Hallazgos y Recomendaciones para Fortalecer Mecanismos de Integridad en Familias en Acción

www.transparenciacolombia.org.
co
Equidad Econmica para Amrica Latina
Hallazgos y Recomendaciones
para Fortalecer los Mecanismos
de Integridad en el programa
Junio de 2014
Ms Familias
en Colombia
en Accin
Corporacin Transparencia por Colombia
Junio de 2014
Consejo Rector
Rosa Ins Ospina Robledo
Andrs Echavarra Olano
Rodrigo Gutirrez Duque
Margarita Garrido Otoya
Jos Alejandro Corts Osorio
Carlos Angulo Galvis.
Junta Directiva
Rosa Ins Ospina Robledo
Esperanza Gonzlez Rodrguez
Eulalia Arboleda de Montes
Fernando Jaramillo Giraldo
Daniel Perea Villa
Fernando Corts Mcallister
ngela Escalln Emiliani
Directora Ejecutiva
Elisabeth Ungar Bleier
Director rea de Ciudadana
Andrs Hernndez Montes
Investigadores
Estefana Senz Barrera
Edinson Malagn Mayorga
Coordinacin editorial
Paula Santamara Giraldo
Margareth Figueroa Garzn
Fotografas
Archivo de Transparencia por Colombia
Corporacin OCASA
Corporacin para el Caribe (CORCARIBE)
Esta investigacin se realiz con el apoyo de
Transparency International, The Open Society
Foundations y de los aliados regionales: Fundacin
Cvica del Caribe (FUNCICAR), Corporacin para
el Caribe (CORCARIBE), Observatorio Cali Visible,
vinculado a la Pontifcia Universidad Javeriana de Cali,
y la Corporacin OCASA; en el marco de un estudio
regional liderado por Transparencia Internacional
en Per, Argentina, Bolivia, Guatemala, Honduras,
Repblica Dominicana y Colombia.
Corporacin Transparencia por Colombia
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@transparenciaco
transparenciaporcolombia
Tel. (57 1) 610 0822
Carrera 45A n. 93-61
Bogot D.C., Colombia
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Editorial
INTRODUCCIN
1. Metodologa de investigacin y trabajo de campo 5
2. Principales hallazgos 7
2.1 Anlisis de proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1.1 Sobre la focalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1.2 Sobre la verifcacin de compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.1.3 Sobre el trmite de quejas y reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.1.4 Consideraciones sobre el anlisis de la integridad y el desempeo del programa . . . . . . . . . . . 12
2.2 Mapeo de actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.1 Focalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.1.1 Poblacin regular: SISBEN, versin tres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.1.2 Poblacin en pobreza extrema: Red Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.1.3 Poblacin vctima del conficto armado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.2.2 Quejas y reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.2.3 Verifcacin de compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
3. Anlisis de hallazgos: dnde se ubican los riesgos a la integridad en Familias en Accin? 20
3.1 Focalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.1.1 Poblacin regular: SISBEN, versin tres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.1.2 Poblacin en pobreza extrema: Red Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.1.3 Poblacin vctima del conficto armado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3.2 Verifcacin de compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.3 Quejas y reclamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4. Conclusiones y recomendaciones generales 29
4.1 Sobre los componentes ms vulnerables y los riesgos identifcados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
4.2 Sobre la integridad del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
4.3 Sobre el rol de los principales actores identifcados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
4.4 Sobre el programa como medida para superar la pobreza . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Contenido
Equidad Econmica para Amrica Latina 4
Desde el ao 2012 Transparencia por Colombia inici
una exploracin a Ms Familias en Accin, el Programa
de Transferencias Condicionadas ms representativo
del pas, en el marco de la iniciativa Equidad Econmi-
ca en Latinoamrica (EELA-II). El objetivo de participar
en esta iniciativa, liderada por Transparencia Inter-
nacional, ha sido identifcar los principales riesgos y
vulnerabilidades que pueden afectar la transparencia
y la rendicin de cuentas en la implementacin del
programa, con el propsito de contribuir desde la so-
ciedad civil en el fortalecimiento de mecanismos que
promuevan la integridad en su ejecucin.

El presente documento sintetiza los hallazgos que
arroj la implementacin de la metodologa de in-
vestigacin de EELA-II en el municipio de Soacha, Ma-
drid, Cartagena, Barranquilla y Cali durante los meses
de noviembre a junio de 2013. Dicha metodologa ha
sido puesta en marcha en seis pases de Amrica Lati-
na (Per, Guatemala, Bolivia, Republica Dominicana,
Honduras y Argentina) y ha involucrado tanto el estu-
dio de la normatividad que rodea el funcionamiento
del programa en cada pas, como acercamientos y en-
trevistas a autoridades locales y nacionales, a madres
benefciarias, organizaciones sociales y a organismos
de control. Este proceso investigativo ha permitido
reunir una serie de hallazgos y tendencias generales
sobre los programas de transferencias condicionadas
en la regin.
El documento inicia con una presentacin general
sobre la metodologa de investigacin implementa-
da por Transparencia por Colombia en sus dos fases
centrales: el anlisis de procesos y el mapeo de actores.
Seguido a ello, se esbozan los hallazgos generales so-
bre el programa Ms Familias en Accin, de acuerdo a
la exploracin hecha en las cinco ciudades del pas en
cada fase de investigacin. Posteriormente, se reco-
gen las conclusiones generales que arroja este pro-
ceso de seguimiento, y de acuerdo a ello se desarrol-
lan las principales recomendaciones para mitigar los
riesgos identifcados.
Introduccin
1Es importante mencionar que la investigacin se bas en acercamientos con los actores involucrados en el
desarrollo del programa tales como autoridades del nivel local y nacional y benefciarias en diversas regiones
del pas, a partir de ello se identifcaron tendencias generales acerca de los principales riesgos del programa.
Los municipios seleccionados para desarrollar la investigacin fueron seleccionados de acuerdo al nmero de
poblacin benefciaria, al tiempo de implementacin del programa en el territorio y al presupuesto asignado
para su desarrollo.
Hallazgos y Recomendaciones para Fortalecer los mecanismos de integridad en el programa Ms Familias en Accin en Colombia 5
Para conocer sobre la dinmica de cada uno de los
componentes y as comprender el funcionamiento
de los programas de transferencias condicionadas, en
cada pas se construy un estado del arte en el cual se
desarroll una exploracin sobre bibliografa relacio-
nada con los programas de Transferencias Monetarias
Condicionadas, como herramientas de lucha contra la
pobreza y su implementacin en la prctica.
En este documento se incluy una revisin conceptu-
al sobre los programas de subsidios en Latinoamrica,
se desglos la legislacin nacional sobre el programa,
se identifcaron los principales actores y responsabi-
lidades en su funcionamiento, se analiz el modelo
de gestin a nivel territorial, se hizo referencia a las
fuentes de fnanciacin para la entrega de subsidios y
se presentaron los diversos mecanismos e instancias
del programa para el control social.
