I.

INTRODUCCIN: LOS ANTECEDENTES DE LA

PROTECCIN
INTERNACIONAL DE LOS
HUMANOS

Como es bien sabido, la irrupcin y progresiva internacionalizacin de los derechos
humanos en el Derecho Internacional es un fenmeno relativamente reciente. Su
repercusin, a partir de la fermentacin de revolucionarios valores que han
precipitado en el ordenamiento internacional, ha logrando minar apreciablemente
el entonces vigente modelo de Westfalia, aunque sin llegar a sustituirlo
1
.

En este sentido, el Derecho Internacional ha integrado dentro de sus funciones
la salvaguardia de los derechos humanos fundamentales, bajo la concepcin de que
los individuos, en s mismo considerados, y su dignidad son un bien jurdico a
proteger. De esta forma, en un continuo proceso evolutivo, se ha originado un nuevo
sector del ordenamiento denominado Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (en adelante, DIDH). Integrado por normas jurdicas de carcter
sustantivo y procesal se han conformado diferentes sistemas internacionales de
proteccin de los derechos humanos que, vinculados a organizaciones internacionales
regionales y universales, funcionan como mecanismos internacionales de garanta
ante las violaciones de los derechos humanos sufridas por el particular frente al
Estado
2
.
Sin embargo, los citados sistemas internacionales de proteccin no fueron erigidos
para poder responder de manera eficaz a la comisin de violaciones graves y
sistemticas de los derechos humanos, en dimensiones tales que generen situaciones
de emergencia humanitaria
3
en el interior de Estados cuyos gobiernos se revelan
impotentes para impedirlas, o bien son los responsables de las violaciones. No en
vano, como acertadamente se ha sealado, el Derecho Internacional de los derechos
humanos se encuentra profundamente mediatizado por el preponderante papel que
desempea el Estado
4
.

Se ha sealado por no pocos autores que el Derecho Internacional clsico no
impeda que los Estados, en ejercicio de su soberana, pudieran llevar a cabo
cualesquiera aterradoras e inhumanas acciones contra sus sbditos
5
. La afirmacin
se corresponde con un ordenamiento jurdico que consideraba como una competencia
exclusiva de la jurisdiccin interna de cada Estado la cuestin relativa al trato
otorgado a sus propios nacionales. Precisamente, la internacionalizacin de los
derechos humanos, obtenida a partir de la entrada en vigor de la Carta de las
Naciones Unidas y la adopcin por la Asamblea General de la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos (en adelante, DUDH) pondr fin a esta concepcin.

Sin embargo, durante la etapa histrica del Derecho Internacional clsico, es posible
identificar algunos elementos de internacionalizacin de aspectos relativos a los
derechos humanos. No obstante, el reconocimiento internacional de estos supuestos se
realiz, en todo caso, de forma sectorial y a partir de especficas instituciones Dejando
a un lado los antecedentes histricos ms remotos, relativos a la incorporacin
progresiva a los ordenamientos jurdicos internos de la idea de lo que hoy
entendemos por derechos humanos
7
, sealamos, en primer lugar, la proteccin que
recibe el particular, en su calidad de extranjero, por parte del Derecho Internacional
clsico. As, siguiendo al profesor C. Jimnez Piernas, el extranjero goza de un
estndar mnimo de derechos que puede ser protegido por el Estado de su
nacionalidad a travs de la institucin de la proteccin diplomtica. Estndar mnimo
al que no puede acogerse ni el aptrida, al carecer de nacionalidad, ni el
nacional, puesto que el Derecho Internacional clsico no regula las relaciones
del Estado con sus sbditos al considerarlas un asunto exclusivamente interno
8
.

Por tanto, el Derecho internacional clsico slo protege al individuo nicamente si
ste viaja ms all de las fronteras de su pas y siempre que el Estado del cual es
nacional estime conveniente hacer efectiva tal proteccin. As pues, esta institucin,
que nicamente puede funcionar ante violaciones aisladas con nombres y apellidos de
las vctimas, no abandona el marco de las relaciones entre Estados soberanos.

De lo anterior puede afirmarse, pues, que la proteccin otorgada al individuo, en su
condicin de extranjero, es indirecta e incierta ya que se concibe, en realidad, como
una facultad discrecional bajo titularidad del Estado y no como un posible derecho en
favor del particular que ha sido lesionado. En efecto, corresponde exclusivamente al
Estado decidir, atendiendo nicamente a consideraciones de soberana y en modo
alguno en clave de derechos humanos, si le interesa hace valer el cumplimiento del
Derecho Internacional por otro Estado en la persona de un nacional suyo, que ha sido
vctima de un ilcito internacional en el territorio de otro Estado
9
.

