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1 Impunidad, el verdadero problema presupuestario en Honduras.
el verdadero problema presupuestario en Honduras

Anlisis del marco legal relativo a la ejecucin presupuestaria
IMPUNIDAD,
Responsable de la investigacin
Abgo. Julio Rendn
Equipo de investigacin:
Mauricio Daz Burdett
Raf Flores
Rodulio Perdomo
Lourdes Flores
Ileana Morales
IMPUNIDAD,
FOSDEH, 2012
Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo de Honduras
Responsable de la investigacin
Abgo. Julio Rendn
Equipo de investigacin:
Raf Flores
Rodulio Perdomo
Lourdes Flores
Ileana Morales
FOSDEH
Col. Alameda Ave. Tiburcio Caras Andino,
Casa No. 1011, Tegucigalpa, Honduras
Correo electrnico: contacto@fosdeh.net
Pgina web: www.fosdeh.net
@fosdeh www.facebook.com/fosdeh
Esta publicacin fue realizada gracias al apoyo de:
La elaboracin de esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos de Amrica a travs de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido del mismo es responsabilidad de Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo
de Honduras (FOSDEH) y no necesariamente refeja el punto de vista de la USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.
Contenido
Presentacin ..........................................................................................................................................................................
Resumen propositivo en torno al marco legal relativo a la ejecucin presupuestaria ..............................
Qu se propone FOSDEH con este documento? ...................................................................................................
Marco Legal Relativo a la Ejecucin Presupuestaria ...............................................................................................
I. Marco General ....................................................................................................................................
II. Principios relativos la ejecucin presupuestaria.........................................................................
1. Universalidad...........................................................................................................................................
2. Anualidad ................................................................................................................................................
3. Equilibrio o estabilidad presupuestaria ........................................................................................
4. Coordinacin entre planifcacin y presupuesto ......................................................................
5. Unidad del presupuesto .....................................................................................................................
6. Unidad de caja ........................................................................................................................................
7. No afectacin especfca de recursos ............................................................................................
8. Especialidad ............................................................................................................................................
9. Carcter no obligatorio del gasto presupuestado ....................................................................
III. El proceso presupuestario. Estimacin de los ingresos y asignacin del gasto ....................
1. Breve descripcin del proceso presupuestario ..........................................................................
2. Estimacin de los ingresos ................................................................................................................
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3. Asignacin del gasto ...........................................................................................................................
IV. Modifcaciones presupuestarias y posibles distorsiones ..........................................................
1. Modifcaciones presupuestarias ......................................................................................................
2. Posibles distorsiones ...........................................................................................................................
V. Ordenacion de los pagos y controles defcientes .......................................................................
VI. Control de la ejecucin del presupuesto ......................................................................................
1) Control interno ..............................................................................................................................................
2) Control externo .............................................................................................................................................
3) Control administrativo ...............................................................................................................................
4) Control legislativo ........................................................................................................................................
VII. Responsabilidad de los servidores pblicos ...............................................................................
VIII. Medidas anticorrupcin y acceso a la informacin pblica .....................................................
IX. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................................................
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Abreviaturas utilizadas
LOP Ley Orgnica del Presupuesto;
LOTSC Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas;
LTAIP Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica;
LCE Ley de Contratacin del Estado;
RLOP Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto;
RLTSC Reglamento de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas;
RLTSIP Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica;
RLCE Reglamento de la Ley de Contratacin del Estado;
TSC Tribunal Superior de Cuentas
ONADICI Ofcina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno.
Presentacin
Recurriendo al expediente histrico del Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras FOSDEH,
el lector podra preguntarse y sin duda tambin responderse con absoluta pertinencia, que hasta ahora
nuestras investigaciones e informes institucionales no haban recorrido los pasillos de la macroeconoma,
la corrupcin, la pobreza y en suma las polticas pblicas, con una mirada que acenta con mayor
abundancia los recursos derivantes del marco jurdico nacional.
Las leyes por as decirlo son consustnciales a lo socioeconmico, resultan ser los instrumentos implcitos
u obligatorios para el funcionamiento del Estado y los gobiernos, de hecho la vigencia del estamento
econmico precisa de la normativa que defne los mbitos, lmites y posibilidades de los ciudadanos y sus
instituciones. En esta perspectiva, el FOSDEH presenta a consideracin nacional e internacional su anlisis
y las correspondientes propuestas en torno el marco legal concerniente a la ejecucin presupuestaria,
desde la perspectiva del gasto pblico.
Es importante destacar que este enfoque, est orientado a complementar los esfuerzos de desarrollo
nacional, potenciando con mayor profundidad la visualizacin de otros retos colaterales de incidencia en
polticas pblicas, en tanto que la gestin presupuestaria en su conjunto presenta su mayor dfcit cuando
los gobiernos (de manera auto destructiva, delictiva e irresponsable) protagonizan la desobediencia
fscal (en contra de las leyes que ellos mismos promueven y aprueban) al fraternizar con la impunidad y
el dejar pasar.
Finalmente decir, que esta publicacin se dedica a la ciudadana decente, con la Fe puesta en Dios y la
esperanza en el pueblo de Honduras. Agradecemos de manera especial a nuestro consultor Abogado
y Notario Julio Rendn y la especial contribucin del equipo tcnico del FOSDEH, un agradecimiento
que se hace extensivo a COUNTERPART a travs de la iniciativa IMPACTOS por su apoyo en el marco del
Proyecto Una Propuesta para la Transparencia y Rendicin de Cuentas.
Coordinador General FOSDEH
En el presente informe se analiza el marco legal
relativo a la ejecucin presupuestaria, desde
la perspectiva del gasto pblico. Se parte de lo
dispuesto por la Constitucin de la Repblica y la
Ley Orgnica del Presupuesto; se analiza el proceso
presupuestario, el fnanciamiento del gasto, las
normas relativas al compromiso y erogacin del
gasto, las modifcaciones presupuestarias y sus
causas, el control de la ejecucin del presupuesto,
la responsabilidad de los servidores pblicos, las
medidas anticorrupcin y acceso a la informacin
pblica.
I.- Principios relativos la ejecucin
presupuestaria
Universalidad 1.
Todos los gastos e ingresos pblicos deben fgurar
en el presupuesto. As lo dispone el artculo 362
de la Constitucin y el artculo 11 de la Ley
Orgnica del Presupuesto.
No se pueden considerar ingresos o egresos al
margen del presupuesto, lo cual, por otra parte,
tambin sera contrario al principio de legalidad
presupuestaria.
Anualidad 2.
El presupuesto se aprueba anualmente por
el Poder Legislativo con vista al proyecto que
presente el Poder Ejecutivo dentro de los primeros
quince das del mes de Septiembre de cada ao
(arts. 362 y 367, Constitucin). Al efecto, conforme
dispone la LOP, el ejercicio fscal del sector pblico
comenzar el uno de enero y concluir el treinta
y uno de diciembre de cada ao. Por excepcin,
cuando al cierre de un ejercicio no se hubiere
aprobado el presupuesto para el nuevo ejercicio,
continuar en vigencia el correspondiente al
perodo anterior (arts. 368 Constitucin; 29 LOP).
La anualidad no es obstculo para programar
gastos plurianuales.
Equilibrio o estabilidad presupuestaria 3.
Es necesario el equilibrio entre ingresos y gastos
(artculos 362 y 364 constitucionales). La LOP
dispone tambin que se procurar el ms estricto
equilibrio entre la estimacin de los ingresos a
ser recaudados en el ejercicio y la asignacin de
crditos para gastos en un ao determinado (art.
11); y dispone, adems, en el artculo 38 que :
Para mantener el equilibrio del Presupuestoni
Resumen propositivo en torno al marco legal relativo
a la ejecucin presupuestaria
el Poder Legislativo ni el Poder Ejecutivo podrn
crear nuevas asignaciones de gastos ni incrementar
las existentes sin que en el instrumento jurdico
correspondiente se determine de manera precisa la
fuente de recursos que ha de servir para fnanciar la
modifcacin presupuestaria.
En resumen, el Estado no debe gastar ms de
lo que le ingresa. Este equilibrio, sin embargo,
se entiende de manera dinmica; por ello, si
hubiera dfcit en relacin con la captacin de los
ingresos corrientes, el mismo podr ser fnanciado
extraordinariamente con emisin de deuda, pero
dentro de los lmites autorizados por el Congreso
Nacional y siempre que as fuera requerido
para satisfacer necesidades comprobadas de
inters general (vanse arts. 64 y 76, LOP). Un
dfcit excesivo, por consiguiente, es contrario al
equilibrio fnanciero.
Coordinacin entre planifcacin y 4.
presupuesto
El presupuesto anual debe ser aprobado de
acuerdo con la poltica econmica planifcada
y con los planes operativos aprobados por el
Gobierno (art. 362 de la Constitucin), de igual
forma la LOP dispone que el subsistema de
presupuesto se sustentar en el Plan Nacional de
Desarrollo, el Programa Financiero de Mediano
Plazo y el Presupuesto Plurianual; el Marco
Macroeconmico; los Planes Operativos Anuales y
los Presupuestos Anuales, todos los cuales deben
estar interrelacionados, refejando las prioridades y
metas del Gobierno. (art. 9).
Los presupuestos deben ser instrumentos
de ejecucin de las polticas del Gobierno,
refejando sus prioridades y metas en funcin
de la promocin del desarrollo y la satisfaccin
de las necesidades pblicas o colectivas de
servicio pblico. La formulacin y aprobacin
de los presupuestos no debe ser el resultado de
improvisaciones o de decisiones al margen de las
polticas ofcialmente aprobadas.
Unidad del presupuesto 5.
El principio de unidad implica que todos
los ingresos del Estado deben constar en
un nico presupuesto, debiendo destinarse
indistintamente al fnanciamiento de todos los
gastos pblicos; este es el carcter del Presu-
puesto General de Ingresos y Egresos de la
Repblica (art. 10 LOP), como instrumento para
la utilizacin efcaz de los ingresos y los gastos
pblicos en el marco de la poltica econmica
del Estado. No es correcto, por consiguiente,
que las Secretaras de Estado u otras unidades
administrativas con facultades para ordenar
gastos, supongan que su presupuesto les
corresponde y que pueden disponer de l con
amplia discrecionalidad, ms all, de las propias
autorizaciones aprobadas por el Congreso
Nacional.
Unidad de caja 6.
La unidad de caja signifca que todos los ingresos
deben depositarse en un fondo comn, a partir
del cual se distribuyen para atender el gasto
pblico. Este principio se respalda en el Artculo
363 de la Constitucin, excepcionalmente, por
lo mismo, los ingresos fscales extraordinarios
podrn manejarse en cuentas separadas, en la
medida que tengan afectacin especfca.
El abuso de mecanismos de excepcin como
la apertura de cuentas especiales en el Banco
Central para el cumplimiento de mandatos
u obligaciones excepcionales, administradas
siempre por la Tesorera General de la Repblica
(art. 84 LOP), puede conducir a la distorsin
de los procedimientos presupuestarios y a la
consiguiente prdida de control de la ejecucin
del gasto, mxime si se opera con amplios
mrgenes de discrecionalidad en la ordenacin
de los pagos.
No afectacin especfca de recursos 7.
Estrechamente unido al de unidad de caja, este
principio implica que todos los ingresos del Estado
deben emplearse indistintamente para fnanciar
sus gastos pblicos. La Constitucin dispone
al efecto que No podr crearse ingreso alguno
destinado a un fn especfco (art. 363), si bien se
admiten excepciones, incluyendo la posibilidad
de afectacin por la ley de determinados ingresos
al servicio de la deuda pblica (art. 363).
Especialidad 8.
La aprobacin del presupuesto por el Congreso
Nacional autoriza al Poder Ejecutivo para efectuar
gastos por un volumen determinado, con unas
fnalidades determinadas y durante un perodo
de tiempo tambin determinado, sin que puedan
rebasarse los lmites as establecidos. Siendo as,
todos los recursos asignados en el presupuesto
para atender un objeto o necesidad determinada
deben ser invertidos con esa fnalidad y no con otra
diferente (salvo el supuesto de modifcaciones
autorizadas); de igual manera, solamente
podrn efectuarse gastos por la cuanta fjada
para cada fnalidad y dentro del perodo de
tiempo para el que han sido autorizados (cuotas
de ejecucin presupuestaria dentro del ao
fscal). Esta disposicin est contemplada en el
artculo 364 de la Constitucin y el 34 de la LOP.
La aplicacin de este principio debera evitar la
adopcin de compromisos de gastos ms all de
los crditos autorizados (gastos sin imputacin
presupuestaria), siendo sta una prctica ilegal
e incorrecta que causa serios perjuicios a las
fnanzas pblicas.
Carcter no obligatorio del gasto 9.
presupuestado
El gasto presupuestado no obliga a realizarlo,
sino en la medida que lo exijan las necesidades
pblicas a satisfacer (art. 34, prrafo fnal, LOP);
no se trata, por lo mismo, de gastar por gastar,
como suele ser en la prctica administrativa.
II.- El proceso presupuestario.
Estimacin de los ingresos y
asignacin del gasto
Breve descripcin del proceso 1.
presupuestario
Por proceso presupuestario se entiende el
conjunto de procedimientos o actividades
requeridas para la formulacin del proyecto
de presupuesto, as como para su aprobacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin y para su
correspondiente liquidacin, al trmino del
ejercicio.
El proceso tiene su punto de inicio en la poltica
presupuestaria anual que debe aprobar el
Presidente de la Repblica con anticipacin
sufciente a la formulacin del correspondiente
proyecto de presupuesto; por esta va,
precisamente, se deben establecer con la mayor
propiedad los lineamientos generales que
debern orientar la formulacin del citado
proyecto, incluyendo los objetivos, metas,
prioridades, orientaciones y estimaciones de las
cantidades mximas de crditos asignables, en
forma global, a cada rgano u Organismo (art. 18
LOP).
Estimacin de los ingresos 2.
Los presupuestos pblicos deben formularse
a partir de evaluaciones tcnicas y objetivas
de las diferentes fuentes de recursos y las
perspectivas econmicas. A partir de los anlisis
tcnicos se deben formular de manera realista
las estimaciones de los ingresos cuya percepcin
se proyecta a lo largo del ejercicio fscal, con los
cuales, precisamente, se espera fnanciar el gasto
previsto. Si ello no es as se corre el riesgo de
formular presupuestos desequilibrados o irreales,
lo que se traducir en desajustes fnancieros
durante la fase de ejecucin, con el probable
incremento del endeudamiento pblico.
En conclusin, los recursos presupuestarios son
estimados y se consideran percibidos hasta que
efectivamente ingresan a la Tesorera General
de la Repblica (art. 30 LOP). Un adecuado
seguimiento y evaluacin de la ejecucin
presupuestaria deber refejar, por lo mismo, las
variables que puedan alterar la percepcin de
los ingresos, para formular, de ser necesario, los
ajustes pertinentes, preferiblemente por la va de
reduccin de gastos no indispensables.
Asignacin del gasto 3.
A diferencia de la estimacin de los ingresos,
cuya responsabilidad nica corresponde a la
Secretara de Finanzas, la estimacin de los
gastos proyectados corresponde a las diferentes
Secretaras de Estado, en el mbito de su respectiva
competencia (Poder Ejecutivo). Con tal propsito,
estas unidades administrativas deben considerar
los planes y polticas de desarrollo a su cargo y
las directrices de la poltica presupuestaria anual
formulada por el Presidente de la Repblica,
preparando a partir de ellas una propuesta de
prioridades presupuestarias y de los programas
y actividades a desarrollar en el nuevo ejercicio,
la Secretara de Finanzas formule el Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y de Egresos de
la Repblica, con los ajustes que resulte necesario
introducir (art. 23 LOP), en funcin de los ingresos
proyectados y de las prioridades ofciales.
De acuerdo con la Ley General de la Administra-
cin Pblica, la Secretara de Finanzas ser, para
todos los efectos, el rgano de comunicacin
del Poder Ejecutivo con el Congreso Nacional,
de manera que nicamente por su medio
podrn gestionarse aumentos o disminuciones
a las asignaciones previstas en los Proyectos de
Presupuesto o la inclusin de nuevos gastos (art.
26 LOP).
La LOP tambin procura el mantenimiento del
equilibrio presupuestario, as como la prevencin
de gastos improvisados, innecesarios o fuera del
contexto del programa de inversin pblica;
dispone, en efecto, que todo incremento del gasto
total previsto en los proyectos de presupuesto
presentados al Congreso Nacional por el Poder
Ejecutivo, deber contar con el fnanciamiento
respectivo, siendo necesaria la opinin previa y
fundada de la Secretara de Finanzas (art. 27).
III.- Modifcaciones presupuestarias y
posibles distorsiones
Modifcaciones presupuestarias 1.
La aprobacin de las modifcaciones que afecten
el monto total del presupuesto inicialmente
aprobado y el monto del endeudamiento
interno previsto, previo dictamen de la Secretara
de Finanzas es responsabilidad exclusiva del
Congreso Nacional (art. 36 LOP); SEFIN deber
considerar el impacto macroeconmico de la
deuda proyectada y su efecto en las fnanzas
pblicas. Igualmente corresponde al Poder
Legislativo la autorizacin de transferencias de
fondos entre los Poderes del Estado (art. 37 inciso
1, LOP).
Si no se afecta el monto total del presupuesto
aprobado, corresponde al Presidente de la
Repblica la autorizacin de transferencias de
fondos entre Secretaras de Estado, o entre stas
e instituciones descentralizadas (art. 37 inciso 2,
LOP). Los Secretarios de Estado, por otra parte,
son competentes, en el mbito de la Secretara
a su cargo, para autorizar transferencias entre
objetos especfcos del gasto o entre categoras de
un mismo programa (art. 37 inciso 3, LOP).
La creacin de nuevas asignaciones de gastos o
el incremento de las existentes solamente ser
posible si se cuenta de manera precisa con la
fuente de fnanciamiento, requirindose siempre
la opinin de SEFIN (art. 38 LOP) .