De manera posterior a la revisin bibliogrfca, se dili-
genciaron una serie de matrices mediante las cuales
se sistematiz parte de la informacin compilada
en el estado del arte, en cuanto a las fases o compo-
nentes del programa, los objetivos, los actores, las
caractersticas y los resultados. Luego, con el propsi-
to de identifcar el desarrollo de los procesos del pro-
grama Ms Familias en Accin en la prctica y rastrear
los componentes con mayores niveles de vulnerabi-
lidad, se desarroll una exploracin con la aplicacin
de formatos de entrevista individual y grupos focales,
dirigidos a autoridades del programa y a benefciaras
receptoras del subsidio, bajo una aproximacin de
carcter cualitativo. En cada entrevista se indag por
dos dimensiones generales: la primera de ellas rela-
cionada con el desempeo del programa, entendida
como la efectividad de sus procesos, los niveles de
atencin a la poblacin benefciaria y el correcto de-
sarrollo de sus componentes; la segunda dimensin
Metodologa de investigacin y
trabajo de campo
2Se privilegi una aproximacin cualitativa para el trabajo de campo y la consulta de actores, teniendo en cuenta que es el mismo enfoque
adoptado en los distintos pases donde se realiz el estudio, as como las difcultades asociadas al uso de instrumentos de carcter cuali-
tativo como encuestas o sondeos teniendo en cuenta la cobertura nacional del programa Ms Familias en Accin. En esa medida, si bien
la investigacin realizada no es representativa en trminos estrictos del universo de benefciarios y actores participantes del programa,
recoge insumos relevantes de realidades encontradas en distintos lugares del pas.
1
La exploracin del programa Ms Familias en Accin se desarroll desde la implementacin de una metodologa
que inici por la identifcacin general de seis componentes de los programas de transferencias condicionadas,
los cuales se ilustran en la siguiente grfca:
estuvo relacionada con la integridad del programa re-
fejada en la realizacin de rendicin de cuentas ante
la ciudadana, el acceso a la informacin y el nivel de
participacin ciudadana en la toma de decisiones. La
sistematizacin de esta informacin permiti iden-
tifcar los componentes del programa con mayores
riesgos.
Una vez identifcados los componentes ms
vulnerables del programa, se busc profundizar en
cada uno de ellos con el propsito de rastrear el origen
de cada riesgo, vinculado al rol que desempean
los actores involucrados en los mismos. Para esto se
construy un mapeo de actores ubicando a cada uno
de los involucrados en cada componente de acuer-
do a lo establecido en la legislacin y en los manu-
ales operativos del programa. Este mapeo se verifc
en campo a travs de entrevistas con autoridades y
benefciarias, logrando esclarecer los actores que en
la prctica estn involucrados con la implementacin
de cada componente y las condiciones bajo las cuales
interactan entre s; por ejemplo, la existencia de nor-
matividad que reglamente su relacin, el tipo de in-
formacin que circula entre los actores y los niveles
de control que desarrollan diversos actores.
Respecto al trabajo realizado en campo, inicialmente
el desarrollo de cada una de estas fases de investi-
gacin se llev a cabo en el municipio de Soacha
por parte del equipo de Transparencia por Colom-
bia. Posteriormente, el trabajo de campo se ampli
a las ciudades de Barranquilla, Cartagena, Cali y al
municipio de Madrid3, con el propsito de corrobo-
rar los hallazgos identifcados inicialmente en Soa-
cha y nutrir an ms los hallazgos realizados. Para
ello se disearon algunos instrumentos sencillos de
recoleccin y sistematizacin de informacin a partir
de la metodologa empleada en Soacha, que fueron
implementados por aliados regionales de Transpar-
encia por Colombia y que permitieron ampliar esta
experiencia investigativa en diferentes zonas del pas.
Durante este proceso de investigacin se reuni el si-
guiente nmero de acercamientos a poblacin ben-
efciaria y autoridades del programa:
3La seleccin de estas ciudades se realiz de acuerdo a la consideracin del nmero de poblacin benefciaria vinculada al programa, al
tiempo de implementacin del programa y a su participacin en el piloto de Jvenes en Accin (estrategia que da continuidad al acom-
paamiento adelantado con Familias en Accin a travs del subsidio de los estudios de educacin superior a poblacin vinculada). De
igual forma, se tuvo en consideracin la existencia de organizaciones aliadas de Transparencia por Colombia en cada ciudad.
Hallazgos y Recomendaciones para Fortalecer los mecanismos de integridad en el programa Ms Familias en Accin en Colombia
De acuerdo a ello, se puede sealar como compo-
nentes ms vulnerables del programa Ms Familias
en Accin al proceso de focalizacin4 de poblacin
benefciaria, al trmite de quejas y reclamos, al proce-
so de egreso o salida5 de benefciarios del programa
y al proceso de verifcacin de compromisos en salud y
educacin, debido, principalmente a los bajos niveles
de integridad que evidencia cada componente.
7
2.1 Anlisis de proceso
Para el anlisis de proceso, la informacin compilada
en los cinco municipios fue sistematizada en una
matriz donde se relacion cada componente del
programa con la evaluacin de dos dimensiones:
desempeo e integridad. Para la dimensin de de-
sempeo se consideraron variables como: reglamen-
tacin, capacidad, efectividad y efciencia, y para la
dimensin sobre integridad, se evalo: la transpar-
encia, la rendicin de cuentas, el control horizontal
y el control vertical. La evaluacin de cada variable
se realiz asignando puntajes en una escala de 1 a
5 (donde 5 refeja un desarrollo ptimo del proceso
y 1, un desarrollo bajo, incompleto o defciente). El
agregado de los puntajes por variable consolida el
valor para cada dimensin, en una escala de 1 a 20
(donde 1 se relaciona con un nivel bajo o insufciente
de cumplimiento de la dimensin, 10 representa un
rango de cumplimiento medio y 20 un nivel apropia-
do de desempeo o integridad). La suma de puntajes
de las dos dimensiones de anlisis indica los niveles
agregados de riesgos, donde los menores puntajes
corresponden a mayores riesgos y los mayores pun-
tales a menores riesgos. De acuerdo a las eviden-
cias compiladas en campo, la tabla n. 2 (ver en la
siguiente pgina) consolida la evaluacin de cada di-
mensin sobre el programa.
Principales hallazgos
4Se tuvieron en cuenta las diversas formas que contempla el programa para identifcar potenciales benefciarios, a travs del SISBEN para
benefciarios regulares, la Red Unidos para poblacin en pobreza extrema, las vctimas del conficto armado y las minoras poblacionales.
5Es importante sealar que de acuerdo con la informacin obtenida por Transparencia por Colombia, los riesgos para este componente
tienen origen en el grado de desconocimiento acerca del impacto que tiene el subsidio en las condiciones socioeconmicas de las fa-
milias benefciarias, razn por la cual la salida del programa se debe en gran medida a causales como el fn del periodo escolar de la
poblacin o el incumplimiento sucesivo de los compromisos. Teniendo en cuenta el enfoque de la investigacin en el fortalecimiento
de mecanismos de transparencia, rendicin de cuentas y participacin ciudadana en el programa, Transparencia por Colombia opt por
profundizar el anlisis en los dems componentes identifcados como vulnerables.
