căilor de navigaţie.
Deşi spre deosebire de alte instrumente financiare comunitare, ISPA finanţează direct
proiecte de investiţii in infrastructura, procesul de pregătire a acestor proiecte trebuie sa aibă
la baza Strategiile Naţionale ISPA.
Ca urmare a acestui exerciţiu, sunt finalizate strategiile ISPA care definesc criteriile de
promovare a proiectelor pentru finanţare prin ISPA, precum si lista proiectelor identificate (cu
posibile surse de finanţare).
În România, programarea ISPA a demarat prin elaborarea, in anul 2000, a celor doua
documente strategice (Strategia naţională ISPA în domeniul mediului şi Strategia naţională
ISPA în domeniul transporturilor), documente ce au la bază prevederile comunitare şi
documente fundamentale care definesc cadrul relaţiilor dintre România şi Uniunea
18
Europeană, precum Parteneriatul de Aderare şi Programul Naţional de Aderare a României la
Uniunea Europeană.
Proiectele ISPA sunt pregătite de către Beneficiarii finali cu sprijinul celor doua
ministere responsabile (ministerul transporturilor şi, respectiv, al mediului).
România este a doua ţară după Polonia, în ceea ce priveşte dimensiunea resurselor
alocate, în perioada 2000-2006, cu o valoare a finanţării nerambursabile de peste 250
milioane € pe an, împărţite aproximativ egal între proiectele de infrastructură de transport şi
cele de mediu.
19
În conformitate cu decizia Consiliului European de la Copenhaga (decembrie 2002),
începând cu luna mai 2004, o dată cu aderarea primului val de state candidate, finanţarea
anuală pentru România a crescut cu 20% în anul 2004, 30% în 2005 şi, respectiv, cu 40% în
2006.
Asigurarea unei cofinanţări de minim 25% din partea beneficiarului este o condiţie obligatorie
pentru orice proiect ISPA. Din acest motiv, Instituţiile Financiare Internaţionale (IFI) au fost
implicate în proiectele ISPA pentru România, după cum urmează:
20
proiect de asistenţă tehnică pentru pregătirea proiectelor de infrastructură finanţate
prin FC).
2
Memorandumul de Finanţare intitulat „Reconstrucţia infrastructurii rutiere şi feroviare afectate de inundaţii în
judeţele Giurgiu, Vrancea şi Bacau” a fost semnat de partea comunitară la data de 28 octombrie 2005
21
• cerificarea plaţilor efectuate in cadrul tuturor proiectelor si transmiterea cererilor de
rambursare la Comisia Europeana;
Coordonatorul Naţional ISPA (CNI) – care asigura o legătura strânsa intre procesul
de aderare si utilizarea fondurilor ISPA, fiind de asemenea responsabil pentru programarea,
implementarea si monitorizarea fondurilor ISPA. Totodată, Coordonatorul Naţional ISPA este
responsabil, împreuna cu RNA, pentru asigurarea, la nivel naţional, a unui sistem de
management financiar si control al fondurilor ISPA, in conformitate cu cerinţele Comisiei
Europene stipulate Memorandumurile de Finanţare ISPA.
1.4 SAPARD
22
Priorităţile programului SAPARD
• Silvicultură;
• Formarea profesională;
23
• Acreditarea Agenţiei SAPARD ;
Finanţarea SAPARD
În baza unor criterii stabilite pentru toate ţările candidate (suprafaţa agricolă, populaţia
ocupată în agricultură, produsul intern brut, situaţia teritorială specială – zone defavorizate),
contribuţia comunitară alocată prin Programul SAPARD României, în perioada 2000-2006,
este de aproximativ 1000 de milioane Euro (153,2 milioane euro/anual, în condiţiile
asigurării cofinanţării naţionale a programului.
24
• pentru măsurile din domeniul public (infrastructură): 25% finanţare de la bugetul de
stat şi 75% contribuţie comunitară;
• pentru măsurile din domeniul privat: 50% contribuţia beneficiarului şi 50% contribuţie
publică (din care 25% finanţare de la bugetul de stat şi 75% contribuţie comunitară).
Astfel, beneficiarii măsurilor din domeniul privat trebuie să facă dovada capacităţii de
finanţare a investiţiei, în proporţie de 50% din costul total al proiectului, până la realizarea
obiectivului.
