herramienta de gestin pblica Carlos Gonzlez Arvalo Pedro Prado
Guatemala, 22 de mayo de 2013 1. Importancia del presupuesto como principal instrumento de la gestin pblica Importancia del presupuesto como principal instrumento de la gestin pblica Constituye una herramienta necesaria para la programacin de los ingresos y egresos del gobierno central, conforme a sus necesidades y el comportamiento de la economa del pas.
La orientacin del gasto en el presupuesto refleja los objetivos de la poltica econmica y social del Gobierno de la Repblica.
Sin embargo, su margen de maniobra es limitado por todos los compromisos adquiridos, especialmente de los aportes constitucionales.
La Poltica Fiscal De manera amplia, se concibe como las variaciones discrecionales que un gobierno efecta en sus ingresos y gastos pblicos, con la finalidad primordial de cubrir las necesidades de la poblacin e influir en el nivel de la actividad econmica.
La dimensin y orientacin de las polticas pblicas pueden influir en el comportamiento de la economa, en periodos de auge o de depresin econmica.
La estabilidad macroeconmica requiere su coordinacin con la poltica monetaria a cargo del banco central. El presupuesto general de ingresos y egresos del Estado Es el principal instrumento de la poltica fiscal de una nacin. Contiene los ingresos y gastos pblicos, as como las fuentes de financiamiento del dficit fiscal.
Constituye una herramienta para planificar la captacin de recursos y la asignacin del gasto de acuerdo con los objetivos que defina, as como para lograr una ejecucin eficaz y transparente de los recursos del Estado.
Vinculacin del presupuesto con los planes del Estado Ley orgnica del presupuesto (decreto 101-97). El Artculo 8 indica:
Los presupuestos pblicos son la expresin anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo econmico y social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector pblico, captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los programas y proyectos de inversin, a fin de alcanzar las metas y objetivos sectoriales, regionales e institucionales Relacin de la poltica fiscal con el desarrollo econmico y social del pas Crecimiento econmico Estimula la inversin y el consumo a travs de la compra de bienes y servicios en el mercado:
a) Compra de materiales y suministros para el funcionamiento del gobierno central. b) Adquiere o construye bienes de capital que incrementan los activos del sector pblico y permite mantener la infraestructura necesaria para el desarrollo de las actividades productivas. c) De esta manera genera empleo en adicin al que utiliza propiamente para la administracin pblica.
Redistribucin del ingreso Subsidiariamente, complementa la satisfaccin de las necesidades de la poblacin a travs del gasto social. Relacin de la poltica fiscal con el crecimiento econmico y desarrollo humano Ciclo econmico La dimensin y direccin del gasto pblico impacta en el ciclo econmico del pas, incrementndolo en periodos de desaceleracin econmica y moderndolo en etapas de auge, actuando como una variable estabilizadora dentro de la poltica macroeconmica.
La orientacin del gasto social provee servicios bsicos a la poblacin y protege a sectores vulnerables en situacin de pobreza, atenuando dichos efectos, especialmente en periodos de crisis. 2. Principios que deben orientar al presupuesto 1) Principio de anualidad: La vigencia del presupuesto debe ser de un ao, aunque pueden hacerse proyecciones multianuales.
2) Principio de unidad: Solo debe existir un presupuesto del Estado y ste debe agrupar todos los recursos y los gastos sin excepciones.
3) Principio de universalidad: Todos los ingresos y todos los gastos, sin excepciones, deben de figurar en el presupuesto.
4) Principio de la no afectacin de recursos: Los recursos ingresados al Tesoro, forman una masa nica que cubre sin distincin de su origen o procedencia, el total de los gastos estatales.
En su aplicacin prctica, este principio tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos especficos, con este procedimiento todos los ingresos deben entrar a formar parte de un fondo comn y en consecuencia servir para financiar todas las erogaciones. 5) Principio de especificacin de gastos: El presupuesto del Estado no puede contener autorizaciones en bloque de los gastos que contiene, ello significara la imposibilidad material de todo control administrativo y financiero en cuanto a su cumplimiento.
6) Principio de la publicidad: Exige que las diversas fases de su ejecucin se verifique en pblico, de modo que todo el mundo tenga posibilidad de enterarse de la administracin financiera del presupuesto.
7) Principio de legalidad: Corresponde con exclusividad al Congreso de la Repblica, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, as como determinar las bases de recaudacin. Marco legal La Constitucin Poltica de la Repblica Establece en su artculo 237 que El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado para cada ejercicio fiscal, debe incluir la estimacin de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar.
