A ideologia do presidencialismo de coalizo Danilo Enrico Martuscelli* Resumo: A expresso presidencialismo de coalizo tem sido difundida para caracterizar o regime poltico-institucional constitudo no Brasil desde 1988. Essa noo tem respaldado a ideia de que o pas estaria passando, nos ltimos anos, por um processo de consolidao da democracia. O objetivo deste artigo tratar do alcance e dos limites da noo de presidencialismo de coalizo, bem como apresentar uma alternativa analtica a essa noo para explicar a natureza do regime poltico vigente no Brasil. Palavras-chave: Presidencialismo de coalizo. Democracia. Poltica brasileira. Autoritarismo civil. 1. Introduo A expresso presidencialismo de coalizo tem sido bastante difundida nos meios acadmicos e polticos, bem como em artigos e matrias publicados pelos grandes meios de comunicao para caracterizar o regime poltico-institucional estabelecido no Brasil desde a promulgao da Constituio de 1988. Com fre- quncia, essa noo tem sido utilizada para respaldar a ideia de que o pas estaria passando, nos ltimos anos, por um processo de consolidao da democracia. Decerto a noo de presidencialismo de coalizo alude a determinadas mudanas ocorridas no processo de transio da ditadura militar para o regime poltico democrtico no Brasil. No entanto, cabe salientar que essa noo tambm oculta certos aspectos da realidade poltica e social, na medida em que tende a: a) dissimular o carter de classe da democracia existente no pas; b) apoiar-se numa viso teleolgica da transio poltica pela qual o Brasil passou desde meados dos anos 1980 - o que implica subestimar ou ignorar a continuidade do autoritarismo no funcionamento das instituies do novo regime poltico; c) desconsiderar o contedo da poltica estatal implementada pelos diferentes governos brasileiros nos ltimos anos, deixando de correlacionar o processo *Professor da Universidade Federal da Fronteira Sul (UFFS) e doutorando em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). End. eletrnico: daniloenrico@yahoo.com.br Martuscelli, D. 61 A ideologia do presidencialismo de coalizo de implementao da poltica estatal e o contedo dessa poltica. Desse modo, consideramos adequado caracterizar a noo de presidencialismo de coalizo como uma ideologia, uma vez que ela opera simultaneamente com os mecanis- mos de aluso realidade e de iluso da realidade poltica existente no Brasil na conjuntura poltica em questo. 1 Partindo dessas consideraes iniciais, o objetivo deste artigo tratar do alcance e dos limites da noo de presidencialismo de coalizo, bem como apresentar uma alternativa analtica a essa noo para explicar a natureza do regime poltico vigente no Brasil. 2. Os pressupostos fundamentais da noo de presidencialismo de coalizo O texto pioneiro que cunhou a expresso presidencialismo de coalizo foi o artigo escrito pelo cientista poltico Srgio Abranches (1988), publicado antes mesmo da promulgao da Constituio de 1988. Nesse artigo, Abranches procura sintetizar a especifcidade do sistema poltico brasileiro, que combina no somente representao proporcional, multipartidarismo e presidencialis- mo imperial, como tambm organizao do Executivo com base em grandes coalizes poltico-partidrias e regionais. justamente essa combinao que caracteriza, segundo o autor, o regime poltico-institucional brasileiro como um presidencialismo de coalizo. Isso quer dizer que, no Brasil, sem base de apoio poltico no Congresso Nacional, um governo no se torna capaz de viabilizar suas iniciativas no processo de implementao da poltica estatal. Para Abranches, a constituio dessa base de apoio poltico no se d num nico momento e de modo defnitivo, mas processual e comporta trs momentos fundamentais: o da constituio da aliana eleitoral, que diz respeito elabo- rao de um programa e princpios mnimos para a composio da aliana; o da constituio do governo, que tem relao direta com a distribuio de cargos e os compromissos com a plataforma poltica que deu origem aliana eleitoral; e, por fm, o da transformao da aliana em coalizo efetivamente governante, que se refere propriamente ao processo de implantao das polticas governamentais. Em linhas gerais, possvel indicar duas proposies principais que funda- mentam a problemtica das anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo para explicar o regime poltico brasileiro no ps-1988: 1) a proposi- o de que o funcionamento da democracia no Brasil no est ameaado pelos efeitos da separao de poderes entre o Executivo e o Legislativo, visto que os 1 Essa concepo de ideologia foi apreendida de Louis Althusser (1999). 