Structuri de implementare
Finanţarea prin instrumentele de Pre-aderare este condiţionată de parcurgerea unor etape bine
stabilite, prezentate în cele ce urmează.
PHARE
25
– Existenţa unui acord cadru semnat între Comisia Europeană şi guvernul
României
– Decizia Comisiei
– Alocarea fondurilor
ISPA
26
– Alocarea fondurilor (un proiect poate primi alocări financiare din ani
diferiţi). Semnarea Memorandumului de Finanţare între CE şi Guvernul statului candidat
(pentru fiecare proiect)
SAPARD
– Primul transfer de fonduri către statul candidat (maximum 49% din prima
alocare anuală)
27
Capitolul 2
IMPACTUL INSTRUMENTELOR DE PRE-ADERARE ASUPRA
PROCESULUI DE ADERARE A ROMÂNIEI LA UNIUNEA
EUROPEANĂ
28
responsabilităţilor, cu referire la o întreagă gamă de sarcini legate de fondurile
europene, inclusiv programarea, implementarea, managementul, evaluarea şi
monitorizarea, managementul financiar şi controlul. Sistemele şi instrumentele se
referă la disponibilitatea instrumentelor, metodologiilor, ghidurilor, manualelor,
sistematizărilor, procedurilor şi formularelor, care permit organizaţiilor să transforme
cunoştinţele tacite, implicite în cunoştinţe explicite, care pot fi împărtăşite.
29
BUGET UE TOTAL ELIGIBIL CONTRACTAT PLATIT
Din datele de mai sus putem concluziona că România s-a confruntat şi se confruntă cu
probleme privind absorbţia fondurilor comunitare, iar principalele puncte slabe sunt
contractarea şi implementarea eficientă a proiectelor.
Capitolul 3
30
Acest impact nu este resimţit numai la nivelul administraţiei publice centrale, ci şi la
nivelul beneficiarilor proiectelor de pre-aderare (administraţii locale, regii autonome sau
companii din domeniul serviciilor publice de apă şi canalizare, companii naţionale de
transport, ONG-uri, instituţii publice, fermieri, etc.).
Odată cu decizia CE din iunie 2006, România a fost prima ţară candidată care obţinea
acreditarea EDIS pentru toate structurile ISPA, cu şase luni înaintea datei preconizate de
aderare. Structura Phare a obţinut acreditarea în decembrie 2006.
31
Delegarea managementului a necesitat crearea unor sisteme de management şi control
adecvate şi aprobate la nivel naţional de Responsabilul Naţional cu Autorizarea Finanţării.
Programul SAPARD a avut o altă abordare, fiind implementat de la început în sistem
descentralizat extins, accesarea fondurilor fiind condiţionată de obţinerea unei decizii
favorabile privind acreditarea EDIS a Agenţiei de SAPARD.
Trecerea la EDIS trebuia să aibă loc înainte de data aderării, acestea reprezentând o
condiţie obligatorie pentru accesarea fondurilor structurale şi de coeziune. EDIS s-a constituit
ca o etapă de trecere la managementul fondurilor post-aderare, în vederea sporirii capacităţii
statelor candidate de a gestiona fondurile structurale şi de coeziune.
32
condus la crearea unui cadru o disciplină necesară, independentă de componenta politică a
dezvoltării regionale.
Concluzii
Având în vedere rata relativ scăzută a absorbţiei fondurilor de pre-aderare până la data
aderării, putem concluziona că instrumentele de pre-aderare nu au avut un impact efectiv
33
asupra aderării României la Uniunea Europeană. Pe de altă parte, din perspectiva fondurilor
de preaderare, România se confruntă cu probleme privind absorbţia fondurilor alocate.
Efectele acestora se pot regăsi însă, în urma analizei modului de implementare al acestor
programe, la nivelul concret al pregătirii pentru accesarea fondurilor post-aderare.
BIBLIOGRAFIE
Ákos, Kengyel „The EU’s Regional Policy and its extension to the new members”, Center
for European Integration Studies, Rheinische Friedrich Wilhelms-Universität Bonn, 2000.
Armstrong, Harvey and Taylor, Jim „Regional Economics and Policy”, London: Harvester
Wheatsheaf, 1993.