Ley orgnica del presupuesto El artculo 238, establece la regulacin de los procesos de formulacin, ejecucin y liquidacin del presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, as como lo relativo a la deuda pblica, las formas de comprobar los gastos y de recaudacin de los ingresos pblicos. Estructura del Presupuesto I. Ingresos y donaciones A. Ingresos 1. Ingresos corrientes a. Tributarios Directos (ISR, ISO, IUSI) Indirectos (IVA, Petrleo, Bebidas alc. y no alc., ISCV) b. No tributarios (Derechos, tasas, dividendos, rentas) 2. Ingresos de capital (Ventas de activos) B. Donaciones
Estructura del presupuesto II. Gastos A. De funcionamiento B. De capital III. Dficit o supervit presupuestal IV. Financiamiento Total A. Financiamiento externo neto B. Financiamiento interno neto Ingresos corrientes: impuestos, transferencias corrientes, recursos provenientes de venta de bienes, prestacin de servicios, tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las rentas que provienen de la propiedad.
Ingresos de capital: se originan en la venta de activos del Estado, transferencias de capital, venta de acciones en empresas y la recuperacin de prstamos.
Donaciones: son las que provienen de gobiernos extranjeros, organismos o instituciones financieras internacionales. Tipos de ingresos Presupuesto de Ingresos Ingresos tributarios Constituyen el principal componente de los ingresos ordinarios del Estado y la base con que cuenta para afrontar las necesidades de gasto, conforme la direccin de las polticas pblicas.
Tambin representan el aporte de la poblacin al sostenimiento de las necesidades del Estado. Ingresos tributarios netos (Cifras en millones de quetzales) 20,280.7 21,974.0 23,310.0 27,238.1 31,548.3 33,358.2 31,811.7 34,772.0 40,292.2 42,818.6 11,676.7 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 M i l l o n e s
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Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. *Cifras de 2013 al mes de marzo. * Indicadores tributarios Ao 2012 Composicin de la recaudacin por tipo de impuesto Composicin de la recaudacin por tipo de recaudacin 36.1% 63.9% Impuestos externos Impuestos internos Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. 29.7% 70.3% Directos Indirectos Recaudacin anual de los principales impuestos (cifras en millones de quetzales) - 2,000.0 4,000.0 6,000.0 8,000.0 10,000.0 12,000.0 14,000.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 M i l l o n e s
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Ao Impuesto Sobre la Renta Derechos Arancelarios Impuesto Sobre Circulacin de Vehculos Impuesto al Valor Agregado Domstico Impuesto al Valor Agregado sobre Importaciones Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. Distribucin de la recaudacin por impuesto Ao 2012 (Cifras como % del total recaudado) ISR 23.4% IVA Domstico 21.6% IVA sobre Importaciones 30.0% DAI 5.1% ISCV 1.3% IPRIMA 0.7% IDP 4.6% Hidrocarb. y salida del pas 2.8% Resto de impuestos 10.4% Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. Ingresos no tributarios y de capital Fuente: Elaboracin con informacin del Ministerio Finanzas. Carga Tributaria Meta de recaudacin tributaria El Gobierno se compromete a que, antes del ao 2000, la carga tributaria en relacin al PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50% con respecto a la carga tributaria de 1995.
(Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria). Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Decreto 10-2012 Ley de Actualizacin Tributaria La Ley de Actualizacin Tributaria comprende 6 componentes principales: Una actualizacin del ISR IPRIMA (nuevo) La Ley Aduanera Nacional (nuevo) Reformas a la Ley del IVA Reformas al ISCV Reformas a la Ley de Timbres
Y un sptimo componente de Disposiciones Transitorias y Finales que establece plazos, regulaciones en tasas, deroga leyes que contravengan las nuevas normas y establece fechas de vigencia de cada disposicin. A partir del 13 de marzo del 2012 entr en vigencia la Ley Aduanera Nacional, las reformas al IVA y a la ley de Timbres. El IPRIMA entr en vigencia durante el 2012 y en enero del 2013 entr en vigencia la nueva ley del ISR y las nuevas tarifas al ISCV. Sin embargo, en 2013 se han presentado una serie de impugnaciones a esta ley que han impedido que rinda la recaudacin prevista. De acuerdo con declaraciones en prensa del ex Superintendente, se esperaba un rendimiento de Q5,000 millones de la implementacin de esta ley. Presupuesto de Egresos Tipos de Gastos Gastos de funcionamiento: garantizan el funcionamiento y la marcha del aparato estatal. Entre los gastos de funcionamiento se encuentran los de personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operacin.