2
2.1.1. Sobre la focalizacin
En las ciudades exploradas se hizo evidente la existen-
cia de fallas en los instrumentos de focalizacin, fun-
damentalmente a travs del SISBEN, que redunda en
la exclusin de poblacin en condiciones de pobreza
y la inclusin de benefciarios en ptimas condiciones
socioeconmicas. As mismo, se seal la baja efec-
tividad y el desconocimiento de mecanismos para
tramitar las difcultades surgidas como parte del pro-
ceso de focalizacin.
Es posible identifcar varias causales en la identif-
cacin del componente de focalizacin como uno
de los que presenta mayor riesgo al interior del pro-
grama. Como lo arroj la investigacin en campo,
la clasifcacin de las familias a travs de la herrami-
enta SISBEN6 depende de la aplicacin de una en-
cuesta diseada por el Gobierno Nacional, en la cual
a travs de diversas variables se busca identifcar la
condicin socioeconmica de las familias, en donde
entre mayor es el puntaje que arroja la encuesta,
mejor es su calidad de vida y, por tanto, es menor la
posibilidad de acceder al subsidio. Sobre la aplicacin
de la encuesta, varias benefciarias mencionaron que
con frecuencia los encuestadores no han realizado las
visitas correspondientes a cada hogar o no han recibi-
do sufciente entrenamiento tcnico para diligenciar
el formato, por lo cual es comn que la encuesta se
diligencie de manera apresurada, sin desarrollar un
estudio cuidadoso sobre las condiciones de vida de
las familias. A manera de ilustracin, en una de las en-
trevistas de campo se obtuvo el siguiente testimonio:
Tengo entendido que trajeron mu-
chos muchachos de Bogot a hacer en-
cuesta a un lado donde no conocan
Entonces los funcionarios no hacen
su trabajo como lo deberan hacer, a
veces no hacen las visitas, o slo revisan por encima y no
se ve cmo en realidad es la calidad de vida que tiene la
persona, ellos quieren cumplir rpido con su trabajo7.
De igual forma se mencion la alta posibilidad que
existe de que los encuestadores reciban sobornos
para asignar puntajes ms bajos a familias en con-
diciones de existencia favorables. En conjunto esto
trae como efecto difcultades en la clasifcacin de
las familias, que redundan en el incumplimiento de
los fnes del programa, pues a causa de ello puede
provocarse la entrega de subsidios a familias que no
requieren el apoyo del Estado, tal como lo comenta-
ba una madre benefciaria consultada en la ciudad de
Barranquilla:
6Sistema de Identifcacin y Clasifcacin de Potenciales Benefciarios para programas sociales.
7Entrevistas a madres lderes, Soacha, Diciembre de 2012.
Tabla n. 2
ahora resulta que la gente dej de
ser pobre porque segn la encuesta
del SISBEN tiene un puntaje alto,
aunque siga viviendo en las condi-
ciones de siempre10.
En el caso del municipio de Soacha, una de las autori-
dades del programa coment sobre la reduccin que
se gener en el nmero de potenciales benefciarios
del programa: hasta el ao 2011 tenamos una base
de datos de 24.000 familias que podan ingresar al pro-
grama, para este ao pasamos a 17.500 de las cuales lo-
gramos inscribir a 14.000, nuestra misin es lograr llegar
a los que hacen falta para poder mitigar este cambio11.
Dicha situacin se ha replicado en varias zonas del
pas, como es el caso del departamento del Quindo12
en el cual ante la exclusin de ms de 12.000 familias
benefciarias del programa, una serie de actores como
senadores, gobernadores y alcaldes han gestionado
el desarrollo de un plan de mejoramiento del SISBEN
tres ante el Gobierno Nacional, mediante el cual se
espera corregir el procedimiento de levantamiento
de informacin y reducir los altos ndices de familias
en condiciones de pobreza que han sido excluidos de
los programas del Gobierno Nacional. Lo anterior per-
mite inferir que las difcultades que se han presenta-
do con esta herramienta de focalizacin an carecen
de un tratamiento unifcado, y por lo tanto su resolu-
cin depende de la iniciativa, capacidad de gestin e
incidencia de diversos actores con injerencia poltica
en el pas.
Es necesario tener en cuenta que el programa Ms
Familias en Accin se vale de otros mecanismos
para identifcar poblacin benefciaria de acuerdo al
grupo poblacional al cual se dirige: Red Unidos para
poblacin en pobreza extrema, Registro de Vctimas
del Conficto Armado, poblacin afrodescendiente e
Indgena en condicin de pobreza. Como resultado
de la investigacin se identifc que los riesgos ms
recurrentes que se presentan en estas modalidades
de focalizacin estn relacionados con los mecanis-
mos para identifcar a grupos poblacionales en con-
diciones de vulnerabilidad como la poblacin vctima
9
por aqu vive una muchacha que
tiene tremendas camionetas y si
su marido tiene carros es porque
est bien, ellos reciben el subsidio y
creo que eso es injusto porque no lo
necesitan, mientras que sacan o le quitan la oportuni-
dad a los que necesitan de verdad8.
Sobre esta situacin se han realizado pronunciamien-
tos por parte de rganos de control estatal a nivel
nacional, tal es el caso de la Contralora General de la
Repblica que, a travs de la emisin de una funcin
de advertencia a fnales del ao 2012, llam la aten-
cin sobre el riesgo que representa para el programa
Ms Familias en Accin la falta de veracidad de la in-
formacin recaudada por la encuesta del SISBEN. En
dicho documento se invita a las alcaldas locales a
revisar con detenimiento los procesos de aplicacin
de la encuesta para garantizar el correcto levantami-
ento de informacin, y con ello contribuir en mejo-
rar su precisin. De igual forma, se invita al Gobierno
Nacional a implementar mecanismos de seguimiento
sobre las familias que ingresan al programa para iden-
tifcar la pertinencia del subsidio. Este precedente da
cuenta de las difcultades que presenta el SISBEN
como herramienta de focalizacin en el programa.
Por su parte, la implementacin de la versin tercera
del SISBEN9 ha conllevado a una reduccin directa
en el nmero de los benefciarios de Ms Familias en
Accin, de acuerdo con las evidencias del trabajo de
campo y del seguimiento a algunas noticias sobre el
programa. Como lo menciona una benefciaria:
8Entrevistas a madres lderes, Barranquilla. Marzo de 2013.
9Proceso en el cual se han hecho algunas modifcaciones de la en-
cuesta y se ha buscado actualizar la base de datos nacional sobre
potenciales benefciarios de programas sociales en el pas.
10Ibd.
11Entrevistas a autoridades del programa, Soacha, Abril de 2013.