El segundo elemento de internacionalizacin de los derechos humanos tiene su
origen en la decisin soberana de los Estados de celebrar tratados internacionales que
regulen las entonces denominadas prcticas odiosas, convirtiendo las cuestiones
como la esclavitud y la trata de seres humanos en una cuestin regulada por el
Derecho Internacional
10
. De modo similar, otros tratados internacionales incluirn
clusulas a favor de concretos grupos de personas para que puedan profesar su
confesin religiosa cuando sea diferente a la de la mayora de la poblacin
11
.

Estos tratados se caracterizaban por la ausencia de mecanismos de aplicacin por lo
que en caso de incumplimiento slo restaba acudir a las intervenciones arbitrarias de
los dems Estados firmantes
12
. Asimismo, acudiendo a la tcnica de adopcin de
acuerdos, desde el ltimo tercio del siglo XIX, se desarrolla una corriente de normas
internacionales dirigidas a humanizar las conductas de las partes en los
conflictos armados.

En los tres sectores indicados, y a diferencia de la institucin de la proteccin
diplomtica, se asiste a un autntico reconocimiento internacional de derechos a
favor del ser humano. Esto es, se otorga de forma directa al individuo, ya como ser
humano, ya como integrante de una minora o grupo de personas con especficas
caractersticas, una proteccin por parte del Derecho Internacional convencional, en
relacin con el disfrute de concretas libertades y en funcin de la situacin especfica
en la que se encuentren, ora en poca de paz, ora incluso en poca de guerra.

Estas tres materias constituyen, por lo tanto, la punta de lanza de la tcnica
ms utilizada en el proceso de internacionalizacin de los derechos humanos, la
celebracin de tratados internacionales, donde se manifiesta la importancia del
consentimiento de los Estados, esto es, el respeto escrupuloso de la soberana, en la
reduccin paulatina de su esfera de jurisdiccin interna en beneficio de un mbito
material paulatinamente ms amplio para el Derecho Internacional.




El tercer antecedente de la internacionalizacin de los derechos humanos
fundamentales del individuo, se identifica con las acciones unilaterales armadas, de
carcter coercitivo, que efectan uno o varios Estados, bajo la invocacin de la
doctrina de la intervencin de humanidad o intervencin humanitaria
13
. La
finalidad confesada, empero no coincidente en la mayora de los supuestos con los
objetivos de la intervencin estatal, se dirige a detener o impedir determinados
actos crueles, que atenten contra la conciencia de la humanidad, realizados por
otro Estado contra una parte o la totalidad de su propia poblacin.

Precisamente, a travs de la institucin de la intervencin de humanidad, se
persegua otorgar, en situaciones excepcionales, un valor superior a la proteccin de
los derechos humanos fundamentales de un grupo de individuos, sobre los principios
de igualdad soberana y de no intervencin de los Estados en los asuntos de la
jurisdiccin interna del Estado al que pertenecen.

Por lo tanto, este antecedente de la internacionalizacin de los derechos humanos es
radicalmente diferente al anterior ya que se construye extramuros de la soberana
estatal o, en realidad, para derribar las altas murallas con las que el Derecho
Internacional clsico edific la soberana de los Estados. Mediante la figura de la
intervencin de humanidad, el Derecho internacional clsico permite garantizar,
en situaciones anmalas, determinados derechos al conjunto o a una par de la
poblacin de un Estado, con independencia de la actitud y consentimiento de ste.

Adems, este antecedente retiene otras diferencias importantes con los dos
anteriormente sealados. As, entraba en juego nicamente cuando se producen
violaciones masivas de los derechos humanos de una poblacin o de una parte de sta.
No se activaba, pues, o ms bien no deba activarse, ante violaciones espordicas y
aisladas. Adems, cabe interpretar la doctrina de la intervencin de humanidad como
un primer lmite establecido sobre el Estado en el tratamiento de sus propios sbditos.
Lmite, empero, que era ejercido siempre de forma discrecional por otros Estados,
lgicamente ms poderosos que aqul sobre el que se intervena. Lmite, pues,
caracterstico de un ordenamiento internacional acusadamente descentralizado y
desprovisto de mecanismos fiables de control ante posibles abusos.

Por ltimo, el antecedente ms prximo en el tiempo se sita en el marco de la
Sociedad de Naciones (en adelante, SDN). En concreto, en su seno se desarrollaron
dos regmenes jurdicos circunscritos a la proteccin internacional de las minoras en
el continente europeo y a la proteccin internacional de las poblaciones pertenecientes
a territorios sometidos bajo la figura del mandato.

Ahora bien, adems de constituir un importante precedente histrico de la proteccin
internacional de los derechos humanos, la relevancia de la labor de la SDN como
garanta de la proteccin de determinadas minoras y de los habitantes de los
territorios bajo mandato o tutela internacional tiene una segunda lectura que
considero de inters. As, a mi juicio, la vinculacin que se establece entre la
SDN, organizacin internacional de vocacin universal, su fin primordial de
impedir todas la guerras consistente en lograr la seguridad y paz entre los
Estados y la proteccin de determinados derechos fundamentales aparece por
vez primera en la Sociedad Internacional como antecedente de la que, a finales
del siglo XX, se estableci en el seno de las Naciones Unidas, entre la proteccin de
los derechos fundamentales del individuo y la amenaza a la paz y seguridad
internacionales. Vinculaciones que en ambos supuestos implic otorgar a la
organizacin internacional de vocacin universal en cada perodo histrico la garanta
de defender los derechos fundamentales (o algunos de ellos) atendiendo a su
incidencia sobre la paz y seguridad (o seguridad y paz de la organizacin ginebrina)
internacionales.


II. EL SISTEMA DE PROTECCIN INTERNACIONAL DE LAS MINORAS EN
EL MARCO DE LA SOCIEDAD DE NACIONES.

1. Aproximacin al contexto histrico-jurdico de la Sociedad de
Naciones.

El final de la I Guerra Mundial conoci del derrumbe de imperios multinacionales
como el Austro-Hngaro, el Otomano y el Ruso. El diseo del nuevo orden
internacional se lleva a cabo durante la celebracin de la Conferencia de Paz de Paris
de 1919 por las potencias vencedoras. stas proceden al establecimiento de
mltiples fronteras que delimitan nuevos Estados, Estados acrecidos y otros que ven
reducido su territorio y su poblacin.

Las nuevas cicatrices que presenta el continente europeo son el resultado de la
aplicacin del principio poltico de la libre determinacin, conforme a la concepcin e
impulso del Presidente W. WILSON
14
. Resultado que, en buena medida, es
adulterado por la inclusin de los inevitables intereses geopolticos de las potencias
vencedoras. As, el mapa de Europa permaneci salpicado de numerosas bolsas de
poblaciones pertenecientes a grupos tnicos, lingsticos o religiosos distintos al
preponderante en su Estado
15
, que constituan focos de gran inseguridad para las
relaciones interestatales
16
.
Con el objetivo de reducir al mnimo los riesgos de inestabilidad que, en primer lugar,
para sus propios Estados y, a su vez, para la paz y seguridad internacionales,
representaba la permanencia de minoras que no pudieron aprovechar la ola formada
por la aplicacin del principio de libre determinacin
17
, las potencias vencedoras en la
Conferencia de Paz de 1919 impulsaron la adopcin de diferentes instrumentos
internacionales protectores de aqullas
18
. La mayor parte consistieron en tratados
internacionales celebrados, de un lado, por las Principales Potencias Aliadas y
Asociadas y, del otro, por Estados que, afectados en diferente grado por las
consecuencias del reciente conflicto mundial, coincidan en encerrar dentro de
sus fronteras islas de poblaciones minoritarias que no compartan con la mayora de la
poblacin predominante, bien la lengua, la religin o la raza.

Por todo ello, los citados Estados se vieron obligados por normas de Derecho
Internacional a otorgar un determinado grado de proteccin a aqullos de sus
nacionales que pertenecieran a determinadas minoras. De esta forma, en el periodo de
entreguerras se procedi a internacionalizar concretos derechos fundamentales en
favor de individuos que pertenecan a minoras de lengua, raza o religin.




Ahora bien, la finalidad de esta proteccin internacional no fue debida a
consideraciones de carcter humanitario, como hasta entonces haba sucedido en los
supuestos, sealados anteriormente, de las intervenciones de humanidad y la
regulacin convencional de las prcticas odiosas, la libertad de culto y las normas
de Derecho Internacional Humanitario; sino exclusivamente a razones de seguridad y
prevencin de conflictos entre Estados
19
. Esto es, la proteccin internacional de
las minoras fue concebida bajo una perspectiva esencialmente poltica de
mantenimiento de la estabilidad de las nuevas fronteras
20
.



Dicho lo anterior, la Conferencia de Paz de 1919 an reserva un aspecto que
considero de gran trascendencia: las Principales Potencias Aliadas y Asociadas
decidieron que la proteccin internacional de los derechos de personas pertenecientes
a determinadas minoras, por motivos de potencial amenaza a la estabilidad del
Estado donde se encuentran y a los Estados limtrofes, quedara garantizada por la
accin de una organizacin internacional, la SDN.

Esta decisin plante un problema de tcnica jurdica y una consecuencia de cierta
enjundia. El problema tcnico se resume en que la base jurdica que permite actuar a
la SDN en relacin con la proteccin de las minoras debe buscarse en los
tratados celebrados durante la Conferencia de Paz. Sin embargo, la SDN no es Parte
de los mismos ya que la mayora de stos se celebraron con anterioridad a la entrada
en vigor de la organizacin ginebrina
21
.

Sin embargo, la SDN no es Parte de los mismos ya que la mayora de stos
se celebraron con anterioridad a la entrada en vigor de la organizacin ginebrina. Esta
cuestin la abordaremos en el siguiente apartado, una vez hayamos expuesto
brevemente el contenido de los tratados relativos a las minoras.

Por lo que respecta a la consecuencia, la atribucin a una organizacin internacional
de la competencia de garanta de ejecucin de tratados internacionales
relevantes en materia de minoras implic, por un lado, superar en el plano jurdico la
etapa histrica donde la respuesta ante las violaciones masivas de derechos humanos
fundamentales de una parte de la poblacin, cometidas en el interior de un Estado por
el propio gobierno, quedaba bajo la arbitrariedad de la reaccin descentralizada de los
Estados ms poderosos. En otras palabras, la doctrina de la intervencin de
humanidad ya no sera la nica respuesta eficaz y, a mi juicio, tampoco la mejor
respuesta, ante violaciones masivas de derechos humanos fundamentales dentro de las
fronteras de un Estado.

2. Rgimen jurdico del sistema de proteccin internacional de las
minoras.

Pese a los intentos por introducir en el Pacto de la SDN un precepto de alcance
general referente a la proteccin de minoras
22
, el tratado constitutivo de la
organizacin internacional no contiene alusin alguna a las mismas, ni siquiera a
la funcin de garante del sistema que se le fue encomendado ms tarde por la
Conferencia de Paz a la propia SDN.

Por lo tanto, los autores del Pacto expresaban, de esta forma, su negativa a establecer
cualquier tipo de obligacin jurdica de alcance general que pudiera vincularles
internacionalmente respecto a la proteccin de sus propias minoras. Las obligaciones
jurdicas que se derivaban del sistema se imponan, pues, slo a determinados Estados
y beneficiaban nicamente a las minoras de raza, de religin y de lengua
23
.

Al analizar el sistema de proteccin internacional de minoras, conviene recordar que
su construccin era tributaria de dos entidades distintas. En este sentido, la redaccin
y adopcin de los acuerdos sobre minoras se llev a cabo en el seno de la
Conferencia de Paz de Paris de 1919, mientras que la elaboracin del procedimiento
para aplicarlos fue debida a la SDN a travs de la actuacin de algunos de sus
rganos. No debe olvidarse, pues, esta distribucin de funciones, en especial cuando
se haya de valorar la eficacia del sistema en su conjunto, de forma que la
organizacin ginebrina slo debera responder por su labor en la ejecucin de los
tratados
24
.

Desde un punto de vista formal, el sistema de proteccin de las minoras estaba
formado por diferentes normas de Derecho internacional, a saber: cinco tratados
especiales denominados de minoras, impuestos por las Potencias Aliadas y
Asociadas a dos Estados nuevos
25
y a tres Estados que vieron ampliado su territorio y
su poblacin con minoras que haban pertenecido a otros Estados
26
; captulos
especiales insertos en los Tratados de paz de 1919-1923 que las Potencias Aliadas y
Asociadas celebraron con cuatro Estados vencidos en la contienda mundial
27
; cuatro
tratados posteriores
28
y seis declaraciones unilaterales de voluntad realizadas por
diferentes Estados en el momento en que fueron admitidos como Estados miembros en
la SDN
29
.

Si respecto al valor jurdico de las clusulas contenidas en los tratados
internacionales no cabe expresar dudas de ninguna clase, en relacin a las
declaraciones unilaterales, en realidad, actos jurdicos unilaterales, el Tribunal
Permanente de Justicia Internacional (en adelante, T.P.J.I.) se sinti compelido a
afirmar que stas posean la misma fuerza obligatoria que los acuerdos
internacionales
30
, funcionando como clave de bveda de todo el sistema de
proteccin internacional de las minoras en vigor durante el periodo de entreguerras.

Por ltimo, deben incluirse como normas jurdicas positivas del sistema de minoras
una serie de acuerdos particulares, celebrados entre Estados limtrofes para
regular cuestiones especficas, sin modificar el rgimen general de proteccin
31
, as
como las numerosas resoluciones que fueron adoptadas por el Consejo de la SDN en
ejercicio de las competencias otorgadas en el marco de la SDN como organizacin
garante del sistema
32
.

3 Contenido del sistema de proteccin internacional de las
minoras.

Respecto del contenido del sistema de proteccin de minoras, el T.P.J.I. tuvo
ocasin de pronunciarse y establecer los dos objetivos fundamentales que lo presidan
y entorno a los cuales se agrupaban los diferentes instrumentos internacionales
sealados. As, la proteccin de las minoras deba garantizarse, de un lado, a travs
del principio de igualdad de trato y no discriminacin entre los individuos
pertenecientes a las minoras tnicas, religiosas y lingsticas y los dems ciudadanos
del Estado y, del otro, proporcionando los medios que fueran necesarios para
proteger sus peculiaridades minoritarias
33
.

De esta forma, los Estados vinculados por las normas internacionales, para cumplir
con el primer objetivo, garantizaban una serie de derechos no slo a las personas
pertenecientes a las minoras sino a todos los habitantes, observando un nivel de
trato que impidiera toda discriminacin por motivos raciales, religiosos o
lingsticos
34
. Respecto al segundo objetivo enunciado por el T.P.J.I., los Estados
reconocan que los individuos pertenecientes a las minoras dispondran de medidas
especiales para salvaguardar sus seas de identidad
35
.

En relacin con el carcter de los derechos que fueron reconocidos, el debate
doctrinal abarca desde la postura de quienes niegan su establecimiento
36
, pasando
por el sector que considera la existencia de una combinacin de derechos individuales
y colectivos
37
hasta la defendida por aqullos que niegan que los derechos y garantas
hubieran sido reconocidas con carcter colectivo
38
.


No obstante, considero ms acertada la posicin adoptada por el profesor F.
Capotorti, quin entiende que la proteccin que otorgaban las normas jurdicas del
sistema se dirigen casi exclusivamente al individuo como integrante de una minora y
no concede derechos de carcter colectivo al grupo como tal
39
.

Esta concepcin era tributaria, en buena medida, de los intentos por evitar
susceptibilidades por parte de los gobiernos de Europa central y oriental que ya
mostraron fuerte resistencia a ser partes en los diferentes tratados relativos a las
minoras
40
. Por otro lado, los diferentes tratados y actos jurdicos unilaterales
permanecen mudos respecto al establecimiento de deberes de las minoras hacia
el Estado al que pertenecen
41
. Esto no debe resultar extrao ya que se trataba de una
cuestin que no se reduca a la lgica reciprocidad de los derechos otorgados por el
Estado, sino que presentaba agudas aristas de carcter poltico
42
.


En cualquier caso, considero que el deber de lealtad de las minoras respecto al
Estado en el que se encontraban sera exigible a travs de la interpretacin amplia de
los derechos de ciudadana que recogan los tratados
43
.

Por ltimo, aunque las diferentes normas internacionales incluan, como hemos
sealado, algunos derechos y garantas aplicables a todos los ciudadanos, la
SDN nicamente poda ejercitar su competencia de actuacin, en su funcin de
garante del sistema, cuando uno de los Estados vinculados vulnerara o amenazara
vulnerar los derechos de las personas que pertenezcan a una minora tnica,
lingstica o religiosa; y ello, en virtud de la denominada clusula de garanta.

4. La clusula de
garanta.

Junto a los derechos reconocidos, los tratados internacionales y los actos jurdicos
unilaterales incorporaban una doble garanta: una de Derecho interno y otra de
Derecho Internacional. La garanta de Derecho interno implicaba que cada Estado
vinculado por los tratados citados se obligaba a otorgar a las disposiciones protectoras
de los derechos de las personas pertenecientes a minoras el rango de normas
constitucionales o leyes fundamentales, de forma que no pudieran ser derogadas por
ninguna otra norma interna, ni pudiera legislarse en oposicin o prevaleciendo sobre
aqullas
44
.

Mayor importancia an ofreca la garanta de Derecho Internacional. Es importante
sealar que sta se encontraba presente en todos y cada uno de los diferentes tratados
y actos jurdicos unilaterales relativos a las minoras, permitiendo con ello que el
sistema en su conjunto adquiera mayor coherencia
45
. En efecto, tomando como
modelo el precepto recogido en el Tratado de Paz de Versalles entre las
Principales Potencias Aliadas y Asociadas y Polonia, la clusula se repite con
idntico alcance en los dems tratados, recibiendo el nombre de clusula de
garanta
46
. De conformidad con su primer prrafo, cada Estado vinculado a los
tratados acuerda que, en la medida en que las estipulaciones de los artculos
precedentes afecten a personas pertenecientes a minoras raciales, religiosas o
lingsticas, constituyen obligaciones de inters internacional y sern establecidas bajo
la garanta de la SDN
47
.

Asimismo, la clusula de garanta reviste el contenido de los tratados de una
proteccin internacional reforzada frente a futuros intentos de los Estados sometidos
por reintegrar a su esfera de jurisdiccin interna el trato a dispensar a sus minoras.
En este sentido, las estipulaciones de los artculos relativos a la proteccin de las
minoras no podrn ser modificadas sin el consentimiento de la mayora de miembros
del Consejo de la Sociedad de las Naciones
48
. Por consiguiente, la verdadera
innovacin del sistema de proteccin de minoras resida, no tanto en el
establecimiento de diferentes normas de Derecho Internacional, reconociendo
derechos a favor de personas pertenecientes a determinadas minoras, sino en la
ejecucin de esas normas jurdicas se atribuye a una organizacin internacional
49
.

En este punto se planteaba el problema de tcnica jurdica que habamos anunciado
en el apartado anterior. Ya sealamos que aunque la clusula de garanta se
reproduca en los diferentes tratados internacionales, sin embargo la SDN, como
organizacin internacional, no era Parte en ninguno de ellos. Por lo tanto, los efectos
jurdicos de la clusula de garanta permaneceran en suspenso hasta que la propia
organizacin ginebrina aceptara la competencia que le otorgan los Estados Parte en
los tratados. La aceptacin de la SDN, limitada nicamente a las disposiciones que
afectaran a los individuos pertenecientes a una minora de raza, lengua o religin, fue
llevada a cabo mediante resoluciones especficas del Consejo de la SDN para cada
caso concreto
50
. De esta forma, se otorgaba validez a los Tratados y a su clusula de
garanta
51
.

De esta manera, acertadamente se ha afirmado que la clusula de garanta
funcionaba como clave de bveda de todo el sistema de proteccin internacional de
las minoras en vigor durante el periodo de entreguerras y constitua la base jurdica
que estableca el mbito y fines de actuacin de la SDN
52
. En concreto, precisaba los
innovadores medios de accin atribuidos a la organizacin ginebrina, en los
que disfrutaban de un abrumador protagonismo los miembros del Consejo de la
SDN
53
, y que significaban una clara erosin de la soberana de los Estados vinculados
a los diferentes tratados y actos jurdicos unilaterales
54
.

5. Control jurisdiccional y poltico del sistema de proteccin de las
minoras.

Conforme a lo establecido en las clusulas de garanta cabe sealar que existan dos
tipos de mecanismos de control del cumplimiento de las normas internacionales
relativas a las minoras que se reforzaban y complementaban mutuamente
55
.

Por una parte, se previ un control jurisdiccional por parte del T.P.J.I. para los
supuestos en que surgieran diferencias de opinin, respecto de la interpretacin
y ejecucin de los preceptos relativos a las minoras, entre el gobierno
interesado y cualquier miembro del Consejo De esta forma, surgida la diferencia, los
citados gobiernos se comprometan, de un lado, a considerarla como una diferencia de
carcter internacional y, de otro, se obligaban a someterla a la jurisdiccin
contenciosa del T.P.J.I. si un miembro del Consejo as lo solicitaba. Las
decisiones del Tribunal gozaban de efectos obligatorios e inapelables
56
. Asimismo,
el T.P.J.I. realiz una importante funcin interpretativa al pronunciarse, a travs de la
jurisdiccin consultiva, sobre diferentes aspectos relativos a las minoras
57
. Por lo
tanto, la inclusin de una garanta de control jurisdiccional fue una de las
innovaciones ms interesantes del sistema de proteccin internacional de minoras
58
.

Por otra parte, la clusula de garanta atribua un control poltico del sistema al
Consejo de la SDN. De esta manera, el Consejo era competente para actuar en
supuestos de infraccin o peligro de infraccin de alguna de las disposiciones
relativas a la proteccin de las minoras, pudiendo actuar de la forma que considere
ms adecuada a cada circunstancia
59
. Este poder estaba, sin embargo, supeditado a
que la infraccin deba ser inicialmente denunciada por un miembro del Consejo.
Aqu terminaba la atribucin de competencias al Consejo por parte de la clusula de
garanta contenida en todos los instrumentos internacionales relativos a las minoras.

Ahora bien, pese a que no cabe dejar de afirmar la considerable merma que en la
esfera de la soberana de los Estados interesados suponan los poderes de control
poltico concedidos al Consejo, sin embargo, es preciso realizar algunas
matizaciones importantes sobre la dificultad de aplicacin prctica del control por el
Consejo y sobre el grado real de erosin al que estaban expuestas las soberanas
de los Estados vinculados a los instrumentos internacionales.
De este modo, aunque en principio pareca que la accin de la SDN era omnmoda,
ya que el Consejo ostentaba el poder exclusivo para adoptar decisiones y llevarlas a
cabo, la prctica resultaba ser muy diferente. As, en realidad, se trataba de una
atribucin de facultades imprecisas
60
y con un funcionamiento en forma de falso
embudo. De manera que la nica va para que el Consejo pueda activar sus
competencias dependa del derecho de iniciativa que corresponda exclusivamente a
cada miembro del Consejo
61
. Una vez, superada esta estrecha va de entrada, las
amplias competencias para las soberanas estatales, que de la lectura de la clusula de
garanta parecen concederse al Consejo, se reducan a una necesaria, y en demasiadas
ocasiones inocua, labor diplomtica de negociacin con el Estado acusado de la
infraccin
62
.

Por lo tanto, aunque es correcto afirmar la erosin del principio de soberana
experimentada por los Estados sometidos al sistema de proteccin de minoras, esta
aseveracin ha de ser ponderada en su dimensin prctica, puesto que el
consentimiento de los Estados afectados haba de ser tenido en cuenta.
Por todo lo anterior, puede afirmarse que el mecanismo de proteccin de las
minoras, tal y como se contempl por las Principales Potencias Aliadas y
Asociadas en la clusula de garanta, corra el riesgo de convertirse en una pieza
de museo de incalculable valor doctrinal pero sin visos de una aplicabilidad prctica
eficaz.

6. Procedimiento de aplicacin adoptado por el Consejo de la Sociedad de
Naciones

Corresponde a los mritos del Consejo de la SDN la reanimacin del modelo
recogido en la clusula de garanta. En efecto, la alternativa a un mecanismo
que, como acabamos de sealar, presentaba serias dudas de operatividad se produjo
gracias a un conjunto de medidas que aunque no estaban contempladas expresamente
en la clusula de garanta, sin embargo, se situaban en el marco de la misma
63
. El
nuevo procedimiento se fundament en dos desarrollos: el derecho de peticin en
favor de las minoras y la creacin de los Comits de minoras del Consejo.

Mediante la institucin del derecho de peticin a favor de las minoras se autorizaba a
cualquier Estado miembro de la SDN, asociacin, minora o individuo, pertenezca o
no a una minora, a ofrecer a la SDN informacin sobre la infraccin o
peligro de infraccin de disposiciones a favor de las minoras
64
.

De esta forma, se ensanchaban las vas de acceso para llamar la atencin del Consejo.
Ahora bien, no caba identificarlo con un derecho subjetivo ni como una
demanda formal que permita iniciar un proceso judicial, ya que la actividad del
peticionario finalizaba con la presentacin de la peticin. En efecto, la diferencia o
controversia, si es que exista, se estableca entre la SDN y el Estado presuntamente
infractor
65


Por su parte, la creacin de los denominados Comits de minoras responda al
intento de solucionar el otro problema que planteaba la clusula de garantas
66
. En
este sentido, las peticiones que lleguen al Consejo, en adelante, slo seran estudiadas
por un comit de tres o cuatro Estados miembros del Consejo que examinaran
el fondo de la peticin
67
. De esta manera, se colectivizaba la responsabilidad en el
examen de la peticin.

Del estudio de la prctica de los Comits de minoras se deduce que la mayora de
los casos se limitaban a fomentar negociaciones con el Estado presuntamente
infractor, bajo conminacin de hacer pblicas las peticiones contra su gobierno, con el
fin de que adoptara las medidas necesarias para corregir las situaciones de infraccin
a los tratados de minoras
68
.

Esta solucin era, en realidad, la ms lgica a la vista de la debilidad jurdica que
presentaba el procedimiento a travs de los Comits de minoras. Al no estar stos
incluidos en los instrumentos internacionales relativos a las minoras, requeran para
su creacin del consentimiento del Estado contra el que se diriga la peticin,
consentimiento que poda ser retirado en cualquier momento
69
. Si a este pecado
original aadimos que la organizacin ginebrina careca de competencia para actuar
coercitivamente contra los Estados, con la finalidad de obligarlos a cumplir con las
disposiciones de los instrumentos internacionales, los Comits de
minoras encontraron en los canales de negociacin las nicas armas posibles para
poder ejercer presin moral sobre los Estados infractores.






7. Valoracin del sistema de proteccin internacional de las
minoras.


Vaya por delante mi consideracin de que el sistema de proteccin internacional de
las minoras, concebido durante la Conferencia de Paz de Pars, fundamentado en
algunas disposiciones de los diferentes tratados y actos jurdicos unilaterales que le
siguieron y, finalmente, garantizado y perfeccionado por la organizacin internacional
emergida del Pacto de la SDN, constituye el antecedente ms importante de
internacionalizacin de una de las competencias que los gobiernos de los Estados
consideran ms fieramente pertenecientes a la esfera de su jurisdiccin interna, sta
es, el trato que dispensan a las personas pertenecientes a las minoras que se
encuentran dentro de sus fronteras
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. Internacionalizacin que se ha manifestado
no slo en el estadio normativo sino tambin en su vertiente prctica a travs de la
accin de una organizacin internacional como la SDN.

Cuando se exploran las diferentes valoraciones doctrinales sobre el significado
y eficacia del sistema de proteccin internacional de las minoras durante el perodo
de entreguerras, cabe destacar, a mi modo de ver, dos visiones de diferente signo por
razn de constituirse en lugar comn de numerosos autores
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.
En primer lugar se reconoce, incluso por aqullos que se muestran ms hostiles al
sistema de proteccin de minoras ginebrino, que ste supuso un sensible progreso
respecto a etapas histricas anteriores
72
. Hasta aquella poca la proteccin de las
minoras, y en general de los derechos humanos, se haba ejercido de forma ocasional,
descentralizada, y con frecuencia ligada a intereses espurios.

Precisamente, entre los aspectos ms innovadores que presenta el sistema de
proteccin de minoras se encuentran, como ya hemos sealado anteriormente, la
vinculacin a la primera organizacin internacional con vocacin de universalidad,
como garanta de ejecucin de los derechos reconocidos a las personas
pertenecientes a las minoras
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y, no menos importante, la posibilidad de recurrir a la
jurisdiccin obligatoria del T.P.J.I. aunque en la prctica estuviera llena de
dificultades. Hasta aquel momento la nica garanta con la que se poda contar a la
hora de proteger los derechos humanos se depositaba en la longa manus de las
grandes potencias. Por consiguiente, el resultado de los intentos de proteccin de los
derechos de los individuos o de los grupos de un concreto Estado implicaba
violaciones manifiestas de los principios de soberana y no intervencin en sus
asuntos internos.

Por otra parte, tambin se seala como otro rasgo novedoso haber fijado
jurdicamente el contenido de las obligaciones impuestas a determinados Estados en
beneficio de sus nacionales
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. Adems, al individuo se le reconoce, por primera
vez, capacidad para poner en marcha un dispositivo ante un rgano de una
organizacin en defensa de sus derechos reconocidos internacionalmente, empero
esta posibilidad no alcanza a otorgarle subjetividad internacional
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.

En segundo lugar, la evocacin de la SDN y del rgimen de proteccin de minoras
concita un arraigado sentimiento de frustracin y crisis total, no slo de un innovador
rgimen jurdico protector de minoras sino incluso del mismo Derecho Internacional
y de los valores democrticos acuados por la comunidad de Estados de esa poca
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.
En este sentido, se ha realizado una crtica generalizada que identifica el sistema de
proteccin internacional de las minoras de la SDN, con la idea de un experimento
jurdico fracasado. Ahora bien, la estimacin y bsqueda de las causas del
fracaso abarca desde aquellos autores que atribuyen ms importancia a la existencia
de defectos congnitos del propio sistema jurdico que anunciaban su destino fatal
77
,
hasta los que consideran que el sistema de proteccin erigido, hijo de su
tiempo, fue fundamentalmente presa de los elementos desatados de la Historia,
impidiendo sta, su normal funcionamiento
78
.