ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. NOCIN GENERAL

El anlisis del acto administrativo, como el de todo acto jurdico, revela que est compuesto de un
conjunto de elementos de cuya regularidad depende su validez.
Los elementos esenciales que integran el acto administrativo son: la compe-tencia del rgano, la
voluntad, el contenido, los motivos, la finalidad y las formali-dades. Los cinco primeros son los
elementos constitutivos de la legalidad interna o material del acto administrativo; el ltimo es el
elemento de la legalidad exter-na o formal.

2. COMPETENCIA DEL RGANO
Todo acto administrativo emana de un rgano de la administracin pblica, de-pendiente
directamente de la Repblica, de un Estado, de un Municipio u otra entidad pblica, o de
corporaciones privadas que ejerzan funciones de autoridad en virtud de disposicin expresa de la
ley.
Para la validez del acto es necesario que quien lo haya dictado sea competente, esto es, que para
ello tenga facultad expresa que le haya sido conferida por norma jurdica preexistente. Cada
rgano tiene su competencia limitada por el derecho objetivo al cumplimiento de determinados
fines del Estado.
La competencia, o sea, la aptitud legal de los rganos del Estado, no se presu-me. Debe emerger
del texto expreso de una norma jurdica, ya sea la Constitu-cin, la ley, el reglamento o la
ordenanza. Para la validez de los actos administra-tivos es necesario, por lo tanto, que la aptitud
del autor est definida en una regla atributiva de competencia. A falta de disposicin expresa, la
autoridad carece de cualidad para efectuar el acto contemplado.
Es necesario, en principio, que la persona fsica que encarne el rgano, ostente la titularidad legal
del mismo, es decir, que tenga la investidura que legalmente lo acredite como titular de tal
rgano. Puede ocurrir, sin embargo, que el autor del acto no est provisto de una investidura
regular, sea porque carezca de los requisi-tos indispensables para ocupar el cargo o por existir
vicios en su nombramiento o por alguna otra circunstancia similar. Sin embargo, si en tal caso se
renen en el autor del acto las condiciones requeridas para calificarlo como un funcionario de
hecho, en fuerza de las consideraciones que despus expondremos, se acepta la va-lidez de sus
actos.

3. VOLUNTAD
Todo acto administrativo, todo comportamiento de un funcionario, aun aquel que se manifiesta
como ejercicio obligatorio de un poder jurdico, es un hecho voluntario.
Hemos dicho que los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de conocimiento o de
juicio, de los rganos de la administracin, productores de efectos jurdicos, generales o
individuales. Podra suponerse que el elemento vo-luntad es slo indispensable en aquellos actos
administrativos que consisten en manifestaciones de voluntad, como en los nombramientos de
empleados subal-ternos que corresponde libremente efectuar a una autoridad administrativa. La
verdad es que tambin las declaraciones de conocimiento y de juicio derivan su existencia de la
voluntad de un individuo que acta como un rgano de la admi-nistracin pblica. Bastar dar
unos ejemplos para ilustrar esta afirmacin. La autoridad administrativa que efecta un
nombramiento, no conforme a su libre querer, sino como resultado de un concurso, y designa por
lo tanto, en cumplimiento de un deber, a quien result ganador segn el veredicto del jurado,
realiza sin embargo, al hacer la designacin, un acto de voluntad de tal modo que si se
de-mostrase que en este momento estaba privado de la libre determinacin, el acto de
nombramiento sera anulable. Asimismo, el rgano electoral que proclama a los candidatos
victoriosos en unas elecciones, el funcionario que expide un certifica-do de solvencia de un
impuesto, el que otorga un certificado de antecedentes penales, el administrador de rentas que
practica la liquidacin de un impuesto, los miembros de un jurado examinador, al pronunciar
dictamen sobre la tesis exami-nada, el Rector de una universidad al conferir un grado acadmico,
todos esos funcionarios al realizar los actos mencionados, no manifiestan su querer o su de-seo,
sino dejan constancia de ciertos hechos conocidos o expresan juicios lgicos, todo ello en
cumplimiento de los deberes que les incumben; sin embargo, el cumplimiento de esos deberes, no
excluye la voluntariedad y es evidente que los actos mencionados son anulable s si la voluntad
falta en ellos o est viciada.
La diferencia que respecto del elemento volitivo divide las declaraciones de voluntad de aquellas
de conocimiento -ensea Zanobini-, es nicamente sta: que las primeras representan no slo
actos voluntarios, sino relativamente libres, es decir, discrecionales (Zanobini, 1954: T. 1: 316).
Ciertamente una declaracin que la autoridad est obligada en ciertas condiciones a otorgar, y
que slo sea el cumplimiento de lo ordenado en la ley, no es propiamente una manifestacin de
voluntad, sino un puro juicio lgico. Esto ocurre con el conferimiento degradas universitarios que
un Rector est obligado a otorgar a quienes lo soliciten, habien-do cumplido los requisitos legales;
e, igualmente, con las liquidaciones de impuestos, que slo consisten en la conclusin resultante
de la aplicacin de la ley, premisa mayor, la expresin de los hechos gravados, que constituyen la
premisa menor. Sin embargo, aun en estos casos, la autoridad puede al menos, elegir el momento
en que ha de efectuar el acto: en la escogencia de ese momento se advierte una mani-festacin de
voluntad.
La voluntad de los rganos de la administracin puede estar viciada por el error, el dolo o la
violencia, y en uno cualquiera de dichos casos el acto administra-tivo es anulable.