Asheim, Bjørn and Dunford, Michael „Regional Futures, Regional Studies July 1997, 445-
455”.
34
Bache, Ian „The Politics of European Union Regional Policy. Multi-Level Governance or
Flexible Gatekeeping? Sheffield Academic Press, 1998”.
Ben-David, Dan. Håkan Nordström and L. Alan Winters „Trade, Income Disparity and
Poverty, Special Studies 5, Geneva: World Trade Organization, 2000”.
Boldrin, Michele and Fabio Canova „Regional Policies and EU Enlargement, in Funck
and Pizzati, 33-93”
Constantin Daniela Luminiţa (ed.) 2002, „Probleme actuale ale dezvoltării regionale în
România (lucrările primului simpozion naţional al Asociaţiei Române de Ştiinţe Regionale,
25-26 aprilie 2001), Ed. Oscar Print, Bucureşti.”
Dăianu Daniel (coord.), 2001, „Winners and Losers in the Process of European Integration. A
Look at România”, Centrul Român pentru Politici Economice / WP no. 31 / Bucureşti,
http://www.cerope.ro.
Dăianu Daniel şi Vrânceanu Radu, 2002, „România şi Uniunea Europeană”, Ed. Polirom,
Iaşi.
Europe Media PSC „EU Funding in Brief”, Special Edition EU 2007-2013, June 2006,
Budapest, Hungary
Horvat, Andrej „Absorption problems in the EU Structural Funds”, National Agency for
Regional Development of Slovenia, Ljubljana, 2004.
35
Kálmán, Judit „Possible Structural Funds Absorption Problems”, Local Government and
Public Service Reform Initiative, 2002
Miron, Dumitru (coord), „Economia Uniunii Europene”, editura Luceafărul, Bucureşti 2003
Pelkmans, Jacques. "EU Membership, Fast Lane to Prosperity?", Special Lecture Series,
European Institute of Romania, Bucharest, 25 September 2003.
Societatea Academică din România (SAR) în „Rapoarte asupra guvernării” – Ediţie specială,
nr. 4, Bucureşti, 2004 şi www.sar.ro.
Šumpíková, Markéta, Pavel Jan, Klazar, Stanislav, „EU Funds: Absorption Capacity and
Effectiveness of Their Use, with Focus on Regional Level in the Czech Republic”
Wallace Helen, Wallace William, & Mark A. Pollack, „Elaborarea politicilor în Uniunea
Europeană”, Ediţia a Cincea, Mai 2006
Documente oficiale
36
• Commission of the European Communities, Court of Auditors, Special Report no.
5/2003 (pursuant to Article 248(4), second subparagraph, EC) concerning Phare and
ISPA Funding of Environmental Projects in candidate countries together with
Commission’s replies.
• Commission Regulation No. 16/2003 of 6 January 2003 laying down special rules for
implementing Council Regulation No. 1164/1994as regards eligibility of expenditure
in the context of measures post-financed by the Cohesion Fund.
• Commission Regulation No. 1386/2002 of 29 July 2002 laying down detailed rules for
the implementation of Council regulation no. 1164/1994 as regards the management
and control szstems for assistance granted from the cohesion Fund and Procedure for
making financial corrections
• Commission Regulation 438/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the
implementation of Council regulation No. 1260/1999 as regards the management and
sontrol szstems for assistance granted under the Structural Funds
37
• Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general
provisions on the Structural Funds 26.6.1999 L 161/1 Official Journal of the European
Communities
• Management and Control Systems Audit Manual for the Cohesion fund-audits in the
member states in accordance with council regulation (EC) 1164/94 and as last
amended by council regulation 1264/99 and 1265/99 commission regulation (EC)
1386/2002 commission regulation (ec) 16/2003 bilateral administrative arrangements
with Ireland, Greece, Spain, Portugal – Brussels, February 2004
• NEI, Key Indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural
Funds, Principal
• Report, Final Report prepared by the NEI Regional and Urban Development for the
EC DG REGIO/DG ENLARGEMENT, Rotterdam, February 2002
Pagini Internet:
www.europa.eu.int
www.mie.ro
www.mfinante.ro
www.sapard.ro
www.infoeuropa.ro
38