La amplia discrecionalidad para tramitar
modifcaciones presupuestarias revela la amplia
discrecionalidad en la ejecucin del gasto, las
mismas Disposiciones Generales del Presupuesto
(2012) restringen con el fn de lograr una sana
administracin a un mximo anual de cuarenta las
modifcaciones presupuestarias por cada unidad
ejecutora, distribuida en diez modifcaciones por
trimestre las que podrn realizarse a partir de la
ltima quincena del primer trimestre del ejercicio
fscal; el efecto de esta norma, sin embargo, puede
ser contrario al pretendido sana administracin.
Posibles distorsiones 2.
Abuso de contrataciones directas, a)
obviando procedimientos de licitacin.
La regla general en la contratacin administrativa
es la licitacin pblica o privada, segn el monto
del gasto u otras circunstancias califcadas
(arts. 360, Constitucin; 38, 59 y 60, LCE).
Como excepcin a dicha regla, la LCE admite la
posibilidad de contratar directamente obras,
bienes o servicios, cuando fuera conveniente
para atender, de manera inmediata y urgente,
las necesidades ocasionadas por una situacin
de emergencia, previa declaracin de esta ltima
por Decreto del Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros (arts. 9 y 63 inciso 1, LCE; 7
inciso g, RLCE).
Las circunstancias que ameritan dicha declaracin
estn establecidas en el artculo 9 de la LCE,
debiendo constar plenamente acreditadas,
incluyendo la relacin de causalidad con la
contratacin requerida (desastres naturales,
epidemias, calamidad pblica). Para verifcar su
legalidad y oportunidad, la contratacin directa,
est sujeta a diferentes controles a fn de no
confundir emergencia con urgencia. La falta
de rigor en la califcacin de las declaraciones de
emergencia o en los controles previstos por la
legislacin, pueden determinar contrataciones
innecesarias, desproporcionadas, con sobrecostos
o sin la calidad requerida, todo ello en perjuicio
de las fnanzas pblicas.
Contratacin de compaas o de b)
proveedores que no acreditan
adecuadamente su solvencia
econmica-fnanciera y su idoneidad
tcnica y profesional.
Conforme dispone el artculo 15 de la LCE,
para contratar con la Administracin Pblica
los particulares (personas naturales o jurdicas,
nacionales, o extranjeras) deben acreditar
plena capacidad jurdica, solvencia econmica
y fnanciera e idoneidad tcnica y profesional,
adems de no incurrir en confictos de inters.
Dichas califcaciones deben ser objeto de
verifcacin en la precalifcacin de contratistas
de obras pblicas (arts. 43-45 LCE; 87-97 RLCE) o
en el examen de los requisitos para inscripcin en
el Registros de Proveedores y Contratistas.
La falta de rigor en el cumplimiento de las
disposiciones citadas puede conducir a la
contratacin de obras pblicas con compaas
insolventes o sin experiencia, con el resultado
frecuente de su parlisis posterior o de otros
problemas de ejecucin, lo cual suele estar
asociado a solicitudes de renegociacin de los
contratos o de ajustes de precios, o a nuevas
contrataciones por abandono de los proyectos,
incrementndose por cualquiera de estas vas el
gasto presupuestado. Tambin puede conducir a
la entrega de bienes de defciente calidad o trasos
en el suministro de bienes o servicios.
Contrataciones sin acreditar la c)
respectiva asignacin presupuestaria.
De acuerdo con la LCE, las autoridades
administrativas no pueden contratar con
particulares sin contar previamente con
las estimaciones presupuestarias o con la
aprobacin presupuestaria del gasto, debiendo,
por lo mismo, constar en el respectivo expediente
de contratacin (arts. 23 y 27). Por tanto, estn
viciados de nulidad los contratos que se suscriban
careciendo de asignacin presupuestaria, dando
lugar a su resolucin o terminacin anticipada, con
la consiguiente responsabilidad administrativa,
civil o penal de los funcionarios implicados (art.
27 LCE).

No obstante la claridad de las disposiciones
citadas, en ocasiones se contratan obras,
bienes o servicios sin contar con asignacin
presupuestaria, presionndose luego de manera
irregular para que se aprueben modifcaciones
presupuestarias con el fn de atender el gasto
comprometido, todo ello en franca violacin de la
ley y sin que se determinen las responsabilidades
consiguientes. Evidentemente, esta prctica
viciada introduce desajustes, con el frecuente e
irregular incremento del gasto.
Contratacin de obras pblicas con d)
oferentes de precio ms bajo pero con
precios unitarios desbalanceados.
En las licitaciones de obras pblicas usualmente
se requiere la presentacin de ofertas desglosadas
por precios unitarios, segn las diferentes unidades
de obra previstas en el pliego de condiciones,
de manera que la suma de estos ltimos debe
coincidir con el precio total ofrecido. Si no hay
un control adecuado, se puede producir en estos
casos el denominado desbalanceo de precios,
permitindose a los contratistas la facturacin de
la mayor parte del precio convenido en las etapas
iniciales de las obras, dejndose con ello sin
fnanciamiento sufciente las etapas intermedias
o fnales, con el efecto posterior de presin para
la revisin de precios y el aumento del monto
contratado.
Para prevenir esta prctica fraudulenta, deber
tenerse especial cuidado en la evaluacin
de las ofertas para verifcar que los precios
unitarios, si as fuere requerido, correspondan a
precios compatibles con los valores de mercado,
evitndose el desbalanceo de los citados precios
por su disminucin especulativa en unos casos y su
incremento en otros (art. 135 LCE). Si as ocurre,
el pliego de condiciones de la licitacin podr
disponer la inadmisibilidad de las ofertas, previas
las comprobaciones del caso (art. 135 RLCE).
Contratacin de obras con oferentes de e)
precios manifestamente bajos.
Para asegurarse la adjudicacin del contrato,
los proponentes pueden ofrecer precios
manifestamente bajos, pretendiendo luego su
revisin, si resultan adjudicatarios, con efectos
similares a los indicados en el inciso precedente
(desajuste del presupuesto, incrementndose
el gasto ms all de lo originalmente previsto).
Esta prctica viciada resulta de la inobservancia
del artculo 51 de la LCE. , conforme al cual si
se presentare una oferta normalmente (sic) ms
baja en relacin con las dems ofertas o con el
presupuesto estimado, se pedir informacin
adicional al oferente para asegurarse de que
pueda cumplir satisfactoriamente el contrato
y se practicarn las dems investigaciones que
correspondan, sin perjuicio de exigir en tales
casos una garanta de cumplimiento equivalente
al 30 % del monto ofrecido (el doble de lo normal)
o de la desestimacin de la oferta si no tuviere
fundamento o fuere especulativa.
Modifcaciones contractuales f )
irregulares o no justifcadas.
De acuerdo con el RLCE, solamente podrn
acordarse modifcaciones en estos contratos como
consecuencia de necesidades nuevas o de causas
tcnicas imprevistas en el momento del diseo o de
la contratacin de las obras, cuyas circunstancias
debern quedar debidamente acreditadas en el
expediente de contratacin, respondiendo siempre
a razones de inters pblico y previa opinin del
Supervisor designado (art. 203).
Dichas modifcaciones, asimismo, no podrn
referirse a objeto o materia diferente del
originalmente previsto y su valor acumulado
no podr exceder del 25 % del monto inicial
del contrato, salvo si fueran aprobadas por el
Congreso Nacional (art. 123 LCE).
Otros compromisos fnancieros sin g)
contar con las necesarias asignaciones
presupuestarias.
Segn ha quedado indicado, el artculo 364
de la Constitucin de la Repblica prohbe
hacer compromisos o efectuar pagos fuera de
las asignaciones votadas en el presupuesto o en
contravencin a las normas presupuestarias,
siendo nulos los compromisos de gastos que no
cumplan con este requisito esencial, sin perjuicio
de la responsabilidad administrativa, civil o penal
que corresponda (art. 34 LOP).
No obstante, en franca violacin de dicho
principio, en ocasiones se contraen compromisos
fnancieros sin contar con la necesaria asignacin
presupuestaria, incluyendo, el reclutamiento
irregular de servidores pblicos en los sectores
de educacin y de salud, o la contratacin
irregular de bienes o servicios, incrementndose
las partidas ms all de lo previsto.
Incrementos desproporcionados de h)
gastos innecesarios o no justifcados.
Un ejemplo es la publicidad supuestamente
institucional con el propsito de favorecer
pretensiones polticas de determinados
funcionarios, contraviniendo lo dispuesto en
el artculo 7 del Cdigo de Conducta tica del
Servidor Pblico (Decreto No. 36-200/; abril
24, 2007), que indica que es contrario a la tica
pblica utilizar la publicidad institucional o los
recursos pblicos en general para la promocin
personal del nombre, imagen, o personalidad del
servidor pblico, cualquiera sea su funcin o rango
o de terceras personas con inters en postularse
a un cargo de eleccin popular, aunque no sean
funcionarios pblicos.
Distorsin en el rgimen de empleo i)
pblico.
Las relaciones de empleo en el mbito del
Poder Ejecutivo estn reguladas por la Ley de
Servicio Civil y su reglamento. Sin embargo, las
disposiciones relativas al acceso a la funcin
pblica mediante concurso, permanencia en el
cargo, evaluacin del desempeo y promociones
en base a mrito, tienen escasa aplicacin,
generndose diversas distorsiones en el rgimen
de empleo pblico. A lo anterior se une la falta de
legislacin apropiada sobre salarios y de polticas
coherentes en esta materia. Diferentes sectores
tienen sus propias modalidades salariales,
incluyendo pluses y pagos colaterales.
Pago de obligaciones fnancieras j)
derivadas de sentencias judiciales.
Frecuentemente la Administracin Pblica
es condenada judicialmente al pago de
indemnizaciones a terceros por prcticas
indebidas o al margen de la ley; en otros
supuestos las condenas pueden estar asociadas
a criterios judiciales inadecuados por defciente
interpretacin o aplicacin de las normas legales,
o a la defciente defensa procesal de los intereses
pblicos.
Asimismo, vacos normativos, como la falta de
legislacin que regule y ordene el rgimen de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin
Pblica, pueden ocasionar condenas judiciales
gravosas para las fnanzas pblicas a partir de
pretensiones especulativas y sin base cierta. Las
prcticas administrativas o judiciales inadecuadas
y los vacos normativos deberan ser objeto de
correccin en el marco del Estado de derecho,
para reducir su incidencia negativa en las fnanzas
pblicas.
IV.- Ordenacin de los pagos y controles
defcientes
La LOP ha desconcentrado la ejecucin
presupuestaria en las Secretaras de Estado
y dems organismos responsables de los
diferentes programas y proyectos, atribuyendo la
responsabilidad del gasto a las correspondientes
Gerencias Administrativas (antes las facultades de
control o de pre-intervencin del gasto la asuma
la Direccin General del Presupuesto).
Al desconcentrar la ejecucin del gasto, la LOP
traspas dichos controles a los rganos ejecutores
quienes operan a base de cuotas de pago,
generalmente en forma trimestral, para los fnes
de las correspondientes erogaciones, partiendo
de las recaudaciones que ingresen a la Cuenta
nica de la Tesorera General de la Repblica (art.
83 LOP).
El sistema vigente tiende a lograr mayor
efciencia. Adolece, sin embargo, de vacos que
pueden favorecer la introduccin de distorsiones,
con efectos negativos en el gasto, incluyendo: (i)
defciente control interno, siendo ste necesario
para verifcar la legalidad o la oportunidad de las
operaciones presupuestarias; (ii) atribucin de
la responsabilidad de las rdenes de pago a los
Gerentes Administrativos como frmantes de las
mismas , obviando la de las autoridades superiores
que ordenan o autorizan el compromiso del
gasto, por ejemplo, los Secretarios de Estado.
V.- Control de la ejecucin del
presupuesto
La legislacin contempla varios niveles de control
de la ejecucin presupuestaria:
1) Control interno
El control interno comprende los instrumentos de
control previo, concurrente y posterior incorporados
en la organizacin, reglamentos y procedimientos
de cada entidad del sector pblico y la auditora
interna de la misma, en relacin con la operacin
de los subsistemas de administracin fnanciera en
su conjunto. (art. 115 LOP).
En dicho contexto, de acuerdo con la Ley
Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas, el
control interno tiene los siguientes objetivos: (i)
procurar la efectividad, efciencia y economa en
las operaciones y la calidad de los servicios; (ii)
proteger los recursos pblicos contra cualquier
prdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad
o acto ilegal; (iii) cumplir las leyes, reglamentos
y otras normas gubernamentales; (iv) elaborar
informacin fnanciera vlida y confable
presentada con oportunidad .
De manera complementaria, segn la LOP,
tambin son objetivos del control interno: (i)
asegurar la calidad de los servicios institucionales;
(ii) mejorar la capacidad de decisin y la iniciativa
en los responsables de la gestin institucional,
(iii) conservar y proteger de manera efciente y
efcaz el patrimonio pblico; (iv) propiciar que
la informacin que se genere y se divulgue sea
oportuna y confable; y (v) velar porque las
operaciones se realicen con estricto apego al
ordenamiento jurdico vigente.
Adems, para el diseo e implantacin de los
instrumentos de control interno debern seguirse
como principios bsicos: (i) incorporacin de
las verifcaciones y controles de naturaleza
numrica y de carcter repetitivo a los sistemas
automatizados de gestin fnanciera, (ii)
operacin de la contabilidad gubernamental en
tiempo real con las transacciones presupuestarias
y fnancieras; y (iii) desarrollo de mecanismos
de control posterior con tcnicas de auditora
independiente practicadas por la respectiva
auditora interna, por otros rganos competentes
o por frmas contratadas al efecto.
De acuerdo con lo indicado, el ejercicio
de controles previos ser responsabilidad
indelegable de la respectiva unidad ejecutora;
por lo mismo, ser supletoria la fscalizacin
preventiva ejercida por la Secretara de Finanzas,
la cual solamente se aplicar previa verifcacin
de auditora interna o externa sobre el mal ejercicio
del control previo por parte de los responsables de
las unidades ejecutoras.
La responsabilidad del diseo e implantacin
de los instrumentos de control interno, por otra
parte, corresponde a la Secretara de Finanzas,
como rgano rector de la administracin
fnanciera pblica, de manera complementaria,
en todo caso, a las normas generales emitidas por
el TSC.
No obstante, si se desprendieran indicios de
responsabilidad civil o penal, la Auditora Interna
deber ponerlo en conocimiento del mismo TSC,
el cual, a la vez, lo comunicar a la PGR para que
promueva las acciones civiles correspondientes,
o al Ministerio Pblico para proceder por la va
penal, segn fuera procedente (art. 50 LOTSC).
A la vez, el incumplimiento de las citadas
obligaciones o la omisin del seguimiento de las
medidas adoptadas, implicar responsabilidad
(del auditor interno o del personal auxiliar) con
los presuntos responsables (art. 119 LOP).
En todo caso, las auditoras internas debern
comprobar la realizacin de los controles
preventivos que correspondan, debiendo
adoptar las medidas necesarias para impedir
la consumacin de los efectos del acto irregular
detectado (art. 51 LOTSC).
Finalmente, a partir de la vigencia de la LTSC
el nombramiento de los auditores internos
y del personal auxiliar corresponde al Poder
Ejecutivo, a los rganos desconcentrados u
otros organismos estatales, o a las entidades de
la Administracin descentralizada (art. 106); sin
embargo, la verticalidad en el nombramiento
y su relacin jerrquica con los titulares de
las diferentes dependencias, no garantizan su
independencia y la objetividad esperada en el
ejercicio de sus funciones.
2) Control externo
El control externo corresponde al TSC debiendo
verifcar el cumplimiento de los principios de
legalidad, efcacia, efciencia, economa, equidad
y veracidad establecidos en su ley. De manera
ms precisa, este sistema de control comprende:
(i) el control fnanciero; (ii) el control de gestin y de
resultados, para impedir, identifcar y comprobar el
manejo incorrecto de los recursos del Estado; (iii) el
control de probidad y tica pblicas; y (iv) el control
del patrimonio del estado.
Para el ejercicio de sus funciones, el TSC
puede actuar en las siguientes modalidades:
(i) instruyendo sumarios administrativos o
investigaciones especiales para determinar
responsabilidades en casos especfcos; (ii) de
manera ms frecuente, practicando auditoras
peridicas para examinar las actuaciones
de los funcionarios durante perodos de
tiempo determinados, pudiendo incluir en
estos casos, separada o integralmente, el
control fnanciero, el control de gestin o de
resultados y tambin el control patrimonial; (iii)
instruyendo investigaciones especiales a partir
de la declaracin jurada del patrimonio de los
servidores pblicos, en ejercicio del control de
probidad y tica pblicas.
Como resultado de sus intervenciones
fscalizadora, los reparos formulados por dicho
organismo darn lugar a la deduccin de las
responsabilidades administrativas o civiles
que correspondan, una vez frmes y luego de
resueltas las impugnaciones formuladas por los
presuntos responsables; si hubieren indicios
de responsabilidad penal, en todo caso, deber
comunicarse el informe al Ministerio Pblico para
que proceda por la va correspondiente.
El TSC normalmente acta a posteriori, pero
tambin est facultado para practicar auditoras
concurrentes o investigaciones especiales,
as como visitas o inspecciones, atendiendo
denuncias ofciales o de terceros; por esta va,
podrn verifcarse situaciones irregulares que se
estn produciendo al momento de la respectiva
intervencin, siendo de la mayor importancia
para su oportuna prevencin o correccin en
resguardo de la correcta gestin fnanciera.
3) Control administrativo
SEFIN por medio de la Direccin General del
Presupuesto, est facultada para evaluar la
ejecucin del Presupuesto General de Ingresos
y Egresos de la Repblica y de las instituciones
descentralizadas, a lo largo y al fnal del ejercicio,
partiendo de los informes formulados por
las dependencias ejecutoras y presentando
oportunamente los resultados al Presidente de la
Repblica para su conocimiento y evaluacin en
Consejo de Ministros.
Asimismo, corresponde a SEFIN el desarrollo
del sistema de contabilidad gubernamental,
registrando las operaciones econmico-
fnancieras y patrimoniales y facilitando los
informes contables y fnancieros u otros datos que
fueren necesarios, todo lo cual deber facilitar las
funciones de control y auditora, tanto interna
como externa.
4) Control legislativo
Adems de la aprobacin del presupuesto,
el Congreso Nacional, previo informe del TSC
tambin est facultado para aprobar o improbar la
liquidacin de las cuentas pblicas que presente
el Poder Ejecutivo al trmino del ejercicio.