4. CONTENIDO
Llmese contenido del acto administrativo lo que con l la autoridad ha querido disponer, ordenar
o autorizar. El contenido vara segn la figura del acto adminis-trativo, como pudimos vedo en la
respectiva calificacin (admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, renuncias,
sanciones, expropiaciones y rdenes).
La doctrina distingue en el contenido del acto administrativo tres partes, a sa-ber: una natural, una
implcita y una eventual.
La parte natural es indispensable en el acto, sirve para caracterizado, para que no pueda
confundirse con un acto distinto. El contenido natural de la concesin consiste en que el
concesionario adquiera un derecho de que antes careca; y el de las renuncias, en la voluntad del
Estado, de extinguir graciosamente crditos o derechos del fisco. Sin tales elementos, no existen ni
uno ni otro tipo de actos administrativos.
La parte implcita es aquella que, por disposicin legal, se halla comprendida en el acto
administrativo, aunque no aparezca en clusula expresa. La parte implcita se halla, pues, en las
leyes reguladoras del acto administrativo de que se trate.
La parte eventual comprende clusulas que pueden o no figurar en el acto ad-ministrativo; y que
pueden ser modificativas de las clusulas implcitas.
El contenido de los actos administrativos debe estar ceido a las reglas gene-rales preestablecidas
que les conciernen, tanto las de orden constitucional, como las de orden legal o reglamentario.

5. MOTIVOS
Se entiende por motivos del acto administrativo las circunstancias de hecho y de derecho que en
cada caso justifican la emisin de aqul. Por ejemplo, efectuado un concurso de designacin, el
nombramiento recada en el ganador se basa en dos motivos: uno, de derecho, la disposicin que
regula el concurso; otro de hecho, el veredicto del jurado. Asimismo, toda multa se funda en un
motivo de derecho, que es la disposicin legal que la prev, y en un motivo de hecho, que es la
infrac-cin cometida por el multado. Si el hecho resulta falso, o la disposicin legal haba sido
derogada o declarada nula, el acto realizado sera invlido.
En el campo de la doctrina y la jurisprudencia no existe criterio unnime acer-ca de la motivacin
del acto administrativo, es decir, hay opiniones diversas sobre a cuestin de saber si es o no
indispensable que el acto administrativo contenga la expresin de los motivos en que se funda. Lo
que interesa determinar es si la falta fe expresin de los motivos constituye en el acto
administrativo, como en la sen-tencia judicial, un vicio suficiente para invalidado.
En la doctrina italiana prevalece el criterio conforme al cual no hay obligacin de que el acto
administrativo contenga los motivos en virtud de los cuales se dicta, salvo que la ley lo exija o que
esta exigencia emane de la propia naturaleza del acto (Zanobini, 1954:T. 1: 258).
En Francia domina la idea de que no es requisito de forma para la validez de una decisin
ejecutoria que est motivada, pues la falta de motivos no constituye un vicio de forma sino
cuando los motivos son exigidos por la ley.
En opinin del profesor uruguayo Enrique Sayagus Laso, no puede exigirse la motivacin del
acto fuera de los casos en que los textos los impiden o cuando surge necesariamente de su misma
naturaleza (Sayagus Laso, 1953: T. 1: 28).