62 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1 o sem. 2010. atos do Executivo encontram slido apoio de coalizes partidrias e regionais; 2) a proposio de que os partidos polticos no so frgeis no pas, o que tem possibilitado a emergncia de governos de partido. A primeira proposio no s pressupe a tese da separao dos poderes, como tambm a ideia de que o critrio mais adequado para atestar a existncia ou no de democracia numa dada formao social a correspondncia entre as aes do Executivo e do Legislativo. Para Figueiredo e Limongi (2001: 23), o Executivo detm a capacidade de determinar as propostas a serem examinadas pelo Congresso, bem como quando o sero: Maior poder de agenda implica, portanto, a capacidade do Executivo infuir diretamente nos trabalhos legislati- vos e assim minorar os efeitos da separao dos poderes, o que pode induzir os parlamentares cooperao. O que confrma, segundo eles, o princpio de que as matrias s podem ser aprovadas se contarem com o apoio da maioria: O governo controla a produo legislativa e esse controle resultado da intera- o entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizo partidria pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos governos parlamentaristas. Ou seja, no h bases para tratar o sistema poltico como sin- gular. Muito menos, para dizer que estaramos diante de uma democracia com srios problemas, ameaada por alguma sndrome ou patologia causada quer pela separao de poderes, quer pela fragilidade de seus partidos. (Ibid: 25) De acordo com esses autores, a nica grande exceo forma institucio- nal do presidencialismo de coalizo parece ter sido o governo Collor. Esse governo logrou aprovar apenas 65% dos projetos que submeteu ao Congresso Nacional 5% abaixo da mdia -, assim como as iniciativas do Executivo sobre a produo legal atingiu uma taxa de dominncia de 77% ou seja, 8% abaixo da mdia. Embora reconheam que a Constituio de 1988 tenha provocado um aumento das prerrogativas legislativas do Executivo, se comparadas s existen- tes na Constituio brasileira de 1946, tais anlises sustentam que se formaram concomitantemente no pas coligaes partidrio-parlamentares e regionais consistentes, que tm dado amplo apoio aos atos dos governos brasileiros nos ltimos 20 anos. Ainda que numa primeira etapa da formao de uma coligao partidria, o da constituio da aliana eleitoral, a legislao incentive o cultivo do voto pessoal em detrimento do voto partidrio, nada garante que esses incentivos se tornaro efetivos na constituio do governo. Como salientam Figueiredo e Limongi (2001: 22), os trabalhos legislativos no Brasil so altamente centralizados e se encontram ancorados na ao dos partidos, ou seja, os regimes internos do Legislativo ao conferirem amplos poderes aos lderes partidrios, minimizaram os poderes dos deputados e fortaleceram a ao partidria. Martuscelli, D. 63 A ideologia do presidencialismo de coalizo Nesse sentido, a chave-mestra para entender esse aspecto da poltica ins- titucional a disciplina partidria. Para esses autores, nas duas ltimas dcadas, a disciplina partidria tem se constitudo como norma, ou seja, a proporo de deputados fliados a partidos que receberam pastas ministeriais e que votaram de acordo com a indicao expressa do lder do governo foi, em mdia, de 87,4%. Limongi (2006) salienta, inclusive, que o mais importante no tanto a dimenso da disciplina, mas a possibilidade de os lderes poderem prever resul- tados. Quando ocorre a derrota da proposta expressa pelo lder do governo, na maioria dos casos, o problema no de indisciplina da base, mas de sua diviso interna, quando pelo menos um partido deixa de dar apoio proposta. Ainda no entendimento de Limongi, mesmo o dispositivo de medida provisria tambm necessita de aprovao do Congresso para se tornar lei. Aqui possvel identifcar um dos argumentos vigorosos das anlises pau- tadas na noo de presidencialismo de coalizo. O que os autores defendem que existe no Brasil o fenmeno dos governos de partido. 