12Noticia publicada en http://bit.ly/1qLMiKK. Revisado el 27 de en-
ero de 2013.
del conficto. En el caso del municipio de Madrid, se
identifc que hay un alto nmero de desplazados, en
especial poblacin indgena, que acceden a varios pro-
gramas sociales de manera simultnea en municipios
vecinos, y continan benefcindose sin lmite de los
programas sociales, a pesar de presentar una situacin
socioeconmica favorable frente a la poblacin en con-
dicin de pobreza en Madrid. Esto se debe a que no se
comparte informacin ni base de datos entre los re-
sponsables de su registro en cada municipio13.
a nivel local algunas entidades educativas del orden
privado cobren por la emisin de dichos documen-
tos y que su trmite tarde un tiempo considerable. En
segundo lugar, se identifc como riesgo la existen-
cia en algunas ciudades de un grado considerable
de fexibilidad en el manejo de la documentacin
que es radicada por las madres benefciarias ante las
ofcinas del programa, y en paralelo una infexibilidad
en las fechas y horarios de atencin que difcultan el
acercamiento de las benefciarias para la verifcacin
de sus compromisos. En conjunto estos factores re-
dundan en la prdida de soportes y con ello en la
creacin de inconsistencias en las bases de datos del
programa, lo cual infuye en posibles interrupciones
en el pago del subsidio y en el retraso del proceso de
cada familia para la superacin de sus condiciones de
vulnerabilidad.
Con el proceso de reestructuracin del programa
iniciado por el Gobierno Nacional, en manos del De-
partamento para la Prosperidad Social, se ha abierto
paso a generar una cobertura integral del territorio
por parte del programa y a incrementar el nmero de
familias benefciarias a nivel nacional14. En medio de
ello se ha buscado superar las difcultades en cuanto
al proceso de entrega, compilacin y sistematizacin
de los soportes para la verifcacin de los compromi-
13Corporacin OCASA. Evaluacin programa Ms Familias en Accin, Madrid Cundinamarca Etapa II: mapeo de actores. Junio de 2013.
14Razn por la cual desde el ao 2012, con la sancin de la ley nacional sobre el programa ste ha pasado a ser denominado como Ms
Familias en Accin.
Por su parte, en mecanismos como los usados por
la Red Unidos se evidenci un nivel ms reducido
de riesgos, en funcin al esquema bajo el cual este
atiende a la poblacin en pobreza extrema, basado
en un acompaamiento permanente y un seguimien-
to ms cercano a sus condiciones de vida. Tambin
se identifc que por lo general la poblacin afrode-
scendiente e indgena en condicin de pobreza ex-
trema vinculada a Ms Familias en Accin, ha logrado
acceder al programa a travs de la Red Unidos.
2.1.2. Sobre la vericacin de compromisos
En los municipios explorados se resaltaron las dif-
cultades que suelen presentarse en el reporte de los
compromisos en salud y educacin por parte de las
benefciarias hacia los responsables del programa. En
primer lugar, en el momento en que se realiz el tra-
bajo de campo, el programa careca de mecanismos
unifcados para la compilacin de los compromisos
en salud y educacin en algunos municipios, por lo
cual en varias de las entrevistas realizadas se identi-
fc el descontento de las benefciarias en cuanto al
desempeo de este componente, pues es comn que
Entrevista Individual realizada por la Corporacin Ocasa en zona rural del municipio de Madrid.
Abril de 2013
la resolucin de una queja cuando se da el trmite
correspondiente. Como mencion una madre lder
en la ciudad de Cali:
Para qu? [] uno saca tiempo,
hace el trmite y todo, pero no le dan
respuesta a uno, las cosas quedan
as y como eso es de Bogot, nadie
hace nada15.
As mismo se identifc que el tipo de reclamaciones
ms recurrentes se relacionan con retrasos en los pa-
gos, salida del programa, inconsistencias en los docu-
mentos, y en algunos casos se denunci la expulsin
de familias del programa y la desvinculacin de
liderazgos por diferencias polticas con las autori-
dades del mismo.
11
sos de las familias benefciarias, para ello se ha iniciado
un proceso de estandarizacin de los procedimientos
principalmente en grandes ciudades como Cartage-
na y Barranquilla, y en el municipio de Soacha, basa-
dos en el cruce de bases de datos entre instituciones
educativas y de salud con las ofcinas del programa.
Sin embargo, actualmente el reto es lograr garantizar
la participacin adecuada de los actores involucrados
en estos procesos, con el fn de hacer efectiva la veri-
fcacin de compromisos. Tambin existen desafos
en informar de manera uniforme a la comunidad de
benefciarias sobre estas nuevas reglas de juego, con
el fn de dejar de lado los trmites que estaban acos-
tumbradas a realizar y enfocar su aporte al programa
en garantizar la asistencia de los nios y nias al co-
legio y a los controles de salud. En aquellos territorios
en los cuales se busca incrementar el valor de los sub-
sidios en funcin de las necesidades de la poblacin
como estrategia para reducir las desigualdades re-
gionales, resulta fundamental idear mecanismos que
permitan el correcto desarrollo del componente de
verifcacin de compromisos, teniendo en cuenta las
difciles condiciones de acceso a tecnologa y los ba-
jos niveles de articulacin institucional.
2.1.3. Sobre el trmite de quejas y reclamos
El trmite de quejas y reclamos resulta ser un compo-
nente de alto riesgo en la medida en que varias bene-
fciarias desconocen los canales que posee el progra-
ma para presentar un reclamo, por lo cual usualmente
la gestin que se realiza sobre sus inquietudes se
desarrolla de manera informal ante diversidad de
funcionarios o ante fguras como las madres lderes
(encargadas de ofrecer informacin a las benefciarias
y de ser un enlace entre estas y el programa).
Las evidencias de campo permiten identifcar que
adems del desconocimiento de estos canales, pri-
ma una percepcin acerca de la baja efectividad en
15Observatorio Cali Visible. Anlisis sobre Familias en Accin: Fase I. Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, 2013. Pg 1.
Socializacin de resultados durante Asamblea Anual de Madres en el municipio de Soacha.
Junio de 2013.
2.1.4. Consideraciones sobre el anlisis de la
integridad y el desempeo del programa
Producto del anlisis de cada uno de los componentes
a la luz del desempeo y la integridad del programa,
se logr identifcar que el desempeo de los procesos
dependen en gran medida del grado de gestin de
las autoridades locales de Ms Familias en Accin,
de su compromiso y de voluntad para garantizar un
correcto desarrollo del programa, de su articulacin
con las diversas instituciones a nivel departamental
y nacional y de la forma como se relacionan con las
benefciarias y promueven el subsidio como herrami-
enta de lucha contra la pobreza y como un derecho
de la poblacin en condiciones de vulnerabilidad. De
all que en municipios como Soacha, Cartagena y Cali
se haya identifcado un adecuado funcionamiento en
varios momentos del programa y un inters manifes-
to de las autoridades locales, lideradas por el enlace
municipal, en garantizar el ptimo desarrollo de los
procesos y generar un acercamiento positivo con las
benefciarias.
En municipios como Madrid y en la ciudad de Barran-
quilla se identifcaron bajos niveles de informacin16
sobre los procedimientos del programa entre las
madres benefciarias, situacin que depende di-
rectamente de la promocin hecha a nivel local por
el enlace municipal y que al ser realizada de manera
inadecuada, genera confusiones y malestar entre la
comunidad de benefciarias. As pues, el papel del
enlace cobra gran importancia para el correcto fun-
cionamiento de los procesos de Familias en Accin,
pues sus decisiones y acciones tienen un efecto di-
recto en el grado de efciencia con que se atiende a
la ciudadana y el fujo de informacin que circula a
nivel local sobre los procesos del programa.