En cambio, en Venezuela la antigua Corte Federal se pronunci en el sentido de que la falta de
manifestacin de los motivos daa la validez del acto adminis-trativo en razn de que la ausencia
de fundamentos abre amplio campo al arbi-trio del funcionario, y adems, porque la expresin
de los fundamentos en el cuerpo mismo del acto administrativo facilita el control jurisdiccional
sobre la exactitud de los motivos.
Hasta el 1 de enero de 1982, fecha en que entr a regir la Ley Orgnica de Pro-cedimientos
Administrativos, la legislacin venezolana no fijaba en esta materia regla de aplicacin general.
Algunos textos legales han exigido para la validez de determinados actos, el requisito de la
motivacin. Por ejemplo, en caso de negativa de inscripcin de un partido, en el Consejo Supremo
Electoral, hoy Consejo Nacional Electoral, expresar las razones que tuvo para ello, segn
dispone el artculo 19 de la Ley de Partidos Polticos, reuniones pblicas y manifestaciones.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, que entr a regir, como antes dijimos, el 1 de
enero de 1982, innov en esta materia, al consagrar una regla de aplicacin general acerca de la
necesidad de expresar los motivos en los actos administrativos. En efecto, conforme al artculo
noveno de la mencionada Ley los actos administrativos de carcter particular debern ser
motivados, excepto los de simple trmite, o salvo disposicin expresa de la Ley. Aade el citado
pre-cepto que a los efectos de la motivacin debern hacer referencia a los hechos y a los
fundamentos legales del acto. Por tanto, la expresin de los motivos es nece-saria: a) tratndose
de actos individuales, y no de actos generales; b) en los actos definitivos, y no en los actos de
simple trmite. No ser necesaria la motivacin cuando la Ley de modo expreso exima a la
autoridad del cumplimiento de este re-quisito. La expresin de los motivos consiste en la
manifestacin de los hechos en que el acto se funda, y de la regla jurdica en la cual se basa.

6. FINALIDAD
El fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo, debe corre-sponder al inters
general y tambin a aquellos intereses a las que especficamente cada decisin debe estar dirigida.
La actividad administrativa, en efecto, debe conformarse a dos fines legales: el fin de inters
general, comn a todos los actos administrativos, y los fines particulares propios de cada uno de
ellos. As, la competencia legal para imponer multas debe tener por nico mvil el de sancionar
de-terminadas infracciones; la facultad de acordar la intervencin de un Banco, con-ferida por la
ley al Superintendente de Bancos, debe perseguir por nico fin, evitar los daos que a la economa
general puede causar el funcionamiento de un instituto bancario; la competencia de las
autoridades sanitarias para ordenar cuarentenas, vacunaciones masivas y otras medidas
semejantes, debe tener por finalidad evitar la propagacin de las enfermedades contagiosas y
resguardar la salud pblica.

