MIEUX LGIFRER, MIEUX VALUER :

15 PROPOSITIONS POUR
AMLIORER LA FABRIQUE DE LA LOI
RAPPORT DINFORMATION DPOS
PAR LA MISSION DE LA CONFRENCE DES PRSIDENTS
sur la simplification lgislative
ET PRSENT PAR
M. RGIS JUANICO,
Dput
____
Version du 2 octobre 2014 17:43

La mission dinformation sur la simplification lgislative est compose
de : Mme Laure de La Raudire, prsidente ; M. Rgis Juanico, rapporteur ;
MM. tienne Blanc, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues Fourage et Philippe
Gosselin, Mme Estelle Grelier, Mme Marietta Karamanli, MM. Pierre-Yves Le
Borgn, Pierre Morel-A-LHuissier, Franois de Rugy et Alain Tourret,
Mme Ccile Untermaier et M. Michel Zumkeller.

5
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ........................................................................................................... 11
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 15
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
INDPENDANTE .......................................................................................................... 17
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES. ........................................................................... 18
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi dune
tude dimpact est rcente. ..................................................................................... 18
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact ntait quune facult au regard des exigences de la Constitution. ......... 18
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilits et
lorganisation de ltat ....................................................................................... 18
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 ............. 19
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact est une obligation constitutionnelle dont le non-respect na cependant
pas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel. ..................................... 21
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement
assortir de nombreux projets de loi dune tude dimpact. ....................................... 22
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us de la
possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription lordre du jour de
lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude dimpact prsente de graves
insuffisances. .................................................................................................... 25
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au sein des
administrations. ...................................................................................................... 30
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le guide
de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ........................... 30
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation a t
tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ............................................... 32
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model ) .......................... 33
6
ii. Description du modle OSCAR ........................................................................ 36
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques. ............... 38
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente. ....................................................................................... 40
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des tudes
dimpact. ............................................................................................................ 40
b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu ......................................... 44
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi ................................................... 45
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests entreprises,
collectivits locales et usagers de ladministration ............................................... 46
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages .................................................... 47
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des
dates dentre en vigueur retenues ....................................................................... 48
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out )
aujourdhui circonscrite aux textes rglementaires ................................................. 49
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post des mesures .... 51
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT ...................... 52
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment Board qui
distingue lorgane charg de llaboration de ltude dimpact de celui charg
de lvaluation de sa qualit, sans recueillir un point de vue extrieur celui de
ladministration. ..................................................................................................... 53
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent dobjectiver le
processus de production des tudes dimpact ................................................... 53
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne ..................................... 53
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen ................................ 55
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes. ............... 56
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des personnalits
extrieures ladministration le soin de se prononcer sur la qualit de ltude
dimpact. ................................................................................................................. 57
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC ) ................... 57
i. Cration et composition ......................................................................................... 57
ii. Rle du RPC dans le processus britannique dlaboration des tudes dimpact ....... 58
b. Le conseil allemand de contrle des normes ......................................................... 63
i. Cration et composition ......................................................................................... 63
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes dimpact .......... 64
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT. ................................................................................ 69
7
1. Confrer une autorit de contrexpertise un ancrage organique et lgislatif, sur
les modles belge et allemand ................................................................................ 71
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre l'autorit de
contrexpertise, dune part, et, dautre part, le conseil de la simplification pour
les entreprises et le conseil national dvaluation des normes applicables aux
collectivits territoriales ......................................................................................... 72
II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
SYSTMATIQUE .......................................................................................................... 77
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES. .......................... 77
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest pas une
obligation............................................................................................................ 77
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact mais
peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat. ............................................ 77
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation. .................. 79
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la majorit
des ordonnances. .................................................................................................... 80
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives par
ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu allg... ......... 80
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les entreprises ni les
collectivits territoriales. ..................................................................................... 81
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES. ........................................................................... 82
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de
loi............................................................................................................................ 82
2. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ....... 84
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION............................. 85
DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 88
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE .................................................................................... 88
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE
LA PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES
DIMPACT ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI. ........................................ 88
1. Une confidentialit presquunanimement critique ................................................ 89
2. Une ncessaire publicit ......................................................................................... 90
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE
CONTRLE DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES
DIMPACT ................................................................................................................. 91
8
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS ............................................................... 95
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une facult qui
na jamais t exerce. ........................................................................................... 95
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation et de
contrle de raliser lvaluation pralable de certains amendements. ................... 95
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Rglement
de lAssemble nationale .................................................................................... 96
2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en matire
dvaluation de limpact des amendements. .......................................................... 99
a. Les pratiques du Parlement europen ................................................................... 99
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais .......................................... 101
3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise ...................... 103
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME ........................................................................................... 105
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS. ................................................................................................... 105
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement ........................ 105
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal dexamen
parlementaire .......................................................................................................... 108
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur la loi de
rglement. ............................................................................................................... 110
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES. ............................................................. 112
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et ncessaire. ...... 113
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double corbeille ). .............. 116
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives. ........................ 118
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens et en
analyser les implications au niveau national ........................................................ 118
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions................................................. 122
TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE
SON ADOPTION ........................................................................................................... 125
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES .................................................................................................................. 125
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS
TOUJOURS ORGANISE. .................................................................................... 125
1. Ce que fait le Parlement .......................................................................................... 126
a. Les rapports dapplication des lois adoptes ......................................................... 126
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des Prsidents .............. 127
9
c. Loffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires ................. 127
d. La mission dvaluation et de contrle (MEC) ..................................................... 128
e. La mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit
sociale (MECSS) ................................................................................................ 129
f. Le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) .................. 129
g. La commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois .................... 130
2. Ce que font les juridictions ..................................................................................... 132
a. Les rapports de la Cour de cassation ..................................................................... 132
b. Les rapports du Conseil dtat ............................................................................. 132
3. Ce que fait la Cour des comptes ............................................................................. 133
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental .............................. 134
5. Ce que font les services et les corps dinspection de lexcutif .............................. 135
a. Les corps dinspection ......................................................................................... 135
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective ..................................... 137
c. Le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique ......................... 137
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE. .... 138
II. RENDRE LVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE .. 140
A. DVELOPPER LINSERTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI. .................................................................................. 140
1. La pratique franaise des clauses de rvision ......................................................... 141
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision ............................. 141
a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni ....................................... 141
b. Les clauses de rvision en Allemagne .................................................................. 142
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
DCRETS DAPPLICATION. ................................................................................ 143
1. De nets efforts ..................................................................................................... 143
2. qui mritent dtre poursuivis. ........................................................................... 145
C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS DVALUATION DU PARLEMENT ... 149
CONCLUSION ................................................................................................................ 152
EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION ................................................................ 153
SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 155
CONTRIBUTIONS ........................................................................................................ 159
ANNEXES ........................................................................................................................ 161
11

MESDAMES, MESSIEURS,
Sous la XIII
e
lgislature, 266 textes de loi (507 si lon compte ceux qui
autorisent la ratification dun trait ou lapprobation dun accord international) ont
t dfinitivement adopts. Sous la prsente lgislature, le Parlement a
dfinitivement adopt 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification
dun trait ou lapprobation dun accord international) entre le 26 juin 2012 et le
31 aot 2014.
On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dnoncent
cette inflation normative
( 1 )
. Pourtant, malgr llaboration dun droit de la
norme, cest--dire un droit portant sur lart de lgifrer, [] dans le but de
rguler le flux normatif [] on dplore toujours limportance de linscurit
juridique
(2)
.
Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de
dvaloriser lacte de lgifrer en faisant perdre la loi son caractre sacr, les
touffe au quotidien. Notre conomie ne peut davantage se satisfaire dun droit
complexe, illisible et instable qui entrave son dploiement
(3)
.

(1) Votre rapporteur nen citera que quelques-uns :
- Conseil dtat, Rapport public 1991, De la scurit juridique ;
- Conseil dtat, Rapport public 2006, Scurit juridique et complexit du droit ;
- OCDE, Mieux lgifrer en Europe : France , 2010 ;
- Rapport dinformation n 317 (session 2010-2011) sur les normes applicables aux collectivits territoriales,
fait au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, par le snateur
Claude Belot ;
- Rapport de la mission de lutte contre linflation normative, tabli par MM. Alain Lambert et Jean-Claude
Boulard, et remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Selon le rapport sur la comptitivit mondiale 2013-2014 tablie par le Forum conomique mondial, le
poids des normes lgislatives et rglementaires place la France au 130
e
rang, parmi les 148 pays tudis
(World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2013-2014, 2013, p. 187). Selon une tude mene
en 2011 par la chambre de commerce et dindustrie de Paris (CCIP), 57 % des entrepreneurs consults
considraient que limpact de la rglementation nationale en vigueur sur leur activit tait ngatif, tandis
que seuls 14 % dentre eux le jugeaient positif. Dans lordre de ce qui leur semblait alors prioritaire pour
une simplification, les chefs dentreprise citaient plus particulirement le droit du travail et de la protection
sociale (80 %), la fiscalit (58 %), les dispositifs daides publiques aux entreprises (36 %), le droit des
marchs publics (34 %), le droit pnal (14 %), le droit de lenvironnement (13%) et le droit commercial
(10 %) (M. Laurent, Simplifier lenvironnement rglementaire des entreprises : une urgence pour la
croissance franaise , CCIP, 17 mars 2011, p. 89).
En 2006, le Conseil dtat soulignait dj que lexcellence des infrastructures de transport, de
communication et dnergie, ainsi que le fort potentiel scientifique et technique de la France, reconnus par
lOCDE et par la Banque mondiale, ne peuvent faire oublier que nombre dentreprises candidates une
implantation en France sont parfois dcourages par la lourdeur des procdures administratives et surtout
par linstabilit du droit. [] Le cot de la complexit des normes et des procdures est valu, pour les
pays de lOCDE, une somme reprsentant, en 2000, entre trois et quatre points de PIB selon les pays
12
Lactuelle majorit la bien compris, elle qui, depuis deux ans, a engag,
au niveau de lexcutif, une vaste entreprise de rduction du stock normatif.
Dans le cadre du choc de simplification annonc par le Prsident de la
Rpublique le 14 mai 2013, le Gouvernement a t linitiative de cinq textes de
simplification
(1)
.
200 mesures de simplification, susceptibles davoir un impact sur la vie
quotidienne des Franais, ont t dcides lors du comit interministriel pour la
modernisation de laction publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Trois autres
CIMAP (des 18 dcembre 2012, 2 avril 2013 et 18 dcembre 2013) ont
conduit ladoption des principes :
de suppression dune norme rglementaire pour toute cration dune
nouvelle norme de la mme nature (principe inspir de la pratique britannique du
one-in, one-out , dsormais one-in, two-out ) ;
de transposition a minima des directives europennes ;
de rduction des nombreuses donnes comptables ou sociales
aujourdhui demandes aux entreprises (programme Dites-le nous une fois ,
inspir du dispositif britannique Say once , qui permettra lhorizon 2017
quune entreprise nait quun identifiant fournir plutt que de multiples donnes
didentification).
Afin dimpulser et danimer le chantier de la simplification, un conseil de
la simplification pour les entreprises, coprsid par notre collgue Laurent
Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, chef dentreprise, ancien prsident
du directoire dUnibail Rodamco, a t cr en janvier 2014
(2)
. Plac auprs du
Premier ministre pour une dure de trois ans, ce conseil est charg de proposer au
Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
lgard des entreprises. ce titre, il a annonc, le 14 avril dernier, la mise en
uvre de 50 premires mesures de simplification, parmi lesquelles la conscration
dun principe de non-rtroactivit de la loi fiscale pour les entreprises, le
dploiement de la dclaration sociale nominative (DSN) ou encore le

(Conseil dtat, Rapport public annuel 2006 : Scurit juridique et complexit du droit, La Documentation
franaise, p. 277).
(1) Il sagit des lois :
- n 2013-569 du 1
er
juillet 2013 habilitant le Gouvernement adopter des mesures de nature lgislative pour
acclrer les projets de construction ;
- n 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement simplifier les relations entre
ladministration et les citoyens ;
- n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
ces textes dfinitivement adopts et promulgus, il faut ajouter les projets de loi, en cours dexamen, relatifs :
- la modernisation et la simplification du droit et des procdures dans les domaines de la justice et des
affaires intrieures ;
- la simplification de la vie des entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. La
composition de ce conseil a t fixe par arrts du Premier ministre en dates des 20 janvier et
28 fvrier 2014.
13
dveloppement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui ont une
nature lgislative ont t inscrites dans le projet de loi relatif la simplification de
la vie des entreprises, examin en premire lecture en juillet dernier par notre
Assemble.
Signe fort de linvestissement du Gouvernement sur les questions de
simplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a t nomm
le 3 juin dernier, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la
simplification. Ce dernier a annonc, lors de lexamen du projet de loi relatif la
simplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les
entreprises avait lintention de proposer tous les six mois environ une cinquantaine
de mesures de simplification. La cadence imprime par la fabrique simplifier
devrait ainsi amener le Gouvernement soumettre rgulirement au Parlement
plusieurs trains de mesures de simplification
(1)
.
Lactuelle majorit a en outre parfaitement conscience que les efforts de
rduction du stock des normes existantes seront vains sils ne sont pas
accompagns par des mesures de rationalisation du flux normatif propres
juguler, pour lavenir, la production de normes en France.
Cest la raison pour laquelle la Confrence des Prsidents de lAssemble
nationale a dcid le 26 novembre 2013, linitiative du Prsident Claude
Bartolone, la cration dune mission dinformation sur la simplification
lgislative, charge de rflchir aux moyens de mieux lgifrer.
Compose de 17 dputs appartenant aux diffrents groupes de
lAssemble et prside par Mme Laure de La Raudire, dpute UMP
dEure-et-Loir, cette mission a consacr une part importante de ses travaux
ltude des bonnes pratiques mises en uvre chez nos voisins europens o le
nombre de lois adoptes se rapproche du ntre sous rserve de lexception
britannique qui tient la conception des domaines de la loi et du rglement au
Royaume-Uni
(2)
. Outre des dplacements en Belgique, au Royaume-Uni, en
Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectu 20 auditions lAssemble
nationale, en recueillant le point de vue non seulement des acteurs institutionnels
directement concerns (Conseil dtat, Cour des comptes, secrtariat dtat aux
Relations avec le Parlement, secrtariats gnraux du Gouvernement, des Affaires
europennes et de la modernisation de laction publique, etc.), mais aussi de
nombreux universitaires et lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de
rationalisation du flux normatif
(3)
.
Le prsent rapport et les 15 propositions quil comporte sont le fruit de ces
neuf mois de travail. Plutt que de se perdre dans dinnombrables

(1) Audition de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la rforme de
ltat et de la simplification, mercredi 9 juillet 2014.
(2) Voir le tableau figurant en annexe n 2.
(3) Les comptes-rendus de lensemble des auditions auxquelles la mission a procd lAssemble nationale
et dont votre rapporteur citent quelques extraits tout au long du prsent rapport figurent en annexe n 16.
14
recommandations qui sonneraient comme autant de vux pieux, la mission a
prfr retenir un nombre restreint de propositions dont elle estime quelles sont
susceptibles de faire lobjet dun large consensus politique, et donc dtre
concrtises court terme. La mise en uvre de ces propositions lui apparat
indispensable si lon ne veut pas que le divorce entre les Franais, dune part, et
les normes et les acteurs qui les laborent (au premier rang desquels les politiques)
soit irrmdiablement consomm.
15
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE
Linflation et la dgradation de la qualit des normes sont en grande partie
lies aux mauvaises conditions de sa prparation, et notamment lvaluation
insuffisante voire inexistante de son impact social, conomique,
environnemental, etc.
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des
chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes en est un bon
exemple.
QUAND LINSUFFISANTE PRPARATION DE LA LOI NOURRIT LINFLATION
LGISLATIVE : LEXEMPLE DE LA LOI DU 11 FVRIER 2005 POUR
LGALIT DES DROITS ET DES CHANCES, LA PARTICIPATION ET LA
CITOYENNET DES PERSONNES HANDICAPES

Si, la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, une tude dimpact
avait bien t jointe au projet de loi initial, dpos en janvier 2004 sur le bureau du Snat,
celle-ci ne comptait quune vingtaine de pages et consistait pour lessentiel en une srie de
fiches dimpact (parfois trs succinctes) concernant certaines dispositions du projet de loi
(articles 2 4, 6 12-IV, 18 20, 33 35 et 41), lexclusion des articles 21 et 24, devenus
les articles 41 et 45 du texte dfinitif.
La loi pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes a ainsi t dfinitivement adopte en fvrier 2005 sans que le
Parlement ait t mis en mesure dvaluer limpact de ces deux articles.
Larticle 41 de la loi du 11 fvrier 2005 a introduit dans le code de la construction et
de lhabitation un article L. 111-7 imposant laccessibilit aux personnes handicapes (quel
que soit le type de leur handicap) des locaux dhabitation (appartenant aux personnes
publiques ou prives), des tablissements recevant du public (ERP), des installations
ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les
bnficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes
responsables de lexcution des travaux, de sanctions pnales prvues par larticle L. 152-4
du mme code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de
225 000 euros pour une personne morale et, en cas de rcidive, peine de six mois
demprisonnement).
Larticle L. 111-7-3 du mme code a ajout que les tablissements existants
recevant du public doivent tre tels que toute personne handicape puisse y accder, y
circuler et y recevoir les informations qui y sont diffuses, dans les parties ouvertes au
public et quils devront rpondre ces exigences dans un dlai, fix par dcret en
Conseil dtat, qui pourra varier par type et catgorie dtablissement, sans excder dix ans
compter de la publication de la loi . Le dcret n 2006-555 du 17 mai 2006 a fix
lchance au 1
er
janvier 2015.
16
Larticle 45 de la loi du 11 fvrier 2005 a fix un dlai de dix ans compter de la
date de la publication de la loi, lissue duquel les services de transport collectif devront
tre accessibles aux personnes handicapes et mobilit rduite - soit au 13 fvrier 2015.
Or, ds 2008, une tude mene par Accsmtrie, la Fdration franaise du btiment,
la Fdration des associations pour adultes et jeunes handicaps (APAJH) et la banque Dexia
a estim environ 15 milliards deuros le cot de linvestissement pour la mise en
accessibilit des ERP grs par les collectivits locales.
En 2010, la Fdration des APAJH a revu la hausse le montant de linvestissement
la charge de ltat et des collectivits territoriales (environ 20 milliards deuros dont 3,6
la charge de ltat et 16,8 la charge des collectivits territoriales). Une tude a alors rvl
qu mi-chemin de lchance fixe par la loi du 11 fvrier 2005, [il existait] des
interrogations quant au respect des dlais impartis en matire daccessibilit globale des
ERP
(1)
.
En 2011, une mission conjointe du conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable, de lInspection gnrale des Affaires sociales (IGAS) et du contrle
gnral conomique et financier (CEGEFI) sur les modalits dapplication des rgles
daccessibilit du cadre bti aux personnes handicapes a constat que lchance du
1
er
janvier 2015 pour la mise en conformit des ERP aux normes daccessibilit ne pourrait
en aucun cas tre tenue car le dlai tait trop court face aux masses dinvestissement
ncessaires, sans oublier les dures des oprations ncessaires toutes les phases (diagnostic,
tudes techniques, procdures administratives relatives la scurit, laccessibilit et
lurbanisme), dautant que les travaux devaient tre raliss dans des tablissements qui, en
gnral, devaient continuer fonctionner.
Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors confi notre collgue snatrice
Mme Claire-Lise Campion la mission de faire le point sur ltat davancement de
laccessibilit en France et de rechercher des solutions permettant notre pays de rpondre le
mieux possible aux attentes lgitimes suscites par la loi du 11 fvrier 2005.
En mars 2013, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport
intitul Russir 2015 . Partant du constat que la loi du 11 fvrier 2005 avait t adopte
alors que le cot des travaux navait pas t valu et que les dlais ncessaires leur
ralisation avait t mal apprcie une dure de dix ans tant insuffisante pour les
tablissements scolaires ou les transports, qui connaissent des priodes de renouvellement de
matriel schelonnant parfois sur plus de vingt ans Mme Claire-Lise Campion a propos
aux acteurs publics et privs de reporter de quelques annes lchance du 1
er
janvier 2015
en contrepartie de leur engagement sur un calendrier prcis et chiffr de travaux
daccessibilit, arrt dans le cadre dagendas daccessibilit programme ( AdAP ). Lors
du comit interministriel du handicap du 25 septembre 2013, le Premier ministre a dcid
douvrir deux chantiers de concertation : lun sur la mise en uvre des AdAP et lautre
sur ladaptation des normes daccessibilit du cadre bti, de la voirie et des transports publics
lvolution des techniques, aux besoins des personnes handicapes et aux contraintes des
oprateurs. En fvrier 2014, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un
rapport regroupant les propositions issues de la concertation, dont certaines appelaient des
mesures de nature lgislative.
Sur la base de ce rapport, un projet de loi habilitant le Gouvernement adopter des
mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des ERP, des transports publics, des
btiments dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes a t labor, assorti

(1) La Semaine juridique Administrations et Collectivits territoriales, n 19, 10 mai 2010, act. 381.
17
dune tude dimpact approfondie denviron cinquante pages, et dpos sur le Bureau du
Snat en avril 2014.
Aprs que la procdure acclre a t engage, le Parlement a adopt la loi
n 2014-789 du 10 juillet 2014 dont larticle 1
er
autorise le Gouvernement prendre par
voie dordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de [] dfinir les
conditions dans lesquelles peut tre prorog [de trois neuf ans] le dlai fix pour que les
tablissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient [] rendus
accessibles tous, et notamment aux personnes handicapes, quel que soit le type de
handicap, lorsque le propritaire ou lexploitant de ltablissement ou de linstallation
dpose ou sengage dposer un agenda daccessibilit programme soumis
lapprobation de lautorit administrative et quil respecte cet agenda, ces formalits
simposant pour tout tablissement recevant du public ou installation ouverte au public
nayant pas accompli les diligences de mise en accessibilit prvues par la loi n 2005-102
du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet
des personnes handicapes .
La loi du 11 fvrier 2005 ayant t adopte sans que son impact ait t
correctement valu en amont, le Parlement a ainsi d lgifrer nouveau (et dans
lurgence) pour habiliter le Gouvernement amnager par voie dordonnances le
dispositif initial, compte tenu des difficults concrtes auxquelles son application sest
heurte. Cest l un bon exemple dune mthode (ou plus exactement dune absence de
mthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal lgifrer
conduit lgifrer davantage.
Mal lgifrer conduit non seulement faire peser sur les destinataires
de la loi des charges excessives et des contraintes irralistes, mais aussi
lgifrer encore davantage, puisquil faut une nouvelle loi pour rparer les
malfaons (et, dans le cas de la loi du 11 fvrier 2005, reporter les effets)
dune loi antrieure mal prpare.
Si des progrs ont incontestablement t raliss depuis que llaboration
dune tude dimpact est devenue une obligation constitutionnelle pour les projets
de loi que le Gouvernement dpose sur le bureau des assembles
parlementaires
(1)
, il nen demeure pas moins que la qualit de ltude dimpact
sera sujette caution tant que le travail dvaluation restera purement interne aux
administrations lorigine des projets de loi et quil ne sera pas soumis au regard
externe et indpendant de reprsentants de la socit civile.
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS INDPENDANTE
Devant la mission, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg
des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les tudes
dimpact apparaissent aujourdhui comme un exercice impos et prennent
parfois la forme dun expos des motifs bis, alors quelles devraient permettre
au Gouvernement de sassurer que la rforme quil veut mettre en uvre est

(1) Article 39 de la Constitution tel que modifi par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la V
e
Rpublique, et loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative
lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
18
opportune et au Parlement dtre correctement inform sur la porte sociale,
conomique, budgtaire ou environnementale des textes quon lui demande
dadopter. Lune des causes de cette dfaillance est que le ministre porteur dun
texte est aussi celui qui rdige ltude dimpact. Dun point de vue scientifique, il
est problmatique de demander quelquun de juger de lopportunit de laction
quil veut mener .
Si lvaluation ex ante de limpact des normes tend samliorer depuis
quelle est devenue, pour les projets de loi, une obligation constitutionnelle, elle
fait encore lobjet de nombreuses critiques tenant notamment ce quelle reste un
processus purement interne aux administrations qui produisent les textes,
contrairement aux pratiques adoptes par certains de nos voisins europens en
matire dtude dimpact.
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES.
Sans ngliger les importants progrs accomplis par les administrations en
matire dlaboration des tudes dimpact dont il faut souligner que le caractre
obligatoire est rcent, la mission a pu constater que lvaluation ex ante de
limpact de normes souffre de lacunes quelle propose de combler.
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi
dune tude dimpact est rcente.
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact ntait quune facult au regard des exigences de
la Constitution.
Dans le sillage du clbre rapport public du Conseil dtat de 1991 sur la
scurit juridique, dans lequel la haute juridiction avait mis un jugement svre
sur la prolifration des normes et la dtrioration de leur qualit, la mission sur les
responsabilits et lorganisation de ltat conduite par M. Jean Picq avait appel
en 1994 lgifrer avec mesure et matriser la production des normes,
leur nombre et plus encore leur qualit en amliorant lvaluation ex ante de
leur impact
( 1 )
. Ces recommandations inspirrent les circulaires du Premier
ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 relatives aux tudes dimpact
accompagnant les projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les
responsabilits et lorganisation de ltat
Constatant qu en trente ans, le nombre des lois nouvelles votes en une
anne s[tait] accru de 35 % et celui des dcrets de 20 % et que cette

(1) Ltat en France : servir une nation ouverte sur le monde , Rapport de la mission sur les responsabilits
et lorganisation de ltat, mai 1994, pp. 28-29.
19
situation n[tait] pas uniquement imputable la complexit croissante de
lenvironnement socio-conomique , mais aussi un travers dans la conduite
de ltat qui tend trop souvent juxtaposer des textes nouveaux plutt qu tirer
parti et, le cas chant, enrichir une construction raisonne et mthodique du
systme de normes , la mission conduite par M. Jean Picq a suggr d imposer
que tout projet de loi fasse lobjet dune tude dimpact pralable [qui]
porterait sur lenvironnement juridique (textes existants ou en projet au plan
national et international), sur les consquences budgtaires et sur les cots induits
pour la socit et pour lconomie
(1)
.
Cette prconisation na t que partiellement suivie par les gouvernements
successifs qui nont pas rig llaboration dune tude dimpact pralable en
obligation de nature constitutionnelle, mais seulement en ardente obligation
rsultant de circulaires et dpourvues de vritable sanction.
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et
26 janvier 1998
Llaboration dune tude dimpact pralable pour les projets de loi et de
dcret en Conseil dtat a dabord fait lobjet dune exprimentation, en
application de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux
d endiguer la prolifration des textes lgislatifs et rglementaires qui rend
aujourdhui le droit obscur, instable et, finalement, injuste , M. Alain Jupp,
alors Premier ministre, a demand aux membres de son gouvernement
dexprimenter, compter du 1
er
janvier 1996 pour les projets de loi et du
1
er
juillet 1996 pour les principaux projets de dcret, une tude dimpact
comportant au moins une analyse prcise :
des avantages attendus des textes, apportant la dmonstration quau
regard de ltat du droit et de la situation de fait existants et de leurs insuffisances,
les objectifs viss ne peuvent tre atteints par dautres voies que ldiction de
nouvelles normes juridiques ;
des incidences, directes ou indirectes, court et moyen terme, sur
lemploi, notamment partir du bilan de lapplication de mesures semblables
ltranger, de travaux de modlisation conomique, denqutes qualitatives, ou
encore dtudes de rentabilit socio-conomique ;
des incidences financires sur le budget de ltat de lanne en cours, et,
le cas chant, sur ceux des quatre annes suivantes, ainsi que sur les budgets des
collectivits territoriales ;
des incidences sur la protection de lenvironnement et sur dautres
intrts gnraux ;
des incidences en termes de formalits administratives ;

(1) Idem.
20
des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable
outre-mer et, sil est applicable, les conditions de cette application (adaptation,
respect des procdures consultatives, etc.) ;
des consquences en termes de complexit de lordonnancement
juridique le Premier ministre souhaitant alors que tout projet de texte [soit]
dornavant accompagn de propositions dabrogation de dispositions au moins
quivalentes en termes de niveau de norme et de volume et que, lorsque des
modifications multiples dun texte initial aboutissent une prsentation
fragmente des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte
consolid soit, dans toute la mesure du possible, joint ltude dimpact.
Le manquement aux directives fixes par le chef du Gouvernement navait
dautre sanction que la possibilit :
pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une runion
interministrielle consacre lexamen dun projet de texte (sauf urgence dment
justifie) ;
pour le secrtaire gnral du Gouvernement, de surseoir la
transmission au Conseil dtat dun projet de loi ou de dcret et la signature ou
la publication dun dcret ;
pour le Conseil dtat, dajourner lexamen dun projet de loi ou de
dcret.
Un bilan de lexprimentation dcide par M. Alain Jupp ayant montr
lopportunit de la prenniser, M. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a
adress aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire
relative ltude dimpact des projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
Conformment cette circulaire, tous les projets de loi, dordonnance et
de dcret en Conseil dtat devaient, compter du 1
er
fvrier 1998, tre assortis
dune valuation a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux,
conomiques et budgtaires.
Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale taient soumis une valuation allge, tandis que les projets de loi
dhabilitation taient dispenss de toute tude dimpact pralable, tout comme les
projets de loi portant ratification dordonnances (sauf sils comportaient des
dispositions venant modifier celles des ordonnances).
Prcisant que le degr de dtail et la finesse de lanalyse de ltude
dimpact [devaient] tre proportionnels limportance des mesures proposes et
leurs consquences sur la socit, lconomie et ladministration , la circulaire
du 26 janvier 1998 a repris pour lessentiel la mthodologie des tudes dimpact
propose par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles
exigences :
21
lanalyse des effets microconomiques et macroconomiques des
mesures proposes avec un chiffrage permettant de prendre en compte le cot
induit par les projets de textes et les formalits nouvelles, spcialement pour les
entreprises ;
une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des conomies
envisages ;
la prsentation dun bilan cots-avantages ;
lindication de la liste des modifications intervenues depuis dix ans sur
un texte lorsque ce dernier fait lobjet de dispositions modificatives multiples.
Rappelant que ltude dimpact [devait] tre un document vivant et que
son contenu devait tre progressivement enrichi et adapt au fur et mesure de
lvolution du texte, lors des diverses phases de sa prparation , le Premier
ministre a recommand aux membres du Gouvernement dassocier son
laboration non seulement les services dinspection, de contrle, de prospective et
dvaluation de leur propre ministre, mais aussi les services territoriaux
oprationnels, qui sont le plus souvent chargs de la mise en uvre des textes,
ainsi que les capacits dexpertise dautres ministres que le leur. Ainsi labore,
ltude dimpact avait vocation tre transmise aux organismes dont la
consultation tait obligatoire ainsi quau Parlement.
Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne
faisait lobjet daucune autre sanction que la possibilit, pour le cabinet de ce
dernier et pour le secrtariat gnral du Gouvernement, de refuser lexamen
interministriel dun projet de texte et encore, sous rserve de ce quil ne
sagissait pas dun cas exceptionnel dment justifi par une extrme urgence .
Il a fallu quatorze ans pour que soit mise en uvre la recommandation du
rapport Picq tendant faire de llaboration dune tude dimpact une vritable
obligation, passible de sanctions prvues par la Constitution, et non une simple
facult laisse la discrtion du Gouvernement.
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact est une obligation constitutionnelle dont le
non-respect na cependant pas encore t sanctionn par le Conseil
constitutionnel.
Suivant la proposition n 25 du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique (plus connu
sous le nom de comit Balladur ), le Parlement a adopt, le 23 juillet 2008, la
loi constitutionnelle n 2008-724 dont larticle 15 a introduit larticle 39 de la
Constitution un alina 3 prvoyant que la prsentation des projets de loi dposs
devant lAssemble nationale ou le Snat rpond aux conditions fixes par une loi
22
organique , laquelle dispose que les projets de loi font lobjet dune tude
dimpact
(1)
.
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le
Gouvernement assortir de nombreux projets de loi dune tude
dimpact.
La Constitution ne fait pas explicitement rfrence la notion dtude
dimpact. Cest la loi organique du 15 avril 2009 quil est revenu de prciser que
les projets de loi devaient tre assortis de documents rendant compte de ltude
dimpact lors de leur transmission au Conseil dtat et de leur dpt sur le bureau
de la premire assemble saisie. Larticle 8 de cette loi organique prvoit que
ltude dimpact doit comprendre une tude doptions dfinissant les objectifs
poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de
lintervention de rgles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours une
nouvelle lgislation. Ce mme article 8 dispose que ladite tude dimpact doit
comporter neuf rubriques exposant avec prcision :
larticulation du projet de loi avec le droit europen en vigueur ou en
cours dlaboration, et son impact sur lordre juridique interne ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans le ou les
domaines viss par le projet de loi ;
les modalits dapplication dans le temps des dispositions envisages,
les textes lgislatifs et rglementaires abroger et les mesures transitoires
proposes ;
les conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits [doutre-mer], en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et
labsence dapplication des dispositions certaines de ces collectivits ;
lvaluation des consquences conomiques, financires, sociales et
environnementales, ainsi que des cots et bnfices financiers attendus des
dispositions envisages pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses, en indiquant la mthode de calcul
retenue ;
lvaluation des consquences des dispositions envisages sur lemploi
public ;
les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil dtat ;
sil y a lieu, les suites donnes par le Gouvernement lavis du Conseil
conomique, social et environnemental ;

(1) Article 8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
23
la liste prvisionnelle des textes dapplication ncessaires.
Rappelons que, dans la version quen avaient adopte les deux assembles,
larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 faisait galement obligation au
Gouvernement dindiquer dans ltude dimpact jointe au projet de loi les
orientations principales et le dlai prvisionnel de publication des textes
dapplication ncessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censur ce
membre de phrase, estimant quen tant quil comportait injonction au
Gouvernement dinformer le Parlement sur les orientations principales et le dlai
prvisionnel de publication des dispositions rglementaires quil devait prendre
dans lexercice de la comptence exclusive quil tient des articles 13 et 21 de la
Constitution, il mconnaissait le principe de sparation des comptences du
pouvoir lgislatif et du pouvoir rglementaire, et que, ds lors, il tait contraire
la Constitution
(1)
. Cet tat de la jurisprudence constitutionnelle parat condamner
toute initiative tendant permettre au Parlement dexiger la communication des
projets de dcrets dapplication lors de lexamen des projets de loi.
La mission souligne en outre que lobligation dlaboration dune tude
dimpact rpondant aux prescriptions de larticle 8 de la loi du 15 avril 2009 ne
concerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :
projets de loi ordinaire ;
projets de loi organique ;
projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances
publiques.
Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de
financement de la scurit sociale doivent faire lobjet dune tude dimpact.
Sagissant des projets de loi de finances initiale et rectificative, les articles
51 et 53 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances ( LOLF ) soumettent lobligation dvaluation pralable tous les
articles fiscaux figurant en premire ou seconde partie de la loi de finances, les
dispositions de la premire partie de la loi de finances relatives aux autres
ressources de ltat, ds lors quelles affectent lquilibre budgtaire ainsi que les
dispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relvent du domaine
facultatif et partag de ce type de lois
(2)
. Aucune obligation dvaluation pralable
nest prvue pour les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des
lois de finances (notamment les conditions gnrales de lquilibre budgtaire ou
les autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et
exclusif de ces lois.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, considrant n 16.
(2) Article 34, II, 7 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ).
24
Quant aux projets de loi de financement de la scurit sociale, larticle
LO 111-4 du code de la scurit sociale nimpose dtude dimpact pralable que
pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partag de
ces lois
(1)
.
Les projets de loi dhabilitation prendre des ordonnances et les
projets de loi tendant autoriser la ratification ou lapprobation dun trait
ou accord international sont soumis une tude dimpact allge
(2)
.
Enfin, un certain nombre de projets de loi sont dispenss de toute
tude dimpact :
projets de rvision constitutionnelle ;
projets de loi prorogeant des tats de crise ;
projets de loi de programmation des finances publiques ;
projets de loi de rglement
(3)
;
projets de loi de ratification dune ordonnance, moins quils ne
comportent des dispositions nouvelles allant au-del de la rectification derreurs
matrielles dans le texte de lordonnance ou dajustements de cohrence juridique.
A fortiori, sont galement dispenss de toute tude dimpact :
les projets dordonnances prises sur le fondement des articles 38 et
74-1 de la Constitution ;
les propositions de loi ;
les amendements dorigine gouvernementale ou parlementaire.
Sil est vrai que lobligation dlaborer une tude dimpact a t carte ou
allge pour un certain nombre de textes, il nen reste pas moins que son
inscription dans la Constitution a contribu diffuser au sein des administrations
une culture et une discipline de lvaluation pralable, dautant plus que,
contrairement ce qui ressortait des circulaires des 21 novembre 1995 et

(1) Article LO 111-3, V, du code de la scurit sociale.
(2) En application du dernier alina de larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009, les projets de loi
tendant autoriser la ratification ou lapprobation dun trait ou accord international doivent tre
accompagns de documents prcisant les objectifs poursuivis par les traits ou accords, estimant leurs
consquences conomiques, financires, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur lordre
juridique franais et prsentant lhistorique des ngociations, ltat des signatures et des ratifications, ainsi
que, le cas chant, les rserves ou dclarations interprtatives exprimes par la France .
(3) Il faut cependant noter que les projets de loi de rglement doivent tre assortis de nombreux documents en
application de larticle 54 de la LOLF, parmi lesquels les annexes explicatives prsentant les recettes et les
dpenses effectives du budget de ltat ainsi que le montant dfinitif des crdits ouverts et des dpenses
constates, par programme ou par dotation, les rapports annuels de performances, ou encore lavis du
Haut Conseil des finances publiques.
25
26 janvier 1998, une sanction particulirement lourde est prvue en cas de
manquement grave. En effet, le Parlement a introduit en 2008, larticle 39 de la
Constitution, un alina 4 prvoyant que les projets de loi ne peuvent tre inscrits
lordre du jour si la Confrence des prsidents de la premire assemble saisie
constate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues et qu en cas
de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident
de lassemble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil
constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours
(1)
.
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us
de la possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription
lordre du jour de lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude
dimpact prsente de graves insuffisances.
Jusque trs rcemment, aucune des deux assembles navait fait usage de
la possibilit reconnue sa Confrence des prsidents de sopposer linscription
dun projet de loi son ordre du jour.
Le 26 juin dernier, la Confrence des prsidents du Snat a, pour la
premire fois, dcid de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que
son tude dimpact prsentait, ses yeux, de graves lacunes au regard des
exigences de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Si le Snat a ainsi sanctionn ce qui lui paraissait tre un manquement
grave lobligation constitutionnelle dlaboration dune tude dimpact, le
Conseil constitutionnel, saisi la suite du dsaccord du Premier ministre avec ce
constat, sy est, lui, refus. Il a estim quen lespce, le projet de loi relatif la
dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant
le calendrier lectoral, tait assorti dune tude dimpact qui, conformment au
deuxime alina de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009, [comprenait]
des dveloppements relatifs diffrentes options possibles sur les dlimitations
des rgions, les lections rgionales et dpartementales et la dure des mandats
des membres des conseils rgionaux et des conseils dpartementaux , qui
expos[ait] les raisons des choix oprs par le Gouvernement et en prsent[ait]
les consquences prvisibles , qui rpond[ait] celles des autres prescriptions
de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouv[ai]ent effectivement
sappliquer compte tenu de lobjet des dispositions du projet de loi en cause . Et
le Conseil dajouter quil ne saurait en particulier tre fait grief cette tude
dimpact de ne pas comporter de dveloppements sur lvolution du nombre des
emplois publics ds lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la
modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi et
quil ntait en outre pas tabli quil a[vait] t soumis des consultations dans
des conditions qui auraient d tre exposes dans ltude dimpact
(2)
.

(1) Il convient de souligner que cette possibilit de refus dinscription dun projet de loi lordre du jour dune
assemble ne concerne ni les projets de loi de finances ni les projets de loi de financement de la scurit
sociale.
(2) Conseil constitutionnel, dcision n 2014-12 FNR du 1
er
juillet 2014, considrant n 6.
26
ce jour, le Conseil constitutionnel na donc jamais constat
dinsuffisances graves dune tude dimpact au regard des exigences de la loi
organique du 15 avril 2009.
Pour sa part, la Confrence des prsidents de lAssemble nationale na
jamais recouru la possibilit qui lui est pourtant ouverte de sopposer
linscription lordre du jour dun projet de loi dont ltude dimpact prsente
dimportantes lacunes.
Votre rapporteur note cependant que notre assemble a commenc de
semparer pleinement des enjeux lis la qualit des tudes dimpact jointes aux
projets de loi puisque celle-ci a fait lobjet de dbats en Confrence des
prsidents plusieurs reprises depuis la XIII
e
lgislature. Tel fut notamment le
cas loccasion de lexamen du projet de loi relatif limmigration en avril 2010,
ou encore, rcemment, sur le projet de loi garantissant lavenir et la justice du
systme de retraites dont ltude dimpact a t juge conforme aux exigences
organiques.
Pour permettre la Confrence des prsidents dexercer, en amont
des dbats en commission, un contrle rigoureux de la qualit des tudes
dimpact qui sont transmises par le Gouvernement, lAssemble nationale
sest dote doutils. Cest ainsi que, depuis 2009, larticle 146-5 du Rglement
confie au comit dvaluation et de contrle (CEC) la mission dapporter son
expertise sur les tudes dimpact qui accompagnent les projets de loi dposs par
le Gouvernement, lorsquil est saisi dune demande en ce sens du prsident de la
commission laquelle un projet de loi a t renvoy, notamment afin de
dterminer si ces tudes satisfont aux exigences prvues larticle 8 de la loi
organique du 15 avril 2009.
Lorganisation concrte de lexamen des tudes dimpact varient selon
les commissions permanentes. Toutefois, ds novembre 2009, la demande de
lancien Prsident de lAssemble nationale, M. Bernard Accoyer, des dputs
membres du comit dvaluation et de contrle (CEC), MM. Claude Goasguen et
Jean Mallot, ont, dans un rapport, formul des recommandations afin
dharmoniser les procdures dexamen des tudes dimpact entre les diffrentes
commissions permanentes
(1)
.
titre dexemple, lors de son audition, notre collgue Jean-Luc
Warsmann, a ainsi indiqu que lorsquil tait prsident de la commission des Lois,
il avait interpell plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle
ou telle lacune dans une tude dimpact et leur demander en consquence des
informations complmentaires, sans toutefois recourir l arme atomique de
larticle 39, alina 4, de la Constitution.

(1) Rapport dinformation n 2094 fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques
sur les critres de contrle des tudes dimpact accompagnant les projets de loi, par MM. Claude
Goasguen et Jean Mallot, dputs.
27
Si lvaluation pralable de limpact des projets de loi na t encore t
sanctionne ni par le Conseil constitutionnel ni par la Confrence des prsidents
de notre assemble, il est nanmoins satisfaisant quelle relve dsormais dune
obligation constitutionnelle.
On ne peut en dire autant de lvaluation de limpact des projets dactes
rglementaires. En effet, aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire la
production dune tude dimpact pour ces textes. Celle-ci nest une obligation que
pour les ordonnances, dcrets et arrts relatifs aux entreprises et aux collectivits
territoriales
(1)
.
Larticle R. 1213-27 du code gnral des collectivits territoriales prcise
en effet que les projets de textes rglementaires qui crent ou modifient des
normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics
et qui sont donc soumis lavis du Conseil national dvaluation des normes
(2)
,
sont accompagns dun rapport de prsentation et dune fiche dimpact faisant
apparatre les incidences techniques et les incidences financires, quelles quelles
soient, des mesures proposes pour les collectivits territoriales .
Le conseil national dvaluation des normes
applicables aux collectivits territoriales
Depuis la prcdente lgislature, les gouvernements successifs sappuient, en matire de
normes applicables aux collectivits territoriales, sur une commission consultative
dvaluation des normes (CCEN), cre, au sein du comit des finances locales (CFL) par la
loi de finances rectificative n 2007-1824 du 25 dcembre 2007.
La CCEN, prside par M. Alain Lambert, ancien ministre, prsident du conseil gnral de
lOrne, tait charge dmettre un avis sur limpact financier des mesures rglementaires
crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits
territoriales et leurs tablissements, ainsi que sur limpact technique et financier des
propositions de textes europens sur les collectivits territoriales et leurs tablissements. Le
Gouvernement pouvait galement la consulter sur les projets de loi ou damendement
concernant les collectivits locales.
Le Gouvernement a entendu riger la CCEN en mdiateur de la norme entre ltat et les
collectivits territoriales, grce un largissement de ses comptences, qui a dailleurs t
prconis par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur La lutte
contre linflation normative quils ont remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
La CCEN a t amene dployer encore davantage ses activits en se transformant en
conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs
tablissements publics (CNEN).
En effet, lissue des tats gnraux de la dmocratie territoriale organiss les 4 et 5 octobre
2012, le prsident du Snat, M. Jean-Pierre Bel, a confi au prsident de la commission des

(1) On notera quen outre, en application de larticle 2 du dcret n 2006-672 du 8 juin 2006 relatif la
cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif,
tout projet de dcret crant ou renouvelant une telle commission doit tre accompagn dune tude
dimpact permettant notamment de vrifier que la mission impartie la commission rpond une
ncessit et nest pas susceptible dtre assure par une commission existante .
(2) Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.
28
Lois du Snat, M. Jean-Pierre Sueur, et la prsidente de la dlgation snatoriale aux
collectivits territoriales et la dcentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de
proposer des mesures en matire de rgulation des normes. Ces snateurs ont dpos le 12
novembre 2012 au Snat une proposition de loi visant crer une Haute autorit charge du
contrle et de lvaluation des normes applicables aux collectivits locales.
Cette proposition de loi est devenue la loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration
dun conseil national dvaluation des normes (CNEN) qui pourra tre saisi de textes plus
nombreux que ceux qui taient soumis la CCEN et qui pourra proposer la modification ou
labrogation de textes.
la suite de llection des reprsentants des rgions, des dpartements, des communes et des
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre au Conseil national
dvaluation des normes (CNEN), ce dernier a t install le 10 juillet dernier.
La circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales fournit un modle de fiche dimpact sur les collectivits territoriales
qui impose de prciser notamment :
linsertion de la norme envisage dans lenvironnement juridique ;
les consultations dj intervenues ou programmes ;
les collectivits territoriales et/ou groupements de collectivits
concerns ;
lestimation totale de limpact financier de la mesure, sa rpartition entre
les collectivits territoriales et/ou leurs groupements ;
lestimation des cots directs et induits, rapports au calendrier de mise
en uvre de la mesure, ainsi que des conomies ventuelles gnres ;
lexplication mthodologique de lestimation de ces cots et/ou
conomies
(1)
.
Cest cette mme circulaire du 17 fvrier 2011 qui oblige les
administrations assortir les projets dactes rglementaires concernant les
entreprises dune fiche dimpact prsentant :
un bilan cots/avantages de la mesure pour les entreprises ;
les modalits dentre en vigueur du dispositif envisag ;
lanalyse dtaille des impacts prvisibles de la mesure pour chaque
catgorie dentreprises concernes (TPE, PME, ETI et grandes entreprises), avec
une estimation aussi prcise possible de leur nombre ;

(1) Voir le modle de fiche dimpact en annexe n 3.
29
lestimation des cots de la phase de dploiement (investissements de
mise en conformit, modification du systme dinformation de lentreprise,
formation initiale des salaris, etc.) et des cots rcurrents (implications
organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapports au calendrier
de mise en uvre de la mesure ;
des prcisions sur la mthode dlaboration des estimations des cots et
des conomies (avec les hypothses et/ou conventions de calcul retenues) ;
les incidences en termes de concurrence, de comptitivit et de risques
de dlocalisation dentreprises franaises, ainsi que les cots potentiels pour les
administrations et les usagers
(1)
.
Sous la prcdente lgislature, conformment aux circulaires du Premier
ministre des 17 fvrier et 7 juillet 2011, ces fiches dimpact sur les collectivits
territoriales et sur les entreprises devaient tre soumises au commissaire la
simplification, M. Rmi Bouchez. Plac auprs du secrtaire gnral du
Gouvernement, ce dernier tait charg dapprcier si lanalyse dimpact avait t
conduite de manire satisfaisante afin, le cas chant, dinviter le ministre
lorigine du projet la complter ou poursuivre la consultation (des entreprises
susceptibles dtre affectes notamment) voire, si ncessaire, de soumettre au
cabinet du Premier ministre la question du bien-fond de ladoption du projet de
texte rglementaire.
Dans son rapport dactivit, remis au Premier ministre en mars 2012
(2)
,
M. Rmi Bouchez a indiqu que, sur les quelque 700 projets de textes
rglementaires quil a t amen examiner entre fvrier 2011 et fvrier 2012,
dans un dlai moyen de 37 jours calendaires, il avait mis un avis favorable dans
97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte soit une quinzaine de projets de
texte ont reu un avis dfavorable pour des raisons de forme, de fond ou de
difficults quant aux modalits dentre en vigueur.
Lors de son audition, M. Rmi Bouchez a prcis que le plus souvent, les
projets [ayant reu un avis dfavorable] ont t retravaills et finalement publis
et quil ne se souvenait que dun cas o le texte a t totalement abandonn. Il
sagissait dun projet visant rebaptiser le livret de dveloppement durable
(LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de manire
signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel .
Sil a regrett dans son rapport dactivit que certaines administrations
laient parfois sollicit trop tardivement dans le processus dlaboration des textes
rglementaires, que certaines fiches dimpact aient t trop lgres, et que le
modle de calcul des charges administratives ( OSCAR ) soit sous-exploit par

(1) Idem.
(2) Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-
publics/124000199/0000.pdf
30
les ministres, lancien commissaire la simplification dont la fonction auprs
du secrtaire gnral du Gouvernement a t prennise avec la cration, en
janvier 2013, dun poste de directeur a soulign que la teneur des travaux
[accomplis] permet[tait] daffirmer sans hsitation que lintervention du
commissaire la simplification rehausse nettement le degr de prcautions prises
dans son ensemble par ladministration dans llaboration des normes concernant
les collectivits territoriales ou les entreprises
(1)
, que lexamen contradictoire
qui stait nou entre le ministre porteur dun projet de texte rglementaire et le
commissaire la simplification avait conduit un approfondissement de la
rflexion initiale qui a souvent permis de fiabiliser lestimation des charges ou des
conomies affrentes un projet et que le contrle que le commissaire la
simplification a opr sur le respect des rgles relatives aux dates communes
dentre en vigueur
(2)
avait concouru garantir, essentiellement au bnfice des
entreprises, une meilleure lisibilit du droit.
Ce constat reflte les progrs considrables (mais perfectibles) qui, en
lespace de cinq ans, ont t accomplis par les administrations en matire
dvaluation ex ante de limpact des normes.
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au
sein des administrations.
Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les
administrations ont dvelopp des outils mthodologiques tels que le guide de
lgistique qui comporte un volet trs fourni sur les tudes dimpact et le
manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui dcrit
loutil de simulation de la charge administrative de la rglementation
( OSCAR ). Ces outils contribuent fiabiliser lvaluation pralable de limpact
des normes, laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives
apportent un clairage utile.
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le
guide de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
Le secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) a tabli un guide de
lgistique trs complet qui est accessible tout un chacun sur le site Internet
Lgifrance
(3)
et qui consacre dimportants dveloppements la mthodologie des
tudes dimpact.
Demble, ce guide prcise que ltude dimpact ne saurait se
comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori dune
solution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de
lopportunit dune rforme qui viendrait se substituer la dcision politique. Il

(1) Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la simplification, remis au Premier ministre en
mars 2012, p. 23.
(2) Mcanisme dit DCEV et mis en uvre par une circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011.
(3) Ce guide est consultable au lien suivant : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique
31
sagit au contraire dune mthode destine clairer les choix possibles, en
apportant au Gouvernement et au Parlement les lments dapprciation
pertinents .
Le guide de lgistique dcrit dans un premier temps les diffrentes
phases dlaboration de ltude dimpact, la premire phase tant consacre la
confection dun cahier des charges par le SGG et les services concerns, au plus
tard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail
gouvernemental. Ce cahier des charges prsente le schma retenu pour la
prparation de ltude dimpact (constitution dun groupe de travail ministriel ou
interministriel, mission confie un corps dinspection, recours une
personnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire,
etc.). Il recense les informations dj disponibles dans divers rapports ou
documents statistiques, indique les contributions qui seront ncessaires de la part
dorganismes extrieurs ainsi que dautres ministres que celui qui porte le projet
de texte, et propose un calendrier prvisionnel de ralisation de ltude dimpact.
Une premire version de ltude dimpact est rdige par le ministre
porteur du projet de texte, avec lappui mthodologique du SGG et, pour ce qui
concerne les mesures dadaptation au droit europen, du secrtariat gnral des
Affaires europennes (SGAE). Cette version initiale est adresse au SGG qui
lexamine laune des exigences de la loi organique du 15 avril 2009, du cahier
des charges, et des guides mthodologiques arrts au niveau interministriel. Le
cas chant, le SGG peut inviter le ministre porteur modifier et/ou complter le
document qui est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres.
Une seconde version de ltude dimpact est labore au regard des
ventuelles rserves des autres ministres et des ventuels carts dans les
chiffrages. Les divergences danalyses persistantes lissue de cette phase
interservices , qui doit en principe intervenir avant la tenue des premires
runions interministrielles sur le projet de loi, sont portes la connaissance du
cabinet du Premier ministre.
Conformment la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative
la mise en uvre de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ltude
dimpact ainsi amende nest transmise au Conseil dtat (avec le projet de loi
concern) quavec laval du cabinet du Premier ministre et du SGG ces derniers
pouvant surseoir cette transmission sils jugent le document insuffisant.
Le guide de lgistique invite enfin les ministres prciser ou complter
ltude dimpact en fonction des observations du Conseil dtat autant que
possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la
prsentation du texte en conseil des ministres - conseil lors duquel la version
dfinitive de ltude dimpact est remise au Prsident de la Rpublique et aux
membres du Gouvernement pour tre ensuite jointe au projet de loi adopt par le
conseil et dpos sur le bureau de la premire assemble saisie.
32
Dans un second temps, le guide de lgistique fournit des prcisions sur
le contenu des tudes dimpact, que compltent des lignes directrices mises la
dispositions des administrations centrales sur lextranet de la qualit et de la
simplification du droit
( 1 )
ainsi que des instructions diffuses par voie de
circulaires
(2)
.
Le guide insiste notamment sur le soin apporter ltude doptions car
trop souvent, la circonstance quune rforme a t annonce ou simplement que
la matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus
envisager dautre voie que lintroduction de prescriptions normatives plus
dtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la
mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais
aussi sur dautres modes dintervention : instruments contractuels, documents
dorientation, chartes de bonnes pratiques, rfrentiels, instructions de service
comportant des possibilits dadaptation aux situations particulires, []
renforcement des moyens de suivi et de contrle, modulation des sanctions,
dveloppement de techniques de mdiation .
Pour ce qui est de la quantification des cots et bnfices financiers
attendus dune rforme pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses (parmi lesquelles figurent notamment
les entreprises), le guide de lgistique renvoie loutil de simulation de la charge
administrative de la rglementation ( OSCAR ). Mis au point par lancienne
direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), cet outil est dcrit en
dtail dans le manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
que le SGG a mis disposition des administrations.
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
a t tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement
Si la plupart des pays europens ont choisi dadopter une mthode
commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de
standard cost model ou SCM , la France a dvelopp sous propre outil de
simulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR ) qui a
lavantage dtre plus complet que le modle SCM , daprs les interlocuteurs
allemands que la mission a pu rencontrer, mais qui a linconvnient de rendre
difficiles les comparaisons des valuations des administrations franaises avec
celles des autres administrations europennes.

(1) Cet extranet est accessible au lien suivant : http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/index.html
(2) Voir notamment les circulaires :
- n 5598/SG du Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des textes
lgislatifs et rglementaires de leur impact en termes dgalit entre les femmes et les hommes ;
- n 5602/SG du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les
projets de loi.
33
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model )
Dveloppe par les Nerlandais dans les annes 1990, la mthode des
cots standards repose sur lidentification des tches que doit accomplir une
entreprise pour respecter les obligations dcoulant de lapplication dune
rglementation, la dtermination de leur priodicit et du nombre de personnes qui
sy consacrent, ce qui permet de dfinir un cot pour chaque acte (P) qui est
ensuite multipli par le nombre dactes et dentreprises (Q). Cela permet de
calculer le cot annuel escompt des nouvelles rglementations et de faire des
projections sur cinq dix ans.
Legislation ou rglementation
Obligation lgale dcoulant de la lgislation ou de la rglementation
Actions de mise en conformit
Temps consacr cot (pour les entreprises) nombre dentreprises concernes
priodicit
P = cot / temps consacr Q= Total dactions dans lanne
Charges rglementaires = P X Q
Cette mthode de quantification des charges administratives est dsormais
utilise par les services de la Commission europenne
( 1 )
, ainsi que par le
Royaume-Uni
(2)
, lAllemagne
(3)
et de nombreux autres pays europens.
La mission a pu constater que le modle des cots standards tait
critiqu en Allemagne pour son caractre lacunaire. Sil a lavantage de rendre
compte prcisment des cots purement techniques dune rforme
(indpendamment de ses cots de fonctionnement), il nintgre quune partie des
charges administratives rsultant rellement dune rforme, celle lies aux
formalits et autres obligations dinformation accomplir.
Cest la raison pour laquelle les Nerlandais ont choisi de complter le
modle des cots standards , qui permet dvaluer les cots propres dune
rglementation, par un second modle de quantification : CAR ( Cost-
driven Approach to Regulatory burden ), qui permet dapprhender les cots de

(1) Les lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) des tudes dimpact de la Commission
europenne sont consultables au lien suivant : http://ec.europa.eu/smart-
regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm
(2) Voir les indications fournies dans le manuel mthodologique dlaboration des tudes dimpact tabli par
le bureau du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences ( BIS ) charg de
lamlioration de la rglementation ( Better Regulation Executive - BRE), qui est consultable au lien
suivant : https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual
(3) En Allemagne, le recours la mthode des cots standards pour la mesure des charges administratives
est une obligation lgale qui rsulte de larticle 2, alina 3, de la loi du 14 aot 2006 qui a cr le conseil
national de contrle des normes ( NKR ).
34
toutes les rglementations confondues pour une entreprise dun secteur donn.
Cette mthode consiste, pour un secteur donn, examiner la comptabilit de ses
entreprises pour valuer les origines de ses dpenses et dterminer ainsi, parmi ses
cots, ceux qui relvent de la rglementation. Cette mthode permet de saisir
lvolution du poids des charges rglementaires dans les cots gnraux de
lentreprise.
De leur ct, nos voisins belges, qui dfinissent les charges
administratives comme les cots lis aux tches administratives que doivent
raliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs
obligations (dinformation) lgales envers les autorits, mme sils excutent dj
ces tches sans obligation lgale
(1)
, ont adopt une mthode de quantification
des charges administratives qui, tout en tant base sur le modle des cots
standards , sen distingue quelque peu, car elle prend en compte les menues
dpenses consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs
obligations administratives.


(1) Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative (ASA), p. 8.
35
Cette mthode, baptise test Kafka , se prsente ainsi :
MTHODE BELGE DE QUANTIFICATION DES CHARGES ADMINISTRATIVES
( TEST KAFKA )

Afin dvaluer les charges administratives, nous utilisons le modle de
mesure Kafka et les paramtres suivants :
Le temps = T
TEMPS

Le tarif horaire = P
TARIF HORAIRE

Les menues dpenses = P
MENUES DPENSES

La taille du groupe cible = Q
NOMBRE

Le temps = F
FRQUENCE
Charges administratives (CA) =
[(T
TEMPS
X P
TARIF HORAIRE
) + P
MENUES DPENSES
] X (Q
NOMBRE
X F
FRQUENCE
)









Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative, p. 12.
Cette mthode est mise en uvre de faon systmatique depuis 2008, date
compter de laquelle toute la rglementation fdrale belge a vu son impact
financier mesur ds lors quelle a, pour ses destinataires et pour ladministration,
une incidence financire suprieure ou gale cinq euros. En de, le cot de
lanalyse serait suprieur aux bnfices qui pourraient en tre retirs.
Refusant de mesurer lvolution des charges administratives au nombre de
pages du Moniteur belge (quivalent de notre Journal Officiel), comme le fait
T
TEMPS
Combien de
temps faut-il
une entreprise
ou un citoyen
pour accomplir
une formalit
spcifique ?
P
TARIF HORAIRE
Quel est le tarif
horaire de la
personne qui
accomplit ces
formalits ?
P
MENUES DPENSES
Quelles sont les
dpenses
consenties par
lentreprise ou le
citoyen afin de
respecter ses
obligations
administratives ?
Q
NOMBRE
X
F
FRQUENCE
Quelle est la
taille du groupe
cible tenu ces
formalits et
combien de fois
par an doivent-
ils les
accomplir ?
36
depuis longtemps la presse belge, dans la mesure o ce journal officiel comporte
non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrts de nomination,
et dans la mesure o une lgislation concise peut parfois engendrer davantage de
charges administratives quune lgislation dtaille, lAgence belge pour la
simplification administrative (ASA) sest dote dun bureau de mesure des
charges administratives ( bureau Kafka ) qui utilise le test Kafka , comme
tous les autres organismes belges (ministres et administrations centrales,
collectivits locales, entreprises, etc.).
Le recours au test Kafka permet de mesurer lvolution annuelle et
pluriannuelle des charges administratives, ministre par ministre
(1)
.
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) a dvelopp
un indice des cots de la bureaucratie ( BrokratieKostenI ndex - BKI), qui
permet de mesurer le cot des charges administratives et qui est mis jour chaque
mois et publi sur le site Internet du bureau fdral des statistiques
(2)
. Il offre un
aperu de lvolution globale des charges pesant sur les entreprises et les
particuliers en rfrence une base initiale (100) calcule au 1
er
janvier 2012 et
correspondant 41 milliards deuros. Lindice est calcul en fonction de plusieurs
lments : les tches requises, le temps moyen et la frquence.
Lors du dplacement de la mission Berlin, le 12 fvrier dernier,
Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions conomiques et
de la dbureaucratisation la Chambre allemande de commerce et dindustrie
(DIHK) a salu le choix fait par la France dadopter, avec le modle OSCAR ,
une mthode de calcul des charges administratives fonde sur le vcu des
entreprises et pas seulement sur les formalits et procdures administratives,
comme lest le modle des cots standards .
ii. Description du modle OSCAR
Afin de fournir une valuation aussi fiable et prcise que possible des
charges administratives susceptibles de rsulter pour les entreprises et les
particuliers des projets de loi et dactes rglementaires, le SGG a tabli un manuel
daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui, long dune
trentaine de pages, a pour finalit d uniformiser les mthodes de calcul de
manire rendre plus efficace et plus intelligible lestimation des impacts dune
norme nouvelle .
Ce manuel prsente loutil de simulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR ) qui prend la forme dun tableur Excel permettant
destimer, pour cinq catgories dacteurs potentiellement concerns (entreprises,

(1) Voir les tableaux n 1 et n 2 figurant en annexe n 4.
(2) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 4, ainsi que le lien suivant :
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Buerokratiekosten/Ergebnisse/Buerokratiekostenindex/B
uerokratiekostenindex.html
37
particuliers, collectivits territoriales, services de ltat et autres organismes
chargs dune mission de service public) :
les charges nouvelles correspondant aux dpenses supplmentaires
dcoulant de la mise en place de la nouvelle norme, et, parmi ces charges, non
seulement les dpenses dinvestissement et de mise en conformit (prises en
compte dans le modle des cots standards ), mais aussi les dpenses
dintervention (cest--dire les subventions et sommes verses des tiers) et les
dpenses de fonctionnement ;
les gains et conomies dcoulant de la suppression dune norme ou de
ladoption dune rgle nouvelle plus favorable.
Le tableau destimation des charges value les cots annuels dune
rglementation sur une priode de trois ans, prolongeable si cela apparat
pertinent. Deux types de charges sont pris en compte :
les charges dadaptation ponctuelles qui accompagnent lentre en
vigueur de la rglementation ou la priode de transition et qui nont pas vocation
se rpter (exemple : achat unique dun thylotest par un particulier) ;
les charges rcurrentes qui sont rptes chaque anne, et
ventuellement plusieurs fois par an, pour tre en conformit avec la
rglementation (exemple : visites mdicales semestrielles)
(1)
.
Le calcul des cots de la rglementation pour la premire anne
dapplication prend ainsi en considration la fois les charges dadaptation et les
charges rcurrentes acquitter. Le calcul des cots de la rglementation pour les
annes suivantes ne prend gnralement en compte que des charges rcurrentes
(2)
.
Pour ce qui est de lvaluation des revenus ou produits, sont pris en
compte la fois les prestations financires ou en nature, les aides financires et
laccroissement du chiffre daffaires. En ce qui concerne les conomies, les
administrations sont en principe tenues de chiffrer les conomies la fois
dinvestissement, dintervention (suppression ou rduction dune prestation verse
par une administration ou un organisme public) et de fonctionnement.
Tant pour lvaluation des dpenses dinvestissement que pour celle des
dpenses de fonctionnement, les administrations sont invites se rfrer des
bases de calcul fixes :

(1) Ces charges doivent en principe faire lobjet dun chiffrage trs prcis. Par exemple, pour lestimation du
cot des obligations de formation de salaris ou dagents, les administrations sont invites calculer non
seulement le nombre de salaris ou dagents concerns pour chaque entit, le nombre dentits concernes
et la frquence annuelle des formations, mais aussi le cot des formations diminu daides ventuelles, les
frais annexes de transport, de logement, de restauration et le salaire vers au salari/ lagent en
formation.
(2) Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 5.
38
soit par lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques
(INSEE)
( 1 )
, Eurostat, lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE), la Banque mondiale, la Banque de France, ou encore le
Fonds montaires international (FMI) ;
soit par la mthode des cots standards
(2)
;
soit par dautres conventions de calcul adoptes par nos voisins, quils
soient belges
(3)
ou allemands
(4)
.
Si elle ne leur est pas parfaitement identique, la mthode franaise de
quantification des charges administratives nen est pas moins fortement
inspire des conventions de calcul desdites charges qui sont adoptes au
niveau international, et particulirement chez nos voisins europens.
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques.
Les tudes et fiches dimpact produites par les administrations trouvent un
clairage utile non seulement dans les estimations quantitatives quest susceptible
de fournir OSCAR mais aussi dans les apprciations qualitatives quapportent
les nombreux organismes consults titre obligatoire ou facultatif.
En application dune disposition constitutionnelle, organique ou
lgislative, la transmission de certains projets de loi au Conseil dtat est en effet
parfois soumise la consultation obligatoire de certains organismes qui
contribuent par leurs avis optimiser la qualit dun texte avant son dpt au
Parlement. Lactuelle majorit est dailleurs soucieuse de valoriser ces

(1) titre dexemple, pour le calcul des charges administratives pesant sur les particuliers, la mthode
franaise de quantification repose sur la multiplication suivante :
Temps ncessaire (en heures) pour se renseigner, runir les documents requis, remplir les formulaires, dposer
son dossier, le complter et retirer la dcision ou le document faisant lobjet de la demande OU temps
libr par la suppression dune obligation
x nombre de particuliers concerns
x salaire moyen horaire net (par heure) tel qutabli par lINSEE ( savoir 14,9 euros / heure)
(2) titre dexemple, pour lestimation de limputation forfaitaire de frais gnraux (location des btiments,
lectricit, tlphone, connexion Internet, etc.), le tableur fourni aux administrations applique
automatiquement une majoration de 25 %, conformment aux recommandations du standard cost
model .
(3) Pour lestimation du cot li laccomplissement dobligations rglementaires, les administrations
franaises sont invites sinspirer des estimations faites par lAgence belge pour la simplification
administrative (ASA). Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 5.
(4) Pour lestimation de la dure ncessaire laccomplissement dobligations rglementaires, les
administrations franaises sont invites sinspirer des dures approximatives pour la ralisation de
tches administratives qui ont t calcules par nos voisins allemands et qui figurent dans ldition
doctobre 2012 des Lignes directrices pour lidentification et la prsentation des cots de conformit dans
les projets de loi du gouvernement fdral allemand , qui a t tablie par la Chancellerie fdrale, le
Conseil national de contrle des normes et le Bureau fdral des statistiques ( Destatis ) et qui est
consultable en langue anglaise au lien suivant :
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Buerokratieabbau/2013-01-02-
erfuellungsaufwand.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Voir le tableau n 4 figurant en annexe n 5.
39
consultations pralables. Cest la raison pour laquelle la commission des Lois de
lAssemble nationale a adopt, le 26 novembre 2013, une proposition de loi
organique tendant joindre les avis rendus par le conseil national dvaluation des
normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements.
Dans son rapport sur cette proposition de loi organique, notre collgue
Olivier Dussopt a constat quil tait aujourdhui extrmement difficile
dtablir une liste exhaustive et actualise de toutes les consultations
obligatoires prvues par la loi organique ou la loi, tant celles-ci sont
nombreuses et imposes par des textes pars. Chaque dpartement ministriel
semblant plutt se satisfaire de son propre recensement
(1)
, notre collgue a
procd un recensement non exhaustif qui a permis didentifier au moins 65
instances devant tre consultes par le Gouvernement sur les projets de loi
avant leur transmission au Conseil dtat
(2)
. Cest dire si la dcision publique
devrait en principe tre claire lorsquun projet de loi ou de dcret est examin en
conseil des ministres.
Pourtant, la ralit du processus dlaboration des tudes dimpact est
parfois bien diffrente du modle idal quen dcrit le guide de lgistique
tabli par le SGG. Ce guide indique lui-mme quen cas durgence (ce qui nest
pas rare), ltude dimpact peut tre labore concomitamment au projet de loi,
dordonnance, de dcret ou darrt.
Alors que ce guide prcise que le Conseil dtat est amen porter une
apprciation dtaille sur ltude dimpact , M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, a indiqu, lors de son audition, que le Conseil consacre un
temps rel mais insuffisant aux tudes dimpact lorsque lexamen dun texte
est marqu du sceau de lurgence. Il a expliqu que lorsque le Conseil dtat ne
dispose, comme ce fut notamment le cas en 2012 et en 2013, que dun dlai moyen
de vingt-quatre ou vingt-huit jours pour lexamen des projets de loi, il pare au
plus press : il vrifie la conformit du projet de loi la Constitution et le
corrige sil y a lieu , au droit europen et aux engagements internationaux de la
France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et sa clart, ce qui est dj
beaucoup .
Par ailleurs, dans son rapport dactivit de mars 2012 comme lors de son
audition, lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a port un
jugement svre sur le modle de quantification des charges
administratives OSCAR quil a dcrit comme un outil ancien, qui avait de

(1) Rapport n 1579 fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi organique n 1405,
adopte par le Snat aprs engagement de la procdure acclre, tendant joindre les avis rendus par le
conseil national dvaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements, par le dput Olivier Dussopt, p. 28.
(2) Le tableau des consultations pralables obligatoires tabli par notre collgue Olivier Dussopt dans son
rapport n 1579 est reproduit en annexe n 6.
40
graves dfauts et que les administrations, exception faite du ministre des
Finances, ne staient pas compltement appropri
(1)
.
La distance entre la thorie et la pratique explique quil y ait encore en
matire dvaluation ex ante de limpact des normes une marge de progrs que la
mission prconise dexploiter.
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente.
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des
tudes dimpact.
Tout au long des travaux de la mission a t dnonc le manque structurel
dobjectivit des tudes dimpact, qui tient ce que ltude dimpact labore par
le ministre porteur dun projet de loi nest pas soumise au regard critique dun
organisme externe prsentant toutes les garanties dimpartialit.
Le secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement,
M. Jean-Marie Le Guen, a expliqu devant la mission que ltude dimpact est
parfois tablie, non pas avant lengagement de la rforme, mais alors que des
annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t menes , que
quel que soit le domaine, si lon interroge un ministre sur la pertinence dune
loi alors quil a dj donn suite la demande du ministre de faire cette loi, il est
vraisemblable que ladministration confirmera son ministre quaprs mre
rflexion, elle juge cette loi trs opportune , qu en termes de fonctionnement
des organisations et de sociologie des administrations, il y a l un vritable conflit
dintrts [car] il est en effet peu probable quun ministre se djuge en dcidant,
aprs un travail intense, quil ny a finalement pas lieu de lgifrer . Et M. Jean-
Marie Le Guen de conclure : les tudes dimpact sont donc, dans certains cas,
dtournes de leur but premier : au lieu dtre une aide la dcision, elles sont un
outil dautojustification .
Le constat de la qualit variable des tudes dimpact qua galement fait
le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et
de la simplification, M. Thierry Mandon
(2)
, est corrobor par les critiques que le
Conseil dtat met, chaque anne depuis 2010, dans son rapport annuel, au sujet
de la teneur de certaines tudes dimpact.
Alertant tous les ans le Gouvernement sur la dgradation continue des
conditions dans lesquelles il est saisi
(3)
, le Conseil dtat a indiqu, dans son

(1) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16. Adde : Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la
simplification, remis au Premier ministre en mars 2012, p. 29.
(2) Interview de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat la Rforme de ltat et la simplification, sur
BFM Business le 26 juin 2014, au sujet du rle du Conseil de la simplification pour les entreprises. Cet
entretien est consultable au lien suivant : http://discours.vie-publique.fr/notices/143001435.html
(3) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 86.
41
rapport public pour lanne 2010, quau sujet de la rforme de la taxe
professionnelle
(1)
, il avait estim quen labsence de tout lment prsentant les
consquences financires pour les collectivits territoriales de la rforme de la
taxe professionnelle, les diffrentes options possibles ainsi que les mrites de
loption relative laffectation des impts locaux aux diffrentes catgories de
collectivits territoriales retenue par le projet de loi, lvaluation pralable
produite par le Gouvernement ne satisfaisait pas aux exigences de la loi
organique en ce qui concerne la rubrique valuation des consquences
conomiques, financires, sociales et environnementales, ainsi que des cots et
bnfices financiers attendus des dispositions envisages pour chaque catgorie
dadministrations publiques et de personnes physiques et morales intresses, en
indiquant la mthode de calcul retenue, alors que la production de cette
valuation simposait compte tenu de lobjet des dispositions en cause. Compte
tenu des conditions de sa saisine, le Conseil dtat a [alors] demand au
Gouvernement que, en tout tat de cause, le Parlement puisse disposer dune
tude dimpact rpondant aux exigences de la loi organique, au plus tard le jour
du dpt du projet sur le bureau de lAssemble nationale
(2)
.
Dans son rapport public pour lanne 2011, tout en soulignant une
transmission plus systmatique des tudes dimpact loccasion du dpt initial
des projets de texte et une amlioration de la qualit de ces tudes, plus
compltes, plus tayes et plus conformes lobjectif dvaluation pralable exig
par la loi organique , le Conseil dtat a t amen indiquer au
Gouvernement :
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la rpartition
des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles
( 3 )

pourrait tre utilement complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi portant rforme des
retraites
(4)
devait tre complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la garde
vue
(5)
ne rpond[ait] pas, sur des points importants, aux exigences rsultant de
larticle 8 de la loi organique
(6)
.
Dans son rapport public pour lanne 2012, le Conseil dtat a relev que
mme si des progrs notables [taient] mettre au crdit des administrations, la
qualit des tudes dimpact ou, sagissant des lois de finances, des valuations
pralables [devait] encore tre sensiblement amliore
(7)
, notamment parce que

(1) Loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 de finances pour 2010.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 99.
(3) Devenu la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011.
(4) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010.
(5) Devenu la loi n 2011-392 du 14 avril 2011.
(6) Conseil dtat, Rapport public 2011, pp. 96-97.
(7) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 135.
42
les ministres ne suivaient pas avec toute lattention requise les instructions
rsultant de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative la qualit
du droit qui commande dlaborer une fiche sur lapplication du texte dans le
temps, une autre sur son application outre-mer, un tableau de concordance entre le
droit de lUnion europenne, le droit national et enfin le texte consolid issu des
modifications envisages.
Sur plusieurs pages, le Conseil dtat fournit dans son rapport public pour
lanne 2012 des exemples dinsuffisances releves dans les tudes dimpact
jointes aux projets de loi ordinaire
(1)
, aux projets de loi de finances
(2)
et aux
projets de loi de programmation
(3)
ou caractre exprimental
(4)
.
En 2013 aussi, le Conseil dtat a consacr plusieurs pages de son rapport
public lexpos des lacunes constates dans diverses tudes dimpact
(5)
au sujet
desquelles il a rappel quelles ntaient pas un simple exercice formel , mais
quelles concouraient au contraire justifier la porte et le bien-fond juridique
de la mesure envisage
(6)
.
Comme M. Jean-Marc Sauv la expliqu devant la mission, il nest
nullement exclu que [le Conseil dtat] puisse rejeter le projet de texte dont il est
saisi, en raison du caractre totalement lacunaire ou indigent de ltude
dimpact , prcisant toutefois qu ce jour, ce cas de figure ne s[tait] prsent
quune fois, ds 2009, avec les dispositions dun projet de loi de ratification de
lordonnance relative certaines installations classes pour la protection de
lenvironnement
(7)
. Le Conseil dtat avait alors donn un avis favorable au seul

(1) Il sagissait notamment du projet de loi relatif la dontologie et la prvention des conflits dintrts
dans la vie publique et dun projet de loi portant diverses dispositions dadaptation dans le domaine de la
justice en application du droit de lUnion europenne et des engagements internationaux de la France
(devenu la loi n 2013-711 du 5 aot 2013).
(2) Il sagissait de deux projets de loi de finances rectificative pour 2011 et du projet de loi de finances pour
2012 (devenu la loi n 2011-1977 du 28 dcembre 2011).
(3) Il sagissait du projet de loi de programmation relatif lexcution des peines (devenu la loi n 2012-409
du 27 mars 2012).
(4) Il sagissait du projet de loi relatif la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale et
au jugement des mineurs (devenu la loi n 2011-939 du 10 aot 2011).
(5) Il sagissait de la loi n 2012-1509 du 29 dcembre 2012 de finances pour 2013 ainsi que des projets de
loi :
- portant diverses dispositions en matire dinfrastructures et de services de transport (devenu la loi
n 2013-431 du 28 mai 2013) ;
- portant rforme bancaire et financire (devenu la loi n 2013-672 du 26 juillet 2013 de sparation et de
rgulation des activits bancaires) ;
- portant diverses dispositions dadaptation de la lgislation au droit de lUnion europenne en matire
conomique et financire (devenu la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013) ;
- autorisant la ratification du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion
conomique et montaire (devenu la loi n 2012-1171 du 22 octobre 2012) ;
- portant cration du contrat de gnration (devenu la loi n 2013-185 du 1
er
mars 2013).
(6) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 181.
(7) Ordonnance n 2009-663 du 11 juin 2009 relative lenregistrement de certaines installations classes
pour la protection de lenvironnement.
43
article de ratification, rejetant toutes les autres dispositions, qui ntaient assorties
daucune tude dimpact.
Lors de la table ronde runissant des universitaires laquelle il a particip,
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), a expliqu la mission quil
menait avec ses tudiants, depuis septembre 2009, une analyse des tudes
dimpact destine aboutir un classement du type Gault et Millau des
tudes dimpact, de la plus complte, la plus lisible et la plus pertinente jusqu la
moins satisfaisante .
Or lexamen dun chantillon dune quarantaine dtudes dimpact a conduit
M. Bertrand du Marais dresser un constat non pas dsabus, mais mitig sur la
qualit et le contenu des tudes dimpact jusquici produites par les
administrations. Il a cit plusieurs exemples, dont ceux :
de ltude dimpact accompagnant le projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019
( 1 )
, marque, selon lui, par labsence totale
dinformations pour quatre des critres fixs par la loi organique du 15 avril 2009,
parmi lesquels lvaluation des consquences environnementales, la prsentation
des possibilits autres que loption lgislative, lanalyse quantitative et lexpos de
la mthode de calcul ;
de ltude dimpact jointe au projet de loi de sparation et de rgulation
des activits bancaires, o lvaluation des consquences financires ntait faite
pour aucun des titres du texte, une exception prs. Il ny avait ni quantification
ni indication de la mthode de calcul retenue ;
de ltude dimpact du projet de loi relatif au Grand Paris
( 2 )
: les
incidences budgtaires y taient certes examines, mais aucune mthode de calcul
ntait indique .
La mission partage le point de vue de M. Bertrand du Marais, pour qui les
tudes dimpact se caractrisent par une grande diversit et une ingalit de
contenus. Nombre dentre elles ne satisfont pas, mme formellement, aux
obligations de la loi organique. En particulier, la mthode de calcul retenue nest
quasiment jamais indique souvent pour la simple et bonne raison quil ny a
pas dvaluation quantifie des impacts des dispositions que le Gouvernement
propose au Parlement dadopter .
La norme gagnerait en qualit si les dbats parlementaires consacraient
davantage de temps un examen approfondi des tudes dimpact dont les
assembles se saisissent encore trop peu.

(1) Devenu la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes
2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale.
(2) Devenu la loi n 2010-597 du 3 juin 2010.
44
b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu
La place que notre assemble accorde la qualit des tudes dimpact lors
des dbats en commission et en sance publique est encore trop faible.
Elle tend toutefois saccrotre, comme lont montr, pour ne citer que
deux exemples, les dbats ayant eu lieu en 2010 en commission des Affaires
sociales autour de lvaluation de limpact financier du projet de loi de rforme
des retraites
(1)
ou, plus rcemment, les dbats en commission des Lois et en
sance publique autour de lvaluation des consquences sociales, financires et
juridiques du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme
sexe
(2)
.
Le degr de lattention que les parlementaires porte la qualit des tudes
dimpact est reflt par linvocation de cet argument en aval des dbats,
lappui des saisines du Conseil constitutionnel sur le fondement de larticle 61
de la Constitution, dans le cadre du contrle de constitutionnalit a priori.
Or depuis lentre en vigueur, le 1
er
septembre 2009, de la loi organique
du 15 avril 2009, lexistence et la qualit des tudes dimpact nont t invoques
qu lappui de huit saisines relatives des projets de loi ordinaire
(3)
, dont six
depuis le dbut de la prsente lgislature, tandis que les conditions procdurales
du contrle de la qualit des tudes dimpact par la Confrence des prsidents

(1) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites. Voir notamment le
compte-rendu n 70 de la sance de la commission des Affaires sociales du mardi 20 juillet 2010, qui est
consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-soc/09-10/c0910070.asp
(2) Devenu la loi n 2013-404 du 17 mai 2013. Voir notamment le compte-rendu intgral de la premire sance
du samedi 2 fvrier 2013, qui est consultable au lien suivant : http://www.assemblee-
nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130127.asp
(3) Il sagit des saisines relatives :
- la loi n 2010-145 du 16 fvrier 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils
gnraux et des conseils rgionaux (Conseil constitutionnel, dcision n 2010-603 DC du 11 fvrier 2010,
considrants n 3 5) ;
- la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales (Conseil constitutionnel,
dcision n 2010-618 DC du 9 dcembre 2010, considrants n 4, n 7 et n 8) ;
- la loi n 2013-403 du 17 mai 2013 relative llection des conseillers dpartementaux, des conseillers
municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier lectoral (Conseil constitutionnel,
dcision n 2013-667 DC du 16 mai 2013, considrants n2 n 4) ;
- la loi n 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme sexe (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-669 DC du 17 mai 2013, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6) ;
- la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles (Conseil constitutionnel, dcision n 2013-687 DC du 23 janvier 2014, considrants n
s
7, 9, 11,
12, 14 16 et 48) ;
- la loi n 2014-344 du 17 mars 2014 relative la consommation (Conseil constitutionnel, dcision
n 2014-690 DC du 13 mars 2014, considrants n 45 n 48) ;
- la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov (Conseil
constitutionnel, dcision n 2014-691 DC du 20 mars 2014, considrants n 49 n 53).
45
nont t invoques qu lappui de deux saisines relatives des projets de loi
ordinaire
(1)
.
Ces donnes suggrent que les parlementaires commencent sapproprier
les enjeux lis lvaluation ex ante de limpact des normes quils sont appels
voter, mais quils pourraient aller encore plus loin dans ce sens.
Lopinion publique ne semble pas davantage stre empare des
potentialits quoffre le Rglement de lAssemble nationale pour lassocier la
rflexion des dputs sur lvaluation pralable de limpact des textes de loi.
Larticle 83 du Rglement de notre assemble prvoit en effet que les documents
qui rendent compte de ltude dimpact ralise sur un projet de loi soumis en
premier lieu lAssemble [] sont mis disposition par voie lectronique, afin
de recueillir toutes les observations qui peuvent tre formules . Nos concitoyens
peuvent donc dposer, sur le site Internet de lAssemble nationale, leurs
observations sur ltude dimpact jointe un projet de loi. Ces contributions sont
ensuite transmises au(x) dput(s) nomm(s) rapporteur(s) du projet de loi et leur
synthse peut, en application de larticle 86, alina 8, du Rglement de notre
assemble, tre annexe au rapport prsent la commission charge de lexamen
dudit projet de loi. Au 30 aot dernier, on dnombrait 36 projets de loi dont les
tudes dimpact pouvaient donner lieu au dpt dobservations par le public.
Or cette facult demeure extrmement peu utilise au regard des
nombreux projets de loi examins par lAssemble nationale. Depuis 2009, seuls
quelques textes ont suscit des contributions de la part de nos concitoyens, parmi
lesquels la loi du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la
nationalit (194 contributions) et la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux
couples de personnes de mme sexe (431 contributions la date du dbut de
lexamen du texte en commission des Lois, dont seulement 310 portaient sur la
qualit de ltude dimpact accompagnant le projet de loi, et non sur le contenu du
texte soumis lAssemble nationale).
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi
Lappropriation encore imparfaite de la dmarche de lvaluation ex ante
peut tre constate non seulement chez les parlementaires et au sein de lopinion
publique, mais aussi au sein des administrations. De laveu mme du secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, les tudes dimpact ressemblent
davantage, lheure actuelle, un expos des motifs enrichi quau modle de
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE), pour
laquelle ltude dimpact sert ajuster le dispositif qui sera retenu .

(1) Il sagit des saisines relatives :
- la loi n 2011-672 du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la nationalit (Conseil
constitutionnel, dcision n 2011-631 DC du 9 juin 2011, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6).
46
Il est en effet apparu au gr des travaux de la mission que les tudes
dimpact pouvaient voir leur teneur enrichie plusieurs gards.
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests
entreprises, collectivits locales et usagers de ladministration
Lors du comit interministriel pour la modernisation de laction publique
du 18 dcembre 2012, il a t dcid de soumettre certains projets dactes
rglementaires concernant les entreprises qui, depuis 2011, doivent par ailleurs
faire lobjet dune fiche dimpact un test PME permettant dvaluer
directement avec les entreprises les consquences dune rglementation et dy
apporter des modifications afin de faciliter son application
(1)
.
Mise en uvre par les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE), cette
mthode de consultation innovante vise dterminer spcifiquement les
consquences concrtes et la complexit de nouvelles mesures forts enjeux
auprs dun chantillon rduit dune quinzaine de TPE, PME et ETI. Sur la base
des remarques et des alternatives avances par les entreprises, des amendements
peuvent tre apports la mesure.
Expriment dbut 2013 sur les dcrets dapplication relatifs la banque
publique dinvestissement (BPI), le test PME a permis, par la suite, de
simplifier plusieurs projets dactes rglementaires, comme le projet de dcret
relatif la signaltique commune de tri.
Lors de son audition par la mission, M. Nicolas Conso, chef du service
innovation et services aux usagers au Secrtariat gnral pour la modernisation de
l'action publique (SGMAP), a soulign que les tudes dimpact taient
habituellement centres sur lvaluation quantitative et que ce quil
conviendrait dapprofondir, cest lvaluation qualitative, savoir limpact de la
future norme sur lorganisation des entreprises . Cest la raison dtre du test
PME qui, ralis une dizaine de reprises depuis dbut 2013, est mis en uvre
selon une mthode dsormais rode .
Selon M. Nicolas conso, chacun des tests qui ont t mens par exemple
sur les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou
sur les indications gographiques du type Laguiole a permis dobserver des
lments qualitatifs que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir : il
a ainsi t possible daffiner les projets de textes rglementaires et de prvoir la
mise en place ds le dbut de mesures daccompagnement permettant datteindre
les objectifs assigns. Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait
dsormais possible de les rendre plus systmatiques et plus obligatoires dans le
cadre des tudes dimpact cest prvu , voire de les tendre aux textes
lgislatifs .

(1) Cette dcision a t acte par la circulaire n 5630/SG du Premier ministre du 9 janvier 2013 relative la
modernisation de laction publique.
47
La mission estime quil ny a pas lieu de rserver cette dmarche
dvaluation aujourdhui facultative aux seuls projets dactes rglementaires
concernant les entreprises, mais que, bien au contraire, la ralisation de tests
semblables devait tre entreprise, titre obligatoire, pour lensemble des projets
de loi, quils affectent les entreprises, les collectivits territoriales ou les
particuliers, usagers de ladministration.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de rendre obligatoire,
pour les textes lgislatifs, et selon lobjet de la rforme envisage, la
ralisation dun test entreprises (ce type de test ne devant pas concerner
les seules PME) et/ou dun test collectivits territoriales et/ou dun test
usagers de ladministration .
Ces tests gagneraient se nourrir des contributions quun certain nombre
de parlementaires, comme notre collgue Ccile Untermaier, peuvent recueillir
dans le cadre des ateliers lgislatifs citoyens quils organisent dans leur
circonscription
( 1 )
. Votre rapporteur souligne lintrt que de telles initiatives
peuvent prsenter pour rinventer la politique en associant plus activement nos
concitoyens aux discussions des projets et propositions de loi. Les remarques
formules dans le cadre de ces ateliers participatifs aussi bien par des particuliers,
des associations, que des syndicats, des administrations ou des chefs dentreprises
sont en effet susceptibles dapporter un clairage fort utile sur les implications
concrtes des dispositifs dont la rforme est envisage.
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que
des consquences socitales des mesures envisages
M. Nicolas Conso nest pas la seule personne entendue par la mission
avoir point les lacunes des tudes dimpact en matire dvaluation des
consquences conomiques. M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur
de droit public lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), citant lexemple
des dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs, a soulign, lors de son
audition, que c[tait] une chose dvaluer le cot financier de la rfection des
ascenseurs pour les syndicats de coproprit et les bailleurs sociaux , mais que
cen [tait] une autre de raliser une vritable analyse conomique, qui aurait
permis de remarquer que, tant donn quil nexiste que deux ou trois
ascensoristes sur le march, le risque tait grand, dune part que les cots
explosent, dautre part que loffre ne puisse pas rpondre la demande ! .
Le secrtaire gnral du Gouvernement lui-mme, M. Serge Lasvignes, a
fait part la mission de ce que si des efforts ont t raliss en matire de
quantification, la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre
amliore .

(1) Sur les ateliers lgislatifs citoyens , voir la contribution de notre collgue Ccile Untermaier, annexe
au prsent rapport.
48
Votre rapporteur ne citera quun exemple : celui de ltude dimpact jointe
au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, devenu la loi n 2014-856
du 31 juillet 2014. Cette tude situait limpact du projet de loi, en termes de
crations demplois dans le secteur des associations des coopratives chance
de quatre cinq ans, dans une fourchette allant de 100 000 200 000 soit une
valuation allant du simple au double
(1)
.
Au-del des consquences conomiques, ce sont les consquences
sociales et socitales qui apparaissent parfois mal values dans les tudes
dimpact. Il apparat par exemple pour le moins surprenant que la partie de
ltude dimpact consacre larticle 8 du projet de loi de financement de la
scurit sociale pour 2014 (devenu la loi n 2013-1203 du 23 dcembre 2013), qui
proposait dharmoniser les rgles de prlvement applicables aux produits de
placement et de mettre fin lapplication des taux historiques pour des
produits dpargne priss des classes moyennes et populaires, indiquait, dans la
rubrique impacts sociaux : sans objet . La vive raction des petits
pargnants qui a conduit le Gouvernement renoncer aligner par le haut la
fiscalit des plans dpargne en actions (PEA), des plans dpargne-logement
(PEL) et des produits dassurance-vie et dpargne salariale, a montr que la
rforme envisage tait loin dtre dnue de telles consquences, contrairement
ce que suggrait ltude dimpact.
La mission recommande donc damliorer lvaluation des
consquences conomiques, sociales et socitales des mesures envisages.
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues
Si le guide de lgistique tabli par le SGG recommande bien de rflchir
prcisment, lors de llaboration dune tude dimpact, la dtermination des
conditions dapplication dans le temps dune rforme ( entre en vigueur diffre
pour assurer aux entreprises ou aux particuliers une prvisibilit suffisante et
adapter leurs choix en temps utile, dispositions transitoires permettant de garantir
une scurit juridique pour les situations constitues ou procdures en cours,
analyse de limpact de la rtroactivit, le cas chant, de certaines dispositions
lgislatives ), force est de constater que cela reste parfois un vu pieu.
Votre rapporteur en veut pour preuve lvaluation dfectueuse de la date
dentre en vigueur du dispositif du compte personnel de prvention de la
pnibilit, prvu par la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et
la justice du systme de retraites.
Faute dune tude dimpact prcise et complte permettant dvaluer le
travail ncessaire pour laborer un tel compte qui soit simple dutilisation pour les
salaris comme pour les entreprises, le Premier ministre a d annoncer, le
1
er
juillet dernier, le report partiel 2016 de lentre en vigueur de ce dispositif qui

(1) tude dimpact jointe au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, juillet 2013, p. 21 et p. 26.
49
tait fixe par la loi prcite au 1
er
janvier 2015. Ce report partiel a pu susciter des
dceptions la hauteur des grandes esprances que la loi du 20 janvier 2014 avait
suscites.
Il est donc essentiel que les tudes dimpact ne se contentent pas
dindiquer les dates dentre en vigueur et les ventuelles mesures transitoires
sans les justifier par une analyse approfondie.
Or, ce sujet, le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a
expliqu la mission que si les membres du Conseil dtat taient trs
attentifs aux mesures transitoires aussi bien sur les textes rglementaires que sur
les projets de loi, ils navaient jamais t saisis, [s]a connaissance, dtudes
dimpact ce point prcises quelles permettraient par exemple sur le compte de
prvention de la pnibilit dclairer utilement la rflexion du Gouvernement .
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives
cres ( one-in, one-out ) aujourdhui circonscrite aux textes
rglementaires
Depuis le 1
er
septembre 2013, en application de la circulaire du Premier
ministre n 5668/SG du 17 juillet 2013, est mis en uvre un gel de la
rglementation, visant supprimer une norme existante pour toute cration dune
nouvelle norme. En vertu de ce moratoire un pour un qui concerne tous les
projets dactes rglementaires, lexception notable de ceux pris en application
dune norme suprieure (loi ou directive europenne), tout projet de texte
rglementaire nouveau crant des charges pour les entreprises, les collectivits
territoriales ou le public nest adopt que sil saccompagne, titre de gage ,
dune suppression de mesures existantes engendrant des charges quivalentes.
Le Gouvernement a ainsi introduit en droit franais la pratique britannique
du one-in, one-out qui, instaure au Royaume-Uni en septembre 2010 et
applique partir du 1
er
janvier 2011, commande quaucune norme lgislative ou
rglementaire impliquant de nouvelles charges pour les entreprises ne puisse tre
adopt sans que ne soit supprime une norme gnrant des charges quivalentes
(en termes de cot de mise en conformit et non uniquement de charges
administratives), lexception des projets de textes relatifs la fiscalit ou pris
pour la transposition dune directive europenne.
Au 31 dcembre 2012, la rgle du one-in, one-out , aurait permis, selon
le gouvernement britannique, de rduire les charges annuelles pesant sur les
entreprises de 836 millions de livres sterling, soit environ 990 millions deuros.
Face ce succs, le gouvernement britannique a tendu son initiative et la
rgle est devenue, depuis le 1
er
janvier 2013, celle du one-in, two-out : les
charges administratives rsultant pour les entreprises de la cration de nouvelles
normes doivent tre compenses par la suppression de normes existantes
engendrant le double de charges. Limpact attendu de cette nouvelle mesure
50
devrait porter lallgement de charges pesant sur les entreprises 919 millions de
livres sterling, soit environ 1,087 milliard deuros.
Le bureau du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences
charg de lamlioration de la rglementation ( Better Regulation Executive -
BRE ) joue un rle essentiel dans la mise en uvre du programme one-in,
two-out , car cest lui qui, tous les six mois, publie un rapport dressant le bilan de
lavancement du programme et tablissant un classement des ministres
(1)
.
En France, daprs les informations qua pu obtenir votre rapporteur, la
mise en uvre du moratoire un pour un en matire rglementaire depuis le
1
er
septembre 2013 a permis, jusqu aujourdhui, dallger de 665 millions
deuros les charges administratives pesant sur les entreprises, les collectivits
territoriales ou le public. Le chiffrage des charges supprimes et des charges
nouvellement cres a permis de faire ressortir que seuls 14 % des textes
rglementaires ceux qui ont les plus forts impacts (suprieurs 10 millions
deuros en valeur absolue) reprsentaient plus de 80 % de lensemble des cots
ou gains constats pour les entreprises, soit environ 50 textes rglementaires
depuis le 1
er
septembre 2013. Ce chiffrage a galement permis de noter que
lessentiel de la production normative manait de trois ples ministriels :
lconomie et les Finances, lEnvironnement et le Logement, les Affaires sociales
et le Travail.
Convaincue des vertus de lexemple britannique, la mission considre
que le principe dune compensation de nouvelles charges par la suppression
de charges existantes dun niveau quivalent ne doit pas tre circonscrit aux
seuls projets dactes rglementaires, mais quil doit, comme au Royaume-Uni,
tre tendu aux projets de loi.
cet effet, le lgislateur pourrait introduire larticle 8 de la loi
organique du 15 avril 2009, qui indique les diffrentes rubriques devant tre
renseignes dans le cadre dune tude dimpact, une rubrique supplmentaire
exigeant une quantification aussi prcise que possible des charges
administratives supprimes en contrepartie et hauteur des charges
administratives cres.

(1) Voir, en annexe n 7, les tableaux tablis par le bureau BRE dans le cadre du programme one-in,
two-out . Les derniers rapports semestriels du BRE sont en outre consultables aux liens suivants :
- rapport de juillet 2013 pour le premier semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/one-in-two-out-sixth-statement-of-new-regulation-july-to-
december-2013 ;
- rapport de dcembre 2013 pour le second semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/bis-sixth-statement-of-new-regulation-regulations-covering-july-
to-december-2013
- rapport de juillet 2014 pour le premier semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/bis-eighth-statement-of-new-regulation-regulations-covering-
july-to-december-2014
51
Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, que la mission a pu rencontrer
lors de son dplacement Londres, cest cette discipline qui a permis de
provoquer outre-Manche un profond changement de culture normative au sein des
administrations, car elles ont t contraintes de sinterroger avec sincrit sur les
normes quelles allaient devoir supprimer pour compenser la charge
administrative engendre par celles quelles craient. Or lidentification des
normes supprimer suppose la quantification des charges administratives rsultant
des normes existantes travail qui, jusqualors, tait trs peu effectu par les
administrations.
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post
des mesures
Notre pays gagnerait sinspirer non seulement des pratiques
britanniques, mais aussi des pratiques allemandes. Les ministres fdraux
allemands ont en effet pris pour habitude de fixer, dans ltude dimpact labore
ex ante, les critres dvaluation ex post des normes envisages.
Depuis le 1
er
janvier 2013, le principe a t retenu outre-Rhin que les
normes une fois adoptes seraient soumises :
une premire valuation ex post par le bureau fdral des statistiques
( Destatis ) aprs les deux premires annes de leur mise en application ;
une seconde valuation ex post, ralise cette fois par le ministre
porteur du texte de loi, dans un dlai maximal de cinq ans.
Cette seconde valuation, plus complte que la premire, devrait tre
effectue au regard des critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude
dimpact ex ante et prendre en compte, au-del des seules charges administratives,
lefficacit de la rglementation, le rapport cots avantages, les consquences
(positives ou ngatives) non anticipes, lacceptation de la rglementation par
ceux qui elle incombe, et les possibilits de rduire les charges administratives
sans modifier les principes.
Daprs le chef du bureau charg de la simplification la Chancellerie
fdrale ( Better Regulation Unit - BRU), M. Stephan Naundorf, cette pratique
peut contribuer un vritable changement de culture normative, dans la mesure o
elle contraint les ministres porteurs des projets de textes identifier en amont,
ds la prparation dune mesure, les critres de sa russite, et effectuer une
comparaison entre les critres dfinis ex ante et les rsultats chiffrs obtenus
ex post.
Le guide de lgistique tabli par le SGG rappelle aux administrations quil
est indispensable de concevoir ltude dimpact dans une optique dvaluation
ex post du dispositif, quelques annes plus tard . Il leur recommande, en
consquence, de sattacher dans la mesure du possible faire le dpart entre un
objectif final et plusieurs objectifs intermdiaires, dterminer un ou plusieurs
52
indicateurs qui permettront de mesurer, mme indirectement, si ces objectifs ont
t atteints et prsenter la nature du dispositif dvaluation ex post
envisager . Toutefois, force est de constater que larticle 8 de la loi organique du
15 avril 2009 ne fait pas de lindication des critres prcis dvaluation ex post une
rubrique obligatoire des tudes dimpact. Ce texte se contente de prvoir que les
documents dvaluation ex ante dfinissent les objectifs poursuivis par le projet
de loi .
La mission recommande donc de faire de la dtermination des
indicateurs sur lesquels se fondera lvaluation ex post des normes une
rubrique part entire des tudes dimpact, que les administrations devront
imprativement renseigner.
Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test
entreprises (aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi
que de tests collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des
mesures transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-
in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de
ces mesures.
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT
La mission a constat en se rendant chez certains de nos voisins, et
notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, que la qualit des tudes dimpact
enregistrait de trs nets progrs ds lors que le processus dlaboration de ces
dernires cessait dtre purement interne aux administrations productrices des
textes lgislatifs et rglementaires.
53
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment
Board qui distingue lorgane charg de llaboration de ltude
dimpact de celui charg de lvaluation de sa qualit, sans recueillir
un point de vue extrieur celui de ladministration.
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent
dobjectiver le processus de production des tudes dimpact
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne
En 2006, linitiative du Prsident Jos Manuel Barroso, la Commission
europenne a cr au sein de ses services un bureau ( Impact Assessment Board
- IAB ) charg contrler la qualit des tudes dimpact produites par les autres
services de la Commission europenne sur les projets de texte dont ils sont
porteurs.
Les services de la Commission europenne linitiative dun projet de
texte sont donc aussi ceux qui sont chargs de llaboration de ltude
dimpact relative ce projet. Si, initialement, il a t fait appel des consultants
extrieurs pour raliser ltude dimpact, cette solution a dsormais t carte.
Les services porteurs dun texte sont tenus de respecter des lignes
directrices
(1)
qui rgissent le contenu des tudes dimpact et imposent quelles
comportent :
la description du besoin auquel il est propos de rpondre ;
une tude doption avec, le cas chant, lindication des motifs pour
lesquels le recours une simple recommandation ( soft law ) a t rejet ;
les consultations ralises et leur teneur ;
les faons dont les remarques formules lors des consultations ont t
prises en compte par les services lorigine du projet de texte ;
le cas chant, les raisons pour lesquelles les prconisations formules
lors des consultations ont t cartes ;
les raisons pour lesquelles les trs petites entreprises (TPE) ne peuvent
pas tre exemptes de la nouvelle rglementation envisage.
L IAB examine lensemble des projets dtudes dimpact et exige
des services de la Commission europenne porteurs des projets de textes des
explications dtailles sur tous les points figurant dans le cahier des charges
des tudes dimpact.

(1) Ces lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) pour llaboration des tudes dimpact sont
consultables au lien suivant :
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm.
54
Il les interroge notamment sur le cot estim du projet de texte pour les
administrations et les entreprises des tats membres, en exigeant les lments les
plus chiffrs et les plus prcis possibles, en particulier en termes demploi.
Lexamen de la qualit de ltude dimpact par l IAB prend la forme
de :
runions tous les quinze jours avec les services porteurs du projet de
texte (ces runions ne pouvant se tenir si moins de 4 membres de l IAB sans
compter son Prsident sont prsents et si les directions comptentes en matire
dentreprises, denvironnement et daffaires sociales ne sont pas du tout
reprsentes) ;
questionnaires de 4 5 pages auxquels les services porteurs du projet de
texte sont tenus de rpondre sous quelques semaines.
Ces changes durent tant que l IAB nest pas convaincu de donner un
avis positif au projet de texte envisag. En moyenne, la ralisation dune tude
dimpact sur un projet de texte dure entre un an et demi et deux ans.
Toutefois, l IAB na pas de droit de veto. Si la Commission
europenne tient un projet de texte, malgr lavis ngatif de l IAB , alors
le projet de texte lui est transmis afin quelle laccepte formellement.
Cependant, lavis ngatif de l IAB est, dans cette hypothse, publi.
Il faut nanmoins noter que, depuis 2010, sauf volont contraire du
Prsident de la Commission europenne, aucun projet de texte ayant reu un avis
ngatif de l IAB nest soumis la Commission.
Une fois que la Commission europenne a accept le projet de texte,
ltude dimpact est publie et mise en ligne
(1)
. Souvent volumineuse, celle-ci
est dsormais rsume, depuis quelques mois, dans une synthse de deux pages
prsente au dbut du document. Une synthse de lavis de l IAB (jadis de
dix pages en moyenne, et dsormais denviron deux pages) est galement
publie. Lavis de l IAB accompagne le projet de texte europen
correspondant tout au long du processus lgislatif.
Un projet est envisag, qui consisterait permettre l IAB de
rpondre publiquement aux diffrentes remarques formules par les citoyens de
lUnion europenne sur les tudes dimpact mises en ligne. L IAB pouvant
difficilement rpondre chaque personne, ses rponses pourraient tre
thmatiques.

(1) Sur la place de l IAB dans le processus dlaboration des tudes dimpact de la Commission
europenne et sur les statistiques relatives ses activits, voir les documents figurant en annexe n 8.
55
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen
Depuis que le Parlement europen est pleinement devenu colgislateur ,
en vertu du Trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007, il tmoigne un fort intrt
pour lvaluation ex ante et ex post. ce titre, il a demand ce que tout projet
dacte lgislatif soit accompagn dune tude dimpact.
Le 18 avril 2011, la dpute allemande Angelika Niebler a publi un
rapport sur la garantie de lindpendance des tudes dimpact
(1)
, qui prconisait la
cration de structures danalyse dimpact au sein mme du Parlement.
la suite de ce rapport, une direction de lanalyse dimpact a t cre en
janvier 2012. Dsormais, cette direction a pris le nom de direction de
lvaluation de limpact et de la valeur ajoute europenne au sein de la
direction gnrale des services de recherche parlementaire.
Depuis septembre 2012, la demande du secrtaire gnral du
Parlement europen, les services de lunit dvaluation ex ante procdent
un contrle de toutes les tudes dimpact transmises par la Commission
europenne, ce qui reprsente environ six tudes par mois. Ce contrle prend
la forme dune note dune dizaine de pages comportant des analyses
prliminaires et produite en quelques jours (une semaine au maximum)
( 2 )
.
Lanalyse dimpact laquelle procdent les services de lunit dvaluation ex
ante complte le contrle de qualit effectu par l IAB , en apportant un regard
neuf sur le projet de texte europen.
Si un ou plusieurs parlementaires le demandent, les services de lunit
dvaluation ex ante peuvent produire une note plus dtaille, voire procder
une tude dimpact complmentaire.
Il peut arriver que le Parlement europen choisisse de faire ou refaire
intgralement une tude dimpact. Rcemment, il a ainsi dcid de raliser
intgralement une tude dimpact sur une proposition modifiant la directive
relative au miel de faon rtablir le pollen comme composant du miel. La
Commission europenne navait, en effet, pas jug ncessaire de raliser une tude
dimpact sur cette proposition de modification de la directive relative au miel dans
la mesure o elle avait produit une telle tude lors de llaboration de la directive
initiale quil sagissait de modifier. Or la distinction, labore entre-temps par la
Cour de justice de lUnion europenne
(3)
, entre les notions de composant et
d ingrdient rendait ncessaire, aux yeux du Parlement, une nouvelle tude
dimpact.