2 Nesse sentido, de acordo com Figueiredo e Limongi (2001: 25), no h razes para dizer que es- taramos no Brasil diante de uma democracia com srios problemas, ameaada por alguma sndrome ou patologia causada quer pela separao de poderes, quer pela fragilidade de seus partidos. 3. Os limites das anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo Os limites das anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo so variados e correlatos. Em primeiro lugar, chama-nos ateno o fato de o em- prego dessa noo estar restrito mera descrio dos mecanismos institucionais do regime poltico vigente no pas. Assim, tais anlises concebem as instituies polticas (executivo, legislativo, partidos, entre outras) como apartadas da estru- tura econmica e social. Isso as impede de explicar a relao entre as instituies polticas e os interesses de classe em disputa na cena poltica, ou mesmo, de compreender a correlao existente entre poltica e economia. Ignora-se a pr- pria existncia de um bloco no poder, ou ainda, no se leva em considerao, no desenvolvimento da anlise, o modo desigual com o qual a poltica estatal atende os interesses das fraes burguesas. 3 Nessa perspectiva, no cabe ao pesquisador discutir a natureza de classe da democracia ou os interesses de classe represen- 2 Fazendo o uso explcito ou no da noo de presidencialismo de coalizo, outras anlises tm procurado valer-se do mesmo argumento. Vejam-se, por exemplo, os trabalhos de Rachel Menguello (1998) e de Fabiano Santos e Ins Patrcio (2002). 3 Empregamos o conceito de bloco no poder elaborado por Nicos Poulantzas (1971). 64 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1 o sem. 2010. tados pelo regime poltico vigente no Brasil desde o fnal dos anos 1980, pois o que garante o funcionamento normal da democracia a relao harmnica entre o Executivo e o Legislativo. O segundo limite do emprego dessa noo tem relao direta com a ideia de separao de poderes. Do ponto de vista jurdico-formal, podemos admitir a existncia de rgos do Estado com competncias distintas e, no caso de um sistema presidencialista, possvel notar que a ocupao dos cargos de certos ramos do aparelho de Estado, como, por exemplo, os cargos de presidente da Repblica ou de deputado federal, decorre de eleies ou votaes independentes. Desse modo, um eleitor pode escolher um presidente da Repblica de um partido e eleger um candidato Cmara Federal de outro partido. A despeito de essas competncias e eleies existirem, efetivamente, em nenhum Estado burgus, o Executivo (governo) apenas executa as leis, enquanto o Legislativo (parlamento) somente as cria. Na verdade, esses dois ramos assumem a dupla funo de criar e executar leis, estatutos, normas jurdicas, e so parte constituinte da unidade do poder institucionalizado: o Estado burgus. Compreender a relao entre Executivo e Legislativo dessa maneira, conduz- nos a negar a tese da separao de poderes e, por conseguinte, a sustentar que o Executivo pode interferir no Legislativo, assim como o Legislativo pode exercer um direito de vigilncia sobre o Executivo e interferir tambm no Judicirio. 4