Asimismo, el Congreso Nacional cuenta
con atribuciones para aprobar la conducta
administrativa del Poder Ejecutivo y dems
organismos estatales, as como para nombrar
comisiones especiales para la investigacin de
asuntos de inters nacional y para interpelar a los
Secretarios de Estado y a otros funcionarios sobre
asuntos relativos a la Administracin Pblica.
VI. Responsabilidad de los Servidores
Pblicos
El incumplimiento de las normas relativas a la
ejecucin presupuestaria o de las dems normas
fnancieras aplicables en el sector pblico, es causa
de responsabilidad administrativa, civil o penal
de los infractores, segn fueren las circunstancias
que concurran en cada caso.
En tal sentido, la LOP tipifca como infracciones
las siguientes:
Incurrir en malversacin en la
administracin de los fondos pblicos;
Administrar los recursos y dems derechos
de la Hacienda Pblica sin sujetarse a las
disposiciones que regulan su liquidacin,
recaudacin o ingreso en la Tesorera
General de la Repblica o en las Pagaduras
especiales previstas en la Ley;
Comprometer gastos y ordenar pagos
sin crdito sufciente para realizarlos o
contraviniendo lo dispuesto en la presente
Ley o en el Presupuesto correspondiente;
Dar lugar a pagos indebidos al liquidar las
obligaciones o al expedir documentos, en
virtud de funciones encomendadas;
No justifcar la inversin de los fondos
asignados; y
Cualquier otro acto o resolucin que
contravenga la LOP o su reglamento.
Estas infracciones se complementan con las
tipifcadas en el artculo 100 de la ley del TSC, y
con la potestad de este organismo para establecer
sanciones administrativas a los funcionarios
pblicos o solicitar la amonestacin, suspensin
o destitucin de sus cargos de funcionarios.
La responsabilidad penal, en cambio, vendr
determinada por cualquiera de las conductas
arriba citadas u otras infracciones si, a la vez, se
incurre en alguno de los tipos penales previstos
en el Cdigo Penal, incluyendo, por ejemplo,
la estafa, el abuso de autoridad y la violacin
de los deberes de los funcionarios, el cohecho,
la malversacin de caudales pblicos, las
negociaciones incompatibles con el ejercicio de
funciones pblicas y el fraude.
La responsabilidad civil o patrimonial se
confgurar cuando se produzca prdida o
menoscabo del patrimonio pblico, como
resultado de una infraccin cometida. En estos
casos, luego de agotarse las impugnaciones
procedentes, los expedientes correspondientes
debern comunicarse a la PGR para que proceda
por la va judicial civil.
VII. Medidas anticorrupcin y acceso
a la informacin pblica
Honduras es parte de la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin y de la
Convencin de las Naciones Unidas contra la
Corrupcin. Similar compromiso est incluido
en la Convencin de las Naciones Unidas. Esta
ltima incluye, asimismo, el compromiso de los
Estados parte para adoptar medidas apropiadas
a fn de promover la transparencia y la obligacin
de rendir cuentas en la gestin de la hacienda
pblica.
Con los mismos fnes en 2006 se dict la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica a travs de la cual los organismos
pblicos tienen el deber de difundir de ofcio
y actualizar peridicamente a travs de medios
electrnicos o instrumentos computarizados
informacin de inters general. Sin embargo, la
citada Ley restringe el derecho de acceso a la
informacin pblica cuando sta se clasifque
como reservada, siempre que el dao que
puede producirse sea mayor que el inters pblico
de conocer la misma, o cuando la divulgacin de
la informacin ponga en riesgo o perjudique.
No obstante, las medidas de este tipo, teniendo
carcter excepcional, debern fundamentarse en
la existencia de elementos objetivos que evidencien
que el acceso a la informacin tiene probabilidad
de causar dao especfco, presente y posible.
En las circunstancias examinadas difcilmente
podr alegarse que la informacin relativa a
la ejecucin presupuestaria sea contraria a la
seguridad del Estado, al inters protegido por
la Constitucin o las leyes, a la gobernabilidad
o a la estabilidad econmica, fnanciera o
monetaria del pas, mxime que la ejecucin
de los presupuestos pblicos est sujeta
a la legalidad en su ms amplio sentido,
incluyendo los principios constitucionales y
legales analizados al inicio de este informe,
todo ello para procurar la gobernabilidad
y la estabilidad econmica, fnanciera o
monetaria, como interesa, precisamente, a
los ciudadanos.
VIII. Conclusiones y recomendaciones
1. El marco constitucional y legal es adecuado
para una efciente gestin presupuestaria.
Los vacos o inconsistencias observadas
resultan ms de un problema de gestin o de
inadecuada supervisin, que de defciencias
normativas.
2. La aplicacin oportuna y adecuada de
los artculos 364 de la Constitucin de la
Repblica, 34 y 121 de la Ley Orgnica
del Presupuesto y 23 y 27 de la Ley de
Contratacin del Estado, evitara muchas
de las prcticas irregulares anteriormente
relacionadas.
3. Los presupuestos de gastos, deben ser el
resultado de estimaciones objetivas de los
ingresos proyectados, a partir de anlisis
estadsticos de las diferentes fuentes de
recursos y teniendo en consideracin el
entorno macroeconmico, segn lo previsto
en el marco normativo; de igual forma,
deben responder a prioridades de gasto y de
inversin, previamente defnidas de manera
objetiva y segn las necesidades pblicas
a satisfacer, evitndose improvisaciones o
erogaciones innecesarias.
4. La emisin de deuda pblica debe ser de
carcter excepcional y debe responder
a indicadores objetivos que permitan
su sostenibilidad, procurando no causar
desajustes en los ejercicios presupuestarios
siguientes.
5. Para logar el equilibrio entre los ingresos
proyectados y los gastos programados, todo
aumento o disminucin de las asignaciones
o la inclusin de nuevos gastos debe hacerse
obligatoriamente con la opinin previa de la
Secretara de Finanzas, segn est previsto en
la legislacin; no debe seguirse aceptando la
aprobacin de nuevos gastos sin establecer
su fuente de fnanciamiento o solamente
instruyendo a la Secretara de Finanzas para que
luego identifque los fondos necesarios.
6. La desconcentracin de la ejecucin
presupuestaria es importante puesto que
simplifca los procedimientos y transfere
la responsabilidad de la ordenacin de los
gastos a las correspondientes unidades
ejecutoras, permitiendo mayor efciencia
en la gestin pblica. Sin embargo, existen
defciencias en el control interno que deben
ser corregidas a fn de garantizar la legalidad
y la oportunidad de las operaciones
fnancieras.
7. El sistema de auditora interna debe ser
fortalecido, debiendo capacitarse al personal
y procurarse su independencia. La legislacin
muestra un vaco en esta materia siendo
recomendable la creacin, mediante ley, de
un organismo rector, de carcter tcnico,
adscrito a la Presidencia de la Repblica,
con facultades para nombrar al personal de
las diferentes unidades de auditora, emitir
normas tcnicas y supervisar el cumplimiento
de los mecanismos de control.
8. La responsabilidad de las erogaciones
no debera estar limitada a los Gerentes
Administrativos, como frmantes de las
rdenes de pago. Dicha responsabilidad debe
abarcar, previa reforma, a los funcionarios
superiores de las unidades ejecutoras.
9. Un adecuado control interno, incluyendo
la oportuna y efciente intervencin de la
respectiva unidad de auditora interna, es
necesario para prevenir o corregir prcticas
indebidas o ilegales en el proceso de ejecucin
presupuestaria; por esta va se deben
determinar eventuales responsabilidades
administrativas o civiles, o identifcar, en su
caso, indicios de responsabilidad penal para
su comunicacin al Ministerio Pblico con
los fnes consiguientes.
10. El control interno debe operar en forma
armonizada con las intervenciones del
Tribunal Superior de Cuentas. Las auditoras
concurrentes, los sumarios administrativos
o investigaciones especiales y las visitas o
inspecciones de este organismo, adems
de las auditoras regulares, deben verifcar
los hallazgos de las auditoras internas o el
grado de cumplimiento de las obligaciones
de control a cargo de estas ltimas,
determinando, en su caso, responsabilidades
por accin u omisin.
11. El seguimiento y evaluacin trimestral de
la ejecucin presupuestaria a cargo de la
Secretara de Finanzas y el control que debe
ejercer el Congreso Nacional en esta materia,
incluyendo la aprobacin o no probacin de
las cuentas pblicas al trmino del ejercicio
fscal, deben contribuir a la adecuada gestin
fnanciera.
12. El incumplimiento de las normas relativas
a la ejecucin presupuestaria, incluyendo
compromisos o pagos ms all de las
asignaciones aprobadas, es causa,
segn corresponda, de responsabilidad
administrativa, civil o penal de los servidores
pblicos implicados. La falta de aplicacin de
las normas sancionatorias, administrativas
o penales, contribuye a la impunidad y a la
repeticin de prcticas indebidas o ilegales,
afectndose con ello las fnanzas pblicas.
13. Como actividad administrativa, la ejecucin
presupuestaria est sujeta a la legalidad y
toda actuacin contraria a la ley es nula e
implica responsabilidad; en la prctica, sin
embargo, los funcionarios suelen actuar
con amplia discrecionalidad en la ejecucin
del gasto, en muchos casos ms all de las
autorizaciones presupuestarias, lo cual
implica responsabilidad en los trminos
expuestos.
14. Las Disposiciones Generales del Presupuesto
vigente (2012) limitan a cuarenta, como
mximo anual, las modifcaciones
presupuestarias por cada unidad ejecutora,
el efecto de esta norma, sin embargo,
podra ser contrario al pretendido, en la
medida que las modifcaciones, teniendo
carcter excepcional, solamente debieran
permitirse cuando estn plenamente
justifcadas, observando los procedimientos
legales y cumpliendo con los controles
correspondientes; la norma citada revela
una amplia discrecionalidad para introducir
modifcaciones, contrario a lo que sera
razonable.
15. La informacin presupuestaria debe estar
disponible para conocimiento pblico, de
conformidad con la Ley de Transparencia y
Acceso a la Funcin Pblica. Su declaracin
como informacin reservada, restringiendo su
acceso o su consulta, carece de fundamento
claro y debe ser revisada.
16. Adems de la aplicacin correcta de la
legislacin vigente, incluyendo el principio
de equilibrio o estabilidad presupuestaria,
el ordenamiento jurdico en materia
presupuestaria debiera incorporar el
principio de sostenibilidad fnanciera
(capacidad del Estado para cubrir el pago
de los compromisos de gasto presentes y
futuros dentro de los lmites de dfcit y
deuda pblica previamente establecidos).
17. Los ajustes o incentivos salariales, debieran
estar regulados en una ley especial sobre
la materia, lo cual es conveniente para
introducir orden y previsibilidad, evitando la
casustica y las distorsiones actuales.
18. Es pertinente la creacin de una ley que
regule la responsabilidad patrimonial de la
Administracin Pblica y la responsabilidad
civil solidaria de los servidores pblicos.
La falta de legislacin que clarifque este
tema ocasiona frecuentes condenas
judiciales, obligando al Estado al pago de
indemnizaciones millonarias, en muchas
ocasiones sin base cierta o meramente
especulativa, o sin considerar razones de
fuerza mayor o la obligacin de soportar que
pueda corresponder a los demandantes.
19. La legislacin debiera considerar la
responsabilidad solidaria de los auditores
internos o del personal auxiliar cuando no
ejerzan adecuadamente sus funciones de
control, incluyendo la omisin en el reparo
de compromisos o de gastos sin imputacin
presupuestaria o de modifcaciones
presupuestarias sin justifcacin debida. Es
conveniente la creacin de una ley especfca
sobre tema o su incorporacin en las
Disposiciones Generales del Presupuesto.
20. En las Disposiciones Generales debe
reformularse el actual artculo 26, en
el sentido de reiterar la prohibicin
establecida en la Constitucin y en la Ley
Orgnica del Presupuesto, relativa a la
ilegalidad de los compromisos o pagos
fuera de las asignaciones votadas en el
presupuesto o en contravencin a las
normas presupuestarias, con la consiguiente
responsabilidad de los infractores. Tambin
debera reformularse el actual artculo 28
en el sentido de regular la procedencia de
modifcaciones presupuestarias, no en razn
de un determinado nmero anual sino,
nicamente, cuando estuvieran justifcadas
por razones de inters general y siempre que
se observaran los procedimientos legales,
con los controles correspondientes.
IMPUNIDAD,
Impunidad, el verdadero problema
presupuestario en Honduras, no es un ttulo
antojadizo para esta nueva propuesta analtica
del FOSDEH. De hecho, ms que un ttulo es
el resumen ms escueto, pero real, en torno a
los problemas internos y externos que viene
arrastrando el Presupuesto de Ingresos y Egresos
de la Repblica.
No puede denominarse de otra manera,
por ejemplo, la falta de deduccin de
responsabilidades a funcionarios pblicos que,
en promedio, provocan una deuda fotante de
ms de 12 mil millones lempiras sin explicar
el porqu de este gasto y el impacto de los
mismos, o la aprobacin de leyes y decretos
por conveniencia poltica-electoral pese a su
inviabilidad econmica, o la adjudicacin de
proyectos motivados por intereses privados que
van en contra de la sostenibilidad econmica del
pas
Los ejemplos que pueden ilustrar el derroche
desmedido de los recursos pblicos en las
ltimas dcadas, independientemente del color
poltico del partido en el gobierno, parecieran ser
interminables, como tambin es poco factible
establecer una sola cifra que haga una suma
Qu se propone FOSDEH con este documento?
total del costo de este despilfarro. Esta sera una
tarea difcil y hasta tenebrosa de calcular, por su
tamao y por los sentimientos de indignacin
y frustracin que puede causar en la poblacin.
Cada lempira robado o derrochado por el
gobierno es una oportunidad menos para el
desarrollo y un estmulo ms para la pobreza.
Sin embargo, pese a la gravedad del problema,
hasta el momento, no hay ningn funcionario
pblico en la crcel, ni los recursos robados o
dilapidados han sido devueltos a las arcas del
Estado.
Los funcionarios pblicos conocen las leyes
y reglamentos que rigen el accionar del
presupuesto y son conscientes de las sanciones
civiles, penales y administrativas a las que se
exponen por el tipo de manejo que hagan de
los recursos pblicos, pero simplemente no les
importa, provocando que las anormalidades
presupuestarias en Honduras se conviertan en la
norma de ejecucin.
El pas perdi el pudor para la comisin de
abusos en contra de las fnanzas pblicas, desde
la cpula del poder se cometen atrocidades en
contra del presupuesto, sin que nadie, ni siquiera
los rganos contralores y fscalizadores del
Estado digan una palabra, lo que ha signifcado
la institucionalizacin (por llamarlo de alguna
manera) del desorden, el abuso y el despilfarro
de recursos pblicos.
Por ejemplo, en el 2010 se aprob, sin mayores
consensos ciudadanos, la Ley de Promocin
de la Alianza Pblico-Privada, que dio vida a
COALIANZA, una comisin que defnir los
principales proyectos de inversin a desarrollar
en el pas, los adjudicar y administrar. Los
proyectos que defna sern prcticamente
aprobados por el Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros y no necesitar, de manera
real, de las observaciones sobre la viabilidad
econmica de la Secretara de Finanzas, de la
Direccin de Crdito e Inversin Pblica, ni de la
Secretara de Planifcacin. Esto ms, COALIANZA
podr gestionar recursos externos directamente,
va endeudamiento pblico, para cumplir con la
contraparte pblica en los proyectos y todo en la
mayor secretividad, puesto que gran parte de su
informacin ha sido declarada como reservada.
FOSDEH no est en contra de las alianzas pblicas
- privadas, sin embargo, a las mismas deben
delimitarse las funciones y atribuciones, respetar
todos los procesos que brinden transparencia y
control y sobre todo debe de existir claridad sobre
el benefcio pblico de cada una de las obras, es
decir que la debe establecerse la rentabilidad, la
efcacia de cada una de las obras.
En otras palabras, la actual crisis de Honduras,
no es puramente econmica, sino moral y
tica. Es en la suma de los errores, los abusos
presupuestarios y en el debilitamiento sistem-
tico (y casi premeditado) de las funciones de
control de la Secretara de Finanzas en donde
puede explicarse los problemas presupuestarios
con su indudable impacto en la cantidad y calidad
de los servicios pblicos prestados por el Estado.
Sin embargo, en las actuales condiciones del
pas es imposible pensar que se puede seguir
manteniendo una conducta presupuestaria
como la ejecutada hasta el momento. Cada vez el
gobierno capta ms impuestos, pero a la vez tiene
ms facturas por pagar, los gastos corrientes,
especialmente sueldos y salarios, absorben cada
vez ms los recursos del presupuesto al igual que
los destinados al pago de la deuda pblica con lo
cual las oportunidades para provocar un cambio
en Honduras son casi nulas.
Ofcialmente el 70% de la poblacin en Honduras
es pobre y el Estado est en la obligacin de dar
respuestas urgentes y creativas a las diferentes
necesidades de este sector cmo hacerlo?. La
respuesta es sumamente compleja, sin embargo,
una clave tiene que ser la racionalizacin y uso
transparente de los recursos pblicos. Por esta
razn, el FOSDEH presenta en este trabajo una
suerte de catlogo, que expone las principales
irregularidades presupuestarias que se cometen
a fn de encontrar soluciones contundentes.
Algunos de estos problemas son:
1. La violacin del principio de unidad
de caja o caja nica favoreciendo la
creacin y dispersin de cajas chicas o
asignaciones especiales que se convierten,
al fnal, en una fuente grande de gastos
extrapresupuestarios.

2. Existe una sobre estimacin de los ingresos
fscales a nivel de presupuesto, lo que no
permite una asignacin realista de los recursos
y posteriormente infuye en ampliaciones
presupuestarias que tienen que ser atendidas
a partir de bonos de deuda pblica. En otras
palabras se gasta ms que lo que se tiene, a
costa de un sobreendeudamiento del pas.
3. Se atenta en contra de la sostenibilidad
del presupuesto al designar cada vez ms
recursos al pago de la deuda pblica. En el
2011 representa el 16% del presupuesto
y para el 2013 casi el 20%, en contraste la
inversin pblica, en promedio, es de apenas
un 10%.
4. Se comprometen gastos fuera de los recursos
del presupuesto cuando lo legal es que todo
gasto se realice, siempre y cuando el mismo
est contemplado en el presupuesto.
5. Existe una debilidad manifesta en las
instancias de control interno y externo de
las instituciones pblicas y del gobierno
en general. El funcionamiento adecuado
de estas instancias imposibilitara el gasto
extra presupuestario y otros abusos. El buen
funcionamiento de estas instancias y de
instituciones como el Tribunal Superior de
Cuentas tambin implicara la deduccin de
responsabilidades a los que han cometido
el abuso, as como aquellos que debieron
prevenir o intervenir a fn de evitar los abusos
presupuestarios.
6. Existe un abuso de las modifcaciones
presupuestarias, al grado de establecerlas
como regla (un mximo de 40 modifcaciones
por trimestre antes del 2012 las modifcaciones
eran de un nmero ilimitado) y no como
excepciones.
7. Inexistencia de una verdadera poltica
presupuestaria a la cual debe sumarse el
proceso de elaboracin del presupuesto cada
ao. Una poltica que defna con claridad
los objetivos de desarrollo para el pas y de
benefcio para la colectividad de hondureos
(as), a fn de evitar las improvisaciones y el
gasto sin control.
8. La utilizacin de recursos y de las instituciones
de gobierno como trampoln poltico, puesto
que se orienta todo el quehacer institucional
para un fn privado.
9. Las instancias que actualmente participan
en la confeccin del presupuesto no estn
cumpliendo sus funciones. Por ejemplo, no
existen orientaciones estratgicas por parte
del Gabinete Econmico, el acompaamiento
de la Secretara de Planifcacin sigue siendo
en niveles muy bsicos, casi logsticos y
la aprobacin por parte del Consejo de
Ministros, ms que un foro de direccin
poltica o un espacio de armonizacin de
la poltica de gobierno, se convierte en un
escenario publicitario.
10. Es un presupuesto que se discute a puertas
cerradas, la ciudadana no participa del
proceso de elaboracin del presupuesto,
algunos de los documentos que soportan el
diseo presupuestario no estn disponibles
para el pblico, al grado que el proyecto de
presupuesto ha sido declarado como reserva
informativa razn por la cual no puede
conocerse sino hasta despus que el mismo
es presentado al Congreso Nacional.
Los problemas presupuestarios no se limitan
a esta lista corta. Igual pueden sealarse los
relacionados a los procesos de licitaciones,
a los enormes desajustes que provocan las
presiones salariales de los empleados pblicos,
a la duplicidad de funciones de muchas de
las instituciones pblicas, la falta de acceso a
informacin detallada sobre el presupuesto,
entre otras cosas.
Qu hacer con esta realidad?, qu tipo de
decisiones deben ser tomadas a fn de corregirla?,
cmo luchar por la disciplina presupuestaria en
un ao marcado por la efervescencia poltica-
partidaria de cara a las elecciones generales?,
cmo promover una mejor y mayor inversin
pblica?, cmo, pero cmo orientar los recursos
pblicos para el benefcio de la poblacin?....
Son las preguntas que deben ocuparnos y que
ponemos al ruedo en la sociedad hondurea
sobre todo a las puertas de una nueva discusin
presupuestaria 2013 y sus repercusiones en el
presupuesto plurianual.
A la par de las dudas y temores que nos genera
siempre el presupuesto, tambin ponemos al
escrutinio pblico algunas de las preguntas
- propuestas macro que tarde o temprano
consideramos deben ser respondidas o asumidas
por las autoridades, por ejemplo: ser necesario
la elaboracin de una Ley de Estabilidad
Presupuestaria debemos establecer una
frmula nica y permanente para el clculo ms
realista de los ingresos fscales del pas cmo
consensuar una poltica general de salarios que
sea justa, equitativa e igualitaria para todos los
empleados pblicos no es urgente establecer
un parmetro propio que regule la capacidad
de endeudamiento del pas en relacin con los
niveles de ingreso no es tiempo que los rganos
contralores del Estado asuman su funcin y eviten
la impunidad econmica
Honduras todava tiene posibilidades de
sobrevivir y enderezar la ruta, aprovechemos
estas ltimas oportunidades.
I. Marco General
En el presente informe se analiza el marco legal
relativo a la ejecucin presupuestaria, desde la
perspectiva del gasto pblico.
Por razones metodolgicas se parte de los
principios generales que rigen dicho proceso a
partir de la Constitucin de la Repblica y de la
Ley Orgnica del Presupuesto; se analiza tambin
el proceso presupuestario, el fnanciamiento
del gasto (ingresos corrientes e ingresos de
capital), las normas relativas al compromiso
y erogacin del gasto, las modifcaciones
presupuestarias y sus causas, el control de la
ejecucin del presupuesto (control interno y
control externo, control administrativo y control
legislativo), la responsabilidad de los servidores
pblicos y lo referente a medidas anticorrupcin
y acceso a la informacin pblica. Al fnal se
formulan las correspondientes conclusiones y
recomendaciones.
Entendiendo por presupuesto el clculo o la
estimacin probable de los ingresos y de los
gastos del Estado durante cada ejercicio fscal,
siendo aprobado por el Poder Legislativo y
formulado y ejecutado por el Poder Ejecutivo,
el presente informe se concreta al anlisis de
las normas relativas al Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la Repblica.
II. Principios relativos la ejecucin
presupuestaria
1. Universalidad
De acuerdo con este principio todos los gastos e
ingresos pblicos deben fgurar en el presupuesto.
As lo dispone el artculo 362 de la Constitucin
(Todos los ingresos y egresos fscales constarn
en el Presupuesto General de la Repblica ..),
reiterndolo de manera detallada el artculo 11
de la Ley Orgnica del Presupuesto, cuyo texto es
el siguiente:
Artculo 11. Contenido de los Presupuestos.
Los Presupuestos incluirn todos los recursos y
gastos previstos para el ejercicio fscal, los cuales
fgurarn por separado y por sus montos ntegros
sin compensacin alguna entre s y mostrarn el
resultado econmico en sus cuentas corrientes y
de capital..
Marco Legal Relativo a la Ejecucin Presupuestaria
El Presupuesto contendr la estimacin de los
ingresos a ser recaudados en el ejercicio y la
asignacin de crditos para gastos en un ao
determinado...
No se pueden considerar, por consiguiente,
ingresos o egresos al margen del presupuesto,
lo cual, por otra parte, tambin sera contrario
al principio de legalidad presupuestaria (la
actividad fnanciera del Estado est sujeta al
ordenamiento jurdico, incluyendo la captacin
de los ingresos, su administracin y su erogacin
para atender el gasto pblico, destinado este
ltimo a la satisfaccin o cumplimiento de
las necesidades pblicas y dems objetivos
de inters general, cuya atencin haya sido
programada).
2. Anualidad
El presupuesto se debe votar (aprobar)
anualmente por el Poder Legislativo con vista al
proyecto que presente el Poder Ejecutivo dentro
de los primeros quince das del mes de Septiembre
de cada ao (arts. 362 y 367, Constitucin),
debiendo regir durante el ao fscal.
Al efecto, conforme dispone la LOP, el ejercicio
fscal del sector pblico comenzar el uno de
enero y concluir el treinta y uno de diciembre de
cada ao (art. 8), fecha esta ltima en la que se
cerrar el presupuesto de cada ejercicio, sirviendo
como base para efectuar su correspondiente
liquidacin (art. 42).
Por excepcin, cuando al cierre de un ejercicio
no se hubiere votado el presupuesto para
el nuevo ejercicio, continuar en vigencia el
correspondiente al perodo anterior (arts. 368
Constitucin; 29 LOP).
Sin embargo, encontrndose implcitas
en el contexto del ordenamiento jurdico,
dicha excepcin est sujeta a las siguientes
consideraciones: (i) no se dispensa, de ninguna
manera, la obligacin constitucional del Poder
Ejecutivo de presentar al Congreso Nacional el
correspondiente proyecto de presupuesto para
el nuevo ejercicio, dentro del plazo previsto en
el citado artculo 367 constitucional; (ii) si dicho
proyecto no fuere aprobado por cualquier causa,
la prrroga del presupuesto anterior sujeta al
Poder Ejecutivo a sus previsiones, desde luego
que la autorizacin del gasto corresponde al
Poder Legislativo (arts. 362 y 366, Constitucin
de la Repblica); ello, en todo caso, se entiende
sin perjuicio de las modifcaciones internas por
va administrativa que pudieran corresponder,
si hubiera razn justifcada (art. 37 incisos 2, 3
y 4; LOP); (iii) por la va de estas modifcaciones
el Poder Ejecutivo no puede alterar el monto
total del gasto inicialmente aprobado por el
Congreso Nacional para el ejercicio anterior
y prorrogado al nuevo ejercicio, ni el monto
del endeudamiento interno previsto, por
cuanto tales potestades corresponden a este
ltimo Poder del Estado (art. 36, LOP); (iv) en el
supuesto examinado, por consiguiente, el Poder
Ejecutivo no puede adoptar compromisos u
ordenar gastos discrecionalmente, al margen de
las disposiciones presupuestarias; lo contrario
implicara responsabilidad de los funcionarios
(arts. 364, Constitucin de la Repblica; 34 LOP).
La anualidad, por otra parte, no es obstculo para
programar gastos plurianuales (obligaciones
que deban cumplirse ms all de la vigencia del
presupuesto aprobado para el ejercicio en que
stas se originan), ocasionados, por ejemplo, por
la ejecucin de obras, el suministro de bienes,
la prestacin de servicios de asistencia tcnica,
arrendamientos o el servicio de la deuda pblica,
debiendo en tales supuestos programarse el pago
de los remanentes pendientes e incorporarse en
los presupuestos de los ejercicios siguientes .
3. Equilibrio o estabilidad presupuestaria
Este principio hace referencia al equilibrio
necesario entre ingresos y gastos, entendindose
implcito en los artculos 362 y 364
constitucionales.

La LOP dispone en este sentido que se procurar
el ms estricto equilibrio entre la estimacin
de los ingresos a ser recaudados en el ejercicio
y la asignacin de crditos para gastos en un
ao determinado (art. 11); dispone, adems, lo
siguiente:
Artculo 38. Mantenimiento del Equilibrio
Presupuestario. Para mantener el equilibrio del
Presupuesto General de Ingresos y Egresos de
la Repblica, durante su ejecucin, ni el Poder
Legislativo ni el Poder Ejecutivo podrn crear
nuevas asignaciones de gastos ni incrementar
las existentes sin que en el instrumento jurdico
correspondiente se determine de manera precisa
la fuente de recursos que ha de servir para fnanciar
la modifcacin presupuestaria, requirindose en
todo caso la opinin de la Secretara de Estado en
el Despacho de Finanzas. En el caso que la fuente
de recursos sea crdito interno, se proceder de
acuerdo con lo establecido en el artculo 76 de la
presente Ley .
En resumen, el Estado no debe gastar ms de
lo que ingresa; el presupuesto, por lo mismo,
debe ajustarse a las posibilidades reales de
fnanciamiento. Este equilibrio, sin embargo,
se entiende de manera dinmica; por ello, si
hubiera dfcit en relacin con la captacin de los
ingresos corrientes, el mismo podr ser fnanciado
extraordinariamente con emisin de deuda, pero
dentro de los lmites autorizados por el Congreso
Nacional y siempre que as fuera requerido para
satisfacer necesidades comprobadas de inters
general; en este panorama, por consiguiente,
no cabran compromisos o gastos superfuos o
innecesarios, teniendo en cuenta, adems, que la
deuda contrada deber pagarse en los ejercicios
siguientes, asumindose el correspondiente
costo fnanciero (vanse arts. 64 y 76, LOP).
Un dfcit excesivo, por consiguiente, es
contrario al equilibrio fnanciero previsto en el
ordenamiento jurdico, no siendo, por lo dems,
sostenible en el tiempo.
4. Coordinacin entre planifcacin y
presupuesto
De acuerdo con la Constitucin, de la Repblica, el
presupuesto anual debe ser aprobado de acuerdo
con la poltica econmica planifcada y con los
planes operativos aprobados por el Gobierno
(art. 362). Conforme a ello, la LOP dispone que
el subsistema de presupuesto se sustentar
en el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa
Financiero de Mediano Plazo y el Presupuesto
Plurianual; el Marco Macroeconmico; los Planes
Operativos Anuales y los Presupuestos Anuales,
todos los cuales deben estar interrelacionados,
refejando las prioridades y metas del Gobierno.
(art. 9).
Los presupuestos, entonces, deben ser
instrumentos de ejecucin de las polticas del
Gobierno, refejando sus prioridades y metas
en funcin de la promocin del desarrollo y la
satisfaccin oportuna, efciente y efcaz de las
necesidades pblicas o colectivas de servicio
pblico (salud, educacin, infraestructura, orden
pblico, etc..). Hacia all debe estar dirigida
la autorizacin de los crditos presupuestarios
a partir de los recursos disponibles, as como la
ejecucin concreta del gasto, todo lo cual debe
permitir la evaluacin objetiva del cumplimiento
de los objetivos programados (arts. 45, 46, 61;
LOP).
Alrededor de este mismo principio, la LOP
tambin prescribe el carcter plurianual del
programa de inversin pblica, actualizable
anualmente, con un marco temporal compatible
con el Programa Financiero de Mediano Plazo,
el cual estar conformado por el conjunto
de programas y proyectos sectoriales e
institucionales propuestos por las entidades
del Sector Pblico, previamente analizada su
viabilidad econmica y social y determinada
la asignacin de recursos de conformidad con
el perodo de ejecucin, debiendo, asimismo,
cumplir los lineamientos de poltica establecidos
por el Gobierno de la Repblica en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo, en relacin con
la defnicin de reas y sectores prioritarios y
con los criterios para la asignacin de recursos
fnancieros (art. 56). A la vez, el programa anual
de inversin pblica (instrumento de base para la
formulacin del presupuesto) estar conformado
por los programas y proyectos del programa
plurianual que las instituciones incluyen en sus
planes operativos anuales y en sus respectivos
presupuestos (entindase anteproyectos) en el
marco de las directrices que rigen el proceso de
formulacin, aprobacin y programacin de la
ejecucin presupuestaria (art. 57).
La formulacin y aprobacin de los presupuestos
anuales debe, entonces, responder a esos criterios
y no ser el resultado de improvisaciones o de
decisiones al margen de las polticas ofcialmente
aprobadas.
Corresponde un papel importante en la
coordinacin de esos esfuerzos a las Secretaras
de Finanzas y de Planifcacin y, en su conjunto, a
las diferentes Secretaras de Estado, a partir de las
directrices que con tales fnes deber formular el
Presidente de la Repblica.
5. Unidad del presupuesto
Relacionado con el de universalidad, el principio
de unidad implica que todos los ingresos del
Estado deben constar en un nico presupuesto,
debiendo destinarse indistintamente al
fnanciamiento de todos los gastos pblicos;
este es el carcter del Presupuesto General de
Ingresos y Egresos de la Repblica (art. 10 LOP),
como instrumento para la utilizacin efcaz de
los ingresos y los gastos pblicos en el marco de
la poltica econmica del Estado.
No es correcto, por consiguiente, que las Secre-
taras de Estado u otras unidades administrativas
con facultades para ordenar gastos, supongan que
su presupuesto les corresponde y que pueden
disponer de l con amplia discrecionalidad, ms
all, en ocasiones, de las propias autorizaciones
aprobadas por el Congreso Nacional.
6. Unidad de caja
La unidad de caja signifca que todos los ingresos
deben depositarse en un fondo comn, a partir
del cual se distribuyen para atender el gasto
pblico.
La Constitucin de la Repblica dispone en
este sentido que Todos los ingresos fscales
ordinarios constituirn un solo fondo (art. 363);
excepcionalmente, por lo mismo, los ingresos
fscales extraordinarios (un emprstito, por
ejemplo) podrn manejarse en cuentas separadas,
en la medida que tengan afectacin especfca.
A este principio se refere el sistema de cuenta
nica de la Tesorera General de la Repblica,
abierta en el Banco Central, de que tratan los
artculos 83 y 84 de la LOP; corresponde a la
Tesorera General, en efecto, la administracin de
los recursos fnancieros, incluyendo su percepcin
y manejo, as como su posterior distribucin para
atender el pago de las obligaciones fnancieras,
con el fn de cumplir los objetivos programados
(art. 83 LOP) .
La Tesorera General opera, entonces, como
la caja del Estado, centralizando de manera
ordenada la percepcin de los ingresos, as como
los pagos previstos y autorizados, de acuerdo con
los procedimientos presupuestarios, todo lo cual
debe ocurrir de manera efciente y oportuna (art.
84 LOP).
Por ello, el abuso de mecanismos de excepcin
como la apertura de cuentas especiales en el
Banco Central para el cumplimiento de mandatos
u obligaciones excepcionales, administradas
siempre por la Tesorera General de la Repblica
(art. 84 LOP), puede conducir a la distorsin
de los procedimientos presupuestarios y a la
consiguiente prdida de control de la ejecucin
del gasto, mxime si se opera con amplios
mrgenes de discrecionalidad en la ordenacin
de los pagos.
7. No afectacin especfca de recursos
Estrechamente unido al de unidad de caja, este
principio implica que todos los ingresos del Estado
deben emplearse indistintamente para fnanciar
sus gastos pblicos. La Constitucin dispone
al efecto que No podr crearse ingreso alguno
destinado a un fn especfco (art. 363), si bien se
admiten excepciones, incluyendo la posibilidad
de afectacin por la ley de determinados ingresos
al servicio de la deuda pblica (art. 363) .
8. Especialidad
La aprobacin del presupuesto por el Congreso
Nacional autoriza al Poder Ejecutivo para efectuar
gastos por un volumen determinado, con unas
fnalidades determinadas y durante un perodo
de tiempo tambin determinado, sin que puedan
rebasarse los lmites as establecidos. Siendo as,
todos los recursos asignados en el presupuesto
para atender un objeto o necesidad determinada
deben ser invertidos con esa fnalidad y no con otra
diferente (salvo el supuesto de modifcaciones
autorizadas); de igual manera, solamente podrn
efectuarse gastos por la cuanta fjada para cada
fnalidad y dentro del perodo de tiempo para el
que han sido autorizados (cuotas de ejecucin
presupuestaria dentro del ao fscal).
Al efecto, con suma claridad la Constitucin de la
Repblica dispone:
No podr hacerse ningn compromiso o
efectuarse pago alguno fuera de las asignaciones
votadas en el Presupuesto, o en contravencin
a las normas presupuestarias; en caso de
contravencin, los infractores sern responsables
civil, penal y administrativamente (art. 364).
Asimismo, desarrollando el citado precepto
constitucional la LOP (art. 34) tambin dispone:
Los crditos para gastos estn destinados
exclusivamente a la atencin de las fnalidades
para las cuales fueron asignadas en el Presupuesto
o en sus modifcaciones aprobadas conforme a
esta Ley.
No podrn adquirirse compromisos de gastos por
una cuanta superior al importe de los crditos
limitativos autorizados o del saldo disponible
en las cuotas de programacin de la ejecucin
vigente. Las actuaciones que contraren lo aqu
dispuesto sern nulas de pleno derecho, sin
perjuicio de la responsabilidad administrativa,
civil o penal que corresponda.
Por consiguiente, la aplicacin de este principio,
cuya importancia es capital en nuestro Derecho
presupuestario, debera evitar, por si misma, la
adopcin de compromisos de gastos ms all de
los crditos autorizados (gastos sin imputacin
presupuestaria), siendo sta una prctica ilegal
e incorrecta que causa serios perjuicios a las
fnanzas pblicas.
Relacionado con lo anterior, la Constitucin de la
Repblica tambin dispone que son obligaciones
fnancieras del Estado: 1. Las deudas legalmente
contradas para gastos corrientes o de inversin,
originadas en la ejecucin del Presupuesto
General de Ingresos y Egresos de la Repblica;
y, 2. Las dems deudas legalmente reconocidas
por el Estado (art. 353), incluyendo entre estas
ltimas, por ejemplo, las derivadas de sentencias
judiciales condenatorias frmes que obliguen al
pago de indemnizaciones a favor de terceros,
debiendo incorporarse al presupuesto para
su correspondiente pago. Siendo as, otros
compromisos o deudas contradas al margen de lo
dispuesto en los artculos 364 de la Constitucin y
34 de la LOP, estn viciados de nulidad absoluta o
de pleno derecho (art. 34 LOP), no pudiendo, por
lo mismo, ser consideradas deudas legalmente
contradas o legalmente reconocidas; por
lo contrario, tales compromisos o gastos sin
respaldo legal determinan la responsabilidad
administrativa, civil o penal de los funcionarios
implicados.
9. Carcter no obligatorio del gasto
presupuestado
Finalmente, el gasto presupuestado no obliga
a realizarlo, sino en la medida que lo exijan las
necesidades pblicas a satisfacer (art. 34, prrafo
fnal, LOP); no se trata, por lo mismo, de gastar
por gastar, como suele ser frecuente en la prctica
administrativa.

III. El Proceso Presupuestario.
Estimacin de los ingresos y
asignacin del gasto
1. Breve descripcin del proceso
presupuestario
Por proceso presupuestario se entiende el
conjunto de procedimientos o actividades
requeridas para la formulacin del proyecto
de presupuesto, as como para su aprobacin,
ejecucin, seguimiento y evaluacin y para su
correspondiente liquidacin, al trmino del
ejercicio.
A ello se refere el artculo 368 de la Constitucin
de la Repblica, siendo desarrollado de manera
detallada por los artculos 18-46 de la LOP.
Interactan en forma dinmica en este proceso
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; el
primero es responsable de la formulacin del
proyecto de presupuesto, de su ejecucin una
vez aprobado, de su seguimiento y evaluacin
y de la formulacin del informe de rendicin de
cuentas para la correspondiente liquidacin al
trmino del ejercicio; el segundo, en cambio, es
responsable de la aprobacin del presupuesto
y de sus modifcaciones cuando alteren el
monto global del gasto o cuando impliquen
transferencias entre poderes del Estado, as como
de la liquidacin o aprobacin fnal de las cuentas
pblicas, con facultades tambin para ejercer
control sobre la gestin fnanciera.
Dicho proceso tiene su punto de inicio en
la poltica presupuestaria anual que debe
aprobar el Presidente de la Repblica con
anticipacin sufciente a la formulacin del
correspondiente proyecto de presupuesto; por
esta va, precisamente, se deben establecer con
la mayor propiedad los lineamientos generales
que debern orientar la formulacin del citado
proyecto, incluyendo los objetivos, metas,
prioridades, orientaciones y estimaciones de las
cantidades mximas de crditos asignables, en
forma global, a cada rgano u Organismo (art.
18 LOP).
Se trata, por consiguiente, de un proceso que debe
ser serio, riguroso y con la debida coordinacin,
a partir de los objetivos de poltica que deber
defnir el Presidente de la Repblica en funcin
de las prioridades nacionales.
2. Estimacin de los ingresos
Los presupuestos pblicos, evidentemente, deben
formularse a partir de evaluaciones tcnicas y
objetivas de las diferentes fuentes de recursos,
considerando las perspectivas econmicas (ciclos
de crecimiento, de estancamiento o de recesin,
por ejemplo) y las dems circunstancias que
pueden infuir en la percepcin de los ingresos,
as como sus rendimientos durante los aos
inmediatos anteriores al ejercicio correspondiente
(art. 21 LOP).
Son fuentes de recursos fnancieros de la
hacienda pblica los tributos (impuestos, tasas,
contribuciones, incluyendo cnones y regalas), los
rendimientos provenientes de la gestin ordinaria
del patrimonio (arrendamientos, por ejemplo)
o de su gestin extraordinaria (realizacin
de activos, por ejemplo), los provenientes del
crdito pblico (emprstitos, bonos u otras
operaciones de deuda interna), transferencias de
otras entidades pblicas, donaciones recibidas y
otros ingresos por diversos conceptos (sanciones
fscales, por ejemplo) .
A partir de los anlisis indicados se deben
formular de manera realista las estimaciones de
los ingresos cuya percepcin se proyecta a lo largo
del ejercicio fscal, con los cuales, precisamente,
se espera fnanciar el gasto previsto. Si ello no es
as se corre el riesgo de formular presupuestos
desequilibrados o irreales, lo que se traducir
en desajustes fnancieros durante la fase de
ejecucin, con el probable incremento del
endeudamiento pblico. Por lo mismo, las
proyecciones de los ingresos resultantes de
los correspondientes anlisis tcnicos tambin
debern tenerse en cuenta para la defnicin
de la poltica presupuestaria que orientar la
preparacin del proyecto de presupuesto.
De igual manera, si una vez aprobado el
correspondiente presupuesto la percepcin
de los ingresos resulta o se estima menor a la
originalmente prevista, originndose un desfase
con los gastos proyectados, el Presidente de la
Repblica est facultado para ordenar mediante
Decreto en Consejo de Ministros el recorte o
congelamiento de las asignaciones aprobadas
a los diferentes rganos u organismos de la
Administracin Pblica (art. 39 LOP) , con el
fn de restablecer por esta va la disciplina
presupuestaria.
En conclusin, los recursos presupuestarios son
estimados y se consideran percibidos hasta que
efectivamente ingresan a la Tesorera General
de la Repblica (art. 30 LOP). Un adecuado
seguimiento y evaluacin de la ejecucin
presupuestaria deber refejar, por lo mismo, las
variables que puedan alterar la percepcin de
los ingresos, para formular, de ser necesario, los
ajustes pertinentes, preferiblemente por la va de
reduccin de gastos no indispensables.
3. Asignacin del gasto
A diferencia de la estimacin de los ingresos,
cuya responsabilidad nica corresponde a la
Secretara de Finanzas, la estimacin de los
gastos proyectados corresponde a las diferentes
Secretaras de Estado, en el mbito de su respectiva
competencia (Poder Ejecutivo). Con tal propsito,
estas unidades administrativas deben considerar
los planes y polticas de desarrollo a su cargo y
las directrices de la poltica presupuestaria anual
formulada por el Presidente de la Repblica,
preparando a partir de ellas una propuesta de
prioridades presupuestarias y de los programas
y actividades a desarrollar en el nuevo ejercicio,
incluyendo las inversiones programadas (art. 21
LOP); los anteproyectos de gastos as formulados
servirn de base para que, a la vez, la Secretara
de Finanzas formule el Proyecto de Presupuesto
General de Ingresos y de Egresos de la Repblica,
con los ajustes que resulte necesario introducir
(art. 23 LOP), en funcin de los ingresos
proyectados y de las prioridades ofciales.
De acuerdo con la Ley General de la Administracin
Pblica, el proyecto de presupuesto preparado
por la Secretara de Finanzas sobre la base
indicada debe ser aprobado por el Presidente de
la Repblica en Consejo de Ministros (art. 22 inciso
4), previo a su presentacin al Congreso Nacional
para su correspondiente discusin y aprobacin.
Se entiende que en esta fase previa los Secretarios
de Estado podrn formular observaciones para su
posible consideracin y eventual incorporacin
de los ajustes que procedan.
Ahora bien, una vez presentado el proyecto de
presupuesto al Congreso Nacional, la Secretara
de Finanzas ser, para todos los efectos, el rgano
de comunicacin del Poder Ejecutivo con el
Congreso Nacional, de manera que nicamente
por su medio podrn gestionarse aumentos o
disminuciones a las asignaciones previstas en
los Proyectos de Presupuesto o la inclusin de
nuevos gastos (art. 26 LOP).
Evidentemente, tal mandato de la Ley tiene por
objeto el mantenimiento del equilibrio necesario
entre ingresos y egresos, segn las cifras
proyectadas. En la prctica, sin embargo, no
siempre se cumple; son conocidas, por ejemplo,
las gestiones directas ante el Congreso Nacional
y al margen de la Secretara de Finanzas, de parte
de Secretarios de Estado o de otros funcionarios
facultados para ordenar gastos, frecuentemente
con pretensiones de liderazgo poltico, para que
se incrementen por esa va las correspondientes
asignaciones, an cuando el proyecto de
presupuesto ha sido previamente aprobado por el
Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros;
en la medida que introducen distorsiones en la
asignacin del gasto, tales prcticas deberan
corregirse, mxime si ocasionan desequilibrios
durante la fase de ejecucin.
La LOP tambin procura el mantenimiento del
equilibrio presupuestario, as como la prevencin
de gastos improvisados, innecesarios o fuera del
contexto del programa de inversin pblica;
dispone, en efecto, que todo incremento del gasto
total previsto en los proyectos de presupuesto
presentados al Congreso Nacional por el Poder
Ejecutivo, deber contar con el fnanciamiento
respectivo, siendo necesaria la opinin previa
y fundada de la Secretara de Finanzas (art.
27); establece, a la vez, que las modifcaciones
introducidas por el Congreso Nacional a
esos mismos proyectos de presupuesto, no
podrn incluir proyectos de inversin pblica
que no hayan cumplimentado las instancias
de evaluacin y aprobacin previstas en el
sistema nacional de inversin pblica (art. 27
inciso 1, LOP). Dichas previsiones, sin embargo,
frecuentemente no se cumplen, signifcando, en
muchos casos, desequilibrios, improvisacin y
otras distorsiones en la asignacin del gasto.
Otro aspecto a considerar, fnalmente,
tiene relacin con la calidad del gasto; en la
medida que la mayor parte de los recursos se
asignen al fnanciamiento del gasto corriente,
frecuentemente con escaso valor agregado, y
no del gasto de inversin, el esfuerzo nacional
tendr efectos limitados en la promocin del
desarrollo y del bienestar colectivo; por lo mismo,
la asignacin del gasto corriente (salarios, por
ejemplo) tambin debera estar orientado por un
criterio de productividad.
IV. Modifcaciones presupuestarias
y posibles distorsiones
1. Modifcaciones presupuestarias
Consistiendo el presupuesto en un clculo
probable de los ingresos y los egresos durante
el ejercicio fscal, es razonable que durante su
ejecucin en el tiempo se produzcan circunstancias
imprevistas que ameriten modifcaciones en las
estimaciones iniciales.
Conforme dispone la LOP, estas modifcaciones
pueden consistir en la creacin de nuevas
asignaciones o en la disminucin, ampliacin
o traslado de recursos a las asignaciones
presupuestarias votadas inicialmente por el Poder
Legislativo (art. 35); en ambos casos, la iniciativa
para desarrollar este proceso corresponde al
Poder Ejecutivo (art. 27 inciso 2).
Ahora bien, es de la competencia exclusiva
del Congreso Nacional la aprobacin de las
modifcaciones que afecten el monto total del
presupuesto inicialmente aprobado y el monto
del endeudamiento interno previsto, previo
dictamen de la Secretara de Finanzas (art. 36 LOP);
esta ltima, evidentemente, deber considerar
el impacto macroeconmico de la deuda
proyectada y su efecto en las fnanzas pblicas.
Igualmente corresponde al Poder Legislativo la
autorizacin de transferencias de fondos entre
los Poderes del Estado (art. 37 inciso 1, LOP) .
Si no se afecta el monto total del presupuesto
aprobado, corresponde al Presidente de la
Repblica la autorizacin de transferencias de
fondos entre Secretaras de Estado, o entre stas
e instituciones descentralizadas (art. 37 inciso 2,
LOP). Los Secretarios de Estado, por otra parte,
son competentes, en el mbito de la Secretara
a su cargo, para autorizar transferencias entre
objetos especfcos del gasto o entre categoras
de un mismo programa (art. 37 inciso 3, LOP).
Como se ha analizado previamente, la creacin
de nuevas asignaciones de gastos o el incremento
de las existentes solamente ser posible si se
cuenta de manera precisa con la fuente de
fnanciamiento, requirindose siempre la opinin
de la Secretara de Finanzas (art. 38 LOP); este
principio, sin embargo, no siempre se observa,
segn se infere, por ejemplo, de los sobregiros
a que, contradictoriamente, hace referencia el
artculo 26 de las Disposiciones Generales del
Presupuesto vigente (2012) .
Desde otro ngulo, como se indic en prrafos
anteriores, las modifcaciones presupuestarias
tambin pueden consistir en el recorte
o congelamiento de las asignaciones
originalmente aprobadas (art. 39 LOP).
Llama la atencin, fnalmente, la amplia
discrecionalidad para tramitar modifcaciones
presupuestarias, ms all de lo que sera
razonable; ello revela, a la vez, amplia
discrecionalidad en la ejecucin del gasto, al
margen del objeto originalmente previsto; en
efecto, las mismas Disposiciones Generales del
Presupuesto (2012) restringen (con el fn de lograr
una sana administracin) a un mximo anual
de cuarenta las modifcaciones presupuestarias
por cada unidad ejecutora, distribuida en diez
modifcaciones por trimestre las que podrn
realizarse a partir de la ltima quincena del primer
trimestre del ejercicio fscal (art. 28); el efecto de
esta norma, sin embargo, puede ser contrario al
pretendido (sana administracin), en la medida
que las modifcaciones, teniendo carcter
excepcional, solamente deberan proceder
cuando estando plenamente justifcadas se
observen los procedimientos legales y se cumpla
2. Posibles distorsiones
El aumento del gasto va modifcaciones
presupuestarias, frecuentemente fnanciadas con
deuda pblica, o los recortes en unas asignaciones
para trasladar los fondos presupuestados a
otras, dejando de atender, en este ltimo caso,
necesidades pblicas originalmente previstas,
puede tener por causa circunstancias irregulares
o anormales como las que se comentan a
continuacin:
a) Abuso de contrataciones directas,
obviando procedimientos de licitacin.
La regla general en la contratacin administrativa
es la licitacin pblica o privada , segn el monto
del gasto u otras circunstancias califcadas
(arts. 360, Constitucin; 38, 59 y 60, LCE); estos
procedimientos requieren la participacin de
oferentes califcados, debiendo decidirse la
adjudicacin del contrato en un rgimen de
competencia, el cual deber permitir las mejores
condiciones de contratacin; por lo mismo,
la adjudicacin corresponder a la oferta que
cumpliendo los requisitos de participacin, fuere
la ms conveniente, por ser la de precio ms
bajo o por encontrarse en otras circunstancias
objetivas califcadas en los respectivos pliegos
de condiciones (menor plazo de entrega,
disponibilidad de repuestos, condiciones de
fnanciamiento, por ejemplo; arts. 51-52, LCE).
Como excepcin a dicha regla, la LCE admite la
posibilidad de contratar directamente obras,
bienes o servicios, cuando fuera conveniente
para atender, de manera inmediata y urgente,
las necesidades ocasionadas por una situacin
de emergencia, previa declaracin de esta ltima
por Decreto del Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros (arts. 9 y 63 inciso 1, LCE; 7
inciso g, RLCE) .
Las circunstancias que ameritan dicha declara-
cin estn establecidas en el artculo 9 de la
LCE, debiendo constar plenamente acreditadas,
incluyendo la relacin de causalidad con la
contratacin requerida (desastres naturales,
epidemias, calamidad pblica, necesidades
de la defensa o relacionadas con estados de
excepcin, u otras circunstancias excepcionales
que afectaren sustancialmente la continuacin o
la prestacin oportuna y efciente de los servicios
pblicos).
Ahora bien, para verifcar su legalidad y
oportunidad, la contratacin directa, siendo un
procedimiento de excepcin, est sujeta a los
siguientes controles: a) aprobacin posterior
de los contratos suscritos, mediante Acuerdo
del Presidente de la Repblica por medio
de la Secretara de Estado competente; b)
comunicacin de la declaracin de emergencia al
Tribunal Superior de Cuentas , dentro de los diez
das hbiles siguientes (art. 9 LCE).
Por lo mismo, tanto el Presidente de la Repblica
como el Tribunal Superior de Cuentas debern
velar en sus respectivos mbitos de competencia,
porque no se incurra en prcticas fraudulentas o
indebidas, incluyendo, por ejemplo:
a) la verifcacin de las circunstancias
determinantes de la emergencia para prevenir
abusos con el nico propsito de eludir el
procedimiento de licitacin;
b) la califcacin de los contratistas seleccionados,
debiendo constar acreditada su solvencia
econmica y fnanciera, su idoneidad tcnica
y profesional y la ausencia de impedimentos
para contratar con el Estado, de conformidad
con los artculos 15 y 16 de la LCE;
c) la verifcacin de los precios a contratar,
previniendo sobreprecios no justifcados o
defciente calidad de los bienes o productos
ofrecidos; d) la verifcacin del nexo
causal entre la emergencia declarada y la
contratacin, sin que medie, por ejemplo, un
tiempo desproporcionado entre una y otra.
Ser importante en este sentido la intervencin
oportuna de la auditora interna.
Especial cuidado debe tenerse para no confundir
emergencia con urgencia; esta ltima, a
diferencia de la emergencia propiamente dicha,
est determinada por circunstancias imprevistas
de las que pueden surgir necesidades cuya
atencin no ha podido planifcarse con
antelacin, requirindose accin pronta y efectiva
para no entorpecer la prestacin del servicio,
autorizndose, por lo contrario, la licitacin
privada como procedimiento de contratacin
(art. 60 inciso 2, LCE).
Evidentemente, la falta de rigor en la califcacin
de las declaraciones de emergencia o en los
controles previstos por la legislacin, pueden
determinar contrataciones innecesarias,
desproporcionadas, con sobrecostos o sin la
calidad requerida, todo ello en perjuicio de las
fnanzas pblicas.
b) Contratacin de compaas o de proveedores
que no acreditan adecuadamente su
solvencia econmica-fnanciera y su
idoneidad tcnica y profesional.
Conforme dispone el artculo 15 de la LCE,
los particulares (personas naturales o jurdicas,
nacionales, o extranjeras) deben acreditar
plena capacidad jurdica, solvencia econmica
y fnanciera e idoneidad tcnica y profesional,
adems de no incurrir en confictos de inters.
Dichas califcaciones deben ser objeto de
verifcacin en la precalifcacin de contratistas
de obras pblicas (arts. 43-45 LCE; 87-97 RLCE) o
en el examen de los requisitos para inscripcin
en el Registros de Proveedores y Contratistas,
de sus actualizaciones posteriores o de sus
comprobaciones, de acuerdo con lo requerido
en el pliego de condiciones de cada licitacin de
suministros o de cada concurso (arts. 60 inciso d,
66, 67 y 160, RLCE). Siendo un requisito general
(art. 15 LCE), similares califcaciones deben ser
requeridas en los supuestos de contratacin
directa.
Por lo mismo, la falta o defciente acreditacin
de dichos requisitos por el interesado debe
motivar su exclusin de la precalifcacin o de la
inscripcin en el citado registro de proveedores;
descalifca, por lo mismo, a cualquier proponente,
de manera que su oferta no deber considerarse
para la adjudicacin del contrato, an cuando
ofreciera el precio ms bajo (arts. 51 LCE; 131
inciso f ) RLCE).
La falta de rigor en el cumplimiento de las
disposiciones citadas puede conducir a la
contratacin de obras pblicas con compaas
insolventes o sin experiencia , con el resultado
frecuente de su parlisis posterior o de otros
problemas de ejecucin, lo cual suele estar
asociado a solicitudes de renegociacin de los
contratos o de ajustes de precios, o a nuevas
contrataciones por abandono de los proyectos,
incrementndose por cualquiera de estas vas el
gasto presupuestado. Tambin puede conducir
a la entrega de bienes de defciente calidad o a
atrasos en el suministro de bienes o servicios, con
similares efectos, en la medida que, por ejemplo,
deba procederse a adquisiciones urgentes para
atender las necesidades insatisfechas durante los
perodos de mora en las entregas contratadas.
c) Contrataciones sin acreditar la respectiva
asignacin presupuestaria.
De acuerdo con la LCE, las autoridades
administrativas no pueden contratar con
particulares sin contar previamente con
las estimaciones presupuestarias o con la
aprobacin presupuestaria del gasto, debiendo,
por lo mismo, constar en el respectivo expediente
de contratacin (arts. 23 y 27).
Siendo el anterior un requisito esencial,
congruente, por lo dems, con lo dispuesto
en los artculos 364 de la Constitucin de la
Repblica y 34 de la LOP , estn viciados de
nulidad los contratos que se suscriban careciendo
de asignacin presupuestaria, dando lugar a
su resolucin o terminacin anticipada, con la
consiguiente responsabilidad administrativa,
civil o penal de los funcionarios implicados (art.
27 LCE).
Podr, sin embargo, darse inicio a un
procedimiento de contratacin antes de que
conste la aprobacin presupuestaria del gasto,
pero el contrato no podr suscribirse sin que
conste el cumplimiento de este requisito, todo
lo cual ser hecho de conocimiento previo de los
interesados (art. 23 LCE).
No obstante la claridad de las disposiciones
citadas, en ocasiones se contratan obras,
bienes o servicios sin contar con asignacin
presupuestaria, presionndose luego de manera
irregular para que se aprueben modifcaciones
presupuestarias con el fn de atender el gasto
comprometido, todo ello en franca violacin de la
ley y sin que se determinen las responsabilidades
consiguientes. Evidentemente, esta prctica
viciada introduce desajustes, con el frecuente e
irregular incremento del gasto.
d) Contratacin de obras pblicas con
oferentes de precio ms bajo pero con
precios unitarios desbalanceados.
En las licitaciones de obras pblicas usualmente
se requiere la presentacin de ofertas desglosadas
por precios unitarios, segn las diferentes
unidades de obra previstas en el pliego de
condiciones (tabla de precios unitarios por unidad
de obra), de manera que la suma de estos ltimos
debe coincidir con el precio total ofrecido.
Si no hay un control adecuado, se puede producir
en estos casos el denominado desbalanceo
de precios, permitindose a los contratistas
la facturacin de la mayor parte del precio
convenido en las etapas iniciales de las obras,
dejndose con ello sin fnanciamiento sufciente
las etapas intermedias o fnales, con el efecto
posterior de presin para la revisin de precios y
el aumento del monto contratado. Tales prcticas,
evidentemente, ocasionan el desajuste de los
presupuestos y el consiguiente incremento del
gasto originalmente previsto.
Para prevenir esta prctica fraudulenta, deber
tenerse especial cuidado en la evaluacin de las
ofertas para verifcar que los precios unitarios,
si as fuere requerido, correspondan a precios
compatibles con los valores de mercado,
evitndose el desbalanceo de los citados precios
por su disminucin especulativa en unos casos
y su incremento en otros (art. 135 LCE). Si as
ocurre, el pliego de condiciones de la licitacin
podr disponer la inadmisibilidad de las ofertas,
previas las comprobaciones del caso (art. 135
RLCE).
e) Contratacin de obras con oferentes de
precios manifestamente bajos.
Para asegurarse la adjudicacin del contrato,
los proponentes pueden ofrecer precios
manifestamente bajos, pretendiendo luego su
revisin, si resultan adjudicatarios, con efectos
similares a los indicados en el inciso precedente
(desajuste del presupuesto, incrementndose el
gasto ms all de lo originalmente previsto).
Esta prctica viciada resulta de la inobservancia
del artculo 51 de la LCE, conforme al cual si se
presentare una oferta normalmente (sic) ms
baja en relacin con las dems ofertas o con el
presupuesto estimado, se pedir informacin
adicional al oferente para asegurarse de que
pueda cumplir satisfactoriamente el contrato
y se practicarn las dems investigaciones que
correspondan, sin perjuicio de exigir en tales
casos una garanta de cumplimiento equivalente
al 30 % del monto ofrecido (el doble de lo normal)
o de la desestimacin de la oferta si no tuviere
fundamento o fuere especulativa.
f) Modifcaciones contractuales irregulares o
no justifcadas.
La defciente ejecucin de las obras, obviando
responsabilidades de los contratistas, puede
originar modifcaciones contractuales irregulares
o no justifcadas, incrementndose tambin
por esta va el gasto presupuestado; estas
circunstancias frecuentemente estn asociadas a
una supervisin inadecuada o defciente.
De acuerdo con el RLCE, solamente podrn
acordarse modifcaciones en estos contratos
como consecuencia de necesidades nuevas o de
causas tcnicas imprevistas en el momento del
diseo o de la contratacin de las obras, cuyas
circunstancias debern quedar debidamente
acreditadas en el expediente de contratacin,
respondiendo siempre a razones de inters pblico
y previa opinin del Supervisor designado (art.
203) .
Dichas modifcaciones, asimismo, no podrn
referirse a objeto o materia diferente del
originalmente previsto y su valor acumulado
no podr exceder del 25 % del monto inicial
del contrato, salvo si fueran aprobadas por el
Congreso Nacional (art. 123 LCE).
g) Otros compromisos fnancieros sin
contar con las necesarias asignaciones
presupuestarias.
Segn ha quedado indicado, el artculo 364 de
la Constitucin de la Repblica prohbe hacer
compromisos o efectuar pagos fuera de las
asignaciones votadas en el presupuesto o en
contravencin a las normas presupuestarias,
siendo nulos los compromisos de gastos que no
cumplan con este requisito esencial, sin perjuicio
de la responsabilidad administrativa, civil o penal
que corresponda (art. 34 LOP).
No obstante, en franca violacin de dicho
principio, en ocasiones se contraen compromisos
fnancieros sin contar con la necesaria asignacin
presupuestaria, incluyendo, por ejemplo, el
reclutamiento irregular de servidores pblicos
en los sectores de educacin y de salud, o la
contratacin irregular de bienes o servicios,
ocasionando presiones posteriores de los sectores
interesados (colegios magisteriales y sindicatos,
por ejemplo) para que se aprueben modifcaciones
presupuestarias, incrementndose las partidas
ms all de lo previsto.
h) Incrementos desproporcionados de gastos
innecesarios o no justifcados.
As ocurre, por ejemplo, con la publicidad
supuestamente institucional con el propsito de
favorecer pretensiones polticas de determinados
funcionarios, contraviniendo en este caso lo
dispuesto en el artculo 7 (inciso 6) del Cdigo de
Conducta tica del Servidor Pblico (Decreto No.
36-200/; abril 24, 2007).
De acuerdo con la citada norma, en efecto, es
contrario a la tica pblica utilizar la publicidad
institucional o los recursos pblicos en general
para la promocin personal del nombre, imagen,
o personalidad del servidor pblico, cualquiera
sea su funcin o rango o de terceras personas
con inters en postularse a un cargo de eleccin
popular, aunque no sean funcionarios pblicos.
i) Distorsin en el rgimen de empleo pblico.
Las relaciones de empleo en el mbito del Poder
Ejecutivo estn reguladas por la Ley de Servicio
Civil (Decreto No. 126; octubre 28, 1967 y reformas
posteriores) y su reglamento (Acuerdo A-018-
2009; agosto 17, 2009).
Sin embargo, las disposiciones relativas al
acceso a la funcin pblica mediante concurso,
permanencia en el cargo, evaluacin del
desempeo y promociones en base a mrito,
tienen escasa aplicacin, generndose diversas
distorsiones en el rgimen de empleo pblico.
A lo anterior se une la falta de legislacin apropiada
sobre salarios y de polticas coherentes en esta
materia (diferentes sectores, por ejemplo, tienen
sus propias modalidades salariales, incluyendo
pluses y pagos colaterales).
En esas circunstancias, el gasto para atender estos
renglones se vuelve impredecible debido a las
constantes demandas de sindicatos de empleados
pblicos y de colegios profesionales, ocasionando
sucesivas ampliaciones presupuestarias a lo largo
del ao fscal.
En ocasiones tambin se suscriben compromisos
salariales para hacerlos efectivos en ejercicios
futuros, sin contar con posibilidades reales de
fnanciamiento y sin que ello se traduzca en
mejores servicios pblicos.
j) Pago de obligaciones fnancieras derivadas
de sentencias judiciales.
Frecuentemente la Administracin Pblica
es condenada judicialmente al pago de
indemnizaciones a terceros por prcticas
indebidas o al margen de la ley (despidos no
justifcados de empleados pblicos, por ejemplo);
en otros supuestos las condenas pueden estar
asociadas a criterios judiciales inadecuados por
defciente interpretacin o aplicacin de las
normas legales, o a la defciente defensa procesal
de los intereses pblicos.
Asimismo, vacos normativos, como la falta de
legislacin que regule y ordene el rgimen de la
responsabilidad patrimonial de la Administracin
Pblica, pueden ocasionar condenas judiciales
gravosas para las fnanzas pblicas a partir de
pretensiones especulativas y sin base cierta.
En las circunstancias indicadas tambin se genera
la necesidad de modifcaciones presupuestarias
para satisfacer los crditos correspondientes.
Las prcticas administrativas o judiciales
inadecuadas y los vacos normativos deberan ser
objeto de correccin en el marco del Estado de
derecho, para reducir su incidencia negativa en
las fnanzas pblicas.
V. Ordenacin de los pagos y
controles defcientes
La LOP ha desconcentrado la ejecucin
presupuestaria en las Secretaras de Estado
y dems organismos responsables de los
diferentes programas y proyectos, atribuyendo la
responsabilidad del gasto a las correspondientes
Gerencias Administrativas (art. 87).
Las normas anteriores (Ley Orgnica del
Presupuesto de 1974) atribuan facultades de
control o de pre-intervencin del gasto a la
Direccin General del Presupuesto, en, al menos,
tres momentos importantes del procedimiento de
pago: (i) autorizacin de la reserva presupuestaria
como requisito necesario para que las unidades
ejecutoras pudieran comprometer gasto; (ii)
registro de los contratos y dems obligaciones
fnancieras de la hacienda pblica, una vez
contradas; (iii) autorizacin posterior del gasto,
previa verifcacin de las respectivas operaciones,
otorgando el libramiento de la correspondiente
orden de pago. Estos mecanismos de control, sin
embargo, producan demoras en la ejecucin del
gasto, con repercusiones negativas en la efciencia
de la actividad administrativa y, por ende, de su
efcacia.
Al desconcentrar la ejecucin del gasto, la LOP
vigente elimin dichos controles, atribuyendo
responsabilidades directas a los rganos
ejecutores. A partir de entonces se opera a base
de cuotas de pago asignadas peridicamente
(generalmente en forma trimestral) para los fnes
de las correspondientes erogaciones, partiendo
de las recaudaciones que ingresen a la Cuenta
nica de la Tesorera General de la Repblica
(art. 83 LOP). Siendo as, es posible comprometer
directamente el gasto (suscripcin de un contrato,
por ejemplo), afectando preventivamente el
crdito presupuestario autorizado y rebajando
su importe del saldo disponible, de manera que
al devengarse el gasto (ejecucin de las obras,
prestacin de los servicios, recepcin de los bienes,
por ejemplo) se afectar defnitivamente dicho
crdito, ordenndose el pago correspondiente
(por medio de la Gerencia Administrativa) y
hacindose efectivo por medio de la Tesorera
General de la Repblica (arts. 32, 83 y 87, LOP).
El sistema vigente, evidentemente, tiende a
lograr mayor efciencia. Adolece, sin embargo, de
vacos que pueden favorecer la introduccin de
distorsiones, con efectos negativos en el gasto,
incluyendo: (i) defciente control interno, siendo
ste necesario para verifcar la legalidad o la
oportunidad de las operaciones presupuestarias;
(ii) atribucin de la responsabilidad de las rdenes
de pago a los Gerentes Administrativos como
frmantes de las mismas (art. 87 LOP), obviando
la de las autoridades superiores que ordenan o
autorizan el compromiso del gasto (los Secretarios
de Estado, por ejemplo).
VI. Control de la ejecucin del
presupuesto
La legislacin contempla dos niveles de control de
la ejecucin presupuestaria: el control interno, en
el mbito de la propia organizacin administrativa
y el control externo a cargo del Tribunal Superior
de Cuentas; se agregan, asimismo, el control
administrativo ejercido en ciertos casos por la
Secretara de Finanzas por medio de la Direccin
General del Presupuesto (arts. 45- 46, 95-98;
LOP) y el control legislativo, incluyendo diversas
atribuciones del Congreso Nacional (arts. 205
incisos 20-22 y 38, Constitucin de la Repblica;
44 y 100, LOP). En los prrafos siguientes se
examinan brevemente estos aspectos.
1) Control interno
El control interno comprende los instrumentos
de control previo, concurrente y posterior
incorporados en la organizacin, reglamentos
y procedimientos de cada entidad del sector
pblico y la auditora interna de la misma, en
relacin con la operacin de los subsistemas de
administracin fnanciera en su conjunto. (art.
115 LOP). Siendo as, evidentemente la auditora
interna reviste especial importancia en el control
interno, pero ste va ms all, debiendo incluir
otros mecanismos incorporados en la estructura
administrativa o en los procedimientos de
gestin, de manera que, precisamente, se permita
la supervisin ms adecuada de las operaciones
fnancieras, por medio de intervenciones previas,
concurrentes o posteriores; sus efectos, por lo
mismo, pueden ser preventivos o correctivos de
situaciones irregulares.
En dicho contexto, de acuerdo con la Ley
Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas
(Decreto 10-2002-E; diciembre 5, 2002), el control
interno tiene los siguientes objetivos: (i) procurar
la efectividad, efciencia y economa en las
operaciones y la calidad de los servicios ; (ii)
proteger los recursos pblicos contra cualquier
prdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad
o acto ilegal; (iii) cumplir las leyes, reglamentos
y otras normas gubernamentales; (iv) elaborar
informacin fnanciera vlida y confable
presentada con oportunidad (art. 46).
De manera complementaria, segn la LOP
(art. 116), tambin son objetivos del control
interno: (i) asegurar la calidad de los servicios
institucionales; (ii) mejorar la capacidad de
decisin y la iniciativa en los responsables de la
gestin institucional, (iii) conservar y proteger de
manera efciente y efcaz el patrimonio pblico;
(iv) propiciar que la informacin que se genere y
se divulgue sea oportuna y confable; y (v) velar
porque las operaciones se realicen con estricto
apego al ordenamiento jurdico vigente.
Adems, para el diseo e implantacin de
los instrumentos de control interno debern
seguirse como principios bsicos los siguientes: (i)
incorporacin de las verifcaciones y controles de
naturaleza numrica y de carcter repetitivo a los
sistemas automatizados de gestin fnanciera, (ii)
operacin de la contabilidad gubernamental en
tiempo real con las transacciones presupuestarias
y fnancieras; y (iii) desarrollo de mecanismos
de control posterior con tcnicas de auditora
independiente practicadas por la respectiva
auditora interna, por otros rganos competentes
o por frmas contratadas al efecto (art. 118 incisos
2, 3 y 4, LOP).
De acuerdo con lo indicado, el ejercicio de con-
troles previos ser responsabilidad indelegable
de la respectiva unidad ejecutora; por lo mismo,
ser supletoria la fscalizacin preventiva ejercida
por la Secretara de Finanzas, la cual solamente se
aplicar previa verifcacin de auditora interna o
externa sobre el mal ejercicio del control previo
por parte de los responsables de las unidades
ejecutoras (artculo 118 inciso 1, LOP).
La responsabilidad del diseo e implantacin
de los instrumentos de control interno, por otra
parte, corresponde a la Secretara de Finanzas,
como rgano rector de la administracin
fnanciera pblica, de manera complementaria,
en todo caso, a las normas generales emitidas por
el Tribunal Superior de Cuentas (art. 118 LOP) .
Ahora bien, si las auditoras internas, en ejercicio de
sus funciones , descubrieran hechos que pudieran
generar responsabilidades administrativas,
estarn obligadas a comunicarlos al titular del
rgano u organismo correspondiente para
que dicte las medidas correctivas procedentes,
debiendo darle seguimiento a las decisiones
adoptadas y si tales medidas se omitieran debern
comunicar lo pertinente al Tribunal Superior de
Cuentas para los efectos procedentes (arts. 50
LTSC; 119 LOP).
No obstante, si se desprendieran indicios de
responsabilidad civil o penal, la Auditora Interna
deber ponerlo en conocimiento del mismo
Tribunal Superior de Cuentas, el cual, a la vez,
lo comunicar a la Procuradura General de la
Repblica para que promueva las acciones civiles
correspondientes, o al Ministerio Pblico para
proceder por la va penal, segn fuera procedente
(art. 50 LOTSC).
A la vez, el incumplimiento de las citadas
obligaciones o la omisin del seguimiento de las
medidas adoptadas, implicar responsabilidad
(del auditor interno o del personal auxiliar) con
los presuntos responsables (art. 119 LOP).
En todo caso, las auditoras internas debern
comprobar la realizacin de los controles
preventivos que correspondan, debiendo
adoptar las medidas necesarias para impedir la
consumacin de los efectos del acto irregular
detectado (art. 51 LOTSC).
Como puede observarse, la intervencin oportuna
de la auditora interna o el funcionamiento
efectivo de los dems mecanismos de control
interno debe permitir la prevencin o correccin
de prcticas indebidas o ilegales, incluyendo las
indicadas en el acpite IV del presente informe;
ello constituye la base para la deduccin oportuna
de las responsabilidades administrativas, civiles o
penales que procedan. Por lo contrario, la falta de
rigor en el funcionamiento de ste y de los dems
mecanismos de control contribuye a la distorsin
en la ejecucin del gasto, con el consiguiente
compromiso negativo de las fnanzas pblicas.
Finalmente, a partir de la vigencia de la LTSC el
nombramiento de los auditores internos y del
personal auxiliar corresponde al Poder Ejecutivo, a
los rganos desconcentrados u otros organismos
estatales, o a las entidades de la Administracin
descentralizada (art. 106); sin embargo, la
verticalidad en el nombramiento y su relacin
jerrquica con los titulares de las diferentes
dependencias, no garantizan su independencia
y la objetividad esperada en el ejercicio de
sus funciones ; este vaco, en todo caso, podra
suplirse con la creacin de un organismo de
auditora gubernamental con independencia
funcional, adscrito directamente a la Presidencia
de la Repblica, con facultades, entre otras, para
nombrar a los auditores internos y al personal
auxiliar, cuyas actuaciones le deberan ser
informadas; la Ofcina Nacional de Desarrollo
Integral del Control Interno de las Instituciones
Pblicas (ONADICI), creada mediante Decreto
Ejecutivo PCM-26-2007 (septiembre 6, 2007)
podra evolucionar en el sentido indicado, para
lo cual sera necesario redefnir el marco legal y
sus respectivas atribuciones.
2) Control externo
Como se ha indicado, el control externo
corresponde al Tribunal Superior de Cuentas,
debiendo verifcar el cumplimiento de los
principios de legalidad, efcacia, efciencia,
economa, equidad y veracidad (vase art. 36
LOTSC) en la gestin econmica- fnanciera de
las diferentes dependencias del sector pblico.
De manera ms precisa, este sistema de control
comprende: (i) el control fnanciero, incluyendo
la verifcacin de la correcta percepcin de
los ingresos y la ejecucin del gasto corriente
y de inversin, de acuerdo con los principios
de legalidad y veracidad (arts. 38 y 41 LOTSC);
(ii) el control de gestin y de resultados,
comprendiendo la verifcacin a posteriori del
uso efciente y efcaz de los recursos pblicos
a fn de que se cumpla oportunamente con
el objeto del gasto, evaluando sus resultados
y la capacidad administrativa para impedir,
identifcar y comprobar el manejo incorrecto de
los recursos del Estado (arts. 38 y 42, LOTSC); (iii) el
control de probidad y tica pblicas, previniendo
y combatiendo el enriquecimiento ilcito de los
servidores pblicos (arts. 38, 53 y sigs., LTSC); y (iv)
el control del patrimonio del estado, incluyendo
su verifcacin y la supervisin de la correcta
administracin de los bienes pblicos (arts. 38 y
74, LOTSC).
Por otra parte, para el ejercicio de sus funciones,
el Tribunal Superior de Cuentas puede actuar
bajo cualquiera de las siguientes modalidades:
(i) instruyendo sumarios administrativos o
investigaciones especiales para determinar
responsabilidades en casos especfcos (arts.
82-84, LOTSC); (ii) de manera ms frecuente,
practicando auditoras peridicas para
examinar las actuaciones de los funcionarios
durante perodos de tiempo determinados,
pudiendo incluir en estos casos, separada o
integralmente, el control fnanciero, el control
de gestin o de resultados y tambin el control
patrimonial (arts. 43-45, 74, 85 y sigs. LOTSC); (iii)
instruyendo investigaciones especiales a partir
de la declaracin jurada del patrimonio de los
servidores pblicos, en ejercicio del control de
probidad y tica pblicas (arts. 54, 56 y sigs.,
LOTSC).
Como resultado de sus intervenciones
fscalizadora, los reparos formulados por dicho
organismo darn lugar a la deduccin de las
responsabilidades administrativas o civiles que
correspondan, una vez frmes y luego de resueltas
las impugnaciones formuladas por los presuntos
responsables (arts. 94-95, 100-102; LOTSC); si
hubieren indicios de responsabilidad penal, en
todo caso, deber comunicarse el informe al
Ministerio Pblico para que proceda por la va
correspondiente (arts. 61-62, RLOTSC).
El Tribunal Superior de Cuentas, por otra
parte, normalmente acta a posteriori, pero
tambin est facultado para practicar auditoras
concurrentes o investigaciones especiales, as
como visitas o inspecciones (art. 44 LOTSC),
atendiendo denuncias ofciales o de terceros
(arts. 69-72, LOTSC); por esta va, por ejemplo,
podrn verifcarse situaciones irregulares que se
estn produciendo al momento de la respectiva
intervencin, siendo de la mayor importancia
para su oportuna prevencin o correccin en
resguardo de la correcta gestin fnanciera.
Finalmente, el Tribunal Superior de Cuentas debe
operar en forma armnica con las auditoras
internas y dems mecanismos de control (arts.
40, 50, 106 prrafo segundo, LOTSC).
3) Control administrativo
La Secretara de Finanzas, por medio de la
Direccin General del Presupuesto, est facultada
para evaluar la ejecucin del Presupuesto
General de Ingresos y Egresos de la Repblica y
de las instituciones descentralizadas, a lo largo
y al fnal del ejercicio, partiendo de los informes
formulados por las dependencias ejecutoras y
presentando oportunamente los resultados al
Presidente de la Repblica para su conocimiento
y evaluacin en Consejo de Ministros (arts. 45 y
46, LOP) .
Excepcionalmente, como ya se ha indicado, la
citada Direccin General tambin podr fscalizar
preventivamente la ejecucin del presupuesto
cuando los mecanismos de control previo no se
ejerciten adecuadamente, segn verifcacin de
la auditora interna o externa (art. 118 inciso 1,
LOP).
Asimismo, corresponde a la Secretara de
Finanzas el desarrollo del sistema de contabilidad
gubernamental, registrando las operaciones
econmico-fnancieras y patrimoniales y
facilitando los informes contables y fnancieros
u otros datos que fueren necesarios, todo lo cual
deber facilitar las funciones de control y auditora,
tanto interna como externa (arts. 95-97, LOP);
en este mismo contexto, cada unidad ejecutora
deber llevar, en su mbito de competencia,
los registros de la ejecucin presupuestaria,
observado las disposiciones que al efecto emita
la Secretara de Finanzas (art. 98, LOP).
4) Control legislativo
Adems de la aprobacin del presupuesto,
el Congreso Nacional, previo informe del
Tribunal Superior de Cuentas, tambin est
facultado para aprobar o improbar la liquidacin
de las cuentas pblicas que presente el Poder
Ejecutivo al trmino del ejercicio (arts. 205 inciso
38, Constitucin de la Repblica; 44 y 100, LOP).
El Congreso Nacional, asimismo, cuenta
con atribuciones para aprobar la conducta
administrativa del Poder Ejecutivo y dems
organismos estatales, as como para nombrar
comisiones especiales para la investigacin de
asuntos de inters nacional y para interpelar a
los Secretarios de Estado y a otros funcionarios
(incluyendo al Secretario de Finanzas) sobre
asuntos relativos a la Administracin Pblica
(art. 205, incisos 20, 21 y 23, Constitucin de la
Repblica).
VII. Responsabilidad de los
Servidores Pblicos
El incumplimiento de las normas relativas a la
ejecucin presupuestaria o de las dems normas
fnancieras aplicables en el sector pblico, es causa
de responsabilidad administrativa, civil o penal
de los infractores, segn fueren las circunstancias
que concurran en cada caso.
Como se ha analizado previamente, el principio
general en esta materia est determinado por los
artculos 364 de la Constitucin de la Repblica
(No podr hacerse ningn compromiso o
efectuarse pago alguno fuera de las asignaciones
votadas en el presupuesto o en contravencin a
las normas presupuestarias. Los infractores sern
responsables civil, penal y administrativamente) y
34 de la LOP (No podrn adquirirse compromisos
de gastos por una cuanta superior al importe de
los crditos limitativos autorizados o del saldo
disponible en las cuotas de programacin de la
ejecucin vigente. Las actuaciones que contraren
lo aqu dispuesto, sern nulas de pleno derecho,
sin perjuicio de la responsabilidad administrativa,
civil o penal que corresponda).
En el mismo contexto, el artculo 121 de la LOP
tambin dispone: Los funcionarios o empleados
de cualquier orden que con dolo, culpa o
negligencia adopten resoluciones o realicen
actos con infraccin de las disposiciones de esta
Ley sern sujetos de la responsabilidad penal,
civil o administrativa que pudiera corresponder.
En tal sentido, para los fnes de la norma arriba
transcrita la misma LOP (art. 122) tipifca como
infracciones las siguientes:
Incurrir en malversacin en la administracin
de los fondos pblicos;
Administrar los recursos y dems derechos
de la Hacienda Pblica sin sujetarse a las
disposiciones que regulan su liquidacin,
recaudacin o ingreso en la Tesorera General
de la Repblica o en las Pagaduras especiales
previstas en la Ley;
Comprometer gastos y ordenar pagos
sin crdito sufciente para realizarlos o
contraviniendo lo dispuesto en la presente
Ley o en el Presupuesto correspondiente;
Dar lugar a pagos indebidos al liquidar las
obligaciones o al expedir documentos, en
virtud de funciones encomendadas;
No justifcar la inversin de los fondos
asignados; y
Cualquier otro acto o resolucin que
contravenga la presente Ley (LOP) o su
reglamento (cita textual).
De acuerdo con el citado artculo 112 de
la LOP, las infracciones anteriores, relativas
a la conducta de los servidores pblicos,
complementan a las tipifcadas en el artculo
100 de la LOTSC, siendo estas ltimas las
siguientes:
No comparecer a las citaciones que de
manera formal le haga el Tribunal (TSC);
No rendir la informacin solicitada por el
Tribunal o por las unidades de auditora
interna o no hacerlo en tiempo y forma;
Entorpecer o impedir el cabal cumplimiento
de las funciones asignadas al personal del
Tribunal o de las unidades de auditora
interna;
No realizar oportunamente las acciones
tendentes a subsanar las defciencias
sealadas por el Tribunal o por las unidades
de auditora interna;
Facilitar o permitir, por accin u omisin, que
se defraude a la entidad u organismo donde
presten sus servicios;
Contraer compromisos u obligaciones por
cuenta de la entidad, organismo u rgano en
el que presten sus servicios, contraviniendo
las normas legales o sin sujetarse a los
dictmenes vinculantes previstos en las
leyes;
No reintegrar cualquier recurso pblico
recibido que no haya sido utilizado para el
destino autorizado;
Autorizar u ordenar gastos en exceso
de los montos previstos en la ley o sus
reglamentos;
No organizar ni mantener el sistema de
contabilidad, de acuerdo con las disposi-
ciones legales, reglamentarias y dems
normas aplicables;
Autorizar sin tener atribuciones, el cambio
de planes, programas y estipulaciones
relativos a la ejecucin de los contratos o del
presupuesto de la Institucin;
No informar con oportunidad sobre las
desviaciones de los planes y programas en
la ejecucin de los contratos, o de su ilegal,
incorrecta o impropia ejecucin;
El uso indebido de los bienes del Estado;
Sustraer, ocultar o destruir documentacin
considerada relevante.
Cualquier otra infraccin prevista en esta Ley
(LOTSC).
En los supuestos del prrafo anterior, el
Tribunal Superior de Cuentas, observando la
garanta del debido proceso y sin perjuicio de
la responsabilidad civil o penal a que hubiere
lugar, podr imponer multas a los servidores
pblicos responsables (de Lps. 2,000.00 hasta
Lps. 1.000.000.00, segn la gravedad de la
falta), pudiendo, adems, ser amonestados,
suspendidos o destituidos de sus cargos por la
autoridad nominadora a solicitud del Tribunal
(art. 100 LOTSC); dichas multas, siendo frmes,
podrn ser exigidas por la va judicial por medio de
la Procuradura General de la Repblica (art. 101,
LOTSC). Estas mismas sanciones administrativas
sern aplicables a las infracciones tipifcadas en
el artculo 122 de la LOP.
La responsabilidad penal, en cambio, vendr
determinada por cualquiera de las conductas
arriba citadas u otras infracciones si, a la vez,
se incurre en alguno de los tipos penales
previstos en el Cdigo Penal, incluyendo, por
ejemplo, la estafa (arts. 240 y 242), el abuso de
autoridad y la violacin de los deberes de los
funcionarios (art. 349), el cohecho (arts. 361-
363), la malversacin de caudales pblicos (art.
370-373), las negociaciones incompatibles con
el ejercicio de funciones pblicas (arts. 374-375)
y el fraude (art. 376). Como se ha comentado
en pginas anteriores, al detectarse indicios
racionales de tales conductas, los expedientes
correspondientes deben ser turnados por la
auditora interna al Tribunal Superior de Cuentas
y por ste al Ministerio Pblico para los fnes
consiguientes (arts. 61 y 62, RLTSC).
Finalmente, la responsabilidad civil o patrimonial
se confgurar cuando se produzca prdida
o menoscabo del patrimonio pblico, como
resultado de una infraccin cometida (art. 119
RLTSC). En estos casos, luego de agotarse las
impugnaciones procedentes, los expedientes
correspondientes debern comunicarse a la
Procuradura General de la Repblica para que
proceda por la va judicial civil (art. 61 RLTSC).
VIII. Medidas anticorrupcin y
acceso a la informacin pblica
Honduras es parte de la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin y de la
Convencin de las Naciones Unidas contra la
Corrupcin.
De acuerdo con la primera, adems del soborno
pasivo o activo , se consideran actos de corrupcin
aquellas acciones u omisiones realizadas por un
funcionario pblico en ejercicio de sus funciones,
con el fn de obtener ilcitamente benefcios para
s mismo o para un tercero (art. IV, 1.c), para cuya
prevencin, entre otras medidas, los Estados
parte se obligan a crear, mantener y fortalecer
normas de conducta para el correcto, honorable
y adecuado cumplimiento de las funciones
pblicas, previniendo confictos de intereses y
asegurando la preservacin y el uso adecuado de
los recursos asignados a los funcionarios pblicos
en el desempeo de sus funciones (art. III. 1).
Similar compromiso est incluido en la Convencin
de las Naciones Unidas arriba citada (art. 8. 2). Esta
ltima incluye, asimismo, el compromiso de los
Estados parte para adoptar medidas apropiadas a
fn de promover la transparencia y la obligacin
de rendir cuentas en la gestin de la hacienda
pblica, comprendiendo: (i) procedimientos
para la aprobacin del presupuesto nacional;
(ii) presentacin oportuna de informacin sobre
gastos e ingresos; (iii) un sistema de normas de
contabilidad y auditora, as como la supervisin
correspondiente; (iv) sistemas efcaces y
efcientes de gestin de riesgos y control interno;
y (v) cuando proceda, la adopcin de medidas
correctivas en caso de incumplimiento de los
requisitos anteriores (art. 9.2).
En el contexto indicado, oportunamente se
aprob el Cdigo de Conducta tica del Servidor
Pblico (Decreto 36-2007; abril 24, 2007),
segn el cual los servidores pblicos estn
obligados a cumplir, entre otras conductas, con
las siguientes: (i) administrar con efciencia y
efcacia los recursos pblicos a su cargo; (ii) rendir
cuenta de sus actos y decisiones, informando
peridicamente a la sociedad de acuerdo con
los procedimientos dictados por el Tribunal
Superior de Cuentas o, en su defecto, con los
establecidos por cada organismo; (iii) abstenerse
de usar su cargo, poder, autoridad o infuencia
para obtener o procurar benefcios o ventajas
indebidas o ilegales para s o para terceras
personas; (iv) denunciar con carcter confdencial
ante los superiores o ante las autoridades
correspondientes, los actos que fueran de su
conocimiento y que pudieran causar perjuicio al
Estado o constituir un delito, violaciones a la ley u
otras faltas (art. 6, incisos 9, 13, 17 y 19). Asimismo,
se consideran contrarias a la tica pblica, entre
otras conductas, el aprovechamiento del cargo
para infuir en personas para obtener benefcios
indebidos o ilegales, tomar indebidamente o
apropiarse de dinero pblico, bienes o servicios,
bajo cualquier modalidad y el aprovechamiento
de la publicidad institucional o de los recursos
pblicos para la promocin personal del servidor
pblico o de terceras personas con inters en
postularse a un cargo pblico (art. 7, incisos 2, 3
y 6). El incumplimiento de las prescripciones del
citado Cdigo de Conducta, por otra parte, dar
lugar a la deduccin de las responsabilidades
administrativas, civiles o penales que
correspondan (art. 27) .
Con los mismos fnes y de acuerdo con el artculo
10 de la referida Convencin de las Nacionales
Unidas (relativo al acceso a la informacin
pblica), en 2006 se dict la Ley de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica (Decreto 170-
2006; noviembre 26, 2006).
Segn esta ltima Ley, los organismos pblicos
tienen el deber de difundir de ofcio y actualizar
peridicamente a travs de medios electrnicos
o instrumentos computarizados informacin
de inters general, incluyendo: (i) las polticas
generales, los planes, programas y proyectos,
informes, actividades, estados fnancieros y las
liquidaciones trimestrales por programas; (ii) los
presupuestos y un informe trimestral y otro anual
de la ejecucin presupuestaria, incluyendo el
detalle de transferencias, gastos, inversin fsica y
fnanciera, deuda y morosidad; (iii) las licitaciones
y contratos pblicos, incluyendo actas de
apertura de ofertas, adjudicacin, ampliaciones,
prrrogas y declaratorias de compras directas, as
como sus resultados; (iv) los informes defnitivos
de las intervenciones fscalizadoras del Tribunal
de Cuentas y las resoluciones correspondientes;
(v) las estadsticas e informacin relativa al
comportamiento macroeconmico y fnanciero
del Estado (art. 14 incisos 3, 8, 9, 15 y 18). Adems
de su divulgacin en la forma indicada, dicha
informacin tambin estar disponible para
cualquier solicitante (arts. 14 y 15).
Sin embargo, la citada Ley restringe el derecho
de acceso a la informacin pblica cuando sta
se clasifque como reservada, siempre que el
dao que puede producirse sea mayor que el
inters pblico de conocer la misma, o cuando
la divulgacin de la informacin ponga en
riesgo o perjudique, entre otros supuestos: (i)
la seguridad del Estado; (ii) el inters protegido
por la Constitucin y las leyes; y (iii) la estabilidad
econmica, fnanciera o monetaria del pas
o la gobernabilidad (art. 17) . No obstante,
las medidas de este tipo, teniendo carcter
excepcional, debern fundamentarse en
la existencia de elementos objetivos que
evidencien que el acceso a la informacin
tiene probabilidad de causar dao especfco,
presente y posible, cuya prueba corresponder
al organismo interesado (art. 25, Reglamento de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica). No puede tratarse, por lo mismo, de una
decisin discrecional de la autoridad, debiendo,
por el contrario, constar plenamente acreditada
su causa.
En las circunstancias examinadas difcilmente
podr alegarse que la informacin relativa a
la ejecucin presupuestaria sea contraria a la
seguridad del Estado (salvo eventuales casos
relacionados con la defensa o la seguridad interior),
al inters protegido por la Constitucin o las leyes,
a la gobernabilidad o a la estabilidad econmica,
fnanciera o monetaria del pas, mxime que
la ejecucin de los presupuestos pblicos est
sujeta a la legalidad en su ms amplio sentido,
incluyendo los principios constitucionales y
legales analizados al inicio de este informe,
todo ello para procurar la gobernabilidad y la
estabilidad econmica, fnanciera o monetaria,
como interesa, precisamente, a los ciudadanos.
IX. Conclusiones y Recomendaciones
Del anlisis anterior se desprenden las siguientes
conclusiones y recomendaciones:
1. En trminos generales, el marco constitucional
y legal examinado se muestra adecuado
para una efciente gestin presupuestaria.
Los vacos o inconsistencias observadas
resultan ms de un problema de gestin o de
inadecuada supervisin, que de defciencias
normativas, incluyendo, por ejemplo, la
realizacin de operaciones sin respaldo
presupuestario (contrataciones de obras,
bienes o servicios o reclutamiento irregular
de servidores pblicos sin asignaciones
sufcientes), el exceso de modifcaciones
presupuestarias o sin la transparencia
necesaria u otras operaciones sin observar
los procedimientos correspondientes (abuso
de contrataciones directas, por ejemplo).
2. La aplicacin oportuna y adecuada de
los artculos 364 de la Constitucin de la
Repblica, 34 y 121 de la Ley Orgnica del
Presupuesto y 23 y 27 de la Ley de Contratacin
del Estado, evitara muchas de las prcticas
irregulares anteriormente relacionadas.
Similar efecto producira, por ejemplo, la
observacin de los procedimientos legales
de reclutamiento o despido de servidores
pblicos y los relativos a la contratacin
administrativa (precalifcacin adecuada
de oferentes, procedimientos competitivos
y adjudicacin objetiva y transparente al
oferente que cumpliendo los requisitos
de participacin presente la mejor oferta,
descalifcacin de oferentes con precios
especulativos o manifestamente bajos
cuando no acrediten su capacidad real de
ejecucin, descalifcacin de oferentes con
precios desbalanceados, control de legalidad
y de oportunidad de las declaraciones de
emergencia, supervisin seria y responsable
de la ejecucin de los contratos de obra o de
suministros para asegurar su calidad y evitar
ajustes o modifcaciones irregulares o no
justifcadas).
3. Los presupuestos de gastos, por otra parte,
deben ser el resultado de estimaciones
objetivas de los ingresos proyectados,
a partir de anlisis estadsticos de las
diferentes fuentes de recursos y teniendo en
consideracin el entorno macroeconmico,
segn lo previsto en el marco normativo;
deben responder, asimismo, a prioridades de
gasto y de inversin, previamente defnidas
por el Gobierno de la Repblica de manera
objetiva y segn las necesidades pblicas
a satisfacer, evitndose improvisaciones o
erogaciones innecesarias.
4. En ese mismo contexto, la emisin de deuda
pblica, teniendo carcter excepcional,
debera responder a indicadores objetivos
que permitan su sostenibilidad, procurando
no causar desajustes en los ejercicios
siguientes.
5. Con el fn de prevenir posibles distorsiones
que alteren el equilibrio entre los ingresos
proyectados (incluyendo operaciones de
crdito pblico) y los gastos programados,
todo aumento o disminucin de las
asignaciones o la inclusin de nuevos
gastos debe hacerse necesariamente con la
opinin previa de la Secretara de Finanzas,
segn est previsto en la legislacin; aprobar
nuevos gastos, instruyendo a la Secretara
de Finanzas para que luego identifque los
fondos necesarios para cubrirlos, como
suele ocurrir, no es una prctica adecuada y
contraviene el marco legal (arts. 26 y 38, Ley
Orgnica del Presupuesto).
6. La desconcentracin de la ejecucin
presupuestaria, segn est previsto en la
Ley Orgnica del Presupuesto, simplifca
los procedimientos y transfere la
responsabilidad de la ordenacin de los gastos
a las correspondientes unidades ejecutoras,
debiendo permitir mayor efciencia en la
gestin pblica. Se observan, sin embargo,
defciencias en el control interno, siendo ste
necesario para garantizar la legalidad y la
oportunidad de las operaciones fnancieras.
7. El sistema de auditora interna, en efecto,
debe ser fortalecido, debiendo capacitarse
al personal y procurarse su independencia.
La legislacin muestra un vaco en esta
materia, siendo recomendable la creacin
mediante ley de un organismo rector, de
carcter tcnico, adscrito a la Presidencia de
la Repblica, con facultades para nombrar
al personal de las diferentes unidades de
auditora, emitir normas tcnicas y supervisar
el cumplimiento de los mecanismos de
control; la ONADICI podra ser el punto de
partida para la creacin del organismo que
se comenta.
8. La responsabilidad de las erogaciones
no debera estar limitada a los Gerentes
Administrativos, como frmantes de
las rdenes de pago, segn lo previsto
en el artculo 87 de la Ley Orgnica del
Presupuesto. Dicha responsabilidad debera
alcanzar tambin, previa reforma legislativa,
a los funcionarios superiores de las unidades
ejecutoras.
9. Un adecuado control interno, incluyendo
la oportuna y efciente intervencin de la
respectiva unidad de auditora interna, es
necesario para prevenir o corregir prcticas
indebidas o ilegales en el proceso de ejecucin
presupuestaria; por esta va se deben
determinar eventuales responsabilidades
administrativas o civiles, o identifcar, en su
caso, indicios de responsabilidad penal para
su comunicacin al Ministerio Pblico con los
fnes consiguientes.
10. El control interno debe operar en forma
armonizada con las intervenciones del
Tribunal Superior de Cuentas, segn est
previsto en la legislacin. Las auditoras
concurrentes, los sumarios administrativos
o investigaciones especiales y las visitas o
inspecciones de este organismo, adems
de las auditoras regulares, deben verifcar
los hallazgos de las auditoras internas o el
grado de cumplimiento de las obligaciones
de control a cargo de estas ltimas,
determinando, en su caso, responsabilidades
por accin u omisin.
11. El seguimiento y evaluacin trimestral de
la ejecucin presupuestaria a cargo de la
Secretara de Finanzas y el control que debe
ejercer el Congreso Nacional en esta materia,
incluyendo la aprobacin o no probacin de
las cuentas pblicas al trmino del ejercicio
fscal, deben contribuir a la adecuada gestin
fnanciera.
12. Como se seala, el incumplimiento
de las normas relativas a la ejecucin
presupuestaria o de otras normas fnancieras,
incluyendo compromisos o pagos ms all
de las asignaciones aprobadas, es causa,
segn corresponda, de responsabilidad
administrativa, civil o penal de los servidores
pblicos implicados. La falta de aplicacin de
las normas sancionatorias, administrativas
o penales, contribuye a la impunidad y a la
repeticin de prcticas indebidas o ilegales,
afectndose con ello las fnanzas pblicas.
13. Como actividad administrativa, en efecto,
la ejecucin presupuestaria est sujeta a
la legalidad y toda actuacin contraria a
la ley es nula e implica responsabilidad,
de conformidad con el artculo 321 de la
Constitucin de la Repblica; en la prctica,
sin embargo, los funcionarios suelen actuar
con amplia discrecionalidad en la ejecucin
del gasto, en muchos casos ms all de
las autorizaciones presupuestarias, lo cual
implica responsabilidad en los trminos
expuestos.
14. Las Disposiciones Generales del Presupuesto
vigente (2012) limitan a cuarenta, como
mximo anual, las modifcaciones
presupuestarias por cada unidad ejecutora,
distribuida en diez modifcaciones por
trimestre las que podrn realizarse a partir
de la ltima quincena del primer trimestre
del ejercicio fscal (art. 28); el efecto de esta
norma, sin embargo, podra ser contrario al
pretendido (sana administracin), en la
medida que las modifcaciones, teniendo
carcter excepcional, solamente debieran
permitirse cuando estn plenamente
justifcadas, observando los procedimientos
legales y cumpliendo con los controles
correspondientes; la norma citada revela
una amplia discrecionalidad para introducir
modifcaciones, contrario a lo que sera
razonable.
15. La informacin presupuestaria, por otra parte,
debe estar disponible para conocimiento
pblico, de conformidad con la Ley de
Transparencia y Acceso a la Funcin Pblica.
Su declaracin como informacin reservada,
restringiendo su acceso o su consulta, carece
de fundamento claro y debera ser revisada.
16. Adems de la aplicacin correcta de la
legislacin vigente, incluyendo el principio
de equilibrio o estabilidad presupuestaria (en
la formulacin, aprobacin y ejecucin de los
presupuestos anuales se deber mantener
una situacin de equilibrio entre ingresos y
gastos), el ordenamiento jurdico en materia
presupuestaria debiera incorporar el principio
de sostenibilidad fnanciera (capacidad del
Estado para cubrir el pago de los compromisos
de gasto presentes y futuros dentro de los
lmites de dfcit y deuda pblica previamente
establecidos); en ese contexto, al formular
la poltica presupuestaria que orientar la
formulacin del presupuesto, el Presidente
de la Repblica en Consejo de Ministros,
previo los estudios econmico-fnancieros
del caso y teniendo como referencia el
producto interior bruto, debiera fjar los
objetivos de estabilidad presupuestaria para
el siguiente ejercicio y el objetivo de deuda
pblica, segn la capacidad o necesidad de
fnanciacin; una vez aprobados los citados
objetivos, la formulacin, aprobacin y
ejecucin del presupuesto se ajustara a los
mismos, sujeto a la evaluacin y seguimiento
correspondiente.
17. De manera complementaria, el gasto pblico
debiera manejarse de manera responsable
y efciente, para cumplir con los objetivos
propuestos.
18. Los ajustes o incentivos salariales, siendo un
componente importante del gasto, debieran
estar regulados en una ley especial sobre
la materia, lo cual es conveniente para
introducir orden y previsibilidad, evitando la
casustica y las distorsiones actuales.
19. Es conveniente, asimismo, una ley que
regule la responsabilidad patrimonial de la
Administracin Pblica y la responsabilidad
civil solidaria de los servidores pblicos,
segn est previsto en el artculo 327 de la
Constitucin de la Repblica. La falta de
legislacin que clarifque este tema ocasiona
frecuentes condenas judiciales, obligando al
Estado al pago de indemnizaciones millonarias,
en muchas ocasiones sin base cierta o
meramente especulativa, o sin considerar
razones de fuerza mayor o la obligacin
de soportar que pueda corresponder a los
demandantes. Asimismo, la regulacin de la
responsabilidad solidaria de los funcionarios
y la accin de repeticin que corresponde
al Estado cuando fuere condenado por
actos u omisiones negligentes imputables a
dichos servidores, debiera operar como un
estmulo a la efciencia y al cumplimiento de
la legalidad.
20. La legislacin tambin debiera considerar: (i)
la responsabilidad solidaria de los auditores
internos o del personal auxiliar cuando no
ejerzan adecuadamente con sus funciones
de control, incluyendo, por ejemplo, la
omisin en el reparo de compromisos o
de gastos sin imputacin presupuestaria,
o de modifcaciones presupuestarias sin
justifcacin debida; (ii) la responsabilidad de
los funcionarios que autoricen compromisos
o que ordenen gastos, an cuando no fueren
los frmantes de las rdenes de pago; (iv) la
responsabilidad de los supervisores de obras
pblicas cuando acten negligentemente,
autorizando modifcaciones contractuales
irregulares o no justifcadas, incrementndose
por esta va el gasto presupuestado;
(v) la responsabilidad de los servidores
pblicos que adjudicaren contratos o que
evaluaren ofertas en licitaciones de obras
pblicas, sin considerar los precios unitarios
desbalanceados ofrecidos (incremento
especulativo en las unidades de obra
iniciales, ms all de los valores de mercado,
y disminucin especulativa por debajo de
dichos valores en las restantes), supuesto en
el cual, una vez comprobado, la oferta deber
ser descalifcada; (vii) la responsabilidad de
los mismos servidores a que se refere el inciso
anterior, cuando acten negligentemente
en la precalifcacin de contratistas o
cuando no consideren lo dispuesto en el
prrafo segundo del artculo 51 de la Ley de
Contratacin del Estado, relativo al anlisis de
ofertas anormalmente ms bajas en relacin
con las dems ofertas o con el presupuesto
estimado.
21. Sin perjuicio de la conveniencia de una ley
especfca que regule los temas indicados
en el prrafo anterior, los mismos podran
ser incorporados coyunturalmente en las
Disposiciones Generales del Presupuesto
para el ejercicio siguiente.
22. Asimismo, en las citadas Disposiciones
Generales se debiera reformular el actual
artculo 26, en el sentido de reiterar la
prohibicin establecida en los artculos 364
de la Constitucin de la Repblica y 34 y
121 de la Ley Orgnica del Presupuesto,
relativa a la ilegalidad de los compromisos
o pagos fuera de las asignaciones votadas
en el presupuesto o en contravencin
a las normas presupuestarias, con la
consiguiente responsabilidad de los
infractores (la redaccin actual del citado
artculo 26 hace referencia a la ocurrencia
de gastos sin imputacin presupuestaria
que luego se tratan de legalizar). Tambin
debera reformularse el actual artculo 28
en el sentido de regular la procedencia de
modifcaciones presupuestarias, no en razn
de un determinado nmero anual, lo cual
apunta a una amplia discrecionalidad, sino,
nicamente, cuando estuvieran justifcadas
por razones de inters general y siempre que
se observaran los procedimientos legales,
Legislacin Consultada
1. Constitucin de la Repblica (1982);
2. Ley Orgnica del Presupuesto;
3. Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas;
4. Ley de Contratacin del Estado;
5. Ley de Transparencia y Acceso a la Funcin Pblica;
5. Ley del Consejo Nacional Anticorrupcin;
6. Cdigo de Conducta tica del Servidor Pblico;
7. Ley del Servicio Civil;
7. Cdigo Penal;
8. Convencin Interamericana contra la Corrupcin;
9. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin;
10. Disposiciones Generales del Presupuesto (2012);
11. Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto;
12. Reglamento de la Ley Orgnica del Tribunal Superior de Cuentas;
13. Reglamento de la Ley de Contratacin del Estado;
14. Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Funcin Pblica;
15. Acuerdo TSC-082/2004 (control interno).
15. Acuerdo PCM-26-2007 (creacin de la ONADICI);
16. Acuerdo 1341 (2008; Normas Tcnicas del Subsistema de Presupuesto).

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