(1) Ce rapport peut tre consult au lien suivant : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0159+0+DOC+XML+V0//FR&language=fr.
(2) Ces premires valuations sont consultables au lien suivant :
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/documents.html?word=&documentType=STUDIES&id=&body=I
MPA&dateStart=&dateEnd=&action=submit
(3) CJUE, 6 septembre 2011, Karl Heinz Bablok et autres contre Freistaat Bayern (affaire n C-442/09).
56
Si le sujet sy prte, ltude dimpact complmentaire ou substitutive
peut tre effectue par les services de lunit dvaluation ex ante, qui
disposent alors de six mois, en moyenne, pour la raliser.
Globalement, les services de lunit dvaluation ex ante dtectent
rarement de graves lacunes dans les tudes dimpact qui leur sont transmises. Ils
notent cependant que ces tudes comportent rarement des donnes sur les charges
administratives au niveau de lUnion, et encore moins tat par tat.
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes.
Le bureau de la Commission europenne charge de contrler la
qualit des tudes dimpact ( IAB ) est compos de neuf fonctionnaires
europens, dont un prsident (secrtaire gnral adjoint de la Commission
europenne) et huit directeurs issus des services de la Commission europenne et
devant reprsenter au moins les directions comptentes dans le domaine de
lenvironnement, des entreprises et des affaires sociales. Ces fonctionnaires sont
dsigns par le Prsident de la Commission europenne pour un mandat de
deux ans et sont directement responsables devant lui. Ils agissent en leur nom
propre, et non en tant que reprsentants de leur service daffectation. Ils
sabstiennent dintervenir dans les dbats chaque fois quapparat un conflit
dintrts.
Sil travaille de faon impartiale, aucun texte ne garantit aujourdhui
formellement lindpendance de l IAB . Cette indpendance rsulte
seulement de pratiques administratives.
Nos interlocuteurs allemands ont indiqu quils souhaiteraient
dvelopper leur niveau un processus de contrexpertise, si ce dernier nest
pas instaur au niveau europen. Selon eux, la Chancelire, Mme Angela
Merkel, verrait dun bon il la constitution dun comit qui soit plus indpendant
que lactuel IAB .
Quant lunit dvaluation ex ante du Parlement europen, elle
procde moins une analyse de fond qu un contrle du respect des lignes
directrices en matire danalyse dimpact, en sassurant par exemple que la
Commission na pas demble privilgi telle option plutt que telle autre sans
effectuer une vritable tude doption, ou encore que la Commission na pas omis
telle ou telle partie prenante incontournable dans le cadre de ses consultations. Par
exemple, au sujet dun rcent projet de texte europen sur la traduction certifie,
les services du Parlement europen ont constat que la Commission navait pas
consult les traducteurs.
Par ailleurs, lunit dvaluation ex ante du Parlement europen na pas
toujours toute la capacit technique requise pour contrexpertiser les valuations
fournies par les services de la Commission europenne. Pass un certain degr
de technicit, ltude dimpact complmentaire ou substitutive est confie
des consultants et experts extrieurs au Parlement.
57
Cette pratique rvle la ncessit dexternaliser le contrle de la qualit
des tudes dimpact si lon souhaite que celui-ci ne se limite pas un examen
purement formel. Cest ce quont compris nos voisins britannique et allemand
qui ont choisi de soumettre ltude dimpact produite par ladministration
lanalyse critique et impartiale de reprsentants de la socit civile.
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des
personnalits extrieures ladministration le soin de se prononcer
sur la qualit de ltude dimpact.
En Europe, cinq pays se sont dots dorganismes consultatifs
indpendants pour contrler la qualit des tudes dimpact produites par les
administrations. Il sagit :
des Pays-Bas, qui ont cr un bureau de la charge administrative
(ACTAL) ;
du Royaume-Uni, qui a institu un comit de la politique de la
rglementation ( Regulatory Policy Committee - RPC) ;
de lAllemagne, qui a mis en place un conseil national de contrle des
normes ( Normenkontrollrat - NKR) ;
de la Rpublique tchque, qui a cr bureau dtude de limpact de la
rglementation ( RIAB ) ;
de la Sude, qui a institu un conseil damlioration de la rglementation
( Regelradet ).
LIslande et la Norvge sont elles aussi en train de mettre en place des
comits indpendants chargs de lvaluation de la qualit des tudes dimpact.
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC )
i. Cration et composition
Le Regulatory Policy Committee (ou RPC ) a t cr en 2009
pour valuer de faon totalement indpendante la qualit (sincrit des
estimations, des donnes...) des tudes dimpact proposes par les services des
ministres porteurs de projets de textes (lgislatifs et rglementaires).
Bnficiant dun financement de 800 000 par an (soit 950 000 ) et
install dans les locaux du ministre de lconomie, de linnovation et des
comptences ( Department for Business, Innovation & Skills - BIS), il est
compos de huit membres nomms par le Premier ministre, au terme dun
processus de recrutement public et transparent (appel candidatures,
slection par les fonctionnaires composant le secrtariat, proposition de
nomination faite au Premier ministre).
58
Les membres du RPC sont issus de la socit civile : syndicalistes,
conomistes, entrepreneurs, employs de la chambre de commerce britannique,
spcialistes de laudit, etc.
Les membres de ce comit conservent des activits professionnelles
parallles et ne consacrent chacun quun jour de leur semaine au travail du
RPC . Jusquen 2012, ils ntaient pas rmunrs pour leur activit au sein du
RPC .
Ce comit sappuie sur un secrtariat de quinze fonctionnaires qui sont
dtachs de diffrents ministres pour une dure de trois quatre ans pour
travailler temps plein pour le RPC et dont la plupart ont un profil
dconomiste.
ii. Rle du RPC dans le processus britannique dlaboration des
tudes dimpact
Le RPC examine, en dehors de toute considration partisane, la
qualit des tudes dimpact labores par les services des ministres porteurs
de projets de textes.
Les ministres laborent une tude dimpact, le cas chant avec lappui
mthodologique et technique du bureau du ministre de lconomie, de
linnovation et des comptences charg de lamlioration de la rglementation
( Better Regulation Executive - BRE)
(1)
.
Depuis lt 2012, pour certaines mesures sans impact lourd, les
ministres peuvent produire des tudes dimpact allges qui sont soumises une
procdure de contrle acclre. Cette procdure est notamment utilise pour les

(1) Compos dune cinquantaine de personnes et bnficiant dun budget annuel denviron 3,5 millions de
livres sterling (soit environ 4,13 millions deuros), le BRE est une unit de soutien la mise en uvre
des programmes damlioration de la rglementation qui se concentre sur lvaluation ex ante.
Formellement cr il y a une dizaine dannes, le BRE a commenc dtre constitu de faon informelle
en 1992, sous le gouvernement de M. John Major.
Initialement rattach aux services du Premier ministre ( Cabinet Office ), ce service est plac depuis
2009 auprs du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences (BIS), afin de regrouper
auprs de ce ministre toutes les structures qui travaillaient sur les questions lies aux entreprises. Malgr
ce rattachement, le BRE a une vocation interministrielle et travaille aux cts des ministres et
rdacteurs des projets de texte pour leur assurer une assistance pratique, au sujet de lchange de bonnes
pratiques ou des alternatives la rglementation notamment.
Cest ce service qui a dfini les rgles dlaboration des tudes dimpact et qui apporte un soutien
mthodologique et technique aux ministres porteurs de projets de textes lorsquils laborent de telles
tudes.
Chaque ministre dispose dune unit damlioration de la rglementation compose de trois six
personnes. Et au sein de chaque ministre, un secrtaire dtat charg de la gouvernance normative est
identifi.
Cest galement vers ce service que le RPC peut se tourner lorsquil rencontre des difficults
mthodologiques ou techniques au cours de lexamen de la qualit dune tude dimpact.
Cest une unit centrale influente et dynamique qui dispose dun rseau et de ressources importantes et qui
regroupe les lments essentiels du mieux lgifrer : soutien aux analyses dimpact, au programme
one-in, two-out , ou encore lutilisation dalternatives la rglementation.
59
mesures de simplification approuves dans le cadre du programme de rduction du
stock normatif ( Red Tape Challenge ) et pour toute mesure dont lincidence
financire est infrieure 1 million de livres sterling (soit environ 1,2 millions
deuros).
Ils la transmettent ensuite au RPC , avant de procder aux ventuelles
consultations obligatoires ou facultatives.
Une fois que ltude dimpact lui est transmise, le RPC dispose
dun dlai allant de 10 jours (en cas de procdure acclre) 30 jours (en cas
de procdure classique) pour analyser ltude dimpact. En moyenne, le
RPC examine les tudes dimpact dans un dlai de 20 jours ouvrables.
Lors de cet examen, le RPC sattache vrifier que le Gouvernement a
envisag toutes les options possibles, en particulier celles qui sont non normatives
( soft law : recommandations, rfrentiels, guides de bonnes pratiques, etc.) et
pour raliser des estimations chiffres fiables des cots et des avantages attendus
du projet de texte. Le RPC contrle notamment le respect du principe one-in,
two-out
(1)
et de la prohibition des surtranspositions des directives europennes
qui niraient pas dans un sens favorable aux entreprises britanniques.
Lexamen de ltude dimpact est effectu par deux fonctionnaires
(dont au moins un conomiste) sans recours des consultants extrieurs. Ils
travaillent uniquement sur la base des documents transmis par le Gouvernement et
examinent leur conformit au regard des exigences mthodologiques relatives aux
tudes dimpact telles que dfinies dans le rfrentiel tabli par le BRE et
appel Better regulation framework manual
(2)
.
Ces deux fonctionnaires transmettent leur proposition davis au
membre du comit charg du dossier, lequel se forge sa propre opinion et
transmet sa proposition davis lensemble des membres du comit.
Le RPC met un avis class par couleur :
vert si ltude dimpact est en tous points satisfaisante ou si elle ne
comporte que des lacunes mineures ;
orange si elle doit tre complte et/ou modifie ;

(1) Le RPC dtermine si le projet de texte cre des charges administratives (dans quel cas, cest un in )
ou sil en supprime (dans quel cas, cest un out ). Il vrifie que le poids de la charge administrative
cre ou supprime a bien t calcul conformment aux principes mthodologiques communment
adopts. Le prsident du RPC , M. Michael Gibbons, a fait valoir lutilit dun regard indpendant sur
le chiffrage fait par le Gouvernement de ce quil prsente comme des crations ou des suppressions de
charges administratives, car les ministres ont, selon lui, tendance surestimer les suppressions de charges
( OUTs ). Cette vrification a permis au RPC destimer environ 475 millions de livres sterling (soit
environ 575 millions deuros) la diffrence entre la rduction de la charge administrative annonce par le
Gouvernement (qui prtend avoir rduit cette charge de 836 millions de livres sterling entre 2011 et 2013,
grce au one-in, one-out ) et la rduction relle de cette charge depuis 2011.
(2) Ce manuel mthodologique est consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual.
60
rouge si elle est trs insuffisante et doit tre intgralement refaite.
Si le projet de texte ne satisfait pas la rgle du one-in, two-out , lavis
du RPC est automatiquement ngatif.
Cet avis est transmis aux ministres porteurs des projets de texte et
auteurs des tudes dimpact. En cas davis orange, ils peuvent dcider de
modifier ou complter ltude dimpact jusqu ce que le RPC donne un avis
vert (plusieurs navettes peuvent ainsi avoir lieu). En cas davis rouge, ils peuvent
dcider de refaire intgralement ltude dimpact, ou de renoncer leur projet de
texte ou de passer outre.
Le RPC na pas de droit de veto : le Gouvernement peut faire le
choix politique de passer outre un avis ngatif, mais dans cette hypothse,
lavis ngatif du RPC est publi (non seulement le sens de lavis, mais
aussi lensemble des motifs) et le Gouvernement doit assumer les
consquences politiques et mdiatiques de son choix. En pratique, tout
ministre renonce prsenter un projet de texte qui naurait pas recueilli un
feu vert du RPC .
Rcemment, dans le cadre dun projet de loi visant mettre en place un
nouveau rgime de retraites, le Gouvernement britannique a procd des
consultations sans avoir pralablement recueilli lavis du RPC sur ltude
dimpact. Ds lors que les partenaires sociaux avaient reu la consultation, il tait
trop tard pour saisir le RPC . Ce dernier a donc mis un avis rouge (ngatif)
qui a t publi en intgralit dans la une du Financial Times
(1)
, ce qui a plong le
Gouvernement dans lembarras pendant plusieurs semaines. Le ministre porteur
du projet de loi a alors demand rencontrer le Prsident du RPC devant qui il
a reconnu quil naurait pas d valider ltude dimpact assortissant le projet de
loi. Le ministre a alors demand au RPC de lui transmettre ses
recommandations pour que le projet de loi envisag satisfasse aux exigences du
comit.
En 2012, le RPC a examin 654 tudes dimpact (contre 579 en 2011).
81 % de ces analyses ont t juges conformes aux exigences mthodologiques.
Le plus souvent, les reproches adresss aux ministres par le RPC portent sur
le manque de clart des bases de calcul, labsence dexplication complte sur la
faon dont le cot net annuel de la mesure envisage pour les entreprises a t
estim, labsence de prise en compte des cots de familiarisation avec la nouvelle
mesure et de mise en uvre de dispositifs transitoires, ou encore linsuffisance de
lvaluation de limpact pour les petites et trs petites entreprises.
En juin 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc la cration, au sein des tudes dimpact, dun indicateur

(1) Cet avis est fourni en annexe n 9 et consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/267611/RPC13-DWP-
1950_Charges_in_Qualifying_Pension_Schemes__05.12.2013_.pdf
61
spcifique pour les petites et trs petites entreprises ( Small and Micro Business
Assessment - SaMBA). Dans ce cadre, le RPC est charg de sassurer que
toutes les solutions ont t envisages pour attnuer tout impact disproportionn
dun projet de texte sur les petites et trs petites entreprises. Le principe est que les
petites et trs petites entreprises sont exemptes des nouvelles rglementations.
Lexception est quelles peuvent tre concernes par la nouvelle rglementation
mais quelles bnficient alors dadaptations et de dlais plus longs pour
lappliquer moindre cot. Ce dispositif na toutefois pas encore t mis en
uvre.
En juillet 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc que mme les producteurs de normes qui ninterviennent
pas dans le domaine conomique (les rgulateurs non-conomiques ), parmi
lesquels certaines autorits administratives indpendantes, allaient devoir produire
une tude de limpact que leurs nouvelles rglementations ou les modifications de
leurs rglementations existantes peuvent avoir indirectement sur les entreprises.
Ces rgulateurs non-conomiques sont tenus de communiquer leur tude
dimpact aux entreprises concernes, de se concerter avec elles et, si possible,
parvenir un accord avec elles avant la modification de la rglementation. Si les
entreprises susceptibles dtre affectes par la nouvelle rglementation considrent
que ltude dimpact ralise par le rgulateur non-conomique est
substantiellement errone, et quelles ne peuvent donc parvenir un accord avec
ledit rgulateur, alors elles peuvent saisir le RPC pour quil contrle ltude
dimpact labore par le rgulateur et formule un avis en toute indpendance. Ce
dispositif na toutefois pas encore t mis en uvre.
Le RPC a tabli un classement des ministres selon la qualit des
tudes dimpact quils lui transmettent, ce qui permet de faire pression sur
les administrations centrales et de les mobiliser
(1)
. Le constat est que ce sont
toujours les mmes ministres qui produisent les meilleurs tudes dimpact et
que la qualit dune tude dimpact est dautant plus grande que les
ministres travaillent en troite association avec les entreprises.
Une fois retourne aux ministres avec lavis du RPC , ltude
dimpact est transmise au comit gouvernemental charg de la rduction de
la rglementation ( Reducing Regulation ministerial Committee - RRC).
Ce comit est compos dune dizaine de membres du Gouvernement, ministres (de
lconomie notamment) et secrtaires dtat. Il a t cr en 2008 pour piloter le
programme de rglementation du gouvernement. Toutes les mesures qui
impliquent la cration ou la suppression dune norme lui sont soumises pour
autorisation. Ce comit prend, dans un dlai moyen de six jours, la dcision
politique dadopter ou non le projet de texte, en sappuyant sur lavis du RPC
et sur lexpertise du BRE .

(1) Voir les documents figurant en annexe n 9.

6
2

Le rle du RPC dans le processus britannique dadoption des projets de textes


Le RPC examine sous 10 30 jours
les tudes dimpact et leur attribue une
couleur :
- rouge : non-conforme aux exigences
mthodologiques
- orange ou vert : partiellement ou
totalement conforme aux exigences
mthodologiques
Les ministres prparent avec lappui
mthodologique et technique du
bureau Better Regulation Executive
(BRE) les tudes dimpact et les
soumettent au RPC avant quelles ne
soient prsentes au Comit
interministriel de rduction de la
rglementation (RRC) pour adoption
Les services des ministres adressent
au RPC les tudes dimpact pour
examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le RPC sont
transmises au RRC pour validation dans un
dlai de 6 jours
Le RPC adresse ses avis
aux ministres
Le RRC rend sa dcision finale sur la
mise en uvre des rglementations
63

Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, lvaluation indpendante
des tudes dimpact par un comit compos de reprsentants de la socit
civile a t lun des facteurs dcisifs du profond changement de culture
normative qui sest opr au Royaume-Uni.
Ce constat est partag par le ministre dtat allemand charg de la
simplification, M. Helge Braun, que la mission a pu entendre et pour lequel le
contrle de lvaluation des rformes par une institution indpendante a permis en
Allemagne de vaincre les ventuelles rsistances des ministres en matire de
simplification et dvaluation ex ante de limpact des normes.
b. Le conseil allemand de contrle des normes
i. Cration et composition
Le conseil national de contrle des normes ( Normenkontrollrat - NKR)
a t cr en 2006, linitiative du Parlement allemand, pour valuer de faon
totalement indpendante la qualit des tudes dimpact labores par les
services des ministres porteurs de projets de textes lgislatifs et
rglementaires.
Bnficiant dun financement annuel de 470 000 et tabli Berlin, il est
compos de dix membres bnvoles nomms pour cinq ans par la
Chancellerie, sur proposition de la Prsidence de la Rpublique.
Ses membres sont issus de la socit civile et choisis de faon
reprsenter le monde de lentreprise, le monde associatif ou encore le monde
universitaire. Actuellement, le NKR compte entre autres un lu local, un
professeur dconomie, une avocate spcialiste du droit de lenvironnement et un
fonctionnaire ayant des fonctions comparables celles du prfet de rgion.
Lindpendance des membres du NKR tient :
leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au
Parlement) ;
la dure de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la dure du
mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ;
au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein avec la dsignation
dun prsident et dun vice-prsident de sensibilit politiques diffrentes (qui sont
respectivement M. Johannes Ludewig, ancien prsident de la socit nationale des
chemins de fer allemands, est plutt proche des dmocrates-chrtiens , tandis
que M. Wolf-Michael Catenhausen est un ancien dput et un ancien ministre
social-dmocrate).
64

Chaque membre du NKR suit un ou deux ministres et donne son avis
sur les textes labors par ceux-ci. Les avis sont pris la majorit, gnralement
lors de runions hebdomadaires.
Ce comit sappuie sur un secrtariat de quinze fonctionnaires, dont
deux secrtaires administratifs et treize experts qui se spcialisent chacun dans
un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires dtachs de diffrents
ministres pour une priode de 3 4 ans et ayant surtout un profil de juriste
ou dconomiste.
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes
dimpact
Le NKR examine, en dehors de toute considration partisane, la
qualit des tudes dimpact labores par les services des ministres fdraux
porteurs de projets de textes. Son travail vise permettre au dcideur (Parlement
ou Gouvernement) de connatre les implications des dcisions quil est amen
prendre de faon ce quils les prennent en connaissance de cause et quil en
assume ensuite toutes les consquences.
Avec lappui mthodologique de bureau de la Chancellerie fdrale charg
de la simplification ou Better Regulation Unit (BRU)
( 1 )
, les ministres
fdraux laborent une tude dimpact dont ils soumettent le projet au NKR
avant sa finalisation. Sil sagit dun projet de loi, le NKR exige que lui soit
transmis non seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les ventuels
projets de dcrets dapplication. Sil sagit dun projet de loi dhabilitation
lgifrer par ordonnances, le NKR exige que lui soient fournis non
seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les projets dordonnances.

(1) Le BRU constitue lunit gouvernementale charge de la mise en uvre oprationnelle du programme
de rduction de la bureaucratie ( Brokratieaabau ) qui a t engag par le Gouvernement allemand
et dont le pilotage a t confi, le 17 dcembre 2013, M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la
Chancelire. M. Helge Braun a essentiellement pour tche dimpulser et de coordonner au niveau
interministriel les initiatives prises en matire de rduction du stock et du flux normatif. Pour ce faire, il
sappuie sur un comit de secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie au sein duquel chaque
ministre dsigne entre trois et cinq reprsentants. Ce comit est un organe moteur au sein du
gouvernement fdral et se runit six huit fois par an. Il na pas de budget officiel.
Le BRU conseille le ministre dtat charg de la simplification ainsi que les autres ministres, et il
soutient laction du comit des secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie dans son rle de
pilotage.
Dpourvu de budget officiel (mais avec des dpenses annuelles denviron 20 000 ), le BRU est
compos de douze chargs de mission, dont six ont un poste permanent au sein de la Chancellerie fdrale.
Chaque ministre dispose par ailleurs dune cellule dont la taille varie selon son importance (deux trois
personnes en gnral) et qui est charge de la simplification et de lamlioration de la rglementation dans
son champ de comptences.
Le BRU se runit chaque semaine avec le ministre dtat charg de la simplification pour assurer un
suivi du programme de rduction de la bureaucratie. Cest lui qui, tous les trois quatre mois, organise des
rencontres interministrielles pour faire part aux ministres de propositions (quil ne peut pas leur imposer
cependant) et pour assurer le suivi des initiatives en cours.
De mme quau Royaume-Uni, le bureau Better Regulation Executive (BRE) apporte un soutien
mthodologique et technique aux ministres lors de llaboration des tudes dimpact, de mme le BRU
contrle la mthode danalyse dimpact et de calcul des cots retenue par les ministres fdraux.
65

Une fois que le projet dtude dimpact lui est transmis, le NKR
procde son examen en troite collaboration avec les ministres fdraux. Ce
contrle externe et indpendant se concentre sur :
le respect des 37 indicateurs qui doivent tre obligatoirement renseigns
dans une tude dimpact en vertu dun rglement fdral ;
la sincrit de lvaluation des cots susceptibles de rsulter du projet de
texte ;
ltude des diffrentes options envisageables le NKR se rservant
le droit dimposer aux ministres fdraux de prsenter des solutions
alternatives au recours la loi ou au rglement pour atteindre les objectifs
poursuivis.
Pour sassurer de la fiabilit des estimations des cots des normes
envisages qui lui sont soumises par les ministres, le NKR sest vu
reconnatre par la loi le droit de solliciter le bureau fdral des
statistiques ( Destatis ). Ce bureau, quivalent allemand de lInstitut national
de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), est un organisme public qui
est reconnu par tous pour son srieux et son impartialit et qui est tenu par la loi
dassister en toute neutralit le Gouvernement fdral, le Parlement et le NKR
dans leur travail dvaluation, en leur fournissant les donnes chiffres
ncessaires
(1)
.
Au sein du bureau fdral des statistiques, une quipe dune centaine de
personnes se consacre plein temps lvaluation chiffre de limpact des projets
de textes dont elle fait chaque anne un rapport au Parlement. Depuis 2006, le
bureau fdral des statistiques dispose dune base de donnes qui runit
lensemble des informations sur limpact des projets de rglementation. Et depuis
2011, cette base de donnes comprend galement de manire plus prcise et
dtaille les cots des charges administratives pour les particuliers et les
entreprises. Cette base est publique et permet une recherche par type dusager, par
obligation et par secteur. Plus de 10 000 charges administratives sont ainsi
mesures dans les bases de donnes de ce bureau. Elles ont t identifies grce
des enqutes conduites auprs des usagers et des entreprises.
Initialement, le NKR nexaminait que les charges administratives
rsultant dobligations dinformation cres par des projets de loi. Il sappuyait
cette fin sur le modle des cots standards ( standard cost model ). Depuis
2010, le NKR value tous les cots de tous les projets de textes lgislatifs ou
rglementaires manant des ministres fdraux, et pas seulement les cots lis
la cration dobligations dinformation, en oprant une distinction entre les cots
pour les entreprises, pour les citoyens et pour les administrations, ainsi quune
distinction entre les cots de mise en conformit et les cots de fonctionnement
(2)
.

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
(2) Une rglementation peut en effet induire des cots de mise en conformit : par exemple, la rglementation
relative la rduction des gaz effet de serre engendre des cots bureaucratiques , lis lobligation
faite aux entreprises dinformer les autorits sur le volume de gaz mis, mais aussi des cots de mise en
66

Concrtement, le NKR vrifie si les valuations chiffres des
ministres fdraux respectent les rgles mthodologiques et techniques dfinies
par le bureau fdral des statistiques.
Le NKR participe un travail de prparation des textes qui est
plus confidentiel et plus interne ladministration que ne lest le travail du
Regulatory Policy Committee (RPC) au Royaume-Uni.
En effet, le NKR rend un avis final au terme de sa concertation
avec les ministres fdraux sans procder la moindre consultation
publique. Le NKR ne fait pas de commentaires publics sur le projet dtude
dimpact et de texte : les suggestions damlioration quil fait aux services des
ministres fdraux avant de rendre un avis dfinitif sont totalement
confidentielles. La consultation publique des parties prenantes (notamment des
fdrations demployeurs et de salaris qui doivent obligatoirement tre consultes
sur certains textes) nintervient quen aval de la saisine du NKR .
Depuis 2007, il est en effet presque toujours demand aux fdrations
demployeurs et de salaris de prendre position sur les valuations chiffres des
rformes : si elles nmettent pas davis ce stade, le Gouvernement estime
quelles nont pas formuler de griefs ensuite.
La seule hypothse dans laquelle le travail du NKR acquiert une
certaine publicit est celle o lestimation du cot dun projet de texte faite par les
ministres fdraux diffre significativement de celle faite par les parties
prenantes (notamment les fdrations patronales). Dans ce cas, le NKR
procde une valuation. cet gard, les reprsentants de fdrations patronales
allemandes que la mission a pu rencontrer ont indiqu quils entretenaient de
bonnes relations avec le NKR qui prend en compte les remarques et
propositions des entreprises.
Le NKR na pas de droit de veto : un ministre peut faire le choix
politique de passer outre un avis ngatif du NKR , mais dans la mesure o
lavis ngatif du NKR est publi, le ministre concern doit alors assumer
les consquences politiques et mdiatiques de son choix et justifier sa position.
La Chancellerie fdrale exige dailleurs que le ministre dont le projet a reu un
avis ngatif fasse une rponse crite au NKR .
Une fois retourn aux ministres avec lavis final du NKR , qui est
rendu dans un dlai moyen de trois semaines (et parfois sous 15 jours), le projet
dtude dimpact est finalis et transmis au Gouvernement qui, au vu de ce projet,
de lavis du NKR et, le cas chant, de la rponse du ministre concern au
NKR , fait le choix politique de mettre en uvre ou non la mesure envisage.

conformit et de fonctionnement, rsultant notamment de lacquisition et de lentretien de filtres mme de
rduire les missions.
67

Il faut toutefois noter que lactuelle Chancelire, Mme Angela Merkel, a
dcid que, sous son Gouvernement, tout projet de loi qui aurait reu un avis
ngatif du NKR ne serait pas prsent au Parlement.
Lavis du NKR nest publi que lorsque le projet de texte est
adopt par le Conseil des ministres et, sil sagit dun projet de loi, il est alors
joint au texte et ltude dimpact adresss au Parlement. Afin de faciliter la
lecture aux parlementaires et au public, ltude dimpact comme lavis du
NKR sont synthtiss de faon ne pas dpasser une deux pages.
Depuis 2010, si elles ont des doutes sur une valuation, les
commissions saisies dun projet de loi peuvent convoquer les membres du
NKR pour quils sexpriment devant elles et explicitent leur avis qui, sous
la prcdente lgislature, a toujours t suivi.
Lors de son entretien avec la mission, le chef du BRU M. Stephan
Naundorf, a soulign que les parlementaires allemands examinaient de prs les
tudes dimpact et les valuations chiffres quelles contiennent. Il a cit
lexemple rcent dun projet de loi sur la transparence du prix de lessence au sujet
duquel le ministre de lconomie avait voulu passer outre lavis ngatif du
NKR
(1)
. Ce dernier avait estim environ 95 millions deuros le cot du
projet de loi (80 millions deuros la charge des stations-service qui allaient se
voir imposer de nouvelles obligations dinformation et 15 millions deuros pour la
mise en place du dispositif de transparence lui-mme). Ces donnes chiffres
avaient t publies sur un site Internet ouvert tous. Sceptique face au bilan
cots/avantages, le Parlement a mis des rserves qui ont conduit le ministre de
lconomie renoncer son projet de loi. Daprs M. Stephan Naundorf, depuis
la cration du NKR , la ligne de conflits potentiels sest dplace et
oppose moins les partis politiques entre eux (sociaux-dmocrates et
conservateurs) que le Parlement et le Gouvernement.
Les reprsentants du NKR ont toutefois prcis que leur audition
par les commissions parlementaires tait rare : dune part, parce que, selon son
prsident, M. Johannes Ludewig, seule la moiti des projets de lois en moyenne
cre des charges administratives, et seule une partie de ceux-ci engendrent des
cots consquents, et, dautre part, parce que le fait majoritaire dissuade ces
commissions de remettre en cause les estimations fournies par le
Gouvernement quelles soutiennent en majorit.
En moyenne, prs de 350 avis sont formuls chaque anne et transmis au
Parlement. Le NKR estime que 95 % des cots dimpact des projets de texte
sont dsormais connus avant la prise de dcision.

(1) Cet avis est consultable au lien suivant :
http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel_u_Textbausteine/stellungnahme_mtsg_
2.html?nn=826450

6
8

Le rle du NKR dans le processus allemand dadoption des projets de textes















Le NKR examine dans un dlai
moyen de trois semaines les projets
dtudes dimpact en se
concertantavec les services des
ministres et en leur suggrant des
amliorations de faon confidentielle.
Ensuite, il met un avis positif ou
ngatif.

Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent au
NKR avant quelles ne soient
soumises la consultation publique
(des partenaires sociaux notamment)
et prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des normes envisages.
Les services des ministres adressent
au NKR les projets dtudes dimpact
pour examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le NKR et
lavis de ce dernier sont transmis au Conseil
des ministres
Le NKR adresse ses avis
aux ministres
69

Les quatre facteurs du changement de culture normative
au Royaume-Uni et en Allemagne
1 Lvaluation indpendante des tudes dimpact par un comit compos de
reprsentants de la socit civile ;
2 Le dveloppement dune expertise technique pousse au sein dun ple de
contrexpertise ;
3 La dfinition dune mthodologie claire et partage pour lvaluation de limpact ;
4 Un pilotage gouvernemental resserr et fond sur une importante coordination
interministrielle.
Mthodologie de lvaluation de limpact et, depuis la nomination auprs
du Premier ministre dun secrtaire dtat charg de la simplification : notre pays
dispose dj de deux des quatre facteurs du changement de culture normative
constat au Royaume-Uni et en Allemagne. Il ne lui reste plus qu se doter dun
mcanisme dvaluation indpendante des tudes dimpact par un conseil
compos de reprsentants de la socit civile appuys par un ple de
contrexpertise technique.
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT.
Suivant les modles britannique et allemand, ainsi que les
recommandations de bon nombre des personnes quelle a entendues, la mission
nentend pas remettre en cause le principe selon lequel llaboration des
tudes dimpact doit tre confie aux ministres porteurs des projets de textes
lgislatifs ou rglementaires. Comme la indiqu devant la mission M. Rmi
Bouchez, ancien commissaire la simplification, lvaluation ex ante de limpact
des normes relve dune dmarche, dun questionnement qui doit accompagner
le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
jusqu la fin ; elle est intimement lie au processus de concertation et de
consultation pralable , or seul le ministre porteur du texte peut conduire les
processus en parallle et les faire interagir .
En revanche, comme la fait remarquer M. Rmi Bouchez, il est vrai
quil peut manquer, notamment pour les textes fort enjeu, un mcanisme de
validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le Conseil
dtat exercent un contrle, mais ils nont pas la capacit de procder une
contrexpertise : il sagit surtout pour eux de sassurer que toutes les rubriques de
ltude dimpact ont t renseignes .
Cest la raison pour laquelle, dans un souci de transparence de la
dcision publique, la mission prconise la cration dune autorit
administrative indpendante qui serait charge de contrexpertiser les tudes
dimpact assortissant tout texte lgislatif ou rglementaire, quil concerne ou
non les entreprises.
70

Le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a estim, lors de
son audition, qu en amont de la dlibration du Conseil dtat, la prsence
dune capacit dexpertise en ce domaine, par exemple auprs du secrtariat
gnral du Gouvernement, serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des
personnes issues du secteur public, de la socit civile et du secteur priv ; la
dlibration du Conseil dtat sen trouverait enrichie . M. Jean-Marc Sauv a
cependant mis des rticences quant lide de crer une nouvelle autorit ddie
cette mission.
Toutefois, convaincue de lintrt quil y aurait associer lInstitut
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) ce ple de
contrexpertise, sur le modle allemand, la mission a convenu avec le directeur
gnral de lINSEE, M. Jean-Luc Tavernier, que lindpendance de ce ple de
contre-valuation tait une condition de la participation des experts de lINSEE
ses travaux et que cette indpendance devait tre inscrite dans la loi.
En effet, comme la rappel M. Jean-Luc Tavernier lors de son audition,
lINSEE est une administration centrale comme une autre : elle nest pas
indpendante en droit bien quelle le soit en pratique , de sorte que, pour
associer ses experts un organisme charg de lvaluation de la qualit des tudes
dimpact produites par les ministres, il faudrait concevoir un systme de
gouvernance qui lui garantisse une indpendance relative , de la mme faon
quen Allemagne, Destatis travaille sous le contrle dune autorit
administrative, le NKR, dont lindpendance par rapport aux pouvoirs lgislatif et
excutif est garantie par la loi. Suivant cet exemple, lindpendance de
ladministration franaise charge de cette mission pourrait procder de
lindpendance de lautorit administrative sous lautorit de laquelle elle
agirait .
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de confrer un
ancrage lgislatif, voire organique, une autorit indpendante qui,
compose de reprsentants de la socit civile, serait charge dvaluer la
qualit des tudes dimpact en sappuyant sur des experts issus des secteurs
priv et public, notamment des universits, de lINSEE, des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux.
Sur les modles britannique et allemand, la contrexpertise mene par
lautorit indpendante sera consigne dans un avis qui sera rendu public
lors de la prsentation en conseil des ministres des projets de loi ou de dcret
et qui accordera une importance toute particulire lvolution estime des
charges administratives rsultant de la mesure envisage
(1)
.
La mission nentendant pas faire chapper ses propositions lexigence
dvaluation dont elle loue les vertus, elle propose de soumettre ce dispositif de
contre-valuation et de validation des tudes dimpact une valuation, au
terme dun dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.

(1) Voir le schma p. 73.
71

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme
indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public,
notamment des universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des
corps dinspection et des contrles gnraux, de rendre un avis public prenant
notamment en compte lvolution estime des charges administratives rsultant de
la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public
lors de la prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
& prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans
un dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.
Votre rapporteur souligne que, comme lont montr les exemples belge et
allemand, la condition de lobjectivit du regard qui est attendue de lorganisme
de contrexpertise rside dans une indpendance statutaire garantie par la loi.
1. Confrer lautorit de contrexpertise un ancrage organique et
lgislatif, sur les modles belge et allemand
Lors du dplacement de la mission Bruxelles, le 16 janvier 2014,
M. Erwin Depue, directeur gnral de lAgence pour la simplification
administrative (ASA), a soulign que lune des principales forces de cette agence
consistait dans son ancrage lgislatif, qui lui reconnat un droit de proposer des
modifications lgislatives et rglementaires et qui lui assure une certaine stabilit
dans le temps.
LAgence belge pour la simplification administrative a en effet t cre
par une loi-programme pour la promotion de lentreprise indpendante du
10 fvrier 1998 qui la rattache au Premier ministre pour lui permettre davoir
une comptence interministrielle.
Cette loi-programme qui fixe les missions et les pouvoirs de lASA (article
41) a t complte par un arrt royal du 23 dcembre 1998 qui dfinit la
composition de son comit dorientation (16 membres), son fonctionnement ainsi
que la composition de son secrtariat (14 fonctionnaires). Cet arrt royal prcise
explicitement que les fonctionnaires du secrtariat de lASA exercent leurs
missions en toute indpendance par rapport leur dpartement ou service
dorigine.
De la mme faon, en Allemagne, la loi du 14 aot 2006 qui a cr le
conseil national de contrle des normes ( NKR ) prvoit ds le premier alina de
son article 1
er
que ce conseil travaille en toute indpendance. Cette loi dfinit par
72

ailleurs les missions du NKR (article 1
er
), sa composition et son
organisation (article 3), ses pouvoirs (articles 4 et 5) et ses devoirs (article 6).
Sagissant de la composition du NKR , la loi du 14 aot 2006 dispose
expressment que, durant la dure de leur mandat, les membres du NKR ne
peuvent exercer un mandat lgislatif ni tre employs par une autorit publique
fdrale ou fdre ni mme se trouver en relation de subordination ou daffaires
avec les assembles parlementaires ou les autorits publiques prcites (article 3,
alina 3). La loi du 14 aot 2006 ajoute que les membres du secrtariat du
NKR ne reoivent dinstructions que des membres du NKR et ne peuvent,
durant leur affectation auprs de ce dernier, se voir confier, temps complet ou
mme partiel, des missions ayant un lien direct ou indirect avec ladministration
de ltat fdral ou des tats fdrs.
Les exigences dindpendance qui doivent prsider la composition, au
fonctionnement et laccomplissement des missions de lautorit indpendante
charge de contrexpertiser les tudes dimpact, impliquent que cette autorit soit
cre par la loi.
Qui plus est, dans la mesure o cette autorit indpendante serait appele
jouer un rle dcisif dans le processus dlaboration des tudes dimpact qui est
rgi par la loi organique du 15 avril 2009, sa cration requerrait aussi (et tout le
moins) une modification de cette loi organique.
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre lautorit de
contrexpertise, dune part, et, dautre part, le conseil de la
simplification pour les entreprises et le conseil national dvaluation
des normes applicables aux collectivits territoriales
Interpelle par les rserves exprimes par M. Jean-Marc Sauv,
vice-prsident du Conseil dtat
(1)
, et par M. Didier Migaud, Premier prsident de
la Cour de comptes
(2)
, la mission sest beaucoup interroge sur lopportunit quil
y aurait crer une nouvelle autorit charge de lvaluation alors quexistent dj
le conseil de la simplification pour les entreprises ou encore le conseil national
dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales.
Conseil de la simplification pour les entreprises

Ds le 23 octobre 2013, le Prsident de la Rpublique a confi M. Guillaume Poitrinal,
chef dentreprise, et M. Thierry Mandon, alors dput, le soin de dresser rgulirement un
bilan public de la mise en uvre des mesures de simplification au profit des entreprises.
Par le dcret n 2014 11 du 8 janvier 2014, le Premier ministre a institu auprs de lui, pour
une dure de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises dont la prsidence

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
(2) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
73

a t confie conjointement MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel M.
Laurent Grandguillaume, dput, a dsormais succd.
Compos dlus, dexperts et de personnalits indpendantes issues des entreprises et des
administrations, tous dsigns par arrt du Premier ministre
(1)
, ce conseil est charg de
proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
lgard des entreprises, et notamment :
dassurer le dialogue avec le monde conomique et de contribuer la participation des
entreprises la conception et la mise en uvre des mesures de simplification ;
de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur
toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature lgislative, rglementaire ou
administrative qui lui paratrait devoir tre retenue ;
de suivre les ralisations du programme de simplification pour les entreprises et
lvaluation de ses rsultats ;
de contribuer faire connatre les rsultats obtenus auprs des entreprises, des
organisations professionnelles et du grand public
(2)
.
Sappuyant sur les services du Premier ministre, ce conseil a mis en place une mthode
innovante centrant la conception et la mise en uvre des mesures de simplification sur les
besoins des entreprises identifis non seulement par les administrations mais aussi et surtout
par les acteurs conomiques eux-mmes.
Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a t
cr : faire-simple.gouv.fr
(3)
. Simple dutilisation, ce site permet en trois clics de
dposer des propositions de simplification destines enrichir les programmes engags par
le Gouvernement ou den soutenir dautres. Des campagnes de consultation sont
rgulirement organises.
Paralllement, des groupes de travail ont t constitus avec les parties prenantes
(entreprises, lus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations
centrales et dconcentres) pour expertiser les propositions formules sur le site faire-
simple.gouv.fr ainsi que les recommandations faites par les entreprises.
Au bout de trois mois de travail dans le cadre dateliers collaboratifs associant entreprises et
administrations et structurs autour des moments cls de la vie dune entreprise, le Conseil
de la simplification pour les entreprises a publi, le 14 avril dernier, une premire srie de 50
propositions, valides par le Prsident de la Rpublique, applicables soit immdiatement soit,
pour la plupart, au 31 dcembre 2014
(4)
et reprises, pour la quasi-totalit dentre elles qui ont
une nature lgislative, dans le projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises,
adopt en premire lecture par lAssemble nationale le 22 juillet dernier.
Aprs rflexion, la mission prconise de confier la contrexpertise des
tudes dimpact et de leur mthodologie une autorit administrative

(1) Voir les arrts du Premier ministre des 20 janvier et 28 fvrier 2014 portant nominations au conseil de la
simplification pour les entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises,
article 2.
(3) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.faire-simple.gouv.fr/.
(4) Le dossier des 50 mesures de simplification prsentes le 14 avril 2014 est consultable sur le site du
Conseil de la simplification pour les entreprises ( http://www.simplifier-entreprise.fr/ ) au lien suivant :
http://www.simplifier-entreprise.fr/wp-content/uploads/2014/04/DP_50-mesures-de-simplification-pour-les-
entreprises.pdf
74

indpendante qui serait charge de se concentrer sur la rationalisation du flux
normatif, et dont les travaux dvaluation, vocation gnrale, sarticuleraient
avec lexpertise sectorielle du conseil de la simplification pour les entreprises et
du conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits
territoriales.
La cration dune autorit indpendante spcifiquement ddie la
contre-valuation des tudes dimpact et au traitement du flux normatif est, du
reste, la solution retenue par les cinq pays europens qui se sont dots
dorganismes consultatifs pour contrler la qualit des tudes dimpact.
La cration de cette autorit indpendante ne complexifierait pas notre
dispositif institutionnel ds lors quaura t clairement tabli un partage des tches
entre elle et les organismes existants.
Quoique devant bien sr tre dote des ressources ncessaires en termes de
personnel et de moyens techniques et financiers de contrexpertise, cette autorit
administrative indpendante ne constituera pas pour autant une structure lourde,
car, conue sur le modle britannique du RPC et sur le modle allemand du
NKR , elle ne comptera quune dizaine de reprsentants de la socit civile
qui, comme en Allemagne, pourront tre des bnvoles , pauls par une
quinzaine dexperts. Ceux de ces experts qui appartiennent au secteur public
(statisticiens de lINSEE, universitaires, membres des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux) pourront tre
affects auprs de lautorit administrative indpendante dans le cadre de
mobilits qui impliqueront pour ltat un redploiement de ses capacits
dexpertise aujourdhui parpilles sans cot supplmentaire.
Conue pour tre une structure lgre, cette autorit administrative
indpendante pourra tre ractive et rendre ses avis rapidement, sous 7 21 jours,
sur le modle de du RPC britannique et du NKR allemand.

7
5

Le rle de la future autorit de contrexpertise dans le processus dadoption des projets de textes
















Lautorit de contrexpertise
examine sous 7 21 jours
les tudes dimpact et leur
attribue une couleur :
- rouge : non-conforme aux
exigences mthodologiques
- orange: partiellement conforme
aux exigences mthodologiques
- vert : totalement conforme aux
exigences mthodologiques


Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent
lautorit de contrexpertise avant quelles ne
soient prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des projets de loi ou de dcret
Les services des ministres adressent
lautorit de la simplification les projets
dtudes dimpact pour une contrexpertise
1
2
Lautorit de la simplification
adresse ses avis aux ministres
Les tudes dimpact vises par lautorit
de la simplification et lavis de cette
dernire sont transmis au Conseil des
ministres

3
Lassemble parlementaire vote sur la proposition
de loi ou lamendement substantiel
Lautorit de contrexpertise
value ltude dimpact sur la
proposition de loi ou
lamendement substantiel
transmis
Lautorit de contrexpertise adresse
son avis lassemble concerne
linitiative
de son
Prsident,
lassemble
parlementaire
saisit lautorit
administrative
indpendante
pour la
contrexpertise
dune tude
dimpact sur
une
proposition de
loi ou sur un
amendement
qualifi de
substantiel
par la
commission
comptente au
fond (vote la
majorit
simple)
77

II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTMATIQUE
Si, comme cela a t rappel plus haut, de nombreux textes lgislatifs et
rglementaires sont dsormais soumis la ralisation dune tude dimpact
pralable, il nen demeure pas moins quune partie non ngligeable des textes que
nous votons ou ratifions en est encore dispense. Cest notamment le cas des
propositions de loi ainsi que des ordonnances qui ne concernent ni les entreprises
ni les collectivits territoriales.
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES.
Larticle 39, alina 3, de la Constitution ne soumet aux conditions fixes
par la loi organique du 15 avril 2009 relative aux tudes dimpact que la
prsentation des projets de loi. Aussi bien la Constitution que la loi organique du
15 avril 2009 exemptent les propositions de loi de toute tude dimpact pralable.
Par ailleurs, si larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 impose une
tude dimpact allge pour les projets de loi dhabilitation prendre des mesures
lgislatives par voie dordonnances, les ordonnances elles-mmes, dans la mesure
o elles revtent jusqu leur ratification un caractre rglementaire, sont
dispenses de toute tude dimpact pralable, sauf si elles concernent les
entreprises ou les collectivits territoriales. Dans cette hypothse, elles relvent en
effet des projets dactes rglementaires pour lesquels la circulaire du Premier
ministre du 17 fvrier 2011 exige la production dune fiche dimpact.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest
pas une obligation
Si, dans le silence de larticle 39 de la Constitution et de la loi organique
du 15 avril 2009, la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi
nest quune facult, votre rapporteur rappelle que, depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, les propositions de loi peuvent tre soumises
pour avis au Conseil dtat. Or cette consultation parat de nature enrichir
lvaluation ex ante de limpact des propositions de loi, sans toutefois se substituer
une tude dimpact en bonne et due forme.
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact
mais peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat.
Le dernier alina de larticle 39 de la Constitution dispose que le
prsident dune assemble peut soumettre pour avis au Conseil dtat, avant son
examen en commission, une proposition de loi dpose par lun des membres de
cette assemble, sauf si ce dernier sy oppose .
78

Comme la rappel lors de son audition le vice-prsident du Conseil
dtat, M. Jean-Marc Sauv, cette facult de saisine du Conseil dtat nest pas
totalement nouvelle : sous la III
e
Rpublique, le Parlement pouvait saisir le
Conseil dtat de demandes davis sur les textes dorigine parlementaire ; mais il
ne la fait quune seule fois en soixante-cinq ans .
Restaure en 2008, cette facult de saisine du Conseil dtat pour avis fait
depuis lors lobjet dune utilisation croissante puisque :
le prsident de lAssemble nationale y a recouru pour 11 propositions
de loi dont 9 ont t examines par notre Assemble (7 sous la prcdente
lgislature et 2 sous lactuelle lgislature) ;
le Prsident du Snat en a fait usage pour 6 propositions de loi dont une
seule a t examine par la Haute assemble.
De lavis de M. Jean-Marc Sauv, cest peu au regard de linitiative
parlementaire, mais significatif au regard des sujets concerns ; aussi
considrons-nous ce dbut comme intressant. On pourrait dvelopper cette
consultation, sans doute, mais le constituant a fait preuve de sagesse en la
soumettant un accord entre le prsident de lassemble parlementaire concerne
et lauteur de la proposition de loi .
En application du dernier alina de larticle 39 de la Constitution, la
transmission dune proposition de loi au Conseil dtat requiert en effet laccord
de son auteur. Au sein de notre Assemble, la pratique, depuis la prcdente
lgislature, a t de rserver cette transmission aux propositions de loi dont le
contenu est stabilis et qui ont vocation tre inscrites lordre du jour, dans
un dlai qui ne peut tre infrieur deux mois, de faon laisser au Conseil dtat
un temps dexamen raisonnable.
Seuls lauteur de la proposition de loi et le prsident de lassemble
concerne sont destinataires de lavis du Conseil dtat, auquel le premier peut
accorder la publicit quil souhaite. Toutefois, comme la expliqu devant la
mission notre collgue Jean-Luc Warsmann, ancien prsident de la commission
des Lois et auteur de quatre lois de simplification du droit, dont deux avaient t
transmises pour avis au Conseil dtat, lusage au sein de notre Assemble veut
que lauteur de la proposition de loi publie les extraits de lavis du Conseil dtat
sur les seules dispositions de son texte quil entend maintenir ; libre lui de ne
pas publier les extraits de cet avis sur les dispositions dont il propose lui-mme la
suppression.
Ce dernier a dailleurs soulign lintrt de cette procdure de consultation
du Conseil dtat sur les propositions de loi, dclarant nen penser que du
bien . Selon lui, elle constitue un grand progrs , dans la mesure o elle a
permis de mettre galit le Parlement et le Gouvernement et a offert aux
parlementaires la possibilit de sadresser aux conseillers dtat pour plaider
leur cause , pour, le cas chant, faire voluer leur avis.
79

De son ct, la Haute juridiction a expliqu que les modalits pratiques
dexamen de ces propositions de loi tmoignent, dans un cadre dsormais bien
tabli, de la qualit des relations entre les deux assembles parlementaires et le
Conseil dtat
(1)
.
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation.
Tout en soulignant que la saisine du Conseil dtat pour avis sur des
propositions de loi appeles tre adoptes et promulgues contribue
indniablement lamlioration de la qualit de ces textes, dans la mesure o elle
favorise une large confrontation de points de vue et dexpertises sur des subtilits
rdactionnelles qui sont dune grande technicit et qui peuvent avoir une
importance considrable, votre rapporteur remarque que cette saisine nest
nullement exclusive dautres bonnes pratiques en matire dvaluation pralable.
cet gard, votre rapporteur tient citer lexemple de la proposition de
loi de MM. Christian Eckert, Bruno Le Roux et plusieurs de leurs collgues
relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats dassurance-vie en
dshrence, devenue la loi n 2014-617 du 13 juin 2014.
Cette loi a t le fruit dun travail de rflexion, particulirement
approfondi, et long de plus dun an, auquel ont particip la Cour des comptes, le
Conseil dtat et les services administratifs en charge de ces questions et auquel
les organismes reprsentatifs des diffrentes parties prenantes ont galement
apport une contribution essentielle.
UN EXEMPLE DE BONNES PRATIQUES EN MATIRE
DVALUATION EX ANTE DE LIMPACT DES PROPOSITIONS DE LOI :
LA LOI N 2014-617 DU 13 JUIN 2014 RELATIVE AUX COMPTES BANCAIRES
INACTIFS ET AUX CONTRATS DASSURANCE-VIE EN DSHRENCE
(extrait du rapport n 1765 de M. Christian Eckert, rapporteur gnral de la commission des
Finances, sur la proposition de loi n 1546 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
contrats dassurance-vie en dshrence, pp. 17-18)
En dcembre 2012, la commission des Finances a demand la Cour des comptes,
sur le fondement du 2 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une
enqute sur la question des avoirs en dshrence.
Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a prsent les conclusions de ce travail
devant la commission des Finances en prsence des reprsentants de la Fdration franaise
des socits dassurance (FFSA) et de la Fdration bancaire franaise (FBF). Son rapport,
qui dmontre notamment la ncessit de modifier la loi pour assurer la protection des
pargnants, a t publi en annexe au rapport dinformation n 1292 prsent par le
rapporteur gnral M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 au nom de la commission des
Finances.
Le rapporteur gnral a ensuite engag sans dlai une consultation des diverses
parties prenantes sur la base dune premire version de la proposition de loi, envoye

(1) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 133.
80

lensemble des services et organismes mentionns en annexe du prsent rapport, lesquels ont
pu prsenter leurs observations par crit au dbut du mois de septembre 2013.
Sur la base de cette consultation et en lien troit avec la Direction gnrale du Trsor,
le rapporteur gnral a dpos la prsente proposition de loi, co-signe par M. Bruno
Le Roux et par lensemble des membres du groupe socialiste, rpublicain et citoyen, sur le
bureau de lAssemble nationale le 13 novembre 2013.
La proposition de loi tend instaurer un rgime juridique entirement nouveau
applicable aux comptes bancaires inactifs et complter en profondeur le rgime existant
applicable aux contrats dassurance-vie en dshrence. Le dispositif nest pas sans incidence
sur des droits et liberts constitutionnellement protgs, en particulier la libert contractuelle,
la libert dentreprendre et le droit de proprit.
Cest pourquoi le besoin dune expertise juridique complmentaire sest fait jour,
conduisant le rapporteur gnral auteur de la proposition de loi demander au Prsident de
lAssemble nationale, M. Claude Bartolone, de bien vouloir saisir le Conseil dtat sur le
fondement du dernier alina de larticle 39 de la Constitution.
Le Conseil dtat, runi en section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemble
gnrale le 23 janvier 2014, na relev aucune disposition contraire la Constitution et a
suggr des amliorations de nature assurer le caractre oprationnel du dispositif et en
parfaire la rdaction.
Le travail dlaboration de la norme pralablement lengagement de lexamen
parlementaire du texte aura ainsi dur globalement plus dun an et aura impliqu lensemble
des institutions, services administratifs et organismes professionnels susceptibles dapporter
leur pierre la conception de ce nouveau cadre lgislatif.
Cet exemple illustre la faisabilit dune valuation ex ante de limpact
dune proposition de loi, pour peu que lon sen donne le temps. De telles
valuations devraient aussi simposer pour les ordonnances, dont la majorit est
exonre de toute obligation dtude dimpact.
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la
majorit des ordonnances.
Alors que le Parlement sen remet frquemment au Gouvernement pour
ladoption de mesures lgislatives par voie dordonnances, aucune obligation nest
faite lexcutif dvaluer ex ante limpact des ordonnances quil soumet la
ratification des assembles, ds lors que celles-ci nentrent pas dans le champ
dapplication de la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales.
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives
par ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu
allg...
Larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 dispense les tudes
dimpact assortissant les projets de loi dhabilitation dune partie des rubriques
81

devant tre renseignes dans le cas o elles accompagnent des projets de loi
ordinaire.
En effet, ce texte prvoit que ces tudes dimpact peuvent avoir un
contenu limit aux documents viss aux deuxime septime alinas et
lavant-dernier alina de larticle 8 de la mme loi organique, cest--dire :
ltude doptions ;
la description de limpact de la rforme sur lordre juridique interne et
de son articulation avec le droit europen ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans les domaines
concerns ;
aux conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits doutre-mer, en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, avec, le cas chant, la justification des adaptations
proposes et de labsence dapplication des dispositions certaines de ces
collectivits ;
le cas chant, aux suites donnes par le Gouvernement lavis du
Conseil conomique, social et environnemental.
Sil est vrai que les projets de loi dhabilitation donnent bien lieu
llaboration dtudes dimpact, force est de constater que leur contenu est trs
allg, ce qui apparat dautant plus dlicat que les ordonnances elles-mmes sont
dispenses de toute valuation pralable lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
La mission a t particulirement sensible aux remarques de
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration du Conseil dtat,
qui a mis en exergue lexistence dun trou noir dans le dispositif dvaluation
ex ante de limpact des normes en vigueur depuis 2008 : sauf concerner les
entreprises et les collectivits territoriales et tre alors assorties de fiches
dimpact, les ordonnances sont aujourdhui dispenses de toute tude dimpact.
Comme la not M. Bernard Pcheur, cest l un angle mort qui mriterait
dtre couvert
(1)
.
Dans la mesure o ltude dimpact jointe au projet de loi dhabilitation
na pas comporter de bilan cots/avantages, ni dvaluation des incidences sur
lemploi public, ni de listes des textes dapplication, et dans la mesure o aucune

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
82

tude dimpact nest obligatoire pour le projet de loi de ratification, moins quil
ne comporte des dispositions nouvelles, allant au-del de la rectification derreurs
matrielles dans le texte de lordonnance ou dajustements de cohrence juridique,
cest tout le processus dlaboration de nombreuses normes rsultant
dordonnances qui est aujourdhui exonr de toute obligation dvaluation
pralable.
Convaincue, comme M. Nicolas Molfessis, qu il ny a pas de raison que
la procdure [dtude dimpact] ne soit pas similaire quelle que soit lorigine de
la disposition lgislative
(1)
, la mission propose donc dtendre aux propositions
de loi et aux ordonnances lobligation dtude dimpact aujourdhui circonscrite
aux projets de loi et certains projets dactes rglementaires.
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES.
Il est apparu, au gr des travaux de la mission, que le constat tait
largement partag, selon lequel labsence dtude dimpact sur les propositions de
loi constituait une lacune majeure. Aussi bien le secrtaire gnral du
Gouvernement, M. Serge Lasvignes, que le Premier prsident de la Cour des
comptes, M. Didier Migaud, et que le vice-prsident du Conseil dtat,
M. Jean-Marc Sauv, en ont convenu.
La mission propose donc de rendre obligatoire pour les propositions
de loi la ralisation dune tude dimpact.
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les
propositions de loi
Rappelant que lobligation de produire des tudes dimpact ne simpose
pas, en ltat actuel du droit constitutionnel, aux propositions de loi , et
qu lvidence, labsence dtude dimpact sur les propositions de loi est une
lacune , M. Jean-Marc Sauv a fait valoir auprs de la mission que lavis du
Conseil dtat, lorsquil est saisi dun texte de cette nature en qualit de
conseiller du Parlement, serait dautant plus clair quil disposerait
dvaluations pralables .
Il serait donc utile non seulement aux parlementaires, mais aussi au
Conseil dtat lui-mme, lorsquil est sollicit pour mettre un avis, que les
propositions de loi soient assorties dtudes dimpact dont on comprend des
propos de M. Jean-Marc Sauv quelles auraient vocation tre complmentaires
de lavis de la Haute juridiction.

(1) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
83

Le vice-prsident du Conseil dtat a prcis quau vu de ses ressources,
le Conseil dtat ntait pas en mesure de raliser lui-mme une tude dimpact
sur une proposition de loi tude dont, au demeurant, la ralisation incombe en
principe lauteur du texte.
De son ct, tout en convenant de la ncessit de soumettre les
propositions de loi des tudes dimpact pralables obligatoires, le Premier
prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a convenu de ce quau
regard de ses moyens, il serait plus difficile au Parlement de les produire quau
Gouvernement
(1)
.
Il est vrai qu moyens humains constants, la production dtudes dimpact
sur les propositions de loi serait impossible pour les assembles, comme la
rappel notre collgue David Assouline, prsident de la commission snatoriale
pour le contrle de lapplication des lois
(2)
.
Afin de pallier linsuffisance des moyens du Parlement, le secrtaire
gnral du Gouvernement, M.Serge Lasvignes, lui aussi favorable la cration
dune obligation dvaluation pralable de limpact des propositions de loi les plus
complexes, a suggr que dans le cadre dun conventionnement avec les
administrations de lexcutif, le Parlement dispose dun droit daccs lexpertise
de lexcutif, avec des garanties suffisantes, notamment lorsquil sagit dune
proposition de loi de lopposition
(3)
.
Cest aussi la suggestion de M. Jean-Marc Sauv qui a indiqu qu une
fois rappel le principe de sparation des pouvoirs, donc des services du
Parlement et du Gouvernement, il nest pas interdit denvisager une coopration
qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de
lexcutif
(4)
.
La mission estime quil faut explorer la piste dune coopration au sein
dun ple dexpertise constitu dans le cadre dun conventionnement entre
lexcutif et les deux assembles, comme celle dun important renforcement des
moyens du Parlement.
Lvaluation de limpact dune proposition de loi ainsi ralise pourrait
tre soumise, avec laccord de son auteur et la demande du prsident de
lassemble concerne, lexamen de lautorit indpendante de contrexpertise.

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
de lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(4) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
84

Au-del des modalits pratiques de la ralisation des tudes dimpact qui
pourront tre prcises, la mission approuve le principe mme de la cration dune
obligation de produire des tudes dimpact sur des propositions de loi, compte
tenu de la part croissante de linitiative parlementaire dans la production
lgislative.
Votre rapporteur rappelle en effet que :
sous la XI
e
lgislature, 144 des 497 textes adopts par lAssemble
nationale taient des propositions de loi (soit prs de 29 % des textes adopts) ;
sous la XII
e
lgislature, ce pourcentage a baiss 12,7 % (60 des 471
textes adopts par lAssemble nationale ayant t des propositions de loi) ;
sous la XIII
e
lgislature, ce pourcentage a connu une hausse, puisque
17,7 % (soit 90) des 507 textes adopts par lAssemble nationale taient des
propositions de loi ;
sous la XIV
e
lgislature (jusquau 31 mai 2014), ce pourcentage a connu
une nouvelle hausse, puisque 21 % (soit 35) des 166 textes adopts par
lAssemble nationale taient des propositions de loi
(1)
.
Proposition n 3 Soumettre les propositions de loi une tude dimpact
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de
loi inscrites lordre du jour cette tude pouvant, le cas chant, tre
complte par un avis du Conseil dtat saisi cet effet selon les modalits
actuellement prvues par la Constitution.
Si une telle proposition ncessite sans doute une rvision constitutionnelle,
dans la mesure o elle implique une modification de larticle 39 de la Constitution,
ce ne semble pas tre le cas de celle qui consiste rendre obligatoire la ralisation
dune tude dimpact sur lensemble des projets dordonnances.
2. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les
ordonnances
Si la mission convient avec le prsident de la section de ladministration
du Conseil dtat, M. Bernard Pcheur, qu imposer llaboration dune tude
dimpact complte au stade du projet de loi dhabilitation aurait un effet
bloquant et constituerait une contrainte pour le Gouvernement, alors mme
que le recours cette procdure suppose quil a besoin de marges de manuvre,
et que ses partis ne sont pas encore arrts
(2)
, elle estime en revanche que le

(1) Voir les graphiques figurant en annexe n 10.
(2) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
85

contenu obligatoire de ltude dimpact assortissant un projet de loi dhabilitation
pourrait tre moins allg quil ne lest aujourdhui.
Surtout, la mission considre quune tude dimpact exhaustive devrait
tre impose au stade du projet dordonnance, quil concerne ou non les
entreprises et les collectivits territoriales.
cet effet, sil napparat pas ncessaire de modifier larticle 38 de la
Constitution, la mission prconise en revanche de complter la loi organique du 15
avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, et
notamment son article 11, de faon subordonner la dispense dtude dimpact
dont bnficient, dans le silence actuel du texte, les projets de loi de ratification
des ordonnances, la condition que des tudes dimpact compltes aient t
produites lors de lexamen par le Conseil dtat des projets dordonnances
(1)
.
Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact
plus complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi
de ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t
produite loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.
En cohrence avec cette proposition qui appelle confrer un caractre
gnral et obligatoire lvaluation ex ante de limpact des projets dordonnances,
votre rapporteur salue linitiative prise par le Gouvernement ddicter des
ordonnances qui, dune certaine faon, organisent une tude dimpact grandeur
nature , tout en tant limite dans le temps et dans lespace, en mettant en place
des exprimentations dont elles ont par ailleurs consolid les effets juridiques.
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION.
Larticle 37-1 de la Constitution dispose que la loi et le rglement
peuvent comporter, pour un objet et une dure limits, des dispositions
caractre exprimental .
Le recours lexprimentation permet dvaluer la qualit oprationnelle
dune lgislation dans un cadre spatial et temporel circonscrit, avant den
envisager la prennisation et lextension lensemble du territoire. Par exemple, la
loi n 2011-939 du 10 aot 2011 sur la participation des citoyens au

(1) En ce sens aussi : Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes du
Conseil dtat. Voir le compte-rendu en annexe n 16 de laudition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, le 22 mai 2014.
86

fonctionnement de la justice pnale et le jugement des mineurs, qui a institu des
citoyens assesseurs au sein du tribunal correctionnel et de la chambre des appels
correctionnels, prvoyait que deux citoyens, dont les noms taient tirs au sort sur
les listes lectorales, devaient dsormais siger aux cts de trois magistrats au
sein de ces juridictions lorsquil sagissait de juger des personnes accuses dans
des affaires de vols avec violence, dagressions sexuelles, de destruction et de
dgradation de biens dangereuses pour les personnes. Cette exprimentation,
lance dans les ressorts des cours dappel de Toulouse et Dijon, a fait lobjet dune
valuation, remise la garde des Sceaux le 28 fvrier 2013, qui a conclu la faible
efficacit du dispositif, jug lourd et coteux. Celui-ci a donc t abandonn au
printemps 2013.
Lors de son audition, M. Nicolas Conso, chef du service innovation et
services aux usagers au secrtariat gnral pour la modernisation de laction
publique, a expliqu que, de son point de vue, il conviendrait, sur des sujets
compliqus, dont il est difficile de mesurer ex ante toutes les consquences, de
dvelopper, dans un cadre drogatoire, la capacit dexprimentation dune
nouvelle mesure en boucle courte, avec une valuation au bout de six mois ou un
an . En effet, selon lui, les tudes dimpact ex ante portant sur de grandes
rformes atteignent trs vite leurs limites si elles nont pas subi lpreuve du
terrain . Or lexercice dun droit lerreur qui autoriserait le test dune
rforme avant son adoption dfinitive et sa gnralisation, permettrait, daprs
M. Nicolas Conso, dexprimenter des mesures plus audacieuses et de lgifrer
en toute connaissance de cause, le lgislateur pouvant sappuyer sur les
enseignements du terrain .
Votre rapporteur est lui aussi convaincu des vertus que
lexprimentation peut avoir pour fiabiliser lvaluation ex ante de limpact
des normes en en testant les effets concrets.
cet gard, il approuve le Gouvernement davoir conu des
exprimentations qui garantissent aux personnes concernes lopposabilit de
leurs effets aux tiers et ladministration, linstar de ce que prvoit
lordonnance n 2014-356 du 20 mars 2014 relative lexprimentation dun
certificat de projet, prise sur le fondement de la loi n 2014-1 du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
Larticle 13 de cette loi a en effet innov en habilitant le Gouvernement
dfinir un cadre juridique spcifique pour exprimenter localement, pour les
projets dactivit conomique, la dlivrance aux porteurs de projet dun document
dnomm certificat de projet qui comporte :
un engagement de ltat sur la procdure dinstruction de la demande
dautorisations rgies par les dispositions du code de lenvironnement, du code
forestier et du code de lurbanisme (avec notamment lindication des rgimes,
dcisions et procdures auxquels le projet envisag est soumis, la mention des
autres rgimes et procdures dont le projet est susceptible de relever, la
87

description des principales tapes de linstruction ainsi que des conditions de
recevabilit et de rgularit du dossier) ;
un engagement de ltat sur le dlai dinstruction des autorisations
sollicites ;
une garantie du maintien en vigueur, pendant une dure dtermine (de
dix-huit mois), des dispositions lgislatives et rglementaires dterminant les
conditions de dlivrance des autorisations sollicites (ou gel des normes ) ;
une garantie dopposabilit ladministration et aux tiers des droits
acquis par le ptitionnaire sur le fondement du certificat de projet.
Ce type dexprimentations doit tre encourag, dans la mesure o il
associe loptimisation de la scurit juridique pour les personnes qui
exprimentent la norme laffinement de lvaluation de limpact de la
norme exprimente. Cest la raison pour laquelle la mission appelle son
dveloppement.
Proposition n 5 Dvelopper le recours lexprimentation avant la
gnralisation de certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les
effets juridiques de ces exprimentations.

88

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS DE
LA PROCDURE LGISLATIVE
Lamlioration de la qualit de la loi par loptimisation de lvaluation de
son impact ne sarrte pas aux portes du Parlement : lanalyse de limpact des
normes doit accompagner tout leur processus dadoption, ce qui appelle des
amnagements la procdure lgislative actuelle.
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE
En menant ses travaux, la mission a acquis la conviction que ltude
dimpact devait tre au cur des dbats parlementaires. Lorganisation
systmatique en commission dun change nourri et tay sur la qualit de ltude
dimpact gagnerait ce que les parlementaires disposent, pour ce faire, de la partie
de lavis du Conseil dtat portant sur les tudes dimpact qui sont aujourdhui
jointes aux projets de loi, ainsi que sur celles qui, conformment aux
prconisations de la mission, seraient jointes aux propositions de loi dans
lhypothse o les sections administratives de la Haute juridiction seraient saisies
de ces dernires.
Les parlementaires ne devant pas se dispenser dvaluer limpact de leurs
propres initiatives, lobligation dune valuation pralable devra tre tendue aux
amendements substantiels qui affectent lquilibre dun projet ou dune
proposition de loi.
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA
PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES DIMPACT
ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI.
Du point de vue la mission, les tudes dimpact feront lobjet dun dbat
dautant plus riche et fructueux que le Parlement disposera de la partie de lavis du
Conseil dtat sur les projets de loi qui leur est consacre.
Or, en application de larticle 6, I, 1 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le
public et diverses dispositions dordre administratif, social et fiscal, les avis du
Conseil dtat ne sont pas communicables . Par ailleurs, des dispositions
lgislatives et rglementaires du code de justice administrative suggrent
implicitement que lavis du Conseil dtat sur les projets (et propositions) de loi
est confidentiel
(1)
.

(1) Larticle L. 112-6 du code de justice administrative dispose que les avis du Conseil dtat sur les projets et
propositions de lois du pays de la Nouvelle-Caldonie sont transmis au prsident du gouvernement, au
prsident du congrs, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel . Et larticle R. 123-4 du mme
code prcise que les avis du Conseil dtat sur les projets et propositions de lois du pays sont adresss aux
autorits mentionnes au dernier alina de larticle 100 de la loi organique [n 99-209 du 19 mars 1999
89

Sensible la fois aux arguments des nombreuses personnes entendues qui
ont suggr de rendre publique lintgralit de lavis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi et aux rserves quont mises plusieurs autres
personnes face aux consquences quune telle mesure pourrait avoir sur la teneur
de cet avis ainsi que sur les relations entre le Gouvernement et linstitution
charge de le conseiller, la mission a choisi de privilgier une voie intermdiaire
en prconisant de ne rendre publique que la partie de lavis du Conseil dtat
relative la qualit de ltude dimpact qui lui est soumise.
1. Une confidentialit presquunanimement critique
Les critiques relatives la confidentialit des avis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi sont anciennes.
Dans le rapport quil a remis au Prsident de la Rpublique le 29 octobre
2007, le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique avait prconis de rendre
publics les avis du Conseil dtat sur les projets de loi (proposition n 27),
estimant quil serait utile la qualit du travail lgislatif que les avis mis par le
Conseil dEtat sur les projets de loi dont il est saisi en application de larticle 39
de la Constitution soient rendus publics et que soit ainsi mis un terme aux
rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication nest autorise, au cas par cas,
par le Gouvernement, qu la fin de chaque anne
(1)
.
Bon nombre des personnes entendues par la mission ont fait valoir que la
confidentialit qui entoure aujourdhui les avis du Conseil dtat sur les projets de
loi nuisait la qualit du dbat parlementaire. Le prsident du conseil national
dvaluation des normes, M. Alain Lambert a dclar inadmissible que les avis
du Conseil dtat ne soient pas transmis au Parlement . De son point de vue,
une dmocratie ne peut se satisfaire dun dsquilibre de cette nature, dautant
que le conseil de lexcutif est aussi une juridiction , car tout se passe comme si
le Parlement devait lgifrer en fonction dun avis auquel il na pas accs ,
tandis quen matire rglementaire, cest la mme institution qui conseille
lexcutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformit
des dispositions la Constitution . La confidentialit des avis du Conseil dtat
serait, selon M. Alain Lambert, la marque dune dmocratie approximative .
Partageant le souci de rendre le processus de la dcision publique le plus
transparent possible, la mission a cependant t alerte sur les effets indirects et

relative la Nouvelle-Caldonie] ainsi quau Premier ministre, au ministre charg de loutre-mer et aux
autres ministres intresss .
Sagissant des projets et propositions de loi en gnral, larticle R. 123-11 du code de justice
administrative ajoute que le secrtaire de chaque section ou commission certifie les expditions des avis
mis par cette formation et les notifie aux administrations intresses et que les avis mis sur des
propositions de loi sont notifis au prsident de lassemble qui a saisi le Conseil dtat .
(1) Une V
e
Rpublique plus dmocratique, Rapport du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, p. 40.
90

potentiellement nocifs que pourrait engendrer la publicit de lintgralit des avis
du Conseil dtat.
Le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a fait
remarquer quune publicit systmatique des avis du Conseil dtat sur les projets
de loi pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le Conseil
retenir des arguments ou sy prendre diffremment , de sorte quil ne serait pas
certain que la production normative y gagne en efficacit et en transparence .
Notre collgue Jean-Luc Warsmann a soulign pour sa part que, si lon
veut que le Conseil dtat joue son rle de conseiller auprs du Gouvernement, il
faut que le Gouvernement se sente libre quand il sollicite son avis et que ce ne
serait pas le cas si on lobligeait rendre cet avis public .
Enfin, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg des
Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a estim que la publicit de
ses avis aurait pour consquence de faire voluer le rle du Conseil dtat dans
un sens qui lapparenterait celui du Conseil constitutionnel, alors que sa
fonction reste de conseiller le Gouvernement et que le rle de cette institution
nest pas de censurer le Gouvernement et de fournir des armes certains
parlementaires .
La mission note cependant que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par neuf des dix Parlements europens quelle a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cinq des dix pays concerns sont dots dun Conseil
dtat ou dune institution quivalente et que, parmi ces cinq pays, trois ont
organis la publicit des avis de ce Conseil dtat ou de cette institution sur les
projets ou propositions de loi. En Belgique et en Sude, lavis du Conseil dtat
ou de linstitution quivalente (Conseil sudois de lgislation) est rendu
intgralement et immdiatement public. Aux Pays-Bas, lavis du Conseil dtat
nest rendu public quaprs que le Gouvernement ou lauteur de la proposition de
loi ont t mis en mesure de rpondre un projet davis. Il ny a quen Espagne et
en Norvge que lavis des institutions quivalentes au Conseil dtat reste
confidentiel.
Au regard des pratiques adoptes par nos voisins, la mission estime
quil nest pas inconcevable que les avis du Conseil dtat bnficient dun
certain degr de publicit qui, dfaut dtre totale, pourrait tout le moins
tre partielle.
2. Une ncessaire publicit
Un certain consensus sest dgag parmi plusieurs des personnes
entendues par la mission autour de lide dorganiser une publicit partielle des
avis du Conseil dtat, qui pourrait tre limite la seule partie de ces avis
portant sur la qualit des tudes dimpact jointes aux projets de loi (et,
91

conformment aux vux de la mission, aux propositions de loi et aux projets
dordonnance).
Tout en rappelant que la publication des avis du Conseil sur les projets
de loi, dordonnance ou de dcret est une question minemment politique et
qu elle relve de lapprciation du Gouvernement et du Parlement , le
vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a, comme le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, et le Premier prsident de la Cour
des comptes, M. Didier Migaud, soulign lintrt dune publication partielle des
avis du Conseil dtat, cantonne lapprciation que ce dernier porte sur les
tudes dimpact jointes aux projets de loi.
Interrog sur ce point, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre,
charg des Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a une nouvelle
fois fait part de ses rticences, estimant que si une assemble soulevait tous les
problmes lis aux tudes dimpact, aucune loi ne verrait plus le jour
(1)
.
Cet argument na pas convaincu la mission qui juge au contraire utile,
dune part, dtablir une distinction nette entre la partie de lavis du Conseil dtat
portant sur le dispositif dun projet de loi, et la partie de cet avis portant sur
ltude dimpact qui lui est jointe, et, dautre part, dorganiser la publication de
cette seconde partie de lavis.
Une telle publicit impliquera sans doute une modification de la loi du
17 juillet 1978 prcite ainsi que de dispositions lgislatives et rglementaires du
code de justice administrative.
Cette solution intermdiaire entre la confidentialit actuelle, qui ne
satisfait que le Gouvernement, et la publicit intgrale, qui pourrait nuire la
qualit de lavis, parat tre un compromis satisfaisant de nature clairer le dbat
parlementaire sur la compltude et le caractre suffisant des tudes dimpact
soumises aux assembles.
Proposition n 6 Rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative
aux tudes dimpact assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de
loi ainsi que les projets dordonnance, et la joindre ces tudes.
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRLE
DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES DIMPACT
La publication de la partie de lavis du Conseil dtat traitant de la qualit
des tudes dimpact jointes aux projets (et, le cas chant, aux propositions) de loi
contribuera nourrir le dbat parlementaire que la mission recommande de
recentrer sur ces tudes, avant lexamen des articles et des amendements.

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
92

La mission a explor plusieurs pistes pour amliorer lassociation des
parlementaires au processus dvaluation ex ante des consquences des textes
quils sont appels voter.
Tout dabord, ainsi que la suggr lors de son audition notre collgue
David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois, on pourrait imaginer que des documents dvaluation
ayant servi lexcutif pour engager la rdaction du texte soient transmis [aux
parlementaires] le plus tt possible, avant le dpt du projet de loi . Cette
proposition, qui supposerait que le dpt dun projet de loi sur le bureau dune
assemble parlementaire soit dissoci de celui de son tude dimpact, et qui
ncessiterait donc vraisemblablement une modification de la rdaction de larticle
39 de la Constitution, aurait lavantage de mettre lvaluation ex ante de la
rforme envisage au cur des dbats, mais aussi linconvnient soit dengager la
discussion sur la base dun document dvaluation qui ne correspondra pas
ncessairement la version finale du projet de loi, soit dinterdire au
Gouvernement de faire voluer la rdaction de son projet de loi une fois ltude
dimpact dpose, cest--dire potentiellement bien en amont de lexamen du texte
en Conseil des ministres.
Cest la raison pour laquelle la mission sest ensuite intresse une autre
piste, celle consistant substituer la discussion gnrale un dbat dorientation
pralable lexamen du texte en commission. Ce dbat dorientation qui
sappuierait sur ltude dimpact aurait lieu en sance publique, avant lexamen du
texte en commission, et permettrait aux divergences politiques de sexprimer sur
l esprit et les principaux enjeux de la rforme envisage, de faon rserver la
suite de la discussion un examen plus dtaill et plus technique du projet ou de la
proposition de loi.
Votre rapporteur note que, daprs les rponses qui lui ont t fournies
par neuf des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cette organisation de la discussion des textes lgislatifs
en deux phases, la premire plus politique et la seconde plus technique
(pour reprendre la formule utilise par M. Alain Lambert lors de son audition), est
courante chez nos voisins.
Ainsi, en Allemagne, le Bundestag procde un dbat dorientation en
sance publique avant lexamen des textes en commission. Au Danemark, le
Folketing commence la discussion du texte en sance publique par un dbat
dorientation pralable avant dexaminer, au moins deux jours aprs, les
amendements gouvernementaux et parlementaires.
En Espagne, le Congrs des dputs engage lexamen des textes par un
dbat dorientation en sance publique, au cours duquel sont discuts, le cas
chant, dventuels amendements dordre gnral, qui contestent lesprit ou
lopportunit du texte et qui ne peuvent tre dposs que par des groupes
93

politiques. Ce nest quaprs ce dbat dorientation pralable qua lieu lexamen
des textes en commission, au cours duquel une instance collgiale appele
ponencia et compose de reprsentants de tous les groupes politiques, dsigns
la proportionnelle, est charge, dans un dlai de 15 jours, de rdiger un rapport et
de proposer des amendements. cet examen en commission succde un second
examen en sance publique pour lequel seuls sont recevables les amendements
dordre technique ou de compromis , qui ont t pralablement dposs et
rejets en commission, tant prcis que le Gouvernement espagnol na pas le
droit de dposer des amendements sur le texte issu des travaux de la commission
(ou dictamen ).
Enfin, au Royaume-Uni, aprs lcoulement dun certain dlai (au moins
deux semaines, la Chambre des Lords) suivant lannonce, en sance publique, de
la discussion prochaine dun texte, celle-ci commence par un dbat, toujours en
sance publique, sur le principe et les grandes orientations de la rforme, qui
prcde lexamen du projet ou de la proposition de loi en commission, auquel
succde un second examen en sance publique, dabord du rapport et du texte
adopt par la commission, puis des seuls articles faisant lobjet damendements
gouvernementaux ou parlementaires qui nont pas dj t examins en
commission.
Au regard des pratiques adoptes dans dautres Parlements europens, il
ny aurait donc rien dextravagant modifier notre procdure lgislative pour y
introduire un dbat dorientation qui, susceptible de se nourrir de ltude dimpact
et daborder ses qualits et ses dfauts, serait pralable lexamen du texte en
commission et aurait vocation se substituer une discussion gnrale qui
sapparente aujourdhui davantage une succession de monologues qu un
vritable dbat de fond.
Votre rapporteur rappelle qu la suite de la rvision constitutionnelle du
23 juillet 2008, le Snat avait pris linitiative de modifier son Rglement pour
permettre sa Confrence des prsidents de dcider de lorganisation dun dbat
dorientation en sance publique sur un projet ou une proposition de loi
(1)
.
Cependant, le Conseil constitutionnel a jug cette initiative contraire la
Constitution, estimant quen vertu de larticle 43 de la Constitution, les projets
et propositions de loi sont envoys pour examen lune des commissions
permanentes ou, dfaut, une commission spcialement dsigne cet effet,
quaux termes du premier alina de larticle 42, la discussion des projets et des
propositions de loi porte, en sance, sur le texte adopt par la commission saisie
en application de larticle 43 ou, dfaut, sur le texte dont lassemble a t
saisie [et] que ces dispositions excluent que soit organis sur le projet de texte

(1) Article 15 de la Rsolution du 2 juin 2009 tendant modifier le Rglement du Snat pour mettre en uvre
la rvision constitutionnelle, conforter le pluralisme snatorial et rnover les mthodes de travail du Snat.
94

dpos ou transmis un dbat dorientation en sance publique avant son examen
par la commission laquelle ce texte a t renvoy
(1)
.
Lorganisation dun dbat dorientation pralable, qui serait sans doute la
solution la plus efficace pour recentrer les dbats parlementaires sur lvaluation
ex ante des projets et propositions de loi, ncessiterait donc une modification des
articles 42 et 43 de la Constitution.
Sans attendre cette rvision constitutionnelle, un autre moyen datteindre
rapidement cet objectif pourrait consister modifier le Rglement de lAssemble
nationale, et notamment son article 86, pour prvoir lorganisation systmatique
dun dbat en commission sur la qualit des tudes dimpact accompagnant les
textes lgislatifs.
Ce dbat pourrait tre impuls par la cration dune obligation, pour le
rapporteur de la commission saisie au fond dun texte, de prsenter, dans son
intervention liminaire lors de lexamen en commission, les apports et les
ventuelles insuffisances de ltude dimpact jointe au projet ou la
proposition de loi. Un dbat sur ltude dimpact pourrait ainsi sengager
avant lexamen des articles et des amendements.
Comme la soulign notre collgue Jean-Luc Warsmann lors de son
audition, le dbat dmocratique y gagnerait , car cela nous permettrait de
dpasser laffrontement un peu caricatural entre la majorit et lopposition et
obligerait avoir un dbat sur le rapport qualit-prix de la mesure . En effet,
il ne faut pas perdre de vue quen matire de mieux lgifrer , ladversaire
nest pas la droite ou la gauche, mais la machine administrative et que lintrt
des tudes dimpact tient nest prcisment pas de provoquer une confrontation
entre la droite et la gauche, mais damener lexcutif faire tat du rapport
qualit-prix de la modification lgislative quil propose, et surtout dmontrer
en quoi la solution quil prconise est la meilleure .
La formalisation de cette obligation nouvelle faite aux rapporteurs des
commissions saisies au fond des projets et propositions de loi ncessiterait sans
doute une modification de larticle 86 du Rglement de notre Assemble, qui rgit
lorganisation des travaux lgislatifs en commission.
Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes
dimpact
Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du
rapporteur de la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de
ltude dimpact sur le projet de texte, avant lexamen des articles et des
amendements.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-582 DC du 25 juin 2009, considrant n 18.
95

Cette proposition, qui vise permettre aux parlementaires de mieux
sassurer que le Gouvernement sest conform la discipline de lvaluation
pralable, doit tre complte par la mise en uvre dun dispositif destin
sassurer que les parlementaires sauto-disciplinent en soumettant leurs propres
initiatives (et tout particulirement les amendements quils adoptent) une tude
dimpact.
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS
La ralisation dune tude dimpact srieuse et exhaustive sur un projet ou
une proposition de loi ne sera daucune utilit tant quun amendement
gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procdure lgislative, sans
faire lobjet de la moindre valuation, bouleverser lquilibre du projet ou de la
proposition de loi en question.
Comme la expliqu devant la mission le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, si ltude
dimpact vise tre un lment de stabilisation dun texte de loi, vous ne pourrez
pas faire lconomie dune rflexion sur le droit de dposer des amendements de
dernire minute lincidence parfois considrable en matire fiscale, certains
peuvent dnaturer totalement un dispositif .
Les Parlements europen, allemand et nerlandais soumettent
rgulirement une tude dimpact les amendements substantiels dposs au
cours de la procdure lgislative, et la possibilit de raliser une tude dimpact
sur des amendements est prvue, depuis 2009, par notre Rglement. Il na
cependant jamais t fait usage de cette possibilit alors que, sous lactuelle
lgislature comme sous les prcdentes, les exemples ne manquent pas
damendements parlementaires et gouvernementaux qui ont affect profondment
lquilibre dun projet ou dune proposition de loi.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une
facult qui na jamais t exerce.
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation
et de contrle de raliser lvaluation pralable de certains
amendements.
La rsolution n 292 du 27 mai 2009, adopte dans le prolongement de la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a conduit lintroduction, dans le
Rglement de lAssemble nationale, dun article 98-1 qui prvoit qu un
amendement fait lobjet dune valuation pralable :
1 la demande du prsident ou du rapporteur de la commission saisie au
fond, sagissant dun amendement de la commission ;
96

2 la demande de lauteur de lamendement et avec laccord du
prsident de la commission saisie au fond, sagissant dun amendement dpos
par un dput .
Larticle 146-6 du mme Rglement confie cette valuation pralable au
comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC).
Toutefois, par souci de prvenir dventuelles manuvres dobstruction, le
Rglement de notre Assemble a prvu, outre le filtre du prsident de la
commission saisie au fond, une neutralisation des consquences procdurales lies
labsence dvaluation pralable dun amendement puisque le dernier alina de
larticle 98-1 dispose que le dfaut de ralisation, dimpression ou de
distribution dune valuation pralable sur un amendement ne peut faire obstacle
sa discussion en sance publique .
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du
Rglement de lAssemble nationale
Daprs les informations qua pu recueillir la mission, le comit
dvaluation et de contrle des politiques na jamais t saisi pour procder
lvaluation pralable dun amendement, essentiellement pour des raisons lies
aux contraintes temporelles dans lesquelles est enserr lexamen des textes en
commission et en sance publique
(1)
.
Votre rapporteur note par ailleurs que, compte tenu de sa composition
(2)
,
le CEC nest pas ncessairement le mieux plac pour procder, au mieux en
quelques jours, et, le plus souvent, en quelques heures, la dsignation de
rapporteurs et la ralisation dune tude dimpact complte et prcise que les
commissions saisies au fond sont peut-tre mieux mme deffectuer, au regard
de leur connaissance du texte discut et de lexpertise quelles ont acquise, au gr
de leurs travaux lgislatifs et de contrle, sur les sujets traits par le texte en
question.
Cest aussi le point de vue du prsident du conseil national dvaluation
des normes, M. Alain Lambert, ancien snateur et ancien ministre dlgu au
Budget, qui, expliquant devant la mission quen tant que rapporteur gnral du
Budget ou prsident de la commission des Finances du Snat, il avait parfois t

(1) Rappelons que, pour leur dpt en commission comme en sance publique, les amendements du
Gouvernement et de la commission saisie au fond ne sont soumis aucun dlai de dpt, tandis que les
amendements des dputs doivent avoir t dposs (sauf dcision contraire du prsident de la commission
ou de la Confrence des prsidents) au plus tard 17 heures le troisime jour ouvrable prcdant la date
de dbut de la discussion du texte en commission ou en sance publique (articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale).
(2) En application de larticle 146-2 du Rglement de lAssemble nationale, le CEC est compos de :
- 19 membres de droit (Prsident de lAssemble nationale, qui le prside ; prsidents des groupes, prsidents
des commissions permanentes ; rapporteur gnral de la commission des Finances ; prsident de la
commission des Affaires europennes ; premier vice-prsident de lOffice parlementaire dvaluation des choix
scientifiques et technologiques ; prsidente de la Dlgation parlementaire aux droits des femmes et l'galit
des chances entre les hommes et les femmes) ;
- 16 membres dsigns par leur groupe.
97

confront des amendements prpars par lexcutif mais parfois prsents par
des parlementaires, qui tendaient changer dans des proportions inquitantes
lorganisation dun rgime fiscal . Selon lui, en prsence de ces amendements
substantiels , il ny a pas dautre solution que de laisser la commission
saisie au fond le soin de les apprcier , car elle seule aurait la lgitimit pour
apprcier le caractre substantiel dun amendement .
Votre rapporteur regrette quil nait jamais t procd lvaluation
pralable damendements substantiels , car il aurait souvent t fort utile
de disposer dune valuation damendements dont limpact sest rvl
particulirement lourd en termes budgtaires, conomiques et/ou sociaux.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, lun emprunt la
prcdente lgislature, et lautre lactuelle.
EXEMPLES DUNE VALUATION PRALABLE INSUFFISANTE
DES AMENDEMENTS AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES

Le 18 dcembre 2009, lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2010, qui est
devenu la loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 et qui a supprim la taxe professionnelle
pour lui substituer une contribution conomique territoriale (CET) fonde sur la cotisation
foncire des entreprises (CFE) et sur la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), le Gouvernement a dpos 50 amendements sur le texte adopt le mme jour par la
commission mixte paritaire, dont 32 portaient sur les taxes appeles remplacer la taxe
professionnelle. Sur ces amendements, dont certains opraient des modifications lourdes du
texte adopt par les dputs et snateurs (pour ce qui tait notamment des modalits de
calcul de la compensation financire bnficiant aux collectivits territoriales en 2010 ou
encore des rgles de plafonnement de la valeur ajoute en fonction du chiffre daffaires des
entreprises), le Gouvernement a en outre eu recours la procdure du vote bloqu,
demandant ainsi aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur une cinquantaine
damendements quils navaient pas eu le temps dexaminer au fond et dont la trs grande
majorit comportait un expos sommaire qui ntait long que de quelques lignes seulement.
Les rgles de rpartition et de prquation du produit de la CVAE entre les collectivits
territoriales fixes par la loi de finances pour 2010 ont par la suite fait lobjet de
modifications apportes par de nouveaux amendements dpourvus dvaluation pralable.
Lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, devenu la loi n 2012-
1509 du 29 dcembre 2012, lancien rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, dsormais secrtaire dtat au Budget, auprs du ministre des Finances
et des Comptes publics, a ainsi d donner un avis de sagesse un amendement n 341 du
Gouvernement qui, dpos dix minutes avant son examen et dpourvu de simulation,
proposait de modifier les rgles de contribution au fonds de prquation de la CVAE alloue
aux dpartements
( 1 )
. La veille, face de multiples amendements proposant de rviser
plusieurs dispositifs de prquation financire entre collectivits territoriales (en matire de
CVAE et de droits de mutation titre onreux - DMTO), M. Christian Eckert avait expliqu
qu il serait plus sage de laisser un peu de temps au travail parlementaire et aux
associations spcialises, avant de modifier de faon rgulire et, selon [lui], trop frquente

(1) Voir le compte-rendu intgral de la sance unique du vendredi 14 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130099.asp
98

ces diffrents fonds de prquation , sinterrogeant sur lopportunit de disposer de
simulations financires
(1)
.
Lexamen du projet de loi de finances pour 2013 a fourni une autre illustration des
consquences nfastes de labsence dvaluation pralable pour des amendements aux
consquences aussi lourdes que celles des amendements qui sont rests dans les mmoires
sous le nom damendements pigeons . Face aux mouvements de mcontentement sur les
rseaux sociaux quavait suscit larticle 6 de la version initiale du projet de loi de finances
pour 2013, qui proposait dimposer au barme progressif de limpt sur le revenu (et non
plus de faon forfaitaire) les gains nets de cession de valeurs mobilires ralises par des
particuliers, afin de rapprocher la fiscalit des revenus du capital de celle des revenus du
travail, le Gouvernement a dpos, le 18 octobre 2012, un amendement qui oprait une
refonte complte du dispositif et dont limpact financier se chiffrait en centaines de millions
deuros (environ 800 millions de manque gagner, qui devaient tre compenss par la
reconduction pour deux ans de la majoration exceptionnelle de limpt sur les socits d par
les grandes entreprises).
Ramnageant les conditions dapplication et dentre en vigueur de limposition des plus-
values mobilires au barme de limpt sur le revenu, cet amendement tout la fois crait un
rgime drogatoire pour la catgorie des crateurs dentreprises, maintenait limposition au
taux forfaitaire pour les plus-values mobilires ralises en 2012, majorait les taux des
abattements applicables, rduisait les dures de dtention et assouplissait les conditions
dapplication du report dimposition en cas de rinvestissement des plus-values dans des
entreprises.
Long de sept pages, cet amendement tait dpourvu dvaluation pralable et sappuyait sur
un expos sommaire dune vingtaine de lignes. En consquence, M. Thierry Mandon,
dsormais secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et de
la simplification, a demand en sance publique qu un travail trs prcis [soit] men par
un groupe de suivi sur limpact de cet article sur les PME de croissance, afin, le moment
venu, den tirer les enseignements
(2)
.
Preuve que le Gouvernement nest pas le seul concern : lanne suivante, lors de lexamen
du projet de loi de finances pour 2014, devenu la loi n 2013-1278 du 29 dcembre 2013, ce
sont deux amendements du rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, qui, sappuyant chacun sur un expos sommaire de quelques lignes
seulement, oprait dimportants amnagements au rgime dimposition des plus-values de
cession de valeurs mobilires en supprimant le dispositif de report dimposition en cas de
rinvestissement des plus-values et en interdisant le cumul de labattement major pour
dure de dtention avec la rduction dimpt Madelin qui bnficie aux personnes
investissant dans une entreprise non cote.
Quelle que soit la majorit, quil sagisse damendements
gouvernementaux ou parlementaires, ladoption damendements aux
consquences financires, conomiques et sociales aussi lourdes, sans tude
dimpact, napparat pas de bonne mthode. cet gard, notre Assemble
gagnerait sinspirer des bonnes pratiques adoptes par nos voisins
europens.

(1) Voir le compte-rendu intgrale de la premire sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130096.asp
(2) Voir le compte-rendu intgral de la deuxime sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130097.asp#INTER_5
99

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en
matire dvaluation de limpact des amendements.
a. Les pratiques du Parlement europen
Lorsquil le juge appropri et ncessaire au processus lgislatif, le
Parlement europen procde lvaluation ex ante de limpact
d amendements substantiels , sans que cela naffecte sa capacit dadopter
ces amendements.
Il incombe chaque commission du Parlement europen saisie au
fond dune proposition de la Commission europenne de dterminer ce que
recouvre la notion d amendement substantiel . En effet, dans ses
orientations indicatives pour le traitement des analyses dimpact, le Conseil ne
donne pas de dfinition gnrique des amendements substantiels . La notion
rpond difficilement une dfinition a priori, mais relve dune dcision au cas
par cas.
Il appartient donc la commission parlementaire saisie au fond de
dterminer si un ou des amendements dposs en son sein pendant lexamen dune
proposition de la Commission europenne revtent un caractre substantiel et,
si cest le cas, sil est opportun de les soumettre une analyse dimpact. Les
critres de lanalyse dimpact sur les amendements substantiels sont arrts au cas
par cas par la commission saisie au fond.
Sur proposition du rapporteur, du prsident de la commission saisie
au fond, ou dun membre de ladite commission sexprimant au nom de son
groupe, les coordinateurs dsigns par les groupes politiques au sein de ladite
commission, en lien avec le rapporteur, dcident de demander une analyse
dimpact sur un ou plusieurs amendements substantiels . Cette dcision
doit bnficier dun large soutien politique.
Les commissions saisies pour avis (dites commissions associes )
peuvent, dans les mmes conditions, procder des analyses dimpact sur les
amendements substantiels relevant de leur champ de comptence, dans la
mesure o cela est compatible avec le calendrier des travaux, tel que convenu avec
la commission comptente au fond en application de larticle 50 du Rglement du
Parlement europen.
Lorsque la matire revt une importance majeure, quelle relve de
manire insparable de la comptence de plusieurs commissions et quen
consquence, la Confrence des prsidents a dcid, en application de larticle 51
du Rglement du Parlement europen, que la proposition de la Commission sera
examine dans le cadre de runions conjointes de commissions, les dcisions
relatives la ralisation danalyses dimpact sur des amendements substantiels
sont prises conjointement par les commissions concernes.
100

Les analyses dimpact sur des amendements substantiels peuvent tre
menes chaque tape de la procdure lgislative, en tenant compte des
contraintes de temps propres chaque lecture, et sous rserve de ne pas retarder
indment le processus lgislatif.
Lanalyse de limpact des amendements substantiels est cense ne
pas retarder le processus lgislatif. Cette analyse est rendue possible par les
dlais relativement longs de la procdure lgislative europenne (si on les
compare ceux de la procdure lgislative franaise) : entre lexamen dun
texte en commission et son examen en sance plnire, il scoule au
minimum deux trois mois, et souvent encore davantage de temps.
Parfois, la date dexamen dun texte en commission est fixe en
fonction du dlai impos par le contrat-cadre conclu avec des consultants
externes pour lvaluation de limpact dun amendement substantiel .
En pratique, la commission saisie au fond sefforce le plus souvent de
dterminer les amendements substantiels susceptibles de faire lobjet
dune analyse dimpact avant leur adoption en commission.
Cependant, elle peut considrer plus appropri dentreprendre lanalyse
dimpact postrieurement, soit avant lexamen en sance plnire, si cela est
possible, notamment dans le cadre dune procdure avec commissions associes,
soit la suite du vote en sance plnire.
Laccord interinstitutionnel Mieux lgifrer conclu le 9 octobre 2003
par le Parlement europen, le Conseil et la Commission prvoit que lorsque la
procdure de codcision est dapplication, le Parlement europen et le Conseil
pourront galement faire procder des analyses dimpact pralables
ladoption dun amendement substantiel, soit en premire lecture, soit au stade de
la conciliation .
ce jour, les commissions du Parlement europen ont fait procder des
analyses dimpact sur des amendements substantiels en premire lecture, en
deuxime lecture et au stade de la conciliation.
Dans un souci de neutralit, lanalyse dimpact des amendements
substantiels est toujours confie des experts externes linstitution.
La dcision de la commission saisie au fond de requrir une analyse
dimpact sur un ou des amendements substantiels est transmise lunit
dvaluation de limpact ex ante du Parlement europen qui se charge de
slectionner les experts externes conformment aux prescriptions de la lgislation
de lUnion europenne sur les marchs publics et de la rglementation interne du
Parlement europen en matire de passation de marchs, de faon assurer une
indpendance et une objectivit optimales des experts et une transparence
maximale de la procdure suivie pour leur slection.
101

Dun point de vue mthodologique, les experts externes se fondent, si cela
apparat appropri, sur les donnes de lanalyse dimpact labore par la
Commission europenne, comme point de dpart , et structurent, dans la
mesure du possible, leur analyse de manire faciliter la comparaison avec cette
dernire, sans pour autant dupliquer le travail de la Commission europenne.
La Commission met la disposition du Parlement europen et des experts
externes toute mthodologie spcifique utilise dans le cadre de la prparation
dune analyse dimpact et communique les donnes utilises.
Les analyses dimpact sur les amendements substantiels sont rdiges
dans la langue de travail la plus usite au sein de la commission lorigine de la
demande. la demande des coordinateurs des groupes politiques, un rsum peut
tre traduit dans la langue du rapporteur et/ou dans les trois langues de travail les
plus usites de la commission.
Lunit dvaluation ex ante du Parlement europen veille ce que les
analyses dimpact ralises par des experts externes soient conformes aux critres
de qualit du Parlement.
La ou les commissions parlementaires ayant demand une analyse
dimpact sur des amendements substantiels veillent informer les autres
commissions susceptibles dtre intresses du droulement et des rsultats des
analyses demandes. Le Parlement europen sefforce par ailleurs dinformer
rgulirement et en temps utile le Conseil et la Commission des travaux
dvaluation en cours sur des amendements substantiels .
Sauf dcision contraire dment justifie de la commission saisie au fond,
les analyses dimpact menes sur des amendements substantiels sont publies
sur le site Internet du Parlement europen.
La ralisation dtudes dimpact sur des amendements substantiels
est rcemment survenue au sujet damendements la proposition de
rglement du Parlement europen et du Conseil relatif au recyclage des
navires ainsi qu la proposition de directive du Parlement europen et du
Conseil sur la passation des marchs publics. Toutefois, daprs les
indications fournies la mission lors de son dplacement Bruxelles, le
16 janvier 2014, seule une dizaine dtudes dimpact portant sur des
amendements substantiels a t ralise depuis que cette procdure
dvaluation a t cre en 2012.
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) est tenu
par la loi
(1)
dapporter son expertise au Gouvernement et au Parlement pour
lanalyse de limpact de leurs amendements.

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
102

Ce bureau fournit alors au Gouvernement et aux parlementaires qui le
saisissent des donnes chiffres susceptibles de mieux apprhender limpact des
modifications lgislatives envisages.
Toutefois, la directrice en charge de lorganisation et de la modernisation
de ladministration au ministre fdral de lIntrieur, Mme Beate Lohmann, a
prcis la mission, lors de son dplacement Berlin, que cette procdure
dvaluation de limpact des amendements trouvait sa limite dans les dlais
de la procdure lgislative : le bureau fdral des statistiques peut difficilement
chiffrer limpact dun amendement du jour au lendemain ni rpondre des
sollicitations en pleine nuit.
De leur ct, les Pays-Bas se dont dots depuis 2000 dun conseil
consultatif indpendant (ACTAL) qui, daprs ce qui a t indiqu la
mission lors de son dplacement La Haye, rend, une dizaine de fois par an,
un avis sur les amendements substantiels proposs par des
parlementaires, sous langle des charges administratives. Il donne alors son
avis en quelques jours. De mme, si une proposition de loi est dpose et
prsente dimportants enjeux en matire de charges administratives et
rglementaires, ACTAL contacte son auteur et propose de laccompagner dans sa
rflexion.
ACTAL nest rattach aucun ministre, et ses membres, bien que
dsigns par le Gouvernement, bnficient dune totale indpendance tant
lgard du Gouvernement qu lgard du Parlement. Ce conseil est assist de
12 personnes et sappuie galement sur les remontes dinformations de la socit
civile ainsi que sur un rseau dexperts dvelopp au fil des annes. Il a vu ses
comptences voluer depuis 2000 : son mandat, initialement rduit (puisquil ne
portait que sur les charges administratives imposes aux entreprises et aux
administrations), sest largi pour y inclure les particuliers et les personnes
travaillant dans la sphre publique ou semi-publique et pour passer de lanalyse
des charges administratives lensemble des cots rglementaires. De mme,
dune analyse exclusivement ex ante, il est pass la ralisation dtudes ex post.
Si la mission nignore pas que les spcificits, et notamment les dlais,
des procdures lgislatives europenne, allemande et nerlandaise rendent ces
pratiques dvaluation ex antede limpact des amendements substantiels
difficilement transposables telles quelles notre procdure lgislative,
dont les contraintes temporelles sont particulirement fortes, elle estime en
revanche que notre Assemble gagnerait sinspirer de ces exemples
trangers. Ils pourraient tre adapts aux exigences propres de notre procdure
lgislative pour amliorer lvaluation pralable des amendements parlementaires
et gouvernementaux.
103

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise
Votre rapporteur est dautant plus convaincu de la ncessit dune tude
dimpact sur des amendements substantiels en cours de procdure lgislative
quun rcent exemple en a montr la fois la faisabilit et lutilit : lvaluation,
en cours de procdure lgislative, des consquences de la dpnalisation du
stationnement adopte par voie damendement snatorial lors de la premire
lecture de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction
publique territoriale et daffirmation des mtropoles.
UN EXEMPLE DE BONNES PRATIQUES EN MATIRE
DVALUATION EX ANTE DE LIMPACT DES AMENDEMENTS :
LARTICLE 63 DE LA LOI N 2014-58 DU 27 JANVIER 2014 DE
MODERNISATION DE LACTION PUBLIQUE TERRITORIALE ET
DAFFIRMATION DES MTROPOLES

Le 29 mai 2013, lors de la premire lecture du projet de loi de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, le Snat a adopt, linitiative
de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission du dveloppement durable, un
amendement prvoyant la dpnalisation et la dcentralisation du stationnement payant sur
voirie cest--dire le stationnement en labsence ou en insuffisance de paiement de la
redevance pour stationnement sur la voie publique afin de lui substituer un service public
dcentralis, sur le modle de ce qui se pratique tant au Royaume-Uni, quen Belgique ou en
Espagne. Dans ce cadre, les collectivits comptentes en matire de voirie pourront imposer
le paiement dun forfait de post-stationnement ayant le caractre dune redevance
doccupation du domaine public, plutt que dune amende.
Compte tenu des consquences financires et organisationnelles particulirement
lourdes de cet amendement, le Premier ministre a alors demand linspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ), linspection gnrale de ladministration (IGA), linspection
gnrale des finances (IGF) et au conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable (CGEDD) de conduire une mission dvaluation des consquences de la
dpnalisation du stationnement, dont le rapport a t rendu public le 25 juillet 2013
(1)
.
Au vu des conclusions de ce rapport, il a t possible dapporter des prcisions et
amnagements au dispositif rsultant de lamendement adopt, en cours de procdure
lgislative, dautant que le Gouvernement navait pas engag la procdure acclre. Cest
ainsi que, conformment aux recommandations de la mission dvaluation et aux vux
exprims par notre collgue Olivier Dussopt
(2)
, rapporteur du projet de loi au nom de la
commission des Lois, un dlai de mise en place de 24 mois a t prvu linitiative de
M. Jean-Jacques Filleul. Ce dlai ncessaire la russite du projet permettra den analyser
plus finement toutes les consquences financires.
Cet exemple montre que, pour peu que lon sen donne le temps, il est
possible de faire voluer et dactualiser ltude de limpact dun projet ou dune

(1) Rapport de la mission dvaluation des consquences de la dpnalisation du stationnement,
25 juillet 2013.
(2) Avis n 1435 fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi n 1395 de finances pour 2014,
t. XII, Relations avec les collectivits territoriales, par le dput Olivier Dussopt, p. 42.
104

proposition de loi au cours de la navette parlementaire et au gr des amendements
qui viennent lenrichir.
Votre rapporteur reconnat toutefois que, de la mme faon quau
Parlement europen, lanalyse de limpact des amendements substantiels est
tenue de ne pas retarder le processus lgislatif, il faut se garder den faire une
obligation susceptible de ralentir voire de bloquer la procdure lgislative.
Votre rapporteur note dailleurs que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par huit des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), la ralisation dune tude dimpact sur des
amendements substantiels nest jamais une obligation chez nos voisins. En
Belgique, le Conseil dtat peut tre saisi par le Prsident de la Chambre des
reprsentants pour rendre un avis public sur tout amendement un projet ou une
proposition de loi, le Prsident tant tenu de faire droit une demande davis ds
lors que celle-ci est appuye soit par au moins cinquante dputs, soit par la
majorit des dputs dun groupe linguistique. Au Royaume-Uni, un guide de
bonnes pratiques recommande un complment dtude dimpact en cas de
modifications significatives dun texte entre son dpt au Parlement et son
adoption dfinitive. Mais llaboration dune tude dimpact sur des amendements
substantiels reste une facult dans chacun des huit pays europens ayant
rpondu (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Portugal,
Royaume-Uni et Sude).
La mission propose donc non pas dimposer lobligation, mais de
reconnatre la facult au prsident de la commission saisie au fond dun
projet ou dune proposition de loi dexiger la ralisation dune tude
dimpact sur les amendements qui seraient qualifis par ladite commission de
substantiels .
Afin de ne pas porter une atteinte excessive au droit damendement, cette
initiative pourrait tre soumise laccord de lauteur de lamendement, comme la
suggr notre collgue Jean-Luc Warsmann
(1)
.
Par ailleurs, la ralisation de ltude dimpact elle-mme pourrait tre
confie :
soit, dans lhypothse o sil sagirait dun amendement substantiel
dorigine gouvernementale, aux services que le Gouvernement jugera les plus
appropris ;
soit, ds lors que lamendement substantiel manerait dun
parlementaire, un ple dexpertise, dans le cadre d une coopration qui
permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de lexcutif ,

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
105

comme la suggr le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv
(1)
,
la condition que les moyens dexpertise propres au Parlement soient
significativement renforcs.
Cette proposition, qui impliquerait, si ce nest une rvision
constitutionnelle, tout au moins une modification de la loi organique du 15 avril
2009, et notamment de son article 15
(2)
, ainsi que, le cas chant, des articles 98-1
et 146-6 du Rglement de lAssemble nationale, serait dautant mieux mise en
uvre si notre Assemble disposait de davantage de temps entre le dpt et
lexamen des amendements, en particulier gouvernementaux, en commission
comme en sance publique.
Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis
par ladite commission de substantiels .
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME
Pour reprendre la formule du prsident du Conseil conomique, social et
environnemental, M. Jean Paul Delevoye, rtablir la confiance dans le politique
et restaurer son crdit passe par une autre gestion du temps
( 3 )
. Cest
prcisment une nouvelle gestion du temps parlementaire que propose la mission
en prconisant de modifier les rgles rgissant le dpt des amendements
gouvernementaux, la procdure acclre et la discussion des textes budgtaires.
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS.
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement
En ltat du droit, les amendements que dpose le Gouvernement lors de
lexamen des textes en commission et en sance publique ne sont soumis aucun
dlai de dpt. En effet, larticle 44 de la Constitution prvoit que le droit
damendement des membres du Parlement et du Gouvernement sexerce en
sance ou en commission selon les conditions fixes par les rglements des
assembles, dans le cadre dtermin par une loi organique . Or larticle 13 de la
loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
(2) Ce texte prvoit que les rglements des assembles peuvent dterminer les conditions dans lesquelles des
amendements des membres du Parlement, la demande de leur auteur, ou des amendements de la
commission saisie au fond peuvent faire lobjet d'une valuation pralable communique lassemble
avant leur discussion en sance .
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
106

34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que, si les amendements des membres
du Parlement cessent dtre recevables aprs le dbut de lexamen du texte en
sance publique et si les rglements des assembles peuvent dterminer les
conditions dans lesquelles est fixe une date antrieure compter de laquelle ces
amendements ne sont plus recevables , aprs lexpiration de ces dlais, sont
seuls recevables les amendements dposs par le Gouvernement ou par la
commission saisie au fond .
En consquence, pour ce qui concerne lexamen des textes en commission,
larticle 86, alina 5, du Rglement de lAssemble nationale prcise que les
amendements autres que ceux du Gouvernement, du prsident et du rapporteur de
la commission et, le cas chant, des commissions saisies pour avis doivent tre
transmis par leurs auteurs au secrtariat de la commission au plus tard le
troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut de lexamen du texte
17 heures, sauf dcision contraire du prsident de la commission .
Et pour ce qui est de lexamen des textes en sance publique, larticle 99,
alina 2, du mme Rglement dispose quaprs lexpiration du dlai de dpt
applicable aux amendements des dputs (17 heures, le troisime jour ouvrable
prcdant la date de dbut de la discussion du texte, sauf dcision contraire de la
Confrence des prsidents), sont seuls recevables les amendements dposs par
le Gouvernement ou la commission saisie au fond .
Comme notre collgue Jean-Luc Warsmann, qui a estim que ctait
particulirement caricatural en matire fiscale , la mission trouve dsastreux
que lon puisse dposer des amendements de dernire minute pour se dispenser
dune tude dimpact comme le permet notre lgislation
(1)
.
La mission a t particulirement marque par lintervention de lancien
ministre dlgu au Budget, M. Alain Lambert, dsormais prsident du conseil
national dvaluation des normes, qui a expliqu lors de son audition avoir dj
vu des amendements apports tellement la dernire minute par un fonctionnaire
que cela revenait refuser au ministre [quil tait] de le lire avant quil soit
appel . Selon lui, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
parlent pas. Ainsi, lorsquun amendement est propos par la direction du Trsor,
ses auteurs peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence
budgtaire et soit tent de ne le dfendre que mollement. Cest pourquoi ils ne le
transmettent quau dernier moment, ne laissant au ministre que la possibilit de le
prsenter sans lavoir lu auparavant . Il a prcis que le dpt dun
amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
moyen dviter lexamen par le Conseil dtat , confirmant ainsi les propos du
professeur Nicolas Molfessis daprs qui il arrive que la voie de lamendement
[soit] instrumentalise pour faire passer hors de la vue du Conseil dtat des
dispositions dont on craint quelles puissent faire lobjet dun avis dfavorable .