Gastos de capital: son gastos destinados al aumento del patrimonio pblico, tales como obras de infraestructura, as como los gastos en inversin social. Rigidez del Presupuesto La rigidez del presupuesto es derivada de las asignaciones especficas en el presupuesto establecidos por la CPR: a) 2% de ingresos ordinarios para Organismo Judicial (Art. 213 Constitucional) b) 5% de ingresos ordinarios para Universidad de San Carlos (Art. 84 Constitucional) c) 10% de ingresos ordinarios a municipalidades (Art. 257 Constitucional) d) 3% de ingresos ordinarios para deporte (Art. 91 Constitucional) e) 2% de ingresos que colecte SAT para su funcionamiento E F M A J J A S O N D M Congreso de la Repblica. Presentacin Proyecto de Presupuesto DTP/BANGUAT/SEGEPLAN Elaboracin de Presupuesto Exploratorio Global e Institucional Elaboracin normas e instructivos del SNIP Anlisis Tcnico Econmico Social Fecha de Cierre Elaboracin anteproyectos de Ppto. Institucionales Entrega de Anteproyectos a DTP Discusin Proyecto de Presupuesto Institucional Gabinete de Gobierno Discusin y aprobacin Proyecto de Presupuesto Publicacin Decreto de Aprobacin del Presupuesto Informe resultados anlisis tcnico-econmico (Aprobado, pendiente, rechazado) Entrega PIP Formulacin PIP (Priorizacin) Preparacin y anlisis de Proyectos Comisin de Finanzas DTP Sistema de Presupuesto SEGEPLAN Sistema Nacional de Inversin Pblica Preparacin y anlisis de Proyectos Entrega de normas de formulacin de Anteproyectos SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA CRONOGRAMA PROCESO DE FORMULACION PRESUPUESTARIA Fuente: SEGEPLAN. 3. La contribucin del presupuesto para la continuidad de las polticas pblicas Los Acuerdos de Paz Los acuerdos de paz expresan consensos de carcter nacional. Han sido avalados por los diferentes sectores representados en la Asamblea de la Sociedad Civil y fuera de ella. Su cumplimiento progresivo debe satisfacer las legtimas aspiraciones de los guatemaltecos y a la vez unir los esfuerzos de todos en aras de esos objetivos comunes.
La paz firme y duradera debe cimentarse sobre un desarrollo socioeconmico participativo orientado al bien comn, que responda a las necesidades de toda la poblacin. Dicho desarrollo requiere de justicia social como uno de los pilares de la unidad y solidaridad nacional, y de crecimiento econmico con sostenibilidad, como condicin para atender las demandas sociales de la poblacin.
(Acuerdo de Paz Firme y Duradera) Gasto en salud y asistencia social En 1995 el gasto en salud era de Q. 750.4 millones, su peso en el PIB era de 0.88% . Crear las condiciones para garantizar el acceso efectivo a servicios de salud de calidad a la poblacin de bajos recursos. El Gobierno se compromete a aumentar los recursos destinados a la salud. Como mnimo, el Gobierno se propone que el gasto pblico ejecutado en salud en relacin al PIB, para el ao 2000, sea incrementado en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995. Esta meta ser revisada al alza en funcin de la evolucin de la situacin fiscal. (Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria) Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Gasto en educacin y cultura En 1995 el gasto en educacin y cultura era de Q. 1,411.9 millones, su peso en el PIB era de 1.66%, Gasto educativo Aumentar significativamente los recursos destinados a la educacin. Como mnimo el Gobierno se propone incrementar, para el ao 2000, el gasto pblico ejecutado en educacin en relacin con el PIB en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995. Estas metas se revisarn al alza en funcin de la evolucin de la situacin fiscal. (Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria)
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. 4,598 5,172 5,335 6,110 6,975 7,538 8,565 10,670 10,647 11,741 12,643 2.83% 2.97% 2.80% 2.94% 3.03% 2.88% 2.89% 3.46% 3.20% 3.16% 3.20% 2.0% 2.2% 2.4% 2.6% 2.8% 3.0% 3.2% 3.4% 3.6% 1,000 3,000 5,000 7,000 9,000 11,000 13,000 15,000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Millones Gasto en Educacion Gasto en Educacin en relacion al PIB Gasto de vivienda
En 1995 el gasto en vivienda era de Q. 14.2 millones, su peso en el PIB era de 0.02% y en los ingresos tributarios de 0.21%
El Gobierno se compromete a dedicar a la poltica de fomento de la vivienda el equivalente de no menos del 1.5% del presupuesto de ingresos tributarios, a partir de 1997, con prioridad al subsidio de la demanda de soluciones habitacionales de tipo popular. (Acuerdo de aspectos socioeconmicos y situacin agraria).
Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Gasto Social en relacin al PIB y la ejecucin total (participacin) Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Gastos Sociales en relacin a la ejecucin presupuestaria (participacin) Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Gastos Sociales en relacin a los ingresos tributarios 12.0% 12.4% 11.7% 15.6% 15.1% 12.7% 12.8% 16.3% 21.6% 17.1% 16.8% 23.8% 25.5% 24.3% 26.2% 25.6% 23.9% 25.7% 33.5% 30.6% 29.1% 29.5% 0.9% 0.8% 0.9% 1.3% 1.7% 1.5% 0.7% 0.9% 2.0% 0.9% 0.8% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Gasto en Salud Gasto en Educacion Gasto en Vivienda Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Gasto social Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. 32% 46% 3% 12% 7% 2010 29% 48% 2% 13% 8% 2011 Salud y Asistencia Social Educacin, Ciencia y Cultura Vivienda Seguridad Interna Otros 28% 49% 1% 13% 9% 2012 ndice de desarrollo humano Aos IDH Posicin 2012 0.581 133 2011 0.574 131 2010 0.56 116 Es un indicador social estadstico compuesto por tres parmetros: vida larga y saludable, educacin y nivel de vida digno. Fuente: Elaboracin propia con informacin del PNUD. Servicio de la deuda Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas. Dficit Fiscal (3,090) (1,770) (4,566) (2,080) (3,594) (4,471) (3,772) (4,777) (9,672) (10,960) (10,357) (9,446) -2.1% -1.1% -2.6% -1.1% -1.7% -1.9% -1.4% -1.6% -3.1% -3.3% -2.8% -2.4% -3.50% -3.00% -2.50% -2.00% -1.50% -1.00% -0.50% (Q12,500) (Q10,500) (Q8,500) (Q6,500) (Q4,500) (Q2,500) (Q500) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Millones Dficit Fiscal Dficit en relacion al PIB Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas y Banco de Guatemala. Deuda pblica y su proporcin respecto del PIB 32,268 32,565 38,569 43,392 44,848 50,281 56,619 59,334 70,827 81,574 88,699 96,468 22% 20% 22.2% 22.8% 21.6% 21.9% 21.6% 20.1% 23% 24.5% 23.9% 24.4% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Q2,000.0 Q12,000.0 Q22,000.0 Q32,000.0 Q42,000.0 Q52,000.0 Q62,000.0 Q72,000.0 Q82,000.0 Q92,000.0 Q102,000.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Millones Deuda Total Duda Total relacion a PIB Deuda Total relacin al PIB Fuente: Elaboracin propia con informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas y Banco de Guatemala. 4. El papel de presupuesto como instrumento para la rendicin de cuentas y la auditoria social Decreto 57-2008 Ley de acceso a la Informacin Pblica La ley tiene por objeto, entre otros, los siguientes:
1. Garantizar el derecho a solicitar y a tener acceso a la informacin pblica en posesin de las autoridades y sujetos de las entidades pblicas 2. Garantizar la transparencia de la administracin pblica y de los sujetos obligados y el derecho de toda persona a tener acceso libre a la informacin pblica; 3. Establecer como obligatorio el principio de mxima publicidad y transparencia en la administracin pblica 4. Favorecer por el Estado la rendicin de cuentas a los gobernados, de manera que puedan auditar el desempeo de la administracin pblica; 5. Garantizar que toda persona tenga acceso a los actos de la administracin pblica
Decreto 57-92 Ley de Contrataciones del Estado La ley tiene como objeto normar la compra, venta y contratacin de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado.
Paquete de leyes de transparencia y calidad del gasto. ndice de corrupcin Guatemala Aos ndice de Percepcin de Corrupcin Posicin 2012* 33 133 2011 2.7 120 2010 3.2 91 2009 3.4 84 2008 3.1 96 Fuente: Elaboracin propia con informacin de Transparency International. El ndice de percepcin de corrupcin elaborado por Transparencia Internacional, clasifica a 176 pases, en funcin de como se percibe la corrupcin del sector pblico.
*La escala de medicin es de 0 a 100 en 2012 y de 0 a 10 en aos anteriores, donde 0 significa que el pas es percibido como altamente corrupto y 10 se percibe como limpio de corrupcin. El Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nacin como herramienta de gestin pblica Carlos Gonzlez Arvalo Pedro Prado