Toda resolucin de las autoridades administrativas debe concordar con el pro-psito o finalidad de
la ley, al conferirle competencia para dictarla. En efecto, toda autoridad administrativa, al actuar,
debe proponerse el logro de un fin determina-do, expresa o tcitamente por la regla atributiva de
la competencia. En cada caso habr que descubrir cul ha sido el espritu de la ley, al dar poderes
al funcionario para cumplir determinado tipo de acto, y es esencial para la validez de este ltimo la
conformidad de la intencin del autor con aquel espritu. Si la autoridad se aparta-del fin que el
legislador se propone alcanzar, el acto adolecer de desviacin de poder, porque en tal caso podr
afirmarse que el funcionario se ha apartado del propsito legislativo, es decir, que ha desviado sus
poderes de los fines de la ley. En Espaa la Ley reguladora de la jurisdiccin contencioso-
administrativa dictada en 1956 y modificada en 1973, y finalmente modificada en 1998, dispone:
Art. 70-2: Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
7- FORMALIDADES
Entre las formalidades debemos distinguir: a) El conjunto de trmites que for-man el
procedimiento constitutivo del acto administrativo, siendo de advertir que la omisin de algunos
de estos trmites invalida el acto, la de otros, no; b) La forma del acto, o sea, el conjunto de
requisitos concernientes a la declaracin de volun-tad, de conocimiento o de juicio de la autoridad
administrativa; c) Las formas com-plementarias, posteriores al acto, las cuales son extraas a la
validez del mismo y slo condicionan su eficacia.
El conjunto de trmites, requisitos y modalidades legalmente necesarios para la elaboracin de un
acto administrativo es 10 que se denomina el proceso consti-tutivo del mismo. Merkl ha escrito
que los actos administrativos se nos presen-tan como meros productos del procedimiento
administrativo. Para conocer las normas referentes a la conformacin de cada acto
administrativo es necesario consultar la ley especial de la materia. Algunas veces se trata de un
procedimiento complejo, como los que pauta la Ley de Propiedad Industrial, en lo tocante a
registros de marcas de fbricas y de patentes de invencin. Otras veces el procedi-miento es
simple, y est constituido por una sola actuacin, como los nombra-mientos de los directores de
los ministerios.
La forma propiamente dicha del acto administrativo est integrada por los requisitos que ha de
revestir la manifestacin externa, o sea, la declaracin de vo-luntad, de conocimiento o de juicio.
Esa declaracin ha de hacerse en la forma prescrita por la ley. Para ciertos actos administrativos, la
ley requiere la forma del decreto, caso en el cual el acto carecera de validez si se hiciere en forma
de resolucin. Ordinariamente la declaracin reviste forma escrita; en casos excepcionales se
admite la forma oral, como en las rdenes impartidas a los subalternos instalados en la propia
oficina del superior, y las rdenes de ejecucin inmediata, expedida en el cumplimiento de
actividades policiales. Son tambin admitidas en ciertos casos las rdenes manifestadas con
seales, como las impartidas a los conductores de vehculos por los fiscales de trnsito, tambin
las luces de los semforos y los sig-nos destinados a regular la circulacin de automotores.
Conforme al artculo 18 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administra-tivos, todo acto
administrativo deber contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el rgano que emite el acto,

2. Nombre del rgano que emite el acto,

3. Lugar y fecha donde el acto se dicta,

4. Nombre de la persona u rgano a quien va dirigido,

5. Expresin sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas, y de los
fundamentos legales pertinentes,

6. La decisin respectiva, si fuere el caso,

7- Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben con indicacin de la titularidad con que
acten e indicacin expresa, en caso de actuar por dele-gacin, del nmero y fecha del acto de
delegacin que confiri la competencia,
8. El sello de la oficina.