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
107

M. Alain Lambert a ajout quil lui tait dailleurs arriv, dans une telle
circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout pas adopter lamendement
en question, ou du moins de demander la rserve de larticle concern
(1)
.
Convaincue avec M. Alain Lambert quil faut discipliner la relation de
sance entre le Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires
ne sont pas des greffiers chargs de ratifier les dcisions des administrations
centrales , la mission considre que lvaluation pralable des consquences des
amendements, quelle soit ou non formalise dans une procdure dtude dimpact
inspire des pratiques du Parlement europen, ne pourra tre oprationnelle et
fiable que si les amendements gouvernementaux sont soumis un dlai de dpt.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de soumettre les
amendements gouvernementaux un dlai de dpt, tant lors de lexamen
des textes en commission que lors de leur examen en sance publique.
Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai
de dpt.
Consciente du degr dexigence que comporte une telle proposition
lgard du Gouvernement, la mission estime cependant ncessaire la qualit de
la production normative que lexcutif se plie cette discipline. En effet, comme
la rappel le professeur Nicolas Molfessis, la loi de finances pour 2014 a
montr de faon symptomatique que les dispositions introduites par amendement
sexposent davantage une censure du Conseil constitutionnel .
Par ailleurs, votre rapporteur souligne que cet encadrement du droit
damendement du Gouvernement est loin de constituer une restriction aussi
radicale que celle adopte par plusieurs de nos voisins europens. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), en Allemagne, comme en Espagne et aux Pays-Bas, le
Gouvernement na pas le droit de dposer des amendements sur le texte issu des
travaux de la commission.
Qui plus est, le dlai de dpt qui pourrait tre appliqu aux
amendements gouvernementaux pourrait ne pas tre le mme que celui qui
est aujourdhui prvu titre de principe pour les amendements
parlementaires (17 heures, le troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut
de la discussion du texte en commission ou en sance publique).
Hostile lide que le dlai de dpt soit rigoureusement identique pour
les amendements gouvernementaux et parlementaires car, selon lui, le
Gouvernement, soumis de fortes pressions nationales, europennes et

(1) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
108

internationales , doit avoir les moyens de diriger le pays et doit donc pouvoir
prendre une initiative de dernire minute condition quil la justifie notre
collgue Jean-Luc Warsmann a suggr, lors de son audition, d imposer une
tude dimpact et, en cas de recours, [d]accorder un dlai de 24 heures telle ou
telle institution pour se prononcer sur cette tude , de sorte que cela obligerait
indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de dpt .
En toute hypothse, lapplication dun dlai de dpt aux amendements
gouvernementaux impliquerait tout le moins la modification de larticle 13 de la
loi organique du 15 avril 2009 et des articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale, ainsi quun amnagement de la rdaction de larticle
101 du mme Rglement, qui rgit la procdure de seconde dlibration.
Une meilleure gestion du temps parlementaire : cest aussi le but de la
proposition que formule la mission au sujet de la procdure acclre.
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire
Comme la not le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv,
lors de son audition, le problme est que, dans notre pays, la production
normative, tous les niveaux de son laboration Gouvernement, Conseil dtat
et Parlement est marque du sceau de lurgence .
Le Parlement ne compte plus les projets et propositions de loi pour
lesquels le Gouvernement engage la procdure acclre. Au 30 aot dernier,
notre Assemble avait dj examine en urgence 112 textes depuis le dbut de la
XIV
e
lgislature (84 projets de loi et 28 propositions de loi). Sous la
XIII
e
lgislature, la procdure acclre fut engage pour 92 projets de loi et
23 propositions loi (soit 115 textes au total). Sous la XII
e
lgislature, seuls
59 textes avaient t examins en urgence (tous des projets de loi)
(1)
soit prs de
deux fois moins de textes que notre Assemble nen a examin en urgence depuis
deux ans. En lespace de trois lgislatures, quelle que soit la majorit, le recours
la procdure acclre na cess de crotre.
Pour tre parfois ncessaire, cette urgence est souvent excessive et
injustifie lorsque, pour reprendre les mots employs par le Conseil dtat dans
son rapport public pour lanne 2011, limportance et la complexit de la
rforme envisage ncessitent un examen approfondi ou lorsque lurgence
dclare est dmentie ultrieurement par le calendrier parlementaire ou par le
rythme de la publication dun texte au Journal officiel
(2)
.
cet gard, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois a fait tat, dans son Rapport annuel sur lapplication des lois paru en juin

(1) Voir le graphique montrant lvolution du nombre de procdures acclres par session de la XI
e
la
XIV
e
lgislature (jusquau 31 mai 2014), figurant en annexe n 11.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2011, p. 94.
109

dernier, d urgences gomtrie variable
( 1)
constatant que la mise en
application des textes adopts selon la procdure acclre nest en moyenne pas
plus rapide que celle des autres lois . Et notre collgue David Assouline de
sinterroger : quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si
lurgence invoque en amont bute, en aval, sur les dlais incompressibles ? La
ralit montre que lexamen dun projet ou dune proposition de loi selon la
procdure acclre nest pas le gage de sa mise en application plus rapide aprs
promulgation
(2)
.
Dans son rapport public pour lanne 2013, le Conseil dtat fournit un
trs bon exemple illustrant la faon dont cette urgence nourrit linflation
normative. Le Conseil dtat explique en effet que, saisi en extrme urgence, des
deux projets de dcret successifs portant relvement du plafond du Livret A
(3)
, au
point de navoir que quatre jours pour les examiner (alors quils avaient t
annoncs longtemps auparavant en conseil des ministres), l diction de la norme
dans lurgence na pas permis, pour ces deux dcrets, de dterminer leur
applicabilit ultramarine, de sorte quil a fallu dicter deux autres dcrets cette
fin. Finalement, ce sont quatre dcrets qui ont t pris alors quun seul aurait
suffi
(4)
.
Face au constat de la nocivit de lurgence excessive sur la qualit de
la production normative, la mission prconise dencadrer la procdure
acclre pour prserver un temps minimal dexamen parlementaire. Comme
la dit devant la mission notre collgue David Assouline, prsident de la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, le travail
lgislatif, parce quil tient compte de certaines exigences dmocratiques, ne peut
pas sacclrer au-del de certaines limites .
En vertu des articles 45 et 42 de la Constitution, le recours la procdure
acclre a deux consquences :
tout dabord, il permet de runir une commission mixte paritaire charge
de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion aprs une seule
lecture dans chaque assemble alors que, dans le cadre de la procdure
lgislative ordinaire, la runion dune telle commission nest possible quaprs
deux lectures dans chaque assemble ;
ensuite, il permet de saffranchir des dlais minimaux entre le dpt dun
texte et son examen en sance publique qui sont prvus, en premire lecture, dans
le cadre de la procdure lgislative ordinaire (six semaines entre le dpt dun
texte et sa discussion en sance publique devant la premire assemble saisie ;

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 42.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) Il sagit des dcrets n 2012-1056 du 18 septembre 2012 et n 2012-1445 du 24 dcembre 2012.
(4) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 178.
110

quatre semaines entre la transmission dun texte et sa discussion en sance
publique devant la seconde assemble saisie).
Si les Confrences des prsidents des deux assembles ont la facult de
sopposer conjointement au recours la procdure acclre pour lexamen dun
projet de loi ordinaire, le recours cette procdure est en revanche de droit
pour les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi
que pour les projets de loi relatifs aux tats de crise.
Sans remettre en cause ce principe, il pourrait tre concevable damnager
les rgles relatives la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire. Votre rapporteur note que cest dailleurs ce qui a t
prvu pour les lois organiques puisquen application de larticle 46, alina 2, de la
Constitution, si la procdure acclre a t engage pour un projet ou une
proposition de loi organique, le texte ne peut tre soumis la dlibration de la
premire assemble saisie avant lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son
dpt .
Suivant cet exemple, on pourrait fort bien imaginer une modification des
dispositions constitutionnelles rgissant la procdure acclre de faon ce
que soient prservs des dlais minimaux (par exemple, de six ou trois semaines
entre le dpt dun texte et sa discussion devant la premire assemble saisie, et de
quatre ou deux semaines entre la transmission dun texte et sa discussion devant la
seconde assemble saisie), nonobstant labsence de seconde lecture dans chaque
assemble.
Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai
minimal entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur
la loi de rglement.
Cest toujours le souci dune meilleure gestion du temps parlementaire qui
prside la proposition que fait la mission en matire dexamen des textes
budgtaires.
Comme le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud,
votre rapporteur est tonn du contraste entre les semaines entires qui sont
consacres lexamen de la loi de finances initiale pour la modification de
laquelle les parlementaires disposent au final de faibles marges de manuvre et
les quelques rares heures qui sont prvues pour lexamen de la loi de rglement
alors que, comme la dit M. Didier Migaud, cest souvent partir de lexcution
dune loi de finances ou dune politique publique que lon peut se rendre compte
de dysfonctionnements, de failles ou dinsuffisances
( 1 )
. Selon le Premier
prsident de la Cour des comptes, alors que dans tous les pays du monde, les

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
111

parlementaires consacrent beaucoup plus de temps lexcution budgtaire
quaux lois de finances initiales qui sont dailleurs souvent des lois
daffichage , en France, nous faisons linverse .
Ce problme culturel
(1)
a galement t point par lancien ministre
dlgu au Budget, M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation
des normes, qui a dclar ne pas comprendre lenttement du Parlement
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule
ny est change . Lui aussi est davis qu il faudrait y consacrer trois jours,
contre trois semaines la loi de rglement
(2)
.
La rpartition du temps parlementaire consacr aux dbats budgtaires
pourrait en effet tre plus quilibre et plus efficiente.
Votre rapporteur a dailleurs fait des propositions en ce sens au Prsident
de lAssemble nationale, M. Claude Bartolone. En collaboration avec notre
collgue Franois Cornut-Gentille, votre rapporteur a remis lan pass
M. Claude Bartolone un rapport dcrivant plusieurs scnarios de rforme possibles
pour faire progresser le travail parlementaire dvaluation de laction publique
loccasion de lexamen du projet de loi de rglement
(3)
.
Comme votre rapporteur la soulign dans ce rapport, lexamen des crdits
budgtaires est source de frustrations pour les dputs : lanalyse des documents
budgtaires joints au projet de loi de finances (projets annuels de performances,
annexes gnrales et documents de politique transversale) se fait dans des dlais si
contraints que, parfois, les informations sont transmises aux dputs aprs la
discussion en commission. Par ailleurs, lexamen des crdits de la seconde partie
du projet de loi de finances, tant en commissions largies quen sance publique,
ressemble plus une succession de monologues qu un vritable dbat de fond.
De son ct, lexamen, trs rapide, du projet de loi de rglement reste un
exercice trs formel dans la mesure o le texte est peu amendable sur le fond
qui ne permet pas dapprhender de manire efficiente lampleur des mouvements
de crdits constats en cours danne, ni les rsultats de lexcution budgtaire au
travers des rapports annuels de performances. Le dbat sur le projet de loi de
rglement ne mobilise gure les commissions permanentes autres que celle des
Finances : seuls le rapporteur gnral et les rapporteurs spciaux produisent un
rapport sur ce texte.
Face ce constat, votre rapporteur et notre collgue Franois
Cornut-Gentille ont propos quatre pistes de rforme susceptibles driger

(1) Idem.
(2) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) La synthse de ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.juanico.fr/wp-
content/uploads/2008/08/Projet-de-loi-de-r%C3%A9glement.pdf
112

lexamen du projet de loi de rglement en temps fort de lvaluation de laction
publique et des travaux entrepris pour la modernisation de celle-ci
(1)
.
Parmi les diffrentes options soumises au Prsident de lAssemble
nationale, il a t suggr de crer des missions dinformation communes la
commission des Finances et aux commissions permanentes comptentes
paralllement la ralisation, par le rapporteur gnral, dun rapport lgislatif, et,
par les rapporteurs spciaux, de notes dvaluation. Lexamen du projet de loi de
rglement serait ainsi complt par un dbat, en sance publique, sur les rapports
des missions dinformation communes lors dune semaine de contrle fixe la
fin du mois de juin. Ce dbat sur les rapports dinformation produits par des
binmes associant dputs de la majorit et de lopposition aurait lavantage de
confrer un contenu utile cette semaine de contrle.
Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon
faire de la loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la
modernisation de laction publique.
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES.
La rflexion mene par la mission sur la gestion du temps parlementaire
sest tendue au temps que nos assembles consacrent lexamen de textes
lgislatifs pris pour la transposition de directives europennes, et donc la
mthode jusquici retenue en la matire.
Longtemps, notre pays a t point du doigt pour le retard quil avait
accumul en matire de transposition des directives europennes. Si nos
performances restent perfectibles, ces critiques nont plus lieu dtre aujourdhui :
ainsi que le notait le secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes,
la France a ralis de grands progrs en termes quantitatifs. lheure actuelle,
le dficit de transposition se situe entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne
place dans le palmars europen
(2)
. Daprs les informations que la mission a
pu obtenir du secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE), le dficit de
transposition des directives europennes tait en effet de 0,6 % en 2013, contre
1 % en 2011.
Selon M. Serge Lasvignes, les administrations franaises sont dsormais
confrontes double dfi : celui dviter les phnomnes de

(1) Voir le tableau de synthse de ces scnarios de rforme, figurant en annexe n 12.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
113

surtransposition
(1)
et celui de mieux anticiper limpact de la directive sur le
droit national. Ces deux enjeux sont lis car, souvent, le Gouvernement justifie les
mesures de surtransposition quil propose par un intrt gnral quil na pas fait
(ou pas suffisamment fait) valoir et/ou identifi au moment des ngociations des
textes au niveau europen, de sorte que nos entreprises finissent par tre soumises
des rgles qui peuvent tre tout fait lgitimes et mme donner de lavance
notre conomie en anticipant les futures normes europennes, mais qui, en
attendant, nuisent leur comptitivit
(2)
.
Cest prcisment ce double dfi que la mission propose de relever en
formulant des propositions pour placer ltude dimpact davantage au cur des
ngociations et pour mieux contrler les surtranspositions.
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire.
Une riche tude de M. Yves Bertoncini sur les normes europennes
publie en mai dernier a montr que, contrairement ce que lon prtend souvent,
seul un quart des directives transposes en France comporte une dimension
lgislative, contre trois quart une dimension purement rglementaire
(3)
.
En effet, sur la priode 2000-2010, la proportion de directives
transposes au moyen dau moins un acte de nature lgislative sest tablie
23,8 % du nombre total de directives (soit 236 directives sur 993)
(4)
.
Cela correspond dailleurs aux donnes fournies dans le Guide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli par le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Ce guide indique en effet
que les textes de transposition de nature lgislative concernent environ 20 % des
mesures de transposition
(5)
et qu environ 80 % des dispositions des directives
sont transposes en France par voie rglementaire uniquement
(6)
.
Ces pourcentages nont pas connu dvolution majeure sur la priode
2010-2013. Daprs les indications transmises la mission par le SGAE, en 2011,

(1) Ce terme dsigne les mesures lgislatives et rglementaires nationales qui, sous couvert dtre prises pour
la transposition de directives europennes, vont au-del des exigences de ces dernires. Cette pratique est
connue en anglais sous le nom de gold-plating .
(2) Voir, en annexe n 16, le compte-rendu de laudition, le 1
er
juillet 2014, de notre collgue Jean-Luc
Warsmann, qui sest exprim ainsi : jai travaill sur des lois de simplification et jai remarqu que, dans
le domaine agricole, nous tions systmatiquement en situation de surtransposition. Je pense, par exemple,
aux seuils dautorisation pour les poulaillers. Si ces seuils correspondent lintrt gnral, pourquoi le
Gouvernement nintervient-il pas lui-mme, au niveau europen, au moment de la ngociation des
directives plutt que de nous amener voter, au niveau franais, dans tel ou tel sens ? Dans ce cas, nous
nuisons notre comptitivit sans, en plus, en tre informs .
(3) Yves Bertoncini, LUE et ses normes : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1.
(4) Ibidem, p. 13. Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 13.
(5) SGAE, Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes, p. 9.
(6) Ibidem, p. 11.
114

la France a notifi la Commission europenne 273 mesures de transposition,
dont 59 taient de nature lgislative. titre de comparaison, daprs les
informations fournies la mission par trois des dix Parlements europens
interrogs par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de
documentation parlementaires (CERDP), le Danemark, le Royaume-Uni et la
Sude ont, en 2011, notifi respectivement 37, 25 et 86 mesures de transposition
de nature lgislative.
Dans la mesure o certaines lois franaises comportaient plusieurs articles
transposant plusieurs directives ou habilitant le Gouvernement lgifrer par voie
dordonnances pour transposer plusieurs directives, ce sont au final seulement 8
lois et 9 ordonnances qui, en 2011, ont t adoptes aux fins de transposition des
directives europennes. Autrement dit, seuls 6 % des 122 lois et 21 % des 42
ordonnances adoptes en France en 2011 transposaient tout ou partie dune
directive europenne.
En 2012, la France a notifi la Commission europenne 191 mesures de
transposition, dont 23 taient de nature lgislative. Daprs les informations
fournies la mission par trois des dix Parlements europens interrogs par
lintermdiaire du CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en
2012, notifi respectivement 42, 23 et 61 mesures de transposition de nature
lgislative.
Seules 3 des 92 lois adoptes en France en 2012 transposaient des
directives (soit 3 % du nombre total de lois adoptes). Et seules 5 des 40
ordonnances adoptes en France en 2012 ont t prises pour la transposition de
directives (soit 13 % du nombre total dordonnances adoptes).
Enfin, en 2013, la France a notifi 176 mesures de transposition, dont
52 de nature lgislative. Daprs les informations fournies la mission par trois
des dix Parlements europens interrogs par lintermdiaire du CERDP, le
Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en 2013, notifi respectivement 42,
33 et 67 mesures de transposition de nature lgislative.
En France, en 2013, 8 des 95 lois adoptes (soit environ 8 % du nombre
total de lois) et 3 des 25 ordonnances adoptes (soit 12 % du nombre total
dordonnances) transposaient des directives.
Au final, en France, sur les trois dernires annes, le rapport entre les
mesures lgislatives de transposition notifies et le nombre de lois et
ordonnances adoptes dans lanne est de 35 % en 2011, 17 % en 2012 et
15 % en 2013, soit 22 % en moyenne.
Sil est vrai que leuropanisation des lois nationales est importante
dans quelques secteurs (agriculture, services financiers, environnement) et trs
115

rduite dans dautres (ducation, protection sociale, logement, scurit, etc.)
(1)
,
notre pays se situe nanmoins dans la moyenne europenne, car, daprs M. Yves
Bertoncini, toutes les tudes disponibles convergent vers une proportion de lois
nationales dorigine communautaire oscillant entre 10 % et un tiers selon les
pays
(2)
et plus prcisment entre 11,8 % en Finlande (ou encore 12,3 % aux
Pays-Bas) et 35 % en Espagne
(3)
.
Si lide selon laquelle 80 % de nos lois viennent de Bruxelles
relve donc davantage du mythe que de la ralit, la tendance des pouvoirs
lgislatif et excutif franais transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire est, elle, bien relle.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, auxquels a dailleurs
remdi depuis une loi de simplification
(4)
.
DEUX EXEMPLES DE SURTRANSPOSITIONS
Le dispositif de la directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre
2005 relative la prvention de lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme navait vocation sappliquer, pour le secteur des
assurances, quaux entreprises dassurance-vie. Or la France a t le seul pays de lUnion
europenne en avoir tendu lapplication aux entreprises dassurance de dommages. Ces
entreprises se trouvaient donc dans lobligation dadopter des mesures de vigilance ds
lentre en relation daffaires avec le client alors mme que, les assurances de dommages
tant rgies par le principe indemnitaire, le risque de blanchiment pour ce type de garanties
ne peut tre dtect lors de la souscription du contrat, mais seulement lors de la phase de
rglement du sinistre. Il a fallu que les parlementaires semparent du sujet pour que soit
instaur un rgime simplifi et adapt aux spcificits de lassurance de dommages en phase
de souscription du contrat. Sans entamer en aucune faon le dispositif anti-blanchiment, ni
remettre en cause les mesures de vigilance prises lors de la phase dindemnisation, qui est la
seule susceptible de donner lieu la dtection de fraudes motives par le blanchiment,
larticle 72 de la loi du 22 mars 2012 a libr quelque 45 000 entreprises franaises
dassurance de dommages dont la plupart sont de petite taille ou des professionnels
indpendants de procdures lourdes, complexes et inutiles au regard des objectifs de lutte
contre le blanchiment des capitaux
(5)
.
Larticle 118 de la mme loi a relev de 4 000 15 000 euros le seuil compter duquel les
marchs publics doivent faire lobjet dune procdure formalise de publicit et de mise en
concurrence pralables. Le seuil de 4 000 euros jusqualors retenu en France paraissait trs
bas au regard de la rglementation applicable au sein de lUnion europenne. lexception
de Chypre ou encore de la Lituanie, limmense majorit des tats membres avaient retenu

(1) Yves Bertoncini, LUE et ses normes : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1. Voir le tableau n 2 figurant en annexe n 13.
(2) Ibidem, p. 1.
(3) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 13.
(4) Loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des dmarches
administratives.
(5) Rapport n 3787 fait au nom de la commissions de Lois sur la proposition de loi (n 3706) relative la
simplification du droit et lallgement des dmarches administratives, par le dput tienne Blanc,
pp. 288 et s.
116

des seuils sensiblement plus levs que le seuil franais de 4 000 euros : 14 000 euros en
Pologne, 15 000 euros en Roumanie, 40 000 ou 60 000 euros en Autriche (selon quil
sagissait du secteur classique ou des secteurs spciaux ), 15 000 ou 100 000 euros en
Finlande (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de travaux), 20 000
ou 40 000 euros en Italie (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de
travaux). La Commission europenne elle-mme avait fix un seuil 10 000 euros pour la
passation de ses propres marchs. L encore, comme le notait notre collgue Jean-Luc
Warsmann devant la mission, il a fallu que les parlementaires sinvestissent avec tnacit
pour que le seuil compter duquel les marchs publics sont soumis une procdure de
publicit et de mise en concurrence pralables soit fix un niveau harmonis avec celui des
seuils pratiqus par la plupart des pays membres de lUnion europenne. Ce relvement du
seuil reprsentait un enjeu conomique important pour laccs des petites et moyennes
entreprises la commande publique, qui reprsente chaque anne environ 150 milliards
deuros
(1)
.
Ces deux exemples illustrent lampleur des implications conomiques que
peuvent avoir les surtranspositions inutiles des directives europennes. Nos
voisins allemands lont bien compris, eux qui mettent parfois en uvre une
mthode de transposition en deux temps susceptible de limiter les
surtranspositions.
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double
corbeille ).
LAllemagne a adopt, pour la transposition de certaines directives, une
mthode que la doctrine allemande, et plus prcisment le professeur Thomas
Dreier, a qualifi de double corbeille
(2)
.
Cet auteur explique que, pour la transposition de la directive 2001/29/CE
du Parlement europen et du Conseil du 22 mai 2001 sur lharmonisation de
certains aspects du droit dauteur et des droits voisins dans la socit de
linformation (dite directive DADVSI ), le lgislateur allemand a t raliste
jusqu un certain point, et a transpos ce quil fallait transposer pour tre en
conformit avec la directive. Toutes les autres questions, destines rnover et
rformer en profondeur le droit dauteur en vue de ladapter aux exigences du
numrique et des rseaux, ont t reportes ce quon appelle un deuxime volet,
ou encore une deuxime corbeille.
Pour la premire corbeille , la stratgie choisie a t celle de
transposer la directive telle quelle. On a emprunt le langage de la directive l o
il ny avait pas encore de dispositions prcises dans la loi allemande, notamment
en ce qui concerne les mesures techniques de protection, en dautres termes [on
retrouve], dans le texte allemand, toutes les questions dinterprtation quon peut
se poser vis--vis du texte de la directive . Cette transposition verbatim ou

(1) Ibidem, pp. 416 et s.
(2) Th. Dreier, professeur lUniversit de Karlsruhe, La situation en Allemagne de la transposition de la
directive sur le droit dauteur et les droits voisins dans la socit de linformation , Proprits
intellectuelles, avril 2005, n 15, pp. 124 et s.
117

plat a permis dintroduire la directive dans lordre interne dans les dlais
impartis.
Pour la deuxime corbeille , un grand dbat a t organis, des groupes
de travail ont t mis en place et une douzaine de commissions ont t institues
pour traiter chacun des pans du droit allemand de la proprit intellectuelle
affects par la directive europenne : systme de rmunration pour copie prive,
copie prive numrique, situation des radiodiffuseurs, rforme du droit de prt,
etc. Des rapports ont t produits par ces commissions, sur le fondement desquels
un avant-projet de loi proposant une rforme globale de la matire a t prpar et
soumis la discussion, avant que ne soit arrt un projet de loi longuement discut
par le Parlement.
Dans sa thse de doctorat sur la Mthode de transposition des directives
communautaires : tude partir de lexemple du droit dauteur et des droits
voisins
(1)
, la professeure Clia Zolynski propose dadapter le processus lgislatif
franais de transposition des directives en sinspirant de lexemple allemand et en
procdant en deux temps. Le premier temps serait consacr une transposition
verbatim des dispositions des directives ayant un objectif dharmonisation
maximale. Pour la transposition des dispositions communautaires poursuivant
une harmonisation a maxima, i.e. dont le contenu normatif prcis te toute marge
de manuvre ltat membre lors de sa mise en uvre , le professeur Clia
Zolynski suggre qu aucune disposition substantielle ne [fasse] lobjet de dbat
interministriel lors de la rdaction de lavant-projet de loi ni de dbat
parlementaire lors de lexamen du projet de loi devant le Parlement
(2)
. Sans
faire de lordonnance linstrument de transposition de droit commun, lauteur
souligne que celle-ci prsente un double intrt :
dune part, elle permet dacclrer le processus de transposition en
vitant les retards dus aux dbats parlementaires ;
dautre part, lordonnance assure une pleine application de la
directive, et, partant, le respect des obligations communautaires de ltat
membre, en procdant une transposition plat, i.e. en reprenant le texte
communautaire en ltat
(3)
.
Le second temps serait dvolu une transposition toffe des dispositions
des directives ayant un objectif dharmonisation minimale. Pour la transposition
des dispositions ralisant une harmonisation a minima, appelant un complment
normatif de la part des tats membres qui demeurent libres de dterminer les
moyens les plus pertinents afin de raliser lobjectif prescrit par la norme
communautaire de nature tlologique
( 4 )
, Mme Clia Zolynski prconise

(1) C. Zolynski, Mthode de transposition des directives communautaires : tude partir de lexemple du droit
dauteur et des droits voisins, 2007, d. Dalloz, coll. Nouvelle bibliothque de thses, pp. 328-340.
(2) Ibidem, p. 328.
(3) Ibidem, p. 331.
(4) Ibidem, p. 329.
118

quune nouvelle loi prolonge la premire afin de la complter. Les dispositions
dont lharmonisation nest que facultative et qui font lobjet de dbats peuvent
alors tre examines - tant prcis que ces dispositions sont bien souvent
celles sur lesquelles aucun accord na pu tre trouv lors de ladoption du texte
communautaire
(1)
.
En somme, les dispositions poursuivant une harmonisation a maxima
pourraient tre transposes par ordonnance. Au-del, on doit exclure ce mode de
transposition en ce qui concerne les dispositions laissant une marge de manuvre
ltat membre puisquici, le dbat parlementaire est autoris afin de dterminer
les moyens les plus pertinents pour complter la disposition communautaire et,
partant, en assurer sa mise en uvre en droit interne. Il en rsulterait un
dcoupage du texte selon la nature des dispositions transposer
(2)
.
Si la mthode de transposition parfois en Allemagne, parat difficilement
applicable telle quelle la procdure lgislative franaise, elle pourrait en
revanche tre adapte et inspirer des bonnes pratiques tendant amliorer le
processus dadoption des directives et faire en sorte que ce dernier limite
davantage les surtranspositions.
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives.
On pourrait en effet imaginer que la transposition des directives se
droule en deux temps :
le premier passerait par llaboration dun projet dordonnance
assorti dune tude dimpact complte et prcise ;
le second consisterait en un dbat parlementaire, loccasion du
projet de loi de ratification, sur ltude dimpact jointe lordonnance et sur
la partie de lavis du Conseil dtat relative cette tude dimpact qui aura
t rendue publique.
Un tel dispositif ne sera toutefois efficace que si une plus grande
attention est accorde lvaluation de limpact au stade des ngociations des
directives.
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens
et en analyser les implications au niveau national
Lorsque la Commission europenne envisage llaboration dun texte,
son secrtariat gnral commence par mettre en ligne une feuille de route
( roadmap plan ) de trois quatre pages indiquant :
qui est susceptible dtre concern par la rflexion initie ;

(1) Ibidem, p. 330.
(2) Ibidem, p. 339.
119

quel calendrier de consultations est envisag ;
quelle est la nature de la rforme envisage (rglement, directive,
recommandation) ;
quand le projet de texte est susceptible dtre finalis.
ce stade, les services de la Commission europenne attendent des
ractions, quils jugent trop peu nombreuses, en particulier de la part des
Parlements nationaux
(1)
. Ces derniers ne ragissent que dans le cadre du dlai de
huit semaines consacr lexamen de la conformit au principe de subsidiarit
dun projet de texte europen dj adopt par la Commission europenne
(2)
.
Les services de la Commission que la mission a pu rencontrer lors de son
dplacement Bruxelles, le 16 janvier 2014, ont expliqu quils rflchissaient
aux moyens dassurer une plus grande publicit cette tape de llaboration des
normes europennes et damliorer la prise en compte de ltude dimpact au
niveau du Conseil europen
(3)
.
Quoique la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative
la procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres
ngocies dans le cadre des institutions europennes prcise expressment que
limpact de lacte en prparation sur le droit interne doit tre apprci le plus
en amont possible, pour permettre, la fois, darrter les positions de ngociation
de la France en connaissance de cause et de prparer la transposition , le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, a concd que les
administrations franaises devaient encore fournir des efforts pour mieux

(1) Sous la prsente lgislature, la commission des Affaires europennes de lAssemble nationale a fourni au
moins une contribution dans le cadre des consultations de la Commission europenne. Cette contribution a
pris la forme dun rapport dinformation adopt par la Commission. Il sagit du rapport dinformation
n 1664 de M. Arnaud Leroy, sur la consultation de la Commission europenne relative aux dchets marins
(18 dcembre 2013).
(2) En France, la procdure dexamen de la conformit au principe de subsidiarit dun projet de texte
europen est fixe par larticle 88-6 de la Constitution. Cette disposition prvoit que lAssemble nationale
ou le Snat peuvent mettre un avis motiv sur la conformit dun projet dacte lgislatif europen au
principe de subsidiarit. Lavis est adress par le prsident de lassemble concerne aux prsidents du
Parlement europen, du Conseil et de la Commission europenne. Le Gouvernement en est inform.
Chaque assemble peut former un recours devant la Cour de justice de lUnion europenne contre un acte
lgislatif europen pour violation du principe de subsidiarit. Ce recours est transmis la Cour de justice
de lUnion europenne par le Gouvernement. ces fins, des rsolutions peuvent tre adoptes, le cas
chant en dehors des sessions, selon des modalits dinitiative et de discussion fixes par le rglement de
chaque assemble. la demande de soixante dputs ou de soixante snateurs, le recours est de droit.
(3) Le Conseil europen dsigne le sommet des chefs dtat ou chefs de gouvernement des vingt-huit tats
membres de lUnion europenne, sous la tutelle dun prsident charg de faciliter lapparition d'un
compromis. Au moins deux Conseils europens se droulent chaque anne (juillet et dcembre), la fin de
chaque prsidence tournante du Conseil des ministres europens.
Le Conseil des ministres europens (ou Conseil de lUnion europenne) est lorgane institutionnel excutif. Il
dcide des actes lgislatifs et budgtaires au sein de lUnion europenne. Il partage sa comptence avec le
Parlement europen dans les domaines soumis la codcision. Ceux qui y sigent sont les ministres des
tats membres de lUnion europenne en lien avec lordre du jour de chaque runion (ministres des
finances, ou ministres de la sant, etc.). Le Conseil de lUnion europenne labore le projet de budget avec
le Parlement et ladopte avec laccord de celui-ci, mais dcide seul des recettes.
120

anticiper limpact des directives au niveau national
(1)
. cet effet, le Guide de
bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli
par le SGAE impose llaboration de fiches dimpact simplifie et stratgique
(2)
.
Pourtant, des difficults subsistent, qua releves, lors de son audition,
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE).
Ce dernier a en effet indiqu que, daprs les tudes de lOCDE sur le Mieux
lgifrer en Europe et en France
(3)
, il y a souvent peu de rapports entre les
tudes dimpact menes au niveau de la Commission europenne et ce qui merge
lautre bout du processus
(4)
.
Ce constat ne concerne pas que la France. La mission a pu constater au gr
de ses dplacements Bruxelles et Berlin, que, de lavis de nos voisins belges
et allemands, cest le stade prcoce des ngociations des textes europens qui
constitue le maillon faible de la chane du mieux lgifrer au niveau des
institutions europennes.
Lors de son dplacement Berlin, le 12 fvrier 2014, la mission a
rencontr des reprsentants du conseil national de contrle des normes ( NKR )
qui ont exprim le souhait que le Conseil europen et le Conseil de lUnion
europenne semparent davantage des enjeux lis limpact des projets de textes
quils ngocient, le plus en amont possible des ngociations. Ils ont form le vu
que les ministres allemands et dputs allemands au Parlement europen
sorganisent mieux en interne pour examiner les projets dactes lgislatifs de la
Commission europenne sous langle de leurs cots pour lAllemagne.
De son ct, M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la
Chancelire, charg de la simplification, a insist sur le fait quil tait crucial
dintgrer une rflexion sur limpact des projets de texte le plus en amont
possible de leur ngociation, au niveau du Conseil europen et du Conseil des
ministres europens. Les ministres, chefs de gouvernements et chefs dtats
europens doivent selon lui placer les tudes dimpact ex ante au cur de leurs
dbats et ngociations afin dinfluer le plus tt possible sur les orientations et le
contenu des projets de textes europens. Il a souhait quune discussion
approfondie sur ce sujet soit engage aprs les lections europennes et quelle
soit loccasion dun travail franco-allemand voire dune prise de position
commune.

(1) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(2) Voir les documents figurant en annexe n 14.
(3) LOCDE a en effet publi en 2004 un rapport sur la rforme de la rglementation en France, et, en 2010,
un rapport sur le mieux lgifrer en France, qui a t produit dans le cadre dun vaste de travail danalyse
de la politique rglementaire adopte dans 15 pays membres de lUnion europenne.
Ce dernier rapport est consultable au lien suivant : http://www.oecd.org/france/45249654.pdf
(4) Audition de reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques
(OCDE), le 17 avril 2014. Voir le compte-rendu figurant en annexe n 16.
121

Dans lattente dune meilleure anticipation des impacts de la
rglementation europenne, les autorits allemandes ont cr un site
Internet, consultable par tous, o sont indiqus les cots auxquels il faut sattendre
compte tenu des projets de textes europens en cours dadoption. Ce site Internet
est connu sous le nom de moniteur PME . Cet outil permet aux petites et
moyennes entreprises allemandes danticiper les effets de la rglementation
europenne envisage et de transmettre leurs remarques de faon prcoce. Le
moniteur PME donne une vue densemble des initiatives du programme de
travail de la Commission affectant les PME, ds la publication de ce programme
de travail, et pour toute la dure du cycle de travail. Le moniteur PME prend la
forme dun tableau dune vingtaine de pages, dans lequel les propositions sont
regroupes par secteur
(1)
. Les rglementations envisages au niveau europen sont
classes en fonction de leur importance pour les PME nationales, selon un systme
de feux tricolores.
Le dcalage qui peut parfois tre constat entre limpact des directives
europennes tel quil est valu par la Commission europenne et par les
ngociateurs, et limpact des mesures de transposition tient non seulement
une anticipation insuffisante des consquences des textes au niveau national
lors de la phase de ngociation, mais aussi une rupture entre la phase de
ngociation et la phase de transposition. Cest du moins lanalyse du secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, qui a expliqu devant la mission
que jusqu il y a peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles
tait diffrent de celui qui tait charg de la transposer dans le droit national ,
de sorte que, trs vite, la mmoire de la ngociation pouvait se perdre, si bien
quil devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait elle-mme
demand linscription de telle ou telle disposition dans la directive . Tout en
soulignant que des progrs ont t raliss sur tous ces points , notamment la
faveur du rapprochement du SGG et du SGAE, M. Serge Lasvignes a fait tat de
la persistance de difficults obtenir des ministres quils changent avec le
Secrtariat gnral au sujet de limpact effectif dun projet en cours de
prparation . Il a ajout quil lui tait mme arriv de dcouvrir que des projets
de directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que
ladministration concerne sen soit rendu compte .
Ainsi que la indiqu devant la mission M. Nick Malyshev, lOCDE aussi
a constat que de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des
directives au niveau du Conseil , notamment parce que les politiques chargs
des ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui
seront responsables de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre
national, elle provoque souvent la surprise, signe dune prparation
insuffisante . Pour y remdier, lOCDE recommande, comme la mission, que
les tats membres utilisent davantage les tudes dimpact menes au niveau de
lUnion sur les textes europens , car, alors que la Commission alloue des

(1) Voir ldition daot-septembre 2014 au lien suivant : http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/E/eu-
mittelstandsmonitor-sortiert,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf
122

moyens considrables au dveloppement de ces travaux, nous navons pas
limpression que les pays sen servent comme point dappui pour analyser
limpact local des directives .
Une meilleure appropriation de ltude dimpact de la Commission
europenne et, corrlativement, une meilleure anticipation de limpact des
textes ngocis au niveau national pourront contribuer limiter les
surtranspositions car les mesures que la France jugera les plus appropries
au regard de sa situation particulire seront alors dfendues au stade des
ngociations, et non plus imposes au stade de la transposition.
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions
Il est vrai que le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition
des directives europennes tabli par le SGAE recommande de lutter contre la
surtransposition en invitant les ministres carter toute mesure allant au-del de
ce quimplique strictement la mise en uvre de la directive et en rappelant quune
directive ne devrait pas tre loccasion dune remise en chantier du droit national,
en dehors de ce qui est ncessaire pour la transposition.
Pourtant, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par
des professionnels qui remarquent que leurs concurrents dautres pays de lUnion
europenne disposent de marges de manuvre suprieures aux leurs.
Or, cet gard, le Parlement ne dispose aujourdhui daucun outil
permettant didentifier une surtransposition. Or cest dautant plus
problmatique que la transposition des directives europennes seffectue parfois
par appartement , le Gouvernement se contentant [pour reprendre la formule
de notre collgue Jean-Luc Warsmann] de rdiger quelques amendements quil
confie certains dputs de la majorit
( 1 )
, sans stratgie globale de
transposition. Ainsi que la dcrit notre collgue Jean-Luc Warsmann, la plupart
du temps, malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un
amendement inspir par le Gouvernement et destin, par exemple, soumettre
ltude dimpact les poulaillers de plus de 50 000 volailles ; le ministre se lve et
se dclare favorable. Lamendement est donc vot, bien que le Parlement ne
dispose daucun lment dapprciation, et que les parties prenantes
professionnelles ou autres naient pas pu sexprimer son sujet puisquil sagit
dun amendement parlementaire .
Lorsquelle se fait par voie lgislative, la transposition dune directive
devrait, au contraire, tre loccasion, pour le Parlement, de toiletter le droit et
dabroger les anciennes dispositions de droit interne, ou du moins de dbattre de la
ncessit de les maintenir. Cela permettrait dviter que ne se constitue un mille-
feuille dobligations la fois europennes et nationales qui contribuent placer
notre pays en situation de surtransposition.

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
123

Lobjectif didentification des surtranspositions nest pas hors de
porte. Nos voisins y parviennent. titre dexemple, le Royaume-Uni a
rcemment dploy dimportants moyens de lutte contre la surtransposition
des directives europennes. Outre le contrle des cas de surtransposition qui
est opr par le conseil consultatif indpendant charg de contrler la qualit
des tudes dimpact ( Regulatory Policy Committee - RPC) et par le comit
gouvernemental charg de la rduction de la rglementation ( Reducing
Regulation ministerial Committee - RRC), des lignes directrices encadrent
strictement la transposition de la rglementation europenne et font lobjet de
rapports quant leur application :
toute surtransposition est interdite, sauf lorsquelle est favorable
aux entreprises britanniques et dment justifie (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, des standards plus levs que les exigences europennes nont t
retenus que dans 14 % des cas, sans que cela nimplique de charges
supplmentaires) ;
le Gouvernement doit chercher autant que possible utiliser des
alternatives la rglementation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a
t fait dans 16 % des cas) ;
le Gouvernement doit transposer mot pour mot dans la mesure
du possible, sauf si cela engendre un risque de mauvaise comprhension ou de
mauvaise interprtation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a t
fait dans 72 % des cas) ;
le Gouvernement doit sassurer que les mesures nentrent en
vigueur qu la date butoir dfinie par la Commission, sauf lorsquune
transposition anticipe profiterait aux entreprises (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, 95 % des mesures sont entres en vigueur la date fixe par les
institutions europennes) ;
le Gouvernement doit introduire dans le texte de transposition une
clause de rvision quinquennale.
En Allemagne, le nouveau Gouvernement a dcid que, dsormais,
comme au Royaume-Uni, toute surtransposition serait interdite, sauf
lorsquelle serait favorable aux entreprises allemandes et dment justifie.
En revanche, ce contrle ne concerne pas les rglements europens, qui
sont dapplication directe. Ayant constat que les charges administratives rsultant
des rglements pouvaient tre consquentes, le conseil national de contrle des
normes ( NKR ) a dcid de mettre en place dici la fin de lanne 2014 un
processus dvaluation desdites charges.
Si nos voisins britanniques et allemands sont parvenus mettre en place
de telles stratgies de lutte contre les surtranspositions, il ny pas de raison que la
France ny parvienne pas.
De faon viter que les dbats parlementaires ne soient loccasion
daller au-del des exigences europennes, la mission recommande de
124

dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances, la double
condition toutefois que :
lors de lexamen du projet de loi de ratification des ordonnances de
transposition, le Parlement dispose des tudes dimpact ralises sur les
projets dordonnances ainsi que de la partie de lavis du Conseil dtat
portant sur la qualit de ces tudes dimpact ;
les tudes dimpact jointes aux projets dordonnances et la partie de
lavis du Conseil dtat qui y est relative identifient clairement les ventuelles
surtranspositions qui devront par ailleurs tre dment justifies.
Cette proposition doit tre lue en lien avec les prcdentes propositions de
la mission qui visent rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour
tous les projets dordonnance, et rendre publique la partie de lavis du Conseil
dtat sur les tudes dimpact assortissant les projets et propositions de loi ainsi
que les projets dordonnance.
Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des
directives
Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au
niveau national) au cur des ngociations des directives europennes ;
Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition
soit rendu public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet
dordonnance identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors
tre soumises une obligation de motivation renforce.


125

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME
EN AVAL DE SON ADOPTION
Lamlioration de la fabrique de la loi passe par la mise en place dun
cercle vertueux de lvaluation au sein duquel ltude ex post de limpact peut
conduire envisager des modifications de la norme adopte modifications qui, si
elles trouvent une traduction lgislative, seront-elles-mmes soumises une
analyse ex ante de leur impact. Il existe en effet un lien troit et ncessaire entre
lvaluation ex ante et lvaluation ex post, qui se nourrissent lune de lautre.
Or, en matire dvaluation ex post, la mission a pu constater tout au long
de ses travaux que notre pays comptait de nombreux acteurs ainsi que de
nombreuses initiatives qui gagneraient sans doute tre organises de faon plus
mthodique.
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES
Cour des comptes, comit dvaluation et de contrle (CEC), mission
dvaluation et de contrle (MEC), commission pour le contrle de lapplication
des lois, directions ministrielles de la recherche, des tudes, de lvaluation, de la
prospective et des statistiques Il est aujourdhui extrmement difficile de faire
un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services
ministriels qui interviennent en matire dvaluation ex post des normes, et, plus
largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux.
Si lon peut se rjouir dune telle abondance, votre rapporteur estime
cependant que les multiples initiatives que prennent ces diffrents acteurs en
matire dvaluation ex post gagneraient, dans un souci defficacit, tre mieux
coordonnes.
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS
ORGANISE.
Lvaluation ex post des normes adoptes et des politiques publiques est
aujourdhui le fait la fois :
du Parlement, qui sest dot en la matire de nombreux organes et a
adopt des bonnes pratiques ;
des juridictions judiciaires et administratives et dinstitutions comme la
Cour des comptes ou le Conseil conomique, social et environnemental ;
de lexcutif, qui dispose de nombreux corps dinspection, secrtariats et
commissariats gnraux, et autres dpartements ministriels ddis lvaluation.
126

1. Ce que fait le Parlement
Outre les multiples rapports ponctuels que le Parlement demande au
Gouvernement sur les sujets les plus divers loccasion de lexamen des textes de
loi, et dont le nombre a avoisin 400 sous la prcdente lgislature, daprs le
secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen
(1)
, les
rapports dapplication des lois adoptes et les rapports dinformation que
produisent les parlementaires contribuent au travail dvaluation et de contrle que
mnent les assembles et pour lequel elles se sont dots de nombreux organes.
a. Les rapports dapplication des lois adoptes
Votre rapporteur tient rappeler que le Parlement sest fortement investi
au cours des vingt dernires dans lvaluation de la qualit oprationnelle des lois
adoptes et promulgues, ce qui se traduit par une valuation de lefficacit des
politiques publiques mises en uvre par ces lois. La rforme constitutionnelle du
23 juillet 2008 a dailleurs modifi larticle 24 de la Constitution pour reconnatre
expressment au Parlement une mission dvaluation des politiques publiques.
Depuis 2004, lissue dun dlai de six mois suivant lentre en vigueur
dune loi dont la mise en uvre ncessite la publication de textes de nature
rglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit tre prsent
la commission comptente. Ce rapport fait notamment tat des textes
rglementaires publis, ainsi que des dispositions de la loi concerne qui
nauraient pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires.
Depuis 2009, larticle 145-7 du Rglement de lAssemble nationale
prvoit que la rdaction de ce rapport est confie deux dputs, dont lun
appartient un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le rapporteur
du projet ou de la proposition de loi faisant lobjet du rapport dapplication. Les
rapports sur la mise en application des lois peuvent donner lieu, en sance
publique, un dbat sans vote ou une sance de questions.
Ces rapports sur la mise en application des lois se nourrissent des
documents fournis par le Gouvernement, dont notre collgue David Assouline,
prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
jug quils taient de contenu trs ingal sapparentant parfois une sorte
dexpos des motifs , voire parfois mme pas transmis au Parlement, ce qui
explique que nos commissions nutilisent pas pleinement ces outils dont il faudrait
pourtant faire un meilleur usage
(2)
.
Votre rapporteur souligne en outre que les rapports des dputs et
snateurs sur la mise en application des lois se focalisent surtout sur la vrification
de ce que les dcrets dapplication dune loi ont bien t pris et, le cas chant, sur

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
127

les raisons invoques par lexcutif pour justifier un retard dadoption de ces
dcrets. Lvaluation ex post de limpact des lois adoptes et des politiques
publiques quelles concourent mettre en uvre relve davantage des rapports
produits par les commissions denqute et les missions dinformation.
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des
Prsidents
La mission assigne aux commissions denqute rgies par les articles 137
144-2 du Rglement de lAssemble nationale tend voluer dans le sens dune
dmarche valuative de politiques publiques sectorielles, ainsi qua pu le montrer,
sous la XIV
e
lgislature, la commission denqute sur le fonctionnement des
services de renseignement franais dans le suivi et la surveillance des mouvements
radicaux arms ou encore celle sur la situation de la sidrurgie et de la mtallurgie
franaises et europennes dans la crise conomique et financire et sur les
conditions de leur sauvegarde et de leur dveloppement.
Par ailleurs, depuis 1990, les articles 145 et suivants du Rglement de
lAssemble nationale offrent aux commissions permanentes la possibilit de crer
des missions dinformation temporaires, ventuellement communes plusieurs
commissions, pour valuer les conditions dapplication dune lgislation.
Qui plus est, en application de larticle 145, alina 4, du Rglement, la
Confrence des prsidents peut elle aussi crer, sur proposition du Prsident de
lAssemble nationale, des missions dinformation.
c. Loffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires
Cr par la loi n 83-609 du 8 juillet 1983, lOffice parlementaire
dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a pour mission,
aux termes de la loi, dinformer le Parlement des consquences des choix de
caractre scientifique et technologique afin, notamment, dclairer ses
dcisions . cet effet, lOPECST recueille des informations, met en uvre des
programmes dtudes et procde des valuations .
Compos de 18 snateurs et 18 dputs, cet organe est prsid
alternativement par un snateur et par un dput. Il est assist par un conseil
scientifique form de personnalits choisies en raison de leurs comptences. Il
peut tre saisi par le Bureau de lune des deux assembles, par un prsident de
groupe, par 60 dputs ou 40 snateurs ou par une commission.
Les travaux de cet office servent le plus souvent ltablissement dun
rapport pralable la rflexion lgislative. Cependant, diverses lois prvoient une
valuation ex post par lOPECST de la mise en uvre de tout ou partie de leurs
dispositions, parmi lesquelles les lois de 1994, 2004 et 2011 relatives la
128

biothique
(1)
, la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique
nergtique
(2)
, les lois de programme de 2006 relatives la recherche et la
gestion durable des matires et dchets radioactifs
(3)
.
Outre lOPECST, diverses dlgations apportent leur pierre lvaluation
ex post des lois adoptes dans les domaines qui les concernent :
dlgations aux droits des femmes et lgalit des chances entre les
hommes et les femmes cres dans les deux assembles par la loi n 99-585 du
12 juillet 1999 ;
dlgation parlementaire au renseignement commune lAssemble
nationale et au Snat et cre par la loi n 2007-1443 du 9 octobre 2007 ;
dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation cre au
Snat par larrt n 2009-95 du Bureau du 7 avril 2009 ;
dlgation la prospective cre au Snat le 7 avril 2009 par
lInstruction gnrale du Bureau ;
dlgation lOutre-mer cre au Snat par larrt n 2011-282 du
Bureau du 16 novembre 2011 ;
dlgation aux outre-mer, cre lAssemble nationale par la
Confrence des Prsidents du 17 juillet 2012.
d. La mission dvaluation et de contrle (MEC)
La mission dvaluation et de contrle a t cre en 1999 au sein de la
commission des Finances de lAssemble nationale, la suite des conclusions
dun groupe de travail sur le contrle parlementaire et lefficacit de la dpense
publique qui fut linitiateur de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF).
Forte de 18 membres dsigns parit entre majorit et opposition par les
groupes politiques, elle est co-prside par un dput de la majorit et par un
dput de lopposition et conduit des investigations approfondies sur des
politiques publiques sectorielles.
Dote de pouvoirs tendus pour convoquer des tmoins et se faire
communiquer tous documents ( lexception de ceux couverts par le secret
mdical, de linstruction ou encore de la dfense nationale), la MEC formule des
propositions concrtes damlioration des politiques publiques qui font lobjet

(1) Il sagit des lois n 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don et lutilisation des lments et produits du
corps humain, lassistance mdicale la procration et au diagnostic prnatal, n 2004-800 du 6 aot
2004 relative la biothique, et n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la biothique.
(2) Loi n 2005-781 du 13 juillet 2005.
(3) Loi n 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche ; loi n 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative la gestion durable des matires et dchets radioactifs.
129

dun suivi et, parfois, de notifications au Gouvernement qui, en application de
larticle 60 de la LOLF, est tenu dy rpondre par crit dans un dlai de deux mois.
e. La mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale (MECSS)
Des missions dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale ont t mises en place en 2004 au sein des commissions des
Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat.
Coprsides par deux parlementaires de la majorit et de lopposition, ces
missions, dont la composition tend reproduire la configuration politique des
assembles, sont charges dvaluer toute question relative aux finances de la
scurit sociale. Elles disposent pour ce faire de pouvoirs tendus qui sont fixs
aux articles L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10 du code de la
scurit sociale (convocation de tmoins, contrles sur pices et sur place auprs
dadministrations de ltat et des organismes de scurit sociale, etc.).
Les MECSS publient des rapports et peuvent notifier au Gouvernement ou
un organisme de scurit sociale des observations auxquelles ces derniers sont
tenus de rpondre dans un dlai de deux mois.
f. Le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC)
la suite de la conscration constitutionnelle de la fonction dvaluation
et de contrle du Parlement, la rforme du Rglement de lAssemble nationale du
27 mai 2009 a conduit la cration dune instance de contrle oprationnel : le
comit dvaluation et de contrle (CEC).
Sous lgide du Prsident de lAssemble nationale, ce comit conduit des
valuations de politiques publiques transversales portant sur des domaines de
comptence plus larges que ceux dune commission permanente (article 146-3 du
Rglement) et peut, sur saisine du prsident de la commission laquelle un projet
de loi a t renvoy, apporter son expertise sur les tudes dimpact qui
accompagnent les projets de loi dposs par le Gouvernement (article 146-5 du
Rglement), notamment afin de dterminer si ces tudes satisfont aux exigences
prvues larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le CEC peut galement formuler des propositions pour la dtermination
de lordre du jour de la semaine rserve par priorit au contrle et lvaluation
de la lgislation. Il peut en particulier, proposer lorganisation en sance
publique, de dbats sans vote ou de sances de questions portant sur les
conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions
dinformation des commissions permanentes ou de la Confrence des prsidents
(article 146-7 du Rglement).
Votre rapporteur souligne que, depuis lactuelle lgislature, le CEC sest
efforc dclairer, par ses travaux dvaluation ex post, lanalyse ex ante de
130

limpact des projets de loi dont notre Assemble est saisie. Par exemple, en vue de
lexamen par notre Assemble du texte qui est devenu la loi n 2014-288 du 5
mars 2014 relative la formation professionnelle, lemploi et la dmocratie
sociale, le CEC a men, pendant lanne 2013, une valuation de ladquation
entre loffre et les besoins de formation professionnelle qui a conduit la
publication dun rapport dinformation en janvier 2014
(1)
. Plus rcemment, dans
la perspective des dbats sur le projet de loi n 2188 relatif la transition
nergtique pour la croissance verte, le CEC a ralis une valuation du paquet
nergie-climat de 2008 en France qui a abouti la publication dun rapport
dinformation en mai dernier
(2)
.
g. La commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois
Institue en novembre 2011 par larticle X bis de lInstruction gnrale du
Bureau du Snat et compose de 39 membres, la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois est charge de veiller la mise en uvre
effective des textes vots par le Parlement.
Bnficiant des prrogatives dune commission denqute, cette
commission assure non seulement un suivi de la publication des dcrets
dapplication mais aussi une valuation de la pertinence et de lefficacit des
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori.
En effet, cette commission tablit des rapports thmatiques sur certaines
lois portant sur des domaines disparates qui sont slectionnes dans le cadre
dun programme de travail annuel dfini en coordination avec les groupes
politiques et les commissions permanentes.
La mise en uvre des lois retenues pour faire lobjet de bilans
dvaluation est examine par des rapporteurs qui travaillent en binmes de
diffrentes sensibilits politiques, de manire assurer le pluralisme de leurs
analyses. Sous rserve des contraintes du calendrier parlementaire, chacun de ces
bilans fait lobjet dun dbat de contrle en sance publique, en prsence du
ministre responsable.
Pour la session 2013-2014, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a choisi deffectuer sept bilans dvaluation portant sur :
la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et
dindustrie (en liaison avec la commission des Affaires conomiques) ;

(1) Rapport dinformation n 1728 sur lvaluation de ladquation entre loffre et les besoins de formation
professionnelle, dpos par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par
les dputs Jeanine Dubi et Pierre Morange.
(2) Rapport dinformation n 1951 sur lvaluation du paquet nergie-climat de 2008 en France, dpos
par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par les dputs Jean-Jacques
Guillet et Franois de Rugy.
131

la loi du 28 juillet 2011 tendant faciliter lutilisation des rserves
militaires et civiles en cas de crise majeure ;
la loi du 1
er
aot 2008 sur les droits et obligations des demandeurs
demploi ;
la loi du 28 octobre 2009 sur la parit de financement entre les coles
lmentaires accueillant des lves scolariss hors de leur commune de rsidence,
dite loi Carle ;
la loi du 24 janvier 2012 relative Voies navigables de France (en
liaison avec la commission du Dveloppement durable) ;
les dispositions lgislatives relatives aux pouvoirs de sanction des
rgulateurs financiers (en liaison avec la commission des Finances) ;
les dispositions lgislatives rcentes sur la lutte contre la prcarit dans
la Fonction publique et lintgration des contractuels (en liaison avec la
commission des Lois).
Lors de son audition, le prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, M. David Assouline, a insist sur le fait que ces
bilans dvaluation ne se contentaient pas dun recensement statistique des
mesures dapplication, mais comportaient une expertise pousse de limpact des
normes concernes. Il a expliqu que cest dailleurs lvaluation par sa
commission de la loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la
participation et la citoyennet des personnes handicapes qui avait permis de
souligner notamment quon narriverait pas permettre laccessibilit des
personnes handicapes tous les lieux publics en 2015 et conduit le
Gouvernement nommer lune de nos rapporteures parlementaire en mission
pour faire des recommandations lgislatives .
Comme la mission a pu le constater lors de son dplacement Bruxelles,
le 16 janvier 2014, nos voisins belges ont cr au sein de leur Parlement un organe
comparable la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois.
En effet, une loi organique du 25 avril 2007 a cr un comit
parlementaire charg du suivi lgislatif, organe commun la Chambre des
reprsentants et au Snat de Belgique, et compos de 11 dputs et de
11 snateurs. Ce comit procde des valuations ex post de certains dispositifs
lgislatifs quil slectionne aprs avoir identifi les difficults dapplication des
auxquels ils se heurtent grce :
aux requtes dont tous les citoyens belges peuvent, depuis le 1
er
mai
2013, saisir le Parlement (via un site Internet
(1)
) ;

(1) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.comitesuivilegislatif.be/indexF.html.
Ce systme des requtes a fait suite des initiatives populaires comme le G 1000 , groupe de mille
citoyens ayant pris linitiative de dlibrer sur les difficults pratiques rencontres dans le cadre de
lapplication des normes (voir http://www.g1000.org/fr/manifeste.php).
Peuvent introduire une requte : les personnes physiques, les personnes morales de droit priv ou public,
les services administratifs chargs de lapplication dune loi et les autorits publiques charges de
132

aux rapports annuels de la Cour constitutionnelle et du ministre public
(procureur gnral prs la Cour de cassation et Collge des procureurs gnraux)
qui signalent aux commissions parlementaires et aux ministres comptents les
difficults concrtes rencontres dans le cadre de lapplication ou de
linterprtation des lois.
En France aussi, les rapports annuels des juridictions judiciaires et
administratives contribuent lvaluation ex post de limpact des textes vots par
le Parlement.
2. Ce que font les juridictions
a. Les rapports de la Cour de cassation
La Cour de cassation participe dune certaine faon lvaluation des
dispositifs adopts par ses rapports annuels. Larticle R. 431-9 du code de
lorganisation judiciaire, relatif au fonctionnement de la Cour de cassation, prcise
en effet qu il est fait rapport annuellement au prsident de la Rpublique et au
garde des sceaux, ministre de la justice, de la marche des procdures et de leurs
dlais dexcution . Et larticle R. 431-10 du mme code ajoute que le premier
prsident et le procureur gnral peuvent appeler lattention du garde des sceaux,
ministre de la justice, sur les constatations faites par la Cour loccasion de
lexamen des pourvois et lui faire part des amliorations qui leur paraissent de
nature remdier aux difficults constates .
cette occasion, la Haute juridiction prsente, dans la deuxime partie de
son rapport, des suggestions de modifications lgislatives ou rglementaires,
tandis que la troisime partie dudit rapport est consacre une tude, dsormais
unique depuis 2006, sur un thme particulier (la preuve en 2012, le risque en
2011, le droit de savoir en 2010).
b. Les rapports du Conseil dtat
Le Conseil dtat contribue lui aussi lvaluation des politiques
publiques par le rapport public et ltude quil produit chaque anne.
Le rapport annuel que le Conseil dtat remet au Prsident de la
Rpublique est prpar par la section du rapport et des tudes, sous lautorit de
son prsident, assist dun rapporteur gnral, avec laide des autres sections du
Conseil dtat. Il engage toute linstitution puisquil est adopt par lAssemble
gnrale.

contrler lapplication dune loi. Jusquau dbut de lanne, le comit parlementaire charg du suivi
lgislatif na t saisi que denviron 80 requtes, toutes dposes par des personnes physiques.
Pour tre recevable, la requte doit porter sur une loi en vigueur depuis au moins trois ans et tre assortie
dun rsum du point de vue de ladministration de la loi en cause administration qui devra donc avoir
t pralablement interroge sur les difficults dapplication, les lacunes, incohrences, erreurs,
contradictions, obsolescences ou ambiguts dnonces.
133

Ce rapport a un contenu triple : il fait le point des activits contentieuses et
administratives du Conseil dtat au cours de lanne coule, attire lattention des
pouvoirs publics sur les difficults rencontres par les justiciables dans lexcution
des dcisions des juridictions administratives et tudie une question de fond sur
lequel il propose des orientations de la pratique administrative voire des
modifications de dispositions lgislatives ou rglementaires. Ces tudes annuelles
ont par exemple port sur le droit souple en 2013, sur les agences en 2012 ( Les
agences, une nouvelle gestion publique ? ), sur les consultations en 2011
( Consulter autrement, participer effectivement ), sur le droit de leau en 2010 et
sur le droit au/du logement en 2009.
Larticle L. 112-3 du code de justice administrative prvoit en effet que
le Conseil dtat peut, de sa propre initiative, appeler lattention des pouvoirs
publics sur les rformes dordre lgislatif, rglementaire ou administratif qui lui
paraissent conformes lintrt gnral .
Par ailleurs, un certain nombre dtudes de fond, commandes au Conseil
dtat par le Premier ministre, sont conduites par la section du rapport et des
tudes. Participent ces tudes des membres du Conseil dtat appartenant
dautres sections, mais aussi des personnalits franaises ou trangres,
nappartenant pas au Conseil dtat. Cest ainsi quen 2013, le Conseil dtat a
produit, la demande du Premier ministre, une tude sur le rescrit. Des tudes ont
galement t ralises sur linstitution dun parquet europen en 2011, sur le
dveloppement de la mdiation dans le cadre de lUnion Europenne en 2010, sur
la rvision des lois de biothique en 2009, ou encore sur le droit de premption
ainsi que sur les recours administratifs pralables obligatoires (RAPO) en 2008.
linstar de la juridiction administrative suprme, la juridiction financire
suprme concourt lvaluation ex post des politiques publiques.
3. Ce que fait la Cour des comptes
La Cour des comptes est une juridiction indpendante laquelle
larticle 47-2 de la Constitution confie la mission de sassurer du bon emploi de
largent public et den informer les citoyens. Les contrles et les valuations de la
Cour des comptes portent sur la rgularit, lefficience et lefficacit de lusage de
largent public. Elle procde ce titre lexamen des comptes publics et la
certification des comptes de ltat et de la scurit sociale.
Des recommandations accompagnent les observations de la Cour dans tous
ses rapports publics. Ce sont des mesures concrtes pour remdier aux gaspillages
et pour faire progresser la gestion des services publics au meilleur cot. La Cour
sassure de la mise en uvre de ses recommandations et des suites qui leur sont
donnes.
La Cour des comptes se situe quidistance du Parlement et du
Gouvernement, quelle assiste lun et lautre. La rforme constitutionnelle du
134

23 juillet 2008 a renforc linteraction entre le Parlement et la Cour des comptes.
La loi constitutionnelle n 2008-724 de modernisation des institutions de la
V
e
Rpublique a en effet introduit dans la Constitution un article 47-2 dont le
premier alina dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le
contrle de laction du Gouvernement et qu elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et de
lapplication des lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans
lvaluation des politiques publiques .
En vertu de cette disposition, la Cour des comptes apporte son concours
aux travaux de la mission dvaluation et de contrle (MEC) mise en place au sein
de la commission des Finances de lAssemble nationale. La Cour est consulte
par la MEC pralablement au choix des thmes dinvestigation qui seront retenus,
et ses membres assistent aux runions de la MEC.
De la mme faon, les missions dvaluation et de contrle des lois de
financement de la scurit sociale (MECSS) cres en 2004 au sein des
commissions des Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat peuvent
solliciter lappui de la Cour des comptes dont les membres peuvent participer aux
travaux des missions en question. La Cour procde en outre des enqutes sur les
organismes de scurit sociale soumis son contrle afin de transmettre ses
conclusions aux MECSS qui peuvent en outre collaborer avec lInspection
gnrale des Affaires sociales (IGAS).
La Cour assiste enfin le comit dvaluation et de contrle des
politiques (CEC) dans le cadre de deux valuations annuelles dont les thmes sont
retenus dun commun accord entre la Cour et le CEC.
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental
Le conseil conomique, social et environnemental (CESE) est une
assemble consultative dont lexistence est fixe par la Constitution (titre XI,
articles 69 71) et qui compte 233 membres reprsentant la vie conomique et
associative (salaris, entreprises industrielles et commerciales, professions
agricoles, artisanales et librales, associations et fondations uvrant notamment
dans le domaine de la protection de la nature et de lenvironnement).
Par la reprsentation des principales activits conomiques, sociales et
environnementales, le CESE favorise la collaboration des diffrentes catgories
socioprofessionnelles entre elles et assure leur participation la dfinition et
lvaluation des politiques publiques.
Le CESE a vu ses comptences et missions largies la suite de la
rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique n 2010-704 du
28 juin 2010. Parmi ses cinq missions figure celle de contribuer lvaluation des
politiques publiques caractre conomique, social et environnemental. Pour
135

sacquitter de cette mission, le CESE sest dot en novembre 2010 dune
dlgation la prospective et lvaluation des politiques publiques.
Cette valuation peut prendre la forme dtudes destines dresser un
premier bilan sur une thmatique sans pour autant donner lieu la formulation de
propositions. Toutefois, ces tudes peuvent tre transformes en projets davis qui
dressent un bilan exhaustif du sujet trait et prsentent les propositions concrtes
que le CESE adresse aux dcideurs politiques.
Les diffrents rapports, avis et tudes produits par le CESE rsultent soit
dune saisine gouvernementale ou parlementaire, soit de sa propre initiative
(autosaisine), soit dune saisine par voie de ptition portant sur toute question
caractre conomique, social et environnemental et signe par au moins
500 000 personnes majeures (de nationalit franaise ou rsidant rgulirement en
France).
5. Ce que font les services et les corps dinspection de lexcutif
Lexcutif dispose de nombreux outils dvaluation ex post. La plupart des
ministres sont dots dune direction de la recherche, des tudes, de lvaluation,
de la prospective et/ou des statistiques. Cest notamment le cas pour les ministres
de lconomie et des Finances, des Affaires sociales et de la sant, du Travail, de
la Culture, de lducation nationale ou encore du Logement. ces directions
sajoutent :
le conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, dont
lautorit environnementale rend des avis sur la qualit des valuations
environnementales des plans, programmes et projets et sur les mesures de gestion
visant viter, attnuer ou compenser les impacts ;
lagence nationale de lvaluation de lenseignement suprieur et de la
recherche (AERES), autorit administrative indpendante cre en 2007,
notamment pour valuer les formations et les diplmes des tablissements
denseignement suprieur.
a. Les corps dinspection
Les corps dinspection de ltat, particulirement lInspection gnrale des
Finances (IGF), lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et lInspection
gnrale de ladministration (IGA), contribuent lvaluation ex post de la qualit
oprationnelle de la lgislation.
LIGF exerce une mission gnrale de contrle, daudit, dtude, de
conseil et dvaluation en matire administrative, conomique et financire.
ct de son travail dinspection, qui permet ltat de contrler lefficacit
financire des services dconcentrs des ministres, ses missions dvaluation
visent porter une apprciation sur des organismes ou des dispositifs publics et
suggrer des amliorations. Elles sinscrivent notamment dans le cadre de la
136

rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), et dans le contexte de
lexamen de lefficience des dpenses fiscales (chiffrage des nouveaux dispositifs
fiscaux, valuation et pilotage des politiques demploi, etc.).
LIGAS est le service administratif de contrle, daudit et dvaluation des
politiques sociales, plac sous lautorit du ministre des Affaires sociales et de la
Sant ainsi que du ministre du Travail, de lEmploi, de la Formation
professionnelle et du Dialogue social. Elle assure des missions dinspection des
services ou organismes publics ou privs bnficiant de concours publics ou
financs par des cotisations obligatoires. Elle value galement les politiques
publiques menes dans ses domaines de comptence, et suggre des volutions
souhaitables. Ce service effectue environ 200 missions par an et a ralis
217 rapports en 2013.
LIGA, corps dinspection du ministre de lIntrieur, est charge de
missions dvaluation des politiques publiques, daudit de service et dappui et de
conseil. Elle a une vocation interministrielle et intervient sur lensemble des
champs daction publique, en rponse aux demandes de Premier ministre ou de
tout autre membre du Gouvernement. Elle est trs implique sur les sujets de la
rforme de ltat, des liberts publiques, de la scurit, des collectivits locales et
des territoires. En moyenne, plus dune centaine de missions et de rapports sont
raliss chaque anne (111 en 2012, 115 en 2013).
Le Contrle gnral conomique et financier (CGEFi), cr par le dcret
n 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et financier de ltat, a
pour mission doptimiser la gestion de largent public. Il intervient dans des
organismes dans lesquels ltat possde des intrts majoritaires, quel que
soit leur statut (entreprises, tablissements publics, GIP), ou qui relvent de la
catgorie des oprateurs de ltat, ainsi que des organismes indpendants de ltat
autoriss percevoir (ou bnficiaires) des taxes, redevances ou cotisations
caractre obligatoire. Il apprcie les risques, notamment financiers, et mesure la
performance des organismes quil contrle pour alerter les dirigeants et en rendre
compte aux directions de tutelles et aux ministres. En parallle de sa mission de
contrle, cet organe dispose dune capacit danalyse comparative, de synthse et
de prospective quil met au service des ministres sous forme de notes priodiques
dalertes, dtudes approfondies sur des sujets dactualit, dorganisation de
colloques ou dateliers, ce qui contribue la qualit des dcisions des pouvoirs
publics.
LInspection gnrale des services judiciaires (IGSJ) a t cre par
lordonnance du 22 dcembre 1958 relative au statut de la magistrature. Charge
dune mission permanente dinspection, sur lensemble des directions et services
du ministre de la Justice, ainsi que sur les juridictions de lordre judiciaire et sur
les personnes morales de droit public ou priv, dont les activits sont lies celles
du ministre, lIGSJ est aussi charge dune mission dapprciation de lactivit,
du fonctionnement et de la performance de ces juridictions, services et
organismes. Elle met toutes les recommandations et observations utiles. Le
137

rapport annuel dactivit de lIGSJ retrace lessentiel des missions de contrle de
fonctionnement et prsente une synthse des principales prconisations.
LIGSJ peut tre saisie par le garde des Sceaux lorsque ce dernier souhaite
pouvoir disposer dlments dapprciation sur la ncessit, la faisabilit ou
limpact dune rforme en lien avec les politiques publiques du ministre de la
Justice et des Liberts. Elle conduit alors ses travaux en excution dune lettre de
mission, conjointement avec des services ou corps dinspection dautres ministres
comme lIGF, lIGA ou lIGAS. LIGSJ travaille selon une mthodologie proche
de laudit : ses missions de contrle sappuient sur des rfrentiels labors en
fonction dune analyse des risques.
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective
Cr par le dcret n 2013-333 du 22 avril 2013, et se substituant ainsi au
Centre danalyse stratgique, le commissariat gnral la stratgie et la
prospective (CGSP) apporte son concours au Gouvernement pour la dtermination
des grandes orientations de lavenir de la nation et des objectifs moyen et long
termes de son dveloppement conomique, social, culturel et environnemental et
participe lvaluation des politiques publiques.
Le Commissariat gnral travaille en rseau avec huit organismes
comptences sectorielles : le Conseil danalyse conomique, le Conseil
dorientation des retraites, le Conseil dorientation pour lemploi, le Haut Conseil
de la famille, le Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie, le Haut
Conseil du financement de la protection sociale, le Conseil national de lindustrie,
le Centre dtudes prospectives et dinformations internationales. Le commissaire
en coordonne les travaux.
Celui-ci tablit un rapport annuel, remis au Prsident de la Rpublique et
au Premier ministre et transmis au Parlement. Ses rapports et avis sont rendus
publics.
Dans le cadre de sa mission dvaluation des politiques publiques, le
CGSP peut tre nomm responsable de comit de suivi de certaines rformes.
Un comit de suivi du CICE a ainsi t cr le 25 juillet 2013, et runit huit
partenaires sociaux reprsentatifs au niveau national interprofessionnel, les
reprsentants des administrations comptentes, ainsi que la Banque de France, le
Commissariat gnral linvestissement, lAgence centrale des organismes de
scurit sociale (ACOSS) et deux experts. Outre sa mission consistant effectuer
un suivi rgulier du dispositif et de ses effets, le rle du comit est de dfinir, dans
la concertation, les modalits dune valuation du CICE transparente et
indpendante.
c. Le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique
Cr par un dcret du 30 octobre 2012 et plac sous lautorit du Premier
ministre, le secrtariat gnral pour la modernisation de laction
138

publique (SGMAP) est mis disposition du ministre charg de la Rforme de
ltat.
Le SGMAP regroupe lensemble des services en charge de la politique de
modernisation, jusqualors disperss, et runit en son sein : la direction
interministrielle pour la modernisation de laction publique (DIMAP),
anciennement direction gnrale la modernisation de ltat ; la direction
interministrielle des systmes dinformation et de communication de
ltat (DISIC) ; la mission charge de la mise disposition des donnes
publiques (Etalab).
La DIMAP aide lvaluation des politiques publiques. Son service
valuation et appui aux administrations anime et coordonne les travaux
dvaluation et appuie les administrations dans leurs actions de modernisation. Il
accompagne en particulier les ministres dans la mise en uvre des chantiers issus
du comit interministriel de modernisation de laction publique (CIMAP). Il les
aide identifier les leviers de modernisation ncessaires leurs transformations :
conduite du changement, optimisation des organisations, des processus, des
systmes dinformation
Votre rapporteur ne sattardera pas davantage sur la prsentation des
innombrables comits, commissions, directions, inspections, commissariats et
secrtariats gnraux qui uvrent aujourdhui lvaluation ex post des textes que
nous votons et des politiques publiques dans lesquelles ils sinsrent. Cette
prsentation, qui ne se veut pas exhaustive, montre assez quen la matire, les
travaux sont abondants, ce dont il faut se rjouir, tout en signalant lintrt
quil y aurait sans doute les coordonner davantage pour viter des doublons.
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE.
Comme la fort justement remarqu lors de son audition
M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois, les deux chambres se livrent parfois aux mmes
contrles et laction mene par la commission quil prside rejoint celle de la
commission charge de lvaluation des politiques publiques de votre assemble,
le contrle de lapplication de la loi tant indissociable de cette valuation . Et
M. David Assouline dajouter : dans la mesure o lon a peu de moyens, autant
les rationaliser .
Cest aussi le point de vue de votre rapporteur qui estime quil serait
possible de gagner du temps et dconomiser des moyens si les travaux
dvaluation conduits par les divers organes et services du Parlement, de lexcutif
et par des institutions comme la Cour des comptes ou le CESE taient mieux
coordonns.
139

M. David Assouline a soulign quau Snat, la commission pour le
contrle de lapplication des lois veillait ne pas procder des valuations
similaires dj conduites par une commission permanente.
Quand la commission pour le contrle de lapplication des lois dcide
dtudier tel sujet ou telle loi, elle le fait en concertation avec la commission
comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son quipe
administrative . Quant au rapport annuel sur lapplication des lois, il est ralis
partir de rapports pralablement tablis par chaque prsident de commission
permanente dans son domaine de comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et,
de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement dbattus et adopts par la
commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi de rpartir
intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun .
Une fois que les commissions permanentes et les diffrents organes
dvaluation de chaque assemble parlementaire se seront concerts pour dfinir
un programme annuel voire pluriannuel dvaluation, on pourrait imaginer, pour
reprendre la formule de M. David Assouline, qu il y ait une coordination
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports
raliss, le programme de travail . Ce dernier a dailleurs suggr que ce travail
de coordination seffectue entre la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois et le comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques de lAssemble nationale
(1)
.
Du point de vue de votre rapporteur, cet effort de coordination ne doit pas
tre entrepris par le Parlement uniquement. Il doit associer les institutions, telles
que la Cour des comptes ou le CESE, ainsi que les services de lexcutif, qui se
consacrent lvaluation ex post.
Aussi est-ce la raison pour laquelle votre rapporteur suggre lorganisation
dune confrence des valuateurs charge de coordonner les diverses initiatives
prises en matire dvaluation ex post de faon viter des doublons, et donc une
perte de temps, dnergie et de moyens.

(1) Voir le Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session
parlementaire 2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des
lois, par le snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 9 : Il a galement prconis une meilleure
coordination de lAssemble et du Snat sur le contrle de lapplication des lois et lvaluation des
politiques publiques - notamment avec le comit dvaluation des politiques publiques de lAssemble-
pour viter les doublons, mieux rpartir le travail de contrle et favoriser le partage dexprience .
140

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques
Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en
matire dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le
Snat, la Cour des comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les
corps dinspection ou autres (IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).
II. RENDRE LVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE
Mieux coordonne, lvaluation ex post de la norme gagnerait aussi tre
plus mthodique.
La proposition faite par la mission denrichir le contenu des tudes
dimpact ex ante de faon ce quelles identifient mieux les indicateurs prcis sur
le fondement desquels se fondera lvaluation ex post (proposition n 1) est de
nature rendre cette dernire plus mthodique.
En effet, comme la expliqu devant la mission M. Didier Migaud,
Premier prsident de la Cour des comptes, valuer une rforme qui na pas t
conue ds lorigine dans la perspective dtre, un jour, value, est une tche
lourde, difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne
sont pas toujours clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et
qualitatives permettant de voir si ces objectifs sont atteints et inciter les
administrations elles-mmes valuer limpact des rgles dont elles ont propos
ladoption. Cela reprsente un travail important qui naboutit pas toujours, faute
de donnes disponibles. Autrement dit, si lon se contente de renforcer
lvaluation ex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux.
Si, au contraire, le lgislateur et ladministration conoivent des dispositifs de
qualit, qui identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin
de vrifier dans quelle mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous
livrer des valuations ex post plus utiles et plus nombreuses .
Outre cet enrichissement des tudes dimpact ex ante qua galement
prconis M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, la mission propose de mieux organiser
lvaluation ex post en dveloppant linsertion, dans certaines lois, de clauses de
rvision imposant un rexamen des dispositifs vots au bout de plusieurs annes
de mise en uvre, et en systmatisant llaboration de rapports dvaluation au
terme dun dlai de trois ans aprs lentre en vigueur des lois adoptes.
A. DVELOPPER LINSERTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI.
Si le lgislateur franais a adopt depuis longtemps une pratique tendant
introduire, dans certains types de loi, des clauses de rvision, celle-ci ne parat pas
aussi contraignante que celle retenue chez nos voisins britanniques et allemands.
141

1. La pratique franaise des clauses de rvision
Les clauses de rvision ne sont pas inconnues du lgislateur franais, qui
en a fait usage dans certains types de loi, par exemple dans les lois de biothique.
En effet, larticle 21 de la loi n 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don
et lutilisation des lments et produits du corps humain, lassistance mdicale
la procration et au diagnostic prnatal dispose que la prsente loi fera lobjet,
aprs valuation de son application par lOffice parlementaire dvaluation des
choix scientifiques et technologiques [OPECST], dun nouvel examen par le
Parlement dans un dlai maximum de cinq ans aprs son entre en vigueur .
Le fait est que ce nouvel examen na pas eu lieu cinq ans, mais dix ans
aprs lentre en vigueur de la loi du 29 juillet 1994, loccasion des dbats sur la
loi n 2004-800 du 6 aot 2004 relative la biothique. Larticle 40 de cette
dernire loi prvoit quelle fera lobjet, dans un dlai de quatre ans, dune
valuation de son application par lOPECST, ainsi que dun nouvel examen
densemble par le Parlement dans un dlai maximum de cinq ans aprs son entre
en vigueur .
Une nouvelle fois, le dlai fix par la loi pour quil soit procd sa
rvision na pas t respect, puisque ce nest que sept ans plus tard que le
Parlement a t saisi de la loi n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la
biothique. Larticle 47 de cette loi prvoit quelle fera lobjet, dans un dlai de
six ans, dune valuation de son application par lOPECST et quelle sera soumise
un nouvel examen densemble par le Parlement dans un dlai maximal de
sept ans aprs son entre en vigueur - soit dici 2018.
Votre rapporteur forme le vu que le dlai de rexamen fix par la clause
de rvision sera cette fois respect, car, jusquici, lirrgularit avec laquelle le
Parlement franais sastreint appliquer les clauses de rvision quil a lui-mme
votes contraste avec la discipline avec laquelle certains Parlements europens se
plient aux exigences rsultant de telles clauses.
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision
a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni
Le Royaume-Uni nopre pas de distinction entre le domaine de la loi et
celui du rglement. En revanche, il opre une distinction entre la lgislation dite
primaire et la lgislation dite secondaire ou dlgue .
La lgislation primaire est celle dont limportance et le caractre de
gnralit sont tels quelle doit tre adopte par le Parlement sous forme de lois.
La lgislation secondaire ou dlgue est celle dont le degr de technicit
ou de prcision est tel quelle peut tre dicte par le Gouvernement : il sagit des
ordonnances et des actes rglementaires (dcrets, arrts, etc.).
142

La lgislation primaire, sauf si elle est relative la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ) qui impose
son valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre
en vigueur.
La lgislation secondaire, sauf si elle a trait la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ), qui impose
son valuation dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre en
vigueur, et dune clause de caducit ( sunset clause ) qui la prive deffet si le
Parlement na pas loccasion de se prononcer sur son efficacit au terme dun dlai
maximal de sept ans compter de son entre en vigueur. Les clauses de rvision et
de caducit forment ce que lon appelle la sunset regulation .
b. Les clauses de rvision en Allemagne
Depuis le 1
er
janvier 2013, il existe en Allemagne une obligation
dintroduire systmatiquement dans les textes de loi crant une charge
administrative suprieure un million deuros des clauses de rvision imposant
leur valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de leur entre
en vigueur.
Il a t dcid quune premire valuation ex post serait ralise au bout de
deux annes par le bureau fdral des statistiques ( Destatis ), partir de la
comparaison des donnes fournies par les ministres dans ltude dimpact ex ante
avec les donnes empiriques ex post.
De son ct, le ministre qui avait port le texte de loi est libre deffectuer,
dans le dlai maximal de cinq ans, une valuation plus complte au regard des
critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude dimpact ex ante.
Les rapports dvaluation ex post labors par les ministres ne sont pas
publics. Ils ne sont pas adresss au Parlement, mais seulement au ministre
comptent, la Chancellerie fdrale et au conseil national de contrle des normes
( Normenkontrollrat - NKR).
Le systme est encore trop rcent pour quun bilan en soit tir, mais les
reprsentants du NKR que la mission a pu rencontrer ont qualifi lavance
d historique .
Lun des fonctionnaires du bureau de la Chancellerie fdrale charg de la
simplification ( Better Regulation Unit - BRU), M. Lars Limon-Wittmann, a
prcis que le fait que le rapport dvaluation ex post labor par le ministre
porteur du texte au regard des critres pralablement dfinis dans ltude dimpact
ex ante soit communiqu non seulement au ministre et la Chancellerie fdrale
mais aussi et surtout au NKR , permettait dempcher que lvaluation ex post
soit faite de faon biaise, trop abstraite ou peu srieuse. Lexistence dun regard
extrieur sur le travail dvaluation men a posteriori (et pas seulement sur celui
143

men a priori) permet de faire pression sur les ministres pour quils privilgient
une approche constructive et pragmatique.
La mission a pu constater que le Royaume-Uni et lAllemagne ntaient
pas les seuls pays europens recourir aux clauses de rvision. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), il semblerait :
que les Pays-Bas font une utilisation frquente des clauses de rvision ;
que la Belgique, la Norvge et le Danemark aient une pratique
occasionnelle de ce type de clauses le Danemark y ayant eu recours pour des lois
qui sont controverses ou dont limpact est incertain, comme une loi sur les
responsabilits parentales de 2007 ou encore une loi sur lconomie dnergie de
2013, dont les rexamens sont prvus respectivement en 2010 et 2015.
Un recours plus frquent aux clauses de rvision gagnerait tre complt
par la dfinition dune mthode plus rigoureuse et plus systmatique dvaluation
ex post des dispositifs adopts. Cette valuation irait plus loin que le simple
contrle de la publication des dcrets dapplication contrle dont la mission a
constat quil pouvait tre renforc.
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
DCRETS DAPPLICATION.
Sil est vrai que, comme la soulign devant la mission le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, de nombreux progrs ont t
raliss en matire de dcrets dapplication , puisque 82 % des dispositions
rglementaires exiges par les lois adoptes au cours de la premire anne de
lactuelle lgislature ont t prises, 65 % layant t en moins de six mois , il
nen demeure pas moins que, comme le montre le Rapport annuel sur
lapplication des lois publi par le Snat en juin dernier
(1)
, les efforts entrepris
mritent dtre poursuivis.
1. De nets efforts
Le Rapport annuel sur lapplication des lois produit en juin dernier par
notre collgue David Assouline, montre que 90 % des lois promulgues durant la
session parlementaire 2012-2013 avaient reu des mesures dapplication en
permettant la mise en uvre totale ou partielle. En effet, sur les 50 lois
promulgues au cours de cette session (hors lois de ratification ou dapprobation
de traits ou daccords internationaux), 30 appelaient des mesures rglementaires

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014.
144

dapplication. Or, parmi ces 30 lois, 12 taient devenues totalement applicables au
31 mars 2014, 13 taient partiellement applicables la mme date et seulement
5 lois attendaient encore dtre mises en application
(1)
. Au total, seuls 10 % des
lois promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 demeuraient
non appliques au 31 mars dernier.
Par ailleurs, selon cette mme source, sur les 310 mesures rglementaires
prises pour lapplication de lois promulgues au cours de la session parlementaire
2012-2013, 174 ont t publies dans un dlai infrieur six mois, soit plus de
50 %, tandis que seulement 19 mesures (soit 6 %) ont souffert de dlais
anormalement longs dun an ou plus. Notre collgue David Assouline souligne
que ces dlais de parution se rapprochent des objectifs fixs par la circulaire du
Premier ministre du 29 fvrier 2008 relative lapplication des lois, qui assigne
tous les ministres un dlai de six mois pour prendre tous les dcrets dapplication
dune loi et qui impose ltablissement dun bilan semestriel de lapplication des
lois adress au Parlement, remis la presse et mis en ligne sur Internet.
Toutefois, en raisonnant non plus en nombre de lois, mais en nombre de
mesures, il apparat que le taux dapplication des mesures lgislatives
promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 avoisine plutt 65 %.
Cependant, daprs M. David Assouline, ce taux reste sans commune
mesure avec les taux trs faibles observs jusquen 2009-2010 (entre 10 % et
35 % seulement)
(2)
.
Ce dernier a en effet indiqu lors de son audition que le taux de
publication des dcrets dapplication des lois dans les six mois aprs leur
promulgation est pass de 10 % en 2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en
2009-2010, puis 64 % en 2010-2011 et 67 % en 2011-2012
(3)
.
Il y a eu en effet une prise de conscience en 2011 , daprs notre
collgue David Assouline, qui a expliqu avoir travaill lpoque en bonne
intelligence avec le ministre charg des relations avec le Parlement, M. Patrick
Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par le biais de petites notes,
lattention de ses collgues sur les dcrets en retard, dont certains ne
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy
par une mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), a t payant .
Si la mise en application des lois promulgues au cours de la
XIII
e
lgislature a t plus laborieuse
(4)
, elle est dsormais presquacheve.
Daprs notre collgue David Assouline, sur les 261 lois adoptes sous cette

(1) Ibidem, p. 27.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) Voir le graphique figurant en annexe n 15.
(4) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 36.
145

lgislature, 190 sont aujourdhui entirement applicables, 65 le sont partiellement,
et 6 ne le sont pas du tout. Le taux dapplication des lois adoptes sous la
XIII
e
lgislature stablit donc environ 98 %.
Ce bilan globalement satisfaisant doit cependant tre nuanc, car le
Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat a rvl que la mise en
application des lois promulgues sous des lgislatures plus anciennes est
quasi-vgtative
(1)
.
2. qui mritent dtre poursuivis.
Tout en faisant remarquer que les nouvelles exigences en matire
dtude dimpact, de prparation raisonne de la rglementation, de consultations
et de tests interdisent de publier trs rapidement les dcrets dapplication et
qu un quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations
et le souci dacclrer lapplication des lois , le secrtaire gnral du
Gouvernement a concd qu on peut faire encore mieux , car les
administrations centrales cest une de leurs faiblesses traditionnelles []
procdent de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents
organismes, avant de se tourner vers le Conseil dtat puis le Secrtariat gnral
du Gouvernement, toute suspension de la dmarche impliquant souvent de revenir
ltape prcdente
(2)
.
Outre le fait que les taux et dlais de mise en application des textes issus
de linitiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont, daprs
notre collgue David Assouline, moins bons que ceux des textes dorigine
gouvernementale, avec en outre un traitement moins favorable des textes manant
du Snat par rapport ceux de lAssemble nationale
(3)
, il apparat que le taux
de mise en application du stock ancien - cest--dire des lois antrieures
2007 non encore appliques - vgte et nenregistre aucun progrs significatif par
rapport aux annes prcdentes. Cette situation, qui tient principalement aux
changements de priorits politiques survenus dans lintervalle, aboutit ce
quune loi non mise en application rapidement risque fort, au bon de quelques
annes, de tomber aux oubliettes rglementaires. Cette sorte de premption de fait
au bout de quelques annes pose un problme de fond sur laquelle il conviendrait
de sinterroger
(4)
.
Prcisment, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois sest interroge au cours de sa runion du 17 juin 2014 sur labsence

(1) Ibidem, p. 38.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 8.
(4) Idem.
146

dapplication de larticle 24 de la loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit
des chances
(1)
. Cette disposition a introduit dans le code du travail un article
L. 1221-7 prvoyant que dans les entreprises dau moins cinquante salaris, les
informations demandes, sous quelque forme que ce soit, au candidat un emploi,
ayant pour seule finalit dapprcier sa capacit occuper lemploi propos ou ses
aptitudes professionnelles, et communiques par crit par ledit candidat, ne
peuvent tre examines que dans des conditions prservant son anonymat. Cette
obligation du CV anonyme lembauche devait tre prcise par des mesures
rglementaires, le mme article L. 1221-7 disposant que ses modalits
dapplication sont dtermines par dcret en Conseil dtat.
Or, saisi de trois plaintes, le Conseil dtat a dcid, le 9 juillet dernier,
dordonner au Gouvernement ddicter ce dcret dans un dlai de six mois
(2)
.
Aprs avoir rappel quen application de larticle 21 de la Constitution, le Premier
ministre assure lexcution des lois et exerce le pouvoir rglementaire
(sous rserve de la comptence confre au Prsident de la Rpublique par
larticle 13 de la Constitution) ce qui emporte non seulement le droit, mais
aussi lobligation de prendre dans un dlai raisonnable les mesures quimplique
ncessairement lapplication de la loi
(3)
et aprs avoir constat que les trois
plaignants avaient un intrt demander lannulation des dcisions implicites par
lesquelles le Premier ministre avait refus de prendre le dcret dapplication en
cause, la Haute juridiction a jug que les dispositions lgislatives litigieuses ne
pouvaient, en raison de leur gnralit, recevoir application sans quun dcret
prcist ltendue de lobligation danonymisation et les modalits concrtes de sa
mise en uvre au sein des entreprises concernes. Partant, ces dispositions ne
laissent pas la libre apprciation du Premier ministre ldiction du dcret dont
elles prvoient lintervention . En consquence, le Conseil dtat a estim
qu en dpit des difficults rencontres par ladministration dans llaboration
de ce texte et en dpit de la dure ncessaire la conduite des exprimentations et
leur valuation, le dlai raisonnable au terme duquel le dcret aurait d tre
adopt a[vait] t dpass
(4)
.
Cette rcente dcision montre que, dans la mesure o certaines lois ne
reoivent pas de mesures dapplication plus de huit ans aprs leur adoption, il
existe encore une marge de progrs en matire de mise en application des lois.
Interrog sur lopportunit de reconnatre aux parlementaires un droit de
saisir le Conseil dtat en cas de retard constat dans la mise en application des
lois, indpendamment de la condition dintrt agir qui est aujourdhui exige
pour demander lannulation de dcisions implicites refusant la prise de mesures
dapplication, notre collgue David Assouline a expliqu ne pas croire que lon

(1) Voir le compte-rendu de la sance de la commission au lien suivant :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140616/applois.html
(2) Conseil dtat, 9 juillet 2014, requte n 345253.
(3) Idem.
(4) Idem.
147

puisse reconnatre aux parlementaires un droit de saisine des juridictions
administratives, soit dans le cadre dune action en manquement, quand les dcrets
dapplication nont pas t publis, soit pour former un recours contre eux quand
ils ne paraissent pas satisfaisants .
Il est vrai que, saisi dun recours tendant lannulation du refus implicite
du Premier ministre ddicter divers dcrets dapplication de la loi n 2004-575 du
21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique et form par le
snateur Jean-Louis Masson, qui se prvalait des qualits de citoyen, dusager
des services publics, dlu et de parlementaire , le Conseil dtat a jug, le
23 novembre 2011, que ce dernier ne justifiait pas, s qualits, dun intrt lui
donnant qualit pour former un recours pour excs de pouvoir contre le refus de
prendre ces dcrets et quen consquence, ses conclusions taient
irrecevables
(1)
.
La doctrine semble partage la fois sur lopportunit et sur la nature du
vecteur normatif qui reconnatrait un parlementaire de disposer dune action lui
permettant de contraindre le Gouvernement adopter les mesures dapplication
dune loi. Certains ont mis lide quune loi pourrait tre adopte qui confrerait
un intrt agir devant le Conseil dtat un certain nombre de parlementaires
qui pourraient alors exercer un recours pour excs de pouvoir toutes les fois
quils viendraient estimer que le dlai raisonnable pour prendre un dcret
dapplication dune loi est dpass ou encore que le dcret adopt est contraire
la volont du lgislateur
(2)
. Dautres soutiennent que le litige doit sanalyser en
un conflit entre organes constitutionnels qui ne pourrait tre tranch que par
une cour constitutionnelle
(3)
.
Sans entrer dans ces dbats doctrinaux, notre collgue David Assouline a
suggr qu tout le moins, lorsquun dcret nest pas publi [en temps utile] ou
quil nest pas conforme la volont du lgislateur, nos commissions
parlementaires pourraient jouer un rle dalerte et que les semaines de
contrle, voire dinitiative parlementaire, pourraient permettre dinterpeller le
Gouvernement en la matire
(4)
.
Cest la raison pour laquelle la mission propose que notre Assemble
adopte une pratique tendant contraindre le Gouvernement justifier

(1) Conseil dtat, 23 novembre 2011, requte n 341258. Voir galement le commentaire qui en est fait par le
professeur Pierre Brunet lActualit juridique du droit administratif (AJDA), 2012, n 14. Voir aussi les
conclusions de M. Jean Massot sur larrt dAssemble du Conseil dtat du 2 fvrier 1987, Joxe et
Bollon (Revue franaise de droit administratif RFDA, 1987, p. 176 : reprsentant de la nation tout
entire, [le parlementaire] fait partie dun cercle dintrt trop vaste pour que son action ne se confonde pas
avec laction populaire ) et celles de M. Didier Casas sur larrt du Conseil dtat du 29 octobre 2004,
Sueur et autres (RFDA, 2004, p. 1103).
(2) ric Sagalovitsch, Pour la reconnaissance dun intrt agir du Parlement devant le Conseil dtat ,
AJDA, 2008, p. 321.
(3) lise Carpentier, Lintrt agir du Parlement et des parlementaires devant le Conseil dtat , AJDA,
2008, p. 777.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
148

devant les commissions parlementaires comptentes labsence de publication
des dcrets dapplication lexpiration dun certain dlai (entre six mois et
un an) courant compter de la promulgation de la loi.
Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et
renforcer le contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication
Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant
le Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai
aprs son entre en vigueur ;
& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun
certain dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la
loi.
Votre rapporteur nignore pas que larticle 145-7 du Rglement de
lAssemble nationale prvoit dores et dj qu lissue dun dlai de six mois
suivant lentre en vigueur dune loi dont la mise en uvre ncessite la
publication de textes de nature rglementaire, deux dputs, dont lun appartient
un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le dput qui en a t le
rapporteur, prsentent la commission comptente un rapport sur la mise en
application de cette loi . Ce rapport, qui peut donner lieu, en sance publique,
un dbat sans vote ou une sance de questions, doit faire tat des textes
rglementaires publis et des circulaires dictes pour la mise en uvre de ladite
loi, ainsi que de ses dispositions qui nauraient pas fait lobjet des textes
dapplication ncessaires. Dans cette dernire hypothse, larticle 145-7 du
Rglement ajoute que la commission entend alors une nouvelle fois ses
rapporteurs lissue dun nouveau dlai de six mois.
La mission estime quil faut aller au-del dune simple prsentation dun
rapport dapplication en commission et que notre Assemble devrait prendre
lhabitude de convoquer le ministre concern devant la commission comptente
lorsque sont constats des dlais anormalement longs pour ladoption de mesures
dapplication.
Ce contrle plus troit de la parution des dcrets dapplication devra en
outre saccompagner de llaboration de rapports dvaluation qui ne se
contenteront pas, comme nombre des actuels rapports dapplication, de dresser la
liste des mesures dapplication prises ou restant prendre, mais qui analyseront ex
post limpact dune loi, trois ans aprs son entre en vigueur, et qui sinscriront
dans un programme dvaluation mieux ordonn.
149

C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS DVALUATION DU PARLEMENT
La mission considre que, dans le cadre de son travail dvaluation
ex post, notre Assemble ne peut plus se contenter des rapports dapplication qui
sont labors sur le fondement de larticle 145-7 du Rglement.
En effet, ces rapports se nourrissent largement des donnes transmises par
lexcutif en application de larticle 67 de la loi de simplification du droit
n 2004-1343 du 9 dcembre 2004. Ce texte dispose qu lissue dun dlai de
six mois suivant la date dentre en vigueur dune loi, le Gouvernement prsente
au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi et que ce
rapport mentionne les textes rglementaires publis et les circulaires dictes
pour la mise en uvre de ladite loi, ainsi que, le cas chant, les dispositions de
celle-ci qui nont pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires et en indique
les motifs .
Or, force est de constater, avec notre collgue David Assouline, que
jusqu prsent, les rapports de larticle 67 sont encore loin datteindre la
qualit que le Parlement serait en droit den attendre, et ne peuvent pas tre
exploits comme ils gagneraient ltre, plusieurs facteurs semblant en limiter, et
la connaissance effective, et le rendement rel
(1)
. Parmi ces facteurs figurent le
retard avec lequel ces rapports dits de larticle 67 sont dposs par le
Gouvernement
(2)
ainsi que lintrt ingal voire lincompltude des informations
contenues dans ces rapports.
Pour amliorer son travail dvaluation ex post, notre Assemble ne peut
pas davantage compter sur les innombrables rapports ponctuels qui sont demands
au Gouvernement dans le cadre de lexamen de projets ou de propositions de loi.
Daprs le Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat, alors que 415 des
1797 lois rpertories dans la base de donnes Apleg depuis 1980 prvoient de
manire spcifique la remise par le Gouvernement dun ou plusieurs rapports
(autres que ceux transmis au titre de larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004 ou
en vertu dune obligation lgale gnrale), lexcutif na dpos un ou plusieurs
rapports que pour 263 lois ce qui porte un peu moins de 65 % le taux de remise
effective des rapports que le Parlement demande au Gouvernement
(3)
.

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 47.
(2) M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
relev que, sur les 30 lois qui ont t promulgues entre le 1
er
octobre 2012 et le 30 septembre 2013 et qui
ncessitaient la publication de mesures rglementaires dapplication, les commissions permanentes du
Snat navaient comptabilis, au 9 avril 2014, que deux rapports transmis par le Gouvernement dans le
dlai de six mois requis par larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004. Sur les 14 rapports dposs durant
cette priode au titre de larticle 67, les dlais de transmission se sont chelonns entre 7 et 15 mois aprs
la promulgation de la loi.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 51.
150

Face ces chiffres, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a suggr dune part que les parlementaires demandent
moins de rapports ponctuels pour en tirer un meilleur parti (dautant que
beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait dun
amendement auquel le Gouvernement soppose), [et] dautre part que les rapports
[dits] de larticle 67 soient effectivement dposs dans les six mois et quils
comportent des indications prcises permettant de suivre plus efficacement la
parution des dcrets dapplication attendus
(1)
.
Pour sa part, la mission a t sduite par la proposition faite par le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, dorganiser des
rendez-vous triennaux dvaluation [qui] permettraient de faire le tri entre les
dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre revus
( 2)
. cet effet,
lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a suggr de retenir
un segment du droit, un angle dattaque ou un chapitre de code, den faire la
revue de dtail et dessayer, par la concertation, de le simplifier et de
lamliorer
(3)
.
Sinspirant de ces recommandations, la mission propose de modifier le
Rglement de lAssemble nationale de faon prvoir la prsentation
systmatique de rapports dvaluation qui ne se confondraient pas avec les
actuels rapports dapplication rgis par larticle 145-7 dudit Rglement. Ces
rapports, conus sur le modle des bilans dvaluation auxquels procde la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, analyseraient
ex post limpact concret, loprationnalit et ladquation des mesures adoptes au
regard des objectifs qui leur taient assigns et ce une fois coul un dlai de
trois ans compter de lentre en vigueur des dispositifs concerns.
Afin de dresser un constat le plus objectif possible, la rdaction de ces
rapports devrait tre confie un binme de rapporteurs dont lun appartiendrait
un groupe de la majorit et lautre un groupe dopposition.
Afin dviter les doublons entre commissions permanentes et autres
organes de lAssemble nationale (comme le comit dvaluation et de contrle),
mais aussi entre lAssemble nationale et le Snat (et plus particulirement la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois) , le choix des
dispositifs analyss dans le cadre des rapports dvaluation devrait tre arrt au
sein dun programme annuel voire pluriannuel dvaluation dfini conjointement
par les deux assembles parlementaires qui pourraient se rpartir les thmatiques
abordes.

(1) Ibidem, p. 9.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le compte-
rendu en annexe n 16.
151

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique
Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des
rendez-vous triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un
programme annuel voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles
parlementaires, en rpartissant entre ces dernires les thmatiques abordes ;
& systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts
des actuels rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs
lentre en vigueur dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.

152

CONCLUSION
Lheure est importante et le sujet stratgique. La contrainte normative
constituera-t-elle une entrave lavenir ou, au contraire, permettra-t-elle de
librer les initiatives ? Cest en ces termes que le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, a rsum le dfi
que doit relever lentreprise de simplification lgislative
(1)
.
Consciente de ce que linflation normative a continu jusquici de
progresser malgr les discours vertueux sur llaboration de la norme
(2)
, la
mission souhaite vivement que ses 15 propositions pour amliorer la fabrique de la
loi ne sonnent pas comme des vux pieux, car au moment o le discrdit
politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour le systme dmocratique
lui-mme, au moment o lon prend conscience que la complexit est telle que
seuls quelques privilgis peuvent en surmonter lobstacle, si nous ny prenons
garde, le risque est que lon perde confiance dans la force du droit et que lon
revendique le droit la force
(3)
.
Si, comme la indiqu notre collgue David Assouline, prsident de la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, certains maires
ne se sont pas reprsents lors des dernires lections municipales entre autres
parce quils avaient, chaque anne, tenir compte de prs de 80 000 pages de
circulaires
(4)
, cest que linflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel
quelle menace la dmocratie.
Certes, cette inflation rsulte des demandes de la socit, des groupes de
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le
dtail, sur certaines de leurs proccupations
(5)
, mais le Parlement ne doit pas
pour autant perdre de vue la ncessit den rguler le flux. Do la ncessit que
les 15 propositions ambitieuses qui ont t formules dont la mission nignore
pas quelles ncessitent pour certaines des modifications de la Constitution ne
restent pas lettre morte et quil soit mis fin au dcalage entre les intentions et les
ralisations, entre les constats et les pratiques
(6)
.

(1) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(5) Idem.
(6) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
153

EXAMEN DU RAPPORT EN MISSION




155

SYNTHSE DES PROPOSITIONS
MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test entreprises
(aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi que de tests
collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des consquences
socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de ces mesures.

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public, notamment des
universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des corps dinspection et des
contrles gnraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte lvolution
estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public lors de la
prsentation de ces derniers en conseil des ministres ;
& prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans un dlai de
deux ans compter de sa mise en uvre.

Proposition n 3 Soumettre les propositions de loi une tude dimpact
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de loi
inscrites lordre du jour cette tude pouvant, le cas chant, tre complte par un
avis du Conseil dtat saisi cet effet selon les modalits actuellement prvues par la
Constitution.

156

Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact plus
complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi de
ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t produite
loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.

Proposition n 5 Dvelopper le recours lexprimentation avant la gnralisation de
certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les effets juridiques de ces
exprimentations.

MIEUX LABORER LA NORME
AU COURS DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 6 Rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative aux
tudes dimpact assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de loi ainsi que
les projets dordonnance, et la joindre ces tudes.


Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes dimpact

Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du rapporteur de
la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de ltude dimpact sur le projet
de texte, avant lexamen des articles et des amendements.

Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis par ladite
commission de substantiels .

Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai de dpt.


Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai minimal
entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.

Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon faire de la
loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la modernisation de laction
publique.


157

Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des directives

Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au niveau
national) au cur des ngociations des directives europennes ;

Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition soit rendu
public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet dordonnance
identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors tre soumises une
obligation de motivation renforce.

MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques

Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en matire
dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le Snat, la Cour des
comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les corps dinspection ou autres
(IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).


Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et renforcer le
contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication

Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant le
Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai aprs son entre
en vigueur ;

& contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun certain
dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la loi.

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique

Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des rendez-vous
triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un programme annuel
voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles parlementaires, en rpartissant entre
ces dernires les thmatiques abordes ;

& systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts des actuels
rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs lentre en vigueur
dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.


159

CONTRIBUTIONS

I. CONTRIBUTION PRSENTE PAR M. , AU NOM DU GROUPE


161

ANNEXES
Annexe n 1 : liste des personnes entendues ...................................................... 162
Annexe n 2 : nombre moyen de lois adoptes par neufs parlements
europens au cours des dernires annes ............................................................ 165
Annexe n 3 : modles de fiches dimpact des projets dactes rglementaires
relatifs aux entreprises et aux collectivits territoriales ...................................... 166
Annexe n 4 : mesure des charges administratives en Belgique et en
Allemagne ........................................................................................................... 175
Annexe n 5 : mesure des charges administrative en France ............................. 178
Annexe n 6 : consultations pralables obligatoires sur les projets de loi .......... 181
Annexe n 7 : mise en uvre du principe one-in, two-out au Royaume-
Uni ...................................................................................................................... 192
Annexe n 8 : le Comit danalyse dimpact ( Impact assessment board ) de
la Commission europenne ................................................................................. 194
Annexe n 9 : le conseil indpendant charg de contrler la qualit des tudes
dimpact des administrations britanniques : regulatory policy committee
(RPC) .................................................................................................................. 196
Annexe n 10 : projets et propositions de loi examins et adopts de la XI
e

la XIV
e
lgislature .............................................................................................. 201
Annexe n 11 : volution du nombre de procdures acclres de la XI
e
la
XIV
e
lgislature .................................................................................................. 203
Annexe n 12 : scnarios de rforme possibles pour faire de lexamen de la
loi de rglement un moment fort dvaluation de laction publique .................. 205
Annexe n 13 : proportion des lois franaises prises pour la transposition des
directives europennes ........................................................................................ 206
Annexe n 14 : outils mthodologiques pour la transposition des directives
europennes ........................................................................................................ 208
Annexe n 15 : taux dapplication des lois promulgues ................................... 213
Annexe n 16 : comptes rendus des auditions de la mission ............................. 215

162

ANNEXE N 1 :
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Jeudi 23 janvier 2014
Premire table ronde runissant des universitaires :
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne)
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense)
M. Michel Verpeaux, professeur de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne)

Seconde table ronde runissant des universitaires :
Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III)
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-
Quentin-en-Yvelines

MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi (Fayard, mars 2008)

Jeudi 30 janvier 2014
M. Alain Lambert, prsident de la commission consultative dvaluation des normes
(CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte
contre linflation normative (mars 2013)

M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne

Mercredi 19 fvrier 2014
Secrtariat gnral du Gouvernement
M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement
M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du
Gouvernement

Jeudi 20 fvrier 2014
M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification

M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des normes
applicables aux collectivits locales (juin 2011)

163

Jeudi 10 avril 2014
M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas,
membre du Club des juristes

Jeudi 17 avril 2014
Organisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE)
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
Mme Cline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la
rglementation
M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation

Mercredi 30 avril 2014
Cour des comptes
M. Didier Migaud, premier prsident
M. Henri Paul, prsident de chambre, rapporteur gnral
M. Simon Bertoux, conseiller rfrendaire, charg de mission.

Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP)
M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers
Mme Chrystelle Naudan-Carastro, adjointe la directrice charge de la
simplification au Secrtariat gnral du Gouvernement
M. Grard Huot, mission simplification, responsable des relations avec les
entreprises

Jeudi 15 mai 2014
Secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE)
M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral
Mme Liza Bellulo conseillre juridique
Mme Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique
Mme Juliette Clavire, responsable du dpartement Parlement National, Parlement
europen, collectivits locales

Conseil conomique, social et environnemental (CESE)
M. Jean-Paul Delevoye, prsident
M. Christian Le Roux, directeur de Cabinet

164

Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :
M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF ;
Mme Dorothe Pineau, directrice gnrale adjointe du MEDEF en charge du
dossier simplification ;
Mme Jolle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission
Simplification du MEDEF
M. Matthieu Pimeda, charg de mission la direction des Affaires publiques

Jeudi 22 mai 2014
Conseil dtat
M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes

INSEE
M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral
M. Alain Bayet, secrtaire gnral

Jeudi 5 juin 2014
M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale pour le contrle
de lapplication des lois

Mardi 1
er
juillet 2014
M. Jean-Luc Warsmann, dput et ancien prsident de la commission des Lois

Mercredi 9 juillet 2014
M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg des
Relations avec le Parlement
165

ANNEXE N 2 :
NOMBRE MOYEN DE LOIS ADOPTES PAR NEUF PARLEMENTS
EUROPENS AU COURS DES DERNIRES ANNES

Pays
Nombre de
lois adoptes
en 2010-2011
Nombre de
lois adoptes
en 2011-2012
Nombre de
lois adoptes
en 2012-2013
Nombre de
lois adoptes
en 2013-2014
Allemagne 2009-2013 : 553 (soit, environ, 138 lois par an)
Donne non
communique
Belgique
Donne non
communique
181 211 278
Danemark 207 207 236
Donne non
communique
Espagne 52 25
Donne non
communique
Donne non
communique
France 108 10 90 98
Norvge 68 77 124
Donne non
communique
Pays-Bas 279 262 254
Donne non
communique
Portugal 57 93 92
Donne non
communique
Royaume-Uni 49 38 28
Source : rponses fournies par huit des dix parlements europens interrogs par la mission par lintermdiaire du Centre
europen de recherche et de documentation parlementaires - CERDP.


166

ANNEXE N 3 :
MODLES DE FICHES DIMPACT DES PROJETS DACTES
RGLEMENTAIRES RELATIFS AUX ENTREPRISES ET AUX
COLLECTIVITS TERRITORIALES
(CIRCULAIRE DU 17 FVRIER 2011)

167


168



169






170






171


172


173



174


175

ANNEXE N 4 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE ET EN ALLEMAGNE
TABLEAU N 1. VOLUTION DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE EN 2012
volution des charges administratives sur une base annuelle Impact montaire
Intrieur -309 130
Affaires trangres -611 411
conomie, P.M.E., Classes moyennes et nergie -1 174 410
Finances -59 559 635
Technologie de l'Information et de la Communication (Fedict) -216 556
Justice -119 885
Mobilit et Transport 1 517 477
Scurit sociale et Institutions publiques de scurit sociale -3 624 258
Sant publique, Scurit de la Chane alimentaire et Environnement -1 018 530
Emploi, Travail et Concertation sociale -16 672 106
Plusieurs domaines politiques concerns :
- Tlmarc
- Facturation lectronique
- Chque-repas lectronique
-493 798
-172 173 442
-6 231 187
TOTAL -260 686 871
Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lASA, p. 15.
176

TABLEAU N 2. VOLUTION CUMULE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE DEPUIS 2008
2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL
Intrieur -81 154 -1 066 739 -340 419 19 121 928 -309 130 17 324 486
Affaires trangres 0 0 0 0 -611 411 -611 411
conomie, PME, Classes
moyennes et nergie
-28 687 512 -31 150 527 -20 225 142 -4 631 583 -1 174 410 -85 869 174
Finances -16 979 614 -73 526 862 -19 303 458 -45 813 246 -59 559 635 -215 182 815
Technologie de
l'Information et de la
Communication
0 31 785 5 574 -124 402 -216 556 -303 599
Justice -1 167 476 -1 418 247 -1 401 -19 502 -119 885 -4 166 511
Mobilit et Transports -39 387 553 -14 783 055 -2 363 723 -8 062 771 1 517 477 -63 079 625
Personnel et Organisation 61 464 0 0 0 0 61 464
Scurit Sociale et
Institutions publiques de
scurit sociale
-7 163 802 18 933 832 -119 353 -16 252 177 -3 624 258 -8 225 758
Sant publique, Scurit
de la chane alimentaire
et environnement
-2 405 416 -121 188 -3 055 016 -1 892 131 -1 018 530 -8 492 281
Emploi, travail et
Concertation sociale
2 942 732 2 223 244 -19 828 434 1 743 410 -16 672 106 -29 591 154
Intgration sociale, Lutte
contre la Pauvret et
conomie sociale
0 2 340 625 0 0 0 2 340 625
Plusieurs domaines
politiques concerns :
- facturation lectronique
- Tlmarc
- titres-repas lectroniques

-9 978 573 -
363 387
-172 173 442
-493 798
-6 231 187
-189 240 387
-92 868 331 -98 537 132 -66 671 372 -66 272 434 -260 686 871 -585 036 140
Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lASA, p. 44.


177


TABLEAU N 3. VOLUTION DE LINDICE DES COTS DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN ALLEMAGNE, DE JANVIER 2012 JANVIER 2014
Janvier 2012 = 100
2012 2013 2014
Janvier 100,00 100,28 100,32
Fvrier 100,29
Mars 100,25
Avril 100,26
Mai 100,27 100,30
Juin 100,30 100,30
Juillet 100,24 100,32
Aot 100,25 100,33
Septembre 100,21 100,32
Octobre 100,23 100,32
Novembre 100,25 100,31
Dcembre 100,27 100,31
= Donnes inconnues.
= Indisponible.
Source : site Internet du bureau fdral des statistiques (Destatis)


178

ANNEXE N 5 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN FRANCE
TABLEAU N 1 DVALUATION DES IMPACTS FINANCIERS GLOBAUX
Entreprises Particuliers
Collectivits
territoriales
et EPL
tat
Autres
organismes
administratifs
Total
Charges dadaptation et charges rcurrentes
Anne 1 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 2 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 3 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Moyenne
annuelle sur
3 ans
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
conomies et gains
Anne 1 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 2 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 3 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Moyenne
annuelle sur
3 ans
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Impact net 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014.

TABLEAU N 2 DVALUATION DES DPENSES DINVESTISSEMENT
Investissements
Terrains, constructions, installations techniques, matriels,
outillages, autres

Investissements immatriels (ex : adaptation des SI, achat de
licences)

Fonctionnement
Achats, approvisionnements, petits quipements
tudes et prestations de services externes
Location
Estimation des salaires et traitements :


Temps de travail ou ETPT
Salaire moyen charg
Nombre dentreprises concernes
Total des salaires et traitements 0,00
Imputation forfaitaire de frais gnraux 0,00
Cot total des salaires et traitements

0,00
Formation
Frais financiers et primes dassurances
Communication
Autres ( prciser)
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014.


179


TABLEAU N 3. MTHODE BELGE ET FRANAISE DESTIMATION DU COT LI
LACCOMPLISSEMENT DOBLIGATIONS RGLEMENTAIRES
Tche administrative Temps en minutes
avec dplacement
Couts/frais
en
Dplacement la mairie pour une carte d'identit 36 2
Dplacement la mairie pour une dclaration 40 2
Dplacement la mairie pour une dclaration 37 2
Dplacement la mairie pour un certificat ou une attestation 37 2
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (particulier) 30 2
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (employeur) 32 2
Dplacement au bureau de poste pour l'achat de timbres, timbres fiscaux... 26 2
Visite chez le mdecin 64 7.34
Dplacement la pharmacie 14 0.70
Frais de dplacement par kilomtre 0 0.28
Frais de parking (en moyenne) 0 0.16
Sans Dplacement
Copier ou imprimer des documents 2 0
Signer des documents 2 0
Poster des documents 10 0
Faxer des documents 5 0
Envoyer un document par mail 2 0
Faire un virement (lectronique) 3 0
Archiver des documents 10 0
Archiver des documents de manire lectronique 4 0
Recevoir une lettre 2 0
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014,
qui renvoie au Modle de mesure Kafka, guide pratique destin quantifier les charges administratives, Agence pour la
simplification administrative, Belgique.

180


TABLEAU N 4. MTHODE ALLEMANDE ET FRANAISE DESTIMATION DE LA DURE
NCESSAIRE LACCOMPLISSEMENT DOBLIGATIONS RGLEMENTAIRES
Pour les entreprises
Activit Facile Modre Complexe
Se familiariser avec une obligation d'information 3 min 15 min 120 min
Recueillir les donnes 3 min 15 min 120 min
Remplir les formulaires 3 min 7 min 30 min
Effectuer les calculs 3 min 20 min 120 min
Vrifier les donnes et calculs 1 min 5 min 45 min
Corriger les erreurs 2 min 10 min 60 min
Traiter les donnes 3 min 15 min 120 min
Transmettre et publier les donnes 1 min 2 min 10 min
Organiser des runions internes 5 min 30 min 480 min
Organiser des runions extrieures 10 min 60 min 480 min
Effectuer les paiements 2 min 8 min 30 min
Photocopier, classer, distribuer 2 min 5 min 15 min
Cooprer une inspection par les autorits publiques 2 min 30 min 140 min
Procder aux corrections la suite d'une inspection 3 min 90 min 90 min
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire 3 min 15 min 120 min
Former 3 min 35 min 480 min


Pour les particuliers
Activit Facile Modre Complexe
Se familiariser avec une obligation d'information 2 min 5 min 20 min
Obtenir des conseils 10 min 30 min 79 min
Rassembler et compiler des donnes 1 min 3 min 20 min
Traiter les informations et donnes 1 min 5 min 54 min
Remplir des formulaires 2 min 5 min 25 min
Rdiger des correspondances 3 min 5 min 13 min
Transmettre les informations aux autorits comptentes 1 min 2 min 5 min
Procder aux paiements 1 min 2 min 3 min
Photocopier, classer, distribuer 1 min 3 min 6 min
Cooprer une inspection par les autorits publiques 1 min 15 min 60 min
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire 2 min 5 min 15 min
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier
2014, qui renvoie aux Lignes directrices pour lidentification et la prsentation des cots de conformit dans les projets de
loi du gouvernement fdral allemand (Guidelines on the identification and presentation of compliance costs in legislative
proposals by the federal government, Federal Statistical Office, Federal Government, Nationaler Normenkontrollrat, juin
2011).





181

ANNEXE N 6 :
CONSULTATIONS PRALABLES OBLIGATOIRES
SUR LES PROJETS DE LOI

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
CONSULTATIONS PRVUES PAR LA CONSTITUTION
Conseil dtat Obligatoirement saisi de tous les
projets de loi, avant leur adoption par
le Conseil des ministres et leur dpt
devant le Parlement
(1)
.
Article 39 de la
Constitution

Conseil conomique,
social et
environnemental
Saisi par le Gouvernement, donne son
avis sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret ainsi que
sur les propositions de lois qui lui sont
soumis.
Obligatoirement saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
plan et des projets de loi de
programmation caractre
conomique, social ou
environnemental.
Peut tre saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
programmation dfinissant les
orientations pluriannuelles des
finances publiques, des projets de loi,
dordonnance ou de dcret ainsi que
des propositions de loi entrant dans le
domaine de sa comptence.
Article 69 de la
Constitution
Ordonnance
n 58-1360 du 29
dcembre 1958
portant loi organique
relative au Conseil
conomique, social
et environnemental.

Commission
indpendante prvue par
larticle 25 de la
Constitution
Se prononce par un avis public sur les
projets de texte et propositions de loi
dlimitant les circonscriptions pour
llection des dputs ou modifiant la
rpartition des siges de dputs ou de
snateurs.
Article 25 de la
Constitution

Assemble de la
Polynsie franaise
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires la Polynsie franaise.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de la
Polynsie franaise.
Article 74 de la
Constitution
Article 9 de la loi
organique
n 2004-192 du 27
fvrier 2004
Un mois (15 jours en
cas durgence)

(1) Les avis rendus par le Conseil dtat sur un projet de loi ne figurent pas dans les documents rendant compte
de ltude dimpact, en application du premier alina de larticle 8 de la loi organique n 2009-403 du 15
avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
182

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil territorial de
Saint-Barthlemy
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Saint-Barthlemy.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Barthlemy.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6213-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Saint-Martin
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Saint-Martin.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Martin.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6313-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Saint-Pierre-et-Miquelon
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6413-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Wallis-et-Futuna
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Wallis-et-Futuna.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Wallis-et-Futuna.
Article 74 de la
Constitution
Nant (application
des rgles dgages
par la jurisprudence
du Conseil
constitutionnel dans
lattente de
lintervention de
dispositions
organiques)
dlai raisonnable
que le Conseil dtat
estime un mois

CONSULTATIONS PRVUES PAR LA LOI ORGANIQUE
Congrs de la
Nouvelle-Caldonie
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires la Nouvelle-Caldonie.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux intervenant dans les
domaines de comptence de ltat et
ayant vocation sappliquer en
Nouvelle-Caldonie.
Articles 89 et 90 de
la loi organique
n 99-209 du 19
mars 1999
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Dfenseur des droits Peut tre consult par le Premier
ministre sur tout projet de loi
intervenant dans son champ de
comptence.
Loi organique
n 2011-333 du 29
mars 2011 relative
au Dfenseur des
droits

183

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Haut conseil des finances
publiques
Est saisi par le Gouvernement des
prvisions macroconomiques et de
lestimation du produit intrieur brut
potentiel sur lesquelles repose le
projet de loi de programmation des
finances publiques.
Est saisi par le Gouvernement des
prvisions macroconomiques sur
lesquelles reposent le projet de loi de
finances de lanne et le projet de loi
de financement de la scurit sociale
de lanne.
Rend un avis sur le ralisme des
prvisions macroconomiques du
Gouvernement en cas de dpt dun
projet de loi de finances rectificative
ou dun projet de loi de financement
rectificative de la scurit sociale.
Loi organique
n 2012-1403 du 17
dcembre 2012
Septembre de
chaque anne
CONSULTATIONS PRVUES PAR LA LOI
Conseils rgionaux des
rgions doutre-mer
Sont consults sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de ces
rgions.
Article L. 4433-3-1
du code gnral des
collectivits
territoriales
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil gnraux des
dpartements
doutre-mer
Sont consults sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de ces
dpartements.
Article L. 3444-1 du
code gnral des
collectivits
territoriales
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Assemble de Guyane Est consulte sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de la
collectivit territoriale de Guyane.
Article L. 7152-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales
(1)

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Assemble de
Martinique
Est consulte sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de la
collectivit territoriale de Martinique.
Article L. 7252-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales
(2)

Un mois (15 jours en
cas durgence)

(1) Entre en vigueur compter de la premire runion de lassemble de Guyane suivant sa premire lection,
prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).
(2) Entre en vigueur compter de la premire runion de lassemble de Martinique suivant sa premire
lection, prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).
184

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Autorit de rgulation
des communications
lectroniques et des
postes
Est consulte sur les projets de loi ou
de rglement relatifs aux services
postaux.
Est consulte sur les projets de loi, de
dcret ou de rglement relatifs au
secteur des communications
lectroniques et participe leur mise
en uvre.
Articles L. 5 et
L. 36-5 du code des
postes et des
communications
lectroniques

Agence franaise de lutte
contre le dopage
Est consulte sur tout projet de loi ou
de rglement relatif la lutte contre le
dopage.
Article L. 232-5 du
code du sport

Autorit de rgulation
des jeux en ligne
Rend un avis sur tout projet de texte
relatif au secteur des jeux en ligne
soumis agrment que lui transmet le
Gouvernement.
Elle peut proposer au Gouvernement
les modifications lgislatives et
rglementaires qui lui paraissent
ncessaires la poursuite des objectifs
de la politique des jeux dargent et de
hasard.
Article 34 de la loi
n 2010-476 du 12
mai 2010 relative
louverture la
concurrence et la
rgulation du secteur
des jeux dargent et
de hasard en ligne

Conseil suprieur de
laudiovisuel
Est consult sur les projets de loi et
dactes rglementaires relatifs au
secteur de la communication
audiovisuelle.
Loi n 86-1067 du
30 septembre 1986
relative la libert
de communication

Commission nationale de
linformatique et des
liberts
Est consulte sur tout projet de loi ou
de dcret relatif la protection des
personnes lgard des traitements
automatiss.
Propose au Gouvernement les
mesures lgislatives de nature
adapter la protection des liberts et de
la vie prive lvolution des
techniques.
Loi n 78-17 du 6
janvier 1978 relative
l'informatique, aux
fichiers et aux
liberts

Conseil national
dvaluation des normes
Est consult par le Gouvernement sur
limpact technique et financier des
projets de loi crant ou modifiant des
normes applicables aux collectivits
territoriales et leurs tablissements
publics.
Article L. 1212-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Conseil national de
laide juridique
Consult sur les projets de loi relatifs
laide juridictionnelle, laide
laccs au droit, et aux aides
lintervention de lavocat prvues par
les dispositions de la troisime partie
de la loi du 10 juillet 1991.
Article 65 de la loi
n 91-647 du 10
juillet 1991
Article 133 du
dcret n 1266 du 19
dcembre 1991

Conseil national des
oprations funraires
Consult sur les projets de textes
relatifs la lgislation et la
rglementation funraire.
Article L. 1241-1 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Conseil national de
lordre des architectes
Consult par les pouvoirs publics sur
toutes les questions intressant la
profession, notamment lorganisation
de lenseignement de larchitecture.
Article 25 de la loi
n 77-2 du 3 janvier
1977

185

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil national de
lenseignement suprieur
et de la recherche
Est consult sur la politique propose
par les pouvoirs publics pour assurer
la cohsion des formations
suprieures dpendant du ministre
charg de lenseignement suprieur.
Article L. 232-1 du
code de lducation

Conseil suprieur de
lducation
Est consult et peut donner son avis
sur toutes les questions dintrt
national concernant lenseignement
ou lducation quel que soit le
dpartement ministriel intress.
Article L. 231-1 du
code de lducation

Confrence nationale des
services dincendie et de
secours
Est consulte sur les projets de loi
relatifs aux missions, lorganisation,
au fonctionnement ou au financement
des services dincendie et de secours.
Est consulte sur un projet de loi
ayant des incidences sur les missions,
lorganisation, le fonctionnement ou
le financement de la brigade des
sapeurs-pompiers de Paris ou du
bataillon de marins-pompiers de
Marseille.
Article 44 de la loi
n 2004-811 du 13
aot 2004

Conseil suprieur des
tribunaux administratifs
et des cours
administratives dappel
Connat de toute question relative au
statut particulier du corps des
tribunaux administratifs et cours
administratives dappel.
Article L. 232-1 du
code de la justice
administrative

Conseils
dadministration des
caisses de scurit sociale
du rgime gnral
Sont saisis, pour avis et dans le cadre
de leurs comptences respectives, de
tout projet de mesure lgislative ayant
des incidences sur lquilibre
financier de la branche ou entrant
dans leur domaine de comptence et
notamment des projets de loi de
financement de la scurit sociale.
Article L. 200-3 du
code de la scurit
sociale
Le Gouvernement
transmet au
Parlement les avis
rendus sur les
projets de loi.
Le Gouvernement
fait connatre dans
un dlai dun mois
les suites quil
rserve aux
propositions.
Lavis doit tre
notifi au ministre
charg de la scurit
sociale dans le dlai
de vingt et un jours
compter de la date
de rception du
projet de mesure
lgislative.
Toutefois, en cas
durgence, dment
invoque dans la
lettre de saisine, ce
dlai est rduit
onze jours.
186

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Commission nationale de
la ngociation collective
Charge dmettre un avis sur les
projets de loi, dordonnance et de
dcret relatifs aux rgles gnrales
portant sur les relations individuelles
et collectives du travail, notamment
celles concernant la ngociation
collective.
Article L. 2271-1 du
code du travail

Conseil national de
lemploi
Charg dmettre un avis :
1 Sur les projets de loi, dordonnance
et de dcret relatifs lemploi.
Article L. 5112-1 du
code du travail

Conseil national de la
formation
professionnelle tout au
long de la vie
met un avis sur les projets de loi, en
matire de formation professionnelle
initiale et continue.
Article L. 6123-1 du
code du travail

Conseil de lUnion
nationale des caisses
dassurance maladie
Charg de rendre un avis motiv et
public sur les projets de loi relatifs
lassurance maladie.
Article L. 182-2 du
code de la scurit
sociale

Haut conseil de sant
publique
Est consult avant de fixer les rgles
gnrales dhygine et toutes autres
mesures propres prserver la sant
de lhomme, notamment en matire :
- de prvention des maladies
transmissibles ;
- de salubrit des habitations, des
agglomrations et de tous les milieux
de vie de lhomme ;
- dalimentation en eau destine la
consommation humaine ;
- dexercice dactivits non soumises
la lgislation sur les installations
classes pour la protection de
lenvironnement ;
- dvacuation, de traitement,
dlimination et dutilisation des eaux
uses et des dchets ;
- de lutte contre les bruits de
voisinage et la pollution
atmosphrique dorigine domestique ;
- de prparation, de distribution, de
transport et de conservation des
denres alimentaires.
Article L. 1311-1 du
code de la sant
publique

Conseil de
lhospitalisation
Les dcisions relatives au
financement des tablissements de
sant, la dtermination des objectifs
de dpenses dassurance maladie
relatives aux frais dhospitalisation,
notamment celles portant sur les
lments mentionns aux articles
L. 162-22-3, L. 162-22-10 et
L. 162-22-13, sont prises sur la
recommandation de ce conseil.
Article L. 162-21-2
du code de la
scurit sociale
Lorsque la dcision
prise est diffrente
de la
recommandation du
conseil, elle est
motive. En cas de
carence du conseil,
les ministres
comptents
linforment de la
dcision prise et le
conseil donne un
avis sur la dcision.
187

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Comit consultatif de la
lgislation et de la
rglementation
financire
Saisi pour avis par le ministre charg
de lconomie de tout projet de loi et
de toute proposition de rglement ou
de directive communautaires avant
son examen par le Conseil des
Communauts europennes, traitant
de questions relatives au secteur de
lassurance, au secteur bancaire et aux
entreprises dinvestissement,
lexception des textes portant sur
lAutorit des marchs financiers ou
entrant dans les comptences de
celle-ci.
Article L. 614-2 du
code montaire et
financier
Les projets,
intervenant dans les
mmes domaines ne
peuvent tre adopts
quaprs lavis du
Comit consultatif
de la lgislation et
de la rglementation
financires.
Il ne peut tre pass
outre un avis
dfavorable du
comit sur ces
projets quaprs que
le ministre charg de
lconomie a
demand une
deuxime
dlibration de ce
comit.
Autorit des marchs
financiers
Peut formuler des propositions de
modifications des lois et rglements
concernant linformation des porteurs
dinstruments financiers et du public,
les marchs dinstruments financiers
et le statut des prestataires de services
dinvestissement.
Loi n 2003-1109 du
1
er
aot 2003

Comit des normes
comptables
Est consult sur tout projet de norme
de comptabilit gnrale applicable
certaines personnes.
Article 136 de la loi
de finances
n 2001-1275 du 28
dcembre 2001

Autorit des normes
comptables
Donne un avis sur toute disposition
lgislative ou rglementaire contenant
des mesures de nature comptable
applicables aux personnes
mentionnes dans cet article, labore
par les autorits nationales.
Article 1
er
de
lordonnance
n 2009-79 du 22
janvier 2009 crant
l'Autorit des
normes comptables

Conseil suprieur de la
mutualit
Saisi pour avis par le ministre charg
de la mutualit sur tout projet de texte
lgislatif ou rglementaire relatif au
fonctionnement des mutuelles, des
unions et des fdrations, ainsi que
sur tout projet de rglement ou
directive communautaire ayant le
mme objet avant son examen par le
Conseil des Communauts
europennes.
Article L. 411-1 du
code de la mutualit

Conseil suprieur des
chambres rgionales des
comptes
Tout projet de modification du statut
dfini par le prsent code est soumis
pour avis au Conseil suprieur des
chambres rgionales des comptes.
Ce conseil est galement consult sur
toute question relative
lorganisation, au fonctionnement ou
la comptence des chambres
rgionales.
Article L. 212-16 du
code des juridictions
financires

188

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Autorit de la
concurrence
Peut tre consulte par les
commissions parlementaires sur les
propositions de loi ainsi que sur toute
question concernant la concurrence.
Donne son avis sur toute question de
concurrence la demande du
Gouvernement.
Article L. 62-1 du
code de commerce

Comit des finances
locales
Est consult sur tout projet de loi, tout
projet damendement du
Gouvernement caractre financier
concernant les collectivits locales.
Article L. 1211-3 du
code gnral des
collectivits
territoriales
Chaque anne, avant
le 31 juillet, les
comptes du dernier
exercice connu des
collectivits locales
sont prsents au
gouvernement ainsi
quaux commissions
des Finances de
lAssemble
nationale et du
Snat.
Agence nationale de
scurit du mdicament
et des produits de sant
Fournit au ministre charg de la sant
lexpertise qui lui est ncessaire en ce
qui concerne les produits susviss,
notamment pour en permettre le bon
usage ; elle participe la prparation
des textes lgislatifs et rglementaires.
Article L. 5311-2 du
code de la sant
publique

Agence franaise de
scurit sanitaire des
aliments
Fournit au Gouvernement lexpertise
et lappui scientifique et technique qui
lui sont ncessaires, notamment pour
llaboration et la mise en uvre des
dispositions lgislatives des rgles
communautaires et des accords
internationaux relevant de son
domaine de comptence, et instruit,
pour son compte et sous lautorit du
directeur gnral, les dossiers quil lui
confie.
Article L. 1323-2 du
code de la sant
publique

Conseil suprieur de la
fonction publique de
ltat
Est saisi :
1 Des projets de loi tendant
modifier les lois n 83-634 du 13
juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires et
n 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la
fonction publique de ltat ;
2 Des projets de loi relatifs la
situation des agents civils de ltat,
titulaires ou non ;
3 Des projets de loi, drogeant aux
lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier
1984 prcites, relatifs un ou
plusieurs corps de fonctionnaires de
ltat.
Article 2 du dcret
n 82-450 du 28 mai
1982

Conseil suprieur de la
fonction militaire
Exprime son avis sur les questions de
caractre gnral relatives la
condition et au statut des militaires.
Article L. 4124-1 du
code de la dfense

189

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil suprieur de la
fonction publique
territoriale
Est saisi pour avis par le ministre
charg des collectivits territoriales
des projets de loi relatifs la fonction
publique territoriale ainsi que des
projets dordonnance pris dans les
conditions prvues larticle 38 de la
Constitution.
Article 9 de la loi
n 84-53 du 26
janvier 1984
Le ministre charg
des collectivits
territoriales peut, en
tant que de besoin,
demander la runion
du Conseil suprieur
de la fonction
publique territoriale
dans un dlai de dix
jours.
Conseil suprieur de la
fonction publique
hospitalire
Est saisi pour avis des projets de loi
de porte gnrale relatifs la
situation des personnels des
tablissements mentionns larticle
2 et des projets de statuts particuliers
des corps et emplois.
Article 12 de la loi
n 86-33 du 9
janvier 1986

Conseil national de
lenseignement agricole
Donne obligatoirement son avis sur
tout avant-projet de loi concernant
lenseignement agricole.
Article L. 814-2 du
code rural

Banque centrale
europenne
Est consulte par les autorits des
tats membres au sujet de projets de
rglementation.
Loi n 2008-125 du
13 fvrier 2008
autorisant la
ratification du trait
de Lisbonne
Articles 109 L,
paragraphe 2, et 109
F, paragraphe 6, du
Trait instituant la
Communaut
europenne, et de
larticle 1.1 de la
dcision du conseil
93/717/CE

Commission europenne Les tats membres qui, en vertu de
larticle 5 du trait, sont tenus de
faciliter laccomplissement de sa
mission, doivent notifier leurs projets
dans le domaine des rglementations
techniques.
Loi n 2008-125 du
13 fvrier 2008
autorisant la
ratification du trait
de Lisbonne
Directive du 28 mars
1983 prvoyant une
procdure
dinformation dans
le domaine des
normes et
rglementations
techniques
(83/189/CEE)

CONSULTATIONS PRVUES PAR LE RGLEMENT
Conseil dadministration
dun tablissement
public
Est consult sur tout projet de texte
portant sur lorganisation et le
fonctionnement du rgime et de
ltablissement.
Article 22 du dcret
n 2004-569 du 18
juin 2004
En cas durgence
dclare, lavis est
rendu dans un dlai
de dix jours ouvrs
compter de la
saisine.
190

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Commission suprieure
de codification
Elle a pour mission de :
- recenser les textes lgislatifs et
rglementaires applicables dans les
territoires doutre-mer, vrifier le
champ dapplication des textes
codifier en ce qui concerne ces
mmes territoires
- adopter et transmettre au
Gouvernement les projets de codes
labors dans les conditions dfinies
par larticle 3 de la loi n 2000-321 du
12 avril 2000 ainsi que les projets qui
lui sont soumis tendant la refonte de
codes existants.
Elle peut galement tre consulte sur
les projets de textes modifiant des
codes existants.
Dcret n 89-647 du
12 septembre 1989

Comit national des
pches maritimes et des
levages marins
Est consult par le ministre charg des
pches maritimes et des cultures
marines sur toute mesure nationale ou
communautaire concernant :
a) La prservation et la gestion des
ressources de pche ;
b) Les conditions dexercice de la
pche professionnelle et des levages
marins, lexclusion des questions
relatives la rglementation du travail
et la fixation des salaires ;
c) Le fonctionnement de
lorganisation interprofessionnelle des
pches maritimes et des levages
marins.
Article 3 du dcret
n 92-335 du 30
mars 1992

Comit technique
permanant des barrages
Est consult sur les dispositions des
projets de loi, relatifs la scurit de
ces ouvrages, leur surveillance et
leur contrle.
Article R. 213-77 du
code de
lenvironnement

Conseil national de
lhabitat
Le ministre charg du logement peut
recueillir son avis sur toute question
relative la politique du logement.
Article R. 361-2 du
code de la
construction et de
lhabitation

Conseil suprieur des
administrations
parisiennes
Chaque section est galement saisie
de tout projet mentionn larticle 34
relatif aux personnels qui relvent de
sa comptence.
Dcret n 94-415 du
24 mai 1994

Conseil gnral de
lconomie, de
lindustrie, de lnergie
et des technologies
Donne son avis sur les questions qui
relvent du champ de ses
comptences.
Dcret n 2009-64
du 16 janvier 2009

Conseil national du sport Est consult, la demande du ministre
charg des sports, sur tout projet de
loi ou de texte rglementaire relatif
aux activits physiques et sportives.
Article R. 142-2 du
code des sports

191

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DLAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil suprieur de la
marine marchande
Obligatoirement consult sur les
projets de loi relatifs la marine
marchande ou aux ports maritimes.
Dcret n 2002-647
du 29 avril 2002
Son avis est rput
donn, sil ne sest
pas prononc dans le
dlai dun mois
compter de la date
de rception du
projet par le
prsident
Groupe interministriel
permanent de la scurit
routire
Examine les projets de lois relatifs
la scurit routire.
Article 2 du dcret
n 75-360 du 15 mai
1975

Mission
interministrielle de
leau
Donne son avis sur tous les projets de
lois, portant en tout ou partie sur des
questions relatives leau, labors
par les diffrents ministres.
Examine galement les projets de
textes relatifs lorganisation des
services dconcentrs de chaque
ministre dans le domaine de leau
ainsi que les projets dinstruction du
ministre charg de lenvironnement
relatifs la coordination dans ce
domaine.
Article R. 213-13 du
code de
lenvironnement

Conseil suprieur de la
prvention des risques
professionnels
Est consult sur :
2 Les projets de loi relatifs la
protection et la promotion de la
sant et de la scurit au travail dans
les tablissements mentionns aux
articles L. 4111-1 et L. 4111-3.
Article R. 4641-2 du
code du travail

Conseil suprieur de la
prudhomie
Est consult sur les projets de loi
relatifs :
1 A linstitution, la comptence,
lorganisation et le fonctionnement
des conseils de prudhommes ;
2 A llection, au statut et la
formation des conseillers
prudhommes ;
3 A la procdure suivie devant les
conseils de prudhommes.
Article R. 1431-3 du
code du travail

Conseil national de la
consommation
Rend un avis sur les projets ou
propositions de lois et rglements
susceptibles davoir une incidence sur
la consommation.
Article D. 511-3 du
code de la
consommation



192

ANNEXE N 7 :
MISE EN UVRE DU PRINCIPE ONE-IN, TWO-OUT
AU ROYAUME-UNI
Tableau n 1. Mise en uvre du principe One-in, two-out par les ministres en 2013

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 8.

193

Tableau n 2. Classement des ministres pour la mise en uvre du principe One-in, two-
out en 2013

Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 9.

Tableau n 3. Bilan cumul de la mise en uvre des principes One-in, one-out puis
One-in, two-out de 2011 2013 (en millions de livres sterling)

Semestre 1 Semestre 2 Semestre 3 Semestre 4 Semestre 5 Semestre 6
Total dc.
2013
-3,288m -211m 8m 2,524m -210m -17m -1,193m
Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 4.



194

ANNEXE N 8 :
LE COMIT DANALYSE DIMPACT ( IMPACT ASSESSMENT
BOARD ) DE LA COMMISSION EUROPENNE

PLACE DU COMIT DANALYSE DIMPACT ( IAB ) DANS LA PHASE D INITIATIVE DES
TEXTES EUROPENS (JUSQU LEUR ADOPTION PAR LA COMMISSION EUROPENNE)

Phase dinitiative : la procdure interne la Commission



















Phase dinitiative : les actions sont examines par les parties prenantes extrieures

Source : Rapport 2012 de l IAB , p. 8.




Phase
dadoption
de la
lgislation
I
d

e
Examen
analytique :
continuer?
Analyse
impact
ncessaire
?
Procdure
danalyse
dimpact :
consultation,
collecte de
donnes,
analyse,
projet rapport
Comit
danalyse
dimpact
R-
examen
de
lanalyse
dimpact
et
proposition
Consul-
tation
interne
inter-
services
Collge

(appro-
bation
politique)
p
u
b
l
i
e
r
laboration de la proposition
Feuille
de route
Demande
de consul-
tation
Consulta-
tion :
rapport
sur les
conclu-
sions
Proposi-
tion,
rapports
danalyse
dimpact,
avis du
comit
195

STATISTIQUES RELATIVES AUX ACTIVITS DE L IAB DE 2007 2012

Source : Rapport 2012 de lIAB, p. 14.

196

ANNEXE N 9 :
LE CONSEIL INDPENDANT CHARG DE CONTRLER LA QUALIT
DES TUDES DIMPACT DES ADMINISTRATIONS BRITANNIQUES :
REGULATORY POLICY COMMITTEE (RPC)
AVIS DU RPC SUR UN PROJET DE LOI DE RFORME DES RETRAITES

197




198







199


TABLEAU N 1. CLASSEMENT DES MINISTRES SELON LAVIS MIS PAR LE RPC
SUR LES TUDES DIMPACT COMPLTES EXAMINES DE JANVIER JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE CLASSIQUE
Ministre Etude dimpact compltes
2013 (janvier juin)
Nombre
dtude
dimpact
Avis rouge Avis orange Avis vert
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
2012
Ministre de lnergie et du changement
climatique
11 0 1 10 100 % 88 %
Agence nationale de la Sant et de la
scurit
5 0 1 4 100 % 93 %
Ministre de la Justice 4 0 2 2 100 % 76 %
Ministre du Budget 3 0 1 2 100 % 87 %
Ministre du Travail et des retraites 2 0 0 2 100 % 83 %
Ministre des transports 19 2 1 16 89 % 88 %
Ministre de lIntrieur 6 1 1 4 83 % 68 %
Ministre de la Culture, des mdias et des
sports
9 2 3 4 78 % 82 %
Ministre de lconomie, de linnovation et
des comptences
29 7 5 17 76 % 84 %
Ministre des Collectivits locales 3 1 0 2 66 % 76 %
Ministre de la Sant 4 2 2 0 50 % 68 %
Ministre de lducation 2 1 1 0 50 % 84 %
Ministre de lEnvironnement, de
lalimentation et de lagriculture
8 5 0 3 38 % 84 %
TOTAL 105 21 18 66 80 % 81 %
Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Impact Assessments, half year results January to
June 2013.

200


TABLEAU N 2. CLASSEMENT DES MINISTRES SELON LAVIS MIS PAR LE RPC
SUR LES TUDES DIMPACT ALLGES EXAMINES DE JANVIER JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE ACCLRE
Ministre Etude dimpact compltes
2013 (janvier juin)
tudes
dimpact
allges
Avis rouge Avis vert
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
(2013)
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
(2012)
Ministre de lconomie, de linnovation et
des comptences
6 0 6 100 % 89 %
Ministre des Collectivits locales 4 0 4 100 % 100 %
Ministre du Travail et des retraites 2 0 2 100 % 75 %
Ministre de la Justice 1 0 1 100 % 87 %
Office gouvernemental pour lgalit 1 0 1 100 % N/A
Agence des Normes alimentaires 1 0 1 100 % N/A
Ministre de la Sant 1 0 1 100 % 66 %
Services du Premier ministre 1 0 1 100 % 100 %
Ministre des transports 23 2 21 91 % 92 %
Ministre du Budget 9 1 8 89 % 100 %
Ministre de lIntrieur 6 1 5 83 % 50 %
Ministre de lnergie et du changement
climatique
5 1 4 80 % 50 %
Ministre de la Culture, des mdias et des
sports
3 1 2 66 % 100 %
Ministre de lducation 4 2 2 50 % 83 %
Ministre de lEnvironnement, de
lalimentation et de lagriculture
15 10 5 100 % 91 %
Ministre de la Dfense 2 2 0 0 % N/A
TOTAL 84 20 64 76 % 89 %
Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Regulatory Triage Assessments, half year results
January to June 2013.
201

ANNEXE N 10 :
PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI EXAMINS ET ADOPTS DE LA
XI
E
LA XIV
E
LGISLATURES
(du 1
er
octobre 1999 au 31 mai 2014)


PJL examins (hors
conventions
internationales)
PJL adopts (hors
conventions
internationales)
PPL examines PPL adoptes
01/10/1999-01/10/2000 37 37 50 43
02/10/2000-30/09/2001 25 25 40 38
01/10/2001-18/06/2002 17 17 23 21
19/06/2002-30/09/2002 5 5 0 0
01/10/2002-30/09/2003 39 39 23 18
01/10/2003-30/09/2004 34 34 14 8
01/10/2004-30/09/2005 35 35 15 12
01/10/2005-01/10/2006 33 33 17 12
02/10/2006-19/06/2007 30 29 14 10
20/06/2007-30/09/2007 6 6 0 0
01/10/2007-30/09/2008 42 42 21 14
01/10/2008-30/09/2009 32 32 19 11
01/10/2009-30/09/2010 35 35 38 22
01/10/2010-30/09/2011 43 43 43 24
01/10/2011-19/06/2012 19 19 33 19
26/06/2012-30/09/2012 3 3 1 1
01/10/2012- 30/09/2013 34 34 39 19

2
0
2

203

ANNEXE N 11 :
VOLUTION DU NOMBRE DE PROCDURES ACCLRES
DE LA XI
E
LA XIV
E
LGISLATURE
(DU 1
ER
OCTOBRE 1999 AU 31 MAI 2014)


Procdures acclres sur des
PJL
Procdures acclres sur des
PPL
01/10/1999-01/10/2000 9 1
02/10/2000-30/09/2001 20 2
01/10/2001-18/06/2002 4 4
19/06/2002-30/09/2002 3 0
01/10/2002-30/09/2003 10 0
01/10/2003-30/09/2004 13 0
01/10/2004-30/09/2005 7 0
01/10/2005-01/10/2006 12 0
02/10/2006-19/06/2007 14 0
20/06/2007-30/09/2007 6 0
01/10/2007-30/09/2008 6 0
01/10/2008-30/09/2009 30 4
01/10/2009-30/09/2010 20 2
01/10/2010-30/09/2011 14 7
01/10/2011-19/06/2012 16 10
26/06/2012-30/09/2012 5 2
01/10/2012-30/09/2013 37 9
01/10/2013-31/05/2014 25 12

2
0
4

9
20
4
3
10
13
7
12
14
6 6
30
20
14
16
5
37
25
1
2
4
0 0 0 0 0 0 0 0
4
2
7
10
2
9
12
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Procdures acclres sur les PJL et les PPL de la XIe la XIVe
lgislature
Procdures acclres sur des PJL
Procdures acclres sur des PPL
205

ANNEXE N 12 :
SCNARIOS DE RFORME POSSIBLES
POUR FAIRE DE LEXAMEN DE LA LOI DE RGLEMENT
UN MOMENT FORT DVALUATION DE LACTION PUBLIQUE
(EXTRAIT DE LA SYNTHSE DU RAPPORT DE
MM. FRANOIS CORNUT-GENTILLE ET RGIS JUANICO
AU PRSIDENT DE LASSEMBLE NATIONALE)

Procdure d'examen du
projet de loi de rglement
Calendrier Avantages Inconvnients
Option 1 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral et notes d'valuation
des rapporteurs spciaux
saisine pour avis des
commissions permanentes
examen en sance
dbut octobre
cration d'un temps fort
budgtaire alliant
valuation des dpenses
passes et examen des
dpenses venir en PLF
mobilisation des
commissions permanentes
dlais d'valuation
raisonnables
calendrier d'examen du projet
de loi de rglement trop tardif
pour peser sur la prparation du
PLF par le gouvernement
absence de binmes
majorit/opposition
risque d'engorgement de la
commission des finances
l'automne
Option 2 cration d'une commission
spciale avec rapport du
rapporteur gnral et
rapports d'valuation des
politiques publiques par
binmes de rapporteurs
(majorit/opposition /
finances/autre commissions)
examen en sance
fin juin
rupture dans la
procdure actuelle en
retirant la commission des
Finances sa prminence sur
la loi de rglement et en
associant des rapporteurs
des autres commissions
cration de binmes
majorit /opposition
tous les rapporteurs spciaux
de la commission des finances
ne seraient pas membres de la
commission spciale ce qui la
priverait d'office de pouvoirs de
contrle sur certaines missions
et programmes
dlais d'valuation contraints
Option 3 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral du budget et notes
d'valuation des rapporteurs
spciaux
cration de missions
d'information communes
(finances + commissions
permanentes comptentes)
examen du projet
de loi de rglement
en sance fin juin
examen fin juin
en commissions
largies des
rapports des
missions
d'information
communes
implication des
commissions permanentes
tout en prservant la
prminence de la
commission des finances
cration de binmes
majorit / opposition
l'examen en commissions
largies des rapports
d'information ne permet pas une
exposition mdiatique et une
solennit politique forte
dlais d'valuation contraints
Option 4 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral du budget et notes
d'valuation des rapporteurs
spciaux
cration de missions
d'information communes
(finances + commissions
permanentes comptentes)
examen du projet
de loi de rglement
et dbat sur les
rapports des
missions
d'information
communes fin juin
en sance lors de la
semaine de
contrle
implication des
commissions permanentes
tout en prservant la
prminence de la
commission des finances
cration de binmes
majorit / opposition
exposition mdiatique et
solennit du fait des dbats
en sance
confre un contenu utile
la semaine de contrle
suppose de modifier le
calendrier prvisionnel de
l'ordre du jour afin de dcaler la
semaine de contrle
(actuellement prvue du 10 au
14 juin) la fin juin
dlais d'valuation contraints
206

ANNEXE N 13 :
PROPORTION DES LOIS FRANAISES PRISES POUR LA
TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPENNES
(TABLEAUX EXTRAITS DE LTUDE DE M. YVES BERTONCINI :
LUE ET SES NORMES : PRISON DES PEUPLES OU CAGES POULES ? ,
NOTRE EUROPE, INSTITUT JACQUES DELORS, 16 MAI 2014)
TABLEAU N 1. NOMBRE ET NATURE MATRIELLE DES ACTES DE TRANSPOSITION DES
DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES EN FRANCE POUR LA PRIODE 2000-2010


ACTES DE PORTE
LGISLATIVE
ACTES DE PORTE
RGLEMENTAIRE

Types dactes DDADC(*) Lois Ordonnances Dcrets Arrts Divers(**) TOTAL
Nombre dactes 62 224 67 788 1356 34
Total actes LEG/REGL 353 2178 2531
Proportion dactes LEG/REGL 14 % 86 %
Nombre de directives concernes 236 757 993
Nombre de directives concernes/an 21,4 68,8 90,2
Proportion de directives/an 23,8 % 76,2 % 100
(*) Les DDAC sont des lois et ordonnances portant diverses dispositions dadaptation au droit communautaire.
(**) Les actes de porte rglementaires divers correspondent par exemple des dcisions dautorit administrative
indpendante.
Source : Donnes SGAR, calculs Y. Bertoncini
TABLEAU N 2. IMPORTANCE RELATIVE DES FLUX NORMATIFS COMMUNAUTAIRES
ET FRANAIS PAR SECTEUR POUR LA PRIODE 1987-2006

SECTEURS
DIRECTIVES
ET
RGLEMENTS
LOIS,
ORDONNANCES,
DCRETS,
ARRTS
ACTES UE ET
FRANCE
% UE/TOTAL
Affaires trangres 8 9,6 340,2 429,8 20,8 %
Agriculture 798,4 1021,6 1820 43,9 %
Culture 0 397,8 397,8 0 %
Dfense 0,9 534,4 535,3 0,2 %
cologie 19,75 434,9 454,65 4,3 %
conomie 423,65 1737,1 2160,75 19,6 %
ducation, jeunesse et sports 1,7 827,1 828,8 0,2 %
Emploi et sant 14,45 1821,1 1835,55 0,8 %
Intrieur et outre-mer 12,45 1207,7 1220,15 1 %
Justice 1,05 689,7 690,75 0,2 %
Transports et quipement 21,75 1167, 2 1188,95 1,8 %
Total global 1383,7 10178,8 11562, 5 12 %
Source : Yves Bertoncini, Limpact des interventions de lUE au niveau national , op. cit.
207

TABLEAU N 3. PROPORTION DE LOIS DORIGINE EUROPENNE DANS 7 PAYS DE LUE
PAYS PERIODE
% DE LOIS DORIGINE
EUROPEENNE (UE)
Espagne 1986-2007 35
Luxembourg 1986-2006 28,8
Allemagne 1986-2005 28,7
Autriche 1992-2007 26
France 1986-2007 18,75
Pays-Bas 1981-2009 12,3
Finlande 1995-2009 11,8
Source : Donnes S. Brouard, O. Costa et T. Knig, The Europeanization of domestic legislatures, op. cit.


208

ANNEXE N 14 :
OUTILS MTHODOLOGIQUES
POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPENNES
LE GUIDE DE BONNES PRATIQUES POUR LA TRANSPOSITION DES
DIRECTIVES EUROPENNES
Pour laborer les mesures de transposition des directives europennes, un Guide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes a t labor dans le
prolongement de la circulaire du Premier ministre (M. Jean-Pierre Raffarin) du
27 septembre 2004 relative la procdure de transposition en droit interne des directives et
dcisions-cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes. Cette circulaire
recommandait dapprcier le plus en amont possible limpact de lacte en prparation sur le
droit interne pour permettre, la fois, darrter les positions de ngociation de la France
en connaissance de cause et de prparer la transposition . Selon cette circulaire, cet
effort danticipation doit se matrialiser sous la forme dune tude dimpact devant tre
prise en compte dans le cadre de la ngociation.
1 Veille pr-transposition au stade de llaboration des propositions de textes
europens
La veille active sur les projets de la Commission est du ressort de chaque ministre, en lien
avec la Reprsentation Permanente de la France auprs de lUnion Europenne (RP) et le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Les ministres tablissent des notes
de veille sur le fondement desquelles le SGAE rdige et met jour chances rgulires
un tableau de prospective rassemblant, par secteur, les projets de textes en cours
dlaboration au sein de la Commission europenne et mis la disposition des assembles
sur le site extranet du SGAE.
2 Au stade des ngociations des textes europens
Ds la publication dune proposition de directive, une quipe projet est mise en place au
sein du (des) ministre(s) concern(s), afin den valuer limpact, y compris du point de vue
de sa transposition. Cette quipe projet est oprationnelle jusqu la transposition dfinitive
du texte. Elle est responsable de la constitution dun fonds de dossier sur la directive, qui
pourra tre utile la conservation de la mmoire de la ngociation et de la
transposition du texte en cas de mobilit des personnes constituant lquipe
initialement constitue.
Afin dassurer une continuit entre la ngociation et la transposition dans chacune des
assembles, le guide de bonnes pratiques suggre que, selon lorganisation au sein des
assembles et des commissions :
un parlementaire se propose ou soit dsign par sa commission pour suivre la
ngociation du texte, en lien avec l quipe projet et le SGAE, et faciliter le choix du
vecteur de transposition le plus appropri ;
ce parlementaire soit ensuite dsign pour suivre le projet de loi de transposition ou
prsenter une proposition de loi sur le domaine couvert par la directive.
3 Production dune fiche dimpact simplifi (sous 3 semaines)
Le ministre chef de file rdige une fiche dimpact simplifi qui contient une description
succincte de la proposition de directive et de son insertion dans lenvironnement juridique
national, ainsi quun avis sur le principe du texte.
209

Cette fiche dimpact simplifie est envoye aux assembles dans les trois semaines
suivant la transmission du texte par le Gouvernement aux assembles. Elle est mise en
ligne sur lextranet du SGAE et du SGG des fins de transparence et de diffusion de
linformation aux principaux acteurs concerns.
4 Production dune fiche dimpact stratgique (sous 3 mois)
Dans les trois mois suivant la transmission de la proposition de directive par le
Gouvernement aux assembles, la fiche dimpact simplifie est complte par l quipe
projet pour devenir une vritable analyse dimpact, appele fiche dimpact
stratgique . Le niveau de dtail de cette analyse dimpact est laiss lapprciation
des services. Cette fiche est galement envoye aux assembles et mise en ligne sur
lextranet du SGAE.
5 Dfinition dun plan de transposition
Une fois la directive adopte au niveau europen et publie au Journal Officiel de lUnion
europenne, le ministre chef de file tablit un plan de transposition qui dfinit les
vhicules normatifs de transposition (identification des normes abroger, modifier ou
adopter), dterminer les consultations (obligatoires ou non) mener et propose des
calendriers de rdaction et dadoption.
Pour les directives les plus importantes, dont le texte transposer est clairement identifi,
un projet ou une proposition de loi ddi(e), dont lobjet principal est la transposition de
cette directive, est rdig.
Pour les directives au contenu essentiellement technique devant tre transposes par voie
lgislative, un projet de loi portant diverses dispositions dadaptation au droit de lUnion
europenne ( DDADUE ) est dpos au Parlement en dbut danne calendaire. Ce projet
de loi est insr dans le schma prvisionnel du Gouvernement pour les assembles. Sous
rserve des chanciers lectoraux propres chaque assemble, la rpartition des
DDADUE entre lAssemble nationale et le Snat devra tre quilibre, avec
ventuellement deux DDADUE en dbut danne (rpartissant les domaines concerns
de faon homogne), lun passant en premire lecture lAssemble nationale, lautre au
Snat. En cas de projet ou de proposition de loi dont la transposition nest pas lobjet
principal mais qui comporte des mesures de transposition, une distinction claire doit tre
opre dans lexpos des motifs de ce qui relve de la transposition.
Un Groupe Haut Niveau (GHN), coprsid par le Secrtaire gnral du
Gouvernement et le Secrtaire gnral des Affaires europennes, se runit tous les trois
mois afin de traiter au fond des cas de transposition posant des difficults, soit au niveau
du choix du vecteur, soit au niveau du respect des chances de transposition. Il tire
galement un bilan trimestriel de la transposition par ministre, travers un bilan des
diffrents indicateurs labors tout au long du processus de ngociation et de transposition.
6 Veille post-transposition destine anticiper une ventuelle rvision des
directives
Un mcanisme dalerte sur les difficults dapplication des textes de transposition
( Centre SOLVIT France ) a t mis en place : il informe le ministre comptent en cas de
difficults dapplication pour les entreprises ou les citoyens.
Le guide de bonnes pratiques suggre quau Parlement, dans le respect du principe
dautonomie des assembles, le mandat du rapporteur dune proposition de directive,
puis du vecteur lgislatif de transposition le cas chant, pourrait utilement tre tendu
pour les directives les plus importantes au suivi de leur excution en France, sur le
modle des rapports dapplication des lois.
210


Annexe 1 - Fiche dimpact simplifie (FIS 1)
Acte europen propos
Base juridique et procdure dadoption de lacte
- Base juridique
- Comptence exclusive, partage, dappui de lUE
- Procdure dadoption de lacte (procdure lgislative ordinaire ou procdure spciale)
- Rgles de vote au Conseil
Responsabilit ministrielle
- Ministre chef de file
Objet de la proposition dacte
Description du dispositif administratif et juridique propos
Insertion dans lenvironnement juridique
- Respect du principe de subsidiarit
- Textes qui en droit franais rgissent la matire concerne par la proposition dacte
Avis sur le principe du texte
Autres observations




211


Annexe 2- Fiche dimpact stratgique (FIS 2)
Acte europen propos
Base juridique et procdure dadoption de lacte
- Base juridique
- Comptence exclusive, partage, dappui de lUE
- Procdure dadoption de lacte (procdure lgislative ordinaire ou procdure spciale)
- Rgles de vote au Conseil
Champ dapplication de lacte (espace conomique europen)
Responsabilit ministrielle
- Ministre chef de file
- Ministres concerns
- Responsable quipe projet & nom des membres de lquipe
Objet, description gnrale et principaux effets attendus de lacte
Rsum de la proposition, du dispositif administratif et juridique propos et des motivations de la
Commission europenne
Insertion dans lenvironnement juridique
- Respect du principe de subsidiarit
- Tableau de concordance prcoce
7
fournir dans les 3 mois suivant ladoption de la
proposition de directive par la Commission europenne
- Le cas chant, apprciation des recours aux actes dlgus ou aux actes dexcution et de
leur adquation/opportunit ( voir avec le correspondant comitologie du ministre)
- Analyse en termes de droits fondamentaux
- Avis du Conseil dEtat : saisine ventuelle, date de saisine, rsum de lavis rendu

7
Modle de tableau de concordance prcoce
Dispositions de la
proposition de
directive
(article par article)
Droit interne en
vigueur susceptible
dtre modifi
(citation de la disposition
concerne)
Premire estimation des
normes adopter en vue
de la transposition
(abrogation / modification de
dispositions existantes ; ajout de
dispositions nouvelles) (prciser la
nature juridique
Observations
relatives
limpact de la
disposition du
projet
de directive

212


Consultations
- Au niveau communautaire : consultations passes (+ contribution des autorits franaises,
le cas chant)
- Au niveau franais : obligatoires (avec chancier) et facultatives (CCEN, consultations
publiques)
Analyse
- tude dimpact europenne (le cas chant): principaux lments
- Contribution nationale ltude dimpact europenne, le cas chant
- tude dimpact nationale :
o Premiers lments danalyse des impacts budgtaires, conomiques et financiers,
sociaux, techniques ou administratifs de la proposition dacte.
o Impact sur les collectivits locales
Impact sur loutre-mer et autres territoires spcifiques
[Anticiper et articuler avec la fiche dimpact sur les collectivits
territoriales telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17
fvrier 2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises
et les collectivits territoriales].
o Impact sur les entreprises [Anticiper et articuler avec la fiche dimpact sur les
entreprises telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier
2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises et les
collectivits territoriales].
Position franaise sur la proposition
[ complter chaque grande tape du processus europen de ngociation, si pertinent : accord
en 1
re
lecture, le cas chant, accord en 2
me
lecture le cas chant, conciliation le cas chant]
Application et suivi des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution sur ce projet dacte
Echancier de ngociation
Autres observations
Apprciation du dlai de transposition propos





213

ANNEXE N 15 :
TAUX DAPPLICATION DES LOIS PROMULGUES
(EXTRAITS DU RAPPORT ANNUEL SUR LAPPLICATION DES LOIS PUBLI EN JUIN 2014
PAR LA COMMISSION SNATORIALE POUR LE CONTRLE DE LAPPLICATION DES LOIS)
GRAPHIQUE DE L'VOLUTION DCENNALE DU POURCENTAGE DE MESURES
RGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES MESURES ATTENDUES


Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.
NOMBRE DE MESURES RGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES
MESURES ATTENDUES

Anne
parlementaire
2003
2004
2004
2005
2005
2006
2006
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
2012
2012
2013
Pourcentage 14 % 16 % 30 % 32 % 24 % 27 % 20 % 64 % 66% 64 %
Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.




214

TAUX DAPPLICATION DES LOIS POUR LANNE PARLEMENTAIRE 2012-2013

Nombre de lois
(a)
promulgues durant l'anne parlementaire 50
Taux de mise en application des lois de la XIV
me
lgislature
(b)
88 %
Taux de mise en application des lois de l'anne parlementaire :
- en nombre de lois
- en nombre de mesures
90 %
64 %
Rapports demands par le Parlement depuis 2004
(c)

- nombre de rapports demands
- pourcentage par rapports dposs
173
58 %
Rythme de publication des rapports de l'article 67
(d)

- nombre de rapports attendus
- nombre de rapports prsents dans le dlai lgal
30
2
Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 23.



















(a)
Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales
(b)
Priode du 20 juin 2012 au 9 avril 2014 - pourcentage en nombre de lois
(c)
Du 1
er
janvier 2004 au 30 dcembre 2013 - hors rapports de l'article 67
(d)
Rapports sur la publication des rglements dapplication de toute nouvelle loi



215

ANNEXE N 16 :
COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION

Premire table ronde runissant des universitaires : Mme Graldine Chavrier,
professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne) ; M. Bertrand
du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public lUniversit Paris
Ouest (Nanterre-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne), le jeudi 23 janvier 2014. ...................... 217
Seconde table ronde runissant des universitaires : Mme Pascale Deumier,
professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III) ; Mme Clia Zolynski,
professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, le
jeudi 23 janvier 2014 ................................................................................................... 230
Audition de MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi
(Fayard, mars 2008), le jeudi 23 janvier 2014. ........................................................... 240
Audition de M. Alain Lambert, prsident de la commission consultative
dvaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du
rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le jeudi 30
janvier 2014 ................................................................................................................. 245
Audition de M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I
Panthon-Sorbonne, le jeudi 30 janvier 2014 ............................................................. 253
Audition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement et de M.
Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire gnral du
Gouvernement, le mercredi 19 fvrier 2014 ............................................................... 260
Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le jeudi 20
fvrier 2014 ................................................................................................................. 270
Audition de M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des
normes applicables aux collectivits locales (juin 2011), le jeudi 20 fvrier 2014 .... 277
Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II
Panthon-Assas, membre du Club des juristes, le jeudi 10 avril 2014 ....................... 282
Audition de reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le
dveloppement conomiques (OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la
division de la politique de la rglementation ; Mme Cline Kauffmann,
responsable adjointe de la division de la politique de la rglementation ; M. Daniel
Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la politique de la
rglementation, le jeudi 17 avril 2014 ......................................................................... 291
Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le
mercredi 30 avril 2014 ................................................................................................ 297

216

Audition de M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers
au secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP) et de
M. Grard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la
mission simplification le mercredi 30 avril 2014 ................................................. 308
Audition de M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral des Affaires
europennes (SGAE), accompagn de Mmes Liza Bellulo, conseillre juridique,
Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique, Juliette Clavire,
responsable du dpartement Parlement National, Parlement europen, collectivits
locales, le jeudi 15 mai 2014 ....................................................................................... 315
Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et
environnemental, accompagn de M. Christian Le Roux, directeur de cabinet, le
jeudi 15 mai 2014 ........................................................................................................ 322
Audition de reprsentants du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :
M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF, Mmes Dorothe Pineau, directrice
gnrale adjointe du MEDEF en charge du dossier simplification et Jolle Simon,
directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission Simplification
du MEDEF, le jeudi 15 mai 2014 ............................................................................... 331
Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, accompagn
de M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration, et de
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes, le jeudi 22 mai 2014 ....................................................................................... 337
Audition de M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral de lINSEE, le jeudi 22 mai
2014 ............................................................................................................................. 348
Audition de M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale
pour le contrle de lapplication des lois, le jeudi 5 juin 2014 ................................... 355
Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput , le mardi 1
er
juillet 2014 .................... 362
Audition de M. Jean-Marie Le Guen, Secrtaire dtat aux Relations avec le
Parlement, auprs du Premier ministre , le mercredi 9 juillet 2014 ........................... 372


217

Sance du jeudi 23 janvier 2014
La mission dinformation procde laudition, sous forme de table ronde de :
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne) ; M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Madame, messieurs, je vous remercie
de votre participation cette premire runion de notre mission dinformation, que va vous
prsenter son rapporteur, M. Thierry Mandon.
M. Thierry Mandon, rapporteur. La mission dinformation sur la simplification
lgislative a pour objet de rationaliser autant que possible le flux normatif, plutt que le
stock de dispositions rglementaires et lgislatives existantes, lequel est trait par ailleurs.
Toutefois, nous ne devrons pas hsiter passer outre cette distinction entre flux et stock si
cela se rvle ncessaire.
Nous rflchirons donc aux moyens de produire des textes moins nombreux, plus
lisibles, plus efficaces, en privilgiant lvaluation ex ante, lventualit de supprimer des
textes en mme temps que nous en adoptons de nouveaux, la possibilit dun droit de
regard du Parlement sur les dcrets dapplication. Nous tudierons plus gnralement la
procdure lgislative et la mthode de transposition des directives, et tout autre moyen de
simplifier une procdure dont nous mesurons chaque jour les archasmes. Jai pour ma part
le sentiment que les parlementaires, tous groupes politiques confondus, sont maintenant
mrs et prts cette volution.
Nous entendrons dabord, en particulier au sujet des dcrets dapplication,
Mme Chavrier, auteur de nombreux textes sur lexprimentation territoriale et ladaptabilit
de la norme, dont Le Pouvoir normatif local, paru en aot 2011. Nous nous tournerons
ensuite vers M. du Marais, qui a tudi lattractivit du droit franais dans la comptition
conomique internationale, notamment dans une contribution au rapport public de 2006 du
Conseil dtat sur la scurit juridique et la complexit du droit, o il voque lvaluation ex
ante de la rglementation dans le cadre des tudes dimpact. M. Verpeaux, enfin, auteur de
nombreux ouvrages de droit constitutionnel et de droit des collectivits territoriales, a t
membre du Comit pour la rforme des collectivits locales cr en 2008.
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit luniversit de Paris I-
Panthon-Sorbonne. Madame la prsidente, mesdames et messieurs les dputs et membres
de la mission dinformation, vous avez reu la noble mission de rflchir aux moyens de
simplifier la loi et vous mavez fait lextrme honneur de me demander de participer cette
table ronde afin de vous restituer le rsultat de mes recherches. Je vous en remercie
vivement.
Jai bien not que vous avez dsir mentendre sur les liens que pourrait entretenir
cette simplification avec la thmatique du pouvoir normatif local, laquelle peut effectivement
renvoyer aux dcrets dapplication.
Je prciserai dabord quil ne peut videmment tre question de confier un pouvoir
lgislatif aux collectivits. En effet, lunit de ltat, cest lunit de la souverainet ; or la
souverainet, cest la loi. Celle-ci doit rester unique, de sorte que seule la procdure
dexprimentation lgislative est souhaitable.
218

La question se pose diffremment concernant le pouvoir rglementaire tatique,
deuxime dans la hirarchie des normes, et qui nest autoris imposer des charges et des
obligations aux collectivits qu condition dy avoir t habilit par le lgislateur. Lunit
de ltat saccommode donc de lexistence dun pouvoir rglementaire local. La question qui
se pose est alors la suivante : pourriez-vous renvoyer, pour lapplication des lois que vous
adoptez, au pouvoir rglementaire et quel intrt y trouveriez-vous ?
Vous vous inquitez lgitimement de la lenteur avec laquelle lexcutif applique
vos lois, dune part, et de ladaptation de ces lois leurs enjeux, dautre part. Une loi
applique tardivement, ou mal applique parce que mal adapte son contexte par le pouvoir
rglementaire, peut tre une loi perdue en ce sens quelle manque ses objectifs initiaux.
Lintrt dun renvoi direct de la loi au pouvoir rglementaire local serait de
remdier cette lenteur et de permettre datteindre plus facilement les objectifs poursuivis,
puisque cest aux collectivits que vous confieriez alors le soin dadopter certaines modalits
dapplication des lois qui concernent lexercice de leurs comptences, cest--dire aux plus
motives, aux plus presses de voir appliquer la loi. Cette facult peut tre fonde sur un
principe constitutionnel mconnu : le principe de subsidiarit normative, proche du principe
de proportionnalit, et dont la mise en uvre, loin de menacer le principe dgalit, pourrait
au contraire le dfendre en donnant corps au principe dgalit proportionnelle, matrielle.
Cette recherche dgalit matrielle, et non plus formelle, est dailleurs lorigine des
demandes rcentes dadaptabilit du droit.
Comment adapter le droit son contexte par application du principe de subsidiarit
normative ?
Le lgislateur dcentralise au nom du principe selon lequel on administre mieux de
prs, en prenant en considration les particularits du terrain. Toutefois, lorsquil renvoie
systmatiquement au Premier ministre pour lexcution des lois concernant les comptences
des collectivits, lequel lapplique de faon trop dtaille et avec retard, ce centralisme
normatif contrevient au bnfice attendu de la dcentralisation : on administre de prs,
certes, mais sans pouvoir tenir compte des spcificits locales. Jusquici, vous avez pourtant
toujours considr que le renvoi au pouvoir rglementaire du Premier ministre simposait.
Lexcutif, conscient de ses faiblesses, a bien tent de se discipliner lui-mme, mais
sans succs. Il a ainsi prconis dans la circulaire du 7 juillet 2011 sur la qualit du droit que
chaque projet de norme nouvelle [soit] soumis un examen de ncessit et de
proportionnalit aussi circonstanci que possible et il a t envisag dinscrire dans le
projet de loi de modernisation de laction publique territoriale que le Gouvernement
adopterait lavenir des modalits dapplication proportionnes des lois concernant les
collectivits.
Ce principe de proportionnalit postulait ncessairement le recours au rglement
local : la norme se limite ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs poursuivis,
renvoyant pour le reste dautres autorits ici les collectivits, mais pourquoi pas chaque
acteur concern dans son domaine, notamment les entreprises, qui seraient alors contraintes
datteindre certains objectifs, mais selon des modalits dont le dtail ne leur serait pas
entirement impos ?
Toutefois, ce principe na pas t retenu, notamment parce quil risquait dtre un
nid contentieux, du fait dinterminables interrogations sur le degr de dtail dans lequel
ltat peut entrer. Et cest heureux, car il aurait alors incomb au juge de dcider lui-mme
qui, de la collectivit ou de ltat, devait adopter telle norme, srement partir dun contrle
219

minimum, dailleurs, alors que cest vous, lgislateur, de trancher. Et vous pouvez vous
appuyer pour ce faire sur un principe constitutionnel de subsidiarit normative qui
sapparente en dfinitive au principe de proportionnalit.
En effet, alors que le projet de loi constitutionnelle de 2003 prvoyait initialement
que les collectivits avaient vocation exercer lensemble des comptences qui pouvaient le
mieux tre mises en uvre leur chelon, larticle 72 de la Constitution dispose finalement
que les collectivits ont vocation prendre les dcisions le mot nest pas anodin pour
lensemble de ces comptences. Lintention du constituant, sur laquelle se fonde le Conseil
constitutionnel, est claire puisque lamendement rcrivant le texte en ces termes a t
adopt. Il revient par consquent au lgislateur dappliquer ce principe, sous le contrle,
certes minimum, du Conseil constitutionnel, et au pouvoir rglementaire de le respecter,
galement sous le contrle, probablement minimum, du Conseil dtat.
Pour chaque disposition concernant les comptences locales, le lgislateur doit donc
sinterroger sur la ncessit de renvoyer au dcret ou au pouvoir rglementaire local
dapplication. Sa feuille de route est trace par la dcision du Conseil constitutionnel du
17 janvier 2002 loi relative la Corse , aux termes de laquelle les articles 21 et 72 de la
Constitution permettent au lgislateur de confier une catgorie de collectivits
territoriales le soin de dfinir, dans la limite des comptences qui lui sont dvolues,
certaines modalits dapplication dune loi ; [] cependant, le principe de libre
administration des collectivits territoriales ne saurait conduire ce que les conditions
essentielles de mise en uvre des liberts publiques et, par suite, lensemble des garanties
que celles-ci comportent dpendent des dcisions de collectivits territoriales et, ainsi,
puissent ne pas tre les mmes sur lensemble du territoire de la Rpublique .
Autrement dit, le Premier ministre reste lautorit de droit commun en matire
dexcution des lois, le lgislateur renvoyant aux collectivits lapplication des lois dans
leurs seuls domaines de comptence. Le Conseil dtat ayant ajout dans un avis du
15 novembre 2012 que cette comptence normative accompagne ncessairement un transfert
de comptence, la capacit dappliquer certaines lois ne pouvant tre considre en elle-
mme comme une comptence transfre une catgorie de collectivits.
La rserve concernant la fixation des conditions essentielles de mise en uvre des
liberts publiques, formule ds 1985, limite le champ des possibles. On peut ainsi
considrer que confier aux collectivits le soin dadopter certaines modalits dapplication
de la loi sur laccessibilit des tablissements recevant du public impliquerait une
intervention dans la dfinition des conditions essentielles de mise en uvre de la libert
daller et venir.
Cette limite haute saccompagne dune autre rserve, puisque le Conseil dcide que
le lgislateur peut confier aux collectivits certaines modalits dapplication des lois.
Cette limite vague reposera certainement sur les ncessits dintrt gnral ou sur le
principe dgalit, nous y reviendrons imposant que la mesure soit la mme pour tous.
Il en rsulte que les collectivits peuvent intervenir un troisime niveau
dinfluence, celui dont la dcentralisation a besoin. Son efficacit a dj t dmontre.
Jusquen 2002, ainsi, le rgime des aides directes aux entreprises tait fix uniformment par
le Premier ministre ; partir de cette date, le lgislateur a dcid que les assembles
rgionales pourraient le fixer elles-mmes. Or qui peut nier que, pour russir
conomiquement, deux rgions aussi diffrentes que le Nord-Pas-de-Calais et Rhne-Alpes
doivent pouvoir mener des politiques distinctes ?
220

ce stade de ma dmonstration, vous devriez tre convaincus de la faisabilit
juridique de lopration, mais peut-tre pas de sa pertinence au regard de la dfense du
principe constitutionnel dgalit. Cest dailleurs la raison pour laquelle on est aujourdhui
plutt tent dinvoquer le principe dadaptabilit. Mais celui-ci ne dit rien de lauteur de la
norme. Le principe de proportionnalit suppose qu un moment donn ltat laisse la place
une autre autorit ; ladaptabilit, elle, peut dpendre des collectivits cest le pouvoir
rglementaire local dadaptation voqu par le Prsident de la Rpublique , mais aussi de
ltat lui-mme, comme dans le cas des exprimentations, dont il dcide, charge telle ou
telle collectivit et sur les suites desquelles il se prononce seul.
De ce point de vue, ladaptabilit est rassurante, car ltat est unificateur et garantit
le respect du principe dgalit. Que ne voit-on toutefois que cette unification, dans les autres
domaines que lexprimentation lgislative, est galicide , car incapable dadapter le droit
aux besoins de plus en plus divers des destinataires de la norme ? Le peuple est un, mais le
territoire est vari. Lorsque vous adoptez une loi sur la montagne ou sur le littoral, vous ne
brisez pas lgalit par renoncement luniversalisme de la loi : vous la rtablissez. Il en ira
de mme lorsque vous renverrez aux collectivits lapplication de la loi, dans les limites
prcites.
Comment pouvoir local et principe dgalit se conjuguent-ils ? Le Conseil dtat a
rappel dans son avis de 2012 que lattribution par la loi dun pouvoir rglementaire aux
collectivits territoriales nest pas, par elle-mme, contraire au principe dgalit . vrai
dire, puisque les collectivits ninterviennent qu un troisime niveau dimportance
lorsquelles appliquent la loi, le principe dgalit ne risque plus vritablement dtre viol.
En outre, il existe une raison dintrt gnral de droger au principe dgalit :
lamlioration de laction publique par la prise en considration du contexte dapplication du
texte et, ainsi, des circonstances locales. Pour que la loi soit plus adapte son contexte
dapplication et plus rapidement applique, il faut par consquent renvoyer plus souvent au
pouvoir rglementaire local des collectivits, sachant que les communes ne disposeront pas
pour en user de la mme ingnierie juridique que les dpartements ou les rgions, voire les
intercommunalits.
Pour toutes les autres lois, celles qui ne concernent pas les collectivits, vous
disposez dun moyen constitutionnel de contraindre lexcutif adopter rapidement des
dcrets dapplication. Il est brutal mais pourrait, de ce fait mme, obliger le Gouvernement
agir. Lorsquune disposition vous semble si importante quelle doit tre urgemment
applique, vous pouvez en effet prvoir dans la loi quelle deviendra caduque si elle nest
pas applique dans un dlai dun an. Certes, si tel nest pas le cas, elle perdra
automatiquement sa valeur ; mais lexcutif, qui consacre toujours beaucoup dnergie
faire adopter la loi bien plus qu la faire appliquer , ne pourra sans doute se permettre de
la laisser svanouir, surtout sagissant dune disposition importante. Le procd est
constitutionnel, car la contrainte, ou la sanction, ne porte pas sur lexcutif, mais sur la loi
elle-mme, puisque cest la disposition lgislative qui risque alors de tomber.
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat, professeur de droit public
luniversit de Paris Ouest-Nanterre-La Dfense. Madame la prsidente, monsieur le
rapporteur, mesdames et messieurs les dputs, je vous remercie sincrement de me donner
le privilge, loccasion et le plaisir de vous prsenter aujourdhui des travaux et analyses
ainsi que quelques rsultats intermdiaires que je mne depuis plusieurs annes, en
particulier sur les tudes dimpact.
Je me permettrai de commencer par une petite page de publicit pour la filire droit-
conomie de luniversit Paris Ouest-Nanterre. Unique en France, elle constitue un outil mis
221

la disposition de toutes les parties prenantes du processus normatif, dont les pouvoirs
publics et pourquoi pas ? le Parlement. Cette filire runit plus de 450 tudiants, de la
premire anne de licence au master 2, dont un M2 danalyse conomique du droit o nous
formons de jeunes tudiants, mais aussi des cadres de ladministration et du secteur priv.
Dans la nouvelle nomenclature en cours dadoption, son intitul deviendra valuation de
limpact du droit .
Jai dautre part le plaisir de prsider une petite association para-universitaire
appele FIDES (Forum sur les institutions, le droit, lconomie et la socit), qui sefforce de
soutenir financirement la recherche dans ces disciplines, souvent oublie par les grands
programmes de financement, afin que les chercheurs ne rejoignent pas tous, sitt forms, les
pays anglo-saxons.
Je ne traiterai dans mon intervention que de la question de lamlioration de
lvaluation ex ante par les tudes dimpact ; je profiterai ventuellement de la discussion
ultrieure pour voquer deux autres sujets sur lesquels jai travaill : les dcrets dapplication
et la transposition des directives.
Pourquoi se focaliser sur les tudes dimpact ? Parce quelles sont un moyen non
seulement de rguler le flux des textes et den rationaliser le contenu, mais aussi, si tant est
que les parties prenantes sen saisissent, dinstiller du dbat public dans la procdure grce
paradoxalement lexpertise. Je traiterai la question en trois temps : je dresserai dabord
un constat non pas dsabus, mais mitig sur la qualit et le contenu des tudes dimpact
prsentes jusqu prsent ; je donnerai ensuite des pistes pour favoriser lusage de cet outil ;
et je terminerai par quelques propositions visant en amliorer le contenu.
Mon constat est tir de lanalyse des tudes dimpact que je conduis avec mes
tudiants depuis septembre 2009. Nous disposons aujourdhui de quatre ans de recul et dun
chantillon dune quarantaine dtudes, relativement reprsentatif puisquil recouvre plus de
la moiti des textes de loi portant des dispositions normatives. Il sagit dune analyse qui,
pour linstant, est qualitative, mais je vous donnerai aussi quelques lments quantitatifs ;
nous sommes en train de construire des indicateurs, notre objectif tant daboutir un
classement du type Gault et Millau des tudes dimpact, de la plus complte, la plus
lisible et la plus pertinente jusqu la moins satisfaisante. De larticle 8 de la loi organique du
15 avril 2009, nous avons ainsi tir une liste de vingt critres, dont nous vrifions le degr de
respect, de labsence totale jusqu lobligation entirement remplie, en utilisant des
catgories intermdiaires ; les rsultats sont reports dans un tableau rcapitulatif.
Par exemple, lanalyse de ltude dimpact du projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019 fait apparatre labsence totale de quatre critres, parmi lesquels
lvaluation des consquences environnementales, la prsentation des possibilits autres que
loption lgislative, lanalyse quantitative et lexpos de la mthode de calcul.
De mme, dans ltude dimpact du projet de loi de sparation et de rgulation des
activits bancaires, lvaluation des consquences financires nest faite pour aucun des
titres du texte, une exception prs ; il ny a ni quantification ni indication de la mthode de
calcul retenue.
Certaines personnes me prsentent comme un ayatollah de la quantification il
est vrai que je fus le seul utiliser le verbe quantifier dans le rapport public de 2006 du
Conseil dtat que le rapporteur a eu lamabilit de citer. Pourtant, comment le disent nos
amis anglo-saxons, quantifier, cest dj dans une certaine mesure dcider ; cest en tout cas
fonder le dbat sur des lments objectifs et, en dfinitive, rendre possible la contradiction.
222

Notre analyse dbouche sur un constat mitig. Les tudes dimpact se caractrisent
en effet vous vous en tes certainement aperus par une grande diversit et une ingalit
de contenus. Nombre dentre elles ne satisfont pas, mme formellement, aux obligations de
la loi organique. En particulier, la mthode de calcul retenue nest quasiment jamais indique
souvent pour la simple et bonne raison quil ny a pas dvaluation quantifie des impacts
des dispositions que lon vous propose dadopter.
Pour expliquer cette qualit ingale, nous avons formul deux hypothses.
La premire est que la qualit de ltude dimpact dpendrait de loffre dtudes en
interne : les ministres ayant une forte culture de ltude conomique, de la statistique, de
lexpertise technique prsenteraient des tudes dimpact plus satisfaisantes. Cette hypothse
est cependant fragilise par le fait quil existe de nombreux contre-exemples, comme ltude
dimpact du projet de loi relatif au Grand Paris : les incidences budgtaires y taient certes
examines, mais aucune mthode de calcul ntait indique.
Deuxime hypothse : la qualit de ltude dimpact serait fonction de la sensibilit
politique du projet de loi. Nous avons ainsi t frapps par la grande qualit de ltude
dimpact du projet de loi relatif aux rseaux consulaires, au commerce, lartisanat et aux
services. Il semblerait que, quand un texte est dbattu pied pied dans toutes les rgions et
dans toutes les grandes villes de France, les parties prenantes soient obliges de fonder leurs
arguments sur des donnes chiffres et sur les rsultats dexpertises.
Nous avons galement not une utilisation ingale, mais croissante des tudes
dimpact dans les dbats parlementaires. Cette observation se fonde sur une mthode
simple : je demande mes tudiants de passer en revue les travaux du Snat et de
lAssemble nationale afin de comptabiliser le nombre de fois o ltude dimpact est cite.
Certains parlementaires fondent mme leurs amendements sur ltude dimpact. Toutefois,
celle-ci est gnralement conue comme une source dinformation et fait rarement lobjet de
critiques ou de dbats.
Sil est mitig, notre constat nest cependant pas dsabus. Certes, il existe un
risque : que, lclat de la nouveaut ayant disparu, la routine et le formalisme reprennent le
dessus ce fut dailleurs le cas lors des tentatives qui ont prcd la rforme
constitutionnelle de 2008. Comme la crit Serge Lasvignes, secrtaire gnral du
Gouvernement, dans sa prface au Guide dvaluation de limpact concurrentiel de projets
de textes normatifs : Les progrs en la matire ncessitent dure et tnacit . Pourtant, le
fait mme que lAutorit de la concurrence ait rdig de sa propre initiative un tel guide est
extrmement encourageant ; cela montre que certains acteurs, notamment au sein des
pouvoirs publics, ont compris lintrt quil pouvait y avoir faire ce type de travaux.
Je vais maintenant prsenter quelques pistes pour favoriser lusage des tudes
dimpact.
Premirement, il serait bon de dvelopper lapproche sectorielle, par exemple en
publiant, suivant lexemple de lAutorit de la concurrence, des guides pour lvaluation de
limpact des projets de textes en fonction de problmatiques soit horizontales, comme
lgalit entre les femmes et les hommes, soit verticales, comme lconomie sociale et
solidaire ; il sagirait de rdiger des vade-mecum destination des diffrents intervenants
dans le processus lgislatif pour leur permettre didentifier et de quantifier limpact des
projets de loi sur tel ou tel secteur. Ces guides pourraient tre raliss soit linitiative du
seul Parlement, soit en commun avec les services du Gouvernement.
223

Deuximement, il convient de sensibiliser les parties prenantes. La difficult est
quaujourdhui ltude dimpact nest rendue publique quau moment de la transmission du
projet de loi au Parlement ; il faudrait quelle le soit avant la saisine du Conseil dtat
comme cest le cas pour les tudes dimpact environnementales.
Troisimement, il faut inciter le politique se saisir de ltude dimpact. En
Grande-Bretagne, celle-ci est le support des consultations et permet aux ministres
comptents comme lopposition dintervenir dans le processus dlaboration du projet de
loi alors quen France, celui-ci reste interne ladministration. De mme, au niveau de
lUnion europenne, les tudes dimpact sont publies longtemps avant le dbut de lexamen
du texte, ce qui permet aux parties prenantes dintervenir dans le dbat politique.
Pour finir, je formulerai quelques propositions en vue damliorer le contenu des
tudes dimpact.
Larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 prvoit une valuation des cots et
bnfices financiers attendus , mais pas des effets conomiques. Il serait important de
lajouter quoique la premire valuation soit rarement faite.
Prenons par exemple les dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs :
cest une chose dvaluer le cot financier de la rfection des ascenseurs pour les syndicats
de coproprit et les bailleurs sociaux ; cen est une autre de raliser une vritable analyse
conomique, qui aurait permis de remarquer que, tant donn quil nexiste que deux ou trois
ascensoristes sur le march, le risque tait grand, dune part que les cots explosent, dautre
part que loffre ne puisse pas rpondre la demande !
Le champ de ltude dimpact pose un autre problme. Nous essayons de calculer
un indice de recouvrement entre ce qui est trait dans ltude et les dispositions contenues
dans le texte de loi dfinitivement adopt. Il est vident que certains projets de loi subissent
des modifications significatives ; ainsi, le projet de loi de sparation et de rgulation des
activits bancaires est pass de 7 titres et 26 articles 12 titres et 86 articles, certaines
adjonctions portant sur des sujets majeurs, comme la lutte contre les drives financires ou
lencadrement des conditions demprunt des collectivits territoriales.
Rendre obligatoire une tude dimpact des amendements significatifs supposerait
une modification de la loi organique le Conseil constitutionnel sest prononc de faon trs
claire sur ce point ; cela imposerait galement que le Parlement et/ou le Gouvernement se
dotent dune capacit dexpertise immdiate. Une meilleure solution serait que le Conseil
constitutionnel tienne davantage compte de la qualit de ltude dimpact dans le cadre du
contrle quil exerce au titre de larticle 61 de la Constitution. Nous souffrons en France
dun biais culturel : on ne considre pas les questions dvaluation et de quantification
comme des lments substantiels de la procdure jusqu ce que cela nous soit impos de
lextrieur. Si je comprends quil soit politiquement difficile de mettre en uvre les
mcanismes prvus par la loi constitutionnelle de 2008 et par la loi organique de 2009 en cas
de divergence entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, une sanction ex post
par le Conseil constitutionnel permettrait dinstaurer une certaine discipline.
Le problme principal rside toutefois dans la capacit mme du Gouvernement
raliser les tudes dimpact. La solution passe mon avis par deux impratifs. Le premier est
de parvenir une harmonisation des mthodes et du contenu mme des tudes ; lheure
actuelle, la comptence en revient au Secrtariat gnral du Gouvernement ; pour ma part,
jtais plutt partisan que ce soit le Centre danalyse stratgique, aujourdhui remplac par le
Commissariat gnral la stratgie et la prospective, qui soit charg de la mise en forme
224

des tudes dimpact. Lautre impratif est de dvelopper la capacit dexpertise en France
do la page de publicit par laquelle jai commenc mon expos.
M. Michel Verpeaux, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-
Sorbonne. Mon propos sera sans doute plus gnral que celui de mes deux collgues, car je
nai pas rflchi autant queux sur les tudes dimpact et le pouvoir normatif local mme si
je mintresse beaucoup ces questions.
Je ne voudrais pas dcevoir le rapporteur, qui dclare sentir les esprits mrs
pour la simplification, mais il sagit dune question trs ancienne, qui remonte dune certaine
faon la Rvolution franaise : dans les cahiers de dolances, on demandait dj des lois
plus simples, plus claires, qui sappliquent partout de manire uniforme. Cest un thme
rcurrent.
Mme sil est un peu facile de commencer ainsi, je crois donc quil faut faire preuve
de modestie et manier les solutions radicales avec prudence. Noublions pas que ce qui est
compliqu, cest dabord la socit dans laquelle nous vivons ; il nest pas certain que le
droit puisse rsoudre dun coup de baguette magique des questions par essence trs
complexes.
Dailleurs, ce quil faut viser, est-ce la simplification lgislative ou celle du droit ?
De ce point de vue, et malgr toute lamiti que jai pour ma collgue Graldine Chavrier, je
ne suis pas certain quattribuer un pouvoir normatif local aux collectivits territoriales ferait
avancer les choses mme avec les garanties quelle a prsentes. Je prside lAssociation
franaise de droit des collectivits locales : on peut donc difficilement voir en moi un
centralisateur ultrajacobin ; pourtant, je ne pense pas que la dcentralisation soit la solution
tout. Il me semble dautre part que la loi nest pas la seule source de la complexit actuelle
et ce nest pas parce que je suis lAssemble nationale que je dis cela. Le Gouvernement et
les instances administratives ont eux aussi leur part de responsabilit.
Jexaminerai en premier lieu les moyens existants, puis jenvisagerai les facteurs sur
lesquels il serait possible de jouer, avant de vous livrer quelques pistes de rflexion.
Pour commencer, noublions pas que les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958
avaient initialement pour objectif de simplifier, sinon le droit, du moins la rpartition des
comptences normatives : pour que les choses fonctionnent mieux, le Parlement ne devait
pas se perdre dans les dtails. Or ce nest pas ce qui sest pass ; pour reprendre lexpression
dun minent juriste malheureusement dcd, sur ce point la Rvolution na pas eu lieu .
Peut-tre les juridictions ont-elles uvr en ce sens : ainsi le Conseil constitutionnel, aprs
une timide tentative en 2005 pour dplacer le curseur entre la loi et le rglement dans une
direction plus conforme lesprit de la Constitution, a maintenu en 2012 une jurisprudence
qui autorise les drives en la matire.
Deuxime moyen : la jurisprudence ayant trait lobjectif valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit de la loi. Malheureusement, le Conseil constitutionnel
manie cet outil avec une certaine prvention en tout cas, pas autant quon pourrait le
souhaiter ; les censures de lois sur ce motif sont trs peu nombreuses. Il a fallu attendre 2005
et une loi de finances totalement incomprhensible, mme pour les spcialistes, pour que le
Conseil constitutionnel lutilise.
Le processus de codification, lanc depuis la fin des annes 1980, a galement pour
objectif entre autres de simplifier, sinon le contenu, du moins lapproche du droit.
225

Dernier moyen : la rvision constitutionnelle de 2008 et les nouveaux outils qui ont
t donns au Parlement afin de dvelopper son activit de contrle et daccrotre son rle
dans le processus lgislatif. Ces outils sont-ils suffisants ? Le bilan des tudes dimpact nest
gure satisfaisant il se trouve quun de mes doctorants travaille sur le sujet, mme si son
approche est beaucoup moins quantifie que celle de M. du Marais. On nous les avait
prsentes comme un moyen radical damliorer de la loi, mais pour un observateur
extrieur, comme je le suis, cela ne semble pas rvolutionner grand-chose ! L encore, le
Conseil constitutionnel na jamais t saisi sur cette question, mais la faute en incombe aux
acteurs publics, puisquil ne peut ltre que sil existe un dsaccord entre la Confrence des
prsidents et le Gouvernement ce qui, du fait de lorganisation institutionnelle de la V
me

Rpublique, nest jamais le cas. Malgr tout, le Conseil constitutionnel est appel se
prononcer indirectement sur le sujet, dans le cadre de lexamen de la procdure lgislative au
titre du contrle a priori des lois ordinaires, mais jusqu prsent, il la toujours fait avec une
trs grande prudence : il na jamais jug quune tude dimpact ntait pas adapte.
mon avis, deux aspects sont prendre en considration dans la question de la
simplification lgislative : la quantit des lois et leur qualit.
On dit souvent quil y a un trop grand nombre de lois. Est-ce vrai ? On en compte
peu prs une centaine par an, dont une quarantaine se bornent autoriser la ratification
dengagements internationaux : cela ne me semble pas excessif.
Ce qui fait problme, ce nest pas le nombre de lois en soi, mais lexistence de
textes redondants, qui reviennent sans cesse sur le mme sujet. Le domaine de la procdure
pnale est particulirement riche dexemples de ce type. Sur ce plan, peut-tre les choses
pourraient-elles tre amliores. Toutefois, cela ne manquerait pas de soulever des difficults
politiques, car la situation actuelle rsulte en grande partie des alternances, la nouvelle
majorit cherchant en gnral corriger ce qua fait la prcdente. Cest le jeu de la
dmocratie, mais il faut avoir conscience que cela a des effets quantitatifs.
Autre problme : la multiplication des textes de simplification du droit, qui ont
leffet inverse de celui annonc. On y trouve de tout ! Les lois portant diverses
dispositions nexistent plus, mais elles ont t remplaces par ces lois dites de
simplification , qui ne valent pas mieux sur le plan de la clart et de la lisibilit.
Se pose aussi la question des niveaux de dcision, ce qui nous ramne au thme de
la dcentralisation ; je ny reviens pas.
Passons aux problmes relatifs la qualit de la loi, commencer par sa longueur.
Certains projets de loi subissent des modifications importantes entre leur dpt et leur
adoption dfinitive. Daucuns vont mme jusqu considrer que la loi est dnature par
le Parlement, de nombreux amendements venant perturber le texte initial. Pourtant, cest
bien le rle des parlementaires que damender la loi. Si on le leur interdisait, on prsenterait
un texte et le Conseil dtat ladopterait ; ce serait un retour lpoque de Napolon
Bonaparte !
La qualit rdactionnelle des lois est en revanche un vrai problme. Certes, le
Conseil dtat est cens faire un contrle ltape de lavant-projet de loi et la rvision de
2008 a ouvert la possibilit de lui soumettre pour avis galement les propositions de loi.
Mais cette nouvelle procdure est-elle trs utilise ? Est-ce que cela change quelque chose ?
On peut se demander si cet outil, qui a t strictement bord par le Constituant et la loi
ordinaire, est vritablement utile.
226

Enfin, il ne faut pas oublier que la loi se trouve lorigine dune cascade de textes,
qui compliquent parfois les choses avec, dans les cas extrmes, des circulaires qui disent
autre chose que ce qui a t vot par le lgislateur !
Sagissant des pistes tudier, je distinguerai lamont de laval.
En amont, il conviendrait de renforcer les moyens du Parlement : faut-il, cette fin,
crer un nouvel organe parlementaire ddi lamlioration de la qualit de la loi ? Cet
organe devra-t-il tre propre chacune des deux assembles lindpendance des deux
assembles est, je le rappelle, un principe constitutionnel ou mixte et paritaire, du fait quil
sagit dun travail collectif et quune assemble ne saurait, en la matire, ignorer ce que fait
lautre ?
Serait-il par ailleurs farfelu denvisager ladoption dune loi organique relative aux
lois ordinaires une LOLO sur le modle de la LOLF pour les lois de finances ? Cette
loi organique encadrerait le processus et le contenu de la loi ordinaire. Un tel projet
rencontrerait toutefois deux difficults. Son adoption devrait tout dabord rsulter dune
dmarche consensuelle, mais tel est, aprs tout, le cas de la loi organique relative aux lois de
finances adopte en 2001, qui a t le fruit dun consensus entre deux assembles alors de
majorits politiques opposes. Ensuite, ladoption dune telle loi organique impliquerait une
rvision de la Constitution. Jignore comment les parlementaires vivent la LOLF : celle-ci,
qui permet de censurer tout dbordement du cadre constitutionnel des lois de finances,
maintient ainsi leur unit.
En aval, il convient de dterminer les meilleurs moyens permettant dvaluer la loi
et den favoriser son application.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je suis toujours tonne du fait que les
tudes dimpact sont ralises par le ministre charg du texte. Quelle instance devrait tre
responsable des tudes dimpact ? Devraient-elles tre ralises par un service centralis du
Gouvernement ddi cette fin ? Ou mieux : ne devrait-il pas revenir au Parlement de se
charger de ltude dimpact dun texte gouvernemental ?
Par ailleurs, les amendements sont examins, en raison de leur ventuel impact
budgtaire, au regard de larticle 40 de la Constitution. Ne serait-il pas utile denvisager un
dispositif du mme ordre pour juger de la recevabilit des amendements au titre de leur
qualit ?
Mme Ccile Untermaier. Comme Mme la prsidente et moi-mme avons pu le
constater Bruxelles, au plan europen, ltude dimpact doit tre valide avant toute
adoption dune directive de la Commission. Ltude est galement co-construite avec les
citoyens dans le cadre dun forum Internet. Un tel dispositif serait-il transposable au
Parlement franais ?
Par ailleurs, ne faudrait-il pas rendre obligatoires les tudes dimpact, sinon pour les
amendements, du moins pour les propositions de loi ? Tel nest pas le cas aujourdhui, alors
mme que les propositions de loi sont nombreuses.
Enfin, il conviendrait, en ces temps de rigueur budgtaire, dinclure dans les tudes
dimpact lvaluation de la charge administrative de ltude elle-mme. Ne faudrait-il pas
alors modifier la loi organique pour rendre ce critre obligatoire ?
227

M. Rgis Juanico. Madame Chavrier, avez-vous men des travaux sur la ralit du
principe de subsidiarit face aux normes dictes par lEurope ? Linflation des normes
europennes, qui constitue un vrai souci pour les collectivits territoriales, met mal
lapplication du principe de subsidiarit aux plans national et infranational.
Monsieur Verpeaux, lAssemble nationale sest dote depuis 2009 dun Comit
dvaluation et de contrle des politiques publiques, qui produit des rapports de trs grande
qualit. Cette valuation, ralise ex post, implique videmment un recul certain dans
lapplication des lois : certes, tel nest pas lobjet des travaux de la prsente mission
dinformation parlementaire, mais ne conviendrait-il pas de sinspirer dun tel outil, qui est
bipartisan et donne entire satisfaction, en matire de simplification lgislative ?
Vous avez voqu lventualit dune loi organique encadrant les lois ordinaires sur
le modle de la LOLF pour les lois de finances : nous devons auparavant faire le bilan de
lapplication de la LOLF promulgue en 2001. En effet, il existe un dsquilibre certain
entre les trois mois que le Parlement consacre, entre octobre et dcembre, ladoption de la
loi de finances initiale les intentions budgtaires et les quelques jours seulement dvolus,
la fin du mois de juin ou au dbut du mois de juillet, la loi de rglement qui porte sur
lexcution et donc la vrit budgtaire de lanne antrieure. Je tiens galement
insister sur la fragilit qui prside llaboration de certains indicateurs de performance
contenus dans la LOLF. Cest pourquoi, je le rpte, il me parat ncessaire de raliser un
bilan qualitatif de son application.
Mme Ccile Untermaier. Il conviendrait galement de renforcer la coordination
des textes : trop souvent, il nexiste aucune cohrence entre ceux qui sont discuts au
Parlement. Si, sagissant des propositions de lois, il revient lAssemble nationale
dassurer cette cohrence, sagissant des projets de loi, nest-ce pas au Gouvernement dy
veiller dans un cadre interministriel ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Mme Untermaier a raison : nous avons
trop souvent limpression que le dpt des textes entre les deux assembles nobit plus
aucune logique interministrielle : les projets se chevauchent en cours dexamen.
M. le rapporteur. La mission travaille sur la fabrique de la loi. Il conviendrait de
faire le point sur la ralisation des tudes dimpact en Europe, notamment sur les organismes
chargs de les effectuer. Alors que des organismes indpendants sont parfois sollicits, en
France, elles sont ralises par les ministres concerns par le texte. Le secrtaire gnral du
Gouvernement ma confi que ceux-ci y tenaient, ce qui nest pas sans poser un problme.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Surtout en labsence de tout organe de
validation de ltude dimpact.
M. le rapporteur. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale a un
droit de regard sur ltude dimpact : en a-t-elle jamais us ? La Prsidente me dit que oui
Il faudrait rappeler aux titulaires de ce droit quils doivent lexercer, car il est trs important
pour la fabrique de la loi. Il conviendrait galement dinstaurer, en amont du dbat sur le
projet de loi lui-mme, un vrai dbat autour de ltude dimpact. Ce type de dbat se droule-
t-il dans dautres pays ?
Je pense par ailleurs que les tudes dimpact devraient tre rendues obligatoires
pour les propositions de loi comme elles le sont dj pour les projets de loi. Pourquoi faire
une diffrence en la matire entre les textes manant du Gouvernement et ceux qui sont
dposs par les parlementaires ?
228

Enfin, pourquoi les avis du Conseil dtat sur les projets de loi ont-ils le statut de
documents confidentiels, un secret que tout lart des journalistes consiste dailleurs
divulguer ? Quant aux parlementaires, pourquoi ne saisissent-ils pas davantage le Conseil
dtat sur les propositions de loi, alors quils en ont la possibilit ?
M. Bertrand du Marais. La confection des tudes dimpact souffre en France dun
biais culturel : lexpertise technique appartient traditionnellement aux services de lexcutif.
Dans ma contribution au rapport du Conseil dtat, jai suggr de recourir pour lanalyse
microconomique, notamment de limpact des politiques publiques, la mme dmarche
que celle que le Premier ministre Raymond Barre avait entreprise pour lanalyse
macroconomique : soit donner son indpendance une structure qui a dj lexpertise, soit
crer ex nihilo des centres dexpertise.
Jai prconis que lex-Commissariat au plan, structure qui dispose dune tradition
dexpertise, encadre et rglemente les tudes dimpact et soit charg du contrle de leur
qualit technique. Nous sommes en effet confronts au problme de la sanction inflige en
cas dabsence dtudes dimpact ou de leur insuffisance , pour reprendre les termes de
la jurisprudence du Conseil dtat sur les tudes dimpact environnementales. En droit
europen, le comit autonome adjoint la Commission europenne renvoie le projet de
directive en cas dtudes dimpact insuffisante : le manque, en France, dun tel degr de
sanction nest pas sans poser la question, qui est majeure, du dbat politique au sein de la
Confrence des prsidents de lAssemble nationale.
Le calcul du cot de la charge administrative figure dans la loi organique, qui
prvoit, larticle 8, lvaluation des cots et bnfices financiers attendus des dispositions
envisages pour chaque catgorie dadministrations publiques . Jai particip la
fabrication du modle comptable OSCAR qui mesure la charge administrative : il est utilis
par Bercy pour prparer les lois de simplification et il serait intressant den publier les
rsultats. Ce modle pourrait tre ouvert aux commissions du Parlement.
Je ne suis pas favorable llargissement des tudes dimpact aux propositions de
lois : effectuons dj des tudes dimpact compltes et utiles dans les domaines requis par la
loi. Noublions pas quelles reprsentent un norme progrs par rapport la faon dont on
prparait les textes il y a dix ou quinze ans.
Enfin, le fait de rendre publique ltude dimpact en amont de la saisine du Conseil
dtat permettrait, comme au Royaume-Uni, de faire de cette tude le lieu de la
consultation : le politique pourra alors se saisir de ce qui sera devenu un vrai instrument de
dbat dmocratique.
Mme Graldine Chavrier. Sagissant du respect du principe de subsidiarit, le
protocole europen sur lapplication du principe de subsidiarit prvoit que tout projet dacte
lgislatif doit comporter une fiche contenant des lments circonstancis sur le respect du
principe de subsidiarit et de proportionnalit. Ce principe devrait tre retenu au niveau
rglementaire. Les parlements nationaux ont dailleurs en la matire un droit de contestation
auquel, il est vrai, ils recourent rarement. En avril 2013, un tat sest plaint auprs de la
Cour de justice de lUnion europenne (CJUE) de la violation du principe de subsidiarit
propos dune autorisation de substance chimique.
Quant au mot simplification , il me parat un peu troit. Ladaptabilit, qui
rpond, lheure actuelle, une demande trs forte, est le contraire de la simplification.
Faut-il faire plus simple et moins efficace ou plus efficace et moins simple ? Il est vident
que le dveloppement du pouvoir rglementaire local, en multipliant les actes normatifs,
229

tourne le dos la simplification. Il faut aller vers lefficacit. mes yeux, la simplification
se rsume lintelligibilit de la loi et sa permanence. Est-il par exemple pertinent que la
clause de comptence gnrale ait t quasiment supprime en 2010 pour tre rinstaure en
dcembre 2013 puis de nouveau remise en cause en janvier 2014 ? Une loi doit avoir une
certaine permanence pour avoir une certaine solennit. Quant son efficacit, elle est
fonction de la valeur des tudes dimpact et de ladaptabilit des textes.
Rappelons, enfin, que la qualit de lvaluation dpend des critres retenus : vous
avez raison, madame la prsidente, le fait que ce soit le porteur du projet, cest--dire celui
qui le dsire, qui ralise ltude dimpact, nest pas trs sain puisque les critres quil
choisira reflteront son dsir. Il convient donc de confier la ralisation des tudes dimpact
soit au Parlement soit, comme au niveau de lUnion europenne, des organismes de la
socit civile louverture la socit civile figurait dailleurs dans la charte de dontologie
instaure par le Prsident de la Rpublique lors de son entre en fonction. Les critres choisis
doivent pouvoir faire lobjet dun dbat et tre contests, notamment au titre des expriences
prives.
M. Michel Verpeaux. Ladoption dun article qui, sur le modle de larticle 40,
censurerait non pas la porte budgtaire mais la qualit des amendements, impliquerait une
modification de la Constitution puisque les amendements gouvernementaux y seraient
galement soumis. Lide, qui est sduisante, serait une arme lourde.
Souhaitez-vous doter le Comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques dune comptence plus technico-juridique ? Faut-il crer un comit parallle et
donc supplmentaire ? Cest moi qui vous pose la question car il appartient lAssemble
nationale den dcider.
Les tudes dimpact devraient avoir pour fonction de permettre une meilleure
coordination des textes, dautant que, trop souvent, ces tudes donnent aujourdhui
limpression dtre les doublons des rapports parlementaires sur les projets ou les
propositions de loi, rapports qui sont de grande qualit. On a voqu devant moi le recours
lexternalisation : est-ce exact ?
M. Rgis Juanico. Le Comit dvaluation et de contrle peut externaliser certaines
tudes pour des rapports portant sur lvaluation des politiques transversales.
M. le rapporteur. Monsieur Verpeaux, je pense cette citation dEschyle
dans Promthe enchan selon laquelle ne pas paratre sage, cest la vraie sagesse. Tel est
ltat desprit de la mission dinformation.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie madame et messieurs
les professeurs.
*
* *

230

La mission dinformation procde ensuite laudition, sous forme de table ronde,
de : Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III) ;
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles
Saint-Quentin-en-Yvelines.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Notre mission dinformation entend
davantage faire porter ses travaux sur une rationalisation du flux normatif que sur la
simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires, dont se proccupe
dailleurs le Gouvernement en troite collaboration avec notre rapporteur Thierry Mandon.
Pour parvenir la production de textes moins nombreux, plus lisibles et plus efficaces, nous
envisageons notamment de procder une meilleure valuation ex ante des textes au stade
de la ralisation de ltude dimpact, de supprimer des textes lorsque de nouveaux sont
adopts, suivant le principe britannique du one in, two out , doctroyer au Parlement un
droit de regard sur les dcrets dapplication et sur les ordonnances, droit qui pourrait se
concrtiser par un meilleur encadrement et une meilleure visibilit de leur calendrier
prvisionnel de publication, et enfin de modifier la mthode lgislative de transposition des
directives nous pourrions par exemple disposer dun avis du Conseil dtat dans les cas o
la directive est transpose par dfaut, sans durcissement dans le droit franais.
Aprs avoir effectu un dplacement Bruxelles, nous ouvrons nos travaux en
rencontrant des universitaires qui se sont penchs sur ces sujets. Nous accueillons donc Mme
Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean-Moulin (Lyon III), et Mme Clia
Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, que
nous remercions davoir rpondu notre invitation.
Madame Deumier, vous vous intressez depuis longtemps aux enjeux qui
proccupent notre mission dinformation. Je pense aux rflexions que vous avez menes,
dans le cadre de commentaires de dcisions du Conseil constitutionnel, sur les qualits de la
loi, sur sa normativit, sur son objet, en principe non rglementaire, et sur son obsolescence,
mais aussi vos travaux sur la simplification par la codification droit constant.
Madame Zolynski, vous avez en particulier rflchi sur la mthode de transposition
des directives europennes. Vous tes lauteure dune thse de doctorat sur la question, qui
sappuie sur lexemple du droit dauteur et des droits voisins pour proposer une nouvelle
mthode de transposition.
Je vous cde prsent la parole pour un expos liminaire dune dizaine de minutes
chacune, afin de laisser place au dbat dans un second temps.
Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean-Moulin (Lyon
III). Je vous remercie de nous avoir invites voquer avec vous ce vaste projet de
simplification lgislative. Je ne suis cependant pas certaine que la rponse puisse venir de la
science du droit. Le droit peut dire ce quil ne faut pas faire, mais il ne peut prescrire
comment simplifier la loi ou rationaliser le flux normatif cest l un chantier bien plus
vaste.
Jvoquerai brivement la simplification lgislative en gnral, avant daborder trois
des thmes que vous nous avez suggrs, laissant le quatrime ma collgue dont cest la
spcialit.
Il importe davoir une conception prcise de ce quest la simplification lgislative
comme de son objectif. Mme la prsidente a prcis quil sagissait de la rationalisation du
flux, et non des autres volets de la simplification. Je ne peux quapprouver, car en annonant
231

des mesures de simplification, on ne peut que dcevoir. En effet, les citoyens ne percevront
jamais la loi comme quelque chose de simple. Par consquent, toutes les mesures de
simplification donneront limpression daboutir un chec : le ressenti ne sera jamais celui
dun droit simple, alors que lobjectif dun droit rationalis, bien matris et bien pens peut,
lui, tre atteint.
Il convient nanmoins de saluer tout ce qui a t fait en termes de simplification
dans les dix dernires annes. Les progrs sont considrables, et sans doute insuffisamment
valoriss. Nous entendons toujours le discours traditionnel sur linflation lgislative, comme
si les progrs accomplis navaient pas t intgrs dans la perception que nous avons de la
loi. Il est temps, je crois, de valoriser Lgifrance, les chanciers de dcrets dapplication, la
codification droit constant ou encore les tudes dimpact.
Enfin, il serait bon que laction de simplification lgislative sapplique ses propres
prconisations celles quelle entend appliquer au traitement de la loi. Si beaucoup a t
ralis, beaucoup a aussi t propos, tudi ou rflchi. Laccumulation des rapports,
circulaires et propositions donne parfois limpression de ne pas tenir compte de ce qui a t
fait auparavant, et surtout de ngliger les raisons de lchec de certaines propositions.
Appliquer laction de simplification de la loi ses propres prconisations devrait commencer
par une valuation ex post, ne serait-ce que des propositions du rapport du prsident Jean-
Luc Warsmann sur la qualit et la simplification du droit publi en 2009. De mme, il faut
soumettre les nouvelles propositions une valuation ex ante.
Jen viens aux interrogations que vous avez formules.
Sagissant des dcrets dapplication, beaucoup a dj t fait. Lchancier
disponible sur Lgifrance est trs utile pour les utilisateurs du droit que nous sommes. Le
travail de la commission du Snat pour le contrle de lapplication des lois a galement port
des fruits. En revanche, les difficults dapplication de la disposition qui prvoit que le
Gouvernement prsente au Parlement un rapport sur la mise en application de la loi lissue
des six mois suivant sa date dentre en vigueur mriteraient dtre values.
Est-il possible au lgislateur daller plus loin ? Je nen suis pas certaine, eu gard
la dcision rendue le 9 avril 2009 par le Conseil constitutionnel sur la loi organique relative
lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Cette dernire prvoyait quoutre
les mesures dapplication ncessaires, ltude dimpact devait mentionner leur contenu
prvisionnel et leur dlai prvisionnel de publication, disposition qui a t censure au motif
quelle mconnaissait le principe de sparation des comptences du pouvoir lgislatif et du
pouvoir rglementaire. Cette limite me semble difficile contourner. En revanche, ltude
dimpact doit comporter une liste des mesures dapplication. Si le Parlement se saisit du
contrle des tudes dimpact des projets de loi, peut-tre pourrait-il obtenir des explications
plus substantielles sur ces dcrets dapplication, tout en respectant la sparation des
pouvoirs.
Jen viens aux abrogations de textes. Selon moi, la rgle britannique du one in,
two out est davantage une rgle de simplification pour les entreprises quune rgle de
gestion du flux normatif : il sagit davantage de raisonner en termes de cots et de charges
pour une entreprise quen termes de nombre de normes existantes.
En revanche, la rgle du one in, one out existe aussi bien en droit britannique
quen droit franais. Lors dun colloque qui sest tenu au Snat en dcembre dernier, le
secrtaire gnral du Gouvernement a expliqu quil devait dsormais suivre cette rgle pour
llaboration des dcrets : chaque dcret ajoutant une nouvelle rgle doit en supprimer une
232

ancienne. La rgle ne signifie pas que nimporte quel texte doive disparatre lorsquun
nouveau est publi, mais quil faut supprimer une rgle dont le cot social, conomique ou
juridique est quivalent. L encore, il serait utile de disposer dun bilan de cette exprience.
Permettez-moi de faire deux autres observations en ce qui concerne cette ide dune
abrogation mcanique des textes. Quels que soient les rsultats de lexprimentation qui
a t faite au Royaume-Uni, noublions pas que le droit franais, qui forme un systme
complet et cohrent, est diffrent du droit britannique, o les textes sont davantage cibls sur
des cas prcis. En France, labrogation dun texte peut donc avoir des effets sur dautres
branches du droit. Nous devons garder lesprit cette diffrence culturelle.
Cette ide dabrogation est au demeurant un vieux projet, qui date quasiment de la
promulgation du code civil. Des abrogations en nombre ont eu lieu ces dernires annes dans
le cadre des lois de simplification. Le risque est de commettre des maladresses. Cest ainsi
que larticle 639 du code de commerce a t abrog par erreur, ou que, sans lavis du Conseil
dtat, une proposition loi de simplification aurait pu rtablir la peine des fers sur les
navires ! Cest ainsi encore que lordonnance de la marine, que les juridictions franaises
utilisaient encore rgulirement, a t abroge dans le cadre dune codification droit
constant. Bref, labrogation automatique pose parfois plus de problmes quelle nen rsout.
Il convient donc de sassurer que les textes anciens ont t passs en revue pour dtecter les
dispositions devenues incompatibles ou dsutes lorsquon modifie une matire. Cela peut
passer par ltude dimpact, puisque celle-ci est cense dresser cette liste.
Des progrs considrables ont t accomplis en matire dtudes dimpact : la
qualit et le contenu de ces dernires nont plus rien voir avec les tentatives qui avaient t
faites avant la rvision constitutionnelle de 2008. Il est cependant un peu inquitant quil ait
fallu en passer par la contrainte pour que ces tudes deviennent une pratique : votre
programme de simplification de la loi ne saurait tre mis en uvre uniquement par le recours
la modification de la rgle suprieure.
Si le rsultat est l, les tudes dimpact restent parfois dcevantes sur ltude
doptions, sintressant davantage aux options de fond quaux options normatives savoir
la rponse la question : est-ce vraiment une loi quil faut ? . Nombre de rapports rcents,
dont ltude annuelle du Conseil dtat de 2013, estiment que cette tude doptions devrait
davantage envisager le recours un droit souple. Jobserve que nous naurons pas moins de
droit pour autant. Certes, nous aurons moins de lois, mais le droit sera plus instable, plus
ractif et plus difficile connatre. Le droit souple est tout le contraire de la simplification de
la loi : cest la complexit juridique dans ce quelle a de plus contemporain.
Vous vous interrogez sur lopportunit de raliser une tude dimpact pour les
normes dorigine parlementaire, savoir les amendements et les propositions de loi. Le
principe va de soi. Si ltude dimpact ntait quun outil de contrle du Gouvernement par
le Parlement, elle ne serait pas adapte la norme dorigine parlementaire. Mais dans la
mesure o elle nest pas seulement un outil de contrle, mais aussi un outil de qualit de la
norme, il ny a pas lieu de distinguer selon que la norme est dorigine gouvernementale ou
parlementaire. Ce ne serait dailleurs pas la premire fois quun outil constitutionnel pens
dans une logique de sparation des pouvoirs serait ensuite utilis dans une logique de qualit
normative.
La difficult est dordre pratique. Le Rglement de lAssemble nationale prvoit
cette possibilit de raliser des tudes dimpact sur des amendements ; tonnamment, il ne
dit rien des propositions de loi. Sans doute en raison du problme de temps qui se poserait
alors, le rapport du comit dvaluation et de contrle (CEC) de 2009 ne se montre gure
233

enthousiaste cette ide. Il est plus tonnant quaprs avoir t abord par le premier rapport
du CEC, le sujet disparaisse ensuite de ses proccupations, ce que jai cru voir, alors mme
quil prconisait un suivi et un nouveau rapport dans les six mois pour faire voluer les
critres de contrle des tudes dimpact.
Cest donc un problme dorganisation matrielle. Les missions dinformation font
un travail quivalent celui dune tude dimpact, mais leur caractre ponctuel fait obstacle
une spcialisation en la matire. Quant au CEC, il ne dispose sans doute pas de moyens
suffisants. Il semble donc prfrable de mettre en place une structure ad hoc, avec des
personnels statisticiens, conomistes, etc. spcialement recruts pour raliser ces tudes
dimpact. Dans lensemble, les outils existent. Il reste sen saisir et travailler sur leur
application effective.
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-
Quentin-en-Yvelines. Je vous remercie davoir invit les universitaires que nous sommes
sexprimer sur un sujet qui nous passionne autant quil nous inquite, celui de la gestion du
flux normatif.
Compte tenu des propos qui ont t tenus par ma collgue, je me concentrerai sur un
point spcifique : la transposition des directives europennes dans notre ordre juridique
interne. Cela me conduira nanmoins voquer dautres points, dans la mesure o cette
transposition est un rvlateur de problmatiques actuelles que lon rencontre loccasion de
la confection de la norme.
La transposition est lopration par laquelle ltat membre adapte son droit national
dans le dlai qui lui est imparti par la directive, afin de faire produire aux dispositions
communautaires leur plein effet dans son ordre interne. La France est tenue par une
obligation de transposition conforme, dont linexcution peut tre sanctionne lourdement
par la Cour de justice de lUnion europenne et qui fait dsormais lobjet dun contrle du
Conseil constitutionnel.
Lopration de transposition soulve pourtant de nombreuses difficults, en lien
avec le sujet qui nous occupe. Les difficults au niveau europen rsident dabord dans
lanalyse qui nest pas toujours vidente du degr de libert laiss aux tats membres,
celui-ci pouvant varier dune directive lautre, voire au sein mme dune directive, ce qui a
une incidence sur ltendue des dispositions adopter. Elles naissent aussi du caractre
volutif de lharmonisation ralise par la directive, qui peut tre la cause de lintemprance
de la loi. Cette volution peut dabord rsulter de lvolution des directives elles-mmes,
celles-ci tant soumises une clause de rvision qui participe du processus dvaluation ex
post, lequel occupe une place centrale au sein du droit de lUnion europenne. En effet, les
autorits de lUnion organisent un suivi de lefficacit du texte tout au long de sa vie, ex ante
et ex post, afin de garantir ladquation du texte aux besoins des parties prenantes.
Cette volution peut aussi rsulter de la jurisprudence de la Cour de justice de
lUnion europenne dont les arrts ont un effet erga omnes. Ses dcisions doivent donc
tre prises en compte lors de la transposition du texte, auquel elles sintgrent, limage des
lois interprtatives. Mais la difficult vient surtout du fait que ces dcisions interviennent la
plupart du temps aprs la transposition de la directive. Sintgrant au texte, elles vont alors le
complter, raliser une sorte dharmonisation prtorienne marche force, ce qui peut
remettre en cause a posteriori la bonne excution de notre obligation de transposition, donc
imposer une rforme de la loi de transposition. Il y a donc un travail de veille effectuer
pour garantir la transposition de la directive, laquelle nest pas une opration dfinitive, mais
diachronique, qui risque de nourrir lintemprance de la loi.
234

La transposition suscite galement des difficults au niveau du droit interne. Un
risque de sur-transposition a ainsi t observ et critiqu , notamment dans ltude
annuelle du Conseil dtat de 2006. Il a t soulign que si la transposition doit tre
complte, elle ne doit pas pour autant conduire adopter des mesures nationales
supplmentaires qui viendraient alourdir dautant notre charge normative sous prtexte de
transposer la directive.
Plus encore, la transposition expresse nest pas exige lorsquelle est en quelque
sorte prtablie, cest--dire lorsque notre droit interne est dj conforme la directive,
notamment lorsque la solution nationale a inspir les autorits europennes nous en avons
de nombreux exemples. Ici, le recours la loi peut certainement tre limit.
Comment procder ? On peut appliquer un test de nouveaut la disposition
communautaire pour valuer la ncessit de modifier le droit national prexistant et dans
laffirmative dterminer la mesure de cette modification. La disposition devrait donc tre
soumise un principe de ncessit, cest--dire ntre adopte que si elle est impose par
notre obligation de transposition conforme, et uniquement dans cette mesure.
Au-del, on pourrait encourager une obligation de motivation renforce lors du
dpt du projet ou de son examen, lorsque lon dpasse cette exigence de respect de nos
obligations communautaires. Cest la proposition du rapport de MM. Alain Lambert et Jean-
Claude Boulard sur la lutte contre linflation normative, qui peut tre largement approuve.
Lopration de transposition est des plus dlicates lorsquil sagit de bien valuer
nos obligations communautaires pour sy conformer. Sur ce point, on a observ une vraie
prise de conscience ces dernires annes : la France nest plus le cancre de lEurope.
Mais dans le mme temps, on peut regretter que le processus de transposition connaisse les
mmes travers que ceux qui vicient llaboration des lois. Cest tout naturel, puisque
lopration de transposition comporte deux volets : un volet communautaire respecter nos
obligations communautaires de transposition conforme mais aussi un volet national. Cela
signifie que lintgration de la directive ne doit pas remettre en cause la cohrence de notre
droit national, tant dun point de vue institutionnel que dun point de vue substantiel. En
quelque sorte, lopration de transposition doit elle aussi conduire respecter les
prescriptions du mieux lgifrer . Cest cette double condition que lon peut proposer
une mthode de transposition rationnelle.
Compte tenu de lensemble de ces difficults et de ces objectifs, on peut sinterroger
sur les solutions prconiser pour parvenir cette gestion rationnelle du flux normatif lors
de la transposition des directives. Ces solutions ont t recherches de longue date, tant au
niveau europen quau niveau de notre droit interne. Je citerai plus particulirement celle
qua prconise le Conseil dtat dans son tude de 2006, et qui pourrait tre la devise du
mieux transposer : anticiper, adapter et simplifier.
Dans la mesure o votre mission dinformation porte sur la simplification
lgislative, sur la gestion du flux normatif, je me concentrerai sur une srie de questions
poses par la transposition ces gards.
Dans quelle mesure est-il ncessaire de recourir la loi pour transposer une
directive ? Si le recours la loi est ncessaire ou souhaitable, comment viter lenflure des
textes, ou encore leur instabilit ?
Le choix de linstrument de transposition par un tat membre dpend la fois du
respect dun principe deffectivit du droit de lUnion europenne et du respect du principe
235

dautonomie procdurale reconnu aux tats membres. Cela revient dire que lacte de
transposition doit prendre la mme forme quun acte qui serait adopt en droit interne pour
atteindre le mme objectif. Il existe ici un paralllisme des formes qui simpose aux autorits
nationales en charge de la transposition.
Comment viter trop de lois ?
Tout dabord, comment viter une enflure excessive de la loi ? Il faut viter lajout
inutile de dispositions aux projets de textes, notamment lorsque le lgislateur national est
tenu une harmonisation maximale cest--dire un copier-coller des dispositions
communautaires. Il sagit donc dviter la sur-transposition , peut-tre en recourant une
transposition plat je vais y revenir.
Il convient galement dviter de multiples rformes, des bgaiements
lgislatifs, une constante remise de louvrage sur le mtier. Les rticences transposer
certaines dispositions europennes donnent parfois lieu des corrections en srie. Un
exemple rcent concerne les pratiques commerciales dloyales, dsormais sanctionnes par
le code de la consommation. La directive de 2005 a t transpose par la loi pour le
dveloppement de la concurrence au service des consommateurs, dite loi Chatel , par la
loi de modernisation de lconomie (LME) du 4 aot 2008, par la loi de simplification et
damlioration de la qualit du droit du 17 mai 2011, et le sera encore demain par le projet
de loi sur la consommation ou projet de loi Hamon . Cette harmonisation petits pas
favorise un phnomne denflure de la loi.
Pour atteindre nos objectifs, il faut anticiper les difficults que suscitera la
transposition de la directive au regard de notre droit positif ds la ngociation des directives.
Nous devons repenser le traitement de la question europenne pour aller plus loin dans
ladaptation de nos procdures administratives et parlementaires. Il faut en tout cas viter
que des arbitrages soient rendus davantage sur un fondement politique que conformment au
respect du principe de primaut du droit communautaire. Certains moyens peuvent assurer
cette primaut. On peut par exemple imposer une sorte deffet cliquet cartant toute
proposition de texte contraire au droit de lUnion ou remettant en cause son effet utile.
Au-del de cette procdure propre au droit interne, il faut amliorer le dialogue
entre la Commission europenne et le lgislateur national. Il existe dj des changes
informels, mais il faut aller plus avant dans ce dialogue, voire recommander une diffusion
plus large de communications ou de guidelines par la Commission, mme si son
interprtation des textes nest pas authentique seule linterprtation par la Cour de justice
de lUnion europenne lest.
Peut-on transposer en vitant la loi ? Comment le mieux lgifrer peut-il se
muer en moins lgifrer ? Il est dabord possible dencourager le recours aux
ordonnances, qui permet non seulement dviter de violer les dlais de transposition qui
sont impratifs en cas durgence, mais aussi dviter dajouter des dispositions au texte
notamment sous la pression des groupes dintrts lors des dbats parlementaires, en
procdant une transposition plat . Dans la mesure o le copier-coller nexige pas
lintervention du Parlement sur le fond, on pourrait encourager ce recours. Toutefois, il ne
doit pas tre gnralis, notamment lorsque la transposition dune directive permet de
rformer plus gnralement la matire. En matire de droit de la consommation, par
exemple, le texte de loi demeure linstrument idoine pour assurer la cohrence de notre droit
interne.
236

Sans passer outre la loi en recourant en bloc lordonnance, on peut aussi tester des
systmes de lgislation par tapes ou par strates successives. On peut ainsi rserver
lordonnance les dispositions qui sont soumises un degr dharmonisation maximale,
puisque le dbat parlementaire nest pas possible, et la loi pour laquelle le rle du
Parlement est fondamental les dispositions qui poursuivent une harmonisation minimale.
On peut galement sinspirer de la mthode allemande de la double corbeille .
Deux lois viendraient ici se succder. Une premire, adopte rapidement, viserait satisfaire
nos obligations communautaires de transposition dans les dlais ; elle intgrerait lensemble
des dispositions dharmonisation maximale. Une seconde, labore dans la dure, avec un
dbat parlementaire nourri, permettrait de transposer les dispositions suivant une
harmonisation a minima tout en respectant la cohrence de notre droit interne.
Parmi les mthodes de transposition par tapes, on peut encore envisager de
recourir la loi au droit dur pour dfinir les seuls objectifs, puis au droit mou
pour dterminer les moyens datteindre ceux-ci. Ce sont les prescriptions de la
rglementation affte aujourdhui prne par la Commission europenne, qui constitue
pour certains le droit intelligent qui permet dviter une instabilit du texte puisque les
normes techniques voluent avec le droit mou ou encore un texte trop bavard. Cest
peut-tre dans ce maillage des diffrentes textures de normativit quil faut dsormais
rechercher une gestion du flux normatif plus rationnelle.
Pour conclure, il est possible de retenir une mthode idoine de transposition des
directives qui permette tout la fois de respecter nos obligations communautaires et
dassurer la cohrence de notre ordre juridique. Nanmoins, il faut prendre conscience, avec
le Professeur Jacques Chevallier, de la dimension mythique de ce mieux transposer et de
ce mieux lgifrer . La lutte contre les maux de notre production normative nationale ou
communautaire repose en effet sur une part dillusion, puisque la loi nest pas seulement un
instrument technique auquel on peut appliquer des mthodes rationnelles, mais aussi et
surtout la traduction denjeux conomiques, politiques et socitaux dont il faut prendre la
mesure. Que veut-on faire de la loi ? Cest une question laquelle seul le lgislateur peut
rpondre ce qui ncessite parfois un certain courage.
Mme Ccile Untermaier. Pour amliorer lintelligibilit de la loi, et donc sa
qualit, ne serait-il pas intressant de publier la suite du texte la liste des personnes
auditionnes et de signaler, le cas chant, les points de divergence majeurs ?
Par ailleurs, je suis frappe par le fait que les lois sont illisibles. Ne pourrait-on
limiter les renvois dautres textes, afin de rendre leur lecture plus agrable ? Voyez-vous
des obstacles cette suggestion ?
En ce qui concerne la transposition, je vous rejoins sur la ncessit de la
simplification. Le systme de la double corbeille , qui consiste transposer a minima tout
en se donnant le temps de mettre notre droit en cohrence, me semble intressant cet gard.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le rapporteur et moi-mme estimons
aussi que ce systme de la double corbeille pourrait constituer une piste intressante pour
faire voluer nos pratiques.
Je retiens par ailleurs de votre expos, madame Deumier, quune plus grande
exigence sur les tudes dimpact nous permettrait de rpondre bon nombre de nos
interrogations.
237

M. Thierry Mandon, rapporteur. Outre lide de prciser les dlais de rdaction
des dcrets dapplication dans ltude dimpact, une autre option nous a t suggre : elle
consisterait inclure dans chaque projet de loi un article additionnel disposant que la loi
deviendra caduque si les dcrets dapplication ne sont pas publis sous douze ou dix-huit
mois.
En ce qui concerne la double corbeille , quel est le dlai entre le premier et le
deuxime texte de loi ? Ny a-t-il aucun risque juridique dans lintervalle ? Dautre part, il
me semblait avoir entendu que certains pays faisaient le choix dune seule corbeille .
Pouvez-vous me le confirmer ?
Mme Pascale Deumier. Sagissant de lintelligibilit de la loi, madame
Untermaier, il me semble difficilement envisageable de publier la liste des personnes
auditionnes la suite du texte de la loi : cela risque de crer un doute sur la valeur juridique
de ces lments dinformation, notamment au moment de linterprtation. La pratique
actuelle savoir la mise en ligne de tous les documents qui accompagnent le projet,
notamment ltude dimpact, sur les sites Internet des deux Assembles est sans doute
prfrable. Cette mise disposition est indispensable : lheure o lon pratique de plus en
plus la transparence, il est important de savoir quels intrts ont t entendus. Le rapport
dinformation de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot sur les critres de contrle des
tudes dimpact relevait dailleurs que ces tudes mentionnent souvent peine les personnes
qui ont t auditionnes et les positions quelles ont dfendues. Il convient donc de
dvelopper davantage ces lments.
La limitation des renvois dautres textes figure dj parmi les prconisations du
guide de lgistique. Le Conseil constitutionnel a dj censur un article de loi au motif quil
tait trop complexe : il faisait plusieurs pages et procdait presque exclusivement par
renvois. Cet article, qui concernait les niches fiscales, disposait que lon ne pouvait dpasser
un certain pourcentage dabattement en cumulant diffrentes niches fiscales. Il renvoyait
donc chaque texte relatif ces niches. Mais si lon ne peut procder par renvoi pour ce type
de dispositions, cela signifie que larticle doit reprendre intgralement chacun des dispositifs
en question ce qui ne va pas sans poser problme.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest ici quun avis du Conseil dtat
pourrait tre intressant. En ltat actuel des choses, nous autres parlementaires sommes
obligs de faire confiance lexpos des motifs. Disposer de lavis du Conseil dtat
rendrait sans doute les articles du texte plus lisibles . Tout au moins, cela nous donnerait
davantage confiance dans lexpos des motifs.
M. le rapporteur. Je crois savoir que cette question fait lobjet dune querelle de
doctrine.
Mme Pascale Deumier. Les tudes dimpact sont le point de contrle de tout ce
qui peut tre fait en matire de simplification lgislative. Tout ce qui vous intresse
explications, abrogations, dcrets dapplication est en effet cens y figurer. En outre, elles
peuvent maintenant tre contrles par les parlementaires. Non seulement elles permettent de
centraliser toutes les proccupations de qualit normative, mais elles constituent aussi un
moyen de contrle. Cest donc le point dancrage le plus important.
Quant lide de prvoir une caducit de la loi si les dcrets dapplication ne sont
pas publis dans un certain dlai, elle rappelle une disposition de la loi de simplification de
2011 : toutes les dispositions de loi qui attendaient leurs dcrets dapplication depuis plus de
trois ans et pour lesquelles les ministres ont confirm quils ne les prendraient pas ont t
238

abroges. Cest donc la loi qui a disparu faute de dcrets dapplication. Du point de vue de la
scurit juridique, cest prfrable pour le citoyen ; il est en effet incomprhensible quun
texte de loi qui a t vot ne soit pas appliqu. En revanche, cela a linconvnient de laisser
entre les mains de lauteur des dcrets dapplication le pouvoir de dcider du sort de la loi.
M. le rapporteur. Il la dj.
Mme Pascale Deumier. Certes. Mais tant que la loi est l, il est tout de mme
cens prendre les dcrets dapplication ; la saisine du Conseil dtat peut donc constituer un
moyen de pression. Si le texte de loi disparat, il ny a plus de pression possible donc plus
dobligation.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. On peut prvoir un dlai dans lequel
les dputs ou les snateurs pourraient saisir le Conseil dtat pour demander la publication
des dcrets dapplication pouvoir quils utilisent trs rarement. Cela rendrait la procdure
complte.
Personnellement, jai eu du mal faire supprimer larticle 18 de la loi pour la
confiance dans lconomie numrique (LCEN) adopte en 2004 dont le dcret
dapplication navait pas t pris. Jai d ngocier avec le Gouvernement pour obtenir quil
sen remette la sagesse de lAssemble : ladministration, qui estimait que la disposition en
question pourrait peut-tre servir un jour, ne voulait pas la supprimer.
Quoi quil en soit, je suis daccord avec vous : nous devons garder le pouvoir de
saisir le Conseil dtat.
Mme Clia Zolynski. En ce qui concerne la publication de la liste des personnes
entendues dans le cadre de llaboration dun projet de loi, nous pouvons nous inspirer du
droit de lUnion europenne : la Commission europenne publie en effet sur son site Internet
les rsultats de ses consultations ; on retrouve l la pratique du sourcing, trs en vogue dans
les contributions collaboratives sur Internet, qui participe du mcanisme de la dmocratie
participative. On connat aussi les risques dinstrumentalisation et de gestion statistique de
ces rponses. Cest donc sous ces rserves que cet exemple peut tre pris en compte.
Jen viens aux dlais de transposition dfinitive et au mcanisme de la double
corbeille . Il semble en effet ncessaire de recourir une seule corbeille ou une seule
loi lorsque la directive poursuit un objectif dharmonisation maximale. Dans ce cas,
aucune libert nest laisse aux tats membres on est presque plus proche du rglement
que de la directive. On a ici tout intrt transposer plat . La plupart des tats membres
ont dailleurs recours cette transposition mcanique , qui vite des gesticulations
inutiles et une perte de temps.
En revanche, la double corbeille peut tre fort utile lorsque la directive poursuit
dans son ensemble un objectif dharmonisation minimale ne dfinissant que les objectifs
atteindre, laissant toute libert aux tats membres quant aux moyens dy parvenir ou
lorsquelle est binaire , certaines dispositions limitant strictement la libert des Etats
membres et dautres leur laissant une grande marge de libert. En ce cas, on pourrait
commencer par transposer plat toutes les dispositions dharmonisation maximale,
ventuellement en recourant aux ordonnances, puis transposer les objectifs fixs par la
directive qui simposent. Ceux-ci pourraient tre complts par la suite dans la deuxime
corbeille . Cela laisserait le temps de rflchir au meilleur moyen seconde loi ou recours
au droit mou de transposer. Cela permettrait de prendre en compte les ventuelles
interprtations de la Cour de justice de lUnion europenne on pourrait mme solliciter une
239

intervention plus rapide de sa part sur ces questions dinterprtation, voire des avis sur les
difficults dinterprtation prgnantes. Cela permettrait aussi de prendre en compte les
volutions de la technique. Je pense par exemple la transposition de la directive sur le
commerce lectronique qui date de 2000 par la loi LCEN que vous avez voque,
madame la prsidente. Les pratiques ayant beaucoup volu depuis cette date, nous sommes
en proie de vraies difficults. Une mise en cohrence a posteriori permettrait peut-tre
dadapter les principes de la directive pour atteindre au mieux les objectifs fixs. Cest ce
qua fait lAllemagne avec le systme de la double corbeille . Elle a rform le droit
dauteur en deux temps, dabord en transposant la directive 2001/29 sur lharmonisation de
certains aspects du droit dauteur et des droits voisins dans la socit de linformation, puis
en rformant le droit dauteur. Je pourrai vous faire parvenir plus de prcisions ce sujet si
vous le souhaitez.
Le risque de disparition existe bien sr dans lintervalle, monsieur le rapporteur. Il
faut donc faire preuve dune volont politique forte. Mais nous devons affirmer celle-ci si
nous voulons la fois grer le flux normatif et assurer la cohrence de notre droit interne.
M. le rapporteur. Combien transposons-nous de directives chaque anne ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Beaucoup des textes que nous avons
adopts rcemment le projet de loi davenir pour lagriculture, le projet de loi sur la
consommation comportaient des dispositions transposant des directives.
Mme Clia Zolynski. En effet. Mais on peut aussi observer des wagons entiers
de transposition de directives par blocs.
Mme Ccile Untermaier. Le rapporteur propose que la loi prvoie elle-mme
quelle deviendra caduque si ses dcrets dapplication ne sont pas pris dans un dlai de
douze ou dix-huit mois. Je le rejoins sur lobjectif. Nanmoins, je crains que nous ne nous
tirions une balle dans le pied : dans cette hypothse, il suffirait en effet que le Gouvernement
refuse de prendre les dcrets dapplication pour que la loi disparaisse. la rflexion, je
pense que labrogation de la loi que le lgislateur a vote ne peut tre automatique. En
revanche, il faut pouvoir contraindre le pouvoir rglementaire : il nest pas normal quil
puisse faire obstacle lapplication de la loi. Mieux vaut donc renforcer notre pouvoir de
contrainte. Pour ma part, je souhaite que les dcrets dapplication soient prsents avec le
projet de loi.
M. le rapporteur et Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ce nest pas
possible.
Mme Pascale Deumier. Dans la mesure o le texte volue au cours de la
discussion parlementaire, les dcrets dapplication ne peuvent tre prpars avant quil ne
soit adopt.
Mme Ccile Untermaier. Du moins pourrait-on avoir une ide de ce qui y figurera.
On ne peut tout renvoyer au dcret sans explication.
Mme Clia Zolynski. Lors du travail de transposition, une rflexion est justement
mene dans les diffrents ministres et en interministriel sur les dispositions qui figureront
dans la loi et sur celles qui relveront du dcret. Mme si le dcret nest pas prpar dans son
intgralit, lessentiel est dj pens.
240

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ltude dimpact peut fournir des
lments.
M. le rapporteur. Il y a des cas despce. La directive europenne sur les tudes
dimpact en matire de droit de lurbanisme est lexemple de ce quon peut faire de pire.
Kafka lui-mme est dpass : on a transpos la directive en y rajoutant des dispositions ; le
dcret a fait de mme, en laissant subsister une latitude dinterprtation aux prfets ; et
maintenant, lUnion europenne souhaite la revoir ! Bref, cest un capharnam.
Indniablement, il y a une rflexion conduire sur la mthode.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions pour cet
change trs intressant.
*
* *
La mission dinformation procde enfin laudition de MM. Philippe Sassier et
Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi (Fayard, mars 2008).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Sassier, monsieur Lansoy, je
vous remercie davoir accept notre invitation. La mission dinformation sur la
simplification lgislative, que je prside, se concentre davantage sur le flux normatif que sur
le stock, lequel fait plus prcisment lobjet de la mission confie par ailleurs par le
Prsident de la Rpublique notre rapporteur, M. Thierry Mandon.
Vous vous tes efforcs de faire prendre conscience aux politiques, aux institutions
et aux citoyens de linflation normative qui suscite aujourdhui de la part des derniers un
rejet prjudiciable au fonctionnement de notre socit.
M. Philippe Sassier. Je suis ptri dhumilit aprs avoir entendu les universitaires
qui nous prcdaient dcortiquer devant vous les problmes juridiques avec un soin
dhorloger. Si le coauteur de notre livre Ubu loi, M. Dominique Lansoy, est professeur de
droit luniversit, je ne suis quant moi nullement juriste, mais journaliste conomique
dabord aux chos, puis au Figaro, Antenne 2 et France 2.
Cest en mefforant de comprendre pourquoi et comment disparaissaient en France
des activits conomiques commerces, restaurants, marachers, paysans, petits htels,
artisans et dprissaient des produits utiliss depuis des sicles comme les concombres et
les tomates, qui se voient imposer des formes et des couleurs par les rglements de Bruxelles
, en mme temps quclataient les scandales du poulet la dioxine ou de la vache folle que
mest venue lide de ce livre et de son titre. Jai alors demand Dominique Lansoy de
mpauler dans cette recherche.
Ce livre avait une vocation quelque peu pamphltaire et cest dans la mme veine
que je vais mexprimer devant vous.
Tout lesprit du livre est prsent dj dans son premier chapitre, qui expose les
dmls du comte Paul de La Panouse avec les administrations propos dun permis de
construire demand pour son parc animalier de Thoiry, ouvert en 1968. M. de La Panouse,
qui a cr de nombreux emplois permanents et saisonniers, contribuant animer un village
dans une zone situe entre la grande banlieue parisienne et la campagne et donnant un lan
lactivit touristique de ce village, nous a confi quun tel projet ne serait plus possible
241

aujourdhui, compte tenu des normes, rglements, directives, lois et textes divers qui se sont
accumuls depuis quarante ans. Il ne sagit pas l dun cas unique.
Voil quarante ans, le prsident Georges Pompidou dclarait en termes un peu crus,
devant lavalanche de textes qui commenait se dclencher : Cessez demmerder les
Franais ! Il na pas t entendu, et encore moins cout. La machine sest emballe et,
dans tous les domaines, les lois et textes se sont multiplis, tant en France quen Europe.
mesure que les pouvoirs publics et politiques se sont affaiblis et ont laiss
lobbies, groupes dintrts, syndicats et groupuscules prendre le pouvoir, les lois se sont
multiplies on lgifre parfois pour tenter de dissimuler une certaine faiblesse politique.
Linflation lgislative va de pair avec linflation fiscale et administrative. Lois, normes,
rglements, dcrets, interdictions, mais aussi impts, taxes, strates administratives, nombre
de fonctionnaires et dlus la France bat des records europens en la matire sont les
ingrdients dun mme problme : celui de la complexification dun tat de plus en plus
obse et impotent.
Peu peu, la v
e
Rpublique se transforme je pse mes mots en rpublique
bananire et corrompue. Il suffit pour sen convaincre de lire les journaux ou French
Corruption, un livre rcent consacr ce qui se passe autour de Paris la complexit conduit
forcment la corruption. Nous sommes en train de dcouvrir que trop de loi tue la loi ,
comme trop dimpt tue limpt . Le citoyen a progressivement perdu de sa libert,
comme la rcemment not lcrivain Michel Houellebecq, stonnant son retour en
France, aprs un long sjour ltranger, dy trouver moins de libert pour les citoyens quil
ny en avait avant son dpart.
Les activits conomiques aussi disparaissent peu peu, touffes par cette gangue
lgislative, normative, fiscale et administrative je crois dailleurs, monsieur le rapporteur,
que vous ntes pas impliqu seulement dans la simplification lgislative, mais aussi dans la
rforme des collectivits territoriales. Il faut parcourir la France, traverser des villages et des
petites villes pour saisir lampleur du problme. En passant de France en Allemagne, on est
saisi de constater lactivit qui rgne de lautre ct de la frontire par rapport notre pays,
o la mort gagne peu peu nos rgions comme Lignires, petite ville du Cher o jtais
voici quelques jours et qui meurt doucement, et comme dans combien dautres villes
encore !
Les gouvernements successifs ont bien compris le mcanisme pervers qui sest mis
en route et, depuis des annes, annoncent une baisse des dpenses publiques, un contrle de
la dette, une baisse des impts, une simplification administrative et lgislative et, sous un
nom ou sous un autre, promettent un choc de comptitivit et de simplification. Mais, sils
ont compris ce mcanisme, ils ne le matrisent plus. Le dernier chapitre de notre livre,
intitul Bavard et Ptochet , renvoie dos dos Lionel Jospin et Jean-Pierre Raffarin, deux
premiers ministres successifs qui ont dit exactement la mme chose, promettant de relancer
la comptitivit et de simplifier la vie des Franais et des entreprises, et qui nont rien fait ni
lun ni lautre. En dix ans, la France a perdu prs dun million demplois industriels.
La simplification des lois doit aller de pair avec celle des impts, des collectivits
locales, des administrations, comits, commissions et directions, cest--dire de lensemble
des mcanismes permettant ou empchant de diriger la France. Le titre dun article paru dans
le numro dhier du Canard enchan, Hollande dans le maquis de la simplification ,
conviendrait aussi bien M. Chirac ou M. Sarkozy. Comme lobserve le Canard, les
normes et les lus font de la rsistance chacun est favorable ce que soit supprim le
242

canton voisin, mais pas le sien. Il y a des annes quon parle de simplifier les strates des
collectivits locales.
Cette simplification, je le redis, ne se fera pas par une diminution du nombre de
textes de loi, de taxes, de fonctionnaires, de rgions, de dpartements, de commissions ou de
comits Thodule. Elle exige probablement que ltat redfinisse son rle par rapport aux
rgions et lEurope. Il sagit l dune rflexion majeure pour faire entrer la France dans une
Europe qui change et dans une mondialisation quon narrtera pas.
Einstein disait quil y avait trois bombes : la bombe atomique, celle de la population
et celle de la pauvret. Deux de ces bombes nous clatent la figure : cest cela, la
mondialisation. On peut certes la modifier, car elle est parfois alle trop loin, mais il nous
faut entrer dans un monde qui compte huit milliards dhommes, contre deux milliards au
dbut du sicle dernier et un milliard en 1800, et o la population de la plante saccrot
chaque anne de 80 millions dhommes supplmentaires. Si nous ny entrons pas, nous
serons engloutis.
Il est prsomptueux, jen suis conscient, de vous dire que ltat doit penser
redfinir son rle, mais jai t journaliste et jai toujours aim dire ou crire ce que je
ressentais. Jtais pay pour tre curieux et je le suis rest : cest la raison pour laquelle je
mexprime ainsi devant vous, sur un ton lgrement caricatural, mais aussi avec cur et un
peu de colre.
On sent bien que nous arrivons la fin dune poque, la fin dun processus, avec
la recherche dune nouvelle politique gauche comme droite, et pas seulement en France
il suffit de penser la monte des rgions ou ce que nous observons au Royaume-Uni et en
Espagne. Il est temps non seulement de comprendre les mcanismes, comme lont fait tous
les prsidents qui se sont succd, mais dagir sur eux.
Si elle sinscrit dans un ensemble de simplifications oprer dans tous les
domaines, la simplification lgislative peut probablement servir de guide et de boussole
cette rflexion sur ltat. Qui fait quoi ? Qui dcide quoi ? Qui tranche ? Qui est
responsable ? On ne le sait plus vraiment. Le pouvoir a t balkanis ventil ,
parpill faon puzzle pour le dire la manire des Tontons flingueurs. Il est llyse,
car tout y remonte, mais il est aussi parfois dans les communes les Franais y tiennent
beaucoup et leur dsamour pargne au moins leurs maires.
Il faut cesser de lgifrer sur tout et nimporte quoi, dempiler textes nationaux et
europens, de lgifrer pour rpondre une motion surgie au journal de 20 heures, pour
flatter son ego en donnant son nom une loi ou pour faire croire aux citoyens que lon
soccupe deux et que lon gouverne.
Jespre que la fin des mandats multiples, dnoncs par de nombreux experts que
nous avons rencontrs comme lune des causes de linflation lgislative et de la mauvaise
qualit des lois, ainsi que de leur inutilit, permettra damliorer le travail lgislatif. Sans
doute faut-il aussi, comme cela se pratique en Finlande et linverse de lantagonisme qui
prvaut en France, institutionnaliser les liens et les changes entre lus nationaux et
europens.
La simplification, dans tous les sens du terme, nest pas seulement un impratif
conomique, mais aussi un objectif politique majeur. La complexit et son cortge associant
la dette, le dficit, le chmage, une croissance bride et la corruption menacent non
seulement la vie des citoyens et lactivit conomique, mais aussi notre dmocratie car jen
243

ai la conviction : au mme titre que la dette dnonce par lancien ministre Alain Lambert
dans son livre Dficits publics, la dmocratie en danger, la complexit des lois est un danger
pour notre dmocratie, et pas seulement en France.
M. Dominique Lansoy. Lorsque M. Philippe Sassier ma demand si la complexit
et lexcs des lois et des normes quil observait dans le domaine conomique se faisaient
aussi sentir dans les mtiers du droit, je lui ai rpondu quil en allait bien de mme. Chez les
praticiens du droit, les magistrats tlphonent aux universitaires, les avocats aux magistrats
et les magistrats aux avocats en qute dclaircissements sur des lois quils matrisent mal.
Cest au point quen 2006, le btonnier de Paris, M
e
Yves Repiquet, a cr au sein du conseil
de lOrdre de Paris un poste davocat rfrent pour suivre lvolution lgislative et
normative, afin que les avocats voire les magistrats, mais je nai presque pas le droit de le
dire trouvent un interlocuteur qui puisse les renseigner.
La premire alerte remonte 1991, lorsque le Conseil dtat a appel lattention du
lgislateur sur le nombre des lois et, surtout, sur leur qualit. La deuxime est venue en 2006,
alors que M. Renaud Denoix de Saint-Marc tait vice-prsident du Conseil dtat, avec le
rapport de Mme Josseline de Clausade, rquisitoire froce contre linflation normative. La
troisime alerte a t, en 2007, le rapport du Conseil dtat dont M. Jean-Marc Sauv est le
nouveau vice-prsident.
Les reproches formuls sont tout dabord le nombre excessif de lois et de normes
dcrets, circulaires, transcription de textes communautaires et production normative des
autorits administratives indpendantes , puis le fait que les lois soient mal crites et
bavardes, parlant de choses et dautres, et enfin quelles soient inapplicables : une tude
ralise par le Snat a montr que 24 % des lois votes dans les annes 1997-1998 ltaient
totalement et 21 % partiellement, soit un total de 45 % ; pour les annes 2004-2005, selon le
Conseil dtat, la proportion tait respectivement de 35,4 % et de 27,1 %, soit un total de
62,5 % !
Je conclurai en revenant des principes simples. Tout dabord, le lgislateur na pas
soccuper de choses sans importance cest l un adage de droit romain : De minimis non
curat praetor. Ensuite, la loi ne peut que permettre, ordonner ou interdire pour reprendre
des termes employs en 1801 par Portalis dans son Discours prliminaire du premier projet
de code civil. Pour ce qui est, enfin, de la longueur des textes, je rappelle que, selon Edgar
Faure, prsident de lAssemble nationale, une bonne loi devait faire une page et demie ce
qui fut du reste dmenti en novembre 1968 par sa loi dorientation de lenseignement
suprieur, qui inaugurait la srie des lois dune centaine de pages.
Mme Ccile Untermaier. Ces propos qui nous accablent ne font en mme temps
que renforcer notre dtermination changer les choses. Nous sommes convaincus de la
ncessit damliorer le travail lgislatif et de notre capacit y parvenir. Du reste, ce travail
ne mrite tout de mme pas une trop grande svrit. La loi suit en effet la complexification
du monde et nous avons dj voqu des orientations qui devraient nous rassurer.
Vous avez soulign trs juste titre quil fallait tenir compte la fois des rgions,
de la France et de lEurope, et que les dputs nationaux et europens ne savaient pas
travailler ensemble. Il nous faut assurment travailler en amont de la directive et de la loi
franaise. Tout cela est cependant loin dtre hors de notre porte et il ny a pas lieu de cder
la morosit en considrant que nous serions impuissants. Une tude dimpact trs srieuse,
permettant de fonder la ncessit et lutilit de la loi, peut contribuer amliorer la situation.
244

Il faut aussi, vous avez raison, abandonner son ego en entrant lAssemble
nationale, car la satisfaction dattacher son nom une loi peut contribuer linflation
lgislative.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Messieurs, je vous remercie de votre
tmoignage, mme dans sa vrit brutale : vous dites avec vos mots ce que nous avons lu
dans Le Monde davant-hier sur laccablante dfiance des Franais face ltat de leur
dmocratie.
Les choses bougent cependant et notre modeste mission entend contribuer ce
mouvement. La volont de ragir contre lunivers lourd et complexe que vous dcrivez
transcende les clivages politiques et un consensus merge sur la ncessit de nous attaquer
lhydre et sur le fait que nous pouvons, dans la dure, y parvenir sans que ses ttes
repoussent.
Pouvez-vous prciser la source des donnes chiffres que vous avez cites ?
M. Dominique Lansoy. Il sagit des travaux du Conseil dtat et du Snat,
notamment des tableaux complmentaires des lois votes par le Snat dans les annes 1997-
1998 et 2005-2006.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il devient clair, vous entendre, que la
simplification lgislative naura de sens et de porte que si elle stend bien dautres
domaines. Gauche et droite travaillent conjointement depuis des annes cette tche, mais
nous naurons fait un bon travail que si le citoyen constate des modifications concrtes dans
sa vie quotidienne. Tant que ce travail reste partiel, il revient vider des seaux pendant que
dautres se remplissent ou pomper comme les Shadoks !
M. Dominique Lansoy. Vous avez des armes pour contrler la loi, commencer
par celles que vous donnent les articles 34 et 37 de la Constitution.
On trouve parfois dans la loi des absurdits extraordinaires. M. Sassier a ainsi
relev quune loi sur la montagne commenait par affirmer que la loi reconnat la montagne,
formule que le Conseil constitutionnel, tout en reconnaissant son inutilit, navait du reste
pas lieu de censurer, car elle ntait en rien inconstitutionnelle. Dans la mme veine, une loi
prcise que la personne dsireuse dobtenir certaine autorisation doit sadresser lautorit
comptente et que, si cette autorit se dclare incomptente, elle devra sadresser lautorit
comptente. !
Le Parlement peut restreindre ces excs. Pratiquez donc, comme nos tudiants, la
contraction de texte : les choses en seront plus lumineuses.
M. Philippe Sassier. Les parlementaires doivent demander Bruxelles de changer
ses pratiques. Jespre que ce sera le cas aprs le mandat de M. Barroso, car lEurope est
aujourdhui trop loin des citoyens. La premire simplification devrait consister dans
lapplication du principe de subsidiarit. Il nest pas normal, en effet, que les lois qui
sappliquent lagriculture soient les mmes de la Sicile au Danemark et que Bruxelles
dcide de la courbure des concombres. Il faut clarifier des comptences respectives de
lEurope, de ltat et des rgions. Pour ce qui concerne la vie des citoyens, il faut
absolument, je le rpte, relancer la subsidiarit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Messieurs, je vous remercie.
245

Sance du jeudi 30 janvier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Alain Lambert, prsident de la
commission consultative dvaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude
Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur le ministre, davoir
accept linvitation de la mission dinformation sur la simplification lgislative, que je
prside et dont Thierry Mandon par ailleurs coprsident du Conseil de la simplification
voulu par le Prsident de la Rpublique est le rapporteur. Plutt qu la simplification du
stock lgislatif, notre mission sintresse la rationalisation du flux, cest--dire aux moyens
de mieux lgifrer.
Nous avons commenc nos travaux par un dplacement Bruxelles, destin
observer les pratiques au sein de ltat belge ainsi qu la Commission europenne. Nous
nous rendrons ensuite Londres, puis Berlin et La Haye. Il nous semble en effet utile de
sinspirer des travaux raliss dans tous ces pays en matire de simplification et de
rationalisation du droit.
Nous vous recevons aujourdhui plusieurs titres : vous tes dabord lauteur, avec
M. Jean-Claude Boulard, dun rapport sur la lutte contre linflation normative, que vous avez
remis en mars 2013 au Premier ministre, et qui a reu un trs bon accueil dans les mdias et
les institutions. Ensuite, vous prsidez la Commission consultative dvaluation des normes
CCEN , appele voluer prochainement en Conseil national dvaluation des normes.
Quelles sont vos propositions en matire de simplification lgislative ? Quels
conseils pouvez-vous nous donner sur la faon de les mettre en uvre ?
M. Alain Lambert, prsident de la Commission consultative dvaluation des
normes (CCEN). Je suis un praticien du droit depuis quarante ans puisque, dabord juriste,
jai t longtemps parlementaire, avant de prsider la CCEN qui surveille les relations
financires entre ltat et les collectivits locales. Pour autant, sur cet ternel sujet quest la
simplification lgislative, vous entendrez de meilleurs experts que moi. Je ne peux que vous
faire part des enseignements que jai tirs de mon exprience et signaler notamment certains
effets pervers que celle-ci ma permis didentifier.
Tout dabord, il faut insister sur le fait que la loi, en France, est avant tout dorigine
gouvernementale, ce qui signifie quelle est labore par les administrations centrales.
Certes, le Parlement en a galement linitiative avec ses propositions de loi, mais la plupart
des textes adopts sont des projets de loi. Quant au rglement, il a pour seule source les
administrations centrales.
Lexamen des projets de loi par le Parlement ne change pas fondamentalement ni la
mthode de leur laboration ni ce que lon pourrait appeler leur ligne rdactionnelle . Or
les administrations qui rdigent ces textes le font depuis un certain point de vue, la fois
central et lev par rapport ceux qui les lois doivent sappliquer, et marqu par le rle
quelles jouent dans lorganisation des pouvoirs publics. De nombreux textes sont ainsi crits
en fonction du contrle qui sera effectu ensuite, et non pas avec lintention den rendre
lapplication facile. Pour parler simplement, cela signifie que les lois ne sont pas labores
pour ceux qui elles sont destines.
Par ailleurs, les administrations ont gnralement une culture juridique trs faible,
pour ne pas dire indigente : lquivalent actuel dun DEUG de droit, pas davantage. Elles
246

sont certes capables de rdiger des textes dune haute technicit dans certains domaines
spcialiss du droit, comme lurbanisme ou lenvironnement, mais on trouve dans leurs
propositions des dispositions porteuses dun grand risque juridique. Cest pourquoi les
parlementaires auraient intrt vrifier dun il trs attentif le respect des principes
gnraux du droit dans les textes quils examinent.
Ainsi, la CCEN constate trs souvent des manquements la hirarchie des normes.
En particulier, les administrations centrales ont tendance mconnatre les articles 34 et 37
de la Constitution qui dlimitent les domaines respectifs de la loi et du rglement. Et le
Parlement laisse passer certaines de ces erreurs. Il nest sans doute pas mcontent de pouvoir
ainsi pntrer subrepticement dans le domaine du rglement afin de mieux peser sur le
contenu du droit positif, mais ce nest pas de bonne mthode : rdige avec un luxe de
dtails, la loi finit par tre difficile appliquer. En outre, le rapport de la commission saisie
au fond, le compte rendu des dbats et les exposs des motifs des amendements sont autant
de moyens, pour le Parlement, de sassurer que son intention sera respecte par le pouvoir
rglementaire.
Les grands penseurs franais du droit, cits dans le monde entier comme
Montaigne, Montesquieu et Portalis ont tous soulign la grave erreur consistant vouloir
prvoir dans la loi la diversit des situations. Le rsultat dune telle tentation est le blocage,
les difficults dapplication, laccent mis sur le bavardage au dtriment des grands principes
que la loi est suppose dfendre.
Le lgislateur gagnerait donc beaucoup lutter contre la confusion entre loi et
rglement. cet gard, je suis frapp de le voir si souvent renvoyer des dcrets en Conseil
dtat. Dans un tel cas de figure, le Conseil recommande trs vivement aux administrations
dinclure dans les dcrets dapplication la totalit du droit applicable, ce qui a pour effet
daugmenter de faon excessive la longueur des nouveaux textes et den rigidifier le contenu.
La plupart du temps, des dcrets simples suffiraient. Le Parlement serait par ailleurs fond
rclamer lexcutif la transmission de ses projets de dcrets dapplication, afin de pouvoir
mesurer lventuel cart entre ces derniers et les textes quils concernent.
De mme, le lgislateur aurait intrt vrifier la ncessit de lgifrer, dans la
mesure o lusage de la loi peut tre dvoy. La loi est un acte de souverainet et dune
certaine faon, de majest ; elle perd beaucoup en crdibilit lorsquelle devient un acte de
communication. Que penserait-on dun souverain qui se montrerait bavard, inconstant,
brouillon, ambigu, schizophrne, et ne traduirait jamais dans les faits les solutions quil
propose ?
Il faut galement faire la chasse aux surtranspositions du droit europen, et
rompre avec lide selon laquelle la transposition pure et simple est une marque de
renoncement la souverainet nationale. Cest au contraire un signe de lucidit, car cela
vite de remettre en cause la comptitivit franaise par rapport celle dautres pays. Il
mest arriv plusieurs reprises de me rendre Bruxelles pour dnoncer, au nom des
collectivits locales, les abus du droit europen. Souvent, dans de tels cas, on me montre les
modifications effectues lchelon national et on me rtorque que la France est lun des
seuls pays juger ncessaire dajouter une couche juridique supplmentaire aux directives. Il
serait gnralement prfrable de se limiter en assurer la transposition pure et simple.
Je suggre galement de bien identifier lobjectif recherch par un projet de loi.
Celui-ci vise-t-il organiser les relations entre les citoyens, entre les entreprises et les
citoyens, entre les entreprises elles-mmes, entre ltat et les collectivits territoriales ? Au
fil de son examen, en effet, on tend y introduire des finalits complmentaires sans parler
247

des cavaliers lgislatifs au risque doublier lobjectif principal, et donc de lui faire perdre
une partie de son efficacit.
Dans le cas o une loi parat difficile appliquer de faon uniforme sur lensemble
du territoire, il serait aussi souhaitable de mettre en uvre le principe de proportionnalit. En
effet, si ce principe est contest en France, notamment sagissant des relations entre ltat et
les collectivits territoriales, cest parce que le premier veut conserver un monopole sur le
droit rgissant les secondes. Les administrations centrales nont jamais accept le principe,
pos il y a soixante ans, de la libre administration des collectivits territoriales. Il serait
pourtant utile de prvoir, dans la loi, que les moyens dapplication ne seront pas
disproportionns par rapport au but recherch.
Il convient par ailleurs dviter lexcessive pnalisation du droit. Si le droit pnal
suffisait faire reculer les voyous, les prisons seraient bien moins peuples ! En ralit, son
effet est surtout de ptrifier les honntes gens. Le risque est mme de susciter des
comportements dauto-assurance on le voit bien dans les domaines des marchs publics ou
de lenvironnement pouvant se rvler pnalisants pour lconomie et pour linitiative
publique en gnral.
Je ne sais pas ce que les membres de cette mission dinformation pensent du
principe de prcaution, mais pour ma part, jestime que la dcision de lintroduire dans le
prambule de la Constitution a t prise un peu rapidement. Sans doute serait-il souhaitable
daffirmer de temps en temps, dans lappareil normatif, le droit au libre choix et mme le
droit au risque, afin de temprer lapplication du principe de prcaution lorsque lon en
attend des effets ngatifs.
Dans le cas des normes aux consquences techniques lourdes, je me demande si la
loi ne pourrait pas introduire un systme de rescrit comparable ce qui existe en matire
fiscale, dautant que les arguments constitutionnels invoqus pour sy opposer semblent peu
convaincants. Beaucoup dagents conomiques apprcieraient de pouvoir faire valider leurs
schmas juridiques par les administrations concernes. Cela permettrait dviter des
procdures excessives, des dlais prolongs et des surcots inutiles. Or seule la loi peut faire
une telle proposition : il ny a aucun espoir que les administrations en prennent linitiative.
En ce qui concerne les tudes dimpact, leur sincrit serait mieux garantie si elles
faisaient lobjet dvaluations ex post. la CCEN, nous avons en effet constat, en ralisant
de telles valuations, quelles dmontraient le caractre non pertinent, voir insincre des
valuations ex ante. Parler de moralisation serait excessif, mais pour discipliner la ralisation
des tudes dimpact, il serait sans doute souhaitable de prvoir, par principe, leur valuation
ex post, quand bien mme elle ne serait finalement pas systmatiquement ralise. Jai bien
conscience que lexprience de la CCEN, qui ne traite que des relations entre ltat et les
collectivits territoriales, ne correspond qu une toute petite partie du champ de vos travaux.
Pour autant, nous sommes frapps par linvraisemblable rsistance dont font preuve les
administrations centrales, qui ont voulu conserver le pouvoir que le lgislateur souhaitait
transfrer aux administrations dconcentres ou dcentralises. Alors que depuis les annes
1950, une mme volont politique est exprime en dpit des alternances, la situation na pas
chang cet gard, ce qui pose un vrai problme de gouvernance. Je me rjouis de la volont
trs forte manifeste par le Gouvernement dans ce domaine, mais un suivi attentif sera
ncessaire pour vrifier que les administrations centrales obissent au pouvoir politique.
Je vous suggre au passage, si vous ne lavez pas dj prvu, de rencontrer
Mme Chavrier, professeure luniversit Panthon-Sorbonne, une trs bonne spcialiste qui
a crit des choses trs intressantes au sujet du droit pouvant tre labor par les
248

administrations locales. Le droit rsiduel des administrations centrales rglementer dans les
nombreux domaines de comptences que ltat a transfrs depuis trente ans mriterait en
effet dtre mieux circonscrit. La situation actuelle, invraisemblable, a en effet des
consquences non seulement financires, mais aussi juridiques.
Enfin, dans notre pays, les administrations qui prescrivent ne payent pas le cot de
leurs prescriptions. Cela peut se comprendre quand ce cot est assum par des agents
conomiques privs cest ainsi que fonctionne ltat , mais moins quand il lest par
dautres administrations. Il faudrait donc introduire un principe de prescripteur-payeur .
Mme Ccile Untermaier. Vous dnoncez juste titre la confusion des domaines de
la loi et du rglement. Mais en refusant, depuis 1982, de sanctionner lirrespect des
articles 34 et 37 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne participe-t-il pas cette
drive ? Ne devrait-il pas rappeler la rgle ?
Il est vrai que les administrations nont pas une culture juridique suffisante. Je ne
suis pas sre, dailleurs, quil en aille autrement des parlementaires entours de leurs
collaborateurs, mais on pourrait difficilement le leur reprocher. Quoi quil en soit, nous
sommes en situation de faiblesse par rapport une administration qui dispose de plus grands
moyens dexpertise. Comment faire pour viter que la loi ne soit bureaucratique et comment
sassurer quelle sera adapte aux personnes auxquelles elle doit sappliquer ? Comment les
citoyens pourraient-ils exprimer leurs observations sur une loi qui aura, ensuite, des
consquences dans leur vie quotidienne ?
M. Rgis Juanico. Nous avons auditionn la semaine dernire Mme Chavrier avec
laquelle nous avons voqu ladaptation de la norme et en particulier des directives
europennes aux niveaux local et rgional. Selon vous, il est prfrable dans la plupart des
cas dopter pour une transposition pure et simple de la directive. Mais dans ce cas, comment
appliquer le principe fondamental de la subsidiarit ? Quelle marge de manuvre peut tre
laisse lchelon local pour lapplication dune directive ?
Une des proccupations centrales de cette mission dinformation est de simplifier la
procdure lgislative. Avez-vous des suggestions faire sur les moyens damliorer les
tudes dimpact, dont la qualit, de lavis unanime, laisse dsirer ? Comment rduire le
dcalage observ entre les valuations ex ante et ex post ? En tant quancien parlementaire,
jugez-vous ncessaire de simplifier drastiquement la procdure lgislative et ses tapes
examen en commission, puis en sance plnire, navettes, etc. ?
Enfin, vous tes, avec Didier Migaud, lun des pres de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). Avez-vous eu loccasion den valuer lapplication depuis 2001 ?
Quelles amliorations seraient envisageables ? Nous sommes nombreux, au sein de la
commission des finances, penser que les projets de loi de rglement qui reprsentent
plutt la vrit budgtaire occupent une place trop faible dans le dbat, alors que lon
consacre entre deux et trois mois par an la loi de finances initiale, qui ne contient pourtant
que des intentions. Quant aux indicateurs de performance, ne pourraient-ils pas tre
amliors ?
M. Alain Lambert. Le Gouvernement a le pouvoir, en sance publique, de
sopposer aux amendements ou propositions de loi qui ne relvent pas du domaine de la loi.
Sagissant de la sparation entre la loi et le rglement, la position du Conseil constitutionnel
est donc peut-tre contestable, mais elle est claire : il a estim quil ne lui appartenait pas de
faire une police que le Gouvernement ne fait pas lui-mme.
249

Pour autant, la CCEN, nous trouvons dommage quil soit fait si peu recours la
procdure de dclassement prvue par larticle 37 de la Constitution. Celle-ci est pourtant
trs simple : il suffit au Premier ministre denvoyer au Conseil constitutionnel la liste des
mots, des paragraphes ou des fragments de texte lgislatif qui relvent du domaine
rglementaire pour que le Conseil, dans un dlai de quinze jours, en prononce le
dclassement. Dans ce cas, le texte reste dans la loi, mais il na plus quune valeur
rglementaire. Le lgislateur shonorerait dailleurs signaler de lui-mme les cas dans
lesquels la loi a envahi le champ du rglement. En effet, faute de dclassement, une nouvelle
loi est ncessaire pour modifier le dispositif initial, ce qui est particulirement problmatique
dans le cas des normes techniques, lesquelles ont par nature vocation voluer. Il est insens
que la volont de tenir compte du progrs technologique puisse avoir pour consquence une
violation de la loi ! Le dclassement me semble donc la bonne voie pour procder au
toilettage que le Conseil constitutionnel refuse de faire. Cest en tout cas une solution
souvent meilleure que celle de lordonnance.
En revanche, il nest sans doute pas encore n celui qui connat le bon moyen
dadopter des lois moins bureaucratiques et de mieux associer son laboration les citoyens
auxquels elles doivent sappliquer. Il me semble toutefois que le droit issu des gens simples
est meilleur que celui issu de techniciens. Prenons lexemple de larticle du 214 du code
civil, rdig en 1804, et qui dispose que les poux contribuent aux charges du mariage
proportion de leurs facults respectives. Aujourdhui, compte tenu de lactuelle ligne
ditoriale du Parlement, la mme disposition serait rdige ainsi : Les poux
contribueront aux charges du mariage proportion de la moyenne de leurs revenus des cinq
dernires annes, pondrs par , etc. On serait tent dinclure un idal arithmtique qui
nest pas raliste. Je le rpte, les lois crites de manire simple sont meilleures que les lois
trop techniciennes. Dailleurs, les dispositions dordre rglementaire sont bien souvent les
moins comprhensibles. Le problme est que la situation ne serait sans doute pas meilleure si
on associait plus troitement les lobbies dailleurs dj trs prsents llaboration de la
loi.
M. Juanico a voqu le lien entre principe de subsidiarit et application des
directives europennes. La couche juridique nationale ajoute aux directives lors de leur
transposition en droit franais pourrait justement consister dire que les moyens employs
pour leur application doivent imprativement tre proportionns par rapport au but
recherch. Ce serait un premier pas vers un meilleur quilibre. Le droit communautaire
partage en effet avec le droit franais le dfaut dtre crit de manire trs technicienne, au
point de ne plus laisser de place lapplication du principe de subsidiarit qui est pourtant
un de ses principes fondamentaux, au mme titre que le principe de proportionnalit.
En ce qui concerne les tudes dimpact, je le rpte : des tudes ex post permettront
den amliorer la qualit.
Sagissant de la procdure parlementaire, la solution retenue lors de la rforme
constitutionnelle de 2008 ne me semble pas constituer un rel progrs. Je ne suis pas certain,
en effet, que lon discute mieux dun texte en sance publique quen commission. Mme si
le vote solennel ne peut survenir quen sance publique, la commission saisie au fond le
cas chant ouverte dautres dputs est peut-tre le meilleur lieu pour laborer le droit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Un tel argument va plutt dans le sens
de la rvision constitutionnelle de 2008.
M. Alain Lambert. Ce qui me gne, cest le fait de travailler sur le texte issu des
travaux de la commission plutt que sur la version initiale du projet de loi. Le risque est
250

quun conflit souvre entre deux logiques : celle de lauteur du texte initial, le pouvoir
excutif, et celle du Parlement. On peut ainsi trouver dans certains textes des contradictions
consubstantielles au mode dlaboration de la loi. Cela tant, ntant plus parlementaire, je
ne suis pas vraiment comptent pour donner un avis sur le sujet.
Jen viens au dbat sur les finances publiques. Je ne vois pas pourquoi continuer
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule ny est
change. Cela na aucun sens ! En outre, il ne suffit pas de discuter des finances de ltat : le
budget, les finances de la scurit sociale et celles des collectivits territoriales devraient tre
examins en mme temps. Il faudrait y consacrer trois jours, contre trois semaines la loi de
rglement. En ce qui concerne les indicateurs, les auteurs de la LOLF nont jamais
recommand den avoir autant que ceux qui ont t invents par Bercy. Il faut en diviser le
nombre par dix, en ne gardant que les plus robustes, ceux mme de procurer une vritable
information au Parlement. Plus gnralement, la doctrine dapplication de la LOLF doit tre
revue et simplifie de manire substantielle.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je trouve, lusage, que le fait de
discuter en sance du texte adopt par la commission est plutt un gage defficacit. En
outre, pousser jusquau bout votre raisonnement lexamen dun texte doit respecter la
logique de celui qui le produit , reviendrait supprimer le Snat et opter pour un rgime
monocamral
Vous avez voqu la ncessit de temprer lapplication du principe de prcaution.
Mais comment faire ? Faut-il le supprimer de la Constitution, ou au contraire inscrire dans
celle-ci un autre principe pour faire quilibre ? On observe en tout tat de cause que son
existence conduit le lgislateur se montrer extrmement prcautionneux, y compris
sagissant des normes techniques.
Par ailleurs, comment mettre en place le principe de proportionnalit tout en
respectant la Constitution ?
M. Thierry Mandon, rapporteur. Les tudes dimpact, bonnes ou mauvaises, sont
produites par ceux qui prsentent les textes et qui ont un intrt leur adoption. Or, au-del
mme de la qualit de ces tudes, cest leur profondeur qui laisse dsirer : cest
pratiquement un problme dordre pistmologique.
De leur ct, les propositions de loi ne font pas lobjet dtudes dimpact, pas plus
dailleurs que les gros amendements, ceux dune importance significative, mme si cette
importance est difficile valuer. Je pense lamendement pigeons , sur un sujet qui a
perturb pendant un an llaboration du projet de loi sur le commerce et lartisanat. Le
Parlement ne devrait-il pas, dans un futur proche, se doter de ses propres moyens danalyse
et dexpertise afin de produire ses propres tudes dimpact ?
Par ailleurs, le Gouvernement demande systmatiquement lavis du Conseil dtat
sur les textes quil labore. Or nous navons pas connaissance du contenu de ces avis
autrement que par des fuites dans la presse. Si nous voulons amliorer la qualit de la loi, ne
serait-il pas utile que le Parlement en soit galement destinataire ?
Enfin, il serait peut-tre intressant, linstar de ce qui est pratiqu dans certaines
collectivits locales au moment du vote du budget, dorganiser, pralablement lexamen
dun texte, un dbat dorientation autour de ltude dimpact, qui permettrait de sexprimer
sur les questions de fond et de faire apparatre les divergences politiques, de faon rserver
la suite du dbat au travail proprement lgislatif.
251

M. Alain Lambert. En ce qui concerne le principe de prcaution, le Conseil
constitutionnel na jamais vraiment cherch vrifier son respect dans les textes adopts
depuis son inscription dans le prambule de notre Constitution. Et cest fort sage de sa part,
car il en est du principe de prcaution comme du quinquennat : il me parat difficile de
revenir en arrire sans que le dbat senlise. Je cite le quinquennat parce que je crois que son
adoption, ainsi que linversion du calendrier lectoral, a entran une modification de nos
institutions exposition du Prsident de la Rpublique, diminution du rle du Premier
ministre dune ampleur que lon navait sans doute pas mesure lorsque la dcision a t
prise. Il parat cependant politiquement difficile de corriger cette volution.
Il en est de mme sagissant du principe de prcaution : il serait sans doute sage,
dun point de vue juridique, den supprimer la mention dans le prambule de la Constitution,
mais cela ne serait gure commode. Toutefois, dans la mesure o le Conseil constitutionnel
ne consacre pas son nergie le dfendre, il me parat possible dadopter des dispositions
qui, sans se dire explicitement contraires au principe de prcaution, pourraient cantonner
celui-ci dans un primtre le plus troit possible.
Sagissant du principe de proportionnalit, le Conseil constitutionnel comme
dailleurs le Conseil dtat a clairement affirm la possibilit de lintroduire dans la loi
chaque fois quil peut en faciliter lapplication. Ce qui nest pas possible, cest, par exemple,
au dtour dune loi organique, daffirmer que ce principe sapplique lensemble du droit. Il
peut intervenir dans diffrents domaines juridiques tels que le droit du travail et bien sr le
droit pnal , mais pas en droit administratif : cest ainsi que les administrations se sont
protges.
Il en va des tudes dimpact comme de toutes les pratiques nouvelles : cest avec le
temps que lon parviendra les amliorer. nouveau, je me fonde sur lexprience concrte
de la CCEN : chaque fois que nous avons annonc notre volont de raliser une valuation
ex post, nous avons constat une transformation substantielle des tudes dimpact, car leurs
auteurs ont considr que leur crdibilit tait engage.
Une question plus profonde est celle du dsquilibre des moyens dexpertise du
Parlement par rapport ceux de lexcutif. Cest une des grandes faiblesses des institutions
de notre pays, lie son histoire centralise : les moyens dexpertise de lexcutif sont
totalement disproportionns par rapport lusage quil en fait, tandis que ceux du Parlement
sont plutt faibles. Il faudrait optimiser les ressources humaines de la puissance publique,
par exemple en ayant recours aux corps dinspection, qui sont dune grande qualit et
exclusivement au service de lexcutif. Grce un systme de mobilit, on pourrait mettre
la disposition du Parlement un corps dexpertise, sinon dinspection, constitu de ces
inspecteurs dont certains sennuient beaucoup. Dans une dmocratie qui se veut quilibre,
o les pouvoirs excutif et lgislatif sont supposs jouer chacun leur rle, mais pas se
conduire en ennemis, une juste rpartition des moyens dexpertise constituerait un progrs.
Sagissant des amendements dits substantiels , il ny a pas dautre solution que
de laisser la commission saisie au fond le soin de les apprcier. En tant que rapporteur
gnral du budget ou prsident de la Commission des finances, jai parfois vu arriver des
amendements, prpars par lexcutif mais parfois prsents par des parlementaires, qui
tendaient changer dans des proportions inquitantes lorganisation dun rgime fiscal. Cest
en effet un sujet majeur, mais seule la commission saisie au fond aurait la lgitimit pour
apprcier le caractre substantiel dun amendement.
Quitte tre nouveau politiquement incorrect, je trouve inadmissible que les avis
du Conseil dtat ne soient pas transmis au Parlement. Ou alors, il faut que le pouvoir
252

lgislatif dispose de son propre conseil : un conseil sopposerait lautre ! Une dmocratie
ne peut se satisfaire dun dsquilibre de cette nature, dautant que le conseil de lexcutif est
aussi une juridiction. De mme, la question de la cration dun conseil pour les collectivits
territoriales va finir par se poser, car cest souvent en se prvalant dun avis du Conseil
dtat que lexcutif leur impose des dispositions rglementaires. Et quand nous rclamons
cet avis, le Gouvernement nous rpond quil na pas le droit de le transmettre. Cela ne peut
plus durer ! Tout se passe comme si le Parlement devait lgifrer en fonction dun avis
auquel il na pas accs. Et sagissant du droit rglementaire, cest la mme institution qui
conseille lexcutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformit
des dispositions la Constitution. Tout cela relve dune dmocratie approximative.
Sagissant du dbat dorientation suggr par M. Mandon, un meilleur usage de la
discussion gnrale pourrait tre envisag. Celle-ci est en effet un moment plutt baroque
du moins elle ltait avant que je quitte le Parlement : cest une succession de discours,
mais certainement pas une discussion. Elle devrait pourtant tre loccasion dchanger sur
les aspects les plus dlicats dun texte, afin que la discussion sur les articles soit une relle
discussion lgislative. La premire phase serait plus politique, la seconde plus technique. Il
faut donc amliorer la qualit de la discussion gnrale, quitte rduire les temps de parole
de chacun.
M. le rapporteur. Au fond, la vraie discussion gnrale a lieu lors des explications
de vote : cest, avec peut-tre les motions de procdure, le seul vritable moment o un dbat
politique lev a lieu sur les enjeux dun texte. Mais la discussion gnrale, y compris sur
des projets ou propositions de loi importants, nest quune succession de monologues :
chacun est concentr sur ce quil va dire, et non sur ce que dit lorateur. Et en commission, le
temps manque pour avoir un vritable dbat politique.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Sagissant des amendements qui
tendent modifier structurellement un texte, la difficult en analyser les enjeux est dautant
plus grande que le Gouvernement, comme il en a le droit, les dpose parfois au dernier
moment. Cette facult qui lui est octroye a-t-elle un sens ? Pour ma part, elle ma toujours
choque.
M. Rgis Juanico. Que pensez-vous, par ailleurs, de la suggestion de Thierry
Mandon de renforcer les moyens dexpertise dvolus au Parlement, et aux parlementaires
eux-mmes, pour assurer la qualit du travail dlaboration de la loi ainsi que celle du suivi
et du contrle de son application ?
M. Alain Lambert. Soyons francs, madame la prsidente : le fait majoritaire, sous
la V
e
Rpublique, nentrane pas pour le Parlement une obligation dadopter tous les
amendements du Gouvernement. Cest tout de mme une curieuse dmocratie que la ntre,
o il est jug dloyal, de la part dun parlementaire de la majorit, de rejeter un amendement
du Gouvernement, quand bien mme celui-ci serait non pas le fruit dune vritable intention
politique, mais la traduction de la volont des administrations centrales, motives par des
questions techniques qui ne concernent quelles. Pourquoi chercher des solutions
compliques alors quil suffirait la majorit de ne pas voter ces amendements ? Le fait
majoritaire est consubstantiel la V
e
Rpublique. Mais quand on y ajoute linstitution du
quinquennat et linversion du calendrier, cest finalement lexistence mme du Parlement qui
est en jeu.
M. le rapporteur. Cest justement la limite de votre raisonnement : nous ne
sommes plus sous la V
e
Rpublique, mais sous la V
e
et demie ! Les dputs de la majorit
sont lus sous la photo du Prsident de la Rpublique ; leur lgitimit finit par ne procder
253

que de lui, ce qui entrave leur capacit politique. Cela changera peut-tre un jour mais
aujourdhui cest ainsi.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le problme du groupe majoritaire,
cest que, face un amendement dpos au dernier moment, il na pas le temps den analyser
le contenu et dorganiser sa rponse afin, le cas chant, de ngocier le retrait de certaines
dispositions ou ladoption de sous-amendements.
M. Alain Lambert. Le rapporteur a raison de souligner que la V
e
Rpublique que
nous connaissons a perdu une grande partie de son esprit originel.
Jai souvent eu loccasion de rflchir au problme pos par les amendements
dposs la dernire minute. Jai mme dj vu des amendements apports tellement la
dernire minute par un fonctionnaire que cela revenait refuser au ministre que jtais de le
lire avant quil soit appel. En effet, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
parlent pas. Ainsi, lorsquun amendement est propos par la direction du Trsor, ses auteurs
peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence budgtaire et soit tent
de ne le dfendre que mollement. Cest pourquoi ils ne le transmettent quau dernier
moment, ne laissant au ministre que la possibilit de le prsenter sans lavoir lu auparavant.
Il mest dailleurs arriv, dans une telle circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout
pas adopter lamendement en question, ou du moins de demander la rserve de larticle
concern. Si lon veut viter de voter contre une proposition du Gouvernement, il faut
utiliser toutes les ressources de la procdure pour discipliner la relation de sance entre le
Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires ne sont pas des greffiers
chargs de ratifier les dcisions des administrations centrales. Prcisons par ailleurs que le
dpt dun amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
moyen dviter lexamen par le Conseil dtat. Quoi quil en soit, limportant, pour la
commission saisie au fond, est de prvoir le temps ncessaire pour la discussion avec le
Gouvernement y compris, le cas chant, en ayant recours aux suspensions de sance.
Sagissant des moyens accords au Parlement, la solution consistant lui consacrer
une partie des ressources humaines disponibles dans les inspections gnrales me parat
bonne. En revanche, il serait sans doute moins productif dallouer chaque parlementaire
des moyens supplmentaires, en raison de lengagement ingal de ces lus au service de
llaboration de la loi. Il serait prfrable de rserver ces moyens aux commissions.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur Lambert.
*
* *
La mission dinformation procde ensuite laudition de M. Bruno Dondero,
professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous sommes trs heureux de vous
accueillir, monsieur Dondero, dans le cadre de notre mission dinformation dont lobjet est la
simplification lgislative, tant sur le plan de la procdure lgislative que sur celui des
normes. Notre travail est donc plutt ax sur le flux normatif, alors que le Conseil de la
simplification pour les entreprises, install par le Prsident de la Rpublique et coprsid par
notre rapporteur, M. Thierry Mandon, sintressera davantage au stock des lois existantes.
254

Nous avons commenc nos travaux par un dplacement ltranger, en Belgique.
Nous nous rendrons Londres la semaine prochaine, Berlin la semaine suivante et La
Haye la fin du mois de mars. Certains pays ont dj conduit des travaux de rationalisation
du flux normatif, nous allons donc tudier leurs expriences. Nous avons galement procd
des auditions duniversitaires qui se sont intresss au sujet qui nous proccupe.
Professeur luniversit de Paris I Panthon-Sorbonne, vous avez consacr un
certain nombre darticles limpact quont sur le droit des socits des lois de simplification
telles celle du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des
dmarches administratives ou celle du 2 janvier 2014, habilitant le Gouvernement
simplifier et scuriser la vie des entreprises, nhsitant pas parler ce propos de trouble
de la vision normative ou de rformite .
M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-
Sorbonne. Je vous remercie de lhonneur que vous me faites en minvitant exposer devant
vous ma vision de la simplification lgislative. Cest en tant que spcialiste du droit des
affaires, et non de la simplification lgislative en tant que telle si tant est quon peut tre un
spcialiste dans un tel domaine que je mexprimerai.
Ce qui mintresse, cest limpact de la loi, et plus gnralement du droit, sur la vie
des entreprises. On se propose ordinairement de simplifier le cadre rglementaire dune
entreprise. Or limpact du droit sur la vie dune entreprise ne se rduit pas cela. En effet,
les relations que lentreprise entretient avec dautres acteurs, ses salaris, ses associs ou ses
actionnaires, si elle en a, ses fournisseurs, ses clients et beaucoup dautres acteurs privs
prsentent un aspect juridique, souvent contractuel. Chacune de ces relations peut en effet
tre souvent formalise sous la forme dun contrat : contrat de travail, contrat de vente,
contrat de fourniture, contrat de socit. Chacune a ses spcificits. On peut, certes, tenter de
simplifier autant que possible la loi applicable chacune, mais cette tentative trouvera ses
limites : il y a un degr de complexit invitable, sauf faire preuve dun simplisme
juridique .
En outre, ces relations ne relvent pas seulement dun cadre purement lgislatif ou
rglementaire : la jurisprudence est une source importante du droit applicable aux
entreprises, quil sagisse de leurs relations avec leurs salaris ou de celles quelles
entretiennent avec leurs clients, notamment les consommateurs, avec leurs associs ou leurs
fournisseurs. Sil est toujours possible de simplifier les textes, que fait-on de la
jurisprudence ? En outre, simplifier les textes revient accrotre limportance de la
jurisprudence, avec tous les risques que cela comporte. Il ne sagit pas de mettre en cause
lintervention des juges, qui font un travail trs srieux dans la trs grande majorit des cas et
dont lapport est incontestable. Reste que la jurisprudence pose problme en tant que source
du droit qui nen est pas officiellement une. Elle est difficile connatre, en raison du
nombre considrable de dcisions et parce que la rgle du prcdent ne sapplique pas dans
notre droit. quoi bon simplifier la loi, si la complexit est renvoye la jurisprudence ou
dautres crateurs de normes, tels que les autorits administratives indpendantes ?
Il faudrait dabord sinterroger sur les raisons de la complexit et de linstabilit de
notre droit. Les facteurs sont multiples : linfluence du droit europen et du droit driv, qui
nexistait pas autrefois ; le rle important de la jurisprudence, dont le lgislateur doit tenir
compte ; lessor de la technique ou encore la volont de protger le consommateur. Tout cela
explique que la loi franaise soit aujourdhui complique. En voici un exemple, tir de
larticle L. 225-44 du code de commerce et concernant la rmunration des administrateurs
des socits anonymes : Sous rserve des articles L. 225-21-1, L. 225-22, L. 225-23, L.
225-27 et L. 225-27-1, les administrateurs ne peuvent recevoir de la socit aucune
255

rmunration, permanente ou non, autre que celle prvue aux articles L. 225-45, L.225-46,
L.225-47 et L.225-53. . Pour lire un texte, il faut avoir ses dix doigts mobiliss car il
renvoie neuf articles diffrents, et si on veut le lire, il faut avoir plusieurs pages du code du
commerce sous les yeux. Toute clause statutaire contraire est rpute non crite et toute
dcision contraire est nulle . La sanction, au moins, est claire.
Peut-on rduire la complexit de la loi, quil sagisse des textes existants ou des lois
futures ? On a certes tent de le faire, notamment par les dernires grandes lois de
simplification. Le problme, cest que ces textes sont trs difficiles suivre. Ainsi, la loi de
simplification du 22 mars 2012, dite loi Warsmann IV , est terrible pour les praticiens du
droit et je ne parle mme pas des entreprises ! , auxquels il marrive de la prsenter lors
de formations. Une bonne partie de ces grands vhicules lgislatifs ne relve pas de la
simplification. Il sagit en ralit de lois fourre-tout qui, ct de mesures dont lobjectif
est bien de simplifier dans cette dernire loi, les dispositions les plus simplificatrices
taient celles qui permettaient aux PME de droger certaines rgles , comprennent des
dispositions qui nont rien voir avec la simplification. Dans la loi du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises se trouvent ainsi
des dispositions sur les conventions rglementes ou la cession de parts sociales.
Surtout, ces deux textes introduisent de trs nombreuses modifications ponctuelles
dans le droit des affaires, ce qui est particulirement dangereux. Il ma ainsi fallu plusieurs
aprs-midi de travail pour prendre connaissance de toutes les modifications introduites par la
dernire loi Warsmann , et alors que je me suis limit mon domaine dtude. Par
exemple, larticle 17 de cette loi est ainsi rdig : Le chapitre III du titre II du livre II du
code de commerce est ainsi modifi : 1 Larticle L. 223-26 est ainsi modifi : a) Le premier
alina est complt par une phrase ainsi rdige : Si lassemble des associs na pas t
runie dans ce dlai, le ministre public ou toute personne intresse peut saisir le prsident
du tribunal comptent statuant en rfr afin denjoindre, le cas chant sous astreinte, aux
grants de convoquer cette assemble ou de dsigner un mandataire pour y procder. ; b)
Au dbut du deuxime alina, les mots : cette fin, sont supprims ; 2 A la premire
phrase du quatrime alina de larticle L. 223-27, le mot : quart est remplac, deux fois,
par le mot : dixime . Il est possible quune telle mesure simplifie quelque chose, mais
est-ce pour autant de la simplification ? En tout tat de cause, les lois de simplification
changent ltat du droit, ce qui est en soi une complexit supplmentaire. Quon soit juge ou
justiciable, il faudra, par exemple, dterminer la date de dbut dapplication de la nouvelle
rgle.
Des discours extrmes, notamment en provenance de certains chefs dentreprise,
pourraient laisser penser que les entreprises pourraient se passer de droit. Or, si on peut
comprendre toute la contrainte que le droit reprsente pour une entreprise, il ne faut pas
considrer quil est possible de sen passer. Le fait quil est aujourdhui trs facile daccder
aux textes de loi, et mme lessentiel de la jurisprudence en trois clics sur un site tel que
Lgifrance, vous avez accs nimporte quel arrt de la Cour de cassation nourrit lillusion
que la loi devrait tre trs simple. Il ne faut pas confondre accessibilit et simplicit. Notre
droit est compos de strates multiples : lois, rglements, dcisions des autorits
administratives indpendantes, jurisprudence. Si on est trop simple, on risque dtre injuste
et un texte dun format trs court est parfois voque la bonne loi qui serait dune page
et demie peut renvoyer la complexit dautres.
Le principe du one in, one out toute cration dune norme nouvelle doit
saccompagner de la suppression dune norme existante peut tre intressant si cela
signifie que toute nouvelle contrainte pour les entreprises doit tre compense par la
256

suppression dune contrainte existante. Si cela signifie, en revanche, que lon ne doit pas
adopter une loi sans en supprimer une autre, cela laisse penser quun flux normatif continu
laisse survivre des textes anciens, alors que souvent la loi nouvelle abroge, expressment ou
implicitement, la loi ancienne. Il est vrai, en revanche, que dans certaines hypothses, loi
nouvelle et loi ancienne peuvent coexister pendant un certain temps : lorsquune loi nouvelle
entre en vigueur, les contrats conclus sous lempire de la loi ancienne restent rgis par cette
dernire.
Sil faut certes sattacher simplifier et stabiliser le droit des affaires, il faut rester
conscient que son caractre complexe et changeant est le reflet invitable de la complexit et
de linstabilit de la ralit quil doit apprhender. Le droit des procdures collectives, ou
droit des faillites, par exemple, est terriblement complexe et changeant. Ces dispositions,
runies dans le livre VI du code de commerce, sont en trs grand nombre et lvolution
jurisprudentielle est permanente. On pourrait imaginer rduire lensemble de ces textes une
dizaine darticles posant des rgles de principe par exemple, le principe quune entreprise
en difficult peut, dans certains cas, bnficier dun moratoire pour ses crances. Mais ce
serait alors au juge de rpondre aux questions qui nauraient pas trouv de rponse dans la
loi Quelles difficults justifient lapplication dun moratoire ? Tous les cranciers doivent-
ils tre traits de la mme faon, ou les salaris ont-ils droit un traitement particulier ?
Certaines crances, telles les crances fiscales, ne devraient-elles pas relever dun statut
particulier ? Que se passe-t-il si un repreneur se manifeste ? Le tribunal a-t-il son mot
dire ? recrant ainsi un dispositif pour aider les entreprises en difficult. Cest ainsi quen
voulant rduire la complexit, on risque de compliquer encore les choses.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les chefs dentreprise se plaignent
souvent de lextrme complexit de certaines procdures et du fait que certaines de leurs
dcisions soient ainsi remises en cause pour des raisons de pure forme. Avez-vous des pistes
de solution dans ce domaine prcis ?
Mme Ccile Untermaier. Il est vrai que les lois de simplification sont souvent les
moins lisibles. La loi modifiant larticle dun code ne devrait-elle pas comporter le texte du
nouvel article redig dans son intgralit ?
Comment faire pour que la loi ne soit pas encombre de dispositions de nature
rglementaire, le Conseil constitutionnel ne se prononant pas sur ce point ? Une loi devrait
se limiter noncer des principes et renvoyer au dcret les cas particuliers.
M. Rgis Juanico. Vous avez mis en vidence la grande complexit du droit des
entreprises, notamment en raison du droit europen. Face cette complexit, les entreprises
ne sont pas gales : alors que les plus grandes disposent de conseillers juridiques ou de
directions des ressources humaines, les PME et les TPE de nos territoires sont dsarmes.
Comment permettre nos petites entreprises daffronter cette complexit juridique ?
M. Thierry Mandon, rapporteur. Vous nous avez expliqu que simplifier, ctait
compliqu, et les rsultats modestes de toutes les tentatives de simplification qui se sont
succd depuis des dcennies vous donnent raison. Je suis persuad cependant que, fort de
votre exprience, vous nauriez aucun mal nous proposer une dizaine de simplifications
utiles aux entreprises.
Outre quelle est source dingalits entre les entreprises, la complexit de notre
droit pose un problme de comptitivit : un droit illisible et complexe gnre de la lenteur et
de linscurit juridique, alors que les investisseurs ont besoin de rapidit et de scurit
juridique. Il y a donc un rel enjeu conomique derrire ces questions.
257

Vous navez pas voqu la question des contradictions qui peuvent exister entre la
loi et les dcrets dapplication. Est-ce un problme que vous rencontrez souvent dans votre
champ dtude ?
M. Bruno Dondero. On peut en effet juger notre droit excessivement formaliste,
madame la prsidente. La question de la forme peut cependant tre essentielle, en droit des
contrats par exemple. Il me semble que les problmes que vous voquez sont plutt lis aux
relations avec ladministration, qui, pour caricaturer, refuse trop souvent daccueillir les
demandes des entreprises prsentant des irrgularits formelles. Il faudrait, tout en respectant
le principe dgalit, que la collaboration de ladministration soit le principe et que celle-ci
facilite, au contraire, les dmarches des entreprises.
Il est vrai, madame Untermaier, que le simple renvoi larticle modifi rend la loi
assez peu lisible pour le justiciable ordinaire. Un avocat peut prendre le temps de se rfrer
au texte ancien, mais cest plus difficile pour le chef dune PME ou dune TPE.
Cela pose un question plus gnrale : comment tre inform de la nouvelle norme ?
Certes, il y a le Journal officiel, mais je ne suis pas certain quun chef dentreprise puisse
comme moi consulter tous les matins le sommaire du JO. Et je ne parle l que des textes de
loi, des ordonnances et des dcrets ou des arrts. Comment ce dirigeant pourra-t-il prendre
connaissance des dcisions jurisprudentielles qui modifient substantiellement
lenvironnement juridique de son entreprise ? Il faudrait trouver les moyens de faire
connatre les nouvelles normes aux intresss. Un chef dentreprise ne peut pas suivre toute
la littrature juridique et mme les avocats sont submergs par la multiplication des normes.
Il faut communiquer sur ltat du droit et sur son volution.
M. Rgis Juanico. Faudrait-il intgrer dans les tudes dimpact un volet consacr
lapplicabilit de la loi aux entreprises de toutes dimensions, jusqu la plus petite,
notamment le temps administratif que sa mise en uvre induit ?
M. Bruno Dondero. Nul ntant cens ignorer la loi, chacun est prsum connatre
la loi qui lui est applicable. Il serait nanmoins utile de prvoir des mesures de pdagogie
pour accompagner la loi nouvelle. Cela a dailleurs t fait pour certaines rformes
importantes. Mme pour un praticien du droit, une loi de porte gnrale comme la loi
Warsmann fourmille de chausse-trapes susceptibles dengager sa responsabilit civile et
professionnelle par ignorance des innombrables modifications de dtail introduites par ce
texte.
La question de la rpartition des comptences entre loi et rglement ou celle de la
contradiction ventuelle entre la loi et le dcret dapplication ne sont pas des problmatiques
fondamentales dans mon domaine. Il est vrai quen droit des affaires, beaucoup de normes
techniques sont dfinies par la loi, alors quelles relvent plutt du dcret. Ainsi, en matire
dorganisation des entreprises ou des relations quelles entretiennent avec les autres acteurs,
la loi a tendance descendre jusquaux dtails les plus techniques et les plus pointus. Je ne
sais sil faut lattribuer un manque de confiance dans lautorit rglementaire ou la
volont de matriser tout le processus.
On peut stonner, linverse, que le lgislateur, qui nhsite pas prendre bras-
le-corps les sujets les plus techniques, envisage de dlguer sa comptence au pouvoir
rglementaire sagissant de rformes de fond qui mriteraient de longs dbats et une certaine
publicit. Je pense notamment la proposition de rforme par ordonnance du droit des
contrats, dont on parle depuis longtemps et qui concerne de nombreux domaines.
258

La codification est certes cense favoriser la simplification, mais on aboutit des
codes de dimension lphantesque, tels que le code du travail, le code de lenvironnement ou
le code montaire et financier, et finalement on retrouve la complexit laquelle on voulait
chapper. linverse, il existe ct de microcodes consacrs, par exemple, la
dontologie de tel ou tel mtier.
Le droit europen est videmment un facteur de complexit. Il est incontestable que
les PME-TPE ne sont pas quipes pour suivre lvolution du droit driv et sont incapables
danticiper les changements de lgislation. On peut cependant prvoir des amnagements
spcifiques pour ces entreprises, dans la mesure o le droit europen le permet.
Vous me demandez, monsieur le rapporteur, des propositions de simplification.
Tout juriste a rencontr des dispositions quil a juges inutilement complexes ou obscures, et
jai en effet beaucoup dides en la matire. Mais un autre juriste pourrait juger que mes
propositions lsent tel intrt ou telle catgorie de citoyens. En ralit, la question nest pas
que technique : elle est aussi politique.
Je suis par ailleurs tout autant que vous sensible la question de la comptitivit du
droit. Il est vrai que notre droit des contrats, par exemple, est peu lisible pour des
investisseurs trangers : il relve de textes anciens, et la jurisprudence y joue un grand rle.
Il vaudrait mieux disposer dun droit immdiatement accessible et lisible. Il faudrait
notamment que la loi intgre rgulirement lacquis jurisprudentiel, ce qui na pratiquement
jamais t fait dans cette matire. Il ne faut pas nier cependant la ncessit de la
jurisprudence, surtout quand le texte de la loi est simple.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne faudrait-il pas amliorer le
processus dvaluation de la loi trois ou quatre ans aprs son adoption plutt que de
multiplier les drogations dans des lois de simplification touchant de nombreux domaines ?
Cette valuation peut tre dlicate, pour des raisons politiques, quand il y a alternance. Mais,
au-del des enjeux lis aux changements de majorit, quen pensez-vous ?
M. Bruno Dondero. Il serait en effet intressant de vrifier si la loi est
effectivement applique. Les petites entreprises contreviennent systmatiquement certaines
dispositions lgislatives parce quelles sont trop difficiles appliquer. Jai conscience de ce
quil peut y avoir de choquant dans le principe dvaluer lapplication relle de la loi, mais il
est incontestable que certaines lois sont inapplicables. Il faudrait valuer lapplicabilit dune
loi, non seulement en amont, au stade de ltude dimpact, mais galement a posteriori,
condition de distinguer soigneusement le refus dapplication pour des motifs politiques de
celui qui dcoule de raisons techniques.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Une telle valuation des dispositifs
vots, au regard notamment de la jurisprudence laquelle ils conduisent, serait bien
distinguer dune valuation de politique publique. Elle pourrait tre confie soit lauteur de
ltude dimpact, soit aux parlementaires.
M. Rgis Juanico. Il faudrait galement la distinguer du suivi des dcrets
dapplication, dj effectu par les parlementaires. Il faudrait un suivi supplmentaire, avec
plus de recul par rapport la date dadoption de la loi, pour observer comme vit la loi
adopte.
Mme Ccile Untermaier. On pourrait imaginer confier ce soin au rapporteur de la
loi, qui sest particulirement investi dans le travail lgislatif.
259

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le
professeur, pour cette audition intressante.
M. Bruno Dondero. Ces questions dapplication de la loi sont essentielles pour les
professeurs de droit.


260

Sance du mercredi 19 fvrier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire
gnral du Gouvernement et de M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire
gnral du Gouvernement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le Secrtaire gnral,
monsieur le Directeur, les travaux de notre mission dinformation visent davantage une
rationalisation du flux normatif que la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires dont se proccupe le Gouvernement, en troite collaboration avec M. Thierry
Mandon, dans le cadre du conseil de la simplification.
Cette mission de lAssemble nationale sur le mieux lgifrer , voulue par le
prsident Bartolone, rflchit aux moyens de provoquer un changement de culture
normative en sinspirant notamment des exemples trangers.
Nous nous sommes rendus la semaine dernire Berlin, o nous avons rencontr le
ministre charg de la simplification, M. Helge Braun, ainsi que des reprsentants du conseil
de contrle des normes (NKR).
La semaine prcdente, nous nous tions entretenus Londres avec le prsident du
comit indpendant charg de contrler la qualit des tudes dimpact Regulatory Policy
Committee (RPC) ainsi quavec des reprsentants du Better Regulation Executive (BRE).
Le mois dernier, nous avons effectu un dplacement Bruxelles pour y rencontrer
notamment des reprsentants de lAgence de la simplification administrative belge et du
bureau de la Commission europenne charg dvaluer la qualit des tudes dimpact.
Ces exemples trangers nourrissent notre rflexion sur limportance dune
valuation ex ante objective et indpendante et dune valuation ex post mthodique.
lheure actuelle, en effet, si la Cour des comptes value les politiques publiques et si
lAssemble nationale contrle la mise en application des lois, il nest procd aucune
valuation des lois votes.
cet gard, votre point de vue, monsieur le Secrtaire gnral, nous intresse au
plus haut point car vous jouez un rle cl dans la production des tudes dimpact qui, depuis
la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et lentre en vigueur de la loi organique du
15 avril 2009, doivent obligatoirement accompagner les projets de loi dposs sur le bureau
des assembles. Nous serions heureux de connatre le regard que vous portez, avec le recul,
sur le processus dlaboration des tudes dimpact mis en uvre depuis bientt cinq ans.
Nhsitez pas non plus nous donner votre point de vue sur la qualit moyenne de celles-ci.
Nous souhaiterions galement que vous nous prsentiez le rle que vous pouvez
jouer en matire de gestion du flux rglementaire , en particulier depuis qua t mis en
place, le 1
er
septembre 2013, le principe du one in, one out pour les textes de nature
rglementaire, conformment la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 relative
la mise en uvre du gel de la rglementation. Quelles mesures avez-vous prises cette fin ?
Pourriez-vous, par ailleurs, nous donner votre analyse des conditions dapplication
des lois, tant sur ladoption des dcrets dapplication que sur leur valuation ex post ?
261

Enfin, nous serions heureux de recueillir votre point de vue sur certains aspects de
la procdure dlaboration des normes, en particulier sur la mthode de transposition des
directives europennes.
Je vous laisse donc la parole, monsieur le Secrtaire gnral, pour un expos
liminaire dune quinzaine de minutes, avant que mes collgues et moi-mme ne vous posions
quelques questions.
M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement. Vaste programme ! Je
porte sur ces sujets une apprciation de clinicien ou de mdecin de campagne et nai pas
dopinion transversale sur le poids, excessif ou non, de la norme.
En revanche, il est vrai que lvaluation est un des points faibles de notre systme.
La France na pas la culture de lvaluation des normes. Les diverses expriences
que jai essay de promouvoir en vue damener les organismes de rflexion stratgique
sintresser lvaluation de la norme je pense au centre danalyse stratgique, qui a
disparu, ou lactuel commissariat gnral la stratgie et la prospective nont pas
abouti. Jai galement essay de constituer un rseau interministriel dvaluateurs : la
runion interministrielle sest prononce trs favorablement sur le projet mais on nest
jamais pass lacte !
Les administrations centrales nont pas un dsir dvaluation spontan. Elles
ressentent vite la dmarche dvaluation comme une charge indue et renclent rpondre
aux demandes de Matignon cet gard.
Il a fallu en arriver, aprs plusieurs circulaires et quelques rapports, une rvision
de la Constitution pour obtenir en France des tudes dimpact honorables. Nous avons d
ensuite faire preuve de tnacit, donner des instructions de mthode et faire des observations
sur le niveau de lvaluation pour arriver la situation actuelle, qui est en demi-teinte. En
effet, si tous les ministres ont dsormais compris quils ne pouvaient plus chapper
ltude dimpact des projets de loi, en revanche, lattention porte celle-ci est inversement
proportionnelle la charge politique du texte, les meilleures tudes dimpact portant souvent
sur les textes dpourvus de tout enjeu politique. Dailleurs, ltude dimpact na servi quune
seule fois dcider sil fallait ou non lgifrer sur un sujet donn, alors que telle devrait tre
sa fonction premire : il sagissait dun texte technique, ltude dimpact rvlant que les
inconvnients dune nouvelle lgislation lemportaient sur ses avantages.
Les tudes dimpact ressemblent davantage, lheure actuelle, un expos des
motifs enrichi quau modle de lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomique (OCDE), pour laquelle ltude dimpact sert ajuster le dispositif qui sera
retenu. Toutefois, leur qualit varie et nous obtenons parfois de bonnes tudes dimpact, y
compris sur des textes importants.
Il serait en revanche draisonnable de militer pour une approche scientiste de la
production lgislative. Une tude dimpact, mme remarquable, ne pourra jamais dcider de
lengagement dune rforme : elle doit davantage servir amnager le dispositif retenu, voire
en modifier certaines dispositions techniques. Il ne sagit pas de runir un aropage
dexperts en vue de dterminer, via ltude dimpact, sil y a lieu de rformer.
Quant nos instruments, si des efforts ont t raliss en matire de quantification,
la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre amliore. Il faudrait galement
associer davantage les politiques ce travail, comme les Britanniques qui font venir le
262

ministre porteur dun projet et lui font, me semble-t-il, signer une attestation certifiant quil a
pris connaissance de ltude dimpact et quil y a bien matire lgifrer. Cette pratique est
un peu formelle mais trop souvent, en France, lexercice politique de la prparation de la loi
est spar de lexercice administratif de ltude dimpact.
Enfin, il est ncessaire de recourir la pression extrieure. Le Conseil dtat joue
en partie ce rle puisque, aux termes de la rvision constitutionnelle, il doit disposer de
ltude dimpact pour rendre son avis sur le texte en prparation. Or, les administrations
centrales ont fini par comprendre que si elles drogeaient cette obligation, elles risquaient
de se heurter lavis du Conseil dtat, qui a commenc faire des observations pertinentes
sur le contenu des tudes dimpact. Ne serait-il pas possible de demander au Conseil dtat
de rendre un avis, qui serait rendu public, sur ltude dimpact elle-mme ? Le Parlement
doit, lui aussi, porter ce regard extrieur critique : les initiateurs de ltude dimpact ont
parfois regrett que les dputs et les snateurs ne sintressent pas davantage aux tudes
dimpact.
La gestion des flux rglementaires est aujourdhui mieux matrise que la
production lgislative. Si jexclus les textes ncessaires lapplication des lois ou la
transposition des directives europennes, tous les autres textes rglementaires sont contrls
et valus. Les nouvelles charges doivent tre justifies, faute de quoi le texte est bloqu.
Depuis le 1
er
septembre dernier, la mise en application du systme du un pour un permet
de quantifier limpact du nouveau texte sur une activit, le ministre devant supprimer une
charge au moins comparable dans un autre domaine de la rglementation. Le solde est pour
linstant positif, puisque la simplification de la charge rglementaire est suprieure son
accroissement.
De nombreux progrs ont t raliss en matire de dcrets dapplication, grce
notre tnacit : 82 % des dispositions rglementaires exiges par les lois adoptes au cours
de la premire anne de lactuelle lgislature ont t prises, 65 % layant t en moins de
six mois. Cest un progrs rel, mais on peut faire encore mieux. Il est vrai que les nouvelles
exigences en matire dtude dimpact, de prparation raisonne de la rglementation, de
consultations et de tests interdisent de publier trs rapidement les dcrets dapplication. Un
quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations et le souci
dacclrer lapplication des lois. De plus, les administrations centrales cest une de leurs
faiblesses traditionnelles ne matrisent que mdiocrement les procdures : elles procdent
de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents organismes, avant de se
tourner vers le Conseil dtat puis le Secrtariat gnral du Gouvernement, toute suspension
de la dmarche impliquant souvent de revenir ltape prcdente. Elles doivent fournir un
effort en matire de matrise des procdures.
Sagissant de la transposition des directives europennes, la France a ralis de
grands progrs en termes quantitatifs. lheure actuelle, le dficit de transposition se situe
entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne place dans le palmars europen. Notre
premier souci est dviter les phnomnes de surtransposition ; le second, situ en amont,
tient notre difficult anticiper limpact de la directive sur le droit national. Jusqu il y a
peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles tait diffrent de celui qui tait
charg de la transposer dans le droit national. Trs vite aussi, la mmoire de la ngociation
pouvait se perdre, si bien quil devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait
elle-mme demand linscription de telle ou telle disposition dans la directive. Si des progrs
ont t raliss sur tous ces points, nous rencontrons toujours des difficults obtenir des
ministres quils changent avec le Secrtariat gnral au sujet de limpact effectif dun
projet en cours de prparation. Il nous est mme arriv de dcouvrir que des projets de
263

directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que ladministration concerne
sen soit rendu compte. Il importe de favoriser la dmarche interministrielle, et, sur ce
point, le rapprochement entre le Secrtariat gnral des affaires europennes et le Secrtariat
gnral du Gouvernement a permis de raliser des progrs.
Si, en France, laccessibilit des nouvelles normes est remarquable, grce la
codification et Lgifrance, la scurit juridique est moins bien garantie. Le souci de
stabilit et de prvisibilit du droit est troitement li celui de la simplification : il convient
de mieux dterminer limpact effectif de la norme sur le public quelle vise. Les grandes
entreprises se plaignent moins de la complexit des textes lgislatifs que de la mutabilit et
de limprvisibilit juridiques. On pourrait remdier cela en recourant lexprimentation
ou des dispositifs transitoires, pour faire en sorte que des projets en cours ne soient pas
affects par une nouvelle lgislation, plus que nous ne le faisons lheure actuelle.
Mme Ccile Untermaier. Vous nous confirmez les progrs constants que nous
ralisons en matire de simplification et de qualit lgislatives.
Jai bien not les difficults rencontres pour obtenir des tudes dimpact de qualit
en raison du peu dintrt port celles-ci par les politiques et des relations difficiles entre le
politique et ladministratif. Jai aussi not lutilit dune pression extrieure. Des voyages
que la mission a raliss Berlin et Londres merge lide de crer une autorit
indpendante charge dmettre un avis sur la qualit de ltude dimpact. Plus les travaux
de la mission avancent, plus jai la conviction que lvaluation de ltude dimpact
permettrait de garantir le mieux-tre de la loi et damliorer, en consquence, lapplication
des textes. Quen pensez-vous ? Cette autorit pourrait tre rattache au Premier ministre,
moins quelle ne soit indpendante, comme lest le NKR Berlin.
Vous avez galement relev la difficult que rencontrent les tats valuer limpact
des directives et des rglements europens lors de leur transposition : comment les tats
pourraient-ils tre mieux associs aux tudes dimpact ralises au plan europen afin
danticiper les effets des directives au plan national avant mme leur transposition ?
M. Serge Lasvignes. Je nai aucune objection de principe la cration dune
commission indpendante. Ma seule proccupation jai lu les comptes rendus des
prcdentes auditions de la mission dinformation est dviter la cration dune
administration de lexpertise conomique applique aux tudes dimpact. Il ne serait ni
pertinent ni rentable de crer un service charg des tudes dimpact. Il faut apprendre
travailler avec les moyens dont nous disposons, qui sont importants. Les Allemands
recourent une centaine de statisticiens alors que la France dispose de lInstitut national de
la statistique et des tudes conomiques (Insee), qui travaille dans des conditions
dimpartialit scientifique reconnues par tous. La structure envisage devra tre lgre.
On pourrait galement et profiter ainsi de la particularit franaise consistant
soumettre lexamen des projets de loi au Conseil dtat donner ce dernier la mission
explicite de dire si ltude dimpact est suffisante ou non, le cas chant en auditionnant les
experts des administrations comptentes.
En vue dvaluer les directives europennes en amont, nous avons demand que des
fiches dimpact nous soient fournies au dbut de la ngociation, afin que le Parlement
franais puisse prendre connaissance sans dlai des projets de Bruxelles. Le problme est
que ces fiches dimpact ne sont pas toujours transmises.
264

M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du
Gouvernement. Des progrs ont t raliss. Mais si la fiche dimpact simplifie est
transmise, elle demeure trop souvent superficielle. Pour tre plus efficace, le Secrtariat
gnral des affaires europennes, les diffrents ministres et la reprsentation permanente de
la France auprs de lUnion europenne doivent intervenir au cours de llaboration par la
Commission europenne du projet de directive, cest--dire lorsquelle procde encore des
consultations et prpare ses propres tudes dimpact sur son projet de directive. Il est
possible de renforcer lefficacit de notre intervention ce stade.
M. Serge Lasvignes. En France, la directive nest pas introduite purement et
simplement dans le droit national : du fait de lexistence de diffrents codes, le contenu de la
directive doit tre intgr au droit national, alors quau Royaume-Uni, par exemple, la
directive entre en application ds quelle est approuve. Et sil est recouru des notions
juridiques ne correspondant pas au droit franais, la transposition devient plus dlicate. Cest
pourquoi, en amont de la ngociation de la directive, une ngociation stratgique
interministrielle devrait porter sur les enjeux politique et juridique de la directive pour la
France.
Mme Ccile Untermaier. Le Conseil dtat pourrait donner un avis sur ltude
dimpact comme il le fait dj pour les projets de loi. Considrez-vous toutefois que le
ministre qui labore un projet de loi est le mieux mme de raliser ltude dimpact ? Une
autorit indpendante ne se justifierait-elle pas ?
M. Serge Lasvignes. Il y a deux faons de concevoir lautorit indpendante. Soit
elle valide ltude dimpact une fois que celle-ci a t ralise par dautres, soit elle a la
responsabilit de son laboration.
Je ne suis pas favorable ce que lon confie la ralisation de ltude dimpact une
autorit indpendante, car lessentiel des comptences se situe au sein des ministres dont les
personnels connaissent trs bien leur sujet. De plus, je nattends pas de ltude dimpact une
lumire telle quelle devrait tre le fruit dun travail absolument impartial. La dmarche de
rforme lgislative reste foncirement politique. Il nest donc pas possible den scinder
laspect scientifique et laspect politique. Ltude dimpact a simplement pour fonction
dviter aux politiques de commettre des btises, surtout imprvues. Or, en raison de la
comptence de leurs diffrentes directions, les ministres sont capables de se plier une telle
discipline. Il suffit de prvoir une contrainte extrieure permettant de vrifier que lexercice
a t bien conduit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je crois que vous avez raison,
monsieur le Secrtaire gnral.
Lvaluation doit galement permettre de vrifier si les objectifs fixs dans ltude
dimpact ont t atteints ou non.
M. Rgis Juanico. Il ne sagit pas, en effet, de crer un monstre juridique
interministriel, puisque nous disposons dj des outils ncessaires.
Au Royaume-Uni, la structure charge de contrler la qualit des tudes dimpact
Regulatory Policy Committee est lgre, puisquelle ne compte quune quinzaine de
fonctionnaires et huit membres indpendants, qui se runissent chaque semaine, en vue
dvaluer la qualit de ltude dimpact sans chercher la refaire. En ce qui nous concerne,
un avis du Conseil dtat, rendu public, nous clairerait sans doute : le lgislateur aimerait
disposer, avant lexamen des projets et propositions de loi, de donnes consolides. Si un
265

grand progrs a t ralis depuis 2008, nous nen devons pas moins nous doter dun outil
supplmentaire nous permettant de disposer trs tt dtudes de qualit.
La mission souhaite galement dterminer les moyens pouvant amliorer la
rdaction, la comprhensibilit et laccessibilit des lois Lgifrance fournissant dj un
gros travail en la matire. Les Britanniques ont cr une commission dont la fonction est de
conseiller en amont les rdacteurs de la loi en termes dintelligibilit et de concision du texte.
Les lois franaises sont traditionnellement bavardes. Alors quune loi portugaise fait trois
pages et que les lois britanniques ne contiennent souvent que trois ou quatre articles, le projet
de loi franais relatif lconomie sociale et solidaire, qui se veut un texte fondateur, fait
dj cent pages, alors que nous nen sommes qu sa premire lecture lAssemble
nationale. Trop souvent aussi figurent dans nos textes des dispositions qui ne sont pas du
domaine de la loi mais appartiennent au domaine rglementaire.
Quels conseils pouvez-vous nous donner en matire de simplification lgislative ?
M. Serge Lasvignes. Je suis embarrass pour vous rpondre car je fais dj tout
mon possible en la matire.
Ayant constat que le Conseil dtat, lui aussi, se laisse parfois flchir, jai dcid
quavant de passer devant le Conseil dtat tous les textes feraient lobjet dune runion de
relecture au Secrtariat gnral du Gouvernement. Sagissant du projet de loi relatif
lconomie sociale et solidaire, mes changes sur le caractre lgislatif de certaines mesures
avec les reprsentants du ministre concern ont t assez difficiles. En effet, outre les vraies
dispositions lgislatives, deux autres catgories de mesures sont trs reprsentes dans ce
texte : les mesures rglementaires et les dispositions normatives incertaines je pense
notamment la dfinition de la subvention, dont le statut normatif me laisse perplexe, mais
qui figure dans le texte la demande du secteur associatif.
M. Rgis Juanico. Et des collectivits locales, au nom de la scurit juridique.
M. Serge Lasvignes. Les relectures aboutissent un compromis : en change de
certaines concessions du ministre, jaccepte de laisser figurer certaines dispositions, sachant
que je nai aucun pouvoir de dcision politique et que le ministre mcontent peut toujours
aller se plaindre auprs du Premier ministre. Je constate frquemment que les dispositions
supprimes lors de la relecture reparaissent par voie damendement ministriel ou
parlementaire. Cela dit, les dispositions qui me proccupent le plus ne sont pas tant celles
dordre rglementaire, que celles dont le statut normatif est incertain : un juge risque de faire
dune dclaration de principe une rgle de droit, ce qui est inquitant. En revanche, les
dispositions rglementaires, si elles dvalorisent louvrage lgislatif, noffrent que peu de
danger en termes de scurit juridique.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Plusieurs critres permettent de dterminer la
qualit de la loi.
Le premier, vous venez de lvoquer, cest en effet la nature lgislative ou non des
dispositions adoptes. Lidal serait de limiter lenthousiasme lgislatif, qui peut avoir pour
effet de rigidifier les modifications futures, seule une loi pouvant modifier une loi.
Le deuxime, cest la solidit juridique du texte. Je ne dispose pas de statistiques
prcises sur les censures des textes vots par le Parlement. Jai toutefois le sentiment que le
lgislateur a des progrs raliser. Est-il normal de se rjouir que 90 % de la loi de finances
pour 2014 aient pass le cap du Conseil constitutionnel ? mes yeux, la censure devrait
266

demeurer exceptionnelle. Quelles mesures devrions-nous prendre pour mieux garantir la
solidit juridique des textes que nous adoptons ? La publicit des avis du Conseil dtat
permettrait-elle dy parvenir ? Par ailleurs, serait-il possible de soumettre les propositions de
loi, voire les amendements qui peuvent dnaturer les textes, des tudes dimpact ?
Troisime critre : prvoir un rendez-vous dvaluation, triennal ou quinquennal, de
la mise en application de certains textes. Une loi ne doit pas tre considre comme
ternelle.
Sagissant des tudes dimpact, je partage votre jugement sur le caractre insuffisant
de lvaluation conomique des textes. Les outils statistiques et mthodologiques que nous
utilisons sont-ils adquats ? Nous sommes les seuls recourir la mthode franco-franaise :
Oscar outil de simulation de la charge administrative de la nouvelle rglementation.
Est-ce en raison des spcificits franaises que nous avons balay dun revers de main le
Standard Cost Model qui nest pas utilis uniquement par les Anglo-Saxons ?
Enfin, le contrle que vos services exercent sur la qualit des tudes dimpact est
une vraie rvolution culturelle : quels moyens y consacrez-vous ? Quelle est la taille de vos
quipes ? Quelles pistes vous avez voqu lInsee permettraient, en cette priode
budgtaire contrainte, de les toffer ? Vos quipes pourraient-elles alors tenir lieu de
secrtariat dune ventuelle instance indpendante qui validerait le travail que vous lui auriez
prpar ?
M. Serge Lasvignes. Sagissant de votre premier point, la moiti des dispositions
de la loi de finances pour 2014 censures par le Conseil constitutionnel taient des cavaliers
et 80 % rsultaient damendements.
Je ne dispose que de dix chargs de mission qui couvrent lensemble des ministres.
Je nai donc pas les moyens de me pencher sur chaque amendement dpos, sagissant
surtout du projet de loi de finances dont lexamen va vite et intervient dans une priode
charge. Je rponds en revanche toutes les sollicitations.
M. le rapporteur. Dautant que vous avez dj vu passer un grand nombre de ces
amendements en amont de lexamen du texte en sance publique.
M. Serge Lasvignes. Cest vrai.
En revanche, le passage, dans la loi de financement de la scurit sociale, des taux
dits historiques des taux actualiss pour le calcul des prlvements sur lassurance-vie
prsentait une relle fragilit juridique, dont javais prvenu le Gouvernement. Il a
longuement hsit, puis un quilibre sest instaur entre les proccupations juridiques,
conomiques et politiques, et il a pris le risque de prsenter la mesure. Le Conseil
constitutionnel ne la pas censure mais a mis une rserve. Cette mesure visait du reste
anticiper sur une volution jurisprudentielle probable du Conseil constitutionnel. Il convient
videmment dassumer, ensuite, le cot politique de la ralisation du risque. Je considre que
ladministration et le Gouvernement ont fait leur travail.
Quant aux clauses de dsignation, inscrites dans la loi de scurisation de lemploi,
elles ont tout dabord t censures par le Conseil constitutionnel au titre de la libert
dentreprendre. Le Gouvernement a alors demand au Conseil dtat un avis trs dtaill, y
compris sur le taux du dispositif dincitation fiscale devant figurer dans le projet de loi de
financement de la scurit sociale pour 2014. Ce dispositif a fait lobjet dune nouvelle
censure du Conseil constitutionnel, qui a jug lcart de taux trop lev.
267

M. le rapporteur. Il est regrettable que nous nayons pas connaissance des avis du
Conseil dtat
M. Serge Lasvignes. Celui-ci a t publi.
M. le rapporteur. Ce nest pas le cas le plus frquent. Nous ignorons parfois les
hsitations du Gouvernement sur telle ou telle disposition. Ne conviendrait-il pas dinformer
les parlementaires des avis du Conseil dtat ? Parfois, ils en ont vent par Le Figaro ou Les
chos.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La publicit des avis du Conseil dtat
nviterait-elle pas, en sus des travers que vous avez voqus, la logorrhe non normative
des textes, laquelle peut avoir des consquences ngatives lors des contentieux ? Lavis du
Conseil dtat vise-t-il les dispositions non normatives des textes ?
M. Serge Lasvignes. La publicit des avis du Conseil dtat est un sujet rcurrent
dont lactualit est renforce par le besoin croissant de transparence.
Il faut avoir nanmoins conscience que leur publicit fera voluer les avis du
Conseil dtat. Celui-ci aura tendance se protger lui-mme, par une sorte de principe de
prcaution juridique, qui rduira dautant la libert de choix du Gouvernement. Le Conseil
dtat entretient actuellement un dialogue constructif avec ladministration et accepte
quelquefois de prendre lui-mme un risque juridique. Ds lors que ses avis seront rendus
publics, il ne voudra pas perdre la face et se montrera plus restrictif sur le plan juridique.
Comme, de plus, le Conseil dtat et le Conseil constitutionnel ne sont pas toujours sur la
mme ligne, le politique risque de se trouver pris en tenaille. Une telle publicit poserait
donc la question dlicate de larbitrage entre la scurit juridique et la libert politique.
Je pense en effet que les propositions de loi les plus complexes, qui sont devenues
des points de fragilit juridiques, devraient tre soumises, elles aussi, aux tudes dimpact.
La plupart du temps, le Secrtariat gnral du Gouvernement ne les examine pas, et mme si,
depuis 2008, le Conseil dtat peut tre saisi pour avis dune proposition de loi, cela narrive
que rarement et le Gouvernement ne connat pas lavis rendu en pareil cas par le Conseil. Il
faudrait donc que lAssemble nationale et le Snat se dotent de moyens propres, soit, que
dans le cadre dun conventionnement avec les administrations de lexcutif, le Parlement
dispose dun droit daccs lexpertise de lexcutif, avec des garanties suffisantes,
notamment lorsquil sagit dune proposition de loi de lopposition.
Des rendez-vous triennaux dvaluation, monsieur le rapporteur, seraient fort
utiles ; ils permettraient notamment didentifier les dispositions restant inappliques, faute
que lon ait pu prendre les dcrets dapplication ncessaires. De tels rendez-vous
permettraient de faire le tri entre les dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre
revus. Les lois Dutreil sur le commerce se sont succd car il fallait rviser quasiment
chaque anne les dispositifs en faveur des petites entreprises : il nest pas bon de lgifrer
par balbutiements successifs.
Sans tre un grand connaisseur, jai cru comprendre que le systme dvaluation
Oscar , mis au point par un inspecteur des finances, prenait en compte des cots plus
nombreux que le Standard Cost Model, que les Nerlandais taient venus nous prsenter. Ce
dernier intgre seulement les cots de formalits, alors quOscar englobe les cots de
structure et dadaptation. Toutefois, je ne vois aucun obstacle approfondir la question.
268

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne pas partager les indicateurs des
autres pays risque de fausser les comparaisons, quelle que soit la majorit en place.
Vous suggrez que le Conseil dtat value les tudes dimpact : or, en Allemagne
et au Royaume Uni, la socit civile est galement associe cette valuation, ce qui peut
pondrer le poids politique de lvaluation. Pourrait-on associer la socit civile aux avis
rendus par le Conseil dtat ?
Le un pour un fait-il lobjet dun tableau de bord des bonnes pratiques, ministre
par ministre ? Si oui, celui-ci est-il rendu public ? La transparence en la matire est une
exigence des Franais en gnral et des entreprises en particulier.
M. Serge Lasvignes. Le systme actuel de lvaluation des tudes dimpact
pourrait tre amlior grce une intervention officielle du Conseil dtat. Si lon veut y
associer la socit civile pour ne pas sen tenir au regard technique de ladministration, il
conviendrait de crer une commission indpendante.
Sagissant de votre seconde question, les indicateurs ne sauraient tre tenus cachs,
ne serait-ce quau plan juridique : le cabinet du Premier ministre sapprte publier les
premiers rsultats dans le courant du semestre. Le tableau est tenu jour.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La France ne pourrait-elle pas adopter
la rgle selon laquelle une directive europenne est en principe transcrite en droit franais
par ordonnance aprs validation par le Conseil dtat de sa traduction mot mot et ne serait
soumise au Parlement quen cas de durcissement de la directive ? Une telle dmarche
supposerait la publicit de lavis du Conseil dtat afin que les parlementaires soient assurs
que la rgle de la transposition mot mot par dfaut a t respecte.
M. Serge Lasvignes. La transposition par ordonnance est lheure actuelle toujours
possible, mme si cette procdure est de moins en moins utilise au profit de lexamen
simplifi devant le Parlement aprs accord entre le Gouvernement et les commissions des
affaires europennes de lAssemble nationale et du Snat sur les textes rputs les moins
sensibles au plan politique. La loi portant diverses dispositions dadaptation au droit de
lUnion europenne, dite loi DADU , a permis de combler notre retard.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La directive est parfois durcie lors de
sa transposition.
M. le rapporteur. Ou rendue plus complexe, ce quil faudrait viter.
M. Serge Lasvignes. Cest certain.
Le systme que vous voquez rappelle les dispositions constitutionnelles qui
permettent dadapter tout moment par ordonnance le droit applicable outre-mer : une
disposition constitutionnelle prvoirait que les directives peuvent tre transposes par
ordonnance ds lors quaucune disposition ny est ajoute.
M. le rapporteur. Une modification de la Constitution serait-elle ncessaire ?
M. Serge Lasvignes. Oui, si vous voulez crer une procdure permanente de
transposition. Le Conseil constitutionnel censurerait sans aucun doute une loi dhabilitation
gnrale applicable toute directive. Il conviendrait videmment de sentendre sur ce que
serait une transposition a minima.
269

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Do la ncessit de disposer de lavis
du Conseil dtat.
M. Serge Lasvignes. Pour acclrer la publication des dcrets dapplication, il
conviendrait de prparer autant que possible les projets de dcrets en mme temps que le
projet de loi. Cela se fait pour les ordonnances, qui sont prpares en mme temps que les
projets de loi dhabilitation : cela permet de rassurer le Parlement.
M. le rapporteur. Je nai jamais obtenu les ordonnances accompagnant les deux
derniers projets de loi dhabilitation, alors que, jen suis certain, elles taient prtes !
M. Rgis Juanico. La question des dcrets dapplication rejoint celle de la monte
en puissance de la fonction de contrle du Parlement. Depuis 2004, le rapporteur dune loi
qui ncessite la publication de textes rglementaires peut prsenter la commission
comptente, lissue dun dlai de six mois suivant lentre en vigueur de cette loi, un
rapport dapplication, lequel fait notamment tat de lavancement des textes dapplication
ncessaires. Il conviendrait peut-tre danticiper le travail de ladministration sur les dcrets
dapplication afin que celui-ci se fasse en lien avec les parlementaires. Cela supposerait
videmment que ces derniers se rendent disponibles cette fin tel nest pas encore le cas.
Un rendez-vous triennal, ou quinquennal, permettrait de passer au scanner
lapplication de la loi et de faire un bilan de son efficacit, en vue de proposer des
modifications.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le
Secrtaire gnral, monsieur le Directeur.

270

Sance du jeudi 20 fvrier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Rmi Bouchez, ancien
commissaire la simplification.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Bouchez, je suis heureuse de
vous accueillir pour cette audition.
Notre mission dinformation, consacre la simplification lgislative, sintresse
principalement la faon dont est fabrique une loi, cest--dire la rationalisation du flux
normatif plutt qu la rduction du stock normatif cet aspect tant trait par le Conseil de
la simplification pour les entreprises, que notre rapporteur, M. Thierry Mandon, coprside
avec M. Guillaume Poitrinal. Nous rflchissons au moyen de mieux lgifrer et de
provoquer un changement de culture normative, en nous inspirant notamment dexemples
trangers. Nous nous sommes rendus Berlin, Londres et en Belgique, o lvaluation des
tudes dimpact par des commissions indpendantes a permis damliorer la conception
initiale de la loi et o lon commence mettre en uvre systmatiquement une valuation ex
post de la loi, chance de trois cinq ans.
Nous avons souhait vous entendre car, en novembre 2010, vous vous tes vu
confier par le Premier ministre de lpoque, M. Franois Fillon, les missions de piloter
auprs du Secrtariat gnral du Gouvernement lapplication du moratoire sur ladoption des
mesures rglementaires concernant les collectivits territoriales, dcid en juillet 2010, de
veiller ce que limpact des normes applicables lactivit des entreprises soit efficacement
valu, en particulier pour ce qui concerne le secteur de lindustrie et des petites et moyennes
entreprises, ainsi que de mettre en place un mcanisme permettant que lessentiel des
dispositions nouvelles applicables aux entreprises entrent en vigueur avec un nombre rduit
dchances prvues lavance et fixes dans lanne, selon une recommandation faite par le
snateur Bruno Retailleau.
En conclusion de votre mission, vous avez remis lancien Premier ministre, en
mars 2012, un rapport dactivit dans lequel vous avez esquiss des pistes de consolidation
du dispositif de simplification alors mis en uvre, parmi lesquelles lapprofondissement du
dialogue avec les ministres un stade plus prcoce de llaboration des projets de texte,
lenrichissement et la publicit des fiches dimpact, et lamlioration de la quantification des
charges pour les entreprises.
Nous serions trs intresss de vous entendre sur ces sujets. Quelles rsistances et
quels obstacles avez-vous rencontrs dans votre mission ? Quelles prconisations feriez-vous
pour parvenir une rationalisation effective du flux normatif ?
M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification. Beaucoup de choses
ayant dj t dites ou crites sur le thme de la simplification des normes, je ne suis pas sr
de pouvoir tenir des propos trs nouveaux ou originaux, mais je peux au moins vous faire
part de mon exprience de commissaire la simplification et des quelques enseignements
que jen tire.
Jai t nomm en novembre 2010 cette fonction, que jai exerce temps partiel
auprs du Secrtaire gnral du Gouvernement jusquen janvier 2013, date laquelle elle a
t largie et prennise, sous la forme dun poste de directeur, adjoint au Secrtaire gnral
du Gouvernement, confi ma collgue Mme Clia Vrot.
271

La mission qui mtait confie tait centre sur la rgulation des textes
rglementaires concernant les entreprises ou les collectivits territoriales, mais jai
galement t associ aux exercices relatifs au stock de normes ce qui est comprhensible
vu quil est assez arbitraire de distinguer radicalement les deux aspects. De grands chantiers
lgislatifs de simplification furent lancs cette poque, tels que la mission et la proposition
de loi de M. Jean-Luc Warsmann sur le droit des entreprises, la mission et la proposition de
loi de M. ric Dolig sur les normes applicables aux collectivits territoriales et les Assises
de la simplification. Mon rle a consist surtout concevoir, mettre en place, puis superviser
et animer plusieurs dispositifs, avec laide des quipes du Secrtariat gnral du
Gouvernement et de la mission Simplification et valuation du Contrle gnral
conomique et financier.
Le principal de ces dispositifs est issu de la circulaire du Premier ministre du
17 fvrier 2011, qui demande aux administrations dviter tout alourdissement injustifi des
charges et contraintes qui psent sur les entreprises et les collectivits territoriales. Pour cela,
il leur incombe de procder une valuation, quantifie dans la mesure du possible, des
projets de textes rglementaires ordonnances, dcrets et arrts et de mener une
concertation pralable approfondie avec les parties intresses. Ce travail, men sous le
contrle, lpoque du commissaire la simplification, et dsormais de la directrice charge
de la simplification, doit tre consign dans une fiche dimpact destine accompagner le
projet de texte tout au long de son cheminement.
Mon rapport dactivit de mars 2012 faisait apparatre que prs de 700 textes
rglementaires avaient t examins au cours de la premire anne dexercice. Jy notais
que, si les progrs ntaient pas spectaculaires, ils taient pourtant bien rels, notamment
sagissant des conditions dentre en vigueur des textes, et que les amliorations avaient le
plus souvent rsult du dialogue men dans la phase pralable la mise au point finale du
texte. Plus tt les questions sont poses, plus en amont les solutions envisages sont
values, meilleur est le texte.
Sagissant des textes concernant les collectivits territoriales, je soulignerai deux
particularits. Premirement, leur contrle tait pralable leur examen par la Commission
consultative dvaluation des normes (CCEN), prside par M. Alain Lambert, avec laquelle
jai donc eu dtroites relations. Deuximement, un moratoire sappliquait alors en vertu
dune circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010, lexception des textes dapplication
dune loi, de transposition dune directive ou commands par une dcision contentieuse
bref, de tout ce qui relevait dune norme de rang suprieur.
Ce dispositif a t largi la mi-2013 aux textes rglementaires concernant les
particuliers ; nen sont dsormais exclus que les textes internes ladministration ou qui ne
concernent que les agents publics. En outre, le gel des textes concernant les collectivits
territoriales a t remplac par le systme dit du un pour un one in, one out , de
porte plus gnrale, mais qui comporte les mmes exceptions.
Jai galement contribu la mise en place du mcanisme, assez novateur, des
DCEV, les dates communes dentre en vigueur , dfini par une circulaire du Premier
ministre du 23 mai 2011 qui prvoit que, sauf exception dment justifie, par exemple en cas
de mesures favorables aux entreprises, les dcrets et arrts concernant les entreprises
doivent comporter un diffr dentre en vigueur dau moins deux mois compter de leur
publication au Journal officiel et que cette entre en vigueur doit se faire des dates fixes,
savoir le 1
er
janvier et le 1
er
juillet de chaque anne ou, dfaut, le 1
er
avril et le 1
er
octobre.
On trouve dsormais, sur le site Lgifrance, la liste complte des textes qui entreront en
272

vigueur aux prochaines chances, le but tant de permettre aux entreprises de prendre
facilement connaissance des nouvelles normes et de sy prparer.
Ces missions ont t exerces en liaison troite avec les administrations, car la
confection dun texte est un travail de longue haleine, qui comporte plusieurs tapes une
phase ministrielle, une phase interministrielle, une phase de concertation et il faut
essayer dapporter des amliorations chacune dentre elles, de manire aboutir un
produit daussi bonne qualit que possible.
Je voudrais maintenant vous faire part de deux sries de rflexions que je tire de ces
travaux, ainsi que de mes fonctions antrieures au Secrtariat gnral du Gouvernement, puis
au Conseil dtat.
Tout dabord, si lon veut vraiment mieux rguler la production de normes, en
tendant vers une plus grande stabilit et une meilleure qualit la quantit mapparat
relativement secondaire, car si les textes taient de meilleure qualit, il y en aurait moins,
puisquil ny aurait plus besoin de les corriger , on ne pourra pas viter de mettre en place
des dispositifs permanents de freins ou de filtres comportant un certain degr de contrainte.
Lexprience montre en effet que, malgr le consensus ambiant sur la ncessit de lutter
contre linflation normative, les mauvaises habitudes reprennent facilement le dessus.
Je pense par consquent que lobligation dassortir tout projet de loi dune tude
dimpact est une bonne chose. lpoque, certains commentateurs avaient estim quil tait
dmesur de procder une rvision constitutionnelle et de passer par une loi organique pour
cela, mais la volont de produire des tudes dimpact tait reste jusque-l vacillante et la
rforme a constitu un progrs. De mme, lobligation de recueillir lavis de la Commission
consultative dvaluation des normes et bientt du Conseil national dvaluation des
normes , et dexpliquer devant celle-ci limpact des projets de textes, ralentit certes le
mcanisme de production des normes, mais a pour effet de mettre sous tension les
administrations et de les contraindre se justifier et progresser.
Je nuancerai toutefois mon propos par deux considrations. Dabord, de tels
mcanismes ne deviendront rellement efficaces que le jour o les dcideurs politiques
ministres et lus se les approprieront ; sinon, les procdures risquent dtre assez formelles.
Or, il me semble que, si ces dispositifs ont rellement produit des effets dans les
administrations en les contraignant se justifier, des progrs restent encore faire : il est
frappant que le dispositif du chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 ne soit pas
compltement exploit ; ma connaissance, la Confrence des prsidents dune assemble
na jamais refus dinscrire un texte lordre du jour pour insuffisance de ltude dimpact,
ni mme formul de menace srieuse en ce sens. Cela ferait pourtant son effet !
Ensuite, comme le soulignait le professeur Michel Verpeaux, il convient de rester
pragmatique : la cration ou la modification de textes a le plus souvent de bonnes
justifications et traduit dans une large mesure le fonctionnement normal de nos institutions
dmocratiques. Lide selon laquelle des chefs de bureaux produiraient des textes dans des
recoins sans que personne ne le leur demande est errone. Jen veux pour preuve que la
CCEN, compose dlus, donne trs peu davis totalement ngatifs sur les textes quelle
examine et quen tant que commissaire la simplification, je nai moi-mme rendu que
quinze avis dfavorables sur un total de 700 projets de textes. Il faut tre raliste : si lon
produit des textes, cest quil y a des raisons.
Je me mfie donc des solutions radicales, transversales, ou purement quantitatives ;
mes yeux lamlioration des textes passe surtout par des efforts qualitatifs, par des
273

solutions micro plutt que macro . Les propositions de moratoires, quotas ou
abrogations automatiques me laissent sceptique ; au demeurant, elles se heurteraient
dinsurmontables obstacles juridiques.
La seconde srie de considrations concerne lvaluation pralable des textes.
mes yeux, cest en progressant dans ce domaine que lon pourra amliorer les choses sur le
long terme. Mais la France a du retard en la matire et ce nest pas une tche facile.
La ralisation dtudes dimpact srieuses, approfondies et soumises un dbat
contradictoire, voire une contre-expertise, prend du temps. Or le temps de lexpertise et du
dbat technique nest pas toujours compatible avec celui de la dcision politique et du dbat
mdiatique. Il sagit dune difficult consubstantielle au principe mme de lvaluation
pralable.
En outre, celle-ci requiert des moyens techniques et humains, un moment o les
administrations centrales traversent une priode de vaches maigres. Il ma souvent t
rpondu quil tait actuellement difficile pour les administrations de crer des cellules et de
recruter du personnel pour que lon puisse aller aussi loin quon le souhaiterait dans
lvaluation pralable.
Une question souvent dbattue est de savoir sil est opportun que les ministres
ralisent eux-mmes les tudes dimpact des textes quils prparent. Jen suis pour ma part
convaincu. Dabord, cela est conforme notre organisation institutionnelle, o chaque
ministre a la responsabilit de la prparation dun texte. Surtout, lvaluation pralable ne se
rsume pas au document final : il sagit dune dmarche, dun questionnement qui doit
accompagner le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
jusqu la fin ; elle est intimement lie au processus de concertation et de consultation
pralable. Seul le ministre porteur du texte peut conduire les processus en parallle et les
faire interagir.
En revanche, il est vrai quil peut manquer, notamment pour les textes fort enjeu,
un mcanisme de validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le
Conseil dtat exercent un contrle, mais ils nont pas la capacit de procder une contre-
expertise : il sagit surtout pour eux de sassurer que toutes les rubriques de ltude dimpact
ont t renseignes et que le travail a bien t fait.
Bien entendu, il faut rester pragmatique : il ne sagit pas de lancer des contre-
expertises sur les fiches dimpact de tous les dcrets et arrts. Il serait nanmoins bon de
rflchir un dispositif possible. cet gard, peut-tre serait-il utile que le Parlement se
dote en interne dune capacit de contre-expertise des valuations qui lui sont fournies
mais il sagit l dune question fort ancienne et dlicate.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Vous avez rendu un avis dfavorable sur
plusieurs projets de texte en raison de linsuffisance de leurs tudes dimpact ou parce quils
ne vous semblaient pas opportuns. Quelles consquences cela a-t-il eues sur leur devenir ?
Ont-ils quand mme t publis ?
Dans votre rapport dactivit, vous avez mis lide que les fiches dimpact,
pralables aux tudes dimpact, soient rendues publiques. Quel intrt cela aurait-il ?
Quel regard portez-vous sur loutil de simulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR ), notamment par rapport aux autres mthodes dvaluation ex
ante des cots qui peuvent exister ?
274

M. Rmi Bouchez. Je nai rendu quune quinzaine davis dfavorables ; le plus
souvent, les projets ont t retravaills et finalement publis. Je ne me souviens que dun cas
o le texte a t totalement abandonn. Il sagissait dun projet visant rebaptiser le livret de
dveloppement durable (LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de
manire signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel ; il ny avait aucune mesure de fond derrire. Jai demand ce que lon value le
cot de cette modification pour les banques ; comme il aurait t trs lev, jai mis un avis
dfavorable, et la mesure na pas t prise. Mais cest anecdotique.
Le projet de dcret relatif la qualit nutritionnelle des repas servis dans les
cantines scolaires nous a galement beaucoup proccups, mais le texte a finalement t
publi ; au demeurant, cela rpondait une obligation, puisquil sagissait dun dcret
dapplication dune loi.
Il est cependant logique et lgitime que ce soient les ministres qui dcident en
dernier ressort.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nest-ce pas aussi li au fait que vos
avis ne sont pas rendus publics ? Par exemple, si lon avait eu connaissance du cot pour les
collectivits du dcret sur la restauration scolaire, cela naurait-il pas enrichi le dbat
public ?
M. Rmi Bouchez. Le choix de placer le commissaire la simplification auprs du
Secrtaire gnral du Gouvernement, dans une position de conseil plutt que de dcision,
rendait difficile la publicit de ses avis. De mme, on ne rend pas publics les dbats
interministriels pralables, qui donnent lieu au mme type dchanges : tout cela est
considr comme du travail prparatoire interne au Gouvernement.
Je ne me souviens pas avoir fait une distinction aussi nette entre fiches et tudes
dimpact. En revanche, nous avons ouvert un dbat pour savoir quel moment il serait
pertinent de rendre publiques les fiches dimpact sur les textes rglementaires qui voluent
en mme temps que ces derniers. Il a finalement t dcid quelles le seront au moment de
la publication du texte. La procdure, qui sappliquera compter de cette anne, permettra
de signaler quune valuation pralable du texte a bien t conduite, et que les incidences des
nouvelles mesures ont t chiffres.
Ce nest toutefois pas suffisant. Cest pourquoi il marrivait de consulter nouveau
les acteurs concerns par un texte lorsque je jugeais que la concertation avait t
insuffisante ; je joignais au projet de texte la fiche dimpact qui mavait t remise, et je leur
demandais ce quils en pensaient.
Il existe donc deux types de publicit : dune part, la publication finale de la fiche
dimpact actualise, correspondant au texte finalement retenu ; dautre part, la
communication lextrieur de ladministration, au cours du travail de prparation, de la
fiche dimpact en devenir sur le projet de texte.
Sagissant d OSCAR , je resterai trs prudent. Quand jai quitt mes fonctions,
le sujet tait en dbat. Il sagissait dun outil ancien, qui avait de graves dfauts et que les
administrations, exception faite du ministre des Finances, ne staient pas compltement
appropri. Je ne saurais vous dire sil a t perfectionn ou si on lui a substitu dautres
instruments.
275

Il existe aussi un dbat sur la mthode adopter. La mthode internationale dite
des cots standards ( Standard Cost Model ) soppose ainsi une approche
microconomique consistant mettre en place une valuation propre chaque texte.
Nous avons galement utilis la procdure dite du test PME , qui correspond
lvaluation grandeur nature sur un panel de textes concernant directement les PME.
Tout cela tait en cours de cration quand jai quitt mes fonctions.
M. Rgis Juanico. Le Parlement vote la loi mais, depuis la rvision
constitutionnelle de 2008, il doit aussi contrler lexcutif et valuer les politiques publiques.
Si ces deux dernires missions montent en puissance, pour lheure, lessentiel de nos
activits restent la discussion et le vote des textes de loi. Do limportance pour nous de
disposer dtudes dimpact de bonne qualit, qui puissent nous clairer sur quelques
questions fondamentales : faut-il vraiment lgifrer sur le sujet ? Quest-ce qui, dans le
projet de texte, est vraiment du domaine de la loi, et quest-ce qui relve plutt du domaine
rglementaire ?
Dans le processus dvaluation des tudes dimpact, on voit bien le rle que jouent
le Secrtariat gnral du Gouvernement, le Conseil dtat et, en interne, les quipes
ministrielles. Ce qui manque peut-tre, cest une contre-expertise qui viendrait nourrir un
dbat contradictoire. Est-ce au Parlement de sen charger ? Mais dans ce cas, avec quels
moyens ? Lexemple britannique nous apporte de ce point de vue des lments de rflexion
intressants : une commission indpendante , comprenant une dizaine de fonctionnaires et
huit personnalits extrieures, ralise non pas une contre-expertise sur le fond, mais une
valuation de la qualit de ltude dimpact. Que pensez-vous de cette solution ?
Une autre question qui nous intresse est lvaluation ex post. Comment mieux
associer le Parlement la rdaction des dcrets dapplication, mener les procdures en
parallle et publier les textes plus rapidement ? Serait-il concevable que, trois cinq ans
aprs ladoption dune loi, le Parlement, par lintermdiaire dune quipe constitue autour
du rapporteur du texte, value le dispositif concern et fasse des propositions de rvision ou
de modification ? Cela ncessiterait sans doute une modification de nos habitudes et de nos
faons de travailler, mais serait susceptible damliorer considrablement la qualit de la loi
dans la dure. Quen pensez-vous ?
M. Rmi Bouchez. Il existe plusieurs solutions pour progresser en matire de
contre-expertise et dvaluation contradictoire dune production qui provient, pour
lessentiel, des ministres. La constitution dune commission indpendante en est une.
Toutefois, il convient de bien mesurer la faisabilit dans le temps de lintervention
dorganismes travaillant avec des dlais. Pour un projet de loi fort enjeu et qui ne serait pas
trop urgent, cest certainement possible, mais pour dautres textes, il serait dlicat
dinterrompre le processus lgislatif durant deux mois !
Mme la prsidente Laure de La Raudire. En Grande-Bretagne, le dlai
dexamen de la qualit des tudes dimpact est de deux trois semaines.
M. Rmi Bouchez. Je pense en tout cas quun tel mcanisme ne devrait tre mis en
uvre que pour les textes qui le ncessitent vraiment, par exemple en cas de difficult
particulire sur les valuations Peut-tre en verra-t-on une esquisse avec la cration du
Conseil national dvaluation des normes (CNEN), puisque la loi prvoit que celui-ci sera
obligatoirement saisi des projets de loi, accompagns des tudes dimpact, et pas seulement
des textes rglementaires. Si cet organisme prend limportance que le lgislateur souhaitait
lui donner, et sil se dote de quelques moyens, je pense quil procdera la contre-expertise
des textes et des valuations qui lui seront soumis. Sa comptence est certes limite aux
276

textes concernant les collectivits territoriales, mais ce champ est en ralit trs large car il
peut sagir de textes concernant entre autres les collectivits territoriales. Le CNEN sera
donc peut-tre un premier lment du dispositif que vous appelez de vos vux.
Sagissant des dcrets dapplication des lois, on a beaucoup progress en la matire,
sous limpulsion du Secrtariat gnral au Gouvernement, du ministre des relations avec le
Parlement et du Parlement lui-mme. Il existe maintenant un systme cohrent de suivi, avec
des indicateurs de performance publics. Je comprends bien votre insatisfaction et votre
attente, mais il convient de ne pas ngliger ces amliorations et de mesurer quil sagit dun
travail trs dlicat : il y a beaucoup de dcrets prendre, quil nest pas toujours facile
didentifier partir du seul texte de loi. On peut certainement encore progresser, mais il me
semble que, pour le coup, les dispositifs de suivi et de contrle existent.
Quant lvaluation ex post, je la juge bien videmment utile, voire ncessaire,
mais il faut avoir conscience quelle peut dboucher sur ldiction de nouvelles normes, de
lois modificatives et de changements pour les parties concernes. tout prendre, je prfre
des lois initialement bien faites des textes que lon modifierait plusieurs reprises parce
que des valuations successives auraient montr quil fallait corriger le tir. Prenons garde
ne pas rendre instables des pans entiers de notre droit, car cela dstabiliserait nos entreprises.
Des reprsentants de fdrations professionnelles me disaient qu tout prendre, ils
prfreraient quon ne touche pas aux normes en vigueur, quelque compliques quelles
soient, plutt quon essaie de les amliorer, car ils devraient alors refaire les programmes
informatiques et former les personnels : au final, le cot du changement serait trop lev.
Par ailleurs, beaucoup de choses existent dj en matire dvaluation ex post,
commencer par les travaux de la Cour des comptes et les rapports gouvernementaux exigs
dans nombre de lois. Le problme, cest ce quon en fait ensuite : les utilise-t-on vraiment
pour faire voluer les textes ? Il serait utile dtablir un tat des lieux de lensemble des
dispositifs existants.
M. Rgis Juanico. Cest prcisment ce que nous avons prvu de faire !
M. Rmi Bouchez. Peut-tre faudrait-il mieux les organiser et les coordonner
davantage, mais il ne sagit pas dun champ vierge.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La Cour des comptes value dans ses
rapports les politiques publiques au sens large, mais non telle disposition lgislative
particulire, notamment au regard des objectifs fixs dans ltude dimpact. Il nexiste pas,
en matire de production de la loi, la mme dmarche de qualit que dans les processus
industriels. Sil rsultait dune valuation que la modification du dispositif lgal
occasionnerait davantage dinconvnients que damliorations, on pourrait toujours dcider
de ne pas procder la rforme, mais lvaluation aurait t faite et permettrait de faire de
meilleures lois par la suite.
Vous avez raison : les travaux de la Cour des comptes ne sont pas assez utiliss par
les administrations, le Gouvernement et les parlementaires. Comment faire pour changer de
culture afin que le politique sempare des prconisations et les mette en uvre ? Les
administrations nont pas forcment envie de revenir sur ce quelles ont elles-mmes cr !
M. Rmi Bouchez. Il me semble que lon bascule l de la question du flux vers
celle du stock. Selon moi, le mieux serait de dvelopper lvaluation pralable, en essayant
de limiter les erreurs commises dans la confection des nouveaux textes et, pour lvaluation
ex post, de retenir un segment du droit, un angle dattaque ou un chapitre de code, den faire
277

la revue de dtail et dessayer, par la concertation, de le simplifier et de lamliorer. Cela me
semblerait en tout cas plus efficace que de centrer lanalyse sur un seul dispositif ou
dengager, comme par le pass, des exercices de simplification tous azimuts donnant lieu
de lourds travaux interministriels et des textes fleuves.
Cela nempcherait pas de prvoir un dispositif dvaluation propre dans le cas
dune loi novatrice ; mais beaucoup de textes nouveaux, quils soient lgislatifs ou
rglementaires, viennent modifier ou complter des dispositifs dj existants. Cest
lensemble quil faudrait valuer.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Bouchez, je vous remercie.
*
* *
Puis la mission dinformation procde laudition de M. ric Dolig, snateur et
auteur du rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivits locales (juin
2011).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le snateur ric Dolig,
notre mission dinformation sur la simplification lgislative sintresse la fabrique de la loi,
donc davantage au flux quau stock de normes.
Sur la question du stock, notre rapporteur, Thierry Mandon, auteur dun rapport sur
la simplification rglementaire pour les entreprises, coprside avec Guillaume Poitrinal le
nouveau Conseil de la simplification tandis que la Commission consultative dvaluation des
normes, cre la suite de votre rapport, traite des normes applicables aux collectivits
territoriales.
Notre mission a commenc ses travaux par des dplacements Bruxelles, Londres
et Berlin nous nous rendrons prochainement La Haye dans le but dy observer les
bonnes pratiques. Nous avons pu mesurer combien la culture de ltude dimpact pralable
la fabrique de la loi pouvait tre forte ltranger, tandis que sy dveloppe galement une
culture dvaluation ex post mthodique des textes adopts.
Nous avons souhait vous entendre aujourdhui, car nos proccupations rejoignent
celles de votre rapport, lequel comporte 268 propositions sectorielles pour simplifier le stock
des normes applicables aux collectivits territoriales ainsi que des prconisations pour
changer en profondeur la gouvernance normative en France.
Vous suggrez notamment de crer une instance indpendante pour procder une
valuation ex ante des dispositifs envisags ; de prparer les dcrets dapplication
concomitamment llaboration de la loi et de fixer des objectifs temporels dadoption de
ces dcrets ; de crer un service aprs-vente de la norme au sein de chaque ministre ; de
dvelopper lvaluation ex post ; de dterminer des rgles de stabilit minimale des textes
dans le temps. Comment envisagez-vous la traduction concrte de ces propositions dans
notre culture lgislative, et pensez-vous que le Conseil dtat y soit favorable ?
Vous proposez galement dintroduire dans le droit franais les principes de
proportionnalit et dadaptation des normes et de changer la culture de transposition des
directives europennes.
278

M. ric Dolig, snateur. Jai en effet produit ce rapport sur la simplification des
normes il y a quelques annes, avec peu de moyens mais grce laide dune femme de
grande qualit, Mme Nomie Angel. Les propositions quil contient refltent mes
convictions, au premier rang desquelles celle que, si la normalisation est utile et ncessaire,
le trop-plein de normes conduit un vritable ras-le-bol , aussi bien de la part des
administrs que des lus ou des entreprises, car il se traduit par un allongement des dlais de
laction publique, des surcots et une complexification excessive de la gouvernance, sans
parler des points de produit intrieur brut (PIB) quil nous cote en pnalisant notre
comptitivit.
Si le poids des normes est particulirement sensible dans la gestion courante des
collectivits, il existe, tous les niveaux de ladministration, une attente de simplification.
On ne manque sans doute pas dides dans les ministres pour y remdier, mais toute la
difficult est de mettre ces ides en uvre.
tat, Parlement, collectivits, chacun porte sa part de responsabilit dans cette
surabondance de normes, qui sexplique en partie par notre attachement certains principes
je pense notamment au principe de prcaution ou par le zle dont fait souvent preuve la
France pour se mettre en conformit avec les normes europennes. Rcemment, cest le
Grenelle de lenvironnement qui a dbouch sur une multitude de normes nouvelles.
Les tats-Unis, le Canada ou certains pays nordiques ont parfaitement compris quil
tait ncessaire de faire des efforts en la matire et jai lintime conviction quil sagit avant
tout dune question de volont politique. Je me suis donc rjoui dentendre le Prsident de la
Rpublique voquer un choc de simplification mme si, malheureusement, nous continuons
produire de la norme, nous livrant, les uns et les autres, une surenchre damendements :
faute de consensus, il nest pas rare quun texte arrivant au Parlement avec une trentaine
darticles en ressorte avec une soixantaine.
Nous devons non seulement adapter nos mthodes pour rguler le flux de normes,
grce une volont politique partage, mais galement nous attaquer au stock et le
nettoyer : on parlait, il y a trois ou quatre ans, de 400 000 normes, et ce nombre a
certainement encore augment. Cette simplification est indispensable si nous voulons
amliorer notre comptitivit et notre qualit de vie.
Pour ce qui me concerne, je me suis plus spcifiquement pench sur les collectivits
locales pour faire une srie de propositions, dont certaines semblent avoir rencontr un cho.
Certaines pistes que jai avances, en matire daccessibilit ou durbanisme notamment, ont
pu en choquer certains, mais ce ntait pas mon intention. Il sagissait dans mon esprit de
faire avancer la rflexion et de trouver des solutions. Je constate dailleurs que ceux-l
mmes qui les critiquaient il y a deux ou trois ans sen inspirent aujourdhui.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Adapter les normes vous parat-il
compatible avec le respect du principe dgalit ? Je pense en particulier aux petites
collectivits territoriales contraintes dengager plusieurs dizaines de milliers deuros de
travaux pour laccessibilit de leurs btiments publics.
M. ric Dolig. Mes propositions ne font que retranscrire ce qui ma t suggr
par les associations dlus, les associations dhandicaps, les reprsentants du secteur des
btiments et travaux publics (BTP) et toutes les personnes concernes que jai auditionnes.
Par ailleurs, le Conseil dtat a rendu un avis sur les propositions issues de mon
rapport, confirmant que la loi peut tre adapte. Il ne peut sagir dun principe gnral, mais
279

il est possible de procder au cas par cas, chaque loi pouvant comporter un article concernant
son application dans telle ou telle collectivit, tel ou tel territoire, comme cest dj le cas
pour loutre-mer ou les dpartements de lEst de la France.
En matire daccessibilit, ma proposition consiste remplacer lobligation de
moyens par une obligation de rsultat : il sagit non pas de rendre accessible la totalit dun
btiment recevant du public, mais de permettre tous les citoyens, handicaps ou non, de
bnficier du mme service. Par exemple, il nest pas ncessaire que toutes les chambres
dune rsidence tudiante soient accessibles aux handicaps ; seules quelques-unes doivent
ltre, ainsi que lensemble des services offerts. De mme, si les services dune petite mairie
ne sont pas accessibles parce quils sont ltage, une pice peut tre amnage en rez-de-
chausse pour que les fonctionnaires y reoivent les usagers qui le ncessitent.
Les commissions locales doivent pouvoir valider les solutions proposes, mieux
adaptes que la norme nationale. Cela permettrait dempcher la disparition de services ou
de commerces contraints de fermer parce que les collectivits ou les entreprises nont pas les
moyens de les mettre aux normes. Il nest pas ncessaire, par exemple, que lensemble des
quipements sportifs dune intercommunalit soit mis aux normes, cette dernire pouvant
slectionner ceux qui, sur son territoire, devront tre accessibles aux handicaps.
Cette adaptation est dautant plus indispensable que la situation conomique des
collectivits sest aggrave depuis la publication de mon rapport et que celles-ci connaissent
aujourdhui des graves difficults de financement. Je rappelle que le cot total de la mise en
conformit avait t valu en 2011 20 milliards deuros, et que seulement 3 ou 4 milliards
avaient t dpenss ce titre. Comme le souligne ma collgue Claire-Lise Campion dans
son rapport, il est donc impratif de trouver des solutions si lon veut achever la mise aux
normes avant le 1
er
janvier 2015. mes yeux, ces solutions consistent ngocier avec les
associations une obligation de rsultat plutt que de moyens, mais le handicap est, avec la
scurit, lun des sujets les plus dlicats dans cette problmatique des normes.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Votre rapport, le rapport Boulard-Lambert, le
rapport Campion, tous disent la mme chose ! Mais, concrtement, que sest-il pass ?
M. ric Dolig. Rien, ou pas grand-chose, mais les mentalits ont volu : les
associations dlus nhsitent plus exprimer leur ras-le-bol face lexcs de normes, en
particulier en matire daccessibilit. Le Prsident de la Rpublique a exprim son dsir de
simplification et le Snat a examin ma proposition de loi, ainsi que celle dpose par
M. Jean-Pierre Sueur et Mme Jacqueline Gourault. Les bonnes intentions existent mais, par
souci de ne pas heurter les lobbies ou les associations, elles finissent toujours par tre vides
de leur substance.
Comme je lexpliquais lancien Prsident de la Rpublique lorsquil ma confi
ma mission, il faut avoir le courage politique de prendre les dispositions que les gens
attendent et qui ne sont pas si difficiles que cela accepter.
Il serait assez simple de ne pas surenchrir sur les normes europennes et, par
exemple, dautoriser nos agriculteurs lever leurs volailles dans des poulaillers de mme
dimension que les poulaillers allemands ou encore de permettre Amazon de stocker ses
produits dans des entrepts identiques ceux doutre-Rhin : cela permettrait dans les deux
cas de faire des conomies de cot de revient et de gestion. En vitant dajouter des normes
nationales aux normes europennes, nous raliserions des gains considrables.
280

Nous devons nous inspirer des mthodes mises en place ltranger. Lanalyse
cot-efficacit permettrait par exemple didentifier et de supprimer, dans le respect du
principe dgalit, les impts dont la perception cote plus cher quelle ne rapporte ltat.
Les parlementaires doivent se gendarmer un peu et revoir lorganisation de leurs
travaux. Quant lexcutif, javais galement suggr de rduire quinze le nombre de
ministres quinze ministres vont lessentiel et produisent moins que quarante , mais cela
ne se fera jamais si ce nest pas inscrit dans la Constitution !
M. Rgis Juanico. Existe-t-il des diffrences fondamentales entre les manires de
travailler du Snat et celles de lAssemble nationale, soit en amont de la loi, dans la phase
de prparation des textes, soit en aval ? Le Snat est, me semble-t-il, dot dune commission
charge du contrle de lapplication des lois : est-elle utile ? Disposez-vous par ailleurs
doutils dvaluation ex post qui vous paraissent adapts ? Comment pourrions-nous nous
enrichir mutuellement pour amliorer la qualit de la loi ?
M. ric Dolig. Ayant t dput avant dtre snateur, je peux noter quelques
diffrences. LAssemble est davantage soumise la pression de lactualit et celle des
lecteurs que le Snat, qui dispose de davantage de temps pour examiner les textes cela
influence videmment sa manire de les aborder. Nous avons en effet une commission
snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, mais je ne suis pas persuad de son
apport particulier. Quant aux valuations, elles indiquent rarement quune loi est mauvaise
ou quelle ne fonctionne pas, et nous avons trop tendance, snateurs comme dputs, ne
pas assez prendre le temps de regarder en arrire, car nous sommes toujours assaillis de
textes qui se succdent grande vitesse. Il faudrait pourtant prendre lhabitude de ne pas
ajouter les rapports les uns aux autres et mettre enfin en application ce principe sur lequel
tout le monde saccorde : un texte adopt doit en chasser un, voire deux.
LAssemble comme le Snat doivent revoir leurs mthodes de travail, car il nest
pas possible de traiter de tout en mme temps. Si lintrt des travaux est immense, je ne suis
cependant pas persuad que nous ayons vritablement le temps dexploiter toute la richesse
que constituent les nombreuses auditions auxquelles nous procdons. Quant au rapport
annuel de la commission pour le contrle de lapplication des lois, il est comme le rapport de
la Cour des comptes : riche et passionnant. On pourrait certes en tirer des enseignements
mais, le plus souvent, on ne progresse pas faute de temps. Je sais quil existe ltranger des
commissions charges dexaminer la productivit des lois. Nous pourrions nous en
inspirer et mettre en place, au sein de nos assembles respectives, des instances charges
dvaluer lefficacit des travaux que nous menons. Elles feraient sans doute apparatre que,
bien souvent, les rsultats sont moindres que les efforts fournis.
Mme Ccile Untermaier. Nous devons identifier les responsabilits de chacun
dans la prolifration de la norme. Avec laccessibilit, nous sommes pour lessentiel dans le
domaine rglementaire, et cest moins au lgislateur de battre sa coulpe quau pouvoir
excutif de trouver des dispositifs adapts. Ceux qui sont actuellement en place sont dune
lourdeur administrative qui les rend inapplicables dans certaines communes et dcourage
certains maires douvrir des locaux au public. Il serait souhaitable que les dcrets soient
valus par un rgulateur. Il est aberrant, par exemple, que la commission dpartementale
soit saisie dun projet douverture de local quand le maire est prt en assumer toute la
responsabilit. Selon moi, cette complexit trouve son origine dans le fait que la
dcentralisation na jamais t vraiment assume et que lon continue imposer aux lus des
normes qui sempilent les unes sur les autres.
281

Sagissant de la loi, ne faut-il pas se donner davantage de temps pour la produire et
mieux valuer en amont, dans les tudes dimpact, la diversit de situations et son incidence
sur lapplication de cette loi ? Ne peut-on imaginer de mettre en place des dispositifs
dexprimentation ? Et, si on met en place des normes adaptes, pourquoi ne pas concevoir
un quivalent de Lgifrance lchelle rgionale ?
M. ric Dolig. Il est clair quil faut clarifier les responsabilits des uns et des
autres. La loi sur les comptences des collectivits, qui doit nous tre prsente dici
quelques semaines, peut nous en donner loccasion.
Je pense par ailleurs que les prfets sont en train de perdre le pouvoir sur leurs
administrations au plan local : les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC), dans
le domaine des fouilles, les architectes des btiments de France, ou les directions rgionales
de lenvironnement, de lamnagement et du logement (DREAL), en matire
denvironnement, ont dsormais tendance en rfrer directement leur ministre de tutelle
et il devient difficile de rgler les problmes au niveau local. Il est important que les prfets
retrouvent de lautorit, car leur facult de discussion avec les lus est souvent plus grande
que celle des directeurs des services dconcentrs. Il faut leur redonner un pouvoir
dapprciation en matire dapplication de la norme pour permettre la mise en uvre de
solutions plus souples au plan local. Pour reprendre lexemple de laccessibilit, il faut en
finir avec les interprtations maximalistes dun texte vot lunanimit mais dont
lapplication tait diffre de dix ans et faire en sorte que les lus puissent agir sans peur
dtre sanctionns. Cest dans cette optique que javais propos, en accord avec le prsident
de lAssociation des maires de France, la mise en place dune instance de mdiation,
compose danciens lus et destine assister les maires des petites communes dans leurs
dmarches auprs des prfets. Cest une solution intressante et peu onreuse.
Reste quil faut parvenir convaincre les associations spcialises. Or chacun sait
que lAssociation des paralyss de France ne veut, pour linstant, pas entendre parler dun
assouplissement de la loi. Sans doute changera-t-elle davis le 31 dcembre 2014, mais il
serait prfrable denvisager les solutions suffisamment en amont, avant quil ne soit trop
tard.
Mme Ccile Untermaier. Une solution respectueuse passe par le dialogue et non
par lempilement des formulaires remplir, mais nous navons malheureusement obtenu
aucun allgement dans ce domaine. Les commissions dpartementales sont souvent
inflexibles. En outre, quelle que soit la majorit, ladministration centrale sintresse peu aux
difficults locales et a du mal admettre que ses dcrets posent des problmes dapplication
sur le terrain. Sans doute la mise en place dun mdiateur pourrait-elle simplifier les choses.
M. ric Dolig. Tout est dans le rapport. Chaque administration doit analyser les
remontes du terrain et corriger en consquence les textes quelle produit. Quant au
Parlement, il doit renforcer son suivi des normes, le Snat se concentrant sur la
problmatique des collectivits et lAssemble sattachant davantage aux questions de
socit, afin dviter les doublons.
Je le rpte, tout est question de courage politique. Si les ractions peuvent tre
ngatives dans un premier temps, terme il ny a que des effets bnfiques retirer dune
simplification des normes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le snateur, nous vous
remercions.
282

Sance du jeudi 10 avril 2014
La mission dinformation procde laudition, ouverte la presse, de M. Nicolas
Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre du Club
des juristes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Comme vous le savez, monsieur le
professeur, notre mission entend faire porter ses travaux davantage sur une rationalisation du
flux normatif que sur la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires dont se proccupe le Gouvernement notre rapporteur, M. Thierry Mandon,
est du reste coprsident du Conseil de la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de culture normative en nous inspirant des exemples trangers.
Nous nous sommes rendus le 27 mars dernier aux Pays-Bas, o nous avons
rencontr, notamment, des reprsentants du conseil consultatif indpendant ACTAL et du
ministre des Affaires conomiques, qui participent la politique nerlandaise de
simplification administrative et lgislative. Nous avons galement effectu des dplacements
successivement Bruxelles, Londres et Berlin.
Ltude des exemples trangers nourrit notre rflexion, qui porte en particulier sur
limportance dune valuation ex ante objective et indpendante et dune valuation ex post
mthodique, ainsi que, dune manire plus gnrale, sur diffrents aspects de la procdure
lgislative, comme la mthode de transposition des directives europennes.
Nous avons souhait vous entendre car vous tes lauteur de nombreux articles sur
la simplification du droit et sur la scurit juridique. Je pense notamment votre contribution
au rapport public du Conseil dtat de 2006, o vous analysez les causes du dclin de lart
de lgifrer et en appelez au dveloppement dune nouvelle culture de la production des
normes .
Nous serions heureux de connatre votre point de vue sur ces matires, ltat des
rflexions que mne le Club des juristes et les ventuelles propositions que vous auriez
nous soumettre.
M. Nicolas Molfessis. Je mintresse depuis longtemps la question de la scurit
juridique. Il y a une dizaine dannes, jai rdig un rapport sur les revirements de
jurisprudence de la Cour de cassation, aprs quune commission eut formul lhypothse,
pour des raisons de scurit juridique et pour viter de surprendre les justiciables, dune
modulation de ces revirements dans le temps. Dans un arrt rendu en assemble plnire, la
Cour de cassation sest inspire des conclusions de cette commission. La premire chambre
civile a suivi, la chambre commerciale pas totalement, et la chambre sociale a dsir ne pas
suivre.
Je trouve que cest une bonne illustration des travaux mens en matire de scurit
juridique : rien nen ressort de trs cohrent et, souvent, on met le dsordre l o lon
cherchait instiller de lordre. Il arrive que les institutions rpondent de faon erratique aux
rflexions dont elles sont lobjet.
Cet pisode est lorigine de la mise en place, au sein du Club des juristes, dune
commission Inscurit juridique et initiative conomique que je coprside avec M. Henri
de Castries. Lobjectif est de confronter les points de vue des juristes et du monde de
283

lentreprise pour examiner dans quelle mesure linscurit juridique est un frein linitiative
conomique et comment essayer dy porter remde. Les travaux de cette commission ntant
pas achevs, je ne peux videmment pas vous en livrer les conclusions, mais jaurai plaisir
faire tat des rflexions que nous avons dj menes.
Depuis plus de vingt ans, les pouvoirs publics et les plus hautes instances dnoncent
linscurit juridique sous toutes ses formes. Le Conseil dtat a remis un premier rapport
ce sujet en 1991, puis un second en 2006. Les autres rapports officiels se comptent par
dizaines. Des commissions officielles ou universitaires ont t mises en place. On a aussi
labor un droit de la norme, cest--dire un droit portant sur lart de lgifrer, allant de
circulaires sur llaboration des textes ldiction dobjectifs valeur constitutionnelle la
clart et lintelligibilit de la loi , dans le but de rguler le flux normatif et la qualit
rdactionnelle des textes.
Pourtant, en dpit de ces vingt annes de rflexion intense aucun autre sujet
juridique nen a sans doute suscit autant , en dpit du nombre de structures cres, et en
dpit de certains progrs sur lesquels je reviendrai, on dplore toujours limportance de
linscurit juridique.
Pourquoi, avec tous ces discours vertueux sur llaboration de la norme, le mal
continue-t-il de progresser ?
Plusieurs exemples rcents montrent quil existe toujours un dcalage entre les
intentions et les ralisations, entre les constats et les pratiques qui sensuivent.
Cest le cas des lois de simplification : alors quelles partent du constat on ne peut
plus vertueux quil faut consacrer une partie du travail lgislatif amliorer le stock existant,
soit en essayant damliorer la rdaction des textes, soit, plus radicalement, en retranchant
les corps morts, nombre des intervenants que vous avez entendus les ont dnonces raison.
La quatrime et dernire en date comprend elle aussi des dispositions que lon plaait
auparavant dans les lois fourre-tout : DDOS (diverses dispositions dordre social) ou
DDOEF (diverses dispositions dordre conomique et financier), etc. Bien que prvus
spcifiquement pour la simplification, ces dispositifs se pervertissent.
Deuxime exemple, celui des ordonnances, dont tous les responsables politiques
dnoncent, lorsquils sont dans lopposition, le caractre antidmocratique. Cette voie de
lgislation bis permet de multiplier au moins par deux le flux normatif. Alors que le
Parlement est dj embouteill, on continue demprunter une voie de dlestage qui ne fera
quajouter la saturation. Lutilisation abusive des ordonnances fait lobjet de
condamnations unanimes mais, au bout de quelques mois de pouvoir, la pratique lemporte
sur les bonnes intentions. Dans le dispositif des ordonnances, la prparation des textes ne fait
lobjet daucune discussion publique et, plus gnralement, nest accompagne de rien de ce
qui fait la gense dun corpus lgislatif dans une dmocratie volue et qui permet aux
juristes de comprendre de quoi il retourne.
Le troisime exemple, un peu plus ancien, est celui des lois mmorielles. On ne
trouve pas un parlementaire rationnel qui y soit favorable. Une commission conduite par
lancien prsident de lAssemble nationale a men une rflexion trs fconde sur le sujet.
Comme les juristes et les historiens de tous bords, elle a dnonc les lois mmorielles. la
fin de la dernire lgislature, le Conseil constitutionnel a censur une nouvelle proposition de
loi relative au gnocide armnien, marquant ainsi que lon ne voulait vraiment plus de lois
mmorielles. Or le Prsident de la Rpublique dalors sest empress de dire quil dposerait
un nouveau texte sil tait lu. Et celui qui a t lu sest lui aussi empress dannoncer quil
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remplacerait le texte censur. Ces hauts personnages savent trs bien que les lois
mmorielles sont un dvoiement de la lgislation et une forme dinstrumentalisation de la loi
des fins purement symboliques, voire lectoralistes. Il nempche !
Enfin, aprs lchec dun premier dispositif, on a rtabli un systme dtudes
dimpact dont le fonctionnement se rvle nettement plus satisfaisant. Les travers des tudes
dimpact strotypes demeurent cependant. Il y a, l aussi, du travail faire.
Nous sommes donc partis de lide quil fallait travailler sur les causes profondes de
la situation. Pour que le Parlement puisse sexprimer sur des sujets symboliques porte
recognitive sans passer par des lois mmorielles, par exemple, la voie des rsolutions
parlementaires a t mise en place. On prend ainsi en compte le fait que la vie dun
parlementaire ou de toute personne au pouvoir est aussi une vie faite de concessions, de
rponses des groupes dintrt et des groupes de pression. On est toujours trs vertueux
lorsque lon rflchit la faon la plus vertueuse dagir ; lorsque lon a les mains dans le
cambouis, cest autre chose ! Il est essentiel dintgrer cette dimension pratique la
rflexion : comment viter le dvoiement ou le contournement des remdes ?
La vertu sapprend par lincitation et par la rcompense, mais aussi par la
contrainte. Une des meilleures manires de faire progresser les mentalits est dempcher les
dvoiements. Sagissant notamment des tudes dimpact ou de la publication dans un dlai
donn des textes dapplication, des mesures coercitives sont souhaitables pour changer les
comportements et la culture en matire de lgislation.
Nos rflexions ont port la fois sur lidentification des dysfonctionnements et sur
la manire dy remdier.
Premier nud que nous essayons de dmler, celui des amendements. Si,
lvidence, les amendements parlementaires soulvent des difficults importantes au regard
de la scurit juridique, il est complexe de trouver une solution car il est videmment hors de
question de priver les parlementaires de ce droit fondamental ou dessayer de le limiter. On
saccorde reconnatre les problmes : la procdure dans son ensemble chappe aux tudes
dimpact ; le dlai de dpt des amendements permet certains dentre eux dchapper
toute discussion relle en commission ; enfin la voie de lamendement est instrumentalise
pour faire passer hors de la vue du Conseil dtat des dispositions dont on craint quelles
puissent faire lobjet dun avis dfavorable on la encore vu avec laction de groupe
simplifie introduite dans le projet de loi relatif la consommation.
Je sais que vous travaillez comme nous rsoudre ce problme. La loi de finances
pour 2014 a montr de faon symptomatique que les dispositions introduites par
amendement sexposent davantage une censure du Conseil constitutionnel.
Un autre sujet de rflexion est la rtroactivit des textes. Linscurit juridique tient
non seulement la multiplication des textes mais leur insertion dans le temps. Sont
concerns les textes fiscaux, les lois de validation et les lois interprtatives, tous dispositifs
ayant vocation avoir une porte rtroactive sous couvert parfois dapplication immdiate.
Nous nous proccupons en particulier de la petite rtroactivit fiscale, unanimement
dnonce par les milieux conomiques, qui consiste remettre la loi de finances vote en
fin danne le sort doprations accomplies dans lanne coule.
Nous tudions galement un sujet qui nest peut-tre pas au centre de vos
proccupations, celui de lapplication des rgles et de la hirarchie des normes. Il arrive que
des justiciables ou des organisations essaient de choisir leur juge et que des dispositions
285

votes par le Parlement soient cartes par un juge dinstance en application de la
Convention europenne des droits de lhomme ou de conventions de lOrganisation
internationale du travail. Face cette source dinscurit juridique importante, nous
rflchissons lhypothse dun filtre permettant de laisser chacune des juridictions
suprmes Cour de cassation et Conseil dtat le soin de statuer sur les questions de
conventionnalit, pour parvenir une scurit juridique comparable celle laquelle on est
parvenu en matire de questions prioritaires de constitutionnalit (QPC).
Nous rflchissons galement lorganisation des cours suprmes. Une Cour de
cassation mature ne devrait pas avoir juger entre 20 000 et 30 000 pourvois par an, mais
rendre entre 100 et 500 dcisions et tre ainsi capable dassumer rellement son devoir
dunification du droit sur lensemble du territoire.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Comment imaginez-vous le filtre en matire
dapplication des conventions ?
M. Nicolas Molfessis. Dans certains domaines, notamment sagissant de lgislation
sociale porte trs forte, des associations ou des syndicats choisissent des juridictions dont
ils estiment, tort ou raison, quelles leur seront favorables. Nous avons examin, par
exemple, une dcision du tribunal de Longjumeau par laquelle le juge carte la loi
applicable ; le procs suivra ensuite son cours ; sil y a appel et pourvoi en cassation, le dlai
se mesurera en annes pour savoir ce quil en est de la lgislation concerne. Nous estimons
que cest catastrophique pour la scurit juridique. Si notre lgislation est contraire une
convention internationale et doit tre carte son profit, la question doit relever du juge
suprme de chaque ordre, cest--dire de la Cour de cassation ou du Conseil dtat.
Dans le cas despce, le juge de Longjumeau pourra se voir poser la question par le
justiciable mais il devra, si la demande est srieuse, la renvoyer devant la cour comptente
dans son ordre pour que celle-ci statue avant toute dcision sur le fond. Le mcanisme
permettrait de vider la question de la conventionnalit en quelques mois, comme on
vide la question de la constitutionnalit en quelques mois en matire de QPC. Il suppose
au moins une modification lgislative.
M. le rapporteur. Une modification dordre trs gnral ou une modification qui
naffecterait que les codes concerns ?
M. Nicolas Molfessis. Peut-tre faudrait-il mme plus quune modification
lgislative. Il ne sagit pour linstant que dune piste. En tout tat de cause, il faut rguler le
problme de linscurit juridique en mettant en place des rouages juridiques vertueux.
M. Rgis Juanico. Les amendements parlementaires peuvent en effet soulever des
questions de scurit juridique. Certains contribuent aussi au caractre bavard de la loi.
Pourtant, le droit damendement des parlementaires, qui dcoule de la Constitution, est trs
encadr et, dans les faits, trs limit : principe de spcialit budgtaire, article 40 de la
Constitution, avis du Conseil dtat, censure du Conseil constitutionnel, sans parler de
lincompatibilit europenne que telle ou telle bureaucratie gouvernementale oppose parfois
nos amendements. Cest peut-tre ce qui explique que certains parlementaires contribuent
faire bavarder les textes, ou dposent des amendements qui consistent seulement demander
au Gouvernement la remise dun rapport il sagit, on le sait, dviter de tomber sous le
coup de larticle 40, mais on peut se demander ce que vient faire une demande de rapport
dans un texte lgislatif !
286

Lamlioration des processus de scurisation juridique dpend aussi des moyens et
de lexpertise dont les assembles disposent pour mieux travailler en amont et viter que les
amendements soient examins la dernire minute, sans prparation et sans vritable dbat.
Vous avez voqu le caractre parfois strotyp des tudes dimpact. Quelles
propositions concrtes feriez-vous pour amliorer la procdure ? Au Royaume-Uni, par
exemple, il existe des comits extrieurs et indpendants pour examiner les textes en
prparation.
M. Nicolas Molfessis. Sagissant des amendements, il faut trouver un quilibre
entre la conservation pleine et entire du droit damendement et la rgulation de son usage
de manire viter les excs.
Nous suivons cet effet trois pistes.
Premirement, empcher linsertion par voie damendement de dispositions
radicalement nouvelles. On viterait ainsi dintroduire, dans la loi relative la
consommation, des dispositions concernant les fichiers positifs lesquelles ont t censures
par le Conseil constitutionnel.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il sagissait dun amendement
gouvernemental.
M. Nicolas Molfessis. Vous avez raison. Mon propos porte sur la procdure
damendement en gnral.
Cette premire orientation nest pas sans dfauts. Sa base constitutionnelle est
problmatique : comment faire le dpart entre les amendements qui seraient autoriss et ceux
qui ne le seraient pas ? Elle rend par ailleurs dlicate la prparation de dispositions
lgislatives nouvelles.
La deuxime piste serait dinterdire le dpt de certains amendements une fois
pass un certain dlai, et en tout cas interdire le dpt jusquau jour de la discussion en
sance publique. La logique voudrait que les amendements du moins les plus importants
puissent toujours tre dbattus en commission et que chaque parlementaire dispose de
plusieurs jours pour prparer leur discussion.
La troisime piste serait de rendre aux lois de financement de la scurit sociale leur
objet, en permettant un vrai dbat parlementaire sur lvolution de la scurit sociale et sur
ses comptes. Il sagit dviter la dispersion des dbats en centralisant la discussion selon
lobjet des textes un moment cl de lanne. Cette forme de concentration du travail
parlementaire rejoint celle que vous avez voque en matire fiscale, monsieur Juanico.
M. le rapporteur. Quelles seraient les bases juridiques dune telle dmarche ?
M. Nicolas Molfessis. Larticle 34 de la Constitution.
M. le rapporteur. Faudra-t-il modifier le rglement des assembles ?
M. Nicolas Molfessis. On peut sappuyer sur la loi organique relative aux lois de
financement de la scurit sociale de 1996, mais jignore, ce stade, si cela ncessite une
modification.
287

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le dlai de dpt des amendements est
fix par une loi organique et par les rglements des assembles. En revanche, interdire
lintroduction par voie damendement de dispositifs radicalement nouveaux me semble
relever de la Constitution.
M. Nicolas Molfessis. Les articles 39 et 44 de la Constitution sont insuffisants pour
fonder un dispositif allant en ce sens. Je nai pas la rponse votre question.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il sagit, en somme, de dfinir a priori
le cavalier lgislatif sans attendre la dcision du Conseil constitutionnel.
M. Nicolas Molfessis. Exactement.
M. le rapporteur. Selon vous, lamendement pigeons , qui a imprim un
changement 180 degrs au projet de loi de finances pour 2014, est-il radicalement
nouveau ?
M. Nicolas Molfessis. Oui.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il est radicalement nouveau dun point
de vue politique, mais pas du point de vue du champ dapplication de la loi.
M. Nicolas Molfessis. Je pense que la dfinition du radicalement nouveau est
formelle et non pas substantielle. Sont viss les amendements radicalement nouveaux par
rapport au texte initial. Sils ne sy rattachaient pas, ils seraient de toute faon censurs en
ltat actuel du droit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Votre proposition revient interdire
les amendements de suppression. Supprimer un article du projet de loi initial est
radicalement nouveau
M. Nicolas Molfessis. Je ne crois pas. Ce qui est radicalement nouveau, cest
linsertion dans un texte dun dispositif qui ntait pas prvu par ledit texte et qui le modifie.
M. le rapporteur. Je rejoins lobjection de la prsidente : un amendement de
suppression est par dfinition radicalement nouveau.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Jen reviens lamendement
pigeons , dont la modification radicale porte sur une disposition relative aux valeurs
mobilires dj prsente dans le projet de loi initial. mon sens, il ne sagit pas de quelque
chose de radicalement nouveau. Mais, dans lhypothse o cela le serait, on interdit tout
amendement de suppression.
M. Nicolas Molfessis. Jestime au contraire que, par nature, un amendement de
suppression nest pas radicalement nouveau puisquil est directement corrl au texte et
inhrent la discussion sur celui-ci. Toute discussion lgislative porte forcment sur des
modifications de rdaction ou sur la suppression de dispositions. Exclure les amendements
de suppression me semble antinomique. Ce que lon peut en revanche dfinir comme
radicalement nouveau, cest lintgration un texte de dispositions qui ntaient nullement
prvues initialement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le fichier positif, donc, mais pas
lamendement pigeons
288

M. Nicolas Molfessis. Cest ensuite une question de jurisprudence
constitutionnelle. Le droit sait le faire !
M. le rapporteur. Si nous insistons sur ce sujet, cest quil sagit dune de nos
pistes de rflexion.
M. Nicolas Molfessis. Nous avons les mmes proccupations : comment trouver un
critre opratoire, soit temporel, soit substantiel, pour refuser des amendements ? Modifier le
dlai de dpt est simple, fixer des critres de contenu est beaucoup plus compliqu !
Sagissant maintenant des tudes dimpact, notre rflexion rejoint la vtre : est-il
opportun de recourir un organisme extrieur qui assiste ou contrle la rdaction lgislative,
et, si oui, quelles fins ? On peut penser quil est difficile pour les parlementaires dtre la
fois ceux qui crivent les textes et ceux qui sont chargs dvaluer ex ante ou ex post le
travail quils ont effectu. Sans doute certaines commissions dvaluation ont-elles bien
fonctionn, mais elles nont pas toujours donn pleinement satisfaction. Ne faut-il pas, ds
lors, externaliser ce mcanisme de contrle du travail parlementaire en le confiant une
autre instance ? Nous sommes en train de nous demander, par exemple, si le Conseil
conomique, social et environnemental (CESE) souvent considr comme trs
poussireux,
M. Rgis Juanico. Et sous-utilis !
M. Nicolas Molfessis. ...ne pourrait pas tre utilis en soutien du travail
parlementaire dans diffrentes hypothses, conjointement avec lINSEE (Institut national de
la statistique et des tudes conomiques) pour les tudes dimpact car celles-ci rclament une
logistique dont le Conseil ne dispose pas ncessairement.
Bref, comme dans le systme bruxellois, il serait logique que ltude dimpact soit
valide un moment donn par un organisme extrieur. Dans ltat de nos rflexions, ltude
dimpact nchappe pas linstance qui prpare le texte mais elle est valide par un
organisme extrieur qui laccepte ou non selon sa qualit, en fonction de critres quil
faudrait, l aussi, discuter.
Dans cette approche, il faut se garder de monter une usine gaz en donnant cette
autorit extrieure le soin de faire tout ce qui revient jusqu prsent ceux qui font les
textes. Pour nous, il doit sagir dun organisme de contrle.
Dans le prolongement de cette rflexion, il faut envisager la possibilit dtendre les
tudes dimpact aux propositions de loi et aux amendements. Il ny a pas de raison que la
procdure ne soit pas similaire quelle que soit lorigine de la disposition lgislative.
M. le rapporteur. Comment dterminer les amendements que lon soumettra une
tude dimpact et une contre-expertise indpendante ?
M. Nicolas Molfessis. Bien entendu, tous les amendements ne doivent pas tre
soumis la procdure. Cela naurait aucun sens de faire une tude dimpact sur un
amendement rdactionnel ! Le commencement de la vertu serait dinstaurer des dlais
impratifs de dpt qui laissent le temps de procder, le cas chant, des tudes dimpact
pralables. Mais je ne sais pas si une telle proposition est trs raliste Toujours est-il que
les amendements de dernire minute sont ceux auxquels il faut penser en premier si lon veut
essayer de rguler la procdure.
289

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous rflchissons aussi aux
valuations ex post et aux dispositifs qui pourraient tre utiliss comme des lois dure
dtermine ou correspondre des exprimentations dans certains domaines. Quelle
obligation dvaluation ex post instaurer ? Faut-il supprimer automatiquement la loi si
lvaluation est ngative ? Faut-il prvoir dans la plupart des textes des clauses de rvision
ou de caducit ( sunset clauses ) pour sassurer que le Parlement, sil veut maintenir le
dispositif, redbatte de la question ?
M. Nicolas Molfessis. Nous navons pas abord ce sujet. Le droit franais connat
des lois exprimentales depuis quelques annes dj, soit pour des raisons politiques par
exemple la loi Veil sur linterruption volontaire de grossesse, qui ncessitait que lon
acclimate notre droit et notre socit cette nouvelle lgislation , soit pour des raisons
techniques.
Ce que lon peut constater, cest que lon na pas toujours effectu les
exprimentations passes avec lattention et le srieux que rclamait la question. Il est vrai
quune exprimentation lgislative nest pas forcment simple mener : quel type
dorganisme peut-il procder lvaluation, sur quels critres, et partir de quand considre-
t-on quune loi a satisfait ou non aux objectifs qui lui taient assigns ? La premire loi de
biothique, par exemple, devait constituer une lgislation exprimentale pour cinq ans, mais
le Parlement, trop occup, a mis dix ans avant dy revenir. Il faut veiller ne pas crer des
mcanismes complexes qui se surajoutent aux mcanismes existants et rendent le travail des
parlementaires infaisable. Vous aviez mis en place un Office parlementaire dvaluation de
la lgislation o ceux qui faisaient la loi taient aussi ceux qui lvaluaient, et qui na eu
presque aucune activit pendant des annes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il a t supprim depuis.
M. Nicolas Molfessis. On le voit, les expriences dvaluation lgislative ne sont
pas forcment probantes. Mon impression est que la mise en place dun mcanisme
systmatique de lois exprimentales ajouterait la complexit de la machine lgislative. La
procdure est propre certaines lgislations et doit leur tre rserve.
Je sais que vous rflchissez aussi, comme nous, aux principes de one in, one
out ou de one in, two out .
Mme la prsidente Laure de La Raudire. En valeur de charge administrative,
pas en nombre de textes.
M. Nicolas Molfessis. Nous nous interrogeons sur le caractre raliste de cette
proposition. Elle semble fonctionner dans certaines lgislations, notamment au Royaume-
Uni, mais quen serait-il chez nous ? Nous sommes en train de faire des tests pour
dterminer dans quelle mesure un tel mcanisme pourrait vider la lgislation en valeur.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Pensez-vous quil faille rendre public
lavis du Conseil dtat sur les projets de loi ? Cela serait-il bnfique la scurit juridique
et la simplification lgislative ?
M. Nicolas Molfessis. La publicit des avis du Conseil dtat aurait une vertu
pdagogique vidente. Certains avis sont dailleurs diffuss. Mais jai aussi entendu les
contre-arguments invoqus devant vous : selon certains, la publicit changerait la mthode
de rdaction des avis et leur enlverait une partie de leur utilit. Je ne sais pas si cest vrai.
290

M. le rapporteur. Pour le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, il
y a en effet des avantages et des inconvnients. Mais, pour lui, les avantages lemportent
sans doute sur les inconvnients.
M. Nicolas Molfessis. Il est difficile de penser que la qualit des avis se trouverait
affaiblie par leur publicit. Doit-on sattendre ce que leuphmisme investisse les avis et en
rduise la porte ? En rgle gnrale, je crois que la publicit amliore la qualit du droit et
de la justice. Lorsque lon sait que lon sera entendu ou lu, on apporte plus de soin sa
rflexion.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci pour votre contribution,
monsieur le professeur.

291

Sance du jeudi 17 avril 2014
La mission dinformation procde laudition, ouverte la presse, de
reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques
(OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
; Mme Cline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la
rglementation ; M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation.
M. Thierry Mandon, prsident. Je vous prie tout dabord dexcuser Mme Laure
de La Raudire, prsidente de notre mission dinformation, qui ne peut tre prsente ce
matin.
Depuis deux ans, la demande du Prsident de la Rpublique et de M. Jean-Marc
Ayrault, alors Premier ministre, la France dveloppe un programme systmatique de
simplification lgislative articul en deux volets. Le premier volet, gr par lexcutif,
concerne principalement la simplification du stock existant de normes applicables aux
entreprises. Le deuxime a t engag par le prsident de lAssemble nationale, M. Claude
Bartolone, qui a charg la mission dinformation prside par Mme de La Raudire, et dont
je suis le rapporteur, de mener une rflexion sur la rationalisation du flux lgislatif et sur la
simplification de la loi.
Cest dans le cadre de cette mission sur le mieux lgifrer que nous vous
entendons aujourdhui. Nous rendrons nos conclusions au prsident de lAssemble
nationale dici lt.
Cette audition revt pour nous un intrt tout particulier, dans la mesure o lOCDE
connat les meilleures pratiques europennes et o elle insiste depuis longtemps sur la
ncessit de faire ce travail de simplification.
Mme Cline Kauffmann responsable adjointe de la division de la politique de
la rglementation (OCDE). Nous vous remercions de nous offrir cette occasion de faire
connatre le travail de lOCDE et dexposer les informations que nous avons collectes dans
plusieurs pays.
Ce travail reflte la rflexion que les trente-quatre pays de lOrganisation et mme
un peu au-del mnent au sein du Comit de la politique de la rglementation, organe qui
consacre ses deux sessions annuelles aux moyens damliorer la rglementation. Il est
lorigine de la recommandation en douze points du Conseil de lOCDE concernant la
politique et la gouvernance rglementaires, publie en 2012.
Avant cette recommandation, nous avions effectu les revues intitules Mieux
lgifrer en Europe et consacres quinze pays de lUnion europenne, dont, en 2010, une
revue de la France qui faisait suite celle de 2004. Nous savons cependant quil sest pass
beaucoup de choses depuis cette priode.
Le travail et la raison dtre du Comit de la politique de la rglementation peuvent
se rsumer en quelques messages cls que lon retrouve dans la recommandation du Conseil
de 2012.
Premirement, il est possible datteindre les objectifs des politiques sociales,
conomiques et environnementales un cot moindre en lgifrant mieux et en amliorant la
292

qualit du systme rglementaire. Le Comit met laccent sur laspect qualitatif du processus
de production lgislative autant que sur son aspect quantitatif.
Deuximement, cette amlioration suppose une vision stratgique et, surtout,
globale du cycle de la gouvernance rglementaire. Le stock et le flux des textes lgislatifs et
rglementaires sont minemment lis : on ne peut traiter lun sans lautre ce dont on a dj
largement conscience en France, comme le montre lannonce faite lundi dernier au sujet du
principe one in, one out . Ensuite, le cycle de gouvernance rglementaire doit tre vu dans
son ensemble : une rflexion sur la manire dont les lois produites seront mises en uvre in
fine doit intervenir ds lamont du processus. Enfin, la qualit de la loi ne sapprcie pas
seulement en termes de lgistique, mais aussi en fonction des impacts conomiques, sociaux
et environnementaux des textes.
Cette approche sest traduite, dans les pays de lOCDE, par un certain nombre de
bonnes pratiques dans la mise en uvre de larchitecture institutionnelle et par le recours
diffrents outils.
Ainsi, la majorit des pays membres ont mis en place, au cur des instances
gouvernementales, un organisme de supervision. Les tats-Unis ont t les premiers le
faire. Cette instance a pour mission de surveiller la qualit de la prparation des valuations
dimpact et de fournir des conseils sur leur laboration. Elle doit en consquence disposer
dune indpendance technique qui lui confre la force et le pouvoir dmettre, le cas chant,
un avis ngatif et de renvoyer les projets de loi pour lesquels les valuations dimpact sont
insuffisantes. On voit ainsi merger des autorits de contrle de la politique rglementaire
indpendantes de lexcutif. Cest le cas, par exemple, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas, en
Allemagne et en Rpublique tchque.
Les analyses dimpact sont un outil essentiel de la gestion rglementaire. Nos
tudes montrent que les trente-quatre pays de lOCDE les ont trs largement adoptes mais
quelles restent encore souvent un exercice formel. Nous disposons cependant, au vu de
lexprience de certains pays, de principes pour leur donner plus de consistance. Dabord,
lvaluation des impacts doit tre proportionnelle limportance du projet de loi ou de
rglementation. Dans plusieurs pays, par exemple aux tats-Unis, on a mme fix des seuils
au-del desquels lvaluation ex ante de limpact devient obligatoire.
M. Thierry Mandon, prsident. Sur quels critres ces seuils sont-ils fixs ?
Mme Cline Kauffmann. Il sagit du montant de cot et de bnfice ultime du
projet de loi, ce qui suppose dailleurs une valuation pralable lventuelle tude
dimpact.
M. Thierry Mandon, prsident. Sur quelle mthodologie sappuie-t-on pour
mener sur cette valuation pralable ?
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la
rglementation (OCDE). Les ministres recourent une mthodologie trs simple. Si le
cot valu dpasse 100 millions de dollars, il faut passer une analyse plus dtaille.
M. Thierry Mandon, prsident. LOCDE passe-t-elle en revue les
mthodologies ?
M. Nick Malyshev. Oui. Nous avons examin il y a quelque temps celle des tats-
Unis, o le systme, en place depuis trente ans, est prouv.
293

M. Thierry Mandon, prsident. Le cahier des charges de ltude dimpact varie-t-
il en fonction du montant pralablement estim ?
M. Nick Malyshev. Lexcutif a obligation de rendre compte annuellement au
Congrs des effets observs sur le terrain par rapport aux effets escompts.
La proportionnalit de ltude dimpact est galement applique au Canada, o la
procdure dite du triage consiste moduler le degr dvaluation, aprs une rapide
estimation reposant sur une mthodologie spcifique, selon que leur impact est jug bas ,
moyen ou haut . Un systme similaire existe au Royaume-Uni.
M. Thierry Mandon, prsident. Dans ces systmes, quelle est la part dinitiative
de lexcutif et quelle est celle du Parlement ?
M. Nick Malyshev. Au Canada et au Royaume-Uni comme aux tats-Unis,
linitiative en la matire appartient entirement lexcutif. Du reste, nous observons que les
parlements de plusieurs pays de lOCDE ne se conforment pas aux principes damlioration
de la rglementation et que les excutifs leur font endosser certaines propositions lgislatives
dans le but de se soustraire cette discipline.
M. Thierry Mandon, prsident. Combien de pays ?
M. Nick Malyshev. Nous avons beaucoup dexemples qui montrent que les organes
lgislatifs font de lvaluation ex post, souvent au moyen dune structure daudit, mais sont
peu actifs en matire dvaluation ex ante.
M. Thierry Mandon, prsident. Bref, les parlements ne font quasiment pas
dvaluation ex ante
M. Nick Malyshev. Il existe tout de mme quelques structures indpendantes et
professionnelles qui examinent les propositions ex ante. Le meilleur exemple est peut-tre le
Congressional Budget Office (Bureau du budget du Congrs amricain), dont la mission est
dexaminer limpact des dcisions budgtaires et, loccasion, limpact conomique de
diffrents projets de loi soumis la procdure lgislative. Une structure similaire existe au
Canada mais, l aussi, elle nexamine que trs ponctuellement les projets non budgtaires.
Plus rcemment, au sein de lUnion europenne, le Parlement europen sest dot dune
unit des tudes dimpact ex ante. Nous nobservons aucune dmarche similaire du ct du
Conseil, ce qui est dommage.
M. Rgis Juanico. Pour vous, quels sont les bons lves de lOCDE, la fois
en matire dvaluation ex ante et ex post et en matire de contrle du flux et du stock
normatifs ?
M. Nick Malyshev. Il y a une tendance forte en faveur de lamlioration de la
rglementation et de la simplification administrative dans tous les pays de lOCDE.
Avant que M. Daniel Trnka ne vous expose plus en dtail la progression des
pratiques, je voudrais me placer sur un plan un peu plus thorique. Alors que la France se
proccupe aujourdhui de rduire les formalits administratives pour les entreprises, sagit-il
de mesures en faveur des entreprises ou de mesures destines faciliter le fonctionnement
des marchs ? Les politiques menes dans la plupart des pays de lOCDE sont surtout
tournes vers les entreprises, ce qui est pour nous quelque peu proccupant. En effet, si la
simplification rglementaire a lieu dans un environnement o aucune rforme ne rend les
294

marchs plus concurrentiels, le risque est de renforcer uniquement les capacits des
entreprises augmenter leurs profits. Ce nest que dans un contexte concurrentiel que
lallgement des charges peut aboutir une hausse de lemploi, une amlioration de la
qualit des produits et une baisse des prix. LAustralie, par exemple, a mis laccent sur le
renforcement de la concurrence bien avant les initiatives europennes en matire de
simplification rglementaire. Elle a, en consquence, cr une bote outils pour lvaluation
de limpact des projets de texte sur la comptitivit. LOCDE sest inspire de ces rformes
pour son Manuel pour lvaluation de la concurrence, dont lapplication permettrait
notamment de rduire considrablement le stock normatif.
Mais la cartographie ralise par M. Daniel Trnka montre quil y a aussi des
exemples suivre en Europe.
M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation (OCDE). On peut citer plusieurs pays.
lvidence, le Royaume-Uni est un pionnier en Europe pour ce qui est de
lvaluation ex ante des cots et bnfices affrents aux nouvelles normes. Cest ce pays qui
a introduit le principe aujourdhui clbre du one in, one out devenu one in, two out
en vertu duquel tout cot induit par une nouvelle rglementation doit tre compens par une
rduction dune ou deux fois le mme montant par ailleurs.
Nous trouvons galement intressante linitiative intitule Red Tape Challenge, qui
associe la publication sur Internet de la lgislation propre chaque domaine et linvitation
faite tous les acteurs citoyens et entreprises de donner leur avis sur les normes quils
trouvent les plus pesantes ou les plus exasprantes.
M. Thierry Mandon, prsident. Est-ce que cela fonctionne vraiment ?
M. Daniel Trnka. Cela fonctionne condition que les parties prenantes fournissent
un grand nombre de contributions intressantes. Ce qui est rvolutionnaire, cest que le
gouvernement a lobligation de rpondre ces contributions et de faire un rapport sur les
propositions concrtes qui lui sont soumises.
M. Nick Malyshev. Reste savoir jusquo peut aller une initiative qui se fonde sur
la dolance : par exemple, beaucoup dentreprises se plaignent des contraintes
environnementales, peu sont mme doffrir des solutions ! En outre, les ministres et les
agences gouvernementales ne doivent pas prendre en compte le seul cot que la
rglementation fait subir aux entreprises, mais aussi le bnfice quelle apporte la socit.
Il faut donc complter le dispositif par une mthodologie pour essayer de voir dans quelle
mesure le stock normatif correspond lintrt gnral.
M. Daniel Trnka. Autres pays pionniers en la matire, le Danemark et les Pays-Bas
ont atteint leur objectif de rduire de 25 % les charges administratives. Pour autant, lorsque
lon interroge les entrepreneurs, ils nont pas limpression que cela a produit des effets sur
leur activit quotidienne : pour eux, le bilan est plutt neutre. Cest pourquoi ces pays se
tournent vers des mthodes plus qualitatives et cherchent travailler directement avec les
acteurs. Ainsi, au Danemark, dans le cadre du projet Chasseurs de charges ( Burden
Hunters ), des groupes de fonctionnaires quittent leurs bureaux pour aller parler aux
agriculteurs, aux chauffeurs routiers, etc. Ils les suivent dans leurs tches pour constater
limpact de la rglementation sur leur vie quotidienne. Puis ils travaillent avec eux des
propositions de simplification. Les approches de ce type sont sans doute plus efficaces.
295

M. Thierry Mandon, prsident. Le gouvernement franais est en train de mettre
en place un dispositif comparable. Une dizaine de groupes de travail ont t constitus pour
se consacrer des moments cls de la vie des entreprises : cration, embauche, export, etc.
Composs dadministrations et dentreprises de toutes tailles et de tous secteurs, ils
identifient les points de complexit pas toujours lgislatifs, du reste et dessinent la
stratgie de simplification.
M. Daniel Trnka. Je voudrais aussi mentionner lItalie, o lactuel Premier
ministre met en place un dispositif de guillotine rglementaire : on fixe une date butoir
au-del de laquelle une norme donne sera supprime si le ministre na pas entretemps
justifi son existence. La dmarche est intressante mais assez radicale.
Au-del des cots administratifs, lAllemagne, pour sa part, met laccent sur la
mesure des cots de conformit compliance costs. Un organisme indpendant de contrle,
le Normenkontrollrat, value toute nouvelle loi au regard de ces cots.
M. Nick Malyshev. Le lien entre lorgane institutionnel et les outils de
simplification est important. Beaucoup de pays se focalisent trop sur les outils, et pas assez
sur le dispositif institutionnel. Le Regulatory Policy Committee en Grande-Bretagne et le
Normenkontrollrat en Allemagne, sont placs auprs du Premier ministre et ont une autorit
suffisamment forte pour superviser les efforts de tous les ministres et de toutes les agences
en matire normative. Je crois quil faut associer troitement les deux aspects.
M. Thierry Mandon, prsident. Notre mission dinformation a surtout pour objet
la production et qualit de la loi. cet gard, pourriez-vous revenir sur la question de la
transposition des directives europennes en droit national ? Hormis la mthode britannique,
qui est par dfinition la plus simple, quelles sont les mthodes des tats membres ?
Mme Cline Kauffmann. Nous navons pas consacr dtude comparative
approfondie aux mthodes de transposition.
M. Nick Malyshev. Cest cependant un des thmes de la revue que nous avons
mene dans quinze tats de lUnion europenne.
Mme Cline Kauffmann. Cette revue, effectue dans les annes 2009-2010,
concernait les pays qui constituaient auparavant lEurope des quinze. Chacun a fait lobjet
dun rapport. Nous avons ensuite fait un exercice de synthse et examin dans ce cadre les
questions de transposition. Il sagissait surtout de dterminer la performance des tats :
transposent-ils systmatiquement les textes europens ? Le font-ils avec retard ? Quels sont
les facteurs de blocage ?
M. Nick Malyshev. Cette tude montre que les difficults de transposition tiennent
principalement deux facteurs.
En amont, de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des directives
au niveau du Conseil. Une explication possible est que les politiques chargs des
ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui seront responsables
de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre national, elle provoque souvent
la surprise, signe dune prparation insuffisante. Une des recommandations de lOCDE est
que les tats membres utilisent davantage les tudes dimpact menes au niveau de lUnion
sur les textes europens. Alors que la Commission alloue des moyens considrables au
dveloppement de ces travaux, nous navons pas limpression que les pays sen servent
comme point dappui pour analyser limpact local des directives.
296

Nous remarquons galement quil y a souvent peu de rapports entre les tudes
dimpact menes au niveau de la Commission europenne et ce qui merge lautre bout du
processus. Il nexiste pas vraiment dapproche globale. Dailleurs, nous suggrons depuis
longtemps la Commission de permettre lOCDE de raliser un rapport sur le mieux
lgifrer au sein des institutions europennes. Les tudes que nous avons menes ce sujet
dans les diffrents pays nous ont apport une bonne connaissance du sujet mais nous navons
pas encore eu loccasion danalyser la question au niveau de lUnion.
Je vous renvoie notre document de synthse paru en 2012, Politique
rglementaire et gouvernance : Soutenir la croissance conomique et servir lintrt
gnral, en particulier son annexe, qui contient les lments les plus intressants.
M. Daniel Trnka. Vous avez mentionn la transposition des directives au
Royaume-Uni, Monsieur le rapporteur. Il est pourtant difficile de trouver des exemples de
bonnes pratiques. Les textes de transposition sont gnralement dispenss de lobligation
dtude dimpact. Cest regrettable car les tats disposent dune certaine latitude pour
transposer les directives. Certains pays choisissent automatiquement lapplication la plus
stricte sans pouvoir justifier par une valuation pralable si ce choix est le plus efficace.
Lorsque, par exemple, une directive tablit une nouvelle obligation dinformation, il
conviendrait de rflchir la faon de sy conformer la plus simple travers le guichet
unique, par exemple pour les entreprises et les citoyens.
Un autre travers trs rpandu est la surtransposition gold-plating , qui
consiste ajouter des dispositions non requises par la directive et en accuser lUnion
europenne.
M. Thierry Mandon, prsident. La France ne sen prive pas !
M. Daniel Trnka. Le recours aux tudes dimpact permettrait de mieux mettre en
vidence cette pratique.
M. Thierry Mandon, prsident. Cette audition trs riche nous sera prcieuse car
nous souhaitons donner notre rflexion une dimension comparative forte. Si vous le voulez
bien, nous viendrons dans vos bureaux au moment de la parution de notre rapport pour
prsenter la synthse des outils que le Gouvernement met en place en matire de
simplification. La France engage tardivement, certes un travail considrable dans ce
domaine et nous serons heureux de rpondre vos questions sur cette nouvelle politique.
Mme Cline Kauffmann. Vous serez les bienvenus.

297

Sance du mercredi 30 avril 2014
La mission dinformation procde laudition, ouverte la presse, de M. Didier
Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions,
monsieur le Premier prsident de la Cour des comptes, davoir accept dtre auditionn par
la mission dinformation sur la simplification lgislative. Comme vous le savez, celle-ci
entend faire porter ses travaux davantage sur la rationalisation du flux normatif que sur la
simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires dont se proccupe le
Gouvernement, en troite collaboration avec notre rapporteur, M. Thierry Mandon, qui
coprside avec M. Guillaume Poitrinal le conseil de la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de culture normative en nous inspirant des exemples trangers. Nos concitoyens estiment en
effet juste titre que lon dicte toujours plus de lois, quelquefois bavardes, et que lon cre
ainsi une socit de plus en plus complexe. Nous souhaitons donc rendre la loi plus lisible
tout en en rationalisant le flux.
Dans le cadre de nos travaux, nous nous sommes inspirs dexemples
trangers aprs avoir effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Ltude des bonnes pratiques adoptes par nos voisins nourrit notre rflexion qui porte en
particulier sur limportance dune valuation ex ante renforce et dune valuation ex post
mthodique, ainsi que, dune manire plus gnrale, sur diffrents aspects de la procdure
lgislative, tels que la mthode de transposition des directives europennes.
Monsieur le Premier prsident, pourriez-vous nous rappeler de faon synthtique les
actions de la Cour des comptes en matire dvaluation ex post puis nous rpondre sur
quelques points particuliers ? Pensez-vous notamment quil soit opportun de systmatiser
linsertion, dans certains types de lois, de clauses de rvision prvoyant que le Parlement
procde une valuation du dispositif vot dans un dlai dtermin, comme on la fait en
matire de biothique, ce qui conduirait le lgislateur arrter dune lgislature lautre un
programme pluriannuel dvaluation ? Cela lui permettrait de supprimer les dispositions
lgislatives qui nauraient pas atteint lobjectif recherch. Pensez-vous que le Parlement et la
Cour de comptes pourraient renforcer leurs liens et leur collaboration dans le cadre dun
travail dvaluation ex post plus mthodique, au-del de ce qui se fait par exemple dj au
sein de la mission dvaluation et de contrle (MEC) de la commission des Finances ? Si
oui, selon quelles modalits institutionnelles, notamment ? Pensez-vous que des membres
de la Cour des comptes pourraient participer un travail dvaluation ex ante de limpact des
projets de loi, des propositions de loi et des amendements substantiels dans le cadre dun
ple dexpertise qui pourrait tre sollicit par les prsidents des deux assembles
parlementaires ?
Je vous cde prsent la parole pour un expos liminaire au terme duquel nous
vous poserons quelques questions complmentaires.
M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes. Je vous remercie
de mavoir invit exprimer la position de la Cour des comptes sur le sujet sensible de la
simplification lgislative. Je suis, pour ce faire, accompagn de M. Henri Paul, prsident de
chambre et rapporteur gnral de la Cour des comptes, et de M. Simon Bertoux, conseiller
rfrendaire et charg de mission.
298

La Cour des comptes, qui assiste le Parlement dans le contrle de laction du
Gouvernement et lvaluation des politiques publiques, partage votre proccupation de
rendre la lgislation plus simple et plus accessible. Elle est donc dtermine prendre toute
sa part, dans la limite de ses comptences, pour contribuer cette entreprise.
Je ne mexprimerai naturellement pas sur lamlioration de la procdure lgislative
elle-mme, qui relve de vous seuls, sauf pour souligner quune application plus stricte des
articles 34 et 37 de la Constitution contribuerait une clarification et une simplification.
Cela donnerait en effet au Parlement davantage de temps pour examiner les textes qui
relvent vritablement de sa comptence. Je concentrerai mon intervention sur les moyens de
mieux valuer ex ante et ex post leffet des lois, dans un esprit de simplification.
Je commencerai par aborder tout ce qui prcde la discussion et ladoption des lois.
Votre mission a dj eu loccasion de sintresser au dispositif actuel dtudes dimpact des
projets de loi. Force est de constater que ce dispositif, encore jeune, est de trs ingale
qualit selon les textes, et, en moyenne, insuffisamment tay sur le plan quantitatif. Cela ne
rsulte pas obligatoirement dune volont de rtention de linformation par les services car
lexpertise peut ne pas exister et, lorsquelle existe, il arrive frquemment quelle ne soit pas
mobilise en raison de lurgence examiner les textes dposs. Votre Rglement pourrait
prvoir que les propositions de loi soient, elles aussi, assorties dtudes dimpact, mme sil
serait plus difficile au Parlement de les produire quau Gouvernement.
Avant de revenir sur limportance cruciale de ce travail en amont, soulignons que
les missions de la Cour des comptes et ses procdures, qui impliquent une srie dexamens
collgiaux et une contradiction crite, ncessairement assez longs, ne lui permettent pas de
ragir vite, comme peut le faire le Conseil dtat. Il napparat donc pas possible denvisager
de lui faire jouer un rle en amont de ladoption des textes, ni de faon systmatique ni
mme sur demande. En revanche, les travaux dj raliss par les juridictions financires
pourraient tre davantage exploits car ils ont souvent un rapport direct avec des initiatives
lgislatives qui vous sont soumises. Vous pouvez donc nous saisir de demandes dauditions
sur ces travaux.
Sagissant de lvaluation ex post des dispositifs publics, les travaux existants de la
Cour identifient frquemment la complexit normative comme une cause des difficults
rencontres dans laction publique. Des dispositifs plus simples, plus accessibles et appliqus
de faon plus homogne par les administrations, sont mieux compris et mieux accepts par
les citoyens. Cette lgitimit renforce ainsi que lallgement du travail administratif qui
accompagne la simplification sont autant de gages defficacit et defficience de laction
publique.
Jen prendrai brivement quelques exemples, issus de nos travaux les plus rcents,
pour vous convaincre que dimportants progrs sont possibles. Jaborderai successivement
trois thmes : la protection sociale, la fiscalit et la gestion publique.
Dans le domaine de la protection sociale, la sdimentation de nombreux dispositifs
dinspirations diffrentes, chacun obissant des critres et des rgles de calcul variables,
forme un paysage dune excessive complexit. Cette complexit des rgles peut viser un
objectif lgitime, celui dviter autant que possible les effets daubaine. Mais, en ralit,
celui-ci est rarement atteint : la Cour relve frquemment que laction publique est
insuffisamment cible. Et le prix de la complexit est lev : un moindre accs aux droits des
citoyens, une perte de lgitimit de laction publique et, pour les administrations, des
surcots et de linefficacit. Ce prix de la complexit napparat pas immdiatement, en
partie parce que les services qui conoivent la rgle ladministration centrale, le plus
299

souvent sont rarement ceux qui lappliquent concrtement sur le terrain les services
dconcentrs et les collectivits territoriales.
Je citerai quelques exemples concrets tirs des derniers rapports annuels de la Cour
sur la scurit sociale : la Cour a ainsi critiqu en 2008 la rglementation applicable au calcul
des indemnits journalires ; en 2010, la complexit des diffrents rgimes dinvalidit ; en
2011, la gestion des forfaits et exonrations pour les patients lhpital, qui forme un
ensemble excessivement complexe et qui laisse des restes charge parfois trs importants
pour certains patients. Dans notre rapport public thmatique de janvier 2013 consacr au
fonctionnement du march du travail, nous recommandions aussi de simplifier lensemble
des dispositifs dincitation lactivit, qui repose actuellement sur la prime pour lemploi, le
revenu de solidarit active (RSA) activit et les possibilits de cumul entre indemnisation
chmage et activit partielle. Sur ce dernier point, la Cour relevait que la complexit des
rgles tait lorigine de nombreux indus et dune charge de travail disproportionne pour
les services de Ple emploi. Une simplification devrait tre engage, la suite de laccord
national interprofessionnel du 22 mars dernier relatif lindemnisation du chmage.
Je pourrais aussi mentionner dautres sujets, comme les diffrentes formes de visas
et de titres de sjour pour les trangers, la cartographie des zones prioritaires en matire de
politique de la ville ou de logement, ou les nombreux dispositifs de soutien la cration
dentreprises qui entranent une illisibilit et une dispersion des efforts, comme la Cour la
relev dans un rapport dvaluation remis votre comit dvaluation et de contrle
en fvrier 2013.
Jen viens une deuxime srie dexemples qui concernent la fiscalit. La Cour
formule de nombreuses propositions pour simplifier et matriser le cot des niches fiscales et
sociales, car beaucoup reste encore faire pour valuer leurs effets, simplifier leurs rgles
dapplication et matriser leur cot. La Cour critiquait dans son rapport dvaluation des
relations de ladministration fiscale avec les particuliers et les entreprises, publi
en fvrier 2012, la complexit et linstabilit de la rgle fiscale. Le code gnral des impts,
auquel sajoutent 40 000 pages dinstructions fiscales, avec dinnombrables renvois, un
vocabulaire parfois dsuet et une rdaction souvent obscure, sont devenus inintelligibles aux
yeux mmes de ladministration. Cela est donc pire encore pour les citoyens.
Dans son rapport public annuel pour 2014, la Cour prenait lexemple de
laccumulation de dispositifs fiscaux bnficiant aux personnes handicapes, qui forment un
ensemble incohrent et insuffisamment connu de ses bnficiaires potentiels. En outre,
lhtrognit dapplication de la rgle sur le territoire par les diverses administrations
impliques consquence directe de la complexit pose un problme dgalit et daccs
au droit. La Cour a notamment relev quune demande dindemnisation recevait un avis
dfavorable dans 9 % des cas Rennes et dans 54 % des cas pinal. Autre anomalie : la
perte de vision dun il peut entraner une incapacit de 30 % dans le barme dinvalidit
pour les accidents du travail mais de 42 % dans le systme de lallocation adulte handicap
(AAH) et de 65 % dans le rgime des pensions militaires dinvalidit. Compte tenu dune
telle complexit et de telles injustices, la Cour a formul des propositions de simplification et
de mise en cohrence.
De mme, en matire de gestion publique, la prolifration de rgimes de primes
inutilement varis et complexes entrane dimportants cots de gestion. Le fait de ne pas
avoir simplifi ces rgimes avant dengager des projets a priori utiles et bnfiques comme
lOprateur national de paie ou le systme Louvois du ministre de la Dfense, est la cause
principale de lchec de ces projets. Nous avions relev, dans notre rapport consacr
lorganisation territoriale de ltat de juillet 2013, que les instructions et circulaires envoyes
300

par les administrations centrales sont beaucoup trop nombreuses et bavardes : les prfets ont
ainsi reu 637 circulaires en 2012, reprsentant des milliers de pages, sans quaucune
priorisation ne soit tablie. Le cas dune circulaire de vingt-sept pages adresse aux prfets
par le directeur de cabinet du ministre de lagriculture sur les prescriptions relatives aux
poulaillers nest pas exceptionnel.
Les parlementaires pourraient donc se saisir davantage encore de nos travaux, quils
soient publics ou non, car la loi du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire
pour les annes 2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la
scurit nationale permet vos commissions permanentes et vos commissions denqute
davoir accs tous nos travaux dfinitifs. Nos prsidents de chambre et nos magistrats sont
votre disposition pour tre auditionns et vous apporter toutes prcisions lorsque vous
examinez un texte portant sur un sujet sur lequel la Cour a dj formul des constats. Nous
sommes aussi votre disposition au moment de lexamen de la loi de rglement, travers les
notes dexcution budgtaire que nous vous livrons et qui sont une mine dinformations pour
vous aider remettre en question certains dispositifs, en tirant toutes les consquences de
lvaluation de leur performance.
Nos travaux peuvent aussi nourrir linitiative parlementaire elle-mme. Ainsi le
rapport tabli la demande de votre commission des finances sur les comptes bancaires
inactifs et contrats dassurance-vie en dshrence a-t-il donn lieu une proposition de loi
que votre Assemble a adopte en premire lecture et qui se trouve actuellement en navette.
Je me rjouirais et avec moi, lensemble des magistrats et rapporteurs de la Cour que cet
exemple puisse se rpter. En effet, lorsque nous travaillons votre demande, nous veillons
tout particulirement rpondre vos attentes. Et tout en restant notre place, nous pouvons
formuler des propositions concrtes et oprationnelles afin de vous aider exercer votre
double rle de lgislateur et de contrleur de laction du Gouvernement et de
ladministration.
Votre mission souhaitant renforcer le suivi ex post des lois, jai vu que figurait
parmi les pistes voques celle de faire intervenir la Cour de manire bien plus systmatique.
Cette proposition mapparat conforme lesprit de la rvision constitutionnelle de 2008 qui
confie la Cour des comptes une mission dassistance au Parlement en matire dvaluation
des politiques publiques. Il ne peut cependant sagir nos yeux dinstaurer un suivi
systmatique de leffet des lois car toutes ne ncessitent pas un suivi sous forme dvaluation
par la Cour qui plus est, elle ne disposerait pas des moyens de le faire. Cela tant, certaines
lois pouvant le ncessiter tout particulirement, des progrs peuvent tre accomplis afin de
confrer toute leur porte aux simplifications votes par le Parlement. Lexemple des lois
dites Warsmann de 2011 et 2012 en atteste : certains pans entiers de ces lois nont
toujours pas reu leurs textes dapplication, sagissant notamment des mesures de
simplification de certains rgimes dinstallation de production dnergies renouvelables
comme les oliennes ou la gothermie. Ces volutions rpondent une proccupation
exprime par la Cour dans son rapport de juillet 2013 consacr aux nergies renouvelables.
Ds lors, et puisque le cadre juridique actuel le permet, je ne verrais que des
avantages ce que plusieurs textes par an soient soumis, votre initiative, des valuations
ex post de la Cour. Ce ne sera pas la premire fois que celle-ci effectue pour le Parlement des
valuations de dispositifs crs par la loi, quil sagisse du dossier mdical personnalis ou
du crdit impt recherche. Parmi les commandes qui sont passes chaque anne par le
Parlement, la Cour peut tre saisie plus souvent de ce type denqutes via le comit
dvaluation et de contrle de lAssemble nationale au-del des prrogatives de la mission
301

dvaluation et de contrle de la commission des finances que nous nous efforons dassister
sur plusieurs sujets.
Je veux insister sur une condition essentielle pour que ces valuations soient
efficaces et utiles. La Cour en a dj fait lexprience : valuer une rforme qui na pas t
conue ds lorigine dans la perspective dtre, un jour, value, est une tche lourde,
difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne sont pas toujours
clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et qualitatives permettant de voir si
ces objectifs sont atteints et inciter les administrations elles-mmes valuer limpact des
rgles dont elles ont propos ladoption. Cela reprsente un travail important qui naboutit
pas toujours, faute de donnes disponibles. Autrement dit, si lon se contente de renforcer
lvaluation ex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux. Si, au
contraire, le lgislateur et ladministration conoivent des dispositifs de qualit, qui
identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin de vrifier dans quelle
mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous livrer des valuations ex post plus
utiles et plus nombreuses. Ds lors, lenrichissement des tudes dimpact mrite toute votre
attention. Cest mes yeux un sujet de dbat part entire, au mme titre que lexamen
damendements. Cest une occasion pour les parlementaires de formuler des exigences
accrues quant la qualit du travail prparatoire au dpt de projets de loi, afin dimpliquer
les administrations dans le suivi et lvaluation des rformes.
Tels sont les quelques mots que je souhaitais vous dire en introduction. Je suis
prsent dispos rpondre vos questions.
M. Rgis Juanico. Quelles pistes permettraient, selon vous, damliorer la qualit
des tudes dimpact qui, en ltat actuel, ne produisent pas tous les effets attendus ? Serait-il
envisageable, comme nous lavons vu au Royaume-Uni, de faire intervenir un comit
dexperts indpendant qui apporterait son regard sur la rdaction des textes de loi ? Par
ailleurs, jai bien compris que lvaluation ex post des textes ne devait pas tre systmatique
sous peine de noyer ce travail et den compromettre la qualit : ds lors quel rle la Cour des
comptes pourrait-elle jouer pour nous assister ? Sil importe quune fois un texte adopt, le
rapporteur qui en a accompagn lexamen se voie charg, quelques annes plus tard, den
assurer le suivi et lvaluation, lexercice dune telle mission suppose quil dispose de
moyens suffisants. Il importe galement que la loi prvoie bien, dune part, les objectifs qui
en sont attendus de telle sorte que lon puisse bien vrifier par la suite sils ont t atteints
et dautre part, les moyens de collecter les donnes ncessaires son valuation. Sagissant
enfin de la procdure dexamen des amendements parlementaires, les principaux dentre eux,
et notamment ceux qui ont un impact financier ou social important, devraient-ils galement
faire lobjet dtudes dimpact, tant entendu que nos amendements sont dj soumis au
contrle de la commission des Finances et du Conseil constitutionnel ? Si oui, qui pourrait
prendre en charge llaboration de telles tudes ?
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Vous avez raison : le travail
effectu en amont est essentiel, notre capacit valuer limpact dune loi tant dautant plus
grande que celle-ci est claire dans ses objectifs. Lune des grandes difficults rencontres
dans notre pays est que nous navons pas la culture de lvaluation que ce soit ex ante ou ex
post, ou tout du moins est-elle rcente. Sagissant des tudes dimpact, le Secrtariat gnral
du Gouvernement a pris plusieurs initiatives, notamment celle de se doter dun rseau
interministriel dvaluateurs, ce qui na dailleurs malheureusement pas bien fonctionn. Il
existe donc des marges de progression mme si plusieurs textes vots insistent dj sur
lintrt de ces tudes. De fait, celles-ci ne correspondent le plus souvent aujourdhui qu un
expos des motifs quelque peu enrichi du projet de loi.
302

Vous avez aussi voqu lexemple du Royaume-Uni et mavez interrog sur la
pertinence de crer un comit indpendant : je suis toujours surpris de voir les parlementaires
rflchir systmatiquement lintrt de crer des autorits administratives indpendantes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous ne sommes pas obligs den
crer une nouvelle : nous pourrions recourir une autorit qui existe dj
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Cest ce que je souhaitais vous
dire : lexemple du Royaume-Uni nest pas pertinent car ce pays nest pas dot dun Conseil
dtat, la diffrence de la France o ce conseil est systmatiquement saisi pour avis des
projets de loi. Or il pourrait parfaitement se prononcer pour avis sur la qualit des tudes
dimpact. Et pourquoi ne pas mobiliser les nombreux hauts fonctionnaires existant dans les
inspections et autres organes de contrle pour les faire contribuer llaboration de ces
tudes ? Toutes les forces sont l pour effectuer ce travail. Quant vous, vous navez pas
besoin dun comit indpendant puisque vous avez la facult de mener des auditions et
dorganiser des dbats contradictoires. Vous le pouvez, mais cest souvent la volont qui
manque.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous navons quelquefois pas le
temps
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Il faut le prendre, le temps !
Cest une question de volont. Il sagit de considrer votre fonction de contrle comme tout
aussi importante que votre fonction de lgislateur. Et que cette dernire consiste aussi
sintresser aux tudes dimpact et la dfinition des objectifs de tout texte de loi. Cest
donc une question dorganisation du travail et non pas de moyens. Tout nest pas quune
question de moyens : il faut aussi mobiliser les expertises existantes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ce qui nous a paru intressant dans
lexemple anglais, cest que les membres de leur comit dvaluation disposent dune libert
de parole complte. En France, le fait que le rapporteur appartienne la majorit lui te une
part de cette libert dans la mesure o il ne souhaite pas mettre en difficult le
Gouvernement. Avant linscription dun projet de loi lordre du jour de lAssemble
nationale, pourquoi ne pas confier une autre entit qui peut trs bien dj exister le soin
de vrifier que ltude dimpact labore par le Gouvernement est cohrente, et dvaluer la
ncessit de lgifrer ainsi que la complexit ventuelle du texte envisag par rapport au
droit existant ? En effet, le rapporteur ne dispose quelquefois que de quinze jours pour
valuer un texte. Et mme si la Confrence des Prsidents de lAssemble nationale a le
pouvoir de renvoyer le texte, en pratique, elle ne le fait pas et ne le fera pas demain non plus
surtout sil sagit dune loi hautement politique.
M. Rgis Juanico. Quant lavis du Conseil dtat, il nest que juridique.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Voil qui illustre bien que le
problme culturel se trouve aussi chez vous. Peut-tre les mthodes de travail du Parlement
pourraient-elles voluer, de mme que ses relations avec le Gouvernement afin dassurer la
qualit du travail parlementaire. Si vous crez une entit nouvelle, elle naura jamais
systmatiquement comptence sur tout. Il vous revient donc dapprcier, en fonction du
sujet, les personnalits indpendantes auditionner afin de vous apporter une contre-
expertise par rapport ltude dimpact que vous livre le Gouvernement. Le prsident de
chaque commission dispose de cette facult, de mme que le rapporteur. Vous nentendez
donc pas que des personnes soumises au Gouvernement.
303

Si le Conseil dtat qui, lui aussi, est indpendant, peut exprimer un avis juridique,
il peut galement sassurer de la qualit des tudes dimpact. Cela ncessite que le
Gouvernement ne la lui transmette pas au dernier moment comme il le fait parfois. Prendre
huit jours supplmentaires de consultation peut faire gagner du temps tous : cela peut
permettre damliorer la qualit de la loi et notre capacit de lvaluer. Quoi quil en soit, jai
peine imaginer ce que pourrait donner la cration dune entit nouvelle en France puisque,
la diffrence du Royaume-Uni, nous disposons dun Conseil dtat et de nombreux experts
dans nos administrations sans compter nos universitaires, qui font autorit sur de nombreux
sujets. Ainsi, lindpendance de la Cour des comptes nest nullement remise en cause par le
fait que nous consultions des groupes dexperts et des autorits pouvant avoir un avis sur
certaines questions. Au contraire : le fait que nous les auditionnions avant de dlibrer
confre dautant plus de crdit nos travaux, dont vous pouvez dailleurs prendre
connaissance. Et nous pouvons nous-mmes contribuer ce que votre information soit la
plus complte possible.
Mme Ccile Untermaier. Mon collgue a bien expos la question des tudes
dimpact, telle quelle se pose nous actuellement. Et je vous entends bien, monsieur le
Premier prsident, quant la ncessit de prsenter dans ces tudes des objectifs et des
critres dvaluation. Il conviendrait galement dy mentionner les charges administratives
que chaque projet de loi implique sur les services point sur lequel ces tudes demeurent
totalement silencieuses de sorte que les dputs sont impuissants ragir sur cette question.
Si nos auditions peuvent nous permettre dapprcier lopportunit dun dispositif, il nous est
en revanche beaucoup plus difficile dvaluer si les estimations quantitatives exprimes dans
les tudes dimpact sont fondes ou pas, dautant que nous navons pas la matrise de
ladministration.
Je viens dailleurs den vivre une exprience trs concrte : tant actuellement
rapporteure dun projet de loi, je dispose dune tude dimpact dans laquelle sont
mentionnes des prvisions de cots manifestement sous-estimes. Or, que puis-je faire
dautre que de le dnoncer dans mon rapport sinon effectuer mes propres calculs ? Ne
conviendrait-il pas que nous ayons recours une autorit indpendante lorsquune tude
dimpact comporte manifestement des insuffisances que ce soit sur le plan quantitatif des
cots ou sur le plan qualitatif des effets potentiels dune mesure sur les charges
administratives ? Car lorsque lon se tourne vers le ministre concern pour linterroger, on
nest pas entendu, la priorit tant accorde au dispositif lgislatif examiner en sance
publique. Si la difficult nest pas insurmontable, je pense comme vous que sa rsolution
suppose une rorganisation du travail parlementaire mais pas seulement, car nous navons
pas la matrise de ladministration. Et si nous pouvons auditionner des experts, nous ne
pouvons nullement leur commander dtudes.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Tout dabord, nous disposons
dune administration de qualit qui, lorsquelle le peut, fournit les informations requises de
faon trs loyale. Il nest cependant pas toujours simple dvaluer limpact dun dispositif,
surtout sil sagit de mesures fiscales, si bien que ladministration peut parfois se tromper de
bonne foi. De mme, le fait que lexcutif ne fournisse pas toutes les informations requises
ne signifie pas quil est de mauvaise foi. Cest donc dans le dialogue avec lexcutif et dans
votre capacit organiser des auditions que rside la solution. Car enfin, qui vote la loi,
sinon lAssemble nationale et le Snat ? Puisque vous reconnaissez vous-mmes que les
textes prvoient dj certaines mesures en ce sens, appliquons-les avant den adopter
dautres.
304

Mme Ccile Untermaier. Il y a tout de mme un principe de ralit : sans doute
une rorganisation de notre travail est-elle ncessaire. Mais ne nous berons pas dillusions !
Car nous sommes chargs, sur des projets de loi importants, de rapports rdiger dans les
quinze jours. Que peut alors faire le rapporteur sil constate des insuffisances dans ltude
dimpact du projet de loi quil tudie, sinon le signaler dans son rapport ? Nous devons donc
effectuer tout un travail en amont de lexamen des projets de loi qui ne passe peut-tre pas
par le recours une autorit indpendante, mais qui suppose nanmoins que lon dispose
dun temps suffisant pour pouvoir dbattre non pas de la loi elle-mme mais de son tude
dimpact. Peut-tre conviendrait-il de distinguer lexamen de cette tude de celui du texte
lgislatif et de ne dbattre de ce dernier quune fois la premire valide. Le rythme infernal
auquel nous sommes soumis reprsente pour nous une extrme difficult : nous lgifrons
dans la prcipitation et il nest pas possible de faire remonter lanalyse jusquaux tudes
dimpact.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il manque donc une tape : celle de la
validation de ltude dimpact avant le travail sur la loi. Mais dans ce cas, il faudrait faire en
sorte quun projet de loi ne puisse pas tre inscrit lordre du jour tant que son tude
dimpact na pas t valide. En effet, il nexiste aujourdhui aucun systme vertueux pour
amliorer les tudes dimpact et lvaluation a posteriori.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Tout projet de loi ne mritant
pas une tude dimpact, il convient doprer un tri et de dfinir des priorits. De plus, un
projet de loi ne vient pas de nulle part : le Gouvernement la dabord examin et fait tudier.
La question pose nest donc pas tant celle de la prsence ou de la constitution dune autorit
indpendante que celle de la gestion du temps dexamen des textes et de lorganisation de
vos travaux. Vous semblez en effet manquer de temps pour pouvoir apprcier la qualit du
travail qui vous est soumis : or, si vous recourez une autorit indpendante pour le faire
mais que celle-ci est confronte aux mmes dlais que vous, elle ne pourra, elle aussi, que
conclure au caractre insuffisant des tudes dimpact.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous pourrions dcider quun texte de
loi ne peut tre examin tant que son tude dimpact na pas t valide
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Mais vous en avez dj la
possibilit ! Vous semblez estimer quil vous faut recueillir un autre avis que le vtre et quil
vous faut pour cela saisir une autre autorit. Permettez-moi de vous dire que vous pouvez
faire usage des comptences et des pouvoirs qui sont les vtres !
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Chiche la majorit !
M. Rgis Juanico. Il conviendrait galement de mieux utiliser le temps de la
navette parlementaire, dautant que les textes peuvent tre substantiellement modifis en
premire lecture par amendements, soit linitiative dun parlementaire, soit celle du
Gouvernement. Ltude dimpact pourrait donc tre ractualise au fil de lexamen du projet
de loi. Un problme se pose galement lorsquarrive en discussion, notamment lors de
lexamen du projet de loi de finances, un amendement gouvernemental ayant un impact de
plusieurs millions deuros sur nos finances publiques comme cela sest dj produit pour le
crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi (CICE). Il nous faudrait dans ces cas-l
disposer, dans des dlais trs courts, dclaircissements ce qui ne ncessite pas forcment
le recours une autorit indpendante.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Cela nest pas toujours possible
et ladministration fiscale peut se tromper de bonne foi ; toutes les estimations ne sont pas
305

certaines ; nous commenons avoir de lexprience en la matire mais cela nous est plus
facile puisque nous intervenons ex post. En outre, le temps de la navette parlementaire vous
permet de demander des prcisions qui vous seront apportes ensuite dans le dbat.
Vous avez abord la question du temps sujet qui mest sensible eu gard mes
fonctions tant antrieures quactuelles. Mais regardez combien de temps vous perdez dans la
procdure budgtaire : vous consacrez des mois lexamen de la loi de finances initiale alors
que vous ne disposez que de trs peu de marges de manuvre pour la modifier. En revanche,
vous excutez la loi de rglement alors que cest souvent partir de lexcution dune loi
de finances ou dune politique publique que lon peut se rendre compte de
dysfonctionnements, de failles ou dinsuffisances. Cela rejoint dailleurs le travail
dvaluation de la performance, de lefficacit et de lefficience. Dans tous les pays du
monde, les parlementaires consacrent beaucoup plus de temps lexcution budgtaire
quaux lois de finances initiales qui sont dailleurs souvent des lois daffichage. En France,
nous faisons linverse, raison pour laquelle je parlais dun problme culturel. Et, l encore, il
est des textes que lon ne respecte pas, et notamment les articles 34 et 37 de la Constitution.
Vous dnonciez tout lheure les lois bavardes mais jai souvenir que ctait dj le cas
lorsque jtais votre place. Reste que personne ne prend la responsabilit de bloquer les
dispositions qui ne relvent pas de larticle 34 : le Gouvernement ne le fait pas davantage
que les parlementaires ; quant au Conseil constitutionnel, ds lors que le Gouvernement et le
Parlement ne le font pas, il ne souhaite pas le faire non plus.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Si larticle 41 de la Constitution
permet de faire respecter la distinction entre les domaines lgislatif et rglementaire, il nest
cependant pas utilis. Serait-il bnfique de le faire appliquer avec la mme rigueur que celle
avec laquelle le prsident de la commission des Finances applique larticle 40 ?
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Il convient dappliquer la rgle
avec intelligence. De mme, vous avez par exemple toujours la possibilit de demander un
gouvernement daccompagner son texte lgislatif de ses projets de dcrets dapplication.
Mme Ccile Untermaier. Depuis deux ans que je sige dans cette assemble,
jamais je nai pu obtenir le projet de dcret dapplication !
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Le problme est culturel, tant
pour le Parlement que pour le Gouvernement. Mais mieux lgifrer puisque cest l votre
objectif cest peut-tre aussi moins lgifrer. Cest donc aussi vous de vous mettre en
mesure de respecter cet objectif, tant dans lintrt du pouvoir lgislatif que du pouvoir
excutif. On peut dailleurs parfois dpasser la contrainte du temps en sorganisant mieux. Je
reconnais quau niveau individuel, il est difficile pour un dput de faire voluer la situation.
Cest pourquoi linitiative doit tre collective.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest prcisment lobjet de cette
mission dont la cration a t demande par le prsident de lAssemble nationale. Celui-ci
souhaitant tre clair sur le sujet, il pourrait dcider dappliquer, avec intelligence et doigt,
certaines dispositions de notre Rglement qui ne le sont pas compltement aujourdhui. Tout
cela est minemment politique
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Sans tre naf, il me semble que
certaines pratiques peuvent changer dans lintrt du Parlement comme du Gouvernement.
Tout le monde a intrt ce que les conditions de travail du lgislateur samliorent. Je le
vois dailleurs bien en tant que prsident du Haut conseil des finances publiques : lorsque
nous recevons des documents au dernier moment, nous ne sommes pas dans des conditions
306

idales pour travailler. Et je sais parfaitement que lon peut en dire autant pour vous. Le
temps parlementaire est nanmoins plus long et cest dailleurs tout lintrt de la navette
que de permettre damliorer et de corriger certaines dispositions.
Il me semble en tout cas que compte tenu de son organisation en sections, le Conseil
dtat dispose de spcialistes dans tous les domaines, capables dexprimer un avis pertinent
sur la qualit des tudes dimpact qui peuvent ensuite tre compltes. Cela tant, si lon
est parfois insatisfait des incertitudes pesant sur les donnes qui nous sont fournies, cest
parce quil est difficile dobtenir des certitudes sur tous les sujets.
Mme Ccile Untermaier. Vous avez raison dvoquer le Conseil dtat dont les
conseillers de trs haut niveau constituent une ressource trs prcieuse. Son avis sur les
projets de loi nest cependant pas transmis aux parlementaires mais est rserv au
Gouvernement.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Je nai pas qualit pour vous
rpondre : cest au vice-prsident du Conseil dtat et au Gouvernement de le faire. Je peux
nanmoins comprendre que ce dernier ne souhaite pas que les avis du Conseil dtat soient
systmatiquement publis car cela pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le
Conseil retenir des arguments ou sy prendre diffremment ; je ne suis donc pas sr que
lon y gagnerait en efficacit et en transparence. Vous pourriez en revanche proposer une
disposition lgislative visant ce quil exprime un avis sur la qualit des tudes dimpact. Et
rien ne vous empcherait alors de prvoir que cet avis soit systmatiquement rendu public
car il serait dune nature diffrente de lavis rendu sur le texte lui-mme. Une telle
distinction serait donc utile. Ensuite, selon les sujets, de nombreuses personnes font autorit
dans notre pays : il faut pouvoir les consulter et les auditionner.
M. Rgis Juanico. Ccile Untermaier me demandait en apart dans quelle mesure
la Cour des comptes pourrait intervenir ex ante. Mais la Cour ralise dj une somme
considrable de travaux. En outre, nous entretenons des changes rguliers et un dialogue
constructif avec elle, que ce soit dans le cadre de la commission des Finances ou du comit
dvaluation et de contrle. Enfin, les parlementaires et les magistrats de la Cour des
comptes rdigent parfois des rapports sur les mmes sujets. Cest pourquoi, ds lors quun
thme particulier est abord dans un projet de loi, les parlementaires pourraient tre clairs,
dans ltude dimpact ou un autre document, sur les prconisations de la Cour en la matire,
plutt que de la faire intervenir systmatiquement sur tous les projets de loi.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les travaux de la Cour des comptes
sont dj utiliss pour clairer les travaux des parlementaires.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Nous ne pouvons intervenir
systmatiquement ex ante sauf sil se trouve que nous avons dj rdig des travaux sur lun
des sujets abords dans le projet de loi que vous avez examiner. Une disposition lgislative
prvoit dailleurs dsormais la possibilit que les travaux termins de la Cour vous soient
communiqus et je suis tout fait dispos ce que nos magistrats viennent vous les
prsenter.
Lvaluation ex post, en revanche, relve pleinement de nos missions
constitutionnelles. Cest bien sr nous quil revient de dfinir nos priorits dtudes,
conformment aux principes dindpendance et de libert de programmation de la Cour des
comptes. Mais ds lors que vous nous sollicitez suffisamment en amont, il me parat tout
fait possible de faire appel nous dans ce cadre.
307

Mme Ccile Untermaier. Les critres objectifs dvaluation de la loi ntant
presque jamais mentionns dans les tudes dimpact, vous paratrait-il envisageable que nous
puissions auditionner des magistrats de la Cour sur ce point ?
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Oui, sil sagit dun sujet sur
lequel nous avons travaill.
Mme Ccile Untermaier. Puisque vous serez charg, un moment ou un autre,
dvaluer la loi, peut-tre serait-il intressant que la Cour des comptes puisse faire valoir
limportance de tels critres dans ltude dimpact.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Nos valuations ne sont pas
systmatiques
Mme Ccile Untermaier. Je ne vous parle pas dintervenir systmatiquement
puisque comme vous le disiez trs justement, nous navons pas les mmes exigences, en
termes dtudes dimpact, selon les projets de loi.
M. le Premier prsident de la Cour des comptes. Si une loi est vote, cest parce
quon la considre comme utile et comme source damliorations. Il me parat par
consquent pertinent de contraindre le Gouvernement rappeler les objectifs de tout projet
de loi et les accompagner dune tude dimpact. Et comme je lai soulign dans mon
intervention liminaire, la ralisation dun tel travail facilite dautant lvaluation ex post de la
loi. Nous constatons dailleurs souvent, dans le cadre de notre valuation des politiques
publiques, que laction publique nest pas cible, quelle entrane des effets daubaine et que
les objectifs fixs au dpart ont t oublis par la suite ou nont pas t dfinis de faon
suffisamment claire pour permettre une action efficace. Do la ncessit dobjectifs clairs et
quantifiables, autant que possible.
Vous avez vous-mmes vot des textes prvoyant que le Gouvernement vous doit,
au bout de six mois, des informations sur lapplication de la loi. Et vous confiez galement le
suivi des textes leur rapporteur.
Le rapport annuel sur lapplication des dispositions fiscales, dont je me souviens du
fait de mes fonctions antrieures de rapporteur gnral du budget, et qui est de nouveau
tabli aprs ne pas lavoir t pendant plusieurs annes, constitue un travail trs utile, non
seulement pour les parlementaires, auxquels il permet de voir les suites apportes aux
dispositions quils votent, mais aussi pour ladministration. Car le fait quelle connaisse
lexistence de ce rapport peut lencourager publier les textes dapplication de ces
dispositions. Javais dailleurs observ que nombre de ces textes taient publis juste avant la
parution de ce rapport et quil fallait plus de temps ladministration pour produire les textes
dapplication de dispositions lgislatives adoptes linitiative de parlementaires.
Vous pouvez donc vous organiser au sein de vos commissions afin dassurer un
suivi de lapplication des lois. Non seulement cest utile mais cest aussi valorisant pour les
parlementaires qui sen chargent.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La commission des Affaires
conomiques assure effectivement ce suivi mais son contrle porte uniquement sur la
publication des textes rglementaires dapplication de la loi et non sur la question de savoir
si les objectifs de celle-ci ont t atteints ou pas. Les choses doivent dailleurs se faire en
deux temps : le contrle de la publication des dcrets doit tre effectu rapidement dans les
douze dix-huit mois tandis quil faut parfois attendre trois ou quatre ans avant den venir
308

lvaluation des objectifs. Cela tant, je suis daccord avec vous pour dire que nous ne
consacrons pas suffisamment de temps parlementaire au contrle de lapplication des lois.
Messieurs, nous vous remercions pour cette audition.
*
* *
La mission dinformation procde laudition, ouverte la presse, de M. Nicolas
Conso, chef du service innovation et services aux usagers au secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique (SGMAP) et de M. Grard Huot, responsable des
relations avec les entreprises au sein de la mission simplification .
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Comme vous le savez, messieurs,
notre mission entend faire porter ses travaux davantage sur une rationalisation du flux
normatif que sur la simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative en nous inspirant des exemples trangers. De janvier
mars, nous avons effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Monsieur Conso, nous avons souhait vous entendre car le Secrtariat gnral pour
la modernisation de l'action publique (SGMAP) joue un rle important dans le chantier de la
simplification engag par le Gouvernement. Nous souhaiterions savoir comment les missions
du SGMAP s'articulent concrtement avec celles du Secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), du Conseil de la simplification pour les entreprises, coprsid par le rapporteur de la
mission dinformation, M. Thierry Mandon, et du Conseil national d'valuation des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics. Quel est
prcisment le rle du service d'valuation des politiques publiques et d'appui aux
administrations au sein de la direction interministrielle pour la modernisation de laction
publique ?
Nous serions galement heureux de connatre votre point de vue sur les
problmatiques de rgulation du flux normatif : au-del de sa contribution au travail de
rduction du stock normatif, le SGMAP aurait-il des propositions faire pour rationaliser le
flux normatif ?
Je vous laisse la parole pour un expos liminaire que je vous demanderai de limiter,
si vous le voulez bien, une quinzaine de minutes, avant que Mme Ccile Untermaier et
moi-mme ne vous posions des questions.
M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers au
Secrtariat gnral pour la modernisation de l'action publique (SGMAP). Le secrtariat
gnral pour la modernisation de l'action publique a pour mission de piloter et
daccompagner les actions de modernisation de laction publique, dont fait partie la
simplification, dans un cadre notamment dcoute des usagers via des associations
reprsentatives des entreprises ou des particuliers ou des sites internet comme faire-
simple.gouv.fr , qui permet de faire de la co-construction avec les usagers. Nous appuyons
galement les transformations oprationnelles, en termes de processus et dimpact du
numrique sur les systmes dinformation et le dveloppement des services en ligne ou, plus
gnralement, le dveloppement de linnovation publique. Ces savoir-faire sont accols aux
comptences en matire de simplification rglementaire et juridique du Secrtariat gnral
309

du Gouvernement (SGG). Cest dans ce cadre, visant acclrer le choc de simplification
notamment pour les entreprises, qua t cre la mission simplification constitue du
SGMAP et du secrtariat du Gouvernement (SGG), que je co-pilote avec Mme Clia Vrot,
directrice, adjointe au secrtaire gnral du Gouvernement. Ce choix innovant, consistant
joindre toutes ces comptences au sein de la mission simplification , vise rpondre
lobjectif de simplification dans llaboration des textes comme dans leur mise en uvre et
respecter, tout au long du processus, les enjeux de transformation, dutilisation des systmes
dinformation et dcoute des usagers. Pour que les entreprises ou nos concitoyens puissent
constater dans leur vie quotidienne les effets des mesures prises, il faut non seulement
quelles aient t pertinentes mais galement que leur application soit effective, ce qui
implique quaient t pris en compte tous les changements ncessaires, notamment des
systmes dinformation.
Au sein du SGMAP, le service dvaluation des politiques publiques et dappui aux
administrations pilote et accompagne les valuations des politiques publiques lances dans le
cadre des diffrents comits interministriels pour la modernisation de l'action publique
(CIMAP), tout en conseillant les ministres dans leurs projets de transformation, quil
sagisse de leur rorganisation ou de loptimisation des processus. Le service dont jai la
charge soccupe plus particulirement de lamlioration de la relation de ladministration
lusager par lcoute, la simplification et linnovation publique.
Je parlerai double titre : en tant que chef du service innovation et services aux
usagers au SGMAP et en tant que co-pilote de la mission simplification . Vous avez
auditionn M. Serge Lasvignes, le Secrtaire gnral du Gouvernement : je partage ses
analyses sur la ncessit de renforcer lefficacit globale du dispositif des tudes dimpact
dans le cadre de llaboration de la norme.
Les tudes dimpact sont habituellement centres sur lvaluation quantitative, c'est-
-dire la charge induite par la norme future sur les administrations, les collectivits locales et
les entreprises, en clair, son impact sur lconomie, cest--dire la mthode du Standard cost
model. Ce quil conviendrait dapprofondir, cest lvaluation qualitative, savoir limpact
de la future norme sur lorganisation des entreprises. cette fin, dans le cadre du pacte de
comptitivit, nous avons dvelopp, depuis un an, le test PME . Une dizaine de tests a
dj t ralise et la mthode est dsormais rode. Lobjectif de ces tests est de raliser une
tude qualitative de limpact de textes, jusqu prsent rglementaires, sur la conduite des
affaires de quelques entreprises. Chacun des tests que nous avons mens par exemple sur
les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou sur les
indications gographiques du type Laguiole a permis dobserver des lments qualitatifs
que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir : il a ainsi t possible daffiner les
projets de textes rglementaires et de prvoir la mise en place ds le dbut de mesures
daccompagnement permettant datteindre les objectifs assigns.
Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait dsormais possible de les
rendre plus systmatiques et plus obligatoires dans le cadre des tudes dimpact cest prvu
, voire de les tendre aux textes lgislatifs. Nous nous appuyons lheure actuelle sur le
rseau des directions rgionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail et de l'emploi (Direccte), dans le cadre de leurs contacts avec les entreprises.
Mme Laure de La Raudire. Le test PME a-t-il fait lobjet dune circulaire ?
M. Nicolas Conso. Il me semble quil est indiqu dans la circulaire relative la
ralisation des tudes dimpact que les administrations doivent se poser la question de la
ralisation dun test PME. Nous souhaitons rendre ce dispositif plus obligatoire.
310

Le conseil de la simplification, sappuyant sur des exemples trangers et le travail
ralis dans le cadre de la mission simplification , a propos le 14 avril dernier
dintroduire de lexternalit dans le processus de ltude dimpact en invitant des chefs
dentreprises et des experts poser leur regard sur la qualit des tudes dimpact. Un tel
regard permettrait de renforcer un dispositif actuellement conduit par les diffrents
ministres et anim par le secrtariat gnral du Gouvernement. Lide a t reprise par le
Gouvernement je vous renvoie la communication que le Premier ministre a faite ce matin
en conseil des ministres sur la mise en uvre du choc de simplification. Il conviendra
videmment daugmenter les moyens globaux actuellement consacrs la ralisation des
tudes dimpact : dans le cas contraire, il ne sera pas possible damliorer leur qualit. Le
processus prvu devra tre suffisamment robuste pour pouvoir rpondre dans les dlais
proposs, savoir 21 jours, voire 7 dans certains cas.
Il faudra galement approfondir lanalyse des conditions de mise en uvre de la
future norme et de son impact sur les systmes dinformation en termes de cot, de projet et
de dlai. La prise en compte des systmes dinformation existants est un des lments cls de
la russite de la mise en uvre des mesures. Du reste, la prise en compte de limpact des
possibilits du numrique dans la ralisation de lobjectif assign par le texte est aujourd'hui
insuffisante. Dans le cadre de la mission simplification SGG-SGMAP, nous avons
rcemment rendu systmatique un avis en ce sens de la direction interministrielle des
systmes d'information et de communication (DISIC) sur le volet systme dinformation
des tudes dimpact. La mise en application de mesures telles que le compte pnibilit ou la
garantie universelle des loyers revt des enjeux normes en termes de systme
dinformation.
Mme Laure de La Raudire. Et dacceptation.
M. Nicolas Conso. Prendre en compte les possibilits du numrique dans la mise en
uvre de ces mesures permettrait la fois de penser autrement les textes et de prvoir leurs
consquences ventuelles en termes dinvestissement et de systme dinformation. Il
conviendrait dailleurs de prendre en considration le numrique ds llaboration du texte.
La DISIC pouvant difficilement agir en amont, compte tenu de sa faible importance
numrique elle est compose dune quinzaine de personnes , cest toute la chane qui doit
prendre en compte les aspects relatifs aux systmes dinformation au sein des ministres, ds
llaboration du projet. Ce que jai dit pour les systmes dinformation vaut galement pour
lorganisation administrative : les administrations prvoient-elles toujours le projet de
transformation et les investissements dans la gestion du changement ncessaires
lapplication de la mesure ? La partie capacit dinvestissement dans la gestion
du changement et laccompagnement de la transition est souvent le parent pauvre des tudes
dimpact, ce qui explique les dlais de mise en uvre des mesures.
Sagissant du mieux lgifrer , il conviendrait, sur des sujets compliqus, dont il
est difficile de mesurer ex ante toutes les consquences, de dvelopper, dans un cadre
drogatoire, la capacit dexprimentation dune nouvelle mesure en boucle courte, avec une
valuation au bout de six mois ou un an. Ce droit lerreur permettrait de tester une rforme
avant de ladopter dfinitivement et de la gnraliser. Cette innovation appele en anglais
right to change a t prconise, il y a quelques mois, par un groupe dexperts,
mandats par la Commission europenne, sur le dveloppement de linnovation publique :
elle repose sur lide quon a le droit de tester sur un an ou dix-huit mois une rforme avant
de la diffuser.
On peut citer lexemple de lordonnance du 20 mars 2014 relative
lexprimentation du certificat de projet. Il a aussi t possible dexprimenter dans deux
311

dpartements la Loire-Atlantique et la Seine-et-Marne le dossier de demande simplifi
des aides sociales. Il sagit de vrifier si le taux trs faible de recours aux aides sociales
naurait pas pour origine la trs grande complexit des dossiers et une mauvaise information
des usagers. Cest pourquoi il a t propos dinverser la dmarche : tout dabord, demander
aux personnes leur situation sociale et financire ; ensuite, identifier les aides auxquelles
elles peuvent prtendre ; enfin, instaurer un dossier de demande unique des aides auxquelles
elles ont droit revenu de solidarit active, aide au logement ou couverture maladie
universelle. cette fin, il a t cr pour les personnes concernes quelque 2 000 un
rgime rglementaire drogatoire permettant notamment dharmoniser les priodes de calcul
des revenus elles sont diffrentes selon les aides. Une fois la dmarche value dans un
cadre exprimental donn, il est possible denvisager sa gnralisation ou dy renoncer.
Prvoir de telles exprimentations dans le cadre des projets de loi permettrait dexprimenter
des mesures plus audacieuses et de lgifrer en toute connaissance de cause, le lgislateur
pouvant sappuyer sur les enseignements du terrain. Les tudes dimpact ex ante portant sur
de grandes rformes atteignent trs vite leurs limites si elles nont pas subi lpreuve du
terrain. Toutes les hypothses qui nont pas t exprimentes sont en effet fragiles par
nature. Dailleurs, la possibilit deffectuer des tests en boucle courte est un des vecteurs
majeurs du dveloppement de lconomie numrique.
M. Grard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la
mission simplification . Je suis tout dabord chef dentreprise, et cest ce titre que jai
contribu au rapport de M. Thierry Mandon sur la simplification.
Comme M. Nicolas Conso la soulign, les entreprises attendent de la mission
simplification co-pilote par le SGMAP et le SGG, que la France sinspire des meilleures
expriences trangres je me suis rendu dans les mmes pays que votre mission
dinformation. Les entreprises souhaitent notamment pouvoir devenir acteurs du test PME :
cest un point capital leurs yeux. Si les entreprises avaient t davantage impliques dans la
rforme ayant abouti la cration du compte pnibilit, elles auraient propos des
modifications importantes au texte.
Les entreprises cherchent retrouver confiance dans les textes lgislatifs : elles ne
veulent plus subir les nouvelles mesures comme autant de sanctions ou de charges
administratives supplmentaires. Si les tudes dimpact des projets de loi pouvaient
sappuyer sur des tests PME, les entreprises se montreraient plus actives dans lapplication
des textes car elles auraient davantage confiance. Pour cela, il faudrait que, lexemple des
dispositifs trangers que vous connaissez comme moi, un systme de feux tricolores
permette de valider, modifier ou refuser les mesures en fonction des tests effectus. Tel est le
sens de la premire des cinquante propositions du Conseil de la simplification. Les
entreprises sont toutefois conscientes que cette mesure nest pas facile mettre en place en
France lheure actuelle.
Mme Ccile Untermaier. Je note avec intrt que des tudes dimpact sont
ralises en matire rglementaire. Sagissant des textes lgislatifs, le SGMAP ne pourrait-il
pas devenir lautorit qui, en fonction de certains critres, donnerait son feu vert aux projets
de loi, puisque votre travail consiste veiller ce que les textes rglementaires envisags
najoutent aucune charge aux particuliers ou aux entreprises ? La formule des tests PME me
parat excellente. Le projet de loi pour lgalit entre les femmes et les hommes prvoit
galement des exprimentations : le lgislateur nest pas ferm la question de
lexprimentation.
Les projets de loi tant dposs en grand nombre sur le bureau de lAssemble
nationale, comment viter que ces nouveaux textes ne deviennent une source de
312

complication supplmentaire pour la vie de nos concitoyens et des entreprises ? Le
Gouvernement devant prendre en compte cette proccupation, le SGMAP pourrait devenir
linstance charge de valider ou non un texte en termes de simplification partir du moment
o ltude dimpact rvlerait une augmentation de la charge pesant sur les entreprises ou les
citoyens. Dans quelle mesure pouvez-vous participer la fabrication de la loi et veiller sa
simplification ?
M. Nicolas Conso. Cest le Secrtaire gnral du Gouvernement qui est charg de
vrifier la qualit des tudes dimpact labores par les ministres. Quant au SGMAP, il
apporte son expertise dans le domaine qui est le sien.
Mme Ccile Untermaier. Je connais les comptences du Secrtariat gnral du
Gouvernement en matire dtudes dimpact. Toutefois, puisque le SGMAP a une mission
de simplification, ne pourrait-il pas rendre un avis distinct de celui du Secrtariat gnral du
Gouvernement sur les projets de loi en matire de simplification ? Cest une suggestion.
M. Nicolas Conso. Nous prvoyons plutt de renforcer la qualit de notre expertise
en recourant au regard extrieur de chefs dentreprises et dexperts runis au sein dun
groupe ddi cette mission.
Mme Laure de La Raudire. Qui hbergera ce groupe ?
M. Nicolas Conso. Ce groupe sera une manation du Conseil de la simplification
pour les entreprises appuy par la mission simplification du SGG et du SGMAP je le
rpte : nous avons voulu que le regard port par cette mission sur les tudes dimpact
rassemble les comptences du SGG et celles, plus spcifiques, du SGMAP en termes de
systmes dinformation, de transformation et de numrisation.
Nous travaillons actuellement lorganisation du groupe en mobilisant notamment
les expertises au sein de ladministration lInstitut national de la statistique et des tudes
conomiques et le ministre des Finances ont des capacits danalyse et de contre-expertise
trs utiles la ralisation des tudes dimpact.
Mme Ccile Untermaier. Trop souvent le lgislateur ne connat pas les sources des
informations quil reoit dans le cadre des tudes dimpact. Savoir que le projet de loi a t
pass au tamis de la mission simplification ou du groupe dexperts le rassurerait.
M. Nicolas Conso. Tel est lesprit dans lequel ce groupe est constitu : le
lgislateur saura quil a analys ltude dimpact et donn son avis.
Mme Laure de La Raudire. Toutefois, ce groupe sera log au sein des services
du Premier ministre au sens large.
Le fait de disposer dun avis externe sur les tudes dimpact, dont la qualit nous
satisfait rarement, permettrait denclencher un cercle vertueux. Monsieur Huot, deux options
existent : soit demander un autre service du Gouvernement de donner son feu vert de
manire beaucoup plus formelle en sappuyant sur un plus grand nombre de personnalits
extrieures, soit confier la mission dvaluation des tudes dimpact au Conseil conomique,
social et environnemental (CESE), qui est indpendant du Gouvernement. Quelle option
aurait votre prfrence ?
M. Grard Huot. Jai rencontr ce propos de nombreux acteurs britanniques,
allemands ou nerlandais : limportant est de confier aux dirigeants dentreprises
313

lapprciation finale de la charge quentrane pour elles un projet de loi ou de dcret. Au
Royaume-Uni, il existe un groupe dexperts et de chefs dentreprises indpendant, mais qui
est en relation directe avec le ministre de lconomie, de linnovation et des comptences
Department of Business, Innovation and Skills (BIS). Le lgislateur britannique tient compte
de lavis de ces experts et chefs dentreprises indpendants.
Mme Laure de La Raudire. Lavis du groupe doit tre rendu public.
M. Grard Huot. Jy suis favorable. La transparence amne la confiance.
Jai sig au conseil conomique, social et environnemental rgional dle-de-
France, o les procdures prennent un peu de temps. Or, nous avons besoin de ractivit ; les
Britanniques et les Allemands font preuve dune grande ractivit dans lanalyse des textes.
Je le rpte : il serait profitable la comprhension et la perception des textes
lgislatifs quun groupe de chefs dentreprises indpendants puisse donner son avis en toute
transparence.
M. Nicolas Conso. Ce groupe serait une manation du Conseil de la simplification
pour les entreprises qui est indpendant des services du Premier ministre il est coprsid
par MM. Mandon et Poitrinal.
Mme Laure de La Raudire. Cest la publicit de lavis avant sa transmission au
lgislateur qui garantira lindpendance relle du groupe.
Par ailleurs, adopter, lorsque cest possible, des lois dure dtermine vous
semblerait-il utile ? Les avis sont partags : adopter une loi pour trois ou quatre ans risque en
effet de crer de linstabilit lgislative. De plus, cest au Gouvernement dafficher sa
politique : il peut toujours proposer de supprimer une loi.
M. Nicolas Conso. Je nai pas davis prcis sur la question. Je peux toutefois
affirmer, la suite de nos changes avec les entreprises, que celles-ci sont trs sensibles la
visibilit de lenvironnement rglementaire et normatif. Toute incertitude en la matire cre
un frein au dveloppement.
Il est prfrable, en matire dexprimentation dun dispositif, de procder des
tests dlimits qui permettent dviter toute incertitude juridique.
Mme Ccile Untermaier. Dautant que tester le projet grandeur nature pourrait
prsenter un cot important. Examiner tous les paramtres dans le cadre dune
exprimentation rapide et conclusive serait en revanche utile.
M. Grard Huot. Les chefs dentreprises jai voqu la question notamment avec
des dirigeants dentreprises britanniques sont trs partags sur les textes dure limite en
raison du risque dinstabilit quils comportent, et ce, en dpit du profit quil peut y avoir
tester la validit dun dispositif grandeur nature. Il est trs difficile de vous rpondre car la
question ne fait pas consensus chez les chefs dentreprises.
Mme Laure de La Raudire. En cas de mesures impliquant de lourds
investissements, une loi dure limite aura pour consquence de bloquer les
investissements le temps de lexprimentation : en effet, pour investir, les acteurs
conomiques attendront de connatre la norme dfinitive. Il serait en revanche intressant de
ngocier avec les partenaires sociaux des dispositifs exprimentaux en matire sociale : par
314

exemple, geler durant trois ans les effets de seuil inscrits dans le droit du travail permettrait
de vrifier leur impact sur la cration demplois. Jai fait plusieurs fois cette proposition :
mme lorsque jtais dans la majorit, elle na jamais t reprise.
M. Nicolas Conso. Exprimenter la suppression des effets de seuil est une bonne
ide : le tout est que lexprimentation se fasse dure limite sur un sous-primtre. Elle
pourrait par exemple tre teste sur des entreprises volontaires avec laccord des partenaires
sociaux. Cela permettrait de contourner lobstacle reprsent par des sujets sur lesquels les
positions sont figes et pour lesquels, passer directement une gnralisation, cest comme
vaincre lHimalaya !
M. Grard Huot. Les entreprises aimeraient quil soit procd de telles
exprimentations, notamment sur les effets de seuil. Elles souhaiteraient galement quil leur
soit possible de retourner la situation antrieure si, aprs tre passes plus de cinquante
salaris, elles reviennent un effectif de quarante-huit lanne suivante.
Il convient galement de traiter la question de la mdecine du travail, compte tenu
de la baisse actuelle du nombre de mdecins du travail, qui fait peser dnormes contraintes
sur les entreprises. Il serait bienvenu de tester, pour certains types de mtiers, la possibilit
de se tourner vers la mdecine de ville : nous y travaillons actuellement dans le cadre de la
mission simplification .
Mme Laure de La Raudire. Je vous remercie, messieurs.


315

Sance du jeudi 15 mai 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Philippe Lglise-Costa,
secrtaire gnral des Affaires europennes (SGAE), accompagn de Mmes Liza Bellulo,
conseillre juridique, Vronique Fourquet adjointe la conseillre juridique, Juliette
Clavire, responsable du dpartement Parlement National, Parlement europen,
collectivits locales.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous prie dexcuser M. Thierry
Mandon, rapporteur de notre mission dinformation, qui est retenu.
Monsieur le secrtaire gnral, je vous remercie davoir rpondu notre invitation
dans le cadre de la mission dinformation sur la simplification lgislative que jai lhonneur
de prsider. Nous avons souhait vous auditionner dans le cadre de nos travaux visant
rflchir aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement de culture
normative. Nous souhaitons nous inspirer des exemples trangers et nous nous sommes ainsi
rendus Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye. Ltude des bonnes pratiques adoptes par
nos voisins nourrit notre rflexion qui porte, en particulier, sur limportance dune valuation
ex ante renforce et dune valuation ex post plus mthodique et plus systmatique quelle ne
lest dans notre culture administrative et politique. De manire gnrale, nous tudions les
diffrents aspects de la procdure lgislative comme la mthode de transposition des
directives europennes. Monsieur le secrtaire gnral, je vous laisse la parole pour un
expos liminaire.
M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral des affaires europennes (SGAE).
Madame la prsidente, nous contribuons volontiers vos rflexions, car une grande partie
des missions du SGAE sont consacres aux travaux de transposition, tche obligatoire qui,
bien ralise, contribue lenrichissement de notre droit et celui de nos voisins.
Certes, le droit de lUnion europenne constitue une source importante des normes
lgislatives, mais plutt hauteur de 20 % de nos lois que de 80 %, contrairement ce que
lon peut lire dans la presse.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cette part de 20 % est calcule partir
de quelle rfrence ? Le nombre de textes ? Le nombre darticles ? Cette question est
importante, car certains partis, dans le cadre de la campagne pour les lections du Parlement
europen, affirment que les trois quarts de nos lois dcoulent de normes europennes.
M. Philippe Lglise-Costa. Un cinquime des lois adoptes sont notifies au titre
des transpositions.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Lorsquune loi transpose quatre
directives, comment sopre le dcompte ?
M. Philippe Lglise-Costa. Une seule loi est compte comme la transposition de
quatre directives. En sens inverse, une directive peut tre transpose par quatre lois
diffrentes.
Mme Ccile Untermaier. Pourriez-vous prciser ce point ?
Mme Vronique Fourquet (SGAE). La transposition dune directive donne lieu
la notification des mesures nationales dexcution un article de loi ou un texte lgislatif
entier la Commission europenne ; nous recensons le nombre de lois prises pour
316

transposer les directives, et qui ont donc t officiellement communiques, et nous les
rapportons au total de lois adoptes dans une anne. Au cours des deux dernires annes,
cette proportion atteignait peine 20 %, alors mme que lon compte les textes pouvant ne
comporter quun seul article de transposition.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il conviendrait de prendre galement
en considration les normes rglementaires, afin dvaluer la charge administrative totale
dcoulant du droit de lUnion et qui a un impact dans la vie quotidienne des Franais. En
tout tat de cause, il est intressant de connatre ce chiffre, car il permet dtablir que ce nest
pas exclusivement lUnion europenne qui nourrit le travail du Parlement franais.
M. Philippe Lglise-Costa. Jai mentionn ce taux pour souligner quil tait trs
survalu dans le dbat public, cette exagration recouvrant une connotation positive il y a
vingt ans, mais ngative aujourdhui. Il est vrai quune grande partie des textes
europens dans un rapport de 20 80 % sont transposs par le biais dune norme
rglementaire.
La transposition constitue, aux termes des traits, une obligation pour les tats
membres, consacre par notre droit constitutionnel. Elle permet dassurer luniformit de
lapplication des textes europens si nos partenaires mettent en uvre des mesures
comparables aux ntres , ce qui rpond notre intrt politique ou conomique et permet de
protger nos concitoyens.
Les rgles communautaires de transposition sont de plus en plus strictes, les
consquences dune non-transposition savrant de plus en plus rapides et de plus en plus
onreuses. Nous risquons dsormais une condamnation pcuniaire ds le premier arrt en
manquement et non plus seulement en cas darrt constatant un manquement sur
manquement. Pour la France, lamende atteindrait au moins 10 millions deuros avec une
pnalit minimale de 36 000 euros par jour de retard jusqu la mise en conformit. Les
dlais de transposition prvus par le texte des directives sont dornavant impratifs, si
bien que nous les prenons en compte dans notre organisation administrative et dans la
ngociation de la directive elle-mme. En effet, nous avons intrt anticiper les exigences
temporelles et de fond de la transposition ds la phase de ngociation. Les discussions sur
les dlais de transposition sont difficiles, mme si nous avons dvelopp une coopration
avec les parlementaires europens pour les sensibiliser aux contraintes de nos procdures
internes. Le Parlement europen souhaite souvent rduire les dlais de transposition avec la
bonne intention de voir le droit europen rapidement traduit dans les faits , ce qui peut crer
des risques pour les tats membres.
La transposition est un exercice contraignant qui rend ncessaires ladoption de lois,
lamendement de textes lgislatifs, voire la rvision de nos codes. En France, nous sommes
particulirement exigeants ; contrairement dautres tats et conformment notre tradition
lgistique ancienne, nous intgrons le droit de lUnion en protgeant la structure,
lintelligibilit et ladaptation aux besoins de notre droit interne. Cela nous conduit souvent
ne pas effectuer de transposition sche mthode qui revient incorporer tel quel le
texte une fois traduit , et revoir lensemble de notre dispositif pour que le droit europen
sy intgre mieux ; pour ce faire, nous pouvons tre amens modifier plusieurs textes de loi
ou transposer une directive selon divers vhicules juridiques. Ainsi, nous sommes toujours
en discussion avec la Commission europenne au sujet de la transposition de la directive
Services , car la France na pas adopt une loi Services , mais a intgr la directive
dans une quarantaine de textes. Cela permet une assimilation plus complte et plus
respectueuse de nos traditions, mais exige en mme temps un travail plus important du
Parlement et du Gouvernement.
317

De la mme manire, nous ne procdons pas ladoption dordonnances
systmatiques dcrets-lois ou leggine que pratiquent les Italiens et nous efforons de
travailler avec le Parlement pour dterminer le vhicule le plus pertinent : soit la loi
ordinaire, soit les lois portant diverses dispositions dadaptation au droit de lUnion
europenne (DDADUE), soit lordonnance si le Parlement y consent pour un texte
particulirement technique dictant des rgles directement transposables. Ce processus
conduit parfois la Commission sinterroger sur la ralit de la transposition et il arrive
dailleurs que la transposition ne soit pas ncessaire quand notre droit offre dj les garanties
ncessaires. Cette facult relve des prrogatives des tats membres, car le trait ne pose
quune obligation de rsultat, mais elle nourrit les interrogations de certains commissaires,
notamment Mme Viviane Reding.
En dpit de ces spcificits, le Gouvernement, ladministration et le Parlement ont
amlior leur efficacit de manire remarquable ces dernires annes ; ainsi, parmi les vingt-
huit tats membres, la France se situe en cinquime position en termes de performance de
transposition, alors quelle ntait que onzime il y a trois ans et dix-septime il y a sept ans.
Cette progression nest pas due un recul des autres tats qui samliorent galement ,
mais bien un effort important consenti par notre pays. Les derniers tats membres intgrent
presque systmatiquement le droit de lUnion tel quel, car ils ont compltement refond leur
droit, mais cette mthode ne leur est pas exclusive, et le Royaume-Uni, lAllemagne ou
lItalie ont galement cr des mcanismes de transposition acclrs, ce qui ne donne que
plus de relief notre performance.
Notre dficit de transposition ne dpasse pas 0,6 %, alors que le taux ne pas
dpasser est fix 1 %. L aussi, un effort considrable a t effectu depuis quinze ans,
puisquil atteignait 7,1 % en 1997 et 4,1 % en 2004. Le durcissement des rgles europennes
a bien entendu constitu un puissant stimulus pour lamlioration de notre performance.
Lamlioration savre comparable sagissant du nombre moyen de mois de retard, puisque
celui-ci est pass de 4,5 en 2011, 3,6 en 2012 et 2,7 en 2013. Depuis trois ans, la Cour de
justice de lUnion europenne (CJUE) na jamais t saisie pour non-transposition dune
directive par la France. En outre, nous naccusons un retard suprieur deux ans pour
aucune directive.
M. Rgis Juanico. Qui peut saisir la CJUE ?
M. Philippe Lglise-Costa. En loccurrence, cest la Commission qui le fait. La
France est particulirement observe car la langue de notre droit reste parle par la totalit
des administrateurs de la Commission. En outre, son caractre centralis et transparent
facilite cette surveillance. Ainsi, tout dfaut de dlai ou de qualit est facilement visible, ce
qui nest pas le cas pour tous les tats membres.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ralisez-vous un travail de
comparaison avec les transpositions opres par dautres pays europens ? Il est important de
vrifier que les rgles dictes par lUnion europenne sont appliques de faon similaire
dans tous les pays, afin quaucune distorsion de concurrence ne se cre lintrieur du
march unique.
M. Philippe Lglise-Costa. Ce travail relve de la Commission.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La France peut-elle saisir la CJUE si
elle constate quun autre tat transpose mal ou ne transpose pas une directive ?
318

M. Philippe Lglise-Costa. Les tats peuvent saisir la Cour, mais cela
sapparenterait la bombe atomique : attaquer un autre tat sur un tel sujet nous exposerait
en retour de nombreux contentieux. Les acteurs conomiques et de la socit civile
intresss par la transposition dun texte font montre dune grande vigilance en la matire.
Mme Ccile Untermaier. Si le dlai de transposition est dpass, la directive
sapplique directement, et il ne peut donc y avoir de distorsion de concurrence.
M. Philippe Lglise-Costa. En effet, la responsabilit de ltat est engage quant
la ralit de lapplication du droit communautaire, qui est donc directement opposable. La
Commission peut poursuivre les tats devant la CJUE, laquelle peut instruire des plaintes si
des intrts ont t lss en raison de labsence de transposition. En outre, la Cour agit
directement en cas de manquement. Il est de notre intrt de nous assurer de la conformit de
notre situation et de celle dautres tats au regard des exigences de transposition. Mme sil
peut apparatre comme une contrainte, il est prfrable que le dispositif de suivi des
transpositions soit strict.
Afin damliorer nos performances et dviter leffet de stigmatisation et les mises
en demeure qui conduisent des sanctions financires, le SGAE a mis en place des
dispositifs qui concernent la coopration avec le Parlement et avec le Gouvernement et
ladministration. Notre objectif principal est daccrotre notre capacit danticipation sur le
plan politique, ds la diffusion dune proposition dacte par la Commission europenne,
qui dbouche presque toujours sur ladoption dun texte , voire encore plus en amont lors
de la parution de livres verts ou blancs si cest possible, en tablissant des fiches dimpact
simplifies. Ces fiches servent dtecter limpact quun projet de texte pourrait avoir sur la
lgislation franaise et, ainsi, informer le Parlement, qui peut ds lors sexprimer sil le
dcide. Le SGAE sefforce galement danticiper la transposition lgislative dans la phase de
ngociation grce llaboration dune fiche dimpact stratgique, qui permet didentifier les
besoins en termes de transposition et de disposer dune premire ide de limpact de celle-ci.
Les ngociateurs franais intgrent ainsi cette dimension, notamment si un problme majeur
de fond ou de dlai est identifi.
Au sein du comit de liaison, le SGAE analyse les besoins lgislatifs de
transposition, identifie les vhicules juridiques ncessaires et tablit un calendrier avec le
secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) et les reprsentants des commissions des
Affaires europennes du Parlement et des cabinets ministriels concerns. Par ailleurs, nous
incitons les ministres faire en sorte que la personne charge de la ngociation suive
galement la transposition. Ce principe sapplique de plus en plus par exemple pour les
directives sur la qualification professionnelle et la commande publique , mme sil peut
savrer compliqu mettre en uvre, puisque les rotations dans les carrires des agents
peuvent tre plus rapides que le temps long de la transposition, ce qui induit des pertes de
temps lies loubli de lintention du lgislateur ou de la faon dont la France a dfendu ses
intrts au cours de la ngociation.
Nous avons galement install un groupe de haut niveau, prsid par le secrtaire
gnral du Gouvernement et le secrtaire gnral des Affaires europennes, qui rassemble
les cabinets ministriels, les directeurs des affaires juridiques des ministres, et qui se runit
dsormais chaque trimestre. Cela permet de maintenir la mobilisation des ministres, de
rappeler les calendriers fixs par les directives et dchanger sur les performances des tats
membres en matire de transposition sur lesquelles la Commission fait le point en avril et en
octobre.
319

Le guide de lgistique comprend plusieurs chapitres consacrs la transposition et
un guide des bonnes pratiques pour la transposition des directives europennes a t labor
destination de ladministration.
Nous mettons galement en place un plan de transposition pour les textes les plus
complexes pouvant engendrer dimportants retards ; des quipes de projets
interministrielles sont charges dassurer la cohrence des travaux pour lintgration de ces
directives.
Nous avons dfini certains axes damlioration qui nous restent explorer, certains
concernant notre travail interne, dautres touchant notre action au sein des instances de
lUnion.
En France, nous menons, comme vous, mesdames et messieurs les dputs, une
rflexion visant viter les surtranspositions. Cela rpond une volont exprime par le
Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, car les surtranspositions ont un cot
matriel et politique croissant. En effet, le rejet des contraintes nes de la lgislation
europenne doit nous inciter ne pas en crer de nous-mmes ; au titre de la comptitivit,
nous devons galement veiller ne pas nous surcharger dobligations.
Lintgration profonde dun texte europen dans notre droit ne constitue pas une
surtransposition : elle ne cre pas de contraintes supplmentaires, elle est simplement une
faon dadapter le texte europen notre propre droit. Il nous arrive galement de refonder
un dispositif lgislatif, administratif ou de surveillance loccasion de la transposition dun
texte europen ; nous saisissons ainsi lopportunit de mettre jour notre droit sans quil
sagisse dune surtransposition. Cela peut, en revanche, conduire retarder la transposition
de textes que la France avait beaucoup ports, tel que le paquet consacr la scurit
maritime qui a ncessit une priode de quatre ans. En revanche, il y a surtransposition
lorsque nous crons une norme dont la teneur dpasse lexigence pose par une directive,
mais cela est permis par le principe de lharmonisation minimale. Il est possible dviter les
surtranspositions grce aux ordonnances si le Parlement y consent , aux DDADUE ou
lexamen attentif de ce qui relve de lharmonisation minimale ou maximale.
Au sein de lUnion europenne, nous sommes engags dans un exercice de
simplification, dallgement des charges, de rduction des dlais et damlioration de la
flexibilit. Le droit europen sest lui-mme stratifi ce dont la Commission est consciente
, et nous veillons ce que les textes europens imposent le moins de charges possible et
quils soient lisibles, simples, solides et cohrents entre eux. Cela nous amne revoir des
dispositifs de prparation et de ngociation des textes o nous essayons, de ltude dimpact
lvaluation de leur application, damliorer les normes et de faciliter ainsi notre tche de
transposition. Les tudes dimpact de la Commission europenne se rvlent souvent de
qualit mdiocre ; lorsque nous travaillons les parfaire, le rsultat final correspond
davantage nos besoins et prend mieux en compte les contraintes de ltat et des
collectivits locales. Nous essayons donc de renforcer le processus dlaboration et
dexamen des tudes dimpact, de manire que les textes europens soient plus pertinents.
Les efforts que nous dployons en France doivent donc tre accompagns de progrs dans le
processus europen, cette exigence constituant lune des orientations majeures de travail
pour les institutions europennes aprs llection du nouveau Parlement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne pourrait-on pas transposer les
directives en deux temps ? On les traduirait directement, mot mot , dans nos lois sous la
forme dordonnances, avant douvrir un dbat politique sur lopportunit de surtransposer et
sur les moyens dintgrer les textes dans le droit interne.
320

M. Rgis Juanico. Monsieur le secrtaire gnral, les fiches dimpact valuent-
elles les seules consquences juridiques ou mesurent-elles galement les effets conomiques,
sociaux ou socitaux des dispositions de transposition ?
Le SGAE conduit-il un travail dharmonisation des fiches dimpact avec les autres
pays europens ? Veillez-vous connatre les valuations menes par nos partenaires sur les
transpositions du droit europen dans leur droit national ?
Une directive europenne de 2001 comporte des mesures sur le droit dinformation
pralable des salaris en cas de cession dentreprise ; elle na pas encore t transpose, mais
trois articles du projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire vont intgrer ces
dispositions dans notre droit. Quelles ont t, depuis 2001, les consquences juridiques et
financires de cette non-transposition sur le droit dinformation pralable ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les trois articles du projet de loi
constituent-ils une transposition stricto sensu de la directive europenne ?
Mme Ccile Untermaier. Monsieur le secrtaire gnral, vous nous avez expliqu
que la fiche dimpact stratgique se situait trs en amont dans la ngociation et quelle
nalimentait que partiellement ltude dimpact de la Commission. Comment pourrions-nous
amliorer cette tude dont vous avez soulign la mdiocrit et dont la qualit constituerait un
atout pour la rdaction de la loi ?
Mon exprience de transposition dune directive europenne ma permis de
constater que le texte tait trs bien crit, mais quil posait certaines questions
dinterprtation. En outre, nous, parlementaires, devons faire preuve dune grande discipline
pour ne pas surtransposer le texte. En revanche, il est important que le Parlement,
contrairement au systme italien, se saisisse et dbatte de la directive.
M. Philippe Lglise-Costa. Le systme allemand, dit de la double corbeille ,
consiste transposer rapidement le texte europen afin de rpondre aux obligations de dlai
dans un premier temps, avant que ladministration et le Parlement national ntudient les
moyens dintgrer profondment la directive dans lordre juridique interne. La performance
en matire de rapidit de transposition nest atteinte que parce que le texte est plaqu dans le
droit national, ce qui peut crer des contradictions et donc une obligation dadapter trs
rapidement le droit interne pour que les oprateurs ne ptissent pas dune inscurit
juridique. Les avantages diplomatiques, politiques, voire financiers, de ce modle nous
obligent ne pas le rejeter demble, mais celui-ci peut nanmoins engendrer des difficults
dans le droit interne. En France, comme dans quelques autres tats membres, limportation
de cette mthode entranerait davantage de problmes quailleurs, car nous tenons la
structure de notre droit, son intelligibilit et la stabilit de ses piliers.
Cest aprs llaboration dune proposition dacte europen et de ltude dimpact
que la Commission lui rattache que nous tablissons une fiche dimpact. Dans sa version
simplifie produite trs rapidement , la fiche tudie linsertion du texte dans notre ordre
juridique en recensant les normes qui rgissent cette matire et en tudiant les volutions que
celles-ci devront subir. La fiche dimpact stratgique, dont la confection rclame davantage
de temps et de ressources administratives, dveloppe les points de la premire fiche et dresse
un premier tableau de concordance entre chaque disposition de la future directive et le
vhicule juridique qui serait choisi en droit interne ; elle analyse galement limpact
budgtaire, conomique, financier, social, technique ou administratif, de la directive, ainsi
que celui touchant les collectivits locales impact longtemps sous-estim alors que ces
dernires sont souvent amenes supporter le cot, parfois financier, de la mise en uvre du
321

texte europen et les entreprises, qui sont consultes cette occasion. Cette fiche permet
aux ngociateurs de dfendre au mieux nos intrts et nos propositions.
Nous avons observ les pratiques des autres tats membres, notamment leurs choix
en matire de vhicule juridique utilis pour la transposition, dorganisation administrative et
dvaluation de limpact conomique du texte, tche qui savre complexe. Le Royaume-Uni
a ainsi dvelopp un systme de consultation des entreprises dont nous pourrions tirer
quelques enseignements.
Mme Liza Bellulo (SGAE). Il ne semble pas, monsieur Juanico, quil existe de
contentieux sur la transposition de la directive 2001/23 laquelle vous faites allusion mais
nous allons vrifier ce point. Le champ dapplication de la directive est assez troit et lon
peut penser quelle ne sapplique quen cas de dsavantage substantiel pour les salaris et ne
concerne pas a priori les tablissements publics administratifs et les contrats de droit public.
Le projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire est all au-del de ce que prvoit la
directive 2001/23 en labsence de reprsentant du personnel ; en outre, la loi du 14 juin 2013
relative la scurisation de lemploi a galement ajout des dlais de rponse pour les
reprsentants des salaris. Si vous souhaitez des lments plus prcis, nous vous les
fournirons en lien avec le ministre concern.
M. Philippe Lglise-Costa. Sagissant des tudes dimpact, nous nous efforons
damliorer notre capacit danticipation et didentifier, dans le processus de dcision interne
la Commission europenne, le moment o un acte se trouve en cours dlaboration. La
publication de textes pralables livres verts, livres blancs et consultations nous permet de
savoir quand la Commission ralise une tude dimpact. Les directions gnrales
comptentes sont charges de rdiger ltude, celle-ci faisant lobjet dune valuation
souvent approfondie et oriente vers les objectifs politiques du texte opre par un Impact
Assessment Board (IAB) ou bureau danalyse dimpact . Ce processus ne permet que
rarement daboutir une tude dimpact totalement taye. Dans cette phase prliminaire,
nous faisons valoir notre comprhension de limpact quaura le futur acte europen en
France et nous incitons les diffrents acteurs, notamment les entreprises, relayer ces
considrations pour dfendre leurs intrts conomiques. Le mieux serait damliorer le
processus interne dlaboration des tudes dimpact, ce qui augmenterait la qualit de celles-
ci. Nous souhaitons porter ce sujet auprs du prochain prsident de la Commission
europenne, afin que la procdure intgre des phases de consultations ouvertes, qui nous
permettraient dintervenir de manire plus formelle.
Mme Ccile Untermaier. Il est important de dvelopper, trs en amont, la
consultation des personnes auxquelles le dispositif sappliquera. Des efforts sont mens en
France et, lchelle europenne, il existe un site Internet qui permet aux citoyens de
sexprimer, mais ceux-ci nutilisent pas beaucoup cette possibilit.
M. Philippe Lglise-Costa. Vous avez raison, madame la dpute, lUnion
europenne ne cible pas suffisamment les publics ou les autorits concerns par le texte.
Nous demandons la Commission de procder en amont de ltude dimpact des
consultations relles et, en aval, nous travaillons au Conseil et avec le Parlement europen
pour mettre en place une valuation approfondie de ltude, qui nexiste pas formellement
aujourdhui. En effet, un travail superficiel est men dans les instances prparatoires au
Conseil, et les moyens administratifs et politiques mobiliss par le Parlement pour examiner
les tudes dimpact ne sont pas suffisamment ouverts. Nous plaidons donc pour que
lvaluation des tudes associe les tats et lensemble des parties prenantes, afin que la
Commission ait rpondre de la qualit de ses tudes dimpact et soit incite en accrotre
la qualit. En outre, cela nous permettrait de faire valoir, avant la ngociation, les points qui
322

pourraient nous poser des difficults. Lamlioration de cette phase fondamentale de
llaboration des textes europens constitue, nos yeux, une priorit.
Le Gouvernement, ladministration et le Parlement peuvent travailler ensemble pour
distinguer les dispositions dharmonisation maximale de celles dharmonisation minimale et
ainsi identifier le primtre de nos obligations de transposition et choisir les vhicules
juridiques les plus appropris loi, DDADUE ou ordonnance ; pour finir, il convient que
cette discipline se traduise dans les textes et dans le processus de transposition.
*
* *
La mission dinformation procde ensuite laudition de M. Jean-Paul Delevoye,
prsident du Conseil conomique, social et environnemental, accompagn de M. Christian
Le Roux, directeur de cabinet.
Mme la prsidente Laure de la Raudire. Je vous remercie, Monsieur le
Prsident, davoir accept notre invitation. Notre mission dinformation porte sur la
rationalisation du flux normatif davantage que sur la simplification du stock des normes
lgislatives et rglementaires, laquelle fait, paralllement, lobjet dautres travaux, le
rapporteur de notre mission, Thierry Mandon, tant dailleurs coprsident du Conseil de la
simplification pour les entreprises.
Nous nous sommes rendus Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye afin de nous
instruire de lexprience de ces pays pour mieux lgifrer. Certains ont institu des comits
consultatifs indpendants, composs de reprsentants de la socit civile et chargs dvaluer
la qualit des tudes dimpact remises par les administrations. Ces comits rendent leur avis
dans un dlai trs bref, allant de dix trente jours. Cette valuation se conclut par la
publication dun avis que les gouvernements sont libres de suivre ou non, charge pour eux
dassumer les consquences politiques et mdiatiques de leur choix. Nous avons jug lide
intressante. Certaines des personnes que nous avons auditionnes ne partagent pas cet avis,
considrant que cest au Parlement quil appartient dvaluer les tudes dimpact et que
celui-ci devrait tre totalement indpendant du pouvoir excutif, comme le veut dailleurs
notre Constitution. Reste que, dans les faits, il est rare quun projet de loi soit rejet : dans la
logique de nos institutions, la majorit soutient les projets gouvernementaux. Dautres
personnes que nous avons entendues ont suggr que lentit charge de rendre un avis sur
les tudes dimpact puisse tre le Conseil conomique, social et environnemental (CESE).
Nous avons donc tenu, monsieur le prsident, vous auditionner. Vous nous direz si
lorganisation et les procdures internes du CESE lui permettraient de rendre en dix trente
jours un avis indpendant sur les tudes dimpact et sil dispose des moyens ainsi que des
comptences internes pour ce faire. Faudrait-il y associer une institution comme lINSEE ou
dautres, ayant des comptences particulires dans le domaine conomique et lanalyse des
donnes chiffres ?
M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et
environnemental. Lors des contacts prparatoires cette audition, il mavait t demand
galement quel regard je portais sur la complexit administrative en tant quancien mdiateur
de la Rpublique. Je commencerai donc par l.
Je ne suis pas de ceux qui pensent que nous puissions aller vers une simplification
de notre socit. Je pense au contraire que celle-ci va devenir de plus en plus complexe.
323

Javais t frapp, lorsque jtais mdiateur de la Rpublique, de constater que le lgislateur
je lavais t ne sassurait jamais de la capacit de ladministration appliquer les textes,
si bien que la dconnexion est aujourdhui totale entre linflation lgislative et la capacit de
digestion des acteurs administratifs. Une des premires leons que jai retires est quune
tude dimpact doit valuer si ladministration aura ou non la capacit dappliquer la loi. Au
moment o, avec la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), tait engage une
vaste rorganisation de ladministration, il devenait flagrant que plus le lgislateur, dans un
souci lgitime dintrt gnral, produisait des textes en abondance, plus leur application
devenait source dingalits. Ainsi linflation de la lgislation relative au sjour des trangers
avait-elle atteint un niveau tel que, dans certaines sous-prfectures, on avouait tre dans
lincapacit de suivre lvolution des textes, ce qui, par la force des choses, entranait une
grande instabilit juridique et des contentieux.
Jai toujours t frapp de voir quun industriel analyse en permanence les
contentieux dont son produit peut faire lobjet afin den amliorer la qualit cest mme
son souci constant alors que pour ladministration, sans doute parce quelle considre que
la lgislation vise donner un cadre collectif, jamais ltude des contentieux individuels ne
sert amliorer les dispositions. Dans une socit de plus en plus complexe, la simplification
administrative passe pourtant par une analyse permanente des contraintes, des contrles et
des contentieux. Le Mdiateur de la Rpublique, ou maintenant le Dfenseur des droits,
occupe une fonction privilgie pour observer ce qui, dans lapplication de la loi, pose des
problmes sur le terrain. Des juges administratifs mont dit appliquer la loi tout en ayant
conscience quelle ntait pas toujours juste, dans le mme temps que des fonctionnaires
peuvent y droger, ce qui ne peut quentraner une instabilit juridique. Pour amliorer les
textes lgislatifs, on ne peut faire lconomie dune analyse des contentieux.
Deuxime lment, qui faisait lobjet dun travail que nous avions commenc avec
Philippe Sguin, alors premier prsident de la Cour des comptes, et que javais demand
Didier Migaud, son successeur, de bien vouloir poursuivre : il faut tenir compte du souci,
bien normal, des fonctionnaires de ne prendre aucun risque pour leur carrire au travers de
linterprtation dun texte, toujours incertaine. Lorsquun fonctionnaire fait parfois
seulement preuve de bon sens en drogeant une disposition, cela peut se retourner contre
lui si un contentieux doit en natre. Lexcs de rigueur dont font parfois preuve certains
dentre eux tient probablement au sentiment de fragilit quils peuvent ressentir quant leur
notation et leur carrire future lorsquils interprtent un texte.
Troisime lment : la relation entre le politique et le droit. Aucun juge na jamais
demand que le droit prime sur la politique. Or, aujourdhui, par exemple dans le texte
concernant lnergie olienne, ce nest pas le prfet, mais le juge qui, in fine, dcide
daccorder ou non le permis. Do des problmes de jurisprudence. Soit on se place dans le
systme anglo-saxon dune soft law, o cest la jurisprudence ultrieure qui assied la lecture
de la loi, soit on se place dans le systme franais o cest au travers de la gestion des
contentieux que se prcisent la lecture de la loi et la volont politique, quelquefois mme au
dtriment de celle-ci.
En matire de simplification administrative, importe aussi la bataille du temps.
Linstabilit juridique et les divergences dinterprtation dun mme texte sont source de
contentieux. Or, lorsquun citoyen ou une entreprise sont obligs de bloquer des capitaux
pendant quatre cinq ans, qui est la dure moyenne dun contentieux en France contre un an
au Royaume-Uni, il en rsulte une perte de comptitivit. Au moment o on se lance dans la
transition nergtique et lisolation grande chelle des btiments, la difficult de prciser
324

certains points sur ce sujet laisse des possibilits dinterprtation au niveau local, qui risque
dentraner une redoutable instabilit nfaste la comptitivit.
Dernier lment : nous entrons dans une conomie de linnovation, o le futur
prvaut sur le pass et o cest la capacit danalyse de la demande qui fait la qualit de
loffre. Or toutes les dispositions lgislatives et les normes emprisonnent dans le pass,
empchant de regarder vers le futur et entravant linnovation. Cest ainsi que, en respectant
les normes, on cre des maisons de retraite o le sjour cote 2 200 euros par mois alors que
le montant mensuel moyen des pensions est de 900 euros !
Accepte-t-on de laisser place une certaine initiative dans lapplication de la loi ?
Le comportement des fonctionnaires pourrait en tre diffrent. Peuvent-ils prendre un risque
sans pnaliser leur carrire ? Leur reconnat-on un droit linterprtation des textes et,
partant, un droit lerreur ? Accepte-t-on le droit lexprimentation tout en sachant que,
dun autre ct, il peut entraner une rupture dgalit par rapport la loi ? Dans la
lgislation rcente sur les schmas oliens, une politique dintrt gnral sest trouve livre
aux intrts privs. Ce sont en effet les promoteurs qui achtent les terrains et rtribuent les
collectivits locales ; ce sont eux qui obtiennent les permis quils ngocient ensuite, privant
les lus de la capacit de peser sur lamnagement de leur territoire.
Le sujet dont vous vous tes empars va bien au-del de la simplification
administrative. Le lgislateur est-il capable de laisser aux acteurs une certaine libert
dinnovation ? Aujourdhui, alors que les marchs publics font lobjet de suspicions et de
tricheries, leurs procdures continuent de prdterminer une solution du pass alors que des
solutions innovantes peuvent parfois mieux rpondre des intrts gnraux.
Il faudrait un profond changement culturel, avec des textes et des normes fixant des
objectifs, tout en offrant une latitude dinterprtation, dans certaines limites bien sr cest
le principe de lexprimentation. Le sujet est toutefois complexe. Les dfenseurs de
lenvironnement, par exemple, nous demandent de nous garder dune simplification
excessive, qui pourrait faire courir un risque pour la prservation des milieux naturels ou de
la biodiversit.
Dans une conomie de linnovation, les initiatives de terrain, comme lcopartage,
des sites comme CouchSurfing ou BlaBlaCar soulvent de nouveaux problmes de
caractre politique, hors du champ normatif. Au lieu dadhrer au futur, cherchera-t-on
dfendre le pass ? Lheure est importante et le sujet stratgique. La contrainte normative
constituera-t-elle une entrave lavenir ou, au contraire, permettra-t-elle de librer les
initiatives ? La force de lAllemagne rside dans le respect des process, celle de lAngleterre
dans lobsession du rsultat, celle de la France dans limagination, la crativit et
linnovation. Adapterons-nous les procdures, de faon que ladministration puisse mettre
profit son intelligence pour imaginer comment on peut faire, l o aujourdhui, sous le poids
des normes, elle explique comment on ne peut pas faire ? Actuellement, un fonctionnaire a
intrt ne prendre aucun risque. Il faut rflchir sur son droit lerreur.
Je ne crois absolument pas, je lai dit, une simplification de la socit future. Elle
sera au contraire de plus en plus diverse, de plus en plus complexe, avec toujours plus de
domaines dfricher. Or, plus elle sera complexe, plus les accs devront tre simples. Nos
concitoyens continuent de penser que la loi est faite pour protger le faible, tout en percevant
que, aujourdhui, son application est si absconse que celui qui a du temps, de largent et la
connaissance des procdures est mieux protg que celui qui na rien. Alors que lesprit de la
Rvolution franaise tait de mettre bas les privilges, la complexit actuelle aboutit en
325

rtablir et cre des ingalits. Nentend-on pas souvent dire quon se donne aujourdhui plus
de chances en violant la loi quen la respectant ?
Simplifier, cest mener un combat pour lgalit daccs au droit. La rvolution
numrique offre tous un gal accs ladministration et garantit une gale qualit de la
rponse, ce qui devrait prvenir les contentieux. Cela suppose de mutualiser les ples
dintelligence et daccompagner les citoyens. Il faut un lieu unique, clairement identifi, o,
sans rsoudre leurs problmes, on puisse les orienter vers un ple dintelligence capable de
les accompagner sur un chemin administratif de plus en plus touffu. On pourrait utilement
sinspirer de lexemple des maisons des services publics cres en Espagne, o cest tout un
ensemble de dmarches administratives que lon peut effectuer en un mme lieu.
Dans la socit de parcours qui est appele devenir la ntre, les barrires que
crent, par exemple, les frontires administratives dpartementales crent de la complexit.
Ainsi, les textes applicables lenfance handicape varient dun dpartement lautre, si
bien que des parents qui dmnagent peuvent soudain avoir affaire dautres rgles et se
retrouver face un contentieux grer.
Si lon considre que la loi vise protger le confort de la collectivit, alors il ne
faut rien changer. Si lon pense au contraire quelle doit favoriser le bien-tre des individus,
rendre leur parcours la fois plus simple et plus sr, et non les contraindre, cest toute la
culture de son laboration et de son application quil faut inverser et un nouvel
accompagnement quil faut mettre au point pour aider les citoyens surmonter les obstacles
administratifs. Ce nest pas lindividu de faire les frais de la complexit administrative,
mais ladministration de faire son affaire, elle, de la complexit des textes et des
procdures. Cest un lment majeur du sentiment dquit par rapport la loi et
ladministration.
Au moment o le discrdit politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour
le systme dmocratique lui-mme, au moment o lon prend conscience que la complexit
est telle que seuls quelques privilgis peuvent en surmonter lobstacle, si nous ny prenons
garde, le risque est que lon perde confiance dans la force du droit et que lon revendique le
droit la force. Paradoxalement, plus la loi sera applique de manire complexe, plus les
ruptures dgalit seront nombreuses et plus se nourrira la violence contre le systme. On la
vu avec la rvolte des jeunes entrepreneurs ou encore les vives ractions de certains lus
locaux.
Comme le montrait bien une tude amricaine sur lconomie de linnovation,
lavenir nappartient ni aux plus anciens ni aux plus puissants, mais aux plus ractifs. La
complexit administrative fait perdre la bataille du temps. Chaque fois quun texte doit tre
adopt, on allonge le temps entre la prise dune dcision et son excution. Simplifier, cest
aussi aller voir sur le terrain comment la loi est applique, comment les contentieux sont
grs afin dviter que la contestation de la lgitimit de llu qui la tient de llection ne
vienne lgitimer les contestations. Certaines minorits utilisent aujourdhui le contentieux
pour remettre en question un intrt gnral au nom dun droit ou dun intrt particulier.
Ce sujet politique majeur dpasse le cadre de votre travail sur la simplification
lgislative. Il y va de la relation entre le juge et le politique, et sans doute aussi des relations
entre majorit et opposition. De ce point de vue, les alternances, o lobsession est de
remettre en cause ce qua pu faire la majorit prcdente, sont dramatiques : derrire
linstabilit qui en rsulte, il est difficile pour le citoyen de percevoir la notion dintrt
gnral. Il faudrait que les enjeux politiques lemportent sur les stratgies de conqute du
pouvoir et les postures politiciennes. Si dans lesprit de nos concitoyens, la loi nest faite que
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pour contraindre et non pour organiser la vie collective, le risque est que des mouvements
contestataires ne deviennent perus comme plus lgitimes que la reprsentation issue dune
lection.
Jen viens plus prcisment au Conseil conomique, social et environnemental.
Avec Pierre Rosanvallon notamment, qui a dvelopp avec Jacques Attali, la notion du
temps long, nous nous sommes beaucoup interrogs sur les relations entre la socit civile et
le Parlement, sur les moyens de restaurer le rle du lgislateur, du politique, du syndicalisme
dans la conduite du changement. Le CESE doit-il tre systmatiquement consult et avoir
mme, comme le suggrait Jacques Attali, le droit de demander au Parlement de rviser un
texte quand lapplication pourrait sen rvler nfaste pour les gnrations futures, voire un
droit de veto ?
Aujourdhui, par exemple, en labsence de dcisions politiques au niveau europen,
certains secteurs conomiques sont condamns. Si lUnion europenne ne prend pas de
dcisions dans le domaine de lnergie, tant pour la croissance que pour le tissu industriel,
dans quinze ans, toute industrie grosse consommatrice dnergie aura disparu en Europe. De
mme, si elle ne fait rien concernant la fuse Ariane 6 dici la fin de lanne, dans quinze
ans, les Europens ne lanceront plus aucun satellite. Ce champ aura t totalement
abandonn aux Amricains, avec, pour consquence, un espace de dploiement du
numrique entirement amricanis.
Une institution comme le CESE doit-elle avoir un pouvoir dinterpellation, voire un
droit de veto, si elle estime quun travail lgislatif risque de nuire aux gnrations futures ?
Mme la prsidente Laure de la Raudire. Il serait logique et prfrable que cette
interpellation ait lieu avant ladoption des textes.
M. Jean-Paul Delevoye. En effet, cest tout lenjeu de ltude dimpact ex ante. Il
appartiendrait ensuite au lgislateur de prendre sa dcision. titre personnel, et comme je le
pensais dj lorsque jtais mdiateur de la Rpublique, je ne suis pas favorable ce quun
conseil ait un pouvoir dcisionnel. Son pouvoir doit demeurer dinfluence. Cest le pouvoir
parlementaire quil faut renforcer.
Le CESE pourrait parfaitement se saisir des tudes dimpact afin dvaluer toutes
les consquences, positives ou ngatives, des projets de loi. Il lui faudrait simplement revoir
ses procdures, y compris le processus de dsignation de ses personnalits associes, afin de
pouvoir mobiliser avec plus de souplesse des experts. Quand, en matire de fiscalit par
exemple, il faut analyser les thses diamtralement opposes de Thomas Piketty et dtienne
Wasmer, nous ne disposons pas ncessairement des comptences en interne pour trancher
sur de tels sujets. De mme, pour traiter de la protection des donnes personnelles lre de
lopen data, il faut faire appel de lexpertise.
Nous sommes tout fait ouverts pour rflchir ce que pourraient tre les liens
entre le Parlement et la socit civile, en lien avec le Comit conomique et social europen
et les conseils conomiques, sociaux et environnementaux rgionaux avec lesquels nous
sommes en relation.
Dores et dj, pour llaboration de ses avis, le CESE met en place des plates-
formes collaboratives sur lesquelles nos concitoyens peuvent sexprimer. Si la dcision
politique est solitaire, son laboration doit tre collective. Plus nos concitoyens auront les
moyens dapprhender les enjeux, de se les approprier et de contribuer la rflexion, plus on
pourra les rapprocher du politique, ce qui est aujourdhui un enjeu majeur.
327

M. Rgis Juanico. Je remercie Jean-Paul Delevoye pour lacuit et la prcision de
son analyse des blocages de notre socit. Nourries de son exprience de mdiateur de la
Rpublique et aujourdhui de prsident du CESE, ses analyses sont du plus haut intrt pour
nous. Elles nous permettent notamment de prendre du recul par rapport au travail lgislatif
que nous effectuons au quotidien, souvent le nez dans le guidon .
Comment raccourcir le temps lgislatif ? Il peut scouler aujourdhui beaucoup de
temps entre la prise dune dcision et son application sur le terrain. Comment pourrait-on
mieux valuer ex ante les tudes dimpact ? Mais, au-del, comme une loi vit sur le terrain, il
faut analyser bien davantage quon ne le fait aujourdhui ses consquences sur le plan
juridique et sur le plan pratique. Je ne crois pas ncessaire de crer un nime organisme.
Demandons-nous plutt lequel, parmi ceux qui existent, il serait judicieux de mobiliser et
quel moment du processus lgislatif ce serait le plus opportun, au service du Parlement, dans
le respect des prrogatives de ce dernier.
Les avis du CESE sont trs utiles. Il nous faut apprendre intgrer le regard de
lensemble des composantes de la socit civile que le CESE peut recueillir au travers de ses
avis, comme celui quil a rendu sur le projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire,
en cours dexamen.
Quel sort rserver par ailleurs aux nombreux rapports de la Cour des comptes ?
Comment associer la haute juridiction lvaluation ex post ? Comment mobiliser dautres
outils statistiques que ceux des ministres aujourdhui les tudes dimpact sont labores
par les services ministriels ? Quel rle voyez-vous pour chacun des acteurs et comment
lensemble pourrait-il sarticuler, de faon amliorer le travail lgislatif ?
Mme Ccile Untermaier. Je vous remercie mon tour, monsieur Delevoye, pour
votre expos particulirement intressant. Il est une phrase de la professeure honoraire au
Collge de France, Mireille Delmas-Marty, que jaime citer : Il faut faire la pdagogie de
la complexit, et non la dmagogie de la simplicit. Jai retrouv ce souci dans vos propos.
Jen suis daccord avec vous, une loi devrait tre faite dabord pour ceux qui elle
sapplique. Pour ne pas se tromper, il faudrait associer davantage les citoyens ou les chefs
dentreprise son laboration, selon les sujets traits. Il appartient aussi aux dputs
dassocier par tous moyens les citoyens dans leur circonscription. Ainsi ai-je mis en place
dans la mienne des ateliers lgislatifs citoyens, de faon informer, mais aussi faire
remonter des amendements citoyens . Avec le non-cumul des mandats, cest un dispositif
qui pourrait tre sinon impos, du moins fortement conseill aux parlementaires. Jaimerais
connatre votre avis sur le sujet.
Je voudrais ensuite insister sur ce confort du fonctionnaire que vous avez
voqu. Jai le cas, dans ma circonscription, dun jeune majeur ballott entre les conseils
gnraux de deux dpartements, avec impossibilit de trouver une solution, chacun se
renvoyant la balle et nul ne se hasardant prendre le moindre risque. Il faut en effet changer
de culture et convaincre les administrations, comme les lus, que le premier impratif est de
se soucier de ce que vit la personne en situation de difficult.
Le systme judiciaire devrait pouvoir interpeller le Gouvernement ou le Parlement
devant les dysfonctionnements du dispositif lgislatif ou rglementaire, dont les contentieux
sont un rvlateur.
Nous aurions tout intrt ce que le CESE soit le plus possible associ aux tudes
dimpact en amont de la loi et, pourquoi pas, lvaluation ex post.
328

M. Jean-Paul Delevoye. Rtablir la confiance dans le politique et restaurer son
crdit passe par une autre gestion du temps. Le citoyen a le sentiment que les
fonctionnements institutionnels restent dans une logique dominant/domin : Je dcide,
vous obissez. Or nous entrons dans une socit horizontalise o il veut tre coproducteur
du futur. La respiration dmocratique ne peut plus se limiter je fais une loi, vous
lappliquez . Je me demande si la rhabilitation du politique ne passe pas par une
respiration dmocratique quatre temps.
Pour tout sujet, il faut dans un premier temps se demander quel enjeu justifie quon
lgifre. La Sude a mis sept ou huit ans prparer sa rforme des retraites. Ce temps de
maturation dans les esprits, indispensable pour quun dbat autour denjeux fondamentaux
soit accept, na bien sr rien voir avec le rythme lectoral. Cest par cette pdagogie de
lenjeu quil faudrait aborder des sujets comme le vieillissement, la place du travail dans la
socit, ladaptation de la fiscalit Cela devrait galement conduire adopter de nouveaux
comportements politiques cest certes quelque peu utopique , notamment dans les
relations entre opposition et majorit.
Le second temps a trait lorganisation des dbats. Dans notre socit, les excs des
mdias et les postures politiciennes tuent les dbats. On ne souffre pas dun excs de
politique, mais dun excs dattitude politicienne. Les politiques apparaissent davantage
comme des stratges dans la conqute du pouvoir que comme des porteurs de projets de
socit. Or le dbat est indispensable, nos concitoyens en ont besoin. Le CESE offre
prcisment des espaces de dbat, de participation, grce ses plates-formes collaboratives.
Si les enjeux nont pas eu le temps de mrir dans lesprit des citoyens, le dbat lui-mme est
rejet ou ne peut tre canalis. Et si une dcision est prise sans dbat pralable, elle risque
dtre conteste. Nous devons rflchir ces temps de la respiration dmocratique. Mais il
serait ici trop long de dvelopper ce sujet.
Dans la socit complexe qui est la ntre, lexpert, loin dapporter des certitudes,
introduit au contraire de lincertitude. La place de lexpert dans llaboration dune dcision
politique est devenue la fois dterminante et dstabilisante. Ainsi, sur le sujet de la fiscalit
et des ingalits, Thomas Piketty et tienne Wasmer dfendent-ils chacun de leur ct des
thses opposes. Qui a tort ? Qui a raison ? La confrontation de leurs points de vue mriterait
davoir lieu dans un lieu indpendant, lcart du pouvoir, qui pourrait tre le CESE, avant
que le politique narbitre dans un dbat dont lopinion comprendrait quil a t nourri de
diverses expertises. Il en va de mme pour tous les problmes thiques soulevs par les
progrs de la science. La dcision ne peut pas tre prise sous le coup de lmotion. Trve des
lois motionnelles ! Il faut des lois fondes sur des convictions collectives, qui demandent du
temps pour se forger. Or vous vous interdisez souvent ce temps dlaboration, pourtant
indispensable, comme on le voit sur le sujet de la transition nergtique.
Quel serait donc le temps de lexpertise compatible avec le temps lgislatif ? Tout le
dbat sur la rduction de la dpense publique, par exemple, va peser sur la politique de sant,
laccs aux soins et exiger que soit de nouveau expertise la prise en charge respective des
dpenses par le rgime gnral, les assurances complmentaires, les mutuelles. Toutes ces
dcisions ne doivent pas tre prises dans lurgence, car cela emporte des consquences
majeures : il y va des transferts intergnrationnels ou des pactes collectifs. Tout cela mrite
un dbat en un lieu distance du pouvoir, qui pourrait tre le CESE, aprs quoi il
appartiendrait au politique den retirer ce quil estimerait ncessaire pour forger sa
conviction et dcider. Plus la dcision sera labore de manire collective, mieux elle sera
applique et accepte, moins elle risquera dtre remise en question. Le temps pris pour
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prparer une dcision politique nest jamais perdu : cest, entre autres, ce qui vite quelle ne
soit ensuite conteste.
Permettez-moi de dire un mot sur les statistiques. Elles devraient tre labores par
des instances indpendantes. Aujourdhui, certaines tudes dimpact sont ralises par des
inspections dpendant directement des ministres. Pourquoi ne pas imaginer un organisme
dpendant de la reprsentation nationale ? Le citoyen nacceptera bientt plus que les corps
de contrle ne soient pas indpendants du pouvoir quils sont censs contrler, au risque de
conflits dintrts. En revanche, si le pouvoir parlementaire peut sappuyer sur des organes
indpendants, y compris de lui-mme, ayant du crdit, garantissant la transparence et
permettant le dbat, lopinion et la dmocratie y gagneront en stabilit. Une dmocratie en
crise ne fonctionne pas de la mme faon quune dmocratie en bonne sant, quand il faut
exiger des sacrifices alors quauparavant on pouvait promettre des rcompenses. Si lon ny
prend garde, dans une dmocratie en crise, les rflexes du peuple peuvent tre suicidaires :
plus il faudrait penser monde, plus on pensera village ; plus il faudrait penser moyen terme,
plus on pensera court terme ; plus il faudrait penser autrui, plus on pensera chacun pour soi.
Et sensuivront, notre corps dfendant, des drives motionnelles et populistes.
Pour stabiliser lopinion, il faut laisser le temps aux enjeux de mrir dans les esprits
et, pour viter les heurts dans le dbat lui-mme, sappuyer sur des expertises indpendantes
et des donnes chiffres, mme si elles sont inconfortables pour les dtenteurs du pouvoir ou
remettent en question vos propres convictions. Mais cela, les gouvernements, quels quils
soient, ont du mal laccepter. Pensons aux dbats sur lducation et lchec scolaire, sur la
sant Cette indpendance de lexpertise est pourtant indispensable pour garantir la
transparence et obtenir ladhsion de lopinion. Aucune dcision ne sera durable si elle
suscite sa mfiance.
La simplification que vous appelez de vos vux nest pas simple affaire de confort
pour le citoyen. Il ne sagit pas de permettre de consommer plus facilement de la
Rpublique . Elle appelle un rveil des consciences et de la citoyennet. Nous sommes
disposs nous investir sur ce sujet.
Un dernier mot sur les tudes dimpact ex ante et ex post. Le CESE a dj un
pouvoir dvaluation : ainsi a-t-il valu Ple emploi. Vis--vis du Parlement, son pouvoir
doit se limiter linterpellation, afin de le nourrir des rflexions de la socit civile. Il ne doit
en aucun cas avoir pouvoir de dcision ni de veto. Le Parlement doit conserver son plein et
entier pouvoir de dcision lequel devrait mme tre renforc.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Dans cette discussion se juxtaposent des
rflexions dordre gnral passionnantes que lon aurait envie de prolonger, ce que ne permet
hlas pas le temps qui nous est imparti, et des lments plus oprationnels qui pour le coup
mriteraient dtre prciss.
Notre objectif est damliorer la fabrique de la loi. Quattendons-nous de cette
amlioration ? Une loi de meilleure qualit, cest une loi opportune la premire question
sur tout sujet est de savoir sil faut ou non lgifrer , une loi claire, y compris sur le plan
smantique au Royaume-Uni, afin de mieux lgifrer, on fait dsormais appel des
linguistes chargs de transcrire les textes de loi en un anglais comprhensible de tous , une
loi applicable, une loi efficace.
Nous pensons comme vous que les motivations de la dcision publique doivent tre
transparentes. Lorsquun gouvernement, un pouvoir, quelle que soit sa couleur politique,
prend une dcision, il le fait sur la base dlments dinformation, dapprciations, de
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donnes dont il ny a aucune raison quelles demeurent secrtes. Le Parlement doit tre le
garant de cette transparence : cest un devoir absolu, qui ntera rien aux oppositions qui
existent. Dune certaine manire, ce devoir devrait tre tendu nos propres moyens de crer
du droit propositions de loi, voire amendements substantiels
Comment pouvons-nous faire en sorte que les tudes dimpact soient beaucoup plus
fournies quelles ne le sont et quelles soient contre-values de faon indpendante ? Elles
comportent aujourdhui diffrents chapitres que lon essaie de renforcer, notamment, ct
de limpact conomique, limpact social socital mme, devrais-je dire , qui est
aujourdhui le plus nglig. Cest sur cet aspect que le CESE peut jouer un rle dans le
processus lgislatif. Si ce nest sans doute pas de sa comptence stricto sensu, cela rpond en
tout cas sa raison dtre.
Concrtement, le CESE dispose-t-il des moyens dvaluer les tudes dimpact dans
des dlais raisonnables ? Que pourrait-il apporter sur ce point ? Pourrait-il galement valuer
lapplicabilit et lapplication dun texte ? Trs souvent, une loi est pervertie par ses dcrets
dapplication, que ceux-ci ne sortent pas ou soient inadapts. Le CESE dispose-t-il des
moyens techniques de procder cette valuation ?
Mme la prsidente Laure de la Raudire. ct des motifs conduisant
lgifrer, il faudrait aussi valuer les objectifs attendus dune loi. Le CESE en aurait-il les
moyens ?
Mme Ccile Untermaier. Jajouterais, pour ma part, lvaluation a posteriori des
critres defficacit des dispositifs mis en place.
M. Jean-Paul Delevoye. Avant cette audition, jai pu runir lensemble des
premiers prsidents de section du CESE pour connatre leur avis. Chacun au sein de
linstitution ressent la pertinence de la responsabilit nouvelle qui pourrait nous incomber.
Pour ce qui est des dlais, nous savons dj nous adapter quand nous sommes saisis
en urgence par le Gouvernement. Trs souvent dailleurs, des dcisions sont prises sinon
dans lurgence, du moins trs rapidement or la rapidit est rarement gage de qualit ! Si
ltude dimpact vise tre un lment de stabilisation dun texte de loi, vous ne pourrez pas
faire lconomie dune rflexion sur le droit de dposer des amendements de dernire minute
lincidence parfois considrable en matire fiscale, certains peuvent dnaturer totalement
un dispositif. Le chantier que vous avez ouvert peut tre gros de consquences : limpact des
dcisions qui seront les vtres mriterait lui-mme dtre analys !
Il me parat tout fait possible que le CESE rende un avis en trente jours pas en
dix jours en revanche. Nous allons nous prparer cet exercice nouveau. Il faudra que nous
nous adaptions pour la mobilisation des experts, mais il existe aujourdhui, dans toutes les
composantes de la socit civile, des capacits danalyse croise tout fait intressantes. Je
croyais connatre la socit franaise lorsque jtais prsident de lAssociation des maires de
France ; je lai dcouverte en ralit dans mes fonctions de mdiateur de la Rpublique ; je
croyais en avoir fait le tour alors et je la dcouvre de nouveau, sous dautres angles, dans
mes fonctions de prsident du CESE. Cest l pour moi une cole de formation permanente.
Ces missions nouvelles, notamment celles de contre-valuation des tudes dimpact,
conduiront sans doute le CESE lui-mme voluer : il faut y rflchir.
Alors que des postures politiciennes rendaient explosif le dbat sur les relations
inter-cultuelles et lidentit nationale, au CESE, instance o chacun a appris dbattre, y
331

compris en confrontant des points de vue diamtralement opposs, nous avons pu, au
contraire, tudier la situation et formuler des propositions. Un thme aussi lourd que celui de
limmigration qui va devenir le sujet politique de lEurope dans les dix prochaines annes,
est lexemple mme de celui qui pourrait tre analys en tude dimpact au CESE
pralablement la tenue du dbat politique.
Mme la prsidente Laure de la Raudire. Monsieur le prsident, nous vous
remercions.
*
* *
La mission dinformation procde enfin laudition de de reprsentants du
Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) : M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF
Rhne-Alpes et prsident de la commission Simplification du MEDEF accompagn de
Mme Dorothe Pineau, directrice gnrale adjointe du MEDEF en charge du dossier
simplification, et de Mme Jolle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la
commission Simplification du MEDEF.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Notre mission de simplification
lgislative sintresse davantage la rationalisation des flux normatifs qu la simplification
du stock des normes lgislatives et rglementaires. Dans ce cadre, la mission examine la
ncessit de renforcer lvaluation ex ante, de rendre plus mthodique lvaluation ex post
ainsi que, dune manire plus gnrale, la ncessit de repenser diffrents aspects de la
procdure lgislative, notamment en matire de transposition des directives europennes.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un changement
de la culture normative, en nous inspirant des exemples trangers. Nous nous sommes rendus
Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye, o nous avons notamment rencontr des
reprsentants dorganisations patronales. Nous avons pu constater que, aussi bien au
Royaume-Uni quen Allemagne, les chefs dentreprise taient particulirement impliqus
dans le processus dlaboration des normes, au sein de conseils indpendants chargs
dvaluer la qualit des tudes dimpact.
Compte tenu de limpact de la production normative sur le quotidien des
entreprises, vous avez souhait tre entendu par la mission. Faut-il, selon vous, charger un
organe indpendant de contrler la qualit des tudes dimpact, assortissant non seulement
les projets de textes rglementaires concernant les entreprises, mais aussi tous les projets de
loi, quils concernent ou non les entreprises ? Quel pourrait tre cet organe ? Pensez-vous
que cela puisse tre le Conseil conomique, social et environnemental ? Faut-il rendre les
tudes dimpact obligatoires pour les propositions de loi et les amendements qui seraient
qualifis par la commission saisie au fond de substantiels ?
M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF. Si le MEDEF a sollicit cette audition, cest
que son prsident Pierre Gattaz a fait de la simplification de lenvironnement lgislatif et
rglementaire des entreprises lun de ses principaux chevaux de bataille. Nous travaillons
activement avec la mission Simplification dont nous saluons les objectifs et la mthode.
Notre propos nest pas partisan et nos analyses concernent des faits rcurrents.
Voil des dcennies que nous considrons quil faut agir sur le stock comme sur le flux de
normes.
332

Nos objectifs sont les suivants : rduire le nombre et la taille des textes, amliorer
leur qualit, cest--dire leur lisibilit, leur accessibilit, leur pertinence, mais aussi leur
valuation. Mes interventions porteront surtout sur les textes concernant les entreprises, mais
elles auront nanmoins une porte gnrale.
Je commencerai par les constats. Sans revenir sur linflation du nombre de textes,
jinsisterai ici sur lallongement substantiel de leur longueur, quillustre un exemple rcent :
le projet de loi sur la consommation comportait lorigine soixante-treize articles ; la loi
promulgue le 17 mars 2014 en comporte cent soixante et un.
Les cavaliers lgislatifs , largement utiliss en matire budgtaire depuis des
dcennies, se multiplient aujourdhui dans lensemble des textes : ainsi la loi sur la
consommation comporte-t-elle des dispositions sur les relations interentreprises, alors que ce
nest pas le sujet de la loi.
En tant quindustriel de lagroalimentaire, je suis particulirement sensible enfin au
phnomne de surtransposition des directives communautaires. Je salue donc lengagement
pris par le Gouvernement de lutter contre cette surtransposition et le MEDEF veillera ce
quil soit respect.
Il dcoule de ce qui prcde une instabilit et une inscurit juridiques qui sont,
avant le cot du travail, le premier frein linvestissement tranger en France. La loi sur la
consommation en offre encore un exemple particulirement frappant en sappliquant des
faits survenus ou des contrats conclus antrieurement son entre en vigueur. De mme, la
loi du 20 janvier 2014 cre un compte personnel de prvention de la pnibilit alors quil
existait dj, depuis 2010, un dispositif de prvention de la pnibilit. Cette usine gaz, que
nous dnonons vigoureusement, va se traduire pour nos entreprises par une complexit et
des cots administratifs accrus. Enfin, on ne dnombre pas moins de quatre rformes du droit
des offres publiques dachat (OPA) en cinq ans, ce qui est prjudiciable la place financire
de Paris.
Nous dnonons galement la pitre qualit des tudes dimpact, qui ne sont le plus
souvent que des plaidoyers pro domo : jen veux encore pour preuve la loi sur les retraites,
qui ne sest accompagne daucune tude prcise sur limpact conomique, social et
juridique du dispositif pnibilit sur les rgimes de retraites, alors quil sagit dune vritable
bombe retardement.
Par ailleurs, ni les propositions de loi ni les ordonnances ne sont soumises
lobligation dtre accompagnes dune tude dimpact, et les propositions de loi ne sont
toujours pas soumises lavis du Conseil dtat, alors que la rcente censure de la loi
Florange par le Conseil constitutionnel a montr la ncessit de telles procdures.
Dans le mme esprit, la proposition de loi relative aux pouvoirs de linspection du
travail et la proposition de loi visant renforcer la responsabilit des matres douvrage et
des donneurs dordre dans le cadre de la sous-traitance ont t examines selon la procdure
acclre : pourquoi une telle urgence, qui nous semble contraire la srnit dans laquelle
devraient tre abords les textes, ce qui na pas empch M. Jean-Marie Le Guen de dclarer
hier que la procdure acclre serait davantage utilise ?
Nous constatons en outre que les dlais de consultation sur les projets de textes sont
de plus en plus courts. Cest ainsi que le projet dordonnance portant rforme du droit des
entreprises en difficult a t envoy la veille de Nol, avec un retour attendu pour les
premiers jours de janvier.
333

Cela nous amne dnoncer une concertation en trompe-lil, lavis des parties
prenantes ntant souvent pris que pour la forme. Ce fut le cas pour la rforme des OPA de
2014 qui faisait suite aux rformes de 2008, 2009, 2010 et 2012 : bien que lensemble des
acteurs consults sy soient opposs, leurs revendications nont pas t entendues. Je dirai,
non sans taquinerie, que cela peut tre imputable une certaine mconnaissance de
lconomie et des ralits de lentreprise par nombre des parlementaires
Nous critiquons galement les lois dhabilitation, qui sont souvent prtexte
adopter des dispositions sans rapport avec la simplification lgislative. Ainsi la loi du
2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises
comportait-elle des dispositions sur le Grand Paris...
De mme, les textes porte symbolique, adopts sous le coup de lmotion et
dicts avant tout par un souci de communication ne contribuent pas la clarification du droit.
Jai peu de chances dtre entendu, mais ne serait-il pas envisageable de cesser de baptiser
les lois du nom de leur concepteur : cela pargnerait certains la tentation den rdiger
En matire de normes fiscales, le ministre du Budget ne semble plus gure en
matriser linitiative, la fiscalit tant de plus en plus instrumentalise des fins daffichage
politique par des dcideurs qui privilgient la logique de court terme au dtriment de
rformes structurantes. Je rappelle ici que, depuis 1998, ce sont quatre-vingt-treize taxes qui
ont t cres.
Ce constat appelle des rponses de bon sens : du temps plutt que de lurgence ; de
la concision plutt que du dlayage ; du pragmatisme plutt que du dogmatisme, de la
frugalit plutt que de la boulimie lgislative et rglementaire. Cest dans ce sens que vont
nos propositions.
Nous proposons dabord des rformes structurelles, dont certaines exigeraient une
rforme constitutionnelle. Nous prconisons le retour des sessions parlementaires brves :
comme lpoque du gnral de Gaulle, une session de quinze jours consacre au budget et
deux sessions de quinze jours consacres aux autres textes.
Nous suggrons de rendre obligatoires les tudes dimpact sur les propositions de
loi ds lors quelles sont inscrites lordre du jour, ainsi que sur les amendements emportant
une modification substantielle du texte lgislatif en discussion. Il importe de revenir la
rgle jurisprudentielle dicte par le Conseil constitutionnel et selon laquelle le droit
damendement trouve des limites dans son ampleur. Vous savez trs bien combien cela fait
rire dentendre que sur un texte ont t dposs mille ou trois mille amendements. Il en va de
la crdibilit du politique.
Mme si nous savons que ce nest pas simple, nous recommandons ainsi, pour
davantage de transparence, que soit systmatiquement rendu public lavis du Conseil dtat.
Nous sommes favorables la mise en place dun organe indpendant, gomtrie
variable, charg dvaluer les tudes dimpact. Ne commenons pas par crer quelque chose
de fixe et dinscrit dans le marbre. Comme on le fait dans les entreprises, crons des groupes
de projet sur des sujets particuliers. Pourquoi ne pas utiliser la mission Simplification ?
Nous insistons sur la ncessit de limiter les cavaliers lgislatifs.
334

Nous proposons de dvelopper la soft law, ou droit souple, dont le code AFEP-
MEDEF sur la gouvernance des entreprises offre un bel exemple. Cela permettrait de
dsengorger lappareil lgislatif.
Nous prconisons galement, comme cela se pratique ltranger, dvaluer
systmatiquement limpact des lois sur les PME. titre dexemple, linstauration de la taxe
cofolio oblige un entrepreneur remplir un formulaire qui comporte vingt-sept
questions portant sur la nature du papier, la qualit de limpression, etc.
Dans la mme optique, nous sommes favorables au dveloppement des
exprimentations, gographiques ou temporelles.
Afin de faciliter le travail des juristes dentreprise, nous recommandons de prsenter
avec la loi les dcrets dapplication ncessaires sa mise en uvre. Les dispositions de la loi
sur la consommation concernant les actions de groupe ne peuvent par exemple sappliquer
sans les dcrets, puisquelles ont un effet rtroactif.
Nous prconisons lapplication de la rgle du one in, one out, en linterprtant de
manire moins quantitative que qualitative et en cherchant compenser de manire quitable
pour les entreprises les cots induits par la loi.
Pourquoi galement et je le demande avec humour sur le ton de la provocation
ne pas crer, pour les administrateurs des assembles, un concours du meilleur rducteur de
textes ? Pourquoi ne pas valoriser celui qui rduit le plus de textes ?
En matire fiscale, un seul exemple suffira illustrer mon propos : la loi de finances
pour 2014 a fiscalis lavantage que constitue pour les salaris le paiement par lemployeur
dune complmentaire sant. Or le fait que la loi nait t publie qu la toute fin de lanne
a contraint les entreprises corriger en janvier toutes les feuilles de paie du mois de
dcembre. Pourquoi, ds lors, ne pas anticiper le vote des lois de finances au 31 octobre, afin
de permettre son application au 1
er
janvier de lanne suivante ?
Nous avons dailleurs not avec une grande satisfaction que, parmi les cinquante
propositions rcentes du Conseil de la simplification pour les entreprises, figurait
linterdiction de la rtroactivit de la norme fiscale, qui correspond une trs forte demande
des entreprises.
Je conclurai par une citation de Gandhi : La politique moderne fait de la loi un
ftiche, simplement parce que cest la loi.
Mme Ccile Untermaier. Nombre des propositions que vous faites sont au cur de
notre rflexion. Nous pensons comme vous quun amendement peut dsquilibrer un
dispositif et quune loi doit tre concise. Pourquoi, en effet, nommer une loi du nom du
politique qui la porte ?
Comme vous, je considre quil est important de renforcer les procdures de
consultation en amont du travail lgislatif. Je minterroge sur les modalits de cette
consultation. Pensez-vous quelle puisse passer par Internet, ce qui permettrait datteindre
une multitude dentreprises ?
M. Bernard Gaud. En tant que reprsentant du MEDEF, je recommande
videmment la concertation avec les organisations patronales. Je rpte que nous avons
souvent le sentiment que nous ne sommes consults que pour la forme et dans lurgence. Il
335

peut sembler trange que nous demandions du temps quand, par ailleurs, les entreprises
insistent sur la ncessit dagir vite. Mais lon va dautant plus vite que lon a dfini une
stratgie et des objectifs clairs. Nous compatissons videmment leffondrement dune usine
au Bangladesh, mais fallait-il pour autant adopter immdiatement une loi chaud ?
Mme Ccile Untermaier. Nous dnonons en effet les lois inspires par des faits
divers. Nous essayons bien videmment de nous en carter.
M. Rgis Juanico. Vous mettez en cause la connaissance quont les parlementaires
du monde de lentreprise. Si certaines catgories de la population sont surreprsentes parmi
nous ce ne sont dailleurs pas tant les fonctionnaires que les avocats ou les professions
librales , cela ne nous empche pas dtre, chaque semaine, en contact sur le terrain avec
des chefs dentreprise et des salaris, que nous aidons dmler certains problmes, comme
ceux que rencontre par exemple, lexportation, une entreprise stphanoise de ma
circonscription qui fabrique les composants de la navette spatiale indienne. Quant aux
membres du Gouvernement, ces deux dernires annes, une quinzaine dentre eux se sont
dplacs pour visiter des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes dans la Loire :
HEF, Cardial, Clextral, Olivo, autant de leaders mondiaux ou europens dans leurs secteurs.
Nul besoin donc que nous fassions chaque t des stages dimmersion ! Et le fait que notre
rapporteur Thierry Mandon soit galement le co-prsident du Conseil de la simplification
pour les entreprises tmoigne de notre ouverture au monde de lentreprise.
Nous partageons certaines des propositions que vous faites en matire de
simplification lgislative, notamment concernant le calendrier des lois de finances. Nous
consacrons beaucoup trop de temps lexamen du projet de loi de finances initiale, qui est
avant tout un texte daffichage, et pas assez celui de la loi de rglement. De surcrot, la
navette entre lAssemble nationale et le Snat alourdit la procdure. Il serait souhaitable en
effet de ne pas attendre le 31 dcembre pour produire des rgles lisibles par les acteurs
concerns.
Je note en revanche que cest souvent lorsque le lgislateur accorde de nouveaux
droits aux salaris que vous parlez dusine gaz Le compte personnel de prvention de la
pnibilit nexistait pas sous cette forme avant le vote de la loi. Le lgislateur sest dailleurs
donn un an pour achever sa mise en uvre, conscient des difficults que cela impliquait.
Nous souhaitons que le compte puisse tre effectif au 1
er
janvier 2015, sans que cela
alourdisse de manire trop significative les charges administratives pesant sur les trs petites
entreprises (TPE) et les PME.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Si les dcrets dapplication taient
fournis avec les textes ou si nous pouvions en dbattre, cela nous permettrait de recueillir les
remarques des acteurs de terrain non seulement sur les objectifs, mais aussi sur la mise en
uvre des lois. Cela contribuerait sans doute apaiser nos dbats et cela viterait que les uns
ou les autres veuillent toute force prciser certains lments dans la loi.
Je prends ici lexemple de larticle 20 de la loi de programmation militaire du
18 dcembre 2013, qui porte sur les interceptions de scurit. Sa rdaction relativement floue
a suscit beaucoup de dbats, notamment sur les drives dun tat scuritaire, qui nauraient
probablement pas eu lieu si nous avions dispos des dcrets dapplication, qui clarifiaient les
choses.
Au-del de cette piste et de celles que vous avez voques par ailleurs, comment
pensez-vous que lon puisse amliorer lvaluation ex post de la norme ?
336

Mme Ccile Untermaier. Je partage ce qua dit Laure de La Raudire sur les
dcrets dapplication. Jajoute quil est ncessaire que ltude dimpact porte non seulement
sur la loi, mais aussi sur ses dcrets dapplication.
M. Rgis Juanico. Je ne partage pas lavis de M. Gaud sur le calendrier
parlementaire. Nous devons ds prsent rflchir ce que sera lAssemble nationale du
non-cumul des mandats. Aujourdhui, les mandats excutifs locaux, qui psent trs lourd
dans un agenda, empchent les dputs dexercer pleinement leurs fonctions de contrle et
dvaluation, qui sont des fonctions au moins aussi importantes que celles de lgislateur.
Nous aurons donc mieux organiser notre travail hebdomadaire, ce qui ne passe pas
forcment pas le raccourcissement de nos sessions. Cela tant, nous nous accordons tous sur
lencombrement lgislatif trop de textes, trop bavards.
Enfin, le code AFEP-MEDEF rencontre selon moi ses limites dans le simple fait
que certains ne se sentent malheureusement pas tenus par les engagements quil implique. Il
est donc parfois ncessaire de recourir la loi.
M. Bernard Gaud. Nous ne remettons pas en cause le compte pnibilit, pas plus
que la taxe cofolio ; nous souhaitons simplement que leur mise en uvre soit la plus
simple possible.
M. Rgis Juanico. Je vous rejoins. Une mission a certes t confie Michel de
Virville sur la mise en uvre de ce compte, mais force est de constater que, aprs le vote de
la loi, les parlementaires les plus investis sur ce projet nont pas t associs au service
aprs-vente .
M. Bernard Gaud. Lvaluation ex post fait naturellement partie de la logique
normale de fonctionnement dune institution. Nous pensons quil faut rflchir la notion de
droit transitoire et ces clauses de grand-pre , qui permettent aux dispositions lgales
antrieures de sappliquer un temps aprs le vote de la nouvelle loi.
Sans la gnraliser, nous pensons galement que, pour certains textes dicts par la
conjoncture, la notion de dure limite contenue dans une clause de revoyure pourrait tre
une bonne chose.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions, monsieur le
prsident, pour vos remarques et vos propositions.

337

Sance du jeudi 22 mai 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Jean-Marc Sauv, Vice-
prsident du Conseil dtat, accompagn de M. Bernard Pcheur, prsident de la section de
ladministration, et de Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du
rapport et des tudes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Madame, messieurs, soyez les
bienvenus. Notre mission dinformation sintresse davantage la rationalisation du flux
normatif qu la simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires dont se
proccupe le Gouvernement par le biais, notamment, du Conseil de la simplification pour les
entreprises, coprsid par M. Thierry Mandon, rapporteur de notre mission dinformation, et
M. Guillaume Poitrinal. Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer
un changement de culture normative, en nous inspirant des exemples trangers que nous
avons pu tudier, en particulier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et
La Haye.
Notre rflexion porte notamment sur limportance dune valuation ex ante
renforce et dune valuation ex post mthodique, ainsi que, dune manire plus gnrale, sur
diffrents aspects de la procdure lgislative, comme la mthode de transposition des
directives europennes.
Lors de nos travaux, le rle du Conseil dtat dans la fabrique de la loi a t voqu
plusieurs reprises. Aussi avons-nous souhait, monsieur le Prsident, recueillir votre avis
sur plusieurs questions : quels sont la nature et le degr du contrle que le Conseil dtat
exerce aujourdhui sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi, ainsi que sur les
fiches dimpact assortissant certains textes rglementaires ? Le Conseil dtat peut-il, de
votre point de vue, rendre un avis public sur la qualit de ces tudes et fiches dimpact ?
Quels avantages et inconvnients verriez-vous ce que les avis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi soient eux aussi rendus publics ? Quel pourrait tre le rle du
Conseil dtat dans les transpositions des directives, en particulier lorsquelles passent par
des lois dhabilitation, afin de permettre la reprsentation nationale de sassurer que
lordonnance prise en application de ces lois ne surtranspose pas ?
M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat. Je vous remercie de
mavoir invit prsenter lapport du Conseil dtat luvre de simplification et de
scurisation de notre droit, dans un contexte marqu par le constat ancien, convergent et
proccupant de linflation, de linstabilit et de la dgradation de la qualit de la norme. Les
travaux de votre mission dinformation se concentrant sur la rationalisation du flux normatif,
jinsisterai sur la contribution du Conseil dtat la matrise de ce problme et, en
particulier, sur le contrle quil exerce quant au caractre complet et suffisant des tudes
dimpact qui doivent assortir les projets de loi qui lui sont soumis, lui comme au
Parlement, avant dexaminer les moyens damliorer leffectivit de ce dispositif.
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration, ainsi que Mme Maryvonne
de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes, qui maccompagnent,
apporteront nos dbats leur expertise et pourront rpondre vos questions.
Les projets de loi doivent dsormais tre assortis dune valuation pralable, en
application des dispositions mmes de notre Constitution, au respect desquelles veillent avec
attention les formations administratives du Conseil dtat. Si lvaluation ex ante des effets
conomiques et sociaux des projets de loi a t institue ds 1995 comme le vecteur dune
gestion des flux et dune simplification anticipe du stock des normes, elle nest devenue une
rgle rellement contraignante et comme lavait prconis le rapport du Conseil dtat de
338

2006 sur la scurit juridique une exigence constitutionnelle pour le Gouvernement que
depuis lentre en vigueur de la rvision du 23 juillet 2008. Dsormais, en application des
articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution et des lois organiques prises pour leur application
en particulier la loi organique du 15 avril 2009 , sont soumis une telle obligation les
projets de loi organique, ordinaire et de programmation mais aussi, selon des modalits
particulires, les projets de loi dhabilitation en application de larticle 38 de la Constitution,
les projets de loi tendant autoriser la ratification ou lapprobation dun trait ou dun
accord international et, enfin, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale. Sont donc exclus du primtre de cette obligation constitutionnelle, notamment, les
projets de loi de ratification dune ordonnance et, bien entendu, les projets dacte
rglementaire. Sagissant de ces derniers, une obligation de bonne administration rsultant
de simples circulaires du Premier ministre prvoit dassortir dune fiche dimpact les projets
de normes qui concernent les entreprises, les collectivits territoriales et, depuis la circulaire
du 17 juillet 2013, le public.
Les formations administratives du Conseil dtat ont donn leur pleine porte aux
obligations dcoulant des articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution, en prcisant leur champ
dapplication et leur contenu, et en exerant un contrle attentif des valuations pralables
fournies par le Gouvernement.
Le champ dapplication de lobligation constitutionnelle a t prcis ds 2009.
Sagissant des projets de loi autorisant la ratification dun trait, le Conseil dtat estime que
les tudes dimpact doivent tre jointes au projet de texte qui lui est transmis, mme si
larticle 11 de la loi organique ne le prcise pas expressment, et que lanalyse des effets
sur lordre juridique franais doit porter, sil y a lieu, sur larticulation des normes
nouvelles avec les engagements internationaux de la France en vigueur. Ainsi, pour ne
prendre quun seul exemple, le Conseil dtat a demand, en 2013, un complment
danalyse sur la combinaison dun projet daccord entre lUnion europenne et la Core
avec, dune part, la convention de lUNESCO relative la protection et la promotion de la
diversit des expressions culturelles et, dautre part, laccord sur lOrganisation mondiale du
commerce (OMC) ainsi que laccord gnral sur le commerce des services.
Sagissant des projets de loi ayant pour objet la ratification dune ordonnance, le
Conseil dtat vrifie quils ne comportent pas de dispositions nouvelles et, le cas chant, il
rappelle que celles-ci doivent satisfaire aux obligations constitutionnelles, moins quelles
ne portent que sur la rectification derreurs matrielles ou sur des corrections formelles.
Pour ce qui concerne enfin les projets de loi de programmation ne portant pas sur
les finances publiques, le Conseil dtat a prcis quils entrent pleinement dans le champ
dapplication de larticle 8 de la loi organique, tout en indiquant que les obligations
incombant au Gouvernement ne peuvent tre de mme nature, selon que les dispositions sont
normatives ou de pure programmation. En tout tat de cause, doit tre analyse la cohrence
des objectifs et des moyens retenus par le projet de loi de programmation avec, dune part,
les prvisions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur et, dautre
part, lconomie gnrale de la lgislation rcemment adopte dans le mme domaine .
Ayant prcis la porte des obligations inscrites au troisime alina de larticle 39
de la Constitution, le Conseil dtat veille ce que le contenu des tudes dimpact soit
apprci laune de limportance et de la complexit des projets soumis.
Il vrifie, dune part, la compltude de ces tudes et sassure notamment quelles
comportent le rsultat des consultations pralablement ou concomitamment menes,
lensemble des lments ncessaires lexamen du bien-fond juridique du projet, comme
339

lexpos des motifs dintrt gnral justifiant une drogation au principe dgalit ou la
cration dune formalit administrative supplmentaire, ou encore les lments expliquant la
mthode de calcul utilise. Dautre part, le Conseil dtat examine le caractre suffisant des
tudes dimpact, notamment en ce qui concerne les objectifs de la rforme envisage, les
raisons des choix retenus, les effets des rgles proposes sur lordonnancement juridique, les
formalits et les procdures administratives et, plus largement, les impacts conomiques et
sociaux. En particulier, les effets conomiques et financiers des projets de loi de finances
doivent tre chiffrs et, le cas chant, la finalit dune nouvelle imposition doit tre
prcisment identifie point essentiel pour le contrle de constitutionnalit ultrieur , soit
quelle poursuive un objectif de rendement budgtaire, soit quelle cherche dissuader ou,
au contraire, encourager certains comportements.
Selon le degr de gravit des insuffisances releves, le Conseil dtat invite le
Gouvernement procder une rgularisation adapte et proportionne. Mme si ltude
dimpact est pleinement conforme aux exigences constitutionnelles, le Conseil dtat peut
estimer quelle pourrait tre utilement complte avant son dpt devant le Parlement ,
afin que ce dernier soit clair au mieux. Lorsquune tude dimpact est globalement
conforme, sans ltre parfaitement, le Conseil dtat indique quelle devra tre complte
par des informations de nature permettre dapprcier correctement lincidence de certains
aspects du projet de texte examin , et il prcise naturellement lesquelles. Enfin, lorsque
ltude dimpact nest pas conforme aux exigences constitutionnelles, le Conseil dtat
indique nettement au Gouvernement la ncessit de procder une rgularisation avant le
dpt du projet de loi ; il nest nullement exclu quil puisse rejeter le projet de texte dont il
est saisi, en raison du caractre totalement lacunaire ou indigent de ltude dimpact. ce
jour, ce cas de figure ne sest nanmoins prsent quune fois, ds 2009, avec les
dispositions dun projet de loi de ratification de lordonnance relative certaines installations
classes pour la protection de lenvironnement. Le Conseil avait donn un avis favorable au
seul article de ratification, rejetant toutes les autres dispositions, qui ntaient assorties
daucune tude dimpact.
Si une omission grave est constate dans ltude dimpact, le Gouvernement peut
bien entendu procder de lui-mme, la suite des premires observations orales du Conseil
et dans le cadre du travail avec le rapporteur, une saisine rectificative et dposer une
nouvelle version de ltude : cela se produit assez rgulirement.
Lensemble de ce dispositif peut encore gagner en effectivit, et tre complt par
de nouvelles mesures concourant la qualit et laccessibilit du droit.
Le contenu des tudes dimpact peut encore tre sensiblement enrichi et les outils
constitutionnels de contrle de leur qualit pourraient tre davantage utiliss, voire largis.
Comme je lai indiqu, le Conseil dtat examine avec une attention particulire, en
tant que conseiller du Gouvernement, la conformit des tudes dimpact aux exigences
constitutionnelles. En outre, lorsque lui est soumis un projet de dcret, il intgre
naturellement dans son analyse les lments figurant dans les fiches dimpact qui, le cas
chant, lui sont transmises par le Gouvernement, duquel il na par ailleurs pas les moyens
juridiques de les exiger.
Lenrichissement des tudes dimpact, lorsquil se rvle ncessaire, doit cependant
tre proportionn limportance et la complexit des projets de rforme. Davantage de
consultations dexperts, dorganismes publics, dassociations ou, dune manire gnrale, du
public seraient souhaitables afin de garantir le caractre objectif et exhaustif des tudes. En
particulier, lvaluation devrait tre dcouple de limpulsion politique et administrative :
340

lvaluateur ne peut tre lauteur ou linspirateur direct de la rforme. ce titre, le rle de la
Commission consultative dvaluation des normes, cre en 2007 et devenue le Conseil
national dvaluation des normes (CNEN), a t renforc. Ce dernier est dsormais consult
sur limpact financier et technique des projets de texte crant ou modifiant des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics, que ces textes
soient de nature lgislative ou rglementaire. Dans ce dernier cas, si lavis est dfavorable, le
Gouvernement doit transmettre un projet modifi ou un complment dinformation en vue
dune seconde dlibration. En outre, le CNEN peut tre consult sur limpact financier et
technique rsultant dune proposition de loi, ou mme sautosaisir lorsque ces impacts
peuvent dcouler dactivits de normalisation ou de certification.
Si le Conseil dtat nest pas le seul gardien des exigences constitutionnelles, le
Parlement dispose, quant lui, dun pouvoir spcifique de blocage dun projet de loi non
conforme. Le quatrime alina de larticle 39 de la Constitution prvoit ce titre que les
projets de loi ne peuvent tre inscrits lordre du jour si la Confrence des prsidents de la
premire assemble saisie constate que les rgles fixes par la loi organique sont
mconnues . En cas de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, il
revient au Conseil constitutionnel, saisi par le prsident de lassemble intresse ou le
Premier ministre, de trancher dans un dlai de huit jours. Cette procdure, qui intervient trs
en amont du cycle dlaboration des lois, permet de purger trs tt les textes de tout vice de
procdure. Jusqu prsent, la Confrence des prsidents na jamais fait usage de ce
pouvoir ; mais si la Constitution devait tre modifie ce sujet ce qui ne parat pas
absolument indispensable , on pourrait envisager dlargir la saisine du Conseil
constitutionnel un nombre minimal de parlementaires.
Enfin, lobligation de produire des tudes dimpact ne simpose pas, en ltat actuel
du droit constitutionnel, aux propositions de loi. Or lavis du Conseil dtat, lorsquil est
saisi dun texte de cette nature en qualit de conseiller du Parlement, serait dautant plus
clair quil disposerait dvaluations pralables. La question mrite tout le moins dtre
pose, compte tenu du nombre croissant des initiatives parlementaires.
En complment des tudes dimpact, dautres dispositifs permettent, en amont
comme en aval, de promouvoir la simplification et, dune manire plus gnrale, la
scurisation des normes juridiques. En amont, une attention particulire doit tre apporte
la fixation des dates dentre en vigueur des normes nouvelles et, le cas chant, la
dfinition de mesures transitoires lorsque sont apports des changements significatifs au
droit existant. Par son activit contentieuse, le Conseil dtat contribue cet objectif de
scurit juridique, notamment pour les textes rglementaires : il veille en effet ce que les
autorits administratives dictent les mesures transitoires quimplique, sil y a lieu, une
rglementation nouvelle . Il sen proccupe aussi, de manire systmatique, dans lexercice
de son activit consultative.
En aval, le stock des normes existantes doit tre rendu plus lisible et plus accessible
et, le cas chant, il doit tre rationalis. cet gard, les formations de jugement du Conseil
dtat veillent ce que des imperfections ou des malfaons rdactionnelles entachant des
mesures rglementaires ne soient pas de nature les rendre inintelligibles et, partant, nuire
la bonne application des lois. Lorsquil relve une telle imperfection, le Conseil cherche
ne pas ajouter au manque de clart un nouveau degr dinscurit juridique qui pourrait
rsulter dune annulation contentieuse ; cest pourquoi il limite leffet de son annulation aux
seuls termes errons lorsquils sont divisibles du rglement ; en labsence de doute sur la
juste porte de dispositions errones, il ne les annule pas mais les rectifie lui-mme afin de
341

donner le meilleur effet sa dcision , selon les termes dune dcision du 4 dcembre 2013
relative lassociation France nature environnement .
En outre, toujours en aval du processus normatif, les procdures de rescrit ou de
pr-dcision permettent de pallier la malfaon de certaines rgles, de simplifier les
dmarches administratives en renseignant les oprateurs sur la lgislation applicable un
projet, de cristalliser le droit applicable et, partant, de scuriser la ralisation de projets,
comme la illustr lune de nos tudes adopte le 14 novembre 2013. Alors que le rescrit
social et le rescrit AMF Autorit des marchs financiers peuvent tre amliors, cette
tude envisage lextension de cette procdure aux impositions qui ny sont pas soumises et,
en outre, lorsquexistent des risques de sanctions administratives dans le domaine du droit du
travail, de la concurrence ou de la consommation. Ltude propose galement la cration
dun certificat de projet, qui a vu le jour avec lordonnance du 20 mars 2014 ; elle a aussi
ouvert la voie une autorisation unique en matire dinstallations classes pour la protection
de lenvironnement, laquelle a galement procd de lordonnance n 2014-355, date du
mme jour.
Enfin, la poursuite des travaux de codification assure une rationalisation priodique
du stock des normes en vigueur, dont certaines peuvent et doivent, cette occasion, tre
simplifies, voire supprimes en raison de leur obsolescence, de leur rigidit ou de leur
inutilit, pour tre remplaces, le cas chant, par des orientations de droit souple. Lactuel
projet de codification de la procdure administrative non contentieuse doit ainsi permettre
non seulement damliorer la lisibilit et laccessibilit des normes rgissant les relations
entre le public et les administrations, mais aussi de simplifier le rgime dabrogation et de
retrait des actes individuels. Des magistrats administratifs et des membres du Conseil dtat
uvrent ce chantier. lheure actuelle, lUnion europenne et la France participent lune
et lautre la codification des rgles qui rgissent les relations entre ladministration et le
public ; jvoquais prcisment ces questions lors dun colloque organis lundi Bruxelles
par lOmbudsman europen le mdiateur de lUnion Mme Emily OReilly.
Si la simplification de la norme demeure un objectif global, qui doit inspirer
lensemble de la procdure dlaboration, dadoption et dapplication des lois, votre mission
dinformation a raison dinsister sur limportance des instruments ex ante susceptibles
dencadrer llaboration des normes nouvelles. Cest en effet une rponse pratique
lintensit de la production normative, mais galement une contrainte juridique exigeante,
dsormais consacre par notre Constitution.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci pour cet expos trs intressant,
qui ma permis de dcouvrir le travail du Conseil dtat sur les tudes dimpact. Que pensez-
vous dune ventuelle publication de vos avis sur les projets de loi et les tudes dimpact ?
M. Jean-Marc Sauv. La publication des avis du Conseil sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret est une question minemment politique : elle relve donc de
lapprciation du Gouvernement et du Parlement.
En tout tat de cause, la capacit dexpertise du Conseil dtat, notamment en
matire dtudes dimpact, doit tre pleinement mobilise. Depuis le 1
er
septembre 2009,
date dentre en vigueur des dispositions vises de la rvision du 23 juillet 2008, une partie
de notre rapport public relatif notre activit consultative est consacre lapplication de
larticle 39 de la Constitution, sagissant des tudes dimpact. Le Conseil ne sest donc
jamais dsengag sur ce point.
342

Quant la publicit des avis sur les seules tudes dimpact, la question mriterait
sans doute un traitement particulier. Votre mission dinformation sest interroge sur
lventuelle cration dune autorit indpendante dvolue lvaluation des tudes dimpact.
Cette seule tche ne me parat pas justifier la cration dune autorit mais on peut imaginer,
sous rserve du pouvoir dapprciation du Gouvernement et du Parlement, de rendre
publique la partie de lavis du Conseil consacre la compltude et au caractre suffisant de
ltude dimpact. En amont de la dlibration du Conseil dtat, la prsence dune capacit
dexpertise en ce domaine, par exemple auprs du Secrtariat gnral du Gouvernement,
serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des personnes issues du secteur public, de
la socit civile et du secteur priv ; la dlibration du Conseil dtat sen trouverait
enrichie.
On lit souvent dans la presse que tel ou tel texte, qui nest pas sorti bien quayant
fait lobjet dengagements politiques fermes et ritrs, est au Conseil dtat sous-
entendu en attente. En ralit, le Conseil rend ses avis dans un dlai de deux mois pour 90 %
des projets de dcret, et dun mois pour 90 % des projets de loi. Le problme est que, dans
notre pays, la production normative, tous les niveaux de son laboration Gouvernement,
Conseil dtat et Parlement est marque du sceau de lurgence. Celle-ci est parfois
ncessaire mais il arrive aussi quelle soit excessive. Lorsque le Conseil dtat ne dispose,
comme ce fut notamment le cas en 2012 et en 2013, que dun dlai moyen de vingt-quatre ou
vingt-huit jours pour lexamen des projets de loi, il pare au plus press : il vrifie la
conformit du projet de loi la Constitution et le corrige sil y a lieu , au droit europen et
aux engagements internationaux de la France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et
sa clart, ce qui est dj beaucoup. Le temps que nous consacrons aux tudes dimpact est
donc rel mais insuffisant : avec plus de temps, des progrs seraient possibles sur ce point.
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration. Il arrive
frquemment que le texte soumis au Conseil dtat ne soit pas totalement stabilis, si bien
que ltude dimpact a vocation voluer avec les travaux du Gouvernement et les ntres. Se
pose donc, notre niveau, la question des saisines rectificatives au regard de lobligation
dtude dimpact. Nous ne rejetons pas un projet de loi au seul motif que son tude dimpact
est insuffisante mais nous demandons alors au Gouvernement de la complter avant le dpt
du texte au Parlement ; cela dit, nous ne contrlons pas le travail de rectification ou de
prcision qui peut tre fait par la suite do lventuelle imperfection des tudes qui vous
parviennent. Il arrive aussi que des contraintes dagenda conduisent le Gouvernement
regrouper, au sein dun projet de loi au titre faussement unificateur, des mesures fort
disparates. Dans ces conditions, ltude dimpact, globale, ne peut tre que superficielle
puisquelle devrait porter sur chacune des dispositions en particulier ; il nous arrive donc de
demander au Gouvernement de complter ltude sur lune ou lautre dentre elles.
M. Rgis Juanico. De fait, on constate que la qualit de ltude dimpact dpend du
temps disponible en amont. Sans doute pourrez-vous prciser la manire dassocier le comit
dexperts que vous suggrez. Quoi quil en soit, le lgislateur manque de prcisions, par
exemple sur les impacts conomiques et sociaux. Le projet de loi relatif lconomie sociale
et solidaire, que nous venons dexaminer en premire lecture, en a donn un exemple. Dans
ltude assortie, limpact du texte en termes de crations demplois se situe dans une
fourchette de 100 000 200 000 dans les trois cinq ans.
De plus, depuis son dpt au Conseil dtat, jusqu son vote au Parlement, le texte
subit des modifications qui peuvent tre substantielles le nombre darticles du projet de loi
relatif la consommation, par exemple, a quasiment doubl lissue du dbat parlementaire.
343

Comment ractualiser ltude dimpact ? Sur les amendements, le lgislateur est assez
dmuni de ce point de vue.
Je ne pense pas non plus quil y ait lieu de crer une nouvelle autorit ; mais lon
pourrait sinspirer davantage des rapports de la Cour des comptes ou du Comit dvaluation
et de contrle qui vient justement de publier un rapport en vue du projet de loi sur la
transition nergtique , ou des avis du Conseil conomique, social et environnemental, ces
avis tant tout particulirement utiles pour connatre les points de vue des forces
conomiques ou des syndicats : autant dexpertises susceptibles denrichir les tudes
dimpact par dautres regards que celui du ministre concern.
M. Jean-Marc Sauv. Le problme que pose linstabilit des textes est en effet
majeur.
Depuis deux ou trois dcennies, llaboration de la loi a t bouleverse ; elle
sapparente dsormais, pour emprunter une mtaphore artistique, un work in
progress Aujourdhui, il est frquent quun projet de loi de dix pages en fasse quarante
ou cinquante au terme des travaux parlementaires, quand une augmentation dun tiers
reprsentait un cas extrme dans les annes 80. Une telle volution, cependant, nest pas
propre notre pays : dans une confrence rcente, Lord Neuberger of Abbotsbury, prsident
de la Cour suprme du Royaume-Uni, se dsolait de linflation lgislative, de lefficacit trs
relative des mcanismes dvaluation pralables et de la croissance incontrle des textes
loccasion des dbats parlementaires.
Ltude dimpact doit tre complte et actualise pendant toute la phase
dlaboration du texte par le Gouvernement, et ce de la faon la plus rigoureuse possible
avec les textes composites quvoquait Bernard Pcheur. Dune faon gnrale, les textes
incluent de plus en plus de dispositions adventices, qui justifieraient des valuations
spcifiques.
Beaucoup plus dlicate est la question de la mesure des consquences des
dispositions introduites au cours de la discussion parlementaire. Tant quelles restent dans le
cur de cible du texte, ltude dimpact peut demeurer pertinente ; mais la question qui se
pose est celle du suivi de ltude lorsque les amendements modifient le primtre, le profil
ou le volume du texte. La responsabilit du pouvoir excutif et du Conseil dtat me semble
sarrter ce niveau ; il appartient donc aux assembles parlementaires de prendre le relais,
peut-tre travers une nouvelle procdure. Une fois rappel le principe de sparation des
pouvoirs, donc des services du Parlement et du Gouvernement, il nest pas interdit
denvisager une coopration qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens
dexpertise de lexcutif ; en tout tat de cause, cest au Parlement quincombe la
responsabilit dtudier limpact des normes quil propose.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La commission parlementaire saisie au
fond peut-elle demander une analyse de ltude dimpact des amendements quelle
qualifierait de substantiels au Conseil dtat ou dautres organes, tels que le Conseil de
la simplification pour les entreprises ou le CNEN ?
M. Jean-Marc Sauv. Il me semblerait en effet pertinent que, sur des amendements
substantiels, le Parlement puisse faire appel des expertises gouvernementales. La cration,
auprs du Premier ministre, dune commission charge de vrifier et de valider les tudes
dimpact serait une piste.
344

Il a fallu modifier la Constitution pour habiliter le Conseil mettre un avis sur les
propositions de loi et il faudrait la modifier encore pour quil puisse en faire de mme sur les
amendements parlementaires. La capacit dtude du Conseil dtat ne peut, en ltat actuel
de la Constitution, tre mobilise que par le Gouvernement. Lorsque, sur le projet de
cration dun parquet europen, les commissions des Affaires europennes des deux
assembles parlementaires ont voulu la mobiliser, elles ont saisi le Premier ministre, qui a
repris cette demande son compte pour nous ladresser. La procdure est donc indirecte,
mme si elle ne constitue pas un obstacle insurmontable.
M. Bernard Pcheur. Sur le projet de loi organique relatif aux lois de finances
(LOLF), la demande davis nous avait t adresse par le Gouvernement, mais ce sont
MM. Alain Lambert et Didier Migaud qui lavaient formule et cet avis leur avait t
communiqu en dcembre 2000.
M. Jean-Marc Sauv. La LOLF, promulgue le 1
er
aot 2001, est issue dune
proposition de loi de MM. Didier Migaud et Alain Lambert qui soulevait des questions
constitutionnelles trs lourdes ; le Gouvernement les a soumises au Conseil, qui les a
dfriches, contribuant par l scuriser un processus qui, sagissant dune loi organique,
sest naturellement achev devant le Conseil constitutionnel, en juillet 2001, avec une
dcision favorable.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Pour les propositions de loi, le prsident dune
des deux assembles, lui-mme saisi par lauteur du texte, peut vous saisir dune demande
davis. Depuis que cette procdure existe, elle na t applique qu neuf textes, dont deux
depuis le dbut de la prsente lgislature. Bien que sans doute trs utile, elle est donc peu
utilise : ne pensez-vous pas bien que ce point nous regarde dabord quelle pourrait
ltre plus systmatiquement pour les propositions de loi inscrites lordre du jour, mme si
je mesure la charge de travail que cela reprsenterait pour votre institution ?
ce stade, lavis ne porte que sur les propositions de loi elles-mmes ; mais si les
assembles dcidaient de les assortir dtudes dimpact y compris, dailleurs, en sollicitant
des comptences extrieures pour ce faire , y aurait-il un intrt ce que vous les examiniez
aussi ?
Si le Gouvernement et le Parlement dcidaient de rendre vos avis publics, cette
publicit devrait-elle, votre sens, stendre ce qui a trait aux tudes dimpact ?
La prcipitation dans la mise en uvre de certains textes peut contribuer leur
inscurit juridique, voire leur inefficience. Jen veux pour preuve le compte de prvention
de la pnibilit, mesure laquelle je suis favorable mais dont la mise en uvre partout et
pour tous me semble incertaine la date prvue, le 1
er
janvier 2015, mme si le
Gouvernement continue les concertations sur ce point. Ces dates de mise en uvre gnrale
font-elles lobjet dune valuation spcifique ? Ne pourrait-on mieux renseigner les tudes
dimpact sur cet aspect ?
Il ne me vient pas lesprit dexemple concret sur les dispositifs transitoires.
Comment mieux scuriser la procdure lgislative sur ce point ?
M. Jean-Marc Sauv. Le Conseil dtat a t peu saisi sur les propositions de loi,
mais la rforme de 2008 na pas t sans effets. Sous la III
e
Rpublique, le Parlement pouvait
saisir le Conseil dtat de demandes davis sur les textes dorigine parlementaire ; mais il ne
la fait quune seule fois en soixante-cinq ans.
345

Depuis lentre en vigueur de la loi du 31 juillet 2009, nous avons t saisis par les
prsidents de lAssemble nationale et du Snat de plus dune dizaine de propositions de loi
au total ; en 2013, nous avons examin cinq propositions de loi du Snat relatives la fin de
vie, la proposition de loi dite Florange , une demande davis du Gouvernement mais
inspire par la proposition de loi de M. Franois Brottes sur les tarifs de lnergie et une
autre proposition de loi encore. Cest peu au regard de linitiative parlementaire, mais
significatif au regard des sujets concerns ; aussi considrons-nous ce dbut comme
intressant. On pourrait dvelopper cette consultation, sans doute, mais le constituant a fait
preuve de sagesse en la soumettant un accord entre le prsident de lassemble
parlementaire concerne et lauteur de la proposition de loi. Le Conseil dtat est cependant
disponible pour rpondre aux demandes des parlementaires.
M. le rapporteur. Les cinq propositions de loi snatoriales que vous avez
mentionnes ont-elles t inscrites lordre du jour ?
M. Jean-Marc Sauv. Non, mais le sujet, dclin par ces cinq textes manant de
divers groupes politiques, tait dun intrt gnral tel que la consultation pourra tre utile
des travaux futurs, linitiative du Gouvernement ou du Parlement, sur ces textes ou sur
dautres.
lvidence, labsence dtude dimpact sur les propositions de loi est une lacune :
nous rencontrons, avec les propositions de loi, la mme difficult quavec les projets de loi
qui triplent ou quadruplent de volume au cours du dbat parlementaire. Il serait utile que le
Conseil dtat puisse se prononcer sur une telle tude, mais, au vu de ses ressources, il nest
videmment pas en mesure de la raliser. Au demeurant, cest bien lauteur dun texte quil
appartient de prciser ses objectifs, les moyens quil entend mettre en uvre pour les
atteindre et lutilit ou le cot du texte quil prsente.
Sagissant de la publicit des avis du Conseil, jai fait une ouverture sur la partie
relative aux tudes dimpact ; pour le reste de lavis, cest aux autorits politiques quil
revient den dcider en pesant les avantages et les inconvnients, tous deux non ngligeables.
Quant la question des mesures transitoires, nous y sommes trs attentifs, aussi
bien sur les textes rglementaires que sur les projets de loi ; mais nous navons jamais t
saisis, ma connaissance, dtudes dimpact ce point prcises quelles permettraient par
exemple sur le compte de prvention de la pnibilit dclairer utilement la rflexion du
Gouvernement. Nous posons donc cette question de manire adquate, mais encore faut-il
que les dossiers soient suffisamment documents pour que le Gouvernement puisse
sappuyer sur eux et que nous soyons en mesure, de notre ct, de nous prononcer sur eux.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les mesures transitoires, quand elles
se rvlent ncessaires, ne devraient-elles pas tre analyses dans les tudes dimpact ?
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes. Le Conseil dtat recommande que les tudes dimpact prcisent leffet des
nouvelles mesures sur les projets en cours, tels que les projets dentreprise, et prvoient
sans prjudice du principe dgalit devant la loi des dispositions spcifiques pour que ces
projets, forms dans un contexte lgislatif donn, ne soient pas soumis aux mesures
nouvelles. Cette recommandation figure dans ltude de 2013 relative au rescrit ; elle
implique, bien entendu, que la loi prvoie expressment lexclusion des projets en cours
lorsquils ont atteint un certain stade dinstruction du dispositif nouveau afin de leur
garantir une stabilit lgislative et que les tudes dimpact y consacrent une rubrique.
346

M. Jean-Marc Sauv. Cette question doit tre mieux documente, afin de donner
au Parlement les moyens de dcider sil y a lieu, ou non, de soumettre les projets en cours
aux normes nouvelles et si oui, quel stade de leur laboration.
Mme Maryvonne de Saint Pulgent. Au plan juridique, les mesures qui consistent
diffrer, la suite dune demande, lentre en vigueur de telle ou telle disposition sont des
mesures transitoires ; mais, plus gnralement, il sagit dtudier le cas des dossiers nayant
pas fait lobjet de demande formelle mais dj connus, par exemple dans le cadre du rescrit
ou de la pr-dcision.
M. le rapporteur. La date de mise en uvre ne devrait-elle pas tre explicitement
justifie dans les tudes dimpact ? Il nest pas rare que lon dcouvre, aprs coup, que la
ncessit dadapter tel ou tel logiciel a t sous-estime, par exemple
M. Bernard Pcheur. Les formations consultatives du Conseil dtat ont souvent
loccasion de se pencher sur ce sujet, non seulement pour les projets de loi, mais aussi pour
les projets de dcret. Le prsident Odent avait coutume de dire que le plus difficile, dans un
projet de dcret, est moins le dispositif lui-mme que les dispositions transitoires. Souvent,
les projets de texte nous parviennent aprs une anne dlaboration et lissue des arbitrages
interministriels, avec la date dentre en vigueur envisage un an plus tt. Doffice, en vertu
du principe de bonne administration, nous corrigeons cette date, aprs avoir signal au
Gouvernement quelle tait irraliste.
Quant aux projets de loi, monsieur le rapporteur, larticle 8 de la loi organique
implique que les tudes dimpact prennent position sur la date de mise en uvre, puisquil
dispose quelles exposent avec prcision [] la liste prvisionnelle des textes
dapplication ncessaires dont certains conditionnent lentre en vigueur de la loi et
lvaluation des consquences des dispositions envisages sur chaque catgorie
dadministration publique et de personne physique et morale. Cela dit, elles restent assez
faibles sur cet aspect, car elles font souvent prvaloir le volontarisme politique et peuvent
parfois tre rdiges ex post.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le projet de loi davenir pour
lagriculture prvoit une vingtaine dordonnances, dont les projets nous seront transmis dici
lexamen en deuxime lecture, ce qui est une relle avance. Les ordonnances font-elles
lobjet dtudes dimpact ? Pouvons-nous solliciter un avis du Conseil dtat par
lintermdiaire du Gouvernement, afin de nous assurer que ces dispositions ne
surtransposent pas les directives europennes ? Les ordonnances, devenues trs
courantes, posent problme au regard de lclairage de la reprsentation nationale sur la
porte de ce quelle vote.
M. Jean-Marc Sauv. Aucune disposition juridique ne prvoit dtude dimpact
pour les ordonnances, la loi du 15 avril 2009 ne portant que sur les projets de loi. Rien ne
nous permet donc dimposer aux administrations de rendre compte des raisons pour
lesquelles telle option a t choisie plutt que telle autre. Nous pouvons nous montrer plus
pressants mais navons de chance dtre convaincants que si les administrations se laissent
convaincre Il y a certainement l une difficult quil serait peut-tre opportun de rgler.
Alors que la voie de la lgislation dlgue, cest--dire par ordonnances, est de plus en plus
privilgie, on comprend mal que les ordonnances, au motif quil sagit dactes
rglementaires, chappent aux rgles dlaboration contraignantes qui simposent aux projets
de loi.
347

M. Bernard Pcheur. Les projets de loi dhabilitation sont soumis lobligation
dune tude dimpact mais cette obligation est allge puisquelle ne comporte, et pour
cause, ni comparaison cots/avantages, ni valuation sur lemploi public, ni liste des textes
dapplication. Ensuite, il y a un trou noir car lordonnance qui traduit en droit positif
lhabilitation est dispense dtude dimpact ; cest l un angle mort qui mriterait dtre
couvert.
M. Jean-Marc Sauv. Un nombre croissant de directives sont transposes par voie
dordonnance. Dans ces conditions, il serait utile de prciser quelles sont les dispositions qui
constituent respectivement des transpositions directes ou des mesures complmentaires, et,
pour les premires, si elles impliquent une transposition a minima ou, au contraire, une
surtransposition .
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous aimerions pouvoir recueillir
votre avis sur les ordonnances. Il y a des projets de loi dont de nombreux articles renvoient
des ordonnances. Vingt-six ordonnances dans le cadre dun projet de loi de trente-cinq
articles, ce nest pas acceptable car cela peut dsquilibrer lensemble du texte, quel quait
t le travail parlementaire. Faut-il modifier la Constitution pour vous donner ce rle,
sachant que votre avis devrait intervenir avant le projet de loi de ratification des
ordonnances ? Sur les ratifications, force est de constater que notre assemble sapparente
une chambre denregistrement
M. Jean-Marc Sauv. La loi organique ne prvoit pas dtude dimpact pour les
projets de loi de ratification des ordonnances : cest l un angle mort. Cependant, la question
de limpact doit tre pose bien en amont du projet de loi de ratification, en loccurrence au
stade du projet de loi dhabilitation et surtout au stade de lordonnance. Reste dfinir le
niveau normatif adquat pour introduire lobligation dune tude dimpact pour les
ordonnances. Je ne pense pas, a priori, quune modification de larticle 38 de la Constitution
soit ncessaire.
Mme Maryvonne de Saint Pulgent. Larticle 11 de la loi organique numre les
exceptions larticle 8. On pourrait, dans ce cadre, subordonner la dispense dtude dimpact
sur les projets de loi de ratification au fait que lordonnance elle-mme ait t assortie dune
telle tude.
M. Jean-Marc Sauv. Le Parlement, en tout cas, doit tre clair sur les effets des
dispositions lgislatives adoptes par voie dordonnance. Le projet de loi portant rforme de
lhpital et relatif aux patients, la sant et aux territoires, dit HPST , dveloppait deux
niveaux normatifs : dune part, les grandes options adoptes par le Parlement ; de lautre, la
coordination, la rcriture et la mise en uvre des textes, dlgues au Gouvernement dans
le cadre dune habilitation. Beaucoup de projets de loi qui nous sont soumis obissent cette
architecture.
M. Bernard Pcheur. Imposer llaboration dune tude dimpact complte au
stade du projet de loi dhabilitation aurait un effet bloquant et heurterait larticle 38 de la
Constitution. Cela constituerait galement une contrainte pour le Gouvernement, alors mme
que le recours cette procdure suppose quil a besoin de marges de manuvre, et que ses
partis ne sont pas encore arrts. En revanche, lvaluation doit tre assure en aval.
M. le rapporteur. Do limportance du dbat sur les projets de loi de ratification.
M. Rgis Juanico. La qualit et la prcision de ltude dimpact ne sont pas sans
effets sur la discussion parlementaire.
348

Par exemple, le primtre de lconomie sociale et solidaire est dfini dans les
premiers articles du projet de loi qui lui est consacr ; cela a des incidences conomiques et
fiscales, puisque lagrment, octroy aux entreprises qui entrent dans ce primtre, donne
accs un certain nombre de dispositifs et de financements publics. Les 220 000 structures
historiques du secteur sont connues, mais l inclusivit de la loi permet beaucoup
dautres entreprises, des socits commerciales de droit commun, de se reconnatre dans les
critres numrs, critres que la discussion parlementaire a dailleurs quelque peu restreints.
Au vu de ces critres, indique ltude dimpact, ce sont environ 5 000 entreprises qui
pourraient tre incluses dans le primtre, en plus des structures historiques ; mais rien nest
dit sur les sources de ce chiffre, ni sur ses modalits de calcul ; aussi lopposition na-t-elle
pas manqu de sinterroger sur sa crdibilit, ce qui est normal.
Comment rendre plus fiables et plus prcis les travaux dvaluation pralables ?
Quels acteurs pourrait-on associer, notamment pour valuer les impacts conomiques ?
M. Jean-Marc Sauv. Cest l une vaste question. Le Conseil dtat se prononce
sur le fait de savoir si les tudes dimpact sont ou non suffisantes. Vous posez la question de
la crdibilit des informations qui y figurent, lesquelles ont une incidence sur le dbat
parlementaire. Il semble que les administrations procdent souvent des valuations
sommaires ; certains chiffres donnent le sentiment davoir t, non pas invents, mais
estims au doigt mouill ; do lintrt dune structure dvaluation des tudes dimpact
place auprs du Premier ministre, structure qui pourrait au besoin complter ou prciser ces
chiffres, en sappuyant sur le gisement de comptences quoffre lappareil dtat lInstitut
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), les administrations
conomiques, les inspections gnrales ou les contrles gnraux. Cela dit, monsieur
Juanico, la question que vous posez nest pas seulement technique ; elle est aussi politique,
car le supplment dinstruction porterait un clairage sur tel ou tel aspect du projet de loi.
Mais nous devons cet clairage nos concitoyens et aux acteurs conomiques et sociaux.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Notre objectif, tous partis confondus,
est de rconcilier la politique et les Franais : assumer nos choix politiques avec un devoir de
transparence et de clart y contribuera. Je suis sre que mes collgues de la majorit, ici
prsents, partagent ce point de vue.
Madame, messieurs, je vous remercie.
*
* *

349

La mission dinformation procde ensuite laudition de M. Jean-Luc Tavernier,
directeur gnral de lINSEE, accompagn de M. Alain Bayet, secrtaire gnral.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le directeur gnral, je vous
souhaite la bienvenue.
Notre mission dinformation entend faire porter ses travaux sur la rationalisation du
flux normatif plutt que sur la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires. Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative, en nous inspirant dexemples trangers ; de janvier
mars, nous avons ainsi effectu des dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Berlin, nous avons constat que le bureau fdral allemand des statistiques,
Destatis, jouait un rle important dans lvaluation ex ante et ex post des normes. Cet
organisme public est tenu par la loi dapporter son expertise non seulement lvaluation ex
ante de limpact des projets de loi, mais aussi celle des amendements dposs en cours de
procdure lgislative par le Gouvernement et par les parlementaires. En son sein, une quipe
denviron 80 personnes est ddie lanalyse de limpact des rformes envisages. Cette
quipe dfinit galement les rgles mthodologiques et techniques que doivent respecter les
ministres fdraux pour llaboration des tudes dimpact, et est tenue de rpondre aux
sollicitations du Conseil national de contrle des normes (Nationaler Normenkontrollrat,
NKR), comit indpendant compos de reprsentants de la socit civile et charg de
contrler la qualit des projets dtudes dimpact ralises par les ministres. En outre,
Destatis est dornavant charg deffectuer une premire valuation ex post de limpact des
lois adoptes, lesquelles, depuis le 1
er
janvier 2013, comportent systmatiquement une clause
de rvision dans un dlai maximal de cinq ans lorsquelles crent une charge administrative
suprieure 1 million deuros.
En France, lINSEE joue-t-il un rle, et si oui lequel, dans la ralisation des tudes
dimpact accompagnant les projets de loi ou des fiches dimpact relatives certains textes
rglementaires ? Comment lINSEE collabore-t-il avec les ministres chargs de prparer les
projets de loi ou de dcret ?
LINSEE pourrait-il jouer dans la procdure lgislative un rle comparable celui
du bureau fdral allemand des statistiques ? Pensez-vous, notamment, quil pourrait tre
saisi par le Gouvernement ou par le Parlement afin dvaluer limpact de certains
amendements ? Dans laffirmative, quelles conditions dlais, moyens techniques,
humains et financiers et suivant quelles modalits cela pourrait-il tre envisag ? LINSEE
pourrait-il tre appel fournir des donnes dans le cadre dune valuation ex post des textes
qui serait prvue par une clause de rvision introduite dans certains projets de loi ?
M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral de lInstitut national de la statistique
et des tudes conomiques (INSEE). ce jour, lINSEE ne joue aucun rle en matire
dtudes dimpact. Sil tait appel en jouer un, ce serait plutt pour fournir des donnes
pour des valuations a posteriori. Une rflexion sur ce sujet est cependant en cours au sein
du Gouvernement et jai rcemment rencontr le Secrtaire gnral du Gouvernement pour
examiner cette question.
Pour commencer, il convient de prciser le cadre dune ventuelle intervention, car
le champ des tudes dimpact est trs vaste.
Il faut dabord dfinir la nature des textes concerns : sagirait-il de textes de porte
nationale ou de porte locale, de textes dorigine gouvernementale projets de lois et dcrets
350

ou dorigine parlementaire propositions de loi et amendements ? Jai cru comprendre que
le NKR, lautorit indpendante sous lautorit de laquelle Destatis travaille, tait charg
dvaluer tous les textes de porte fdrale en Allemagne, quils soient dorigine
gouvernementale ou parlementaire ; en revanche, jignore si sa comptence sarrte au
domaine lgislatif ou sil est galement tenu dexaminer les textes dordre rglementaire.
Ensuite, on peut se contenter de mesurer le cot administratif des dispositions pour
les mnages et les entreprises ou examiner leurs effets dans dautres domaines, par exemple
financier, social ou conomique. Le champ de lintervention peut donc tre plus ou moins
large, tant entendu quil ne faudrait pas se contenter dune analyse superficielle ou dune
valuation de pure forme. Pour ce que jai compris, la tche de notre homologue allemand
est cantonne la mesure de ce quon appelle les Brokratie Kosten , cest--dire la
charge administrative suscite par les obligations dclaratives nouvelles.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Pas seulement
M. Jean-Luc Tavernier. Monsieur le rapporteur, voici mes sources : le texte de loi
qui met en place le NKR et une conversation que jai eue la semaine dernire avec le
directeur gnral de Destatis, au cours de laquelle celui-ci ma confirm ce que je viens de
vous dire. Cest un point qui me semble fondamental.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ce qui nous intresse surtout,
monsieur le directeur gnral, cest de savoir ce que lINSEE serait capable de faire, dans
quelles conditions, et avec quel bnfice.
M. Jean-Luc Tavernier. Jentends bien, madame la prsidente, mais comme mon
audition dcoule en partie de votre dplacement Berlin, il me semble ncessaire de faire la
comparaison avec Destatis sur chaque point de mon expos.
Il y aurait aux dires de mon homologue plus de 100 personnes qui, partages entre
Wiesbaden et Bonn, sadonneraient temps plein cette tche. Ce chiffre est trs
impressionnant ; il est motiv par le fait que, dans bien des cas, Destatis envoie des
questionnaires ad hoc aux entreprises ou aux mnages afin de quantifier le cot, en temps et
en quivalent montaire, du respect de la nouvelle obligation dclarative en cours de
discussion.
Cette question est de la plus haute importance, car il serait dintrt gnral de
rationaliser le flux normatif, de lgifrer en tant mieux inform et de faire en sorte quune
tude dimpact soit, non pas un document formel ou superficiel, mais le fruit dun vritable
travail dvaluation, susceptible dapporter des informations nouvelles, damliorer la
rdaction et lapplication du texte et dviter quun certain nombre derreurs ne soient
commises. Le comit de direction considre par consquent que si lINSEE tait sollicit, il
se devrait de rpondre une telle demande.
LINSEE pourrait alors sacquitter dune tche quivalente celle que Destatis
accomplit en Allemagne, cest--dire mesurer la charge administrative de toute nouvelle
disposition, et aussi, parce quil dispose dune comptence conomique que nont pas
ncessairement ses homologues europens, sengager sur le terrain de lexpertise et valuer
les effets conomiques des mesures. Il sagit cependant de deux activits bien diffrentes.
Dans cette dernire hypothse, il conviendrait de prciser ce que lon entend par
INSEE . Il existe en effet aujourdhui de quinze vingt services statistiques ministriels,
sur lesquels lINSEE exerce un magistre dinfluence, mais pas dautorit fonctionnelle. Or,
351

dans bien des cas, les capacits dexpertise sur les sujets techniques, comme lquipement, se
trouvent plutt dans les services statistiques ministriels qu lINSEE proprement dit.
Se pose ensuite la question de la gouvernance. LINSEE est une administration
centrale comme une autre : elle nest pas indpendante en droit bien quelle le soit en
pratique. Pour remplir un tel rle, il faudrait concevoir un systme de gouvernance qui lui
garantisse une indpendance relative. On est l dans un domaine nouveau, qui nest couvert
ni par des textes de porte europenne ni par la tutelle de lAutorit de la statistique
publique. Destatis est une manation du ministre allemand de lIntrieur, mais qui, sur ces
questions, travaille sous le contrle dune autorit administrative, le NKR, dont
lindpendance par rapport aux pouvoirs lgislatif et excutif est garantie par la loi. Suivant
cet exemple, lindpendance de ladministration franaise charge de cette mission pourrait
procder de lindpendance de lautorit administrative sous lautorit de laquelle elle
agirait.
videmment, la question des moyens ne peut tre lude. Je mentirais si je vous
disais quil y a 100 personnes inoccupes lINSEE ! lheure actuelle, je ne dispose donc
daucun moyen pour remplir cette mission.
Toutefois, tout dpend de ce que lon veut faire.
Si lobjectif est dvaluer aussi exhaustivement et prcisment que possible les
cots administratifs occasionns par toute obligation dclarative nouvelle, comme le fait
Destatis, il faut des moyens, car cela suppose, si lon veut travailler srieusement, que lon
procde par questionnaires.
Sil sagissait de procder une valuation conomique ex nihilo de chacune des
dispositions contenues dans les projets de lois, les propositions de lois, les amendements ou
les dcrets, il faudrait aussi des moyens considrables qui, de surcrot, risqueraient de faire
doublon avec ce qui existe dj dans les administrations. Pour ma part, je considre que
lintrt gnral commanderait que les ministres, pour les projets de loi et les dcrets, et les
commissions parlementaires, pour les propositions de loi et les amendements, soient la
manuvre et que lon prvoie quaucun texte ne puisse tre propos sans quil soit
accompagn dune tude dimpact rdige par celui qui en est lorigine.
Une troisime possibilit serait de procder, sous le contrle dune autorit
indpendante, une contre-expertise, qui consisterait vrifier la cohrence et la qualit de
ltude dimpact, vrifier que le document nest pas que de pure forme et publier un avis ;
lINSEE pourrait y apporter son concours, avec des moyens prciser cela dpendra du
volume de travail raliser, mais on peut imaginer de mobiliser cette fin linspection
gnrale ou le dpartement des tudes dconomiques de lINSEE. Cette contre-expertise
pourrait sappliquer aux textes du Gouvernement comme ceux issus du Parlement, tant
entendu que, dans ce dernier cas, ce sont les commissions lorigine des amendements ou
des propositions de loi qui seraient charges de lvaluation initiale.
Pour rsumer, il convient de bien distinguer la mesure du cot administratif des
nouvelles dispositions, qui suppose des moyens ddis si lon veut la faire srieusement, et
lvaluation des effets, notamment conomiques, des textes lgaux ou rglementaires, pour
laquelle il me semble ncessaire de responsabiliser les porteurs de textes. Il serait en
revanche parfaitement concevable que, sous la tutelle dune autorit administrative
indpendante, des services comme ceux de lINSEE, munis dun gouvernance approprie,
apportent leur concours une contre-expertise qui, in fine, validerait ou non ltude soumise
par le ministre ou la commission parlementaire lorigine du texte.
352

M. Rgis Juanico. Il est pour nous primordial damliorer la qualit des tudes
dimpact, qui dpend aussi du temps imparti aux services concerns pour valuer ex ante les
effets des dispositifs prvus dans les textes de loi. Or de nombreux organismes peuvent y
concourir, commencer par la Cour des comptes ou par le Comit dvaluation et de
contrle des politiques publiques de lAssemble nationale, dont les travaux pourraient
contribuer enrichir ltude dimpact.
Pour ne prendre que ce seul exemple, lvaluation de limpact conomique du projet
de loi sur lconomie sociale et solidaire tait lacunaire et manquait cruellement de prcision.
valuer les crations demplois induites un nombre compris entre 100 000 et 200 000 dici
trois cinq ans na pas contribu nourrir une discussion argumente lors des dbats
parlementaires. De mme, le nombre de socits commerciales de droit commun
susceptibles dtre concernes par la dfinition inclusive de lconomie sociale et solidaire a
t valu 5 000, mais sans quaucune indication ne soit donne sur la mthode de calcul
qui a permis daboutir ce rsultat.
Il manque donc des chiffres prcis et des mthodologies rigoureuses. Or cest
souvent sur les donnes de ltude dimpact que majorit et opposition fondent leur
argumentation et proposent des modifications au projet de loi. Pensez-vous quil soit
possible de mobiliser des outils statistiques et conomiques afin de renforcer la crdibilit de
ces documents ?
M. Jean-Luc Tavernier. Monsieur le dput, vous avez pris cet exemple, mais
vous auriez pu en prendre bien dautres, et sous toutes les lgislatures !
Plusieurs problmes se posent.
Dabord, il serait bon de prendre un peu de temps avant de lgifrer. Dans bien des
pays, lhabitude a t prise de procder une consultation pralable plus ou moins formelle,
par exemple dans le cadre dun Livre blanc ; cela vite de lgifrer dans lurgence. Je
connais bien des cas o une telle procdure aurait t profitable !
Ensuite, il faut tout prix viter que ltude dimpact ne soit un exercice purement
formel. Par exemple, ltude dimpact sur linstauration dune taxe sur lexcdent brut
dexploitation (EBE), dans le dernier projet de loi de finances, ne contenait pas
dinformations sur la charge administrative du dispositif et ses consquences conomiques,
ni aucun lment de comparaison internationale ; en revanche, les consquences sur lgalit
entre les hommes et les femmes taient renseignes !
M. Serge Lasvignes a toutefois raison de vous mettre en garde contre une approche
trop scientiste. Il est invitable de prendre des dcisions qui ne sont pas totalement
quantifiables et prvisibles ; en politique, on fait aussi un pari sur lavenir. Il est parfois
dlicat de concilier la volont politique avec une tude dimpact factuelle et impartiale.
Il reste que les professionnels du chiffre que nous sommes ont souvent loccasion
de relever dans les tudes dimpact labsence dinformations qui auraient pourtant t utiles,
voire des incohrences dans certaines estimations. Je ne doute pas que la situation puisse tre
amliore, condition toutefois que lon se dote dune gouvernance adapte et que les
producteurs de textes cessent de considrer la rdaction des tudes dimpact comme un
exercice purement formel. On pourrait par exemple mettre en place un contrleur qui
vrifierait la valeur des tudes et rejetterait celles qui ne seraient pas assez documentes. Les
marges damlioration sont considrables : on est loin des meilleurs standards
internationaux !
353

M. le rapporteur. Lintervention de lINSEE peut tre envisage plusieurs tapes
du processus.
En premier lieu, lINSEE pourrait participer la production des tudes dimpact des
projets de loi. Les tudes dimpact actuelles sont de qualit ingale cest un euphmisme !
Si le Gouvernement le dcidait, ou si nous levions notre niveau dexigence, vous pourriez
contribuer amliorer ce produit.
Ensuite, on pourrait envisager que lAssemble nationale et le Snat produisent eux
aussi des tudes dimpact sur les propositions de loi, linstar de ce qui se fait sur les projets
de loi. LINSEE pourrait alors faire partie dun pool de ressources que le Parlement
mobiliserait cette fin.
Enfin, on pourrait faire procder la contre-expertise de toutes les tudes dimpact,
quelle que soit leur provenance, par un organisme indpendant , tant entendu que ce
travail naurait pas vocation se substituer ltude dimpact initiale, mais consisterait
apprcier si celle-ci a t faite correctement.
Pour lheure, les propositions de loi ne sont pas soumises des tudes dimpact ;
quant au conseil indpendant charg du contrle de la qualit des tudes dimpact, sa
cration a t dcide, mais les modalits de son intervention ne sont pas encore prcises.
Si un tel systme tait mis en place, vous pourriez participer soit la production des
tudes dimpact, soit au dispositif dvaluation. Quelle activit privilgieriez-vous ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne vous tes-vous pas positionn
demble du ct de lvaluation des tudes dimpact ?
M. Jean-Luc Tavernier. Il peut arriver, mais trs rarement, que lINSEE soit
sollicit par des services de ltat pour les aider produire une tude dimpact. De mme, je
comprends que lAssemble nationale et le Snat soient tents de demander lINSEE des
informations utiles pour llaboration des textes. Le problme, cest que lon ne peut pas tre
la fois juge et partie. En outre, il faudrait viter de crer des doublons, avec une
administration qui concevrait le texte et une autre qui en ferait ltude dimpact.
Ce que je trouverais le plus naturel, cest que le producteur du texte se donne les
moyens de raliser sa propre tude dimpact quoi de plus normal que de rflchir aux
consquences de son propre texte ! et que lINSEE, grce son indpendance de fait et
un mode de gouvernance qui lui confrera une indpendance de droit, contribue
lvaluation de cette tude, en identifiant les points amliorer ou complter, et en faisant
des propositions en ce sens : on pourrait ne pas sen tenir un simple avis.
M. le rapporteur. Certes, mais ce serait encore autre chose ; dans les exemples
trangers que nous avons tudis, lintervention de lautorit indpendante se borne une
valuation du travail, avec quelques recommandations : elle ne formule aucune suggestion
prcise et neffectue aucun travail de rcriture.
M. Jean-Luc Tavernier. Que lautorit indpendante refuse dintervenir sur le
document, voil qui est comprhensible. Mais nous, nous pourrions signaler lexistence
dtudes ou de statistiques qui permettraient de lamliorer : nous nallons pas faire de la
rtention dinformations !
354

En outre, dans bien des cas, la capacit dexpertise se trouvera non pas lINSEE
mme, mais dans les services statistiques ministriels. Par exemple, en matire dquipement
et denvironnement, le Service de lobservation et des statistiques (SOeS) en sait infiniment
plus que nous ! Il faut avoir ces aspects en tte pour mettre en place un systme de
gouvernance appropri. Si le directeur gnral de lINSEE exerce sur les services statistiques
ministriels un magistre dinfluence plutt quune autorit fonctionnelle, nous nous
runissons rgulirement ; peut-tre pourrions-nous discuter de la manire dont chacun
apporterait son concours une telle mission et envisager lINSEE comme une sorte de
vaisseau amiral du systme statistique public.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il serait en effet prfrable que
lINSEE intervienne au stade de lvaluation des tudes dimpact, de manire
responsabiliser les services chargs de leur production.
Monsieur le directeur gnral, je vous remercie.

355

Sance du jeudi 5 juin 2014
La mission dinformation procde laudition de M. David Assouline, snateur,
prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Notre mission dinformation sur la
simplification lgislative reprend ses travaux par laudition de M. David Assouline, snateur,
prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, que je
remercie davoir accept notre invitation.
Comme vous le savez, monsieur le prsident, notre mission entend faire porter ses
travaux davantage sur une rationalisation du flux normatif que sur la simplification du
stock des normes lgislatives et rglementaires.
Nous rflchissons donc aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative en nous inspirant des exemples trangers que nous
avons notamment pu tudier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et
La Haye.
Notre rflexion porte en particulier sur limportance dune valuation ex ante
renforce et dune valuation ex post mthodique, ainsi que, dune manire plus gnrale, sur
diffrents aspects de la procdure lgislative, comme la mthode de transposition des
directives europennes.
Nous avons souhait vous entendre car les questions lies la fabrique de la loi
concernent autant le Snat que lAssemble nationale. Les enjeux relatifs lvaluation ex
post proccupent en particulier la commission que vous prsidez.
Pourriez-vous nous rappeler brivement quels sont la nature et le degr du contrle
que votre commission exerce sur lapplication des lois ? Sagit-il dun suivi de la publication
des dcrets dapplication ou dune valuation de la pertinence et de lefficacit des
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori ? En outre, quelle
apprciation portez-vous sur lapplication des lois votes ? votre sens, lobligation faite au
Gouvernement de remettre des rapports sur certaines lois est-elle correctement applique ?
Et lexploitation de ces rapports est-elle optimale ? Dune manire plus gnrale, auriez-vous
des propositions formuler pour amliorer lvaluation ex post ?
M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois. Merci de me recevoir. Il sagit dun moment important
car il faut tablir des liens entre nos deux assembles sur ce sujet en particulier. Le contrle
de lexcutif doit tre optimis grce une collaboration plus formelle entre nous.
La qualit de la loi, son effectivit et son efficacit constituent un enjeu
dmocratique majeur : les citoyens exigent de plus en plus davoir un droit de regard sur ce
que font les responsables politiques et tmoignent dun grand scepticisme sur lefficacit de
la loi. Or quand une telle distance se cre, cest la dmocratie elle-mme qui est mise en
question.
Lenvironnement juridique est de plus en plus complexe et nos concitoyens sy
retrouvent difficilement. La simplification de la lgislation rpond donc un vrai besoin qui,
au-del des parlementaires que nous sommes, est largement partag, au sein de
lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE) notamment,
laquelle a engag un travail important dans ce domaine. Je pourrai cet gard vous remettre
356

les actes dun colloque que jai organis en dcembre dernier au nom de ma commission au
Snat en partenariat avec cette institution sur le rle des parlements dans lvaluation et la
qualit de la lgislation.
Le Parlement nest pas le seul responsable de linflation lgislative. Dans notre
systme institutionnel, lessentiel des lois provient de lexcutif et le Parlement a toute
lgitimit vouloir mettre son empreinte en amendant les textes. Au-del de la responsabilit
premire de lexcutif, cette inflation rsulte des demandes de la socit, des groupes de
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le dtail, sur
certaines de leurs proccupations. Or si le Parlement nest pas associ avant le dpt des
projets de loi, il a tendance doubler le nombre darticles par ladoption lgitime dun
certain nombre damendements.
Votre mission dinformation est ncessaire. Il convient en effet de voir comment, au
cours de la procdure lgislative, valuer limpact dune future loi afin de sassurer quelle
pourra sappliquer convenablement et, en aval, comment contrler efficacement la
publication des dcrets dapplication, sachant quil sagit dune prrogative du
Gouvernement et que nous ne saurions, sans porter atteinte au principe de sparation des
pouvoirs, nous immiscer dans lexercice du pouvoir rglementaire. Il y a lieu galement
dexaminer comment sassurer, aprs un certain temps, que la loi rpond aux objectifs
assigns par le lgislateur.
La commission que je prside a t cre en 2011 sans aucun modle. Il nous a fallu
inventer. Nous avons tout de suite t confronts au principe de sparation des pouvoirs.
Certes ce dernier est le garant de notre prrogative de contrle mais nous constatons que
nous ne sommes pas dans un systme de contrle du type de celui des tats-Unis dautant
que nous navons pas les mmes moyens queux et que nous sommes tributaires en la
matire des moyens de celui que nous contrlons, savoir lexcutif, tant pour les tudes
dimpact que pour les valuations. Sans demander beaucoup plus de moyens financiers
parce que ce nest pas lpoque , il faut renforcer les moyens humains et matriels du
contrle de lAssemble nationale et du Snat.
Deux facteurs rcents ont confort la lgitimit de nos questionnements : dune part,
la rvision constitutionnelle, qui a affirm que nous avions autant un rle de contrle que de
production de la loi ; dautre part, une prise de conscience accrue par les gouvernements
tant ceux de la fin de la prcdente lgislature que de lactuelle lgislature , de la ncessit
de satteler la qualit de la loi et de se doter doutils performants pour bien mettre en uvre
les politiques publiques.
Le constituant de 2008 a consacr ltude dimpact comme linstrument permettant
au Parlement de saisir leffet concret des dispositions quil sapprte adopter. Mais si cet
outil ne peut qutre approuv, il a vite montr ses limites. Dabord, ces tudes se rvlent
dune qualit fort ingale, comme la admis le secrtaire gnral du Gouvernement (SGG)
lors de ses auditions devant ma commission : si certaines tendent mesurer de faon
effective leffet des mesures proposes, sur la base notamment de projections statistiques et
de critres quantitatifs prcis, dautres ressemblent plutt un expos des motifs sans relle
valeur prdictive. Ensuite, les assembles sont mal armes pour vrifier si limpact est
valu de manire raliste ou approprie par les services en charge du texte. De ce fait, les
commissions lgislatives accordent ces tudes un intrt assez restreint, la fiabilit de
linstrument leur paraissant parfois sujette caution. Encore une fois, faute de moyens
propres dvaluation, le Parlement est plus ou moins oblig de sen remettre lexcutif pour
valuer les mesures que celui-ci lui propose de voter. Enfin, dans leur forme actuelle, les
tudes dimpact comportent une lacune importante : elles ntablissent pas de critres prcis
357

permettant de dire ex post si la loi remplit les objectifs qui lui ont t assigns. Il ne faut pas
magnifier une version statique de ltude dimpact : des changements politiques ou
sociaux peuvent avoir des effets imprvisibles, diffrents de ceux envisags dans ltude
dimpact.
Nous allons continuer publier, en lamliorant, notre rapport annuel le prochain
sortira dans deux semaines. Au-del de lvaluation statistique trs prcise relative aux
dcrets dapplication des lois, ma commission a dcid depuis son origine dvaluer la mise
en uvre de certaines lois, en nommant chaque fois deux rapporteurs, lun de la majorit,
lautre de lopposition. Sont examins les dcrets, mais aussi les circulaires dapplication :
au-del des dcrets ne correspondant pas compltement ce qua voulu le lgislateur, on a
vu en effet parfois certaines dentre elles corriger ceux-ci. Nous avons ainsi examin la loi
du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet
des personnes handicapes. Cette valuation a permis de souligner notamment quon
narriverait pas permettre laccessibilit des personnes handicapes tous les lieux publics
en 2015 et conduit le Gouvernement nommer lune de nos rapporteures parlementaire en
mission pour faire des recommandations lgislatives. Nous avons fait de mme avec la loi du
5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (dite DALO ) ou sur certains points
prcis comme lindemnisation des victimes des essais nuclaires dans le Pacifique et le
dsert algrien. Ce dernier dispositif, bien que consensuel et trs vite mis en place, sest
traduit par un trs faible nombre de dossiers ligibles, bien moins important que ce qui avait
t envisag lors de llaboration du texte : nous avons donc fait des propositions en la
matire, dont certaines ont t retenues.
Jai cit ces exemples car ils illustrent notre volont de faire porter le contrle sur
des sujets disparates. Notre action rejoint celle de la commission charge de lvaluation des
politiques publiques de votre assemble, le contrle de lapplication de la loi tant
indissociable de cette valuation. Je trouve dailleurs dommage que, dans les dbats
thoriques, lon dissocie les deux exercices.
Sil est lgitime de veiller au rendement normatif , il convient aussi de voir
comment nos concitoyens peroivent la loi. La loi galvaude ou incomprise cre une
distance entre le lgislateur et les citoyens et notre crdibilit samoindrit. La loi peut tre
simple mais les moyens pour lappliquer peuvent faire dfaut : faute dimpact concret de la
loi dans la vie de nos concitoyens, il se cre une distance entre la premire et les seconds.
Quel poids pouvons-nous et devons-nous exercer sur lcriture des dcrets
dapplication ? Dans diffrents forums, beaucoup de snateurs, notamment lus locaux, ont
exprim le souhait de pouvoir quasiment crire les dcrets avec le Gouvernement au motif
quils savent mieux que lui la vritable intention du lgislateur et quils devraient avoir un
regard sur la mise en application de la loi au niveau rglementaire. Mais si une collaboration
en amont avec lexcutif est opportune plus informelle que formelle au demeurant , cette
aspiration une criture commune des dcrets soppose au principe de sparation des
pouvoirs.
En revanche, il appartient au Parlement de vrifier que les dcrets dapplication sont
bien publis en temps utile et correspondent aux intentions du lgislateur. Sur ce point, je
voudrais vous faire part dun point de satisfaction : alors que notre commission a commenc
travailler la suite des lections snatoriales de septembre 2011, le taux de publication des
dcrets dapplication des lois dans les six mois aprs leur promulgation est pass de 10 % en
2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en 2009-2010, puis 64 % en 2010-2011, 67 %
en 2011-2012, pour atteindre environ 80 % en 2012-2013. Il y a eu en effet une prise de
conscience en 2011. Jai travaill lpoque en bonne intelligence avec le ministre charg
358

des relations avec le Parlement, M. Patrick Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par
le biais de petites notes, lattention de ses collgues sur les dcrets en retard, dont certains ne
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy par une
mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement (SGG), a t payant.
Nous avons en effet nous-mmes demand des comptes, convoqu plusieurs fois le SGG et
interpell le Gouvernement.
Cela dit, je ne crois pas que lon puisse reconnatre aux parlementaires un droit de
saisine des juridictions administratives, soit dans le cadre dune action en manquement,
quand les dcrets dapplication nont pas t publis, soit pour former un recours contre eux
quand ils ne paraissent pas satisfaisants. Nous nous placerions alors en effet sur le mme
rang que les associations ayant un intrt agir. Mais je rappelle que si le fait de ne pas
transposer une directive europenne donne lieu une sanction, il nen va pas de mme quand
un dcret nest pas publi
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest en effet une piste intressante.
partir du moment o on peut imaginer quil y ait une sanction, cela pourrait jouer sur la
qualit de la rdaction du texte. Jai en tte un dcret qui na pas t pris depuis 2009 car on
ntait pas en mesure de le faire : on a cr un dispositif lgislatif pour satisfaire des
exigences politiques sans regarder comment lappliquer, la loi ntant pas en loccurrence la
bonne solution. Si une sanction avait exist, peut-tre aurait-on davantage rflchi en amont
la faon dont le dcret devait tre pris et aurait-on, ce faisant, amlior la qualit de la loi.
M. David Assouline. Quant aux rapports faits par le Gouvernement sur
lapplication dune loi, ils sont de laveu mme du Secrtaire gnral du Gouvernement, de
contenu trs ingal sapparentant parfois une sorte dexpos des motifs , voire parfois
mme pas transmis au Parlement, ce qui explique que nos commissions nutilisent pas
pleinement ces outils dont il faudrait pourtant faire un meilleur usage, mme sils sont, l
encore, labors par lexcutif.
cet gard, je pense que le contrle de lexcutif ne doit pas tre le fait dune seule
commission mais de lensemble des commissions permanentes. Dailleurs, ma commission
travaille en troite coopration avec elles, ce qui est ncessaire, car nous naurions pas les
moyens humains pour produire tous les rapports de la commission que je prside. Quand
nous dcidons dtudier tel sujet ou telle loi, nous le faisons en concertation avec la
commission comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son
quipe administrative. En outre, notre rapport annuel est ralis partir de rapports
pralablement tablis par chaque prsident de commission permanente dans son domaine de
comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et, de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement
dbattus et adopts par la commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi
de rpartir intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun.
Nous disposons galement dune base de donnes appele Apleg , laquelle
chaque commission a accs. cet gard, mon premier rapport sur lapplication des lois avait
suscit une polmique avec le Gouvernement, qui disposait de chiffres beaucoup plus
optimistes que les ntres. Cela tenait notamment des diffrences dvaluation entre nos
bases respectives. Depuis, celles-ci ont t harmonises, ce qui permet dviter ce type
dincident.
Mme Ccile Untermaier. Que pensez-vous de lide de publier ltude dimpact
bien avant le dpt du projet de loi pour les textes importants, de manire permettre au
lgislateur davoir plus de temps pour travailler et de faire au besoin des recommandations
au moment de llaboration de celui-ci ?
359

Par ailleurs, si on ne peut imaginer une sanction du pouvoir lgislatif envers le
pouvoir excutif, ne devrions-nous pas envisager un dispositif avisant le citoyen de labsence
de publication dun dcret dapplication ?
M. Rgis Juanico, rapporteur. Je retiens de votre intervention que le Parlement
dispose doutils et de moyens, relativement complmentaires, sur le contrle de lapplication
des lois et leur valuation. Il existe dailleurs dautres organismes dvaluation, comme la
Cour des comptes, avec laquelle nous devons travailler de faon complmentaire, ce qui est
de plus en plus le cas.
Plutt que de crer inutilement dautres outils, travaillons avec ceux qui existent
dj : la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois permet un suivi des
premiers mois cruciaux de la mise en uvre de la loi ; lAssemble nationale, le comit
dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) intervient deux trois ans aprs
la mise en uvre de la loi, soit en amont du travail lgislatif, pour enrichir une tude
dimpact ou le travail de prparation du texte. Peut-tre devrions-nous renforcer la
coordination de nos outils de contrle respectifs entre le Snat et lAssemble nationale.
Avez-vous rflchi la faon damliorer llaboration des tudes dimpact et dy
associer des organismes extrieurs lexcutif et au lgislatif ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Comment expliquez-vous que certains
dcrets environ 20 % ne soient pas publis ? Cela rsulte-t-il dune dfaillance de ltude
dimpact ou damendements significatifs des parlementaires dont les effets nont pas t
valus ? Avez-vous fait une analyse qualitative des dcrets qui ne sont pas pris ?
M. David Assouline. Dans certains pays, il y a deux dbats : lun sur lopportunit
de la loi, lautre sur son contenu. Compte tenu de lembouteillage constant de lordre du jour
des assembles parlementaires, il nest dj pas facile dlaborer la loi. Je suis donc
favorable ce que des documents dvaluation ayant servi lexcutif pour engager la
rdaction du texte nous soient transmis le plus tt possible, avant le dpt du projet de loi. Je
soumettrai en tout cas cette ide au ministre charg des relations avec le Parlement et au
Secrtaire gnral du Gouvernement lors de leur audition par notre commission que
jorganise traditionnellement avant la publication de mon rapport. Eux-mmes se seront
runis pralablement dans le cadre du comit interministriel dapplication de la loi (CIAL).
Lexcutif pourra toujours nous rtorquer que ni nos propositions de loi ni nos
amendements ne sont assortis dtude dimpact. Nous devons prendre nos responsabilits en
la matire et mieux mesurer leffet de notre propre production lgislative, ce qui renvoie
encore une fois la question des moyens. moyens constants, cest impossible. Il faudrait
ds lors assumer devant les citoyens le fait que le Parlement na pas suffisamment de
moyens alors quils ont limpression quil en a trop et quil y a des gaspillages. Cela suppose
darrter tous les discours dmagogiques et de distinguer la question des moyens personnels
de chaque parlementaire de celle des moyens collectifs permettant au Parlement dassumer
son rle. Nous sommes cet gard trs loin du compte. Je rappelle que les membres du
Congrs amricain disposent dune dizaine de collaborateurs trs qualifis pour effectuer des
missions de contrle et quils peuvent commander des tudes des organismes
indpendants.
Par ailleurs, il ne faudrait pas que la volont de rationaliser la production lgislative
et dviter la loi bavarde ne soit vcue comme une contrainte excessive par les
parlementaires, ce qui rduirait le dbat dmocratique et notre libert de lgifrer. Il convient
donc de trouver un juste milieu.
360

Lorsquun dcret nest pas publi ou quil nest pas conforme la volont du
lgislateur, nos commissions parlementaires pourraient jouer un rle dalerte. Les semaines
de contrle, voire dinitiative parlementaire, pourraient permettre dinterpeller le
Gouvernement en la matire.
M. le rapporteur. Il conviendrait aussi davoir une meilleure coordination entre
lordre du jour du Snat et celui de lAssemble nationale lors des semaines de contrle.
M. David Assouline. Il est vrai que les deux chambres se livrent parfois aux mmes
contrles. Dans la mesure o lon a peu de moyens, autant les rationaliser. Au cours du
colloque de lOCDE que jvoquais, jai dailleurs plaid pour quil y ait une coordination
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports raliss, le
programme de travail. Cela pourrait ainsi se faire entre ma commission et votre comit
charg de lvaluation des politiques publiques.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les prsidents de commission des
deux chambres devraient aussi se runir plus rgulirement.
M. David Assouline. Ma commission veille ne pas procder des valuations
similaires dj conduites par une commission permanente.
Pour amliorer les tudes dimpact, il faudrait demander au Gouvernement quil
dfinisse des indicateurs et des normes cet effet. Mais la solution idale serait videmment
que les assembles aient les moyens de produire leurs propres tudes en la matire.
Plusieurs raisons expliquent labsence de publication de certains dcrets : le
caractre fourre-tout de certains textes qui impliquent un important travail
interministriel ; des changements de contexte politique ou social qui peuvent conduire
renoncer une mesure ; une poque, la simple rticence de lexcutif lgard de
dispositions quil na pas souhaites ; le fait, aussi, que certains dcrets soient considrs
comme secondaires dans lordre des priorits gouvernementales.
Nous avons galement rgler le problme des lois bavardes, qui rendent
complique llaboration des dcrets dapplication, dautant quun texte peut doubler de
volume lors de lexamen en commission, puis en sance plnire et ce, alors mme que sa
version initiale peut comporter une centaine darticles souvent parce que sa prsentation en
a t diffre, comme cela semble tre le cas du projet de texte sur la cration.
Je rpte que sil ny a pas en amont une collaboration entre le Parlement et
lexcutif, on ne pourra pas nous empcher de modifier et denrichir les textes qui nous sont
proposs, sinon le Parlement naurait aucun rle et serait une simple chambre
denregistrement. Or la loi doit avant tout tre lisible, prcise et simple. Si nos concitoyens
sont censs ne pas ignorer la loi, on fait tout, aujourdhui, pour quils ne la comprennent pas.
Cela ne peut plus durer. cet gard, la rgle selon laquelle il convient de supprimer une
norme quand on en cre une est utile. Je rappelle que, selon nos informations, les maires
auraient, chaque anne, tenir compte de 80 000 pages de circulaires. Dans ces conditions,
beaucoup ne le font pas. Cela explique dailleurs que certains maires ne se soient pas
reprsents lors des dernires lections municipales.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. En fait, vous prconisez la
coproduction lgislative propose par Jean-Franois Cop quand il tait prsident du groupe
UMP, avec un travail en amont vitant de rajouter trop darticles lors du dbat parlementaire.
361

M. David Assouline. ceci prs que cette coproduction tait entre le groupe UMP,
majoritaire, et le Gouvernement, alors que je suis partisan dune coproduction entre le
Parlement et ce dernier.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je ny crois pas car ds quon dbat
trs en amont de dispositions susceptibles de figurer dans la loi, on fait tat de clivages
pouvant exister sur un sujet et il est alors compliqu dobtenir une association relle et
constructive, sauf sur les sujets consensuels.
M. David Assouline. Je ne parle pas tant du dbat que des lments dapprciation
des mesures envisages.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je comprends mieux.
Mme Ccile Untermaier. On aurait intrt, encore une fois, pour les textes
importants, disposer de ltude dimpact bien avant, pour permettre au dput qui entend
mener un travail de terrain davoir le temps den apprcier le contenu. Jai en effet beaucoup
de difficults organiser des ateliers lgislatifs citoyens, dans lesquels le projet de loi est
examin en amont afin de permettre aux citoyens de proposer des amendements. Si on
adoptait une telle mesure et si tous les dputs faisaient cela, la loi et le travail parlementaire
seraient sans doute mieux perus.
M. David Assouline. Certes, mais plus les travaux prparatoires sont longs et
donnent lieu concertation, plus les citoyens nous reprochent un manque defficacit. Le
temps lgislatif sest modifi avec le quinquennat et nous sommes lus pour agir vite, de
manire ce que nos concitoyens voient concrtement dans leur vie la traduction des choix
politiques quils ont faits. Or les procdures actuelles de fabrication de la loi leur
paraissent dj longues.
Quel que soit le Gouvernement, ce problme, qui est li un monde plus rapide et
o linstantanit est devenue quasiment la rgle, se posera de plus en plus. Pourtant, le
travail lgislatif, parce quil tient compte de certaines exigences dmocratiques, ne peut pas
sacclrer au-del de certaines limites. Ainsi, les mmes citoyens qui nous reprochent de ne
pas assez les consulter peuvent galement dplorer quon ne prenne pas de mesures assez
vite. La question est de savoir comment concilier ces deux exigences.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie. Il serait bon en effet
de travailler davantage avec le Snat sur ces sujets et de faon plus formelle.

362

Sance du mardi 1
er
juillet 2014
La mission procde laudition, ouverte la presse, de M. Jean-Luc Warsmann,
dput.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le Prsident de lAssemble nationale
nous a confi une mission dinformation sur la simplification lgislative et nous avons
souhait vous entendre pour que vous nous fassiez part de votre exprience plusieurs titres.
En premier lieu, en tant quauteur de quatre lois de simplification du droit, dont
deux ont t transmises pour avis au Conseil dtat, que pensez-vous de la saisine du Conseil
dtat sur les propositions de loi ? Faudrait-il la rendre obligatoire pour toutes les
propositions de loi ayant une perspective srieuse dinscription ?
M. Jean-Luc Warsmann. Je ne pense que du bien de la saisine du Conseil dtat
sur les propositions de loi. Celle-ci a permis de mettre galit le Parlement et le
Gouvernement, surtout depuis que lon a trouv un quilibre en matire de publicit de lavis
rendu par le Conseil dtat.
Quand le Gouvernement a une ide de projet de loi, il demande un avis au Conseil
dtat. Celui-ci lui remet son avis sans le publier. Le Gouvernement peut supprimer certains
articles de son projet si lavis du Conseil dtat est incendiaire, et il na pas transmettre cet
avis. Il nen va pas de mme pour les parlementaires : ds que nous dposons une
proposition de loi, celle-ci est rendue publique. Si lavis rendu par le Conseil dtat est
dfavorable plusieurs articles dune proposition de loi, son auteur sen trouve trs affaibli.
Pour rtablir un quilibre, on a mis lide que lauteur de la proposition de loi rendrait
public lavis du Conseil dtat, sauf sur les dispositions dont il propose lui-mme la
suppression. Lauteur peut donc dcider de retirer certains articles pour tenir compte de
lavis du Conseil dtat, sans risquer pour autant de saffaiblir.
Cette saisine constitue un grand progrs : souvenez-vous de ma proposition
concernant les marchs publics, visant remonter le seuil de dispense dobligation de
publicit et de mise en concurrence. Le Conseil dtat ayant prcdemment annul le dcret
qui relevait ce seuil, le Gouvernement ne voulait plus en entendre parler. Mais jai plaid ma
cause en assemble gnrale et malgr lopposition du rapporteur de la section, le vote nous
fut favorable. Ainsi, les parlementaires peuvent sadresser aux conseillers dtat pour plaider
leur cause.
Linitiative parlementaire et linitiative gouvernementale se trouvent donc
rquilibres. Ltat de nos finances publiques est suffisamment dsastreux pour nous
dissuader de crer une autre force de conseil, exploitons celles qui existent.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cela ne vaut que pour les propositions
qui sont susceptibles dtre adoptes. Or elles sont dj dposes sur le bureau de
lAssemble nationale avant que lon ne saisisse le Conseil dtat.
M. Jean-Luc Warsmann. Vous avez raison. Il me semble malgr tout que
lquilibre auquel nous sommes parvenus est satisfaisant. Ds que la proposition est
susceptible dtre inscrite lordre du jour, son auteur, sil le souhaite, peut sadresser au
Conseil dtat. Il rendra publique la partie de lavis portant sur les dispositions quil entend
maintenir.
363

Mme Ccile Untermaier. Linscription dune proposition lordre du jour ne
devrait-elle pas obligatoirement tre prcde dune demande de saisine du Conseil dtat ?
M. Jean-Luc Warsmann. Je ny verrais aucun inconvnient, partir du moment
o lauteur de la proposition de loi ne rend pas publiques les parties quil ne maintient pas.
Lchange juridique et intellectuel que permet la saisine est toujours profitable, et chacun
peut ensuite faire valoir ses arguments.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Jaimerais avoir votre point de vue sur
les avis du Conseil dtat portant sur les projets de loi. En effet, plusieurs personnes nous ont
suggr de rendre publique lintgralit de cet avis. Mais dautres nous ont dconseill de le
faire, au motif que cela limiterait le pouvoir du Gouvernement. Selon eux, il suffirait de ne
rendre publique que la partie de lavis du Conseil dtat sur ltude dimpact.
M. Jean-Luc Warsmann. Si lon veut que le Conseil dtat joue son rle de
conseiller auprs du Gouvernement, il faut que le Gouvernement se sente libre quand il
sollicite son avis. Or ce ne serait pas le cas si on lobligeait rendre cet avis public. Donc,
autant que le Gouvernement garde cet avis pour lui.
Mais venons-en aux tudes dimpact, qui faisaient partie des recommandations du
rapport du comit Balladur de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique. Le Gouvernement nen voulait pas, mais
elles ont t rtablies ici marche force. Je ne vais pas porter dapprciation sur les
dcisions du Conseil constitutionnel. Je dirai simplement que celui-ci, dans sa grande
sagesse, touche rarement dans ses dcisions des questions dont limpact politique est
important.
Tout ce qui peut renforcer les tudes dimpact est positif. Nanmoins, gardons
lesprit que nos institutions doivent permettre au Gouvernement, quel quil soit, de diriger le
pays avec rapidit et efficacit. Lintrt de ces tudes nest pas de provoquer une
confrontation entre la droite et la gauche, mais damener lexcutif faire tat du rapport
qualit-prix de la modification lgislative quil propose, et surtout dmontrer en quoi la
solution quil prconise est la meilleure.
Il ne faut donc pas alourdir le systme. Jaurais t marri que, loccasion de
lexamen du projet de loi relatif dlimitation des rgions, le Snat bloque pendant une
semaine une rforme dun gouvernement que, par ailleurs, je ne soutiens pas.
Mme Ccile Untermaier. Je suis daccord avec vous : la transparence nest pas
toujours ncessaire. Pour autant, il me semble insuffisant de ne rendre publique que la partie
de lavis du Conseil dtat portant sur ltude dimpact. Cela remettrait en cause, selon moi,
le ncessaire quilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement.
Japprouve le fait quil ne faut pas publier lavis ngatif portant sur des dispositions
retires par le Gouvernement. Sous cette rserve, qui me parat effectivement sage parce
quelle mettrait lintress en position de faiblesse, je considre que lon pourrait publier
lintgralit de lavis du Conseil dtat tude dimpact et projet de loi.
M. Jean-Luc Warsmann. Pour avoir planch devant le Conseil dtat, je
prcise quil est possible de faire voluer lavis du Conseil dtat. Et je vais vous en donner
un exemple, qui me vaut, toutes les semaines, des courriels de satisfaction de la part de nos
concitoyens : la prise en charge partielle du cot des fuites deau par les distributeurs, qui
364

figure dans la troisime loi de simplification du 17 mai 2011. Sil ny avait pas eu dchange
avec le Conseil dtat, je pense que jaurais t renvoy dans mes cordes .
M. Rgis Juanico, rapporteur. Nous nous demandons, au sein de notre mission,
comment faire contrexpertiser ltude dimpact. Cet avis, diffrent de celui du Conseil
dtat, porterait sur la qualit de ltude dimpact. Il pourrait venir dun organisme
indpendant extrieur Conseil de la simplification pour les entreprises, Conseil
conomique, social et environnemental, Conseil national dvaluation des normes qui
varierait suivant les thmatiques abordes par les textes de loi. Y voyez-vous un facteur de
ralentissement, ou un facteur denrichissement de la qualit des tudes dimpact ?
M. Jean-Luc Warsmann. Je nai pas de solution vous proposer. Lorsque jtais
prsident de la commission des Lois, au cours de la prcdente lgislature, jai fait appel
des professionnels de mon territoire, par exemple des experts-compables, plutt qu ceux du
CESE pour lesquels jai dailleurs le plus grand respect. Sans doute faudrait-il inciter nos
collgues sadresser aux praticiens de leur dpartement. Cest trs commode et leur
expertise est dsintresse.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. En tant que rapporteur, la fois du
projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V
e
Rpublique, qui a
conduit la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique du 15 avril
2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, quelles sont les
pistes damlioration de la procdure lgislative que vous alors expertises et dfendues, y
compris contre lavis du Gouvernement ? Quelle apprciation portez-vous sur celles qui ont
t mises en application ? Quelles sont celles que vous auriez aim mettre en place, sans y
tre toutefois parvenu ?
M. Jean-Luc Warsmann. On ne va pas refaire le dbat, mais je regrette vraiment
davoir d cder sur les rsolutions de larticle 34-1 de la Constitution ! Je trouve en effet
quun Parlement se discrdite quand il bavarde .
Cela dit, nous avons progress sur les tudes dimpact. En revanche, nous navons
pas avanc sur les amendements du Gouvernement. Or lexprience montre que tous les
gouvernements ont tendance en abuser. Faut-il interdire totalement au Gouvernement de
dposer un amendement de dernire minute ? Si je le suggrais, je serais en contradiction
avec lide que jai dfendue devant vous il y a quelques instants et qui est quun
gouvernement doit avoir la possibilit dagir. Il nen reste pas moins que je trouve dsastreux
que lon puisse dposer des amendements de dernire minute pour se dispenser dune tude
dimpact comme le permet notre lgislation. Cest particulirement caricatural en matire
fiscale.
Le sujet a t abord au cours de la dernire lgislature et il a t dcid que le
Gouvernement devait conserver une marge de manuvre. Maintenant, je pense que ce nest
pas satisfaisant, vu labus quen font les gouvernements de toutes tendances. Cela ne va pas
dans lintrt du pays. Peut-tre faudrait-il au moins prvoir un dlai ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne peut-on pas aligner les dlais de
dpt des amendements du Gouvernement sur ceux applicables aux parlementaires ?
M. Jean-Luc Warsmann. Certains amendements mritent une tude dimpact. On
pourrait peut-tre utiliser ce biais.
365

Je reconnais au Gouvernement la libert de proposer un amendement modifiant
substantiellement un point de lgislation. Mais son devoir est tout de mme dexpliquer au
Parlement pourquoi. Or on peut considrer quil y a l des abus. Dans ces conditions,
pourquoi ne pas imposer une tude dimpact ? Bien sr, cela implique que quelquun puisse
tre saisi en cas de diffrend entre les parties prenantes. En la matire, notre rglementation
est vraiment inadapte.
Mme Ccile Untermaier. On pourrait prendre en compte le fait que lamendement
bouleverse lconomie du projet de loi. Mais qui dcidera quil bouleverse lconomie du
projet de loi ?
M. Jean-Luc Warsmann. Cela nest pas infaisable, il existe les groupes, une
opposition dont les droits ont t renforcs On pourrait imposer une tude dimpact et, en
cas de recours, accorder un dlai de 24 heures telle ou telle institution pour se prononcer
sur cette tude. Cela obligerait indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de
dpt. Ce serait peut-tre le moyen de rquilibrer les choses. Selon moi, il faut travailler
dans cette direction.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je me permets dinsister : ne serait-il
pas sage dimposer les mmes dlais aux parlementaires et au Gouvernement pour dposer
leurs amendements ? Cela permettrait aux parlementaires et au rapporteur dvaluer
lamendement du Gouvernement dans des dlais raisonnables, de demander au
Gouvernement une tude dimpact et dviter que lon dcouvre au dernier moment un
amendement du Gouvernement, ce qui est aussi gnant pour la majorit que pour
lopposition. Ce nest pas du bon travail parlementaire.
M. Jean-Luc Warsmann. Je ne souhaite pas que ce dlai soit le mme pour le
Gouvernement et pour les parlementaires. Le Gouvernement mane du suffrage universel, il
doit avoir les moyens de diriger le pays. En revanche, il me semble normal quil justifie, en
loccurrence, ses prises de position.
Cela dit, je pense que cest dabord un problme de mthode. En tant que membre
de la majorit et prsident de la commission des Lois, jai assist un certain nombre de
runions avec le ministre et avec le rapporteur, destines aborder les sujets de divergence ;
ceux qui ntaient pas tranchs la veille auraient trs bien pu ltre trois jours auparavant. Il
me semble que si lexcutif laisse couler les choses, cest surtout par confort . Si la rgle
tait diffrente, le Gouvernement sy prendrait autrement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne pourrait-on pas lobliger dposer
ses amendements au plus tard 48 heures avant la discussion du texte ? Limportant est quil
puisse tudier les amendements des parlementaires, ventuellement faire voluer sa position
et dposer lui-mme un amendement.
M. Jean-Luc Warsmann. Encore une fois, il ne me semble pas pertinent daligner
les dlais du Gouvernement sur ceux des parlementaires. Nos citoyens, et cest
consubstantiel la V
e
Rpublique, votent pour un Prsident et lui donnent une majorit.
partir de l, le Gouvernement doit avoir les moyens dagir. On nimaginerait pas que le
pouvoir excutif, dans un pays comme la France, soumis de fortes pressions nationales,
europennes et internationales, nait pas les commandes. Lui demander, sil prend une
initiative de dernier moment, de la justifier, je suis daccord. La lui interdire, je suis contre.
Mme Ccile Untermaier. Je crains mme que ce soit vcu comme un argument de
confort du Parlement et donc impopulaire. Nous devons donc nous rsigner lgifrer avec
366

ce dispositif, malgr les difficults quil entrane. Pour ma part, je vous rejoins tout fait,
dans la mesure o ces amendements seraient solidement arguments par un expos des
motifs qui pourrait sapparenter une tude dimpact.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous nous sommes interrogs
galement sur les amendements substantiels des dputs. Comment rendre plus
oprationnelle la procdure de saisine prvue dans notre Rglement du Comit
dvaluation et de contrle des politiques publiques, pour analyser limpact dun
amendement ?
M. Jean-Luc Warsmann. Dabord, il faut conserver ce qui est une libert
parlementaire. Souvenez-vous de ce que nous avons vcu il y a quelques annes : le
Gouvernement avait propos un projet de loi sur les juridictions financires, puis lavait
laiss en dshrence. Je lai repris sous forme damendement parlementaire mais
paradoxalement, le Gouvernement sest oppos son propre texte en donnant un avis
dfavorable mon amendement.
Ensuite, pourrait-on imaginer, par exemple, que le rapporteur dclenche une
mini tude dimpact sur un amendement ? Il faudrait toutefois que lauteur soit daccord.
Imaginez quun parlementaire de la majorit dpose un amendement substantiel et que le
rapporteur, issu lui aussi de la majorit, dclenche une procdure qui se retourne contre lui.
Le droit damendement de ce parlementaire serait quasiment rduit nant.
Mme Ccile Untermaier. Dans cette hypothse qui pourrait aider le dput ou le
rapporteur raliser une tude dimpact ?
M. Jean-Luc Warsmann. Le CEC ne pose aucun problme.
Dans notre pays, il est arriv par exemple, lorsque les banlieues brlaient
que lon ait besoin que le lgislateur vote trs vite un texte. Le lgislateur doit donc pouvoir
le faire, tout en amendant assez librement le texte en question. Il ne faut toucher ni cette
rapidit, ni cette libert.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Beaucoup de textes sont examins en
urgence, sans quil y ait ncessairement urgence du point de vue du fonctionnement du pays.
Peut-tre pourrait-on qualifier les cas durgence ?
M. Jean-Luc Warsmann. Si je puis me permettre, on est ici dans la politique et pas
dans le droit. Un dialogue doit sinstaurer entre le Gouvernement et sa majorit ; et si le
Gouvernement pitine sa majorit parlementaire, cest celle-ci de ragir. En revanche,
jestime lgitime que le Gouvernement dispose des commandes, parce quil a gagn les
lections, quil a le pouvoir et quil a souvent besoin que les textes soient rapidement vots.
Dans le mme ordre dides, il est juridiquement possible de sopposer une tude
dimpact lorsquon la considre insuffisante. Pourtant, lorsque jtais prsident de la
commission des Lois, je nai pas utilis cette arme atomique . Je me suis content
dinterpeller plusieurs reprises un ministre de la majorit pour lui faire remarquer telle ou
telle lacune. Ainsi, le fait majoritaire de la V
e
Rpublique permet aux parlementaires et aux
responsables parlementaires de la majorit dengager un dialogue avec le Gouvernement
pour lamener revoir sa copie, sans avoir besoin dutiliser darme juridique. Cest ce
dialogue quil convient de dvelopper.
367

Mme Ccile Untermaier. Ne trouvez-vous pas que nous manquons de temps ?
Nous prenons en mme temps connaissance du projet et de ltude dimpact. Pourrait-
imaginer que ltude dimpact soit communique avant le dpt du projet de loi ?
M. Jean-Luc Warsmann. Jai combattu lide dune tude dimpact ralise a
posteriori. Le systme actuel, pouss labsurde, est le suivant : un ministre est nomm ; il
donne lordre son administration centrale de prparer un texte ; une fois que le texte est
prt et arbitr, il lui demande de rdiger ltude dimpact. Pour viter une telle drive, on a
exig que le Conseil dtat reoive ltude dimpact en amont lorsquil est saisi de lavant-
projet de loi. Toutes les tudes dimpact sont-elles rdiges avant les projets de loi ? Je nen
sais rien jaurais peur dtre naf en vous rpondant positivement , mais ctait en tout cas
lobjectif poursuivi.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous avons commenc rflchir sur
la procdure durgence, qui suppose et linscription rapide dun projet lordre du jour, et
une seule lecture dans chaque assemble. Or on peut vouloir inscrire rapidement un texte
lordre du jour, sans ncessairement se contenter dune seule lecture. De toutes les faons, si
lon veut quun texte soit rapidement adopt, il est toujours possible dobtenir un vote
conforme.
M. Jean-Luc Warsmann. Non. Le Gouvernement actuel ne sait plus faire. Et dans
six mois, il le saura encore moins.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest voir avec sa majorit.
M. Jean-Luc Warsmann. Cela suppose que le Gouvernement ait la majorit dans
les deux chambres.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest un problme politique.
M. Jean-Luc Warsmann. Pour moi, le problme nest pas dordre politique. Il
vient de ce que la seconde chambre, qui est le Snat, et qui nest pas issue du suffrage
universel, ne devrait pas avoir le pouvoir de bloquer un texte que le Gouvernement
souhaiterait voir adopt rapidement.
Souvenez-vous de la fois o Raymond Barre, qui connaissait des dmls avec le
RPR, narrivait pas faire voter son budget ! Sous la V
e
Rpublique, cela peut paratre
surprenant. Pourtant, cela a exist hier et peut donc se reproduire demain. Les cas
dopposition du Snat sont lgion.
Je considre quil faut laisser au Gouvernement, dans un pays dmocratique et
moderne comme le ntre, dans lenvironnement national et international que lon connat, les
moyens dagir et de faire voter des lois, et de les faire voter rapidement. Cela ne me choque
pas du tout. Mais nous sommes l en dehors du champ de la simplification.
Quel est lobjet de la simplification ? viter que la machine administrative ne
fonctionne hors du contrle du pouvoir politique et parlementaire. Sous lancienne
lgislature, la commission des Lois, nous disions volontiers que nous avions limpression
dtre comme Pnlope : en complexifiant la loi 364 jours par an, et en votant une loi de
simplification le 365
e
jour. Javoue avoir t un peu choqu dentendre les lus de la
nouvelle majorit critiquer ce quavait fait lancienne majorit en matire de simplification :
ladversaire nest pas la droite ou la gauche, mais la machine administrative.
368

Je me permets de rappeler lexemple de la simplification du bulletin de paye. La
commission des Lois a d batailler pour viter que la rforme ne soit vide de sa substance.
Notre adversaire tait la commission des Affaires sociales, dont le rapporteur expliqua la
tribune que le texte remettrait en cause un certain nombre de droits ! Au bout dun moment,
les instances charges de collaborer avec un certain nombre de partenaires entrent en osmose
avec ces derniers et se font leur porte-parole. Voil pourquoi javais dfendu lide que la
simplification devrait tre conduite par la commission des Lois, ou par une commission
spciale, en tout cas par une instance extrieure au domaine vis. Sinon, aucune remise en
cause nest possible.
M. le rapporteur. Je souhaiterais avoir votre avis concernant de la transposition
des directives europennes. Quelles sont les bonnes pratiques en la matire ? On prconise
souvent de recourir aux ordonnances, condition davoir communication de lavis du
Conseil dtat sur le projet dordonnance et dune tude dimpact sur ce dernier, pour
identifier, notamment, les surtranspositions. Sans doute avez-vous eu transposer un certain
nombre de directives europennes. Comment vous y tes-vous pris ?
M. Jean-Luc Warsmann. Aujourdhui, nous navons aucun outil au Parlement
pour identifier une surtransposition. Certes, une surtransposition peut tre dintrt gnral
franais. Si les pouvoirs publics franais estiment que, dans un domaine particulier, laccord
qui a t conclu avec nos partenaires Bruxelles ne va pas assez loin mais que dans trois ou
cinq ans on pourra amliorer les rgles europennes, une surtransposition peut permettre
danticiper ce moment et, par exemple, de donner trois ou cinq ans davance notre
conomie. Dans un tel cas, la surtransposition est positive. Mais, dans la pratique, je nai
jamais assist un dbat o de tels arguments avaient t avancs. Jai plutt limpression
que nous ne contrlons pas suffisamment la situation, au point que nous laissons passer des
concepts trangers au droit franais, lesquels entranent de gros problmes de transposition.
Lexemple le plus caricatural est la transposition par appartement . Celle-ci ne
rpond aucun plan global, le Gouvernement se contentant de rdiger quelques
amendements quil confie certains dputs de la majorit.
Par ailleurs, je ne suis pas un fervent partisan des ordonnances, mme si vous avez
compris que ma raction premire ntait pas de retirer des pouvoirs lexcutif. Selon moi,
il faut laisser lexcutif une certaine libert daction amendement, proposition ou projet
de loi ou ordonnance tout en nous dotant dun mcanisme, qui nexiste pas aujourdhui,
pour permettre au Parlement dvaluer la transposition et didentifier une ventuelle
surtransposition. Ce serait videmment servir lintrt gnral.
Jai travaill sur des lois de simplification et jai remarqu que, dans le domaine
agricole, nous tions systmatiquement en situation de surtransposition. Je pense, par
exemple, aux seuils dautorisation pour les poulaillers. Si ces seuils correspondent lintrt
gnral, pourquoi le Gouvernement nintervient-il pas lui-mme, au niveau europen, au
moment de la ngociation des directives plutt que de nous amener voter, au niveau
franais, dans tel ou tel sens ? Dans ce cas, nous nuisons notre comptitivit sans, en plus,
en tre informs.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous ne savons pas apprcier sil y a
ou non surtransposition. Or nous aurions besoin dtre mieux informs, car les directives
sont transposes par des lois.
369

Mme Ccile Untermaier. Jai t rapporteure dune loi transposant une directive
europenne. Jobserve quil est possible, grce un renvoi systmatique, de comparer la
directive et le projet de loi et didentifier une ventuelle surtransposition.
M. Jean-Luc Warsmann. Cest lexception. La plupart du temps,
malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un amendement inspir par le
Gouvernement et destin, par exemple, soumettre ltude dimpact les poulaillers de plus
de 50 000 volailles ; le ministre se lve et se dclare favorable. Lamendement est donc vot,
bien que le Parlement ne dispose daucun lment dapprciation, et que les parties prenantes
professionnelles ou autres naient pas pu sexprimer son sujet puisquil sagit dun
amendement parlementaire.
Quand nous avons cherch une solution aux difficults en matire de marchs
publics, les autorits franaises nous ont expliqu quil ntait pas possible de remonter le
seuil de 4 000 euros, qui relevait du droit europen. Sans notre volont politique et la matire
grise des services de lAssemble, nous naurions jamais pu tenir tte au Gouvernement et
rien naurait chang.
Au cours de la prcdente lgislature, jai reu un responsable de service
britannique, dont le travail consiste prcisment toiletter le droit applicable dans son pays,
et rechercher toutes les marges de manuvre possible par rapport au droit europen ;
ensuite, le politique tranche. Cela existe aussi aux Pays-Bas, mais pas chez nous. Voil
pourquoi, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par des professionnels
qui remarquent que leurs concurrents dautres pays de lUnion europenne disposent de
marges de manuvre suprieures aux leurs.
Contrairement ce quaffirment certains dmagogues, une directive qui intervient
dans le domaine juridique est une bonne nouvelle pour lEurope, qui souffre plutt des
diffrences que des homognits de traitement. Mais deux difficults se posent alors : la
premire est de transposer cette directive telle quelle, et pas au-del ; la seconde est
dabroger lancien dispositif interne, ce qui nest jamais fait.
Lexemple du mille-feuille, qui est souvent donn, correspond la ralit. On peut
dire que sur 100 dispositions, 40 dispositions qui relvent du droit europen viennent
sajouter 60 dispositions relevant dj du droit franais. Or une directive devrait tre
loccasion, pour le Parlement, de toiletter le droit et de retirer les anciennes dispositions de
droit interne, ou du moins de dbattre de la ncessit de maintenir danciennes obligations.
Les parlementaires devraient tre conscients que tel ou tel secteur conomique va devoir
continuer respecter ces obligations. Cest un vrai problme, le rsoudre serait trs
bnfique pour notre conomie.
Mme Ccile Untermaier. Il arrive assez rgulirement quune loi, dans laquelle on
a eu le soin de limiter la charge administrative, se trouve vide de son sens par des
dispositions rglementaires excessives. Comment lviter, tout en respectant bien sr la
libert rglementaire du Gouvernement ?
M. Jean-Luc Warsmann. Premirement, depuis 2003-2004, le rapporteur doit
donner un avis sur les textes dapplication, six mois ou un an aprs. Cest donc un avis
qualitatif.
Deuximement, je ne peux pas mempcher de remarquer que, depuis 2012, toutes
les lois qui ont t votes se sont traduites par un accroissement de la charge publique ou des
charges des entreprises. Pourtant, le Prsident de la Rpublique et lactuel Premier ministre
370

disent avoir compris la situation ! La dmarche est un peu schizophrnique. On nous parle du
pacte de comptitivit, mais le texte relatif aux stages fait que les entreprises nen accordent
plus aux jeunes. Quant laccord sur les 24 heures, il a dsorganis certains secteurs ; dans
mon dpartement, le Conseil gnral rencontre des problmes de ramassage scolaire.
Ne jetons pas la pierre au Gouvernement, mais regardons nous nous-mmes. Encore
une fois, tous les textes examins depuis deux ans en commission des Lois ont entran de
nouvelles dpenses, ne serait-ce que la cration dune Haute autorit pour la transparence de
la vie publique. Il serait temps de stopper cette volution.
Mme Ccile Untermaier. Il est vrai que la cration dune Haute autorit sur la
transparence rend la situation encore plus complexe. Mais je crois quon ne peut pas en nier
lutilit.
M. Jean-Luc Warsmann. Cela ma valu quelques inimitis dans mon propre camp,
mais je ne vous donnerai pas raison : aujourdhui, aucune loi nest lgitime quand elle
alourdit les charges publiques. Devant ltat de notre pays, la chute des emplois, la perte de
comptitivit dans tous les dpartements, et laugmentation de la misre, il marrive dtre
en colre. Dimanche dernier, la fin de ma permanence, je me suis lev contre lactuelle
majorit qui organise lappauvrissement gnralis du pays. Franchement, il faut vraiment
serrer la vis !
Mme la prsidente Laure de La Raudire. On sloigne du sujet. Cela dit, je
trouve essentiel didentifier les cots avant de prendre les dcisions que lon pourra, par la
suite, assumer.
M. Jean-Luc Warsmann. Le problme est que lon ne sinterroge pas. Ce nest pas
la Haute autorit ni son prix que je conteste, cest le fait que lon ne se soit pas pos la
question de savoir combien cela allait coter et si lon naurait pas pu atteindre le mme
objectif sans se lancer dans cette dpense supplmentaire.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cela relve de ltude dimpact !
M. Jean-Luc Warsmann. Cela ne nuit pas lobjectif politique. Mais il faut
sinterroger sur la manire datteindre lobjectif que lon sest fix. Or ce nest pas,
aujourdhui, la manire de faire du Parlement franais.
Mme Laure de La Raudire. Comment sy prendre ? Je ne vois que ltude
dimpact, qui permet dvaluer a priori les cots et lefficacit de chacun des dispositifs par
rapport lobjectif recherch.
M. Jean-Luc Warsmann. Aujourdhui, on oblige le Gouvernement faire et
prsenter une tude dimpact, quil doit si possible rdiger avant davoir rdig son texte.
Mais on noblige pas le Parlement passer du temps dessus. Peut-tre pourriez-vous faire
des suggestions dans ce sens ?
M. le rapporteur. Lune de nos propositions est dobliger le rapporteur prsenter
ltude dimpact dans le cadre lintervention quil prononce en introduction de la discussion
gnrale.
Mme Ccile Untermaier. Ltude dimpact accompagne bien le projet de loi, mais
on discute immdiatement du projet de loi sans prendre le temps dexaminer ltude
dimpact. Ltude dimpact ne pourrait-elle pas tre produite avant mme le projet de loi ?
371

M. Jean-Luc Warsmann. mon avis, il suffirait de rserver une heure ou deux
un dbat sur ltude dimpact en commission.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il faudrait tout de mme que ce soit
assez encadr et que le rapporteur ne se contente pas de lire lexpos des motifs de la loi. Il
devrait indiquer les diffrents scnarios examins par le Gouvernement et justifier le choix
qui a t fait.
M. Jean-Luc Warsmann. Le dbat dmocratique y gagnerait : cela nous
permettrait de dpasser laffrontement un peu caricatural entre la majorit et lopposition et
obligerait avoir un dbat sur le rapport qualit-prix de la mesure.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur le prsident.

372

Sance du mercredi 9 juillet 2014
La mission procde laudition, ouverte la presse, de M. Jean-Marie Le Guen,
Secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier ministre.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur le ministre, davoir
rpondu notre invitation.
Comme vous le savez, notre mission dinformation sur la simplification lgislative,
voulue par le Prsident de lAssemble nationale et qui arrive dsormais au terme de ses
travaux, sintresse davantage au flux normatif quau stock des normes lgislatives et
rglementaires, auquel le Gouvernement sattelle en troite collaboration avec le Conseil de
la simplification pour les entreprises.
Nous rflchissons aux moyens de mieux lgifrer et de provoquer un
changement de culture normative , en nous inspirant notamment des exemples trangers
que nous avons pu tudier lors de nos dplacements Bruxelles, Londres, Berlin et La Haye.
Nos travaux nous ont conduits explorer plusieurs pistes qui nous semblent
susceptibles de contribuer amliorer la fabrique de la loi et au sujet desquelles nous
souhaiterions recueillir le point de vue du Gouvernement.
Quel regard portez-vous, tout dabord, sur la mise en place dun dispositif de
contrexpertise des tudes dimpact accompagnant les projets de loi ?
Bon nombre des personnes que nous avons entendues et des pratiques que nous
avons pu observer chez nos voisins ont montr lutilit quil y aurait confier lvaluation de
la qualit des tudes dimpact un organisme indpendant, compos de reprsentants de la
socit civile et charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public,
notamment des universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des corps
dinspection et des contrles gnraux, de rendre un avis public prenant notamment en
compte lvolution estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage,
lavis sur les tudes dimpact qui accompagne les projets de loi tant rendu public lors de la
prsentation de ces derniers en conseil des ministres. Cette mesure serait de nature produire
un changement de lattitude des administrations envers les tudes dimpact, une amlioration
de la qualit de ces dernires en amont de cette valuation et un clairage supplmentaire
pour les parlementaires.
Quel pourrait tre cet organisme de contrexpertise ? Faut-il dsigner plusieurs
organismes de contrexpertise en fonction de leur champ de comptence ? Faut-il au contraire
fusionner plusieurs organismes existants et crer une unique autorit administrative
indpendante, charge de la simplification, notamment de lvaluation de la qualit de
ltude dimpact accompagnant tout texte lgislatif ou rglementaire, quil concerne ou non
les entreprises ? Je prcise que nous ne souhaitons pas crer une nouvelle structure, mais
plutt rationaliser lexistant ou utiliser les forces dj prsentes dans ladministration.
Quels inconvnients verriez-vous ce que lavis du Conseil dtat sur les projets de
loi soit publi, sinon intgralement, du moins pour sa partie qui porte sur les tudes dimpact
jointes aux projets de loi ?
Auriez-vous des objections ce quun dlai de dpt soit applicable aux
amendements du Gouvernement ? Mme si ce dlai tait plus court que celui qui sapplique
373

aux parlementaires, il permettrait au moins de mieux respecter le travail de ces derniers sur
les amendements du Gouvernement et de mieux en analyser les consquences.
Si la procdure acclre devait tre rforme, quelle volution vous paratrait-elle
envisageable ?
Dune faon plus gnrale, quels aspects de la procdure lgislative vous
sembleraient-ils pouvoir tre modifis ?
Nous sommes certains quen votre qualit dancien parlementaire trs expriment,
vous comprendrez parfaitement toutes ces interrogations, qui pour certaines ont d tre les
vtres lorsque vous sigiez parmi nous.
Je rappelle que les auditions font lobjet dun compte rendu et dune retransmission
en direct sur le canal interne et sur le site Internet de lAssemble nationale.
M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux relations avec le Parlement,
auprs du Premier ministre. Bien quelle ne soit peut-tre pas tre trs accessible au grand
public, linterrogation que vous soulevez, madame la prsidente, est trs utile, car la question
de lintelligibilit des lois et du travail parlementaire peut tre lune des raisons pour
lesquelles nos concitoyens doutent de laction politique en gnral, et de celle des
parlementaires en particulier il faudrait, cet gard, dresser la liste de tout ce qui peut
poser question. De fait, nos concitoyens sinterrogent sur la rapidit, lintelligibilit et
lefficacit du travail parlementaire mais je mabstiendrai de poursuivre cette interrogation
sur le terrain des considrations proprement politiques
La rflexion sur lactivit parlementaire est marque par lhistoire glorieuse nos
prdcesseurs de lpoque pique de la III
e
Rpublique, qui ont crit des lois fondatrices,
intelligibles et dapplication simple qui nont presque jamais t touches depuis lors. Tout
en vivant avec ce mythe, nous constatons que les rflexes parlementaires de cette poque ne
correspondent plus la ralit daujourdhui. Les lois dont nous avons aujourdhui traiter
ne portent plus seulement sur le fonctionnement de la Rpublique, les droits et les liberts
mme si ces lments fondamentaux sont toujours amliorables , mais elles rpondent la
complexit des tats du XXI
e
sicle, o prvalent ltat providence et une forte intervention
conomique de ltat. Laction lgislative devient donc beaucoup plus complexe et la lecture
des principes rpublicains de lpoque mythique que je viens dvoquer nest peut-tre pas
pleinement adapte : il nous faut nous projeter dans lavenir et dans une comparaison
internationale qui nous parat parfois trs drangeante, car nous y rencontrons des pratiques
du droit plus pragmatiques et moins principielles que celles de la tradition juridique
franaise.
La simplification est un lment dcisif pour gagner en clart, en lisibilit, en
efficacit et en rapidit. La problmatique du choc de simplification est une vision
transversale de laction publique, qui ne touche pas seulement laction lgislative. Il est
donc tout fait bien venu dajouter ce volet laction engage notamment par votre ancien
rapporteur, M. Thierry Mandon, qui tait spcialiste de cette problmatique et poursuivra son
action au niveau du Gouvernement.
Ce nest du reste pas la premire fois quon parle de la simplification lgislative, qui
est une sorte de serpent de mer : depuis 1991, date du premier rapport du Conseil dtat
dnonant la mauvaise qualit de nos lois, nous ne sommes pas parvenus progresser en ce
sens, malgr des discours tenus en toute bonne foi.
374

Je prcise ce propos que nous ne devons en aucun cas, et malgr des polmiques
rcentes, assimiler la simplification du droit la drgulation. vitons cet amalgame.
Si nous avons eu longtemps une approche quantitative de la simplification,
consistant abroger des dispositions anciennes, codifier et raboter, il nous faut
aujourdhui nous acheminer vers une approche plus qualitative. Mieux lgifrer, ce nest pas
ou, du moins, pas seulement moins lgifrer. Mieux lgifrer, cest adapter le contenu
des lois aux attentes de nos compatriotes, aux ncessits et aux contraintes des acteurs de
terrain.
Lcriture de la loi restera toujours quelque chose de compliqu, car nous ne
pouvons pas avoir des lois trop simplistes, mme si une demande sexprime parfois pour des
lois relevant davantage de la simple proclamation que de laction sur le droit et sur le
fonctionnement de la socit.
crire la loi est par ailleurs, et doit rester, une uvre minemment politique.
Lintelligibilit et laccessibilit des lois sont des exigences fondamentales, dont le respect
est contrl par le Conseil constitutionnel, mais la mission la plus essentielle du lgislateur
est dexprimer la volont gnrale. Cest pourquoi je suis oppos la mise en place de toute
autorit qui pourrait avoir un droit de veto rduisant linitiative du Parlement ou du
Gouvernement sous prtexte de simplification : ce serait la porte ouverte la technocratie.
On sent bien cependant quune grande partie des difficults se concentrent sur un
certain nombre de lois on dit souvent que 80 % des difficults sont gnres par 20 % des
lois : exacte ou non, cette affirmation me semble assez juste.
Pour en venir des aspects plus concrets, je tiens dabord souligner que nous
devons rendre la loi son vritable primtre. Nous devons revenir lesprit de larticle 34
de la Constitution, qui dispose que la loi doit fixer des rgles gnrales et dterminer des
principes et des objectifs. Elle nest pas l pour tout prvoir, pour se substituer aux dcrets et
aux circulaires. Elle ne doit pas tre non plus un recueil de dclarations de bonnes intentions
ou de souhaits politiques, comme cest le cas pour certaines parties, voire pour la totalit, de
certaines lois dclamatives.
Nos lois sont trop bavardes : tantt elles se perdent en prcisions, tantt elles ne
sont pas assez normatives. Pour illustrer ce constat, rappelons que, sur la treizime
lgislature, 400 dispositions ont t insres dans diverses lois pour demander au
Gouvernement la remise dun rapport au Parlement. Les responsabilits sont, du reste,
partages cet gard et je pourrais citer de nombreux articles de projets de loi dont le
caractre normatif est contestable. Nous devons donc avoir une action conjointe pour mieux
protger le domaine de la loi. Pourquoi ne pas utiliser davantage cette fin larticle 41 de la
Constitution, qui permet au Gouvernement ou au prsident dune assemble de contester la
nature lgislative dune disposition ? Une telle dmarche, qui est notre porte, serait tout
fait souhaitable de la part du Gouvernement et pourrait tre une action rsolue de la part de
lAssemble nationale ou du Snat.
Dans le mme esprit, pourquoi ne pas envisager des missions parlementaires
consacres certains de nos codes devenus parfois trs volumineux. LAssemble nationale
pourrait, plus encore que le Gouvernement, missionner des quipes de parlementaires de
sensibilits diffrentes pour travailler sans hte, sur deux ou trois ans, reprer les articles
qui ne sont pas de nature lgislative. Ce travail dpuration de notre codification nous
permettrait didentifier les dispositions qui doivent tre bascules dans le domaine
rglementaire, voire abroges. Cest l un lment trs important de la simplification de la
375

loi. Au-del des aspects polmiques, une telle simplification permettrait par exemple de
rendre le code du travail plus maniable.
De mme, dans le domaine de la sant publique et de la scurit sociale, sont
entres au fil des ans dans la loi et dans les codes des dispositions technico-corporatistes ou
purement techniques qui ont permis de consolider lexistence dune profession ou de
dfendre une activit. Ce phnomne, nocif pour la lisibilit et pour laction lgislative, est
source de blocage pour lvolution de notre socit. Ainsi, le fait que laffectation de certains
actes mdicaux ou paramdicaux certaines professions soit inscrite dans le code de la sant
publique napporte pas plus de protection que des dispositions prises par dcret sans parler
des rgles ordinales qui rgissent ce secteur. On pourrait donc allger le code et donner en
mme temps une plus grande fluidit aux organisations professionnelles. Sans doute
pourrait-on appliquer la mme dmarche, par exemple, au code rural et de la pche maritime
ou au code gnral des impts, car on a peu peu fait entrer dans lensemble des codes des
dispositions de dfiance, de blocage et de fossilisation de la ralit.
Nous devons tenir compte aussi de lvolution quinduira pour le Parlement
lapplication de la loi sur le non-cumul des mandats. Peut-tre les parlementaires seront-ils
dsormais plus actifs et anims dune plus grande envie de se distinguer et de saffirmer dans
un travail parlementaire quils voudront moins collectif, marquant davantage laction
lgislative de leur personnalit propre. Cette nergie positive serait dtourne de manire
ngative si chacun voulait inscrire dans la loi un amendement pour faire reconnatre son rle.
En revanche, il serait trs souhaitable quelle sexprime par un plus grand investissement
dans lvaluation ex post des lois, qui est un chantier crucial pour la qualit de la loi et
laction de ltat. Ce travail dvaluation est un champ considrable de laction
parlementaire.
Mon exprience parlementaire me conduit penser quil sagit l dun retournement
car, mme si lvaluation fonctionne dj depuis plusieurs annes, avec notamment la
mission dvaluation et de contrle (MEC) et la mission dvaluation et de contrle des lois
de financement de la scurit sociale (MECSS), laction du parlementaire reste pour
lessentiel tourne vers le vote de la loi. Ce passage dune dmarche de production
lgislative une dmarche dvaluation serait beaucoup plus productif et, loin de limiter
linnovation, il ne pourrait que favoriser le changement du cadre juridique, conomique et
social. La lisibilit de la loi et de laction publique en serait renforce, car les dclarations
dintention, frquentes mme lorsque la loi est normative, cderaient le pas lvaluation et
laffichage de laction lgislative, bien plus lisibles pour nos concitoyens on indiquerait
alors, par exemple, quels sont les objectifs fixs une politique daide aux entreprises, les
critres appliqus et les raisons du succs ou de lchec.
Les grilles dvaluation pourraient en outre faire lobjet dune harmonisation qui,
tout en vitant la dispersion dactions individuelles, serait de nature politique, et non pas
technocratique. La majorit actuelle pourrait indiquer, par exemple, que les priorits quelle
souhaite donner laction publique sont la comptitivit, la solidarit et lemploi, tandis
quune autre majorit pourrait privilgier lallgement de la fiscalit. Fonde sur des critres
plus collectifs, la politique dvaluation prendrait ainsi un caractre trs politique.
En matire de politique de sant, par exemple, lobjectif peut tre pour certains le
progrs scientifique, et pour dautres la lutte contre les ingalits de sant. Ordonner et
dfinir collectivement ces critres permettrait dobtenir des valuations qui ne seraient pas
pousses individuellement par un dput, mais sinscriraient dans une grille de lecture
politique limitant la dispersion. En effet, on value toujours sur la base de critres, jamais
dans labsolu.
376

Jen viens aux tudes dimpact, qui apparaissent aujourdhui comme un exercice
impos et prennent parfois la forme dun expos des motifs bis , alors quelles devraient
permettre au Gouvernement de sassurer que la rforme quil veut mettre en uvre est
opportune et au Parlement dtre correctement inform sur la porte sociale, conomique,
budgtaire ou environnementale des textes quon lui demande dadopter.
Lune des causes de cette dfaillance est que le ministre porteur dun texte est
aussi celui qui rdige ltude dimpact. Dun point de vue scientifique, il est problmatique
de demander quelquun de juger de lopportunit de laction quil veut mener.
Circonstance aggravante, cette tude est parfois tablie, non pas avant lengagement de la
rforme, mais alors que des annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t
menes.
Quel que soit le domaine, si lon interroge un ministre sur la pertinence dune loi
alors quil a dj donn suite la demande du ministre de faire cette loi, il est vraisemblable
que ladministration confirmera son ministre quaprs mre rflexion, elle juge cette loi
trs opportune ! En termes de fonctionnement des organisations et de sociologie des
administrations, il y a l un vritable conflit dintrts. Il est en effet peu probable quun
ministre se djuge en dcidant, aprs un travail intense, quil ny a finalement pas lieu de
lgifrer. Les tudes dimpact sont donc, dans certains cas, dtournes de leur but premier :
au lieu dtre une aide la dcision, elles sont un outil dautojustification.
Le Gouvernement a dj donn des directives pour rappeler que ltude dimpact
devait tre la premire tape de toute rforme et quelle ntait pas une formalit laquelle
on se plie de bonne ou de mauvaise grce. Il serait dsormais souhaitable que les arbitrages
interministriels soient faits sur la base non pas dun projet de texte dj ficel , mais
dune tude dimpact objective, chiffre et prcise. Cette mthode est dailleurs celle qui a
t retenue pour la prparation du projet de loi de finances pour 2015.
Faut-il aller plus loin en demandant, comme il me semble que votre mission
lenvisage, un organe indpendant de valider les tudes dimpact avant quelles ne soient
soumises au Parlement ?
De nombreux pays dEurope disposent dinstances spcialement charges dvaluer
la qualit des tudes dimpact. Il sagit, en rgle gnrale, de structures lgres, composes
dune dizaine de membres et places auprs du Premier ministre, comme vous lavez
constat, je crois, dans dautres pays.
Nous venons de faire un premier pas dans cette direction en crant deux organes
chargs dvaluer limpact des normes nouvelles dans les secteurs o la simplification est
particulirement ncessaire : il sagit du Conseil national dvaluation des normes
applicables aux collectivits locales et du Conseil de la simplification pour les entreprises.
Au demeurant, ces organismes sont comptents pour les normes techniques ou conomiques,
alors que celles dont il est question propos des tudes dimpact sont essentiellement des
normes juridiques ou administratives.
Nous pourrions, terme, rflchir une structure unique charge de valider toutes
les tudes dimpact et qui, linstar dune revue scientifique, validerait moins le contenu de
ltude dimpact que sa mthodologie. De fait, crer un organisme qui referait le travail du
ministre concern contribuerait une prolifration bureaucratique rapide.
Cette structure pourrait tre rattache aux deux assembles ou tre place la fois
auprs du Gouvernement et du Parlement, car la qualit des tudes dimpact est pour nous
377

tous un enjeu collectif. Cela pourrait se faire avec assez peu de moyens, au titre dun
redploiement, et cet investissement limit serait trs largement compens par ce que lon
gagnerait en simplification de la procdure.
Vous mavez galement interrog sur la possibilit de mieux valuer limpact des
propositions de loi. Nous sommes bien videmment prts dialoguer avec vous sur ce point
et il serait tout le moins utile que le prsident de lAssemble nationale puisse saisir le
Conseil dtat sur toutes les propositions de loi inscrites votre ordre du jour.
Enfin, je sais que vous avez auditionn en avril dernier M. Didier Migaud, premier
prsident de la Cour des comptes, et quil a voqu devant vous la procdure budgtaire. Jai
eu loccasion dvoquer ce sujet avec lui lorsque je lai rencontr pour prparer la
prsentation que je dois faire de son budget devant lAssemble nationale et je souscris
pleinement aux propos quil a tenus devant votre mission : nous passons des mois dbattre
du budget initial et peine quelques jours pour examiner lexcution du budget, qui retrace
pourtant une ralit concrte. Si le Parlement passait davantage de temps sur la loi de
rglement, il serait mieux arm pour garantir lefficacit de laction publique et contrler le
Gouvernement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La loi de rglement est dbattue en
deux heures par cinq dputs
M le secrtaire dtat. Toute notre culture est ainsi faite et il faut faire notre
autocritique cest lancien parlementaire qui parle. Il est beaucoup plus facile pour nous de
faire de grandes thories gnrales aprs avoir survol un sujet que de contester une ralit
concrte. Cependant, tout est perfectible et le temps parlementaire qui sera libr par la fin
du cumul devrait nous permettre dengager ce travail dune faon trs positive. Cette
dcision relve toutefois de lorganisation des assembles et elle doit tre explique aux
mdias pour valoriser le travail ralis. Aujourdhui, en effet, on valorise plus volontiers
dans le travail parlementaire les thories gnrales et les discours qui seront encore valables
dans six mois ou un an et qui nont pas de lien direct avec la ralit concrte. On ignore le
parlementaire qui travaille sur un projet de budget, tandis quon se reprsente comme
particulirement actif celui qui rpte la mme ide dans la salle des Quatre Colonnes au fil
des annes de son mandat cest l du reste une critique que je reprends largement mon
compte. Un effort considrable est ncessaire de la part de tous pour trouver un autre mode
de fonctionnement.
Quant au dpt tardif des amendements Gouvernement, contre lequel jai souvent
eu loccasion de protester dans lhmicycle, il sexplique soit par le fait que le
Gouvernement a mal fait son travail, soit par les ncessits de lurgence. Au-del de la
complexit, du caractre prolifrant et peu lisible de notre lgislation, la lenteur du travail est
un problme majeur dans une socit moderne. Il nest pas possible que des engagements
prcis pris par le Prsident de la Rpublique le 14 janvier ne soient effectifs que huit mois
plus tard. La vie conomique a besoin de beaucoup plus de ractivit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le dlai de dpt des amendements est
ordinairement fix pour les parlementaires au quatrime jour prcdant la discussion du
texte. Ne pourrait-on envisager que les amendements du Gouvernement soient dposs deux
jours avant cette discussion pour permettre aux parlementaires de les examiner ?
M le secrtaire dtat. Je comprends votre demande mais, compte tenu des vives
protestations qui slvent lorsque le Gouvernement dpose tardivement ses amendements,
on peut penser quil a des raisons de le faire.
378

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ce phnomne nest pas rcent.
M le secrtaire dtat. Il nest pas mauvais quil y ait cette sanction. Cependant,
bien que je comprenne votre proposition, jy suis assez rticent.
La notion durgence des textes de loi a compltement vieilli. Si une criture subtile
et bien dose peut se justifier pour certains textes touchant au code civil ou aux liberts
individuelles, certaines questions, comme le terrorisme, vont nous contraindre lgifrer le
plus rapidement possible. Ainsi, comme nous lavons voqu ce matin en conseil des
ministres, il nest pas impossible quun texte sur le terrorisme qui serait dpos rapidement
et qui serait examin au mois doctobre doive tre rcrit dans quelques mois au vu des
volutions de la situation. Notre socit, comme les virus, mute sans arrt. Je ne pense
dailleurs pas que quiconque propose quun texte portant sur le terrorisme soit soumis deux
lectures dans le cadre dune navette parlementaire.
Une grande ractivit simpose aussi dans le domaine conomique et social. Le
traitement des questions internationales, notamment de la transposition de textes europens,
devrait lui aussi tre plus rapide. Une rflexion globale qui, sans tre tout fait dans lobjet
de votre mission, est nanmoins collatrale me semble donc simposer sur la rapidit de
laction parlementaire - mais cela ne justifie pas ncessairement le dpt tardif des
amendements du Gouvernement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. tes-vous favorable la publication de
tout ou partie de lavis du Conseil dtat ?
M le secrtaire dtat. Jy suis assez rticent, car cette mesure aurait de
nombreuses consquences, comme celle de faire voluer le rle du Conseil dtat dans un
sens qui lapparenterait celui du Conseil constitutionnel, alors que sa fonction reste de
conseiller le Gouvernement. Je ne suis pas convaincu que ce serait trs utile.
Du reste, il ny a pas de secret et le travail du Conseil dtat est publi dans son
rapport annuel. Cependant, le rle de cette institution nest pas de censurer le Gouvernement
et de fournir des armes certains parlementaires. Je suis donc, je le rpte, rticent la
publication que vous proposez.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Y compris pour la partie de lavis
portant sur les tudes dimpact ?
M le secrtaire dtat. Le problme est le mme. Le Conseil dtat pourrait
critiquer ltude dimpact, par exemple dans le cas o nous ne crerions pas lorganisme que
nous avons voqu tout lheure. Cela pourrait aussi remettre en cause une disposition,
comme on la vu voil une semaine : le Conseil constitutionnel vient de montrer quil
pouvait statuer rapidement la demande du Bureau du Snat mais, compte tenu du
calendrier parlementaire, si une assemble soulevait tous les problmes lis aux tudes
dimpact, aucune loi ne verrait plus le jour.
M. Rgis Juanico, rapporteur. Un volet de nos propositions porte sur
lenrichissement de ltude dimpact. Nous convenons tous en effet que ces tudes dimpact
sont parfois assez pauvres et apportent peu dinformations au lgislateur en amont de la
procdure lgislative. Nous proposons que ltude dimpact soit toujours instruite par le
ministre comptent, qui est le mieux plac pour cela, mais quelle soit enrichie par exemple
de tests sur les consquences de la loi pour les petites et moyennes entreprises (PME), pour
379

les collectivits locales et pour nos concitoyens, ainsi que dindicateurs permettant den
valuer les cots et bnfices conomiques et les consquences socitales.
Il importe de bien valuer lavance les consquences des mesures transitoires
inscrites dans la loi, notamment des dates dentre en vigueur. Ainsi, alors que le compte
pnibilit qui figure dans la loi que nous avons vote rcemment sur les retraites devait
entrer en vigueur au 1
er
janvier 2015, nous ne disposions pas dune tude dimpact prcise et
complte permettant dvaluer le travail ncessaire pour laborer un tel compte qui soit
simple dutilisation pour les salaris comme pour les entreprises. Nous devons donc enrichir
ltude dimpact et disposer ds le stade de cette tude dindicateurs permettant de savoir
comment et sur quels critres la loi sera value ex post. Une contrexpertise, portant sur la
qualit de ltude dimpact, doit galement tre ralise par un organisme indpendant.
Nous devons encore rflchir quelques semaines la configuration de cette autorit,
pour laquelle nous pensons plutt runir des entits existantes autour du Conseil de la
simplification des entreprises M. Thierry Mandon a du reste fait rcemment des
propositions en ce sens.
Il faut par ailleurs prciser quel sera le contrle du Parlement sur la qualit des
tudes dimpact. Faut-il largir un nombre minimal de parlementaires quil sagisse de la
majorit absolue des dputs ou des snateurs ou dune majorit qualifie des groupes
parlementaires la possibilit offerte la Confrence des prsidents des chambres de
sopposer linscription lordre du jour dun texte de loi si la qualit de ltude dimpact
est insuffisante ?
En outre, si une tude dimpact doit tre ralise pour toutes les propositions de loi
inscrites lordre du jour, peut-on vraiment concilier les dlais fixs cette fin par le
Conseil dtat et lordre du jour du Parlement, fix au moins un mois lavance ? Peut-on
disposer dun critre pour dfinir que seules certaines propositions de loi feront lobjet dune
tude dimpact, notamment celles dont il est presque certain quelles auront une suite
lgislative ?
Pour ce qui est de la procdure budgtaire, je souscris pleinement votre opinion :
on consacre beaucoup trop de temps la loi de finances initiale alors que la commission des
finances disposerait de tout le temps ncessaire, entre avril et juin, pour examiner
prcisment la loi de rglement et pour raliser, sous un format bipartisan associant majorit
et opposition et sur trois ou quatre thmes slectionns, un travail prcis dvaluation de
lexcution budgtaire de lanne antrieure, en lien avec la modernisation de laction
publique mene par le Gouvernement.
Nous formulons en outre des propositions visant rendre lvaluation ex post plus
systmatique, avec des rendez-vous tous les trois ans aprs lentre en vigueur des textes de
loi, dans une configuration associant la majorit et lopposition et appliquant des indicateurs
prcis permettant damliorer ou de modifier la loi en cours de route.
M le secrtaire dtat. On ne peut pas totalement exclure de la vie parlementaire
la volont de lopposition, quelle quelle soit, de sopposer formellement au vote de la loi. Si
donc on ouvre des droits trs larges, ces droits deviendront de plus en plus systmatiquement
utiliss et, partant, deviendront des barrires laction on sait par exemple que les motions
de procdure dfendues lAssemble nationale, comme les questions pralables ou les
motions de renvoi en commission, sont rarement prendre au pied de la lettre et nont
parfois gure de rapport avec leur intitul.
380

Il faut aussi faire le distinguo entre des lois trs structurantes et lourdes, qui
appellent de toute vidence des tudes dimpact fortes, et des lois de raction, de
rorientation dune politique ou de complment. Une solution intermdiaire pourrait tre que
les prsidents des assembles puissent, pour certaines lois, demander des tudes dimpact
renforces. Ce pourrait tre le cas par exemple pour la loi de sant publique annonce depuis
un an ou un an et demi par le Gouvernement, dont on voit dj circuler certains lments et
pour laquelle le calendrier parlementaire se dessine, avec une prsentation en conseil des
ministres en septembre et un examen par votre assemble en janvier. En revanche, on ne
demandera peut-tre pas les mmes tudes dimpact la loi sur le terrorisme qui a t
prsente en conseil des ministres ce matin et sera examine en commission la fin du mois
de juillet par votre assemble.
Par ailleurs, une loi peut-elle tout prvoir ? Ainsi, sil est lgitime, pour des raisons
politiques, davoir fait un test pour les PME, qui envoie un message, pourquoi ne pas choisir
plutt de faire porter ce test sur les salaris ?
M. le rapporteur. Les salaris travaillent dans les PME !
M le secrtaire dtat. Si demain une loi propose dinscrire en priorit absolue des
contraintes nouvelles sur la sant au travail, il nest pas certain que le test PME passera trs
facilement. Le lgislateur doit-il pour autant renoncer au texte sous prtexte que le test PME
serait ngatif ?
Pour en revenir la pnibilit, la difficult laquelle a t confront le
Gouvernement a t de savoir comment, dans certains secteurs, les circulaires devraient tre
appliques concrtement. tait-il possible de prsenter ces analyses avant la loi ? Mme si la
rdaction approprie des circulaires na pas encore t trouve, le texte existe. Quel aurait t
lapport de ltude dimpact ?
M. le rapporteur. Quand on peut sen dispenser, mieux vaut viter dinscrire dans
le marbre de la loi des dates dentre en vigueur, dont certaines peuvent susciter de grandes
esprances qui ne seront pas suivies deffet on pourrait citer aussi cet gard la loi de 2005
prvoyant laccessibilit des btiments publics aux personnes handicapes. Par ailleurs, les
tudes dimpact peuvent tre ractualises au fil des dbats, lors de la navette parlementaire.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Pour la pnibilit, la question tait
aussi de savoir comment appliquer cette notion dans certains mtiers. De fait, lapplication
du texte tel quel conduirait classer au titre des mtiers pnibles les personnes exerant
plusieurs mtiers dans la mme journe et dont une partie seulement de lactivit relve de
cette catgorie, alors que le cot de cette situation pour lentreprise aura t mal valu dans
ltude dimpact initiale. Le test PME nous aurait donc permis de dcider partir dune
connaissance de limpact rel des mesures adoptes et dassumer pleinement nos votes.
M le secrtaire dtat. Ont t inscrites dans la loi des choses qui nauraient
jamais d ltre, tant pour leur calendrier que par la manire dont les informations seraient
recueillies. Sans doute fallait-il adopter une criture moins rigide et renvoyer certaines
questions au dcret ou larrt. La notion de pnibilit nexistant nulle part ailleurs que
dans notre pays, nous essuyons les pltres.
M. le rapporteur. Aprs la promulgation de la loi, une mission a t confie
M. Michel de Virville qui a travaill, en lien avec les partenaires sociaux, assurer
lapplicabilit et la mise en uvre la plus simple possible du dispositif. Peut-tre cette
mission aurait-elle pu tre dclenche lors du vote du texte et intgre aux tudes dimpact
381

qui laccompagnaient. Sans doute aurait-il fallu pour cela un contrle du Parlement sur des
dispositions difficiles mettre en uvre.
M le secrtaire dtat. On observe souvent que, face la diversit des situations,
des lois bonnes 80 % provoquent un frottement, une irritation.
Par ailleurs, nous navons pas voqu les sunset clauses , qui mritent plus
ample rflexion.
M. le rapporteur. Nous tudions une proposition prvoyant, dans le cadre dune
valuation ex post plus mthodique, ces clauses de rvision. Il est galement prvu que la
cration dun texte saccompagne de la suppression dun autre, selon le principe du one in,
one out .
Pour la transposition de directives europennes, le recours lordonnance est
toujours possible, mais lordonnance devrait saccompagner dune tude dimpact et dun
avis du Conseil dtat qui serait transmis au Parlement lorsque celui-ci est amen la
ratifier.
M le secrtaire dtat. Tout fait.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Des amendements substantiels des
parlementaires ou du Gouvernement viennent parfois modifier lquilibre dun projet de loi
et de son tude dimpact. Il serait alors logique que de tels amendements saccompagnent
dun expos des motifs beaucoup plus dtaill quactuellement.
M le secrtaire dtat. Cest certes lgitime, mais il faut veiller ce que les
parlementaires aient la capacit de structurer leur travail.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Si lon ne remdie pas la situation
que je viens dvoquer, on continuera comme par le pass.
M le secrtaire dtat. Vous avez raison et je retire mes remarques. Il faut sans
doute tre beaucoup plus procdural que nous ne le fmes.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le ministre, je vous
remercie.