Por lo anterior, es fundamental que la designacin
del enlace municipal y de su equipo de trabajo, se
16 La exploracin realizada acerca del programa en los cinco municipios del pas permite identifcar una diversidad de mecanismos a
travs de los cuales se difunde la informacin sobre el programa, de acuerdo a las condiciones de cada lugar y al grado de respuesta
frente a los mismos.
realice como un proceso de seleccin estructurado
que garantice la eleccin de un perfl que rena ca-
pacidades de gestin, articulacin institucional y
manejo de programas sociales. Esta condicin pu-
ede verse opacada con el actual mecanismo de asig-
nacin cuyo punto de partida es la discrecionalidad
de alcaldes municipales, generando el riesgo de una
designacin mediada por lealtades polticas o favores
personales, ms all de las habilidades que deben re-
unirse para el correcto desarrollo de este cargo.
Las exploraciones realizadas en campo permitieron
identifcar algunas situaciones en las cuales se pre-
sentaron abusos de poder o excesos en el ejercicio
de las competencias de los enlaces municipales. Tal
es el caso de las elecciones atpicas realizadas en el
mes de junio en la ciudad de Cartagena, proceso que
coincidi con el levantamiento de la informacin para
esta investigacin. Durante el desarrollo de un grupo
focal con madres benefciarias se mencion la convo-
catoria realizada por algunas autoridades del progra-
ma y madres lderes a la comunidad de benefciarias
del programa, para el acercamiento con candidatos a
la alcalda. En las reuniones realizadas se hizo entre-
ga de algunos incentivos como alimentos y regalos,
mientras que el candidato asistente afrm que de ser
elegido se esforzara por reducir los puntajes de la en-
cuesta SISBEN para asegurar el acceso y permanencia
de las familias de la ciudad al subsidio.
Por su parte, en la realizacin del trabajo de campo
en el municipio de Soacha varias benefciarias re-
cordaron la expulsin del anterior enlace municipal,
a causa de propiciar una reunin masiva de madres
benefciarias en la cual intervino un candidato al
concejo municipal, con el fn de promover su elec-
cin. Teniendo en cuenta que a nivel local el enlace
municipal tiene un contacto directo con las madres
benefciarias, resulta ser un riesgo que a partir de su
interaccin con ellas se puedan promover intereses
electorales o se manipule a dicha poblacin a travs
Grca 3. Dinmica de interaccin entre actores del programa Familias en
Accin en varios municipios y autoridades elegidas popularmente a nivel
departamental y nacional.
13
de diferentes mecanismos con el fn de favorecer a
terceros, como consecuencia de usar criterios polti-
cos a la momento de asignar el cargo de enlace mu-
nicipal. Como se ilustra en la grfca 2, el alto nivel
de interaccin entre la Alcalda, el enlace municipal,
las madres lderes y las madres benefciarias, hacen
que el programa cuente con una estructura que fcil-
mente puede movilizar intereses polticos, teniendo
como intermediacin la asignacin del subsidio.
En un nivel ms amplio, el riesgo derivado de la an-
terior dinmica permitira que a travs del programa
se construyan redes que promuevan la eleccin de
determinadas autoridades del orden departamental
y nacional, con lo cual se instrumentaliza el subsidio
y la estructura orgnica del programa a favor de la
consecucin de votos y el ascenso o permanencia de
fguras polticas en el poder, tal como se ilustra en la
grfca 3.
Si bien la ley 996 de 2005 sobre garantas electorales
que rige en Colombia restringe el desarrollo de algu-
nas actividades por parte de funcionarios pblicos,
como la convocatoria a espacios de reunin del pro-
grama y la realizacin de eventos masivos, algunos
procedimientos inherentes al subsidio continan su
ciclo, entre ellos la verifcacin de compromisos y la
realizacin de pagos, en medio de los cuales es posi-
ble que se ejerzan infuencias o intermediaciones, a
fn de promover intereses electorales. Por lo tanto,
resulta imperativo prestar atencin a los riesgos
identifcados a partir del anlisis del desempeo del
programa, de acuerdo a las facultades que ejercen
autoridades como el enlace municipal.
En medio del seguimiento que se ha hecho al progra-
ma en el contexto electoral del primer semestre de
2014, se han registrado diversas noticias que aluden
a la permanencia de dichos riesgos al indicarse que
los programas de subsidios como Ms Familias en
Accin y Jvenes en Accin estaban siendo utiliza-
dos con propsitos electorales17. Ante esta situacin,
los responsables del programa han reiterado que el
proceso de ingreso y adjudicacin de subsidios es un
proceso tcnico donde no hay posibilidad para que in-
tercedan terceros o pertenecientes a partidos polticos.
Grca 2. Dinmica de interaccin entre alcalde, enlace municipal, madres
lderes y madres beneciarias en el programa Familias en Accin.
17 Noticia publicada en: http://www.rcnradio.com/noticias/can-
didatos-tambien-estarian-haciendo-campana-con-el-programa-
familias-en-accion-120204. Consultada el 28/02/2013
La invitacin del Gobierno Nacional ha sido a denun-
ciar este tipo de situaciones ante rganos de control
o ante los canales habilitados para la recepcin de
quejas ciudadanas por el Departamento de para la
Prosperidad Social, va telefnica o web. Sin embar-
go, persiste el riesgo de manipulacin de los progra-
mas de subsidios en el contexto electoral, especial-
mente en situaciones de falta de informacin sobre
el funcionamiento del programa. Por lo anterior, sera
pertinente seguir fortaleciendo los mecanismos que
permitan blindar al programa frente a posibles ma-
nipulaciones, as como establecer algn tipo de san-
ciones a partidos o candidatos polticos que incurran
en este tipo de acciones.
Por otro lado, el anlisis de la integridad del pro-
grama indag por la existencia de prcticas de ren-
dicin de cuentas, control social y participacin
ciudadana que puedan favorecer o complementar
su implementacin. La conclusin al respecto es
que este tipo de prcticas se relegan a un segundo
plano y su promocin resulta ser dbil. En los lugares
donde se realiz la investigacin, se evidenci que
los procesos de rendicin de cuentas son una clara
debilidad de Ms Familias en Accin. Muchos de los
funcionarios entrevistados relacionaron la rendicin
de cuentas con los informes que se presentan ante
instancias que ejercen control y seguimiento interno,
tales como: el comit de certifcacin municipal o la
direccin regional y nacional, en los cuales se diag-
nostica el grado de cumplimiento de los protocolos
de funcionamiento interno del programa y que, por
su contenido, carecen de una difusin ante la ciu-
dadana.
Si bien la normatividad del programa contempla el
desarrollo de una jornada anual de rendicin de cuen-
tas con la participacin de las madres benefciarias, su
puesta en marcha y el contenido de la misma depend-
en en gran medida de la autonoma y la voluntad de
las autoridades locales. Durante la investigacin fue
posible participar en dos asambleas del programa en
los municipios de Soacha y Madrid durante el 29 de
junio y el 19 de julio, respectivamente. All se identif-
caron contrastes en el desarrollo de cada una de ellas.