El original del respectivo documento contendr, segn dispone la citada Ley, la firma autgrafa del
funcionario que lo suscriba. En el caso de aquellos actos cu-ya frecuencia 10 justifique, se podr
disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecnicos
que ofrezcan garantas de seguridad.
La doctrina se ha planteado el problema de descifrar la significacin del silen-cio de las
autoridades administrativas. Cuando no es posible ni siquiera por me-dios indirectos conocer la
voluntad de la autoridad administrativa, se trata de saber el valor que ha de atribuirse al
comportamiento completamente negativo de aqulla.
En principio, la doctrina estima que el silencio administrativo carece de todo significado,
afirmativo ni negativo, esto es, que el silencio no puede considerarse come una declaracin tcita,
lo que expresa el adagio latino: qui tacet neque negat utiquefatetur. Sin embargo, Zanobini opina
que el silencio guardado por la admi-nistracin frente a la instancia de un ciudadano debe
interpretarse como rechazo de la disposicin pedida: el llamado acto negativo (Zanobini, 1954:
T.I:363).
En Venezuela la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos interpreta el silencio de la
Administracin como un rechazo a la peticin que hubiere sido formulada. En efecto, el artculo 4
de la citada Ley dispone que en los casos en que un rgano de la administracin pblica no
resolviere un asunto o recurso den-tro de los correspondientes lapsos, se considerar que ha
resuelto negativamente y el interesado podr intentar el recurso inmediato siguiente, salvo
disposicin ex-presa en contrario. Igualmente el artculo 92 de esa misma Ley dispone que,
in-terpuesto el recurso de reconsideracin o el jerrquico, el interesado no podr acudir a la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, mientras no se produzca la decisin respectiva o no
venza el plazo que tenga la administracin para decidir. Ya se trate, pues, de cuestiones
planteadas ante el rgano a quien corres-ponde resolverlas en primer grado, o bien del ejercicio
del recurso de reconsidera-cin o del jerrquico, el vencimiento de los plazos correspondientes,
sin que se haya producido decisin, equivale a haberse dictado un pronunciamiento en sen-tido
negativo. La ley consagra, pues, la interpretacin del silencio-rechazo.
Para la obligatoriedad del acto administrativo, es necesario el cumplimento de las formas
complementarias, esto es, trmites posteriores a la declaracin o decisin de la autoridad
administrativa. Las formas complementarias tienden a llevar la declaracin al conocimiento de las
personas interesadas, y son: la notificacin y la publicacin. La publicacin es indispensable
cuando la norma jurdica lo exige; y en tal caso, el acto no produce efectos sino despus de su
insercin en el rgano oficial; por ejemplo, los reglamentos son obligatorios desde su publicacin
en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que en ellos se indique. Las decisiones de efectos
individuales, salvo exigencia expresa de la ley, no requieren ser publicadas, bastando para que
produzcan sus efectos naturales la notificacin a los interesados: las liquidaciones de impuestos y
las multas. Por ejemplo, se notifica a las per-sonas afectadas por esas actuaciones, y desde el da
de la notificacin corren los trminos para interponer recursos, y desde esa misma fecha se
calculan los intere-ses moratorios a favor del fisco.
Segn la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, los actos admi-nistrativos de carcter
general, es decir, los que interesan a un nmero indetermi-nado de personas, debern ser
publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisin. Tambin sern
publicados en igual forma los ac-tos administrativos de carcter particular cuando as lo exija la ley
(Art. 72).
La citada Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos ordena notificar a los interesados todo
acto administrativo de carcter particular que afecte los de-rechos subjetivos o los intereses
legtimos, personales y directos de aquellos, de-biendo contener la notificacin el texto ntegro, e
indicar, si fuere el caso, los recursos que proceden, con expresin de los trminos para ejercerlos y
los rganos o tribunales ante los cuales deben interponerse (Art. 73).
8. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Dictado un acto administrativo de carcter particular, quienes tengan inters en que la cuestin
resuelta sea objeto de un nuevo examen, tienen derecho de pedirlo as a la administracin. Los
recursos administrativos son los medios de que dispo-nen los interesados para obtener por la va
administrativa la revisin de aquellos actos que estimen ilegales o inoportunos.
Los recursos administrativos contemplados en la Ley Orgnica de Procedi-mientos Administrativos
son tres, a saber: el recurso de reconsideracin, llamado en Espaa, recurso de reposicin, y entre
los franceses, recurso gracioso, el cual consiste en la solicitud dirigida al propio autor del acto,
para que lo revoque o reforme; el recurso jerrquico, que es la solicitud dirigida al superior
jerrquico, para que analice la decisin impugnada, dictada por el inferior, a objeto de que la
revo-que o modifique; y en fin, el recurso de revisin, que procede de casos verdadera-mente
excepcionales contempladas en la citada Ley, contra actos administrativos firmes, y el cual podr
intentarse ante el Ministro respectivo.
9. RECURSOS CONTENCIOSOS
Cuando el acto administrativo ha causado estado, por haberse agotado la va ad-ministrativa, es
procedente en principio contra aqul el recurso contencioso de anulacin. Este recurso debe ser
interpuesto ante un rgano jurisdiccional y estar fundado siempre en motivos de ilegalidad. Es
decir, el recurso contencioso de anulacin debe necesariamente estar basado en la afirmacin de
que el acto im-pugnado es violatorio de una regla de derecho. En Venezuela conocen de este
re-curso: el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, los Juzgados Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo, y el
Juzgado Superior Primero Agrario con sede en Caracas.
Otro recurso contencioso es el recurso de plena jurisdiccin, mediante el cual el recurrente pide al
tribunal al que se dirige, condene a la Administracin al pago de sumas de dinero y a la reparacin
de daos y perjuicios originados en responsabili-dad de la Administracin y disponga de lo
necesario para el restablecimiento de la situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa (Art. 259 de la Constitucin).
10. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Entendemos por acto perfecto aquel que est completamente formado, esto es, aquel en cuya
elaboracin se han cumplido todos los trmites del procedimiento constitutivo y cuya declaracin
o manifestacin externa rene los requisitos de forma exigidos por la ley. El acto puede ser
perfecto y no es todava eficaz, siempre que su obligatoriedad o eficacia dependa de una
condicin suspensiva o de un tr-mino de aprobacin posterior por un rgano del Estado, distinto
de su autor, o del cumplimiento de una de las formalidades complementarias, la notificacin o la
publicacin, segn sea el caso. En estas circunstancias, el acto administrativo, aunque haya sido
regularmente dictado, y sea por ello vlido, no es todava eficaz, pues sus efectos naturales no se
producen an. La invalidez de los actos admi-nistrativos resulta de los vicios de forma o de fondo
de que pueden adolecer (Zanobini, 1954:T. 1: 292).
Ordinariamente el acto administrativo no produce efectos retroactivos. Desde el momento en que
el acto administrativo logra eficacia, por el cumplimiento de la respectiva formalidad
complementaria, se producen normalmente los efectos na-turales del acto, hacia lo porvenir, sin
proyeccin alguna sobre el pasado. Esto es evidente, tratndose de actos administrativos
reglamentarios, y de modo general, de actos administrativos creadores de situaciones jurdicas
nuevas, aunque slo tengan alcance individual, como las liquidaciones de impuestos y las multas.
La retroactividad de los actos administrativos slo puede provenir, o bien de las dis-posiciones de
la ley, o de la naturaleza particular del acto. En este ltimo caso se hallan los actos de efectos
declaratorios, que hacen constar el estado de hecho o de derecho preexistente, sin crear ni
modificar situacin alguna; en esta categora estn comprendidos los actos de revocacin por
ilegalidad, los de anulacin y de convalidacin, a los cuales la doctrina reconoce carcter
retroactivo (Zanobini, I954:T. L 371-372; Garrido Falla, I964:T. 1: 515).
11. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD
La ejecutividad es la cualidad de ejecutivo, esto es, la cualidad del acto administra-tivo que puede
ser ejecutado. La ejecutividad tiene la misma significacin de la eficacia. Varias causas impiden que
un acto administrativo goce de ejecutividad o eficacia, aun cuando sea perfecto. As, por ejemplo,
los efectos del acto pueden depender, segn disposicin contenida en su propio texto, de una
condicin sus-pensiva o de un trmino; puede tambin estar pendiente el cumplimiento de una
formalidad complementaria (la publicacin del acto en un rgano oficial o la no-tificacin a la
persona interesada). En cualquiera de estos casos el acto pudiera ser perfecto, pero no es todava
eficaz. La ejecutividad es, pues, la cualidad de aquellos actos administrativos no slo perfectos,
sino tambin eficaces, vale decir, provis-tos de la fuerza necesaria para producir sus efectos
naturales.
Distinto es el concepto de la ejecutoriedad.