Essa unidade entre os ramos do aparelho do Estado no anula a dominncia de um dos ramos sobre os demais, constituindo, assim, o que o marxista greco- francs Nicos Poulantzas chamou de ponto nodal do poder de Estado. Esse ponto, ou instncia, o lugar no qual se concentra a relao entre o princpio da unidade poltica do povo-nao e o princpio da unidade poltica do bloco no poder, sob a gide da classe ou frao hegemnica, ou melhor, o lugar onde se constitui, por intermdio do Estado, a organizao poltica da classe ou frao hegemnica face sociedade e face ao bloco no poder (Poulantzas, 1971: 155). Cabe observar ainda que a predominncia de um desses ramos no processo de implementao da poltica governamental tem implicaes sobre a natureza do regime poltico, podendo este se encontrar mais ou menos aberto a inter- veno das diferentes fraes burguesas que compem o bloco no poder. Da se depreende que, quanto mais a capacidade decisria do Estado burgus estiver concentrada na esfera de poder que conhecemos como Executivo - em especial em alguns de seus ramos, como, no caso brasileiro, o Ministrio da Fazenda e o Banco Central -, mais restrita ser a participao das diferentes fraes bur- guesas no processo de implementao da poltica estatal. Isso pode resultar no 4 Veja-se Althusser (1972). Martuscelli, D. 65 A ideologia do presidencialismo de coalizo surgimento do fenmeno do autoritarismo civil, no qual o processo decisrio controlado pela burocracia estatal. Ao passo que quanto mais as decises es- tiverem concentradas no Parlamento, mais abertura haver para a participao das diferentes classes sociais nos processos decisrios fundamentais. O que no signifca dizer que o regime parlamentarista contm intrinsecamente os germes do socialismo. Defender tal tese implicaria a aceitao da ideia de que no haveria obstculos estruturais para a constituio da hegemonia dos trabalhadores no capitalismo, sendo possvel, assim, chegar ao socialismo por meio da ampliao do nmero de representantes das classes subalternas no Parlamento. As anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo tambm so limitadas porque consideram a mera descrio das coalizes partidrias que constituem os governos ou a existncia de uma forte disciplina partidria no Brasil como elementos sufcientes para atestar a capacidade governativa dos partidos. Ocorre que o regime poltico constitudo no pas no ps-1988 conferiu muito mais capacidade de deciso burocracia estatal, garantindo, assim, uma legitimidade burocrtica em vez de uma legitimidade representativa, pautada nas aes do Parlamento. Com isso, possvel sustentar que se consolidou no pas o que alguns autores chamaram de hiperpresidencialismo, 5 que relega ao segundo plano as funes governativa e representativa dos partidos polticos e fortalece a fgura do presidente da Repblica junto ao conjunto do eleitorado. Para Losurdo (2004), a centralizao do poder na esfera do Executivo tem desempenhado um papel deseducativo para as massas populares, na medida em que restringe os espaos de participao democrtica destas e fortalece o persona- lismo poltico, que tem a funo de ocultar a existncia de um complexo aparato estatal. Tal fenmeno, que tende a se difundir mundialmente, caracterizado por Losurdo como bonapartismo soft e representa no s a crise dos partidos polticos, como o consequente surgimento do monopartidarismo competitivo, o que signifca que os partidos com efetivas chances de competir eleitoralmente passam a se confgurar como meras faces de um mesmo partido. Nesse sentido, as disputas entre republicanos e democratas nos Estados Unidos e entre petistas e tucanos no Brasil podem ser consideradas evidncias do monopartidarismo competitivo. Esse tipo de explicao constitui um importante instrumento para a proble- matizao da tese segundo a qual vivemos num mundo em que os governos se confguram a partir de coalizes partidrias, ou seja, Losurdo (2004) nega a ideia de que a disputa poltica por cargos executivos e legislativos, ou pela aprovao de leis, seja permeada por um quadro de intensa competitividade partidria. 5 Veja-se Juan Carlos Torre (1996). 66 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1 o sem. 2010. 4. Por uma outra caracterizao do regime poltico em vigncia no Brasil Em contraposio s anlises pautadas na ideia de que estaria ocorrendo um processo de consolidao democrtica no Brasil, alguns estudos tm caracterizado o carter da democracia constituda no ps-1988 como limitado, mas com uma restrio que diversa da prevalecente no perodo da Primeira Repblica ou no perodo 1945-1964. Para Saes (2001), a democracia no capitalismo brasileiro atual limitada por trs razes principais: a) o papel poltico das Foras Armadas continua a ser superdimensionado, na medida em que a Constituio brasileira confere a estas a prerrogativa de intervir a favor da manuteno da ordem sem a auto- rizao prvia do Congresso. O autor sustenta ainda que as Foras Armadas agem tambm como uma rede estatal paralela, o que lhes possibilita exercer controle sobre diversos assuntos e temas, fato que no ocorre em boa parte das democracias ocidentais atuais; b) a posio do Executivo foi reforada perante o Legislativo. A Constituio de 1988 dotou o governo de um instrumento de ao legiferante mais poderoso porque sujeito a condies menos rigorosas que o antigo decreto-lei: a medida provisria (p. 127). Poderamos acrescentar ao argumento outros aspectos que confrmam o carter hiperpresidencialista do regime poltico atual, tais como: o uso pelo Executivo do regime de urgncia na tramitao de projetos de lei no Congresso Nacional, do mecanismo de votao simblica de projetos de lei pelas lideranas partidrias, da legislao tributria centralizadora e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso tem levado o Executivo Federal a se apropriar das funes legislativas e a controlar os Executivos es- taduais; c) a democracia vigente entre 1945-1964 foi reiterada, ou seja, no se constitu[ram], num e noutro caso, governos rigorosamente partidrios, o que evidencia a ascendncia da burocracia de Estado, genericamente considerada, sobre o processo decisrio estatal (loc. cit.). No regime poltico atual, os governos tm difculdade de se alinharem com algum programa partidrio; cada partido encontra bices para se aliar inteiramente ao seu governo. Na verdade, os partidos polticos e o Congresso Nacional passam a adquirir alguma importncia quando so convocados a aprovar as reformas constitucionais elaboradas pelo Executivo ou as medidas provisrias editadas tambm pelo Executivo. Mas, ao contrrio do que argumentam as anlises pautadas na noo de presidencialismo de co- alizo, consideramos que os partidos polticos tm ocupado um papel passivo e secundrio no processo poltico, o que os tem levado a praticar a venda do voto em troca de atendimento de pleitos localizados de deputados e senadores, ou mesmo, indiretamente de prefeitos e governadores. Nada que se assemelhe a uma disputa real de infuncia com o Executivo. Martuscelli, D. 67 A ideologia do presidencialismo de coalizo Um dos aspectos fundamentais presentes nesse tipo de anlise que procura caracterizar a democracia no Brasil como limitada a relao que estabelece entre o modo de funcionamento de nossas instituies polticas e as classes e fraes dominantes. Nessa perspectiva, no faz sentido falar em separao de poderes, uma vez que o Executivo e o Legislativo no constituem propriamente poderes distintos, mas ramos do aparelho estatal, ou ainda, o poder no est difuso, mas concentrado no Estado, o que equivale a dizer que a articulao entre o Exe- cutivo e o Legislativo uma das caractersticas estruturais do Estado capitalista nos perodos de estabilidade poltica. Embora estejam articulados, poder-se-ia questionar se a frao hegemnica do capital no teria mais facilidades de implantar o seu domnio poltico em um determinado ramo do aparelho de Estado em detrimento de outro, devido resistncia que poder encontrar das outras fraes de classe. essa uma das questes a que tais anlises procuram oferecer uma resposta. A predominncia de um ramo do aparelho do Estado no resulta de razes de ordem tcnica, mas das exigncias da frao que exerce a hegemonia poltica sobre a poltica estatal. Essa hegemonia tende a exigir rapidez e segredo no pro- cesso de tomada de deciso (o exemplo mais claro disso so as decises tomadas sobre as taxas de juros), a exigir unidade de comando e tambm autonomia dos decisores diante do voto popular (pode at mesmo haver rodzio do ocupante da Presidncia da Repblica com base no voto popular, mas, em linhas gerais, a cpula da burocracia mantm pronunciada estabilidade e continuidade). Mesmo a acusao de existncia de paroquialismo ou de fsiologismo nas propostas encaminhadas pelos membros do Congresso Nacional e o discurso de efcincia tcnica dos atos do Executivo esto distantes de serem neutros, pois so meios polticos que tendem a conferir muito mais legitimidade s aes do Executivo, em detrimento do Legislativo, nos processos decisrios, podendo, com isso, reforar o predomnio poltico dos interesses de determinadas fraes bur- guesas, em especial dos grandes monoplios nacionais e internacionais, sobre os interesses do pequeno e mdio capital representados geralmente no Parlamento. Num regime poltico em que o Executivo detm predominncia incon- trastvel, a funo governativa dos partidos pequena. Os partidos e alianas partidrias que, no Congresso Nacional, do sustentao aos governos no funcionam como frum formulador de polticas, mas como simples massa de manobra de tais governos, aos quais devem obedincia irrestrita. Diante da ausncia de um movimento de massas e de reticncias conserva- doras localizadas e no genricas diante da poltica estatal, h a forte tendncia de emergir um novo autoritarismo civil que visa justamente a neutralizar essas reticncias, sem que necessite do recurso de uma interveno militar. Como ob- serva Dcio Saes (2001: 132), nesse novo autoritarismo civil, as prerrogativas 68 Lutas Sociais, So Paulo, n.24, p.60-69, 1 o sem. 2010. ditatoriais no estariam concentradas nas mos do alto comando das Foras Armadas, e sim nas mos do presidente da Repblica. Partindo desse vis explicativo, no cabe anlise identifcar a patologia ou normalidade da democracia, nem se propor a compreender como se tem dado o processo de consolidao da democracia no pas. Quando se concebem as ins- tituies polticas como encarnadas de relaes sociais, novas perguntas acabam orientando a pesquisa, tais como: qual a natureza de classe da democracia? Quais so os seus limites, uma vez que, numa sociedade de classes, os interesses em disputa so contemplados de maneira bastante desigual e a participao poltica no est aberta a todas as classes? Ao partir dessas perguntas, o pesquisador ser conduzido a lidar com certos problemas e questes que toda a problemtica das anlises pautadas na noo de presidencialismo de coalizo sequer se colocam, visto que se apegam mera descrio dos mecanismos institucionais do regime poltico vigente no Brasil e ocultam os seus limites, difundindo, assim, uma viso teleolgica do processo poltico segundo a qual estaria em curso um processo progressivo e contnuo de consolidao da democracia no pas, bem como uma viso tecnicista da poltica, na medida em que ignoram os embates polticos e os ziguezagues da conjuntura que so fruto desses embates.
Martuscelli, D. 69 A ideologia do presidencialismo de coalizo Bibliografa ABRANCHES, Sergio (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucio- nal brasileiro. Dados: Revista de Cincias Sociais, vol. 31, n. 1, Rio de Janeiro: IUPERJ, pp. 3-55. ALTHUSSER, Louis (1972). Montesquieu, a poltica e a histria. Lisboa: Presena, 1972. __________ (1999). Aparelhos ideolgicos de Estado. In: ALTHUSSER, Louis. Sobre a reproduo. Petrpolis: Vozes. FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando (2001). Bases institu- cionais do presidencialismo de coalizo. In: CHEIBUB, Argelina; LIMON- GI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV. LIMONGI, Fernando (2006). A democracia no Brasil: presidencialismo, coali- zo partidria e processo decisrio. Novos Estudos - Cebrap, n. 76, So Paulo, p. 17-41, nov. LOSURDO, Domenico (2004). Democracia ou bonapartismo: triunfo e decadncia do sufrgio universal. Rio de Janeiro: Ed. UFRJ, So Paulo: Ed. UNESP. POULANTZAS, Nicos (1971). Poder poltico e classes sociais. Porto: Portucalense. SAES, Dcio (2001). Democracia e capitalismo no Brasil. In: SAES, Dcio. Rep- blica do capital: capitalismo e processo poltico no Brasil. So Paulo: Boitempo. TORRE, Juan Carlos (1996). O encaminhamento poltico das reformas estru- turais. Lua Nova, n. 37, So Paulo: CEDEC, pp. 57-76.