Mientras en el municipio de Soacha el alcalde munici-
pal present informacin importante acerca del de-
sarrollo de Ms Familias en Accin, informando sobre
el nmero de familias que ingresaron al programa,
sobre aquellas que han cumplido correctamente sus
corresponsabilidades y sobre algunos cambios en la
estructura del mismo; en el municipio de Madrid la in-
formacin sobre los procedimientos y resultados del
programa no se desarroll de manera amplia y, por
el contrario, la jornada se vio centrada en la interven-
cin de un diputado de la asamblea departamental y
algunos concejales, quienes intervinieron durante la
Asamblea y algunos de ellos destacaron su compro-
miso por incrementar el nmero de benefciarios en
el municipio.
Respecto de las actividades de control social que
puede ejercer la ciudadana sobre los procesos y
manejos del programa, estas se constrien al mbito
de accin de fguras como la madre lder o veedora,
pues se identifc que el nivel de articulacin de la
ciudadana al interior del programa es reducido y
su movilizacin entorno a situaciones particulares
es fuctuante. As, el grado de incidencia de dichas
acciones es limitado pues en este contexto la inter-
mediacin del subsidio condiciona el desarrollo de
una vigilancia autnoma sobre el programa, y su
desarrollo en muchas ocasiones se opaca ante el
cmulo de responsabilidades que ejercen las madres
lderes. Por su parte, la fgura de las madres veedoras
resulta ser bastante dbil, pues de los cinco muni-
cipios explorados tan solo en dos de ellos (Madrid y
Soacha) se evidenci su existencia, aun cuando es de
obligatoriedad su eleccin, formacin y participacin
en el programa. En los municipios con presencia de
madres veedoras, el ejercicio de su rol no result ser
claro, tal como lo evidencia el siguiente testimonio
recopilado en el municipio de Soacha:
anteriormente, las madres veedo-
ras recibamos formacin de la
personera municipal, nos daban
cursos y muchas herramientas para
hacer nuestra labor. Nosotras ramos
veedoras de verdad, nos la pasbamos pendientes de lo
que pasaba en el programa, si veamos problemas o que
las cosas no marchaban bien, solicitbamos al enlace y
Hallazgos y Recomendaciones para Fortalecer los mecanismos de integridad en el programa Ms Familias en Accin en Colombia 15
al comit de certifcacin municipal soluciones y no des-
cansbamos hasta que las cosas no marcharan bien18.
El grado de incidencia de las madres veedoras de-
pende en gran medida de la voluntad de las autori-
dades del programa para promover su liderazgo y
capacitacin, y para concertar con ellas medidas
que favorezcan a la poblacin benefciaria. Sin em-
bargo, como se evidenci en el municipio de Madrid,
es posible que de esta interaccin se desprendan
roces y tensiones con las autoridades del programa:
El enlace municipal recomend no incluir los
testimonios de las veedoras pues este desconoce su par-
ticipacin y niega su acceso a las actividades masivas,
aludiendo que ya no tienen competencia en este perio-
do y que ms que apoyar el proceso llevan informacin
tergiversada al personero municipal y a otras autori-
dades del municipio. Adems de esto, el enlace acus a
las madres veedoras como agitadoras polticas19.
Por su parte, el control que realizan organismos del Es-
tado resulta ser ocasional, y muchas veces tiene como
punto de partida denuncias de la ciudadana ante
rganos de control, lo cual difculta un seguimien-
to estricto o permanente sobre las autoridades del
programa y las condiciones socioeconmicas de la
poblacin benefciaria. Como se mencion anterior-
mente respecto al control interno que ejercen las au-
toridades del programa, este se ubica en el plano de
una vigilancia operativa sobre el funcionamiento de
los procesos, por lo cual la promocin de una cultura
de transparencia y participacin ciudadana es relega-
da a un segundo plano.
Socializacin de resultados durante Asamblea Anual de Madres en los municipios
de Soacha y Madrid. Equipo de Transparencia por Colombia, autoridades locales del
programa y madres beneciarias. Junio y Julio de 2013.
18 Entrevistas a madres benefciarias del programa, Soacha, Abril
de 2013.
19 Corporacin OCASA. Evaluacin programa Familias en Accin,
Madrid Cundinamarca Etapa II: mapeo de actores. Junio de 2013
2.2 Mapeo de actores
Posterior a la identifcacin de la focalizacin, la veri-
fcacin de compromisos y el trmite de quejas y
reclamos como los componentes ms vulnerables del
programa, se realiz el anlisis de mapeo de actores
en las cinco ciudades exploradas con el fn de identi-
fcar aquellos actores que en la prctica estn efecti-
vamente involucrados en el desarrollo de cada com-
ponente, ms all de las disposiciones normativas del
programa. A continuacin, se presenta el mapeo de
actores verifcado y se analizan las relaciones entre
cada actor, de acuerdo a las condiciones identifcadas
en campo sobre los niveles de reglamentacin de di-
chas interacciones, la informacin disponible sobre
la relacin, los canales para tramitar difcultades y
el control que desarrollan actores estatales y la ciu-
dadana sobre las acciones de cada uno de ellos.
2.2.1. Focalizacin
2.2.1.1. Poblacin regular: SISBEN, versin tres
Para el proceso de focalizacin a travs del SISBEN,
logr identifcarse que de manera frecuente los ac-
tores que participan de este proceso son los en-
cuestadores del SISBEN (referentes centrales de este
proceso para autoridades y benefciarias), la ofcina
municipal del SISBEN que compila y coordina la infor-
macin sobre la clasifcacin socioeconmica de las
familias y el Departamento Nacional de Planeacin,
instancia del Gobierno Nacional a quien llega la infor-
macin compilada a nivel municipal, y que a su vez
es remitida a diferentes rganos del gobierno que
hacen uso de ella; para identifcar a potenciales ben-
efciarios de los programas sociales. Las benefciarias
a su vez tienen relacin para efectos de focalizacin
con las ofcinas del programa Familias en Accin
para verifcar su carcter de elegibles y recibir el sub-
sidio. Esta ofcina es enlace directo entre el Gobierno
Nacional y la ciudadana para recibir lineamientos
generales del programa y socializar sus procedimien-
tos (ver grfca 4).
Actores identifcados de manera previa a la verif-
cacin en campo de los actores, a travs de la re-
visin de la legislacin del programa, tales como: las
direcciones regionales, las madres veedoras y madres
lderes en la prctica desarrollan roles fuctuantes y
su presencia vara de acuerdo al contexto municipal
en el cual se implementa el programa. Por lo tanto,
se evidencia que tanto para autoridades como para
benefciarias, en el desarrollo de la focalizacin in-
terviene directamente la ciudadana en proceso de
ingreso al subsidio quienes interactan con actores
como los encuestadores y las ofcinas del SISBEN.
An para los potenciales benefciarios es descono-
cida la existencia del Departamento Nacional de
Planeacin y el Departamento para la Prosperidad
Social,instancias del Gobierno Nacional ante quienes
eventualmente podran desarrollar algn tipo de in-
terlocucin.