Se entiende por ejecutoriedad de los actos administrativos, la cualidad que les es inherente en
virtud de la cual las autoridades administrativas, para hacer efectivas sus decisiones, no estn
obligadas a solicitar la intervencin de las autoridades judiciales, sino que pueden alcanzar ese fin
por medio de la actuacin de los pro-pios agentes de la administracin.
La ejecutoriedad es caracterstica de aquellos actos administrativos que impo-nen deberes y
restricciones a los particulares, y significa que, adoptada una deci-sin por la administracin,
podr cumplirse, aun contra la voluntad de los obliga-dos, sin que haya necesidad de obtener
pronunciamiento alguno de los tribunales.
La ejecutoriedad de los actos administrativos tiene un fundamento poltico, que as expone
Zanobini: Consiste en la necesidad de que la satisfaccin de los fi-nes generales, para los cuales
los actos administrativos son dictados, no sea obstaculizada por la voluntad contraria de los
particulares, y que tal obstculo, donde debe ser superado, no importa algn retardo a la
realizacin de los fines antedi-chos (Zanobini, 1954: T. 1: 295).

El fundamento jurdico de la ejecutoriedad consiste en el principio de la presun-cin de legitimidad
de los actos administrativos, conforme al cual los actos adminis-trativos se consideran vlidos en
tanto no se declare lo contrario por el rgano jurisdiccional competente. Se trata, pues, de una
presuncinjuris tantum, esto es, de una presuncin que admite prueba en contrario. Los
particulares, por 10 general, antes de hacer efectiva una pretensin contra una persona, tienen
que acudir a un tribunal competente, para que ste certifique y declare la legitimidad de su
pre-tensin, Los actos administrativos, por el contrario, se presumen legtimos y por lo tanto, no
es necesario para ejecutarlos obtener previamente la declaracin de un juez sobre dicha
legitimidad (Zanobini, 1954:T. 1: 295; Garrido Falla, 1964:1: 1: 5I5).
Los actos administrativos o decisiones unilaterales de la autoridad adminis-trativa, dirigidos a.
establecer deberes o limitaciones a los particulares, por regla general pueden ser ejecutados,
como antes se dijo, por los propios agentes de la administracin, sin necesidad de
pronunciamiento judicial. Tal ocurre con la orden de clausura de una casa de vecindad, por
inhabitable, dispuesta por la autoridades sanitarias; o la demolicin de un edificio, expedida por la
Ingeniera Municipal o por el Alcalde, por haber sido construido sin el correspondiente permiso; o
la de decomisar y destruir los productos alimenticios no aptos para el consumo huma-no, dada por
el competente funcionario de sanidad. El particular que se crea afec-tado por una decisin de esa
naturaleza y estime que la administracin ha proce-dido ilegalmente, tras de agotar los recursos
administrativos, podr acudir a los rganos de la justicia para pedir la declaracin de nulidad de
ese acto, o la condena a la Administracin, si el acto ya se hubiera cumplido, al pago de una
indemniza-cin de daos y perjuicios.
En principio, no suspende la ejecucin de un acto administrativo, la interposi-cin de recursos
contra el mismo, sea por la va administrativa o por la va jurisdic-cional. La doctrina y lo mismo las
legislaciones extranjeras han sostenido que los actos administrativos son de aplicacin inmediata,
y por lo tanto, que la ejecucin de esos actos no puede ser demorada ni entorpecida mediante la
introduccin de un recurso administrativo o contencioso. Entre nosotros, la Corte Federal decidi
que en principio, los recursos contra los actos administrativos no tienen efectos suspensivos, ya
que admitir lo contrario equivale a hacer posibles paralizaciones de la accin administrativa por
voluntad de los particulares.
Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia acord en casos excepcionales la suspensin
temporal de los efectos del acto impugnado. As, en sentencia del s de enero de 1976, sentenci el
alto tribunal: en virtud de que la inmediata ejecucin del acto jurdico que aqu se impugna
podra ocasionar daos irreparables, o de difcil reparacin al postulante, si llegare a declararse
con lugar de recurso por l interpuesto, la Sala, acatando en todas sus partes la jurisprudencia que
en forma reiterada viene siendo aplicada en casos semejantes, resuelve suspender
temporalmente los efectos del referido acto administrativo; no obstante, hace constar que la falta
de un adecuado impulso procesal en este juicio dar lugar a la revocatoria, por contrario imperio,
de la medida provisional acordada. Esta jurispru-dencia reiterada se ha convertido en norma
legislativa. En efecto, el artculo 136 de Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia dispone: A
instancia de parte, la Corte podr suspender los efectos de un acto administrativo de efectos
particu-lares cuya nulidad haya sido solicitada, cuando as lo permita la ley o la suspensin sea
inevitable para evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin por la defi-nitiva, tomando en
cuenta las circunstancias del caso. Al tomar la decisin, la Corte podr exigir que el solicitante
preste caucin suficiente para garantizar las resultas del juicio. La falta de impulso procesal
adecuado por el solicitante de la suspensin podr dar lugar a la revocatoria de sta, por contrario
imperio.
As, pues, en los procedimientos en los cuales se pide la nulidad de una orden de demolicin de un
edificio o de una resolucin de cancelacin de patente de industria y de comercio, los tribunales
han acordado, previo el cumplimiento de los requisitos expresados, la suspensin de los efectos
del acto impugnado, hasta tanto recaiga decisin definitiva sobre el recurso de nulidad.

En lo tocante al ejercicio de recursos administrativos, la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos (Art. 87) dispone que la interposicin de cualquier recurso no suspende la
ejecucin del acto impugnado, salvo previsin legal en contrario. Tal es la regla. La ley admite dos
excepciones, a saber: a) el rgano ante el cual se recurre podr acordar la suspensin de los
efectos del acto impugnado en el caso de que la ejecucin pudiera causar graves perjuicios al
interesado; b) tam-bin podr ser acordada la suspensin de los efectos del acto, si la
impugnacin se i1mdare en la nulidad absoluta. En uno u otro caso la suspensin podr ser
acorda-da de oficio o a peticin de parte, y deber ser exigida la constitucin previa de la caucin
que se considere suficiente.

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ELOY LARES MARTNEZ