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D
espus de las recientes elecciones municipales se ha
iniciado en Chile un ciclo electoral que tiene como meta
las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2013.
Estas permiten evaluar la gestin del Gobierno que termina y
en ellas los candidatos formulan propuestas para enfrentar los
principales desafos del pas, hacindose posible la renovacin
del personal poltico tras la llegada de un nuevo mandatario
a La Moneda.
Las prximas elecciones sern muy relevantes por varios
factores. En primer lugar, sern las primeras con inscripcin
automtica y voto voluntario despus de la reforma constitu-
cional de 2009, que termin con la virtual exclusin de la ju-
ventud de los registros electorales, manifestada en un padrn
electoral congelado desde 1989: en esa fecha el 89,9% de la
poblacin en edad de ser ciudadana estaba inscrita; veinte aos
despus era solo el 68,02%. El contexto de la reforma fue el
menos oportuno porque predominaba una baja conanza en
los polticos, imperaba la crtica a la calidad de la poltica y se
haba producido el desplome de los partidos, con la cada de su
aliacin y el debilitamiento de sus capacidades de integracin
de los ciudadanos al sistema poltico.
La experiencia comparada muestra que la eliminacin del
voto obligatorio tiene varios efectos perjudiciales, pues dismi-
nuye la participacin, que afecta especialmente a los sectores
de menores ingresos, aumentando las desigualdades, y refuer-
Carlos Huneeus
Director CERC
La democracia
semisoberana
Es importante poner efectiva atencin a las limi-
taciones que tiene la democracia chilena pues
en ella se observa una baja conanza hacia sus
instituciones, bajo nivel de asociatividad, debi-
litamiento de los partidos y menor autonoma
de la poltica frente a los intereses econmicos.

Muchas de las dicultades que enfrenta el pas
se relacionan con el tipo de democratizacin que
se asumi, establecindose condiciones institu-
cionales y polticas que restringieron el poder del
Presidente y el Congreso para impulsar cambios.
6 NOVIEMBRE 2012
MSJ COMENTARIO NACIONAL
abandonar su exitosa actividad empresarial, que le llev a ser
una de las principales fortunas en Chile. La agenda pblica
est dominada por ciertos issues instalados desde una mirada
econmica, que van desde la energa hasta el endeudamiento
de los estudiantes.
MATIZAR LOS ELOGIOS
La baja aprobacin ciudadana al Gobierno y al presidente
Sebastin Piera no se deben a factores personales de este
su frialdad para tratar a sus colaboradores, su insucien-
te empata, sino a problemas ms amplios, mostrando cun
difcil es pasar desde una prolongada oposicin a una ecaz
direccin del Poder Ejecutivo, dirigido durante dos dcadas por
mandatarios de la Concertacin.
Desde el restablecimiento de la democracia en 1990, Chile
ha alcanzado simultneamente un importante desarrollo po-
ltico y econmico, que lo sitan en un lugar destacado en los
rankings que miden la calidad de la democracia. El ndice de
Desarrollo Humano 2010, preparado por el PNUD, lo pone en
el primer lugar en Amrica Latina y en el lugar 45 entre los 160
pases considerados. La Fundacin Bertelsmann el 2012 lo si-
ta en el noveno lugar del ndice de transformacin entre los
128 estudiados superado por Uruguay, que se ubicaba en el
quinto lugar y en el noveno lugar en el management index,
cayendo de la segunda posicin que tena en 2010
1
.
Sin embargo, existen problemas en el sistema poltico y eco-
nmico que obligan a matizar los elogios y poner atencin a las
limitaciones que tiene la democracia chilena debido a que en
ella se observa una baja conanza hacia sus instituciones jun-
to a problemas de representacin, bajo nivel de asociatividad,
debilitamiento de los partidos y menor autonoma de la poltica
frente a los intereses econmicos. Algunos de estos indicadores
se encuentran tambin por cierto en las democracias avanzadas,
como la cada de la participacin y el debilitamiento de los par-
tidos, pero la diferencia es que en ellas sus lites se ponen de
acuerdo para tomar medidas para revertir esa situacin. En Chile,
eso no ocurre y pareciera que es posible tener una democracia
estable sin partidos, con polticos e instituciones que no cuentan
con la conanza de los ciudadanos y sin una poltica de calidad.
Estos problemas no comenzaron con el actual Gobierno,
sino que tienen una historia ms larga, aunque la opcin del
presidente Piera de dar continuidad a las principales polticas
de la Concertacin acentu su gravedad. Son dicultades que
tienen que ver con el tipo de democratizacin, por la va de la
519
Estos problemas no comenzaron con el actual
Gobierno, sino que tienen una historia ms
larga, aunque la opcin del presidente Piera de
dar continuidad a las principales polticas de la
Concertacin acentu su gravedad.
1
http://www.bertelsmann-transformation-index.de/.
za la inuencia del dinero en la poltica a raz de que genera un
mayor esfuerzo de los candidatos para estimular la participa-
cin (Lijphart 1999). La cada de esta ltima en las democracias
avanzadas ha llevado a acadmicos en Alemania a proponer el
restablecimiento del voto obligatorio (Merkel y Petring 2012).
Las ltimas elecciones municipales chilenas fueron la primera
experiencia luego de este cambio y cuando se escriben estas
pginas no sabemos cul fue la participacin.
Venezuela elimin el voto obligatorio. Se trata de un caso
que los promotores chilenos del sufragio voluntario no tomaron
en cuenta pues prerieron apoyarse en experiencias europeas
que no tuvieron los efectos negativos que hubo en el pas sud-
americano. En este se aprob la reforma cuando el sistema de
partidos estaba en crisis, con dos colectividades dominantes
el demcrata cristiano COPEI y el socialdemcrata Accin
Democrtica, que haban copado los puestos de represen-
tacin a nivel nacional y estadual, en un escenario de cada de
la participacin ciudadana. Esa reforma agrav los problemas
de los partidos y de la representacin poltica, que llevaran a
la eleccin del coronel ( r ) Hugo Chvez como Presidente de la
Repblica en 1998.
LA SOMBRA DE 1973 Y EL DOMINIO DE LO ECONMICO
Un segundo factor que da especial relevancia a las prxi-
mas elecciones es que se realizan cuarenta aos despus del
golpe militar de 1973. Esa fecha ha permanecido presente en
la mente de los chilenos, especialmente entre las lites porque
sus principales protagonistas participaron en poltica o en la
actividad gremial o empresarial en esos aos, como partida-
rios u opositores al Gobierno de la Unidad Popular encabezado
por el presidente Salvador Allende (1970-1973). Las huellas de
los conictos y divisiones de esos aos no han desaparecido.
Un tercer elemento es que este prximo sufragio evaluar
la gestin de la administracin del presidente Sebastin Pie-
ra, la primera de centroderecha despus que hace medio siglo
ocup ese cargo el empresario independiente Jorge Alessandri
(1958-1964). La alternancia de Gobierno vericada el ao 2010
tuvo efectos positivos para el sistema poltico, pues fortaleci
el apoyo a la democracia a raz del respaldo que a esta le han
dado votantes de centroderecha y derecha, que antes no lo
hicieron. Sin embargo, tal alternancia registr efectos negati-
vos en materia de continuidad de las polticas de la Concerta-
cin, no solo por la frustracin de sus adherentes al no poder
cumplir su promesa de lograr un cambio efectivo en el pas,
sino tambin porque la manera como se proyect la continui-
dad de esas polticas ha acentuado una tendencia que ha sido
perjudicial para el desarrollo poltico, pues se ha impuesto la
subordinacin de la poltica a la economa y se ha priorizado
el crecimiento desde una perspectiva que destaca ms el pro-
tagonismo de los empresarios que el de los polticos (Huneeus
2011). La biografa de Piera reeja esa orientacin ya que l
fue un hombre de negocios que entr a la poltica en 1989 sin
NOVIEMBRE 2012 7
reforma, a travs de la institucionalidad establecida por el r-
gimen anterior, y con decisiones adoptadas por los actores al
comienzo de la transicin, que no fueron despus revisadas.
Ciertas condiciones institucionales y polticas adoptadas por
el Gobierno (policies) en 1990, especialmente las econmicas,
restringieron la autoridad y el poder del Congreso y el Presiden-
te para cambiarlas. Chile tiene una democracia semisoberana
por estas limitaciones, que son analizadas en estas pginas
2
.
Tales limitaciones tienen responsabilidad en las debilidades
de la democracia chilena y en los obstculos para resolverlas.
LIMITACIONES INSTITUCIONALES
A LA SOBERANA POPULAR
La primera fuente de las limitaciones a la autoridad del
Congreso y del Presidente elegidos desde 1989 se encuentra
en el tipo de transicin, con la continuidad del general Augusto
Pinochet como comandante en jefe del Ejrcito durante ocho
aos. Este no se limit a actuar al interior de su institucin,
sino que intervino en la arena poltica, buscando impedir que
el Gobierno de Patricio Aylwin llevara adelante su poltica de
verdad y justicia por los atropellos a los derechos humanos. Su
presencia ayud a mantener la divisin entre los chilenos por
sus distintas opiniones sobre el rgimen que presidi. Adems,
inuy en la accin poltica de sus antiguos colaboradores que
eran parlamentarios y defendieron la obra del rgimen.
Tambin hubo continuidad de la Constitucin de 1980, re-
dactada siguiendo el modelo de la democracia protegida, con
fundamentos distintos a la democracia pluralista tutela mi-
litar, pluralismo limitado, visin econmica neoliberal, etc.,
varios de los cuales se mantienen. No es un buen indicador de
calidad de la democracia que su carta fundamental haya sido
impuesta por un rgimen autoritario y que mantenga recursos
institucionales desde 1980 pese a ser la que ha tenido ms re-
formas en la historia de Chile. En efecto, en sus casi 100 aos
de vigencia, (la Constitucin de 1833) fue reformada 12 veces;
la de 1925, en cerca de 50 aos solo experiment 10 reformas;
la de 1980 en su breve existencia (empez a regir en 1990) ha
sufrido ya 18 reformas (Ros Alvarez 2006: 2)
3
.
Fue un grave error del presidente Ricardo Lagos armar, en
su discurso al promulgar la reforma constitucional del 2005,
que, nalmente, Chile tena una Constitucin democrtica,
acorde con el espritu de Chile, del alma permanente de Chile
4
.
Esa es una apreciacin equivocada porque en nuestro pas sub-
sisten legados no democrticos y deniciones que restringen
la autoridad de los rganos representativos.
Hay dos recursos institucionales de la democracia protegi-
da que se mantienen hasta hoy y que estn en franca oposicin
al concepto de democracia y, por ello, limitan la soberana: la
actitud hostil hacia los partidos y el sistema de mayoras es-
peciales para reformar la Constitucin y aprobar leyes. A di-
ferencia de las constituciones, como la alemana de 1949 y la
espaola de 1978
5
, que reconocen las importantes funciones
de los partidos, la de 1980 no lo hace, estableciendo prohibi-
ciones y sanciones por ciertas conductas, y hasta restringe su
rol en la representacin, pues no pueden tener el monopolio
de la participacin ciudadana. El texto del artculo 19, n 15,
expresa esta hostilidad abiertamente: Los partidos polticos
no podrn intervenir en actividades ajenas a las que les son
propias ni tener privilegio alguno o monopolio de la partici-
pacin ciudadana; la nmina de sus militantes se registrar
en el servicio electoral del Estado, el que guardar reserva de
la misma, la cual ser accesible a los militantes del respectivo
partido; su contabilidad deber ser pblica; las fuentes de su
nanciamiento no podrn provenir de dineros, bienes, dona-
ciones, aportes ni crditos de origen extranjero; sus estatu-
tos debern contemplar las normas que aseguren una efectiva
democracia interna. Una ley orgnica constitucional regular
las dems materias que les conciernan y las sanciones que se
aplicarn por el incumplimiento de sus preceptos, dentro de
las cuales podr considerar su disolucin.
Esta norma recoge una tradicin contraria a los partidos que
existi en el pasado en el pensamiento de un sector de la dere-
cha, desde El Estanquero de nes de los aos cuarenta hasta el
pensamiento del expresidente Jorge Alessandri y el gremialis-
mo de Jaime Guzmn (Huneeus 2000). No puede sorprender
que no existan recursos institucionales para fortalecer a los
partidos y no se tomen medidas para modernizarlos.
El segundo recurso del modelo de democracia protegida
es el de las altsimas mayoras (supramayoras) para reformar
la Constitucin y aprobar las leyes en un mbito muy amplio
de materias, las leyes orgnicas constitucionales y las leyes
de qurum calicado. Para lo primero se requieren 3/5 de los
diputados y senadores en ejercicio y 2/3 para modicar ciertos
captulos de esta. Para la aprobacin de las leyes orgnicas
constitucionales
6
(sistema electoral, normas de las Fuerzas
Armadas, entre otras) se requiere un qurum de 4/7 de los se-
nadores y diputados, y para las leyes de qurum calicado
(abusos de publicidad, autorizar al Estado a desarrollar una
Fue un grave error del presidente Ricardo Lagos
armar, en su discurso al promulgar la reforma
constitucional del 2005, que, nalmente, Chile tena
una Constitucin democrtica, acorde con el espritu
de Chile, del alma permanente de Chile.
520
2
Usamos el concepto semisoberano siguiendo a Katzenstein (1987).
3
Seran 19 reformas constitucionales con la de 2009, que elimin el voto obligatorio.
4
http://www.cooperativa.cl/lagos-reformas-son-el-mejor-homenaje-a-las-glorias-patrias/pront
5
El art. 6 de la Constitucin espaola de 1978 reconoce el rol de los partidos polticos al establecer que ellos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la
voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la ley. Su estructura
interna y funcionamiento debern ser democrticos.
6
Las leyes orgnicas constitucionales existen en algunos pases, como Francia y Espaa, pero se reeren a un nmero menor de materias y exigen una mayora absoluta de los legisladores
(Prez Royo 1995).
8 NOVIEMBRE 2012
MSJ COMENTARIO NACIONAL
actividad empresarial, la regulacin del derecho a la seguridad
social, entre otras) se necesita una mayora absoluta.
Este sistema de mayora fue reforzado despus del plebis-
cito de 1988 con el sistema electoral binominal, diseado para
favorecer a la minora pues permite lograr la mitad de los parla-
mentarios con un tercio de los votos. Ambos recursos han tenido
aplicacin porque fueron empleados por los parlamentarios de
la UDI y RN, congurando una constelacin de poder que limita
la soberana popular porque detenta la mayora electoral del
Congreso y la presidencia no puede llevar adelante el programa
aprobado en las urnas.
El rgimen militar se preocup de aprobar las leyes org-
nicas constitucionales, una de las cuales fue la que regul el
mbito de la educacin, la LOCE, que impuso rigideces institu-
cionales que han impedido impulsar una poltica de calidad. Las
leyes orgnicas constitucionales constituyen una proporcin
considerable de la labor legislativa, que ha aumentado con el
paso del tiempo. En el Gobierno del presidente Aylwin, hubo
41 leyes que tenan disposiciones orgnicas, que representaba
el 15% de las leyes aprobadas en ese perodo; en el mandato
del presidente Lagos, que fue de seis aos, hubo 131 leyes con
disposiciones orgnicas, que representaban el 31% de las le-
yes aprobadas
7
.
Este sistema de mayoras no se justica en la rigidez de la
Constitucin para proteger los derechos de la minora (Friedrich
1975), pues su objetivo fue distinto: dar continuidad al orden
institucional impuesto por un rgimen militar. Esta estructu-
ra ha sido fundamental para dejar todo atado y bien atado
desde entonces, establecindose ms bien una tirana de la
minora, no su defensa.
Tambin han sido empleados por la UDI y RN para fortalecer
su poder en el sistema poltico a travs de la facultad que tie-
ne el Senado en la designacin de autoridades superiores del
Estado. La Cmara Alta interviene en la eleccin de los cinco
consejeros del Banco Central, organismo autnomo de rango
constitucional que limita la autoridad del Gobierno en la poltica
monetaria. Se involucra adems en la eleccin de los rganos
directivos de otros organismos, como el Consejo Nacional de
Televisin, el directorio de TVN, los ministros y scales de la
Corte Suprema, el scal nacional, el consejo de la Alta Direccin
Publica y el Consejo de la Transparencia. Igualmente, partici-
pa en la eleccin del Contralor General de la Repblica, para
lo cual la reforma del ao 2005 aument a 3/5 el qurum de la
mayora de senadores necesaria, obligando al Gobierno a ne-
gociar el nombre con la oposicin, como ocurri con el actual
el 2008, Ramiro Mendoza.
Esta forma de eleccin de los consejos y autoridades su-
periores del Estado fortaleci el poder de los partidos con re-
presentacin en el Senado, pues los nombres son negociados
teniendo en cuenta una distribucin proporcional entre los dos
bloques, reproduciendo en esas instancias el poder electoral
que la Concertacin y la Alianza tienen en el Congreso, el cual,
con la ayuda del sistema binominal, excluye a las minoras.
LAS RESTRICCIONES A LA SOBERANA POPULAR
DESDE LAS POLICIES
Las limitaciones a la soberana en la democracia no se en-
cuentran solo en factores institucionales, sino tambin en de-
cisiones de los actores. Ellas fueron adoptadas por las nuevas
autoridades de La Moneda desde 1990 y destaca la poltica
econmica al optar por una estrategia de consolidacin de la
democracia a travs del desempeo econmico. Se argumen-
taba que la economa llevara al desarrollo y a la democracia
de calidad. Adems, reforzara la imagen de la Concertacin,
que lograra una buena gestin, a diferencia de los primeros
gobiernos democrticos de Amrica Latina, que terminaron con
una grave crisis econmica, como el de Argentina del presidente
Ral Alfonsn (1983-1989), y el del presidente Salvador Allende.
La importancia de las policies en la democracia fue enorme
porque la lgica econmica invadi la poltica con un anlisis de
costo-benecio en la denicin de sus prioridades, sin conside-
rar objetivos normativos, como la igualdad, que son centrales
en un Gobierno progresista.
Este programa favoreci ms la continuidad que la refor-
ma de la transformacin econmica impulsada por el rgimen
militar, que tuvo como objetivo poltico redenir las bases del
Estado, y que fue congurada para perdurar despus de que los
militares abandonaran el poder. La situacin proclive a la con-
tinuidad no fue forzada por las altas mayoras, sino que impul-
sada por el equipo econmico y parlamentarios que buscaron,
adems, el consenso con los empresarios. Esto tuvo amplias
repercusiones en el sistema poltico y econmico porque Chile,
a diferencia de Brasil, inici su modernizacin econmica antes
de la democratizacin, lo cual signic que los principales com-
ponentes institucionales estaban bien establecidos durante el
antiguo rgimen, destacando entre ellos la posicin dominante
del capital, la debilidad del trabajo y el alejamiento del Estado
de las funciones de produccin y regulatorias. El cambio de r-
gimen es una coyuntura crtica (Collier y Collier 1991), durante
la cual se pueden cambiar las instituciones y las polticas, pero
para ello se necesita voluntad poltica.
La privatizacin de la economa afect tambin la poltica,
con subcontratacin de funciones de los partidos en consultoras
y empresas, creyendo que los productos que entregaban eran
de similar calidad que el trabajo de los activistas y las organi-
zaciones partidistas. Vio al votante ms como un consumidor,
que como un ciudadano, sin lealtades partidistas, ignorando la
memoria histrica en la sociedad chilena, que puede ser conven-
cido a travs del marketing. No se busc la modernizacin de la
poltica, sino que su privatizacin, lo cual perjudic las bases
institucionales de los partidos y da la calidad de la poltica.
La continuidad del programa de crecimiento con equidad
se impuso porque los buenos resultados econmicos de los
primeros aos, hasta la crisis asitica en 1998, llevaron a la
autoridad al convencimiento que ellos continuaran indenida-
mente en la medida que esas polticas se mantuvieran. Esos
7
Agradezco al profesor Carlos Carmona por esta informacin.
521 NOVIEMBRE 2012 9
resultados iniciales actuaron como incentivos que reforzaron
los argumentos a favor de esa continuidad y actuaron, adems,
para impedir las propuestas de reforma sugeridas por expertos
o parlamentarios cuando se desplomaron desde 1998. El cre-
cimiento fue 7,2% de promedio anual durante el Gobierno de
Aylwin, cayendo en los siguientes, al 5,4% en el de Frei, 4,3% en
el de Lagos y apenas 2,8% en el de Bachelet
8
. Se construy lo
que se conoce como el efecto path dependence (Pierson 2000),
que ha tenido un efecto muy determinante en esa continuidad.
El efecto path dependence se rearma ahora con la insis-
tencia en la prioridad del combate a la pobreza, que afecta a
una minora, tema expresado el
2012 con la polmica por su mag-
nitud a partir de los resultados de
la encuesta Casen. No se enfren-
tan los desafos creados a raz de
la concentracin del patrimonio y
la riqueza, con cinco familias que
tienen alrededor del 20% del PIB,
superior a cualquier otro pas de Amrica Latina y EE.UU., con
expresin en los principales sectores de la economa (Solimano
2012). Esta concentracin no puede ser un hecho indiferente
para la democracia, porque amenaza la autonoma de la polti-
ca: como seala Colin Crouch (2011, 47), es muy difcil impedir
que la riqueza econmica no sea aprovechada para convertirla
en poder poltico. Los ricos pueden usar sus recursos para -
nanciar a polticos y a partidos que estn de acuerdo con ellos,
o disuadir a aquellos que discrepan para que cambien su posi-
cin. Las investigaciones en EE.UU. muestran cmo las leyes
aprobadas estn dominadas por temas que interesan a los do-
nantes y no a sus electores (Bartels 2008).
La amenaza a la autonoma de la poltica es mayor porque
no se han establecido barreras que separen los intereses pbli-
cos de los privados, problema reforzado porque no hay nan-
ciamiento pblico de los partidos, siendo Chile, junto a Per y
Venezuela, el pas en Amrica del sur que no lo tiene (Guti-
rrez y Zovatto 2011, p. 553). El nanciamiento de las campaas
presidenciales y parlamentarias descansa principalmente en
aportes privados, 57% en las del 2009/2010, frente al 16% del
nanciamiento pblico (Agostini 2012).
La menor autonoma de la poltica respecto al poder econ-
mico se refuerza por otros rasgos de la modernizacin econmi-
ca denida por el rgimen autoritario. Uno de esos rasgos fue
promover la convergencia de los intereses pblicos y privados
en benecio de estos, actitud que se extendi en democracia,
aunque sin llegar a los extremos del rgimen militar. Se expre-
sa ahora especialmente a travs de la puerta giratoria de
exministros y altos funcionarios de Gobierno que trabajan en
o con las empresas, sea como directores o altos ejecutivos de
ellas, o como consultores que les asesoran ante el Gobierno
y el Congreso. Se encubre esta labor por razones de Estado y
no por motivos econmicos, por ser las nicas personas que
tendran la experiencia necesaria para articular la convergencia
de los intereses pblicos y privados. Preguntado un destacado
ministro socialista de la transicin, que ha creado una exitosa
empresa de lobby, lo justic de esta manera: Fue la certeza
de que el progreso se juega en la cooperacin pblico-privada.
Si nos involucramos en un largo conicto entre estos dos secto-
res, el pas se estancar y volveremos a das aciagos. Generar
slidos vnculos entre esos dos mundos no es automtico y re-
quiere de facilitadores profesionales con destrezas negociado-
ras y conocimientos de las polticas pblicas y del mercado
9
.
La concentracin del patrimo-
nio y la riqueza se da junto a las
desigualdades de ingresos, con
un coeciente Gini de 0,52, uno
de los ms altos en Amrica Lati-
na y entre los pases de la OCDE.
Segn el Latinobarmetro 2011,
Chile tiene la peor percepcin de
distribucin de ingresos: solo 6% cree que hay una distribu-
cin muy justa o justa, cuando la media de los dieciocho
pases de Amrica es ms del triple de ese porcentaje, 20%
10
.
Debe tenerse en cuenta que la medicin de las desigualdades
de ingreso, a diferencia de EE.UU. y los pases de Europa, que
consideran las declaraciones de impuestos, se mide con en-
cuestas de ingresos, en las cuales los individuos de los estratos
ms altos los subestiman.
Hay una contradiccin entre la voluntad de medir la pobre-
za y su ausencia para medir la riqueza con similar precisin.
Esto ltimo se rearma en el hecho de que el tema tributa-
rio es prcticamente intocable, como lo ha advertido Claudio
Agostini (Mensaje, agosto de 2008: Son intocables los im-
puestos?) ante el dato de que el Consejo Asesor Presidencial
Trabajo y Equidad no abord el tema tributario. La experiencia
internacional y la literatura demuestran que la disminucin de
las desigualdades no puede eludir esta variable.
Tampoco fue abordado por la comisin CEP-Cieplan el ao
2011, que rearm la continuidad del sistema tributario a pe-
sar de que algunos de sus integrantes hicieron propuestas de
cambios. Este fue establecido siguiendo la visin econmica
dominante de los aos ochenta, que favorece a los individuos
de ms altos ingresos con mltiples iniciativas pues incluye,
por ejemplo, una tributacin de las utilidades de empresas
sobre la base de las retiradas y no sobre las devengadas,
lo cual incentiva la evasin a travs de empresas de papel
(empresas de inversin) con las cuales simulan ingresos
personales signndolos como ingresos empresariales. Esto
lleva a desigualdades porque los trabajadores dependientes
pagan ms impuestos que personas con ingresos idnticos o
superiores, pero que provienen de varias fuentes (rentas de
capital y otras).
8
Los indicadores econmicos los tomamos de French-Davis (2012).
9
Entrevista a Enrique Correa, ex ministro secretario general de gobierno del presidente Aylwin, Qu Pasa, 4 de julio de 2008, pp. 11-12.
10
Uruguay y Costa Rica, que tienen una tradicin democrtica comparable a la de Chile, tienen una opinin pblica menos crtica, pues 27% y 24%, respectivamente, considera que hay una
justa distribucin del ingreso. Latinobarometro 2011.
No se busc la modernizacin de la poltica, sino
que su privatizacin, lo cual perjudic las bases
institucionales de los partidos y da la calidad
de la poltica.
522 10 NOVIEMBRE 2012
MSJ COMENTARIO NACIONAL
El efecto path dependence, mantenido ms de dos dcadas
despus de su comienzo, se refuerza porque los actores de hoy
tuvieron posiciones de liderazgo en la formulacin de esas po-
lticas, defendiendo esas decisiones adoptadas en el pasado,
sin querer revisarlas.
La continuidad de las polticas desde el rgimen anterior se
dio en la educacin, acentuando la privatizacin, con altsimos
costos para las familias, agravando sus difciles condiciones
econmicas por los bajos ingresos con que cuentan. La expan-
sin de la educacin bsica y media consider el nanciamiento
compartido, debiendo las familias pagar por ella. La expansin
de la educacin superior tuvo un fuerte salto con el Crdito con
Aval del Estado (CAE), empujando a las familias a endeudarse, y
congurando un sistema que no se preocup de asegurar la ca-
lidad de la enseanza universitaria. Las protestas estudiantiles
tienen que ver con ambos aspectos de la poltica de educacin
superior. El Gobierno de Piera solo enfrenta el primero el del
endeudamiento con la complacencia de la oposicin, y elude
el otro la calidad, que es de largo alcance. Y lo hace con el
propsito de corto plazo de desmovilizar a los estudiantes. Lo
puede hacer porque, favorecido por el precio del cobre, el Fisco
cuenta con recursos scales y puede entregar benecios mate-
riales. En el presupuesto 2013 considera duplicar el nmero de
becas a 314.000, con un costo de $ 391.000 millones, cifra que
se aumentara a $ 400.000 millones para 2014. Adems, rebaj
la tasa de inters del 6% al 2% del CAE, que tiene un costo de
aproximadamente $105.000 millones, lo cual benecia tambin
al banco que asumi esta labor
11
.
LIMITACIONES A LA AUTORIDAD DEL PRESIDENTE
La tercera expresin del presidencialismo semisoberano
es el cambio en la funcin del Presidente, que ha visto dismi-
nuida su autoridad por el desplazamiento de algunas de sus
atribuciones a otras instituciones, como el Banco Central y el
Senado, y por el fortalecimiento de otras, como la Contralora
General de la Repblica, por la reforma de su ley orgnica el
ao 2002, y el Tribunal Constitucional, por la reforma consti-
tucional de 2005.
Las decisiones de estos organismos han tenido un fuerte
impacto en el sistema poltico. La presidenta Michelle Bachelet
debi detener la distribucin de la pldora del da despus
tras la aprobacin por parte del Tribunal Constitucional del re-
querimiento de la oposicin por inconstitucionalidad del co-
rrespondiente decreto del ministerio de Salud.
Una auditora de la Contralora en el Ministerio de Educacin
encontr el ao 2005 irregularidades en la Secretara Minis-
terial de la Regin Metropolitana, que llevaron a la oposicin
a acusar constitucionalmente a la ministra, accin aprobada
por la Cmara y continuada con su destitucin por el Senado.
Adems, el Presidente vio disminuido su poder de patronaje
para designar los funcionarios de su conanza en puestos su-
periores del Poder Ejecutivo luego de la creacin del Servicio
Civil en 2003, regulado por el sistema de Alta Direccin Pbli-
ca dirigido por personalidades vinculadas a los dos bloques
polticos dominantes.
Estos cambios institucionales obligan a matizar la genera-
lizacin de que en el presidencialismo el ganador se lo lleva
todo porque conseguira el control de todos los recursos de
poder. No es as, pues la oposicin tiene bastante poder y se
integra a rganos superiores del Estado, en los cuales consi-
gue informacin muy til para su funcin de controlar al Poder
Ejecutivo y tiene poder de decisin en ellos. Estos cambios,
adems, han hecho ms compleja la funcin presidencial, de-
biendo considerar a varias instituciones y actores.
Estas reformas institucionales han ocurrido junto a cambios
en el estilo de gestin presidencial, con nfasis en sus recur-
sos de poder y buscando conseguir el apoyo de la poblacin en
trminos de popularidad, y sin preocuparse sucientemente de
promover en ella el respaldo a sus polticas especialmente las
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Agradezco a Jorge Rodrguez C., de Cieplan, por esta informacin, que es de la Direccin de Presupuesto.
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El perodo presidencial de cuatro aos favorece polticas de corto plazo, sin enfrentar los
problemas complejos, que crecen con fuerza bajo la supercie. Pareciera que esta es la
situacin de Chile, con el debilitamiento de los partidos y la calidad de la poltica.
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ms importantes, que suelen ser muy controvertidas, buscan-
do una relacin directa con los ciudadanos a travs de iniciativas
difundidas por los medios de comunicacin. El Presidente pone
atencin a polticas que entregan resultados de corto plazo y
provocan simpata en amplios sectores de la poblacin, como
es entregar benecios econmicos (bonos, subsidios, y otros),
y esquiva enfrentar los problemas controvertidos, sabiendo que
su solucin lleva costos a su popularidad. Adems, para reforzar
la bsqueda de la popularidad, el Mandatario se distancia de los
partidos que le llevaron a La Moneda, buscando mostrarse como
un mandatario preocupado del inters general de los chilenos.
Los resultados de su gestin son medidos a travs de las encues-
tas y no por sus resultados objetivos, los indicadores objetivos y
los resultados electorales. Es una presidencia personal, que se
ha extendido en los EE.UU. desde hace algn tiempo (Lowi 1985).
El Presidente puede tener menos autoridad, pero conser-
va su poder, que se apoya en recursos que estn fuera de la
Constitucin, teniendo la capacidad, por ejemplo, de detener
la construccin de una central trmica.
Una eleccin presidencial es la oportunidad para debatir so-
bre los principales desafos del pas, con una mirada crtica de
lo alcanzado. Albert Hirschman (1968) advirti que una de las
barreras que tienen los pases subdesarrollados se encuentra
en la falta de percepcin de los cambios por parte de sus lites,
que se convierte en un obstculo al mismo cambio. El perodo
presidencial de cuatro aos favorece polticas de corto plazo,
sin enfrentar los problemas complejos, que crecen con fuerza
bajo la supercie.
Pareciera que esta es la situacin de Chile, con el debilita-
miento de los partidos y la calidad de la poltica y un tipo de
crecimiento que consolida las desigualdades y la concentra-
cin econmica, las cuales favorecen la inestabilidad poltica
y econmica, y abren el camino a las soluciones populistas.
Hay un espejismo de consenso social por el debilitamiento de
las organizaciones sociales y por las polticas clientelsticas de
integracin y disciplinamiento social.
La historia de Chile muestra cun perjudicial ha sido no ha-
ber enfrentado oportunamente los problemas estructurales.
Fue el caso del boom del salitre, que llev a descuidar otros
mbitos de la economa desde nes del siglo XIX hasta el des-
cubrimiento del salitre sinttico. El boom del precio del cobre
no ser indenido y los altos costos que paga la agricultura,
entre otros, no tendrn despus reparacin.
Tambin hay que recordar las consecuencias del desplome
de los partidos y la difusin de alternativas personalistas, que
promueven el caudillismo y ofertas populistas, que ganan la
conanza del pueblo cuando se ha promovido su despolitiza-
cin, pero no pueden despus gobernar. Fue el caso del general
Carlos Ibez en 1952, que dirigi un mal Gobierno y agrav los
problemas estructurales del pas.
Elegir un presidente es una decisin que tiene una enorme
importancia para denir el futuro del pas, es el primer paso
en una larga marcha que deber ir acompaada de la moder-
nizacin de los partidos y de la secularizacin de la economa,
para que la poltica logre la necesaria autonoma ante ella. No
sern propuestas fundacionales como en Chile le gusta al
pensamiento conservador catalogar a las reformas, para desca-
licarlas sino cambios a instituciones y polticas para remover
aquellos factores que estn daando la calidad de la democra-
cia e impidiendo avanzar hacia un desarrollo humano. Para ello
se necesita polticos que sean autnomos de la encuestocracia
(Huneeus 2007) y privilegien los objetivos de largo plazo. MSJ
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La amenaza a la autonoma de la poltica es mayor
porque no se han establecido barreras que separen los
intereses pblicos de los privados, problema reforzado
porque no hay nanciamiento pblico de los partidos.
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MSJ COMENTARIO NACIONAL