2.2.1.2. Poblacin en pobreza extrema: Red Unidos
Los actores involucrados en la focalizacin son los
Cogestores de la Red Unidos, quienes visitan de
manera permanente a las familias en condiciones
de pobreza extrema y estn vinculados a la Agencia
Nacional para la Superacin de la Pobreza Extrema
(ANSPE). Aunque los Cogestores de la Red Unidos
desarrollan un acompaamiento integral a las fa-
milias, es decir no solamente que componente de
Grca 4: Principales Actores en Focalizacin SISBEN 3
focalizacin, dicho proceso no suple la responsabi-
lidad individual que cada benefciaria tiene respecto
a estar pendiente de su condicin de elegible ante
el programa, por lo cual en este tipo de focalizacin
las benefciarias cuentan con un rol predominante.
Las benefciarias en condicin de pobreza extrema
tambin interactan con la ofcina del programa Ms
Familias en Accin a nivel local para propsitos de in-
greso al programa, y esta ofcina tiene relacin con
el Departamento para la Prosperidad Social, a travs
de ofcinas como la direccin regional y la direccin
nacional del programa (ver grfca 5).
En el trabajo de campo logr evidenciarse igualmente
que la mayora de la poblacin afrodescendiente e in-
dgena que ingresa al programa lo hace en condicin
de pobreza extrema, por lo cual su identidad tnica
no juega un papel central a la hora de acceder al sub-
sidio20.
17
2.2.1.3. Poblacin vctima del conicto armado
Para el caso de la poblacin vctima del conficto, el
proceso de focalizacin inicia con el reconocimiento
de su condicin de desplazamiento o de haber pa-
decido algn tipo de violencia fsica, poltica o social
producto de las dinmicas que ha insertado el con-
ficto en el pas. Para ello, inicialmente se debe trami-
tar una certifcacin que reconozca tal condicin ante
ofcinas de la Personera Municipal o la Defensora
del Pueblo. Como se verifc, en campo es comn
el acercamiento con la primera institucin. Una vez
recibida, la Personera enva esta solicitud a la ofcina
de las Unidades de Atencin a Vctimas del orden lo-
cal y nacional para su estudio y posterior notifcacin
al solicitante. En la verifcacin de actores fue comn
identifcar los tiempos extensos que tarda este
trmite y la presin que se cierne sobre las autori-
dades locales para dar atencin a la poblacin que
llega a su territorio, demandando atencin y asisten-
cia econmica y psicosocial.
Posterior al reconocimiento de la condicin de vc-
tima, las Personeras Municipales contribuyen en
acercar a esta poblacin a la oferta institucional dis-
ponible. En el caso del programa Ms Familias en
Accin, se hace entrega de los documentos necesa-
rios para acceder al subsidio, luego las autoridades
municipales del programa verifcan ante el Gobierno
Nacional la condicin de vctima del solicitante y
posterior a ello se realiza la inscripcin e ingreso.
Al aproximarse a la poblacin en esta condicin21
durante la investigacin se mencion el vnculo
directo con las Personeras Municipales y las ofcinas
del programa. Las autoridades del orden nacional
son reconocidas por funcionarios del programa y no
directamente por las vctimas del conficto armado
(ver grfca 6).
Grca 5: Principales Actores en Focalizacin Red Unidos
20 Es posible que en zonas del pas en las cuales el programa realiza consultas previas y concertaciones para el ingreso de estas comuni-
dades, los criterios de ingreso no se restrinjan nicamente a estar en condicin de pobreza extrema y apliquen otro tipo de juicios como
los puntajes de SISBEN o la misma condicin socioeconmica de la comunidad, ubicadas casi siempre en zonas perifricas del desarrollo
local.
21 En el municipio de Soacha en funcin a las dinmicas de este municipio como receptor de poblacin desplazada.
2.2.2 Quejas y reclamos
Al indagar sobre la dinmica en la prctica de este
componente fue posible encontrar que el nmero
de actores se reduce de manera considerable, prin-
cipalmente debido a que las benefciarias consul-
tadas mencionaron no conocer muy bien el com-
ponente. Quienes afrmaron haber realizado algn
tipo de reclamacin, vincularon a las madres lderes
como una instancia de consulta y orientacin inicial.
En adelante, el trmite se realiza ante las ofcinas del
programa, y su resolucin vara de acuerdo al tipo de
queja o reclamo que se presente. Las autoridades del
programa complementaron este mapeo con el papel
de las ofcinas a nivel nacional a quienes se remite la
reclamacin, en caso de salir de las competencias y
capacidades de las autoridades locales (ver grfca 7).
Las reclamaciones relacionadas con procedimien-
tos del programa, como prdida de soportes,
inconsistencias en pagos y dems, suelen tener una
respuesta oportuna a diferencia de aquellas quejas
18
que se referen a tensiones o discrepancias entre
actores del programa, tal como lo ilustra el siguiente
testimonio:
cuando a nosotras el enlace
nos dijo que no podamos seguir
haciendo nuestro trabajo de madres
lder (sic) porque le estbamos causando problemas al
programa, nosotras nos quejamos ante la UCR22 y de
all el tema pas a la UCN23, porque creamos que no
nos podran quitar nuestro derecho, ms cuando est-
bamos exigiendo orden en el manejo de los certifcados
para que no se afectara el pago a tanta familias que
necesitaban del subsidio en Soacha. Nunca obtuvimos
una respuesta, todo se qued en investigacin24.
Grca 6:
Principales Actores en Focalizacin Poblacin Vctima del Conicto Armado
22 Es posibLa sigla hace referencia a la Unidad Coordinadora Regional, actualmente Direccin Regional.
23 La sigla hace referencia a la Unidad Coordinadora Nacional, antigua denominacin de la Direccin Nacional.
24 Entrevista a Ex Madre Lder. Noviembre de 2012, Soacha.
Grca 7:
Principales actores involucrados en el componente de Quejas y Reclamos
2.2.3. Vericacin de compromisos
En este componente se involucra un mayor nmero
de actores a nivel local, entre ellos las instituciones
educativas del orden privado y pblico, las institu-
ciones de salud y las ofcinas del programa tanto a
nivel regional y nacional. Las benefciarias identifca-
ron diversidad de procedimientos para tramitar sus
certifcados de acuerdo al tipo de institucin y a los
procesos instaurados en cada municipio. Luego de
17
interactuar con cada una de esas instituciones, las
benefciarias se dirigen a las ofcinas del programa
para consolidar la entrega de documentos que sopor-
tan su cumplimiento de compromisos. Una vez ms el
referente central para las benefciarias son los actores
nivel local, mientras que a nivel nacional y departa-
mental se reconoce la agencia de pocas instancias
(ver grfca 8).
Grca 8: Principales actores involucrados en el componente de Vericacin de Compromisos
3.1. Focalizacin
Teniendo en cuenta que el programa hace uso de
tres mecanismos para identifcar poblacin en con-
diciones para la recepcin del subsidio, el trabajo in-
vestigativo debi prestar atencin a cada uno de ellos
para comprender los riesgos que se pueden ocasio-
nar, y que al materializarse podran generar errores de
inclusin y exclusin de benefciarios en el programa
o retrasar el acceso de ciertos grupos poblacionales.
3.1.1. Poblacin regular con SISBEN, versin tres
Los principales riesgos se encuentran resaltados con
color rojo en la grfca 9 (ver en la siguiente pgina),
en las relaciones que se dan entre encuestadores-
benefciarias-ofcinas del SISBEN.
Como evidencia la grfca 9, los riesgos en este com-
ponente tienen origen en el nivel local o municipal
del programa, en el cual se levanta la informacin
necesaria para conocer la condicin socioeconmica
de las familias, en virtud de la cual es posible o no
acceder al programa. Los errores o fallas que se ge-
neren en este procedimiento tienen un efecto direc-
to en la informacin que llega al Gobierno Nacional
y que es cruzada entre diversas instituciones, para
identifcar a potenciales benefciarios de los progra-
20
Para la segunda fase de la investigacin, luego
de verifcar el mapeo de actores se indag por las
interacciones que se desarrollan entre los actores
identifcados. En trminos generales, para el com-
ponente de focalizacin los riesgos principales se
rastrearon en el momento de levantar la informacin
de la encuesta SISBEN y su sistematizacin por parte
de la ofcina municipal. Para el componente de que-
jas y reclamos los riesgos se identifcaron en la re-
cepcin de las inquietudes de las madres por parte
de las autoridades locales, y para el componente de
verifcacin de compromisos, el mayor riesgo se ubic
en el trmite de soportes ante instituciones educati-
vas del orden privado y en el procesamiento de esta
informacin por parte de las ofcinas del programa.
A continuacin, se desarrollan en detalle las condi-
ciones que rodean las relaciones entre los actores,
que constituyen los riesgos identifcados, en cada
componente y de acuerdo a la informacin registrada
en los cinco municipios explorados.
La valoracin de las relaciones entre los actores
se desarroll asignando puntajes entre 1 y 5,
considerando los niveles de informacin disponibles
sobre la relacin, el control que ejercen los organis-
mos internos del programa, la vigilancia de rganos
de control externos del orden pblico y el seguimien-
to de la sociedad civil. De acuerdo a ello, la me-
todologa construy tres niveles de riesgo, asociando
a cada uno de ellos distintas caractersticas, a saber:
Anlisis de hallazgos: dnde se ubican los
riesgos a la integridad en Familias en Accin?
3
Alto Bajos niveles de informacin sobre la relacin. Bajos niveles de control por parte de organismos internos y externos del
programa. Bajos, inexistentes o poco efectividad de los canales para tramitar difcultades que se generan en la interaccin
entre actores.
Medio Niveles aceptables de informacin sobre la relacin. Niveles moderados de control por parte de organismos internos y
externos del programa. Efectividad aleatoria de los canales para tramitar las difcultades que se generan en la interaccin
entre actores.
Bajo Existencia y apropiacin de informacin sobre la relacin. Adecuados niveles de control por organismos internos y externos
del programa. Efectividad de canales para tramitar difcultades.
SISBEN, como lo indica la informacin obtenida en la
ciudad de Cali: se encontr que existe una excesiva de-
mora por parte del SISBEN para entregar los resultados
de la encuesta; las madres deben esperar alrededor de
un ao para obtener el puntaje de la encuesta y saber
si pueden ser benefciarias o no. De resultar no aptas,
lo nico que pueden hacer es solicitar una nueva en-
cuesta, lo cual es demorado, y aun as, no es garanta su
elegibilidad. Las usuarias tampoco reciben notifcacin
o informacin sobre la fecha en que les ser realizada
la encuesta, el encuestador simplemente llega a su
puerta y en caso de no encontrar a nadie, se puede per-
der la oportunidad de ser encuestados y el proceso inicia
de nuevo25.
Por su parte, de la informacin obtenida en la ciu-
dad de Barranquilla se observ que si bien las
benefciarias dedican parte de su tiempo a tramitar
sus inquietudes ante las ofcinas del SISBEN, las respu-
estas a las mismas estn mediadas por imprecisiones
y soluciones poco oportunas a la ciudadana: la alter-
nativa que se les da a las benefciarias que presentan in-
convenientes con el SISBEN es la aplicacin de una nueva
encuesta, las madres entrevistadas mencionaron haberse
dirigido a las ofcinas para solicitar una nueva visita; sin
embargo, se les dijo que en un periodo de 45 das se apli-
cara la encuesta y pasado este tiempo hasta el momento
no han sido visitadas26.
De acuerdo a esto, puede afrmarse que la relacin
entre las ofcinas del SISBEN y las benefciarias pre-
senta un nivel de riesgo alto (ver grfca 10 en la si-
guiente pgina), pues se carece de mecanismos de
respuesta efciente a la ciudadana y de niveles de in-
formacin adecuados que generen claridad sobre los
procedimientos de levantamiento de la encuesta.
Al momento de la aplicacin de la encuesta, en la
relacin encuestador-benefciaria el nivel de riesgo
tiende a ser an ms evidente (ver grfca 11 en la
siguiente pgina). Como se identifc, algunos en-
21
mas sociales. De ah que resulte muy importante la
correcta aplicacin de la encuesta y el adecuado
manejo de dicha informacin.
Es precisamente en el proceso de levantamiento de
la informacin del SISBEN donde se originan las prin-
cipales fallas atribuidas a dicho instrumento, muchas
de ellas sealadas por las benefciarias. Como se men-
cion en las entrevistas, la aplicacin de la encuesta
puede realizarse de dos formas: la primera es por ini-
ciativa de las alcaldas municipales que con la fase tres
del SISBEN debieron coordinar la visita de todas las
familias en el territorio, y la segunda es por solicitud
individual de la ciudadana, a causa de no haber sido
cobijada por los procesos de encuesta masiva o por
presentar inconformidades ante el puntaje generado.
Respecto a la interaccin entre las benefciarias y las
ofcinas del SISBEN, en los cinco municipios explora-
dos se evidenciaron inconformidades en los tiempos
de respuesta y bajos niveles de informacin acerca
de los procedimientos de aplicacin en la encuesta
Grca 9: Principales riesgos a la integridad en la focalizacin mediante
SISBEN 3
25 Observatorio Cali Visible. Anlisis sobre Familias en Accin: Fase II. Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, 2013. Pg. 1.
26 Corporacin del Caribe. Mapa de actores del programa Familias en Accin en el distrito de Barranquilla-2013. Fase dos. Pg 3.
amigos en la alcalda o en otras autoridades del muni-
cipio, a las familias les arreglan el puntaje en menos de
quince minutos, y lo ms grave es que son personas que
en realidad no deberan tener un puntaje bajo28.
En conjunto, estas relaciones confguran la vulnera-
bilidad del componente de focalizacin a travs del
SISBEN. El trabajo de campo permiti identifcar
bajos niveles de seguimiento por parte de autori-
dades de control del orden local y nacional sobre los
procedimientos de levantamiento de la informacin,
sobre el manejo de dicha informacin y sobre las
22
cuestadores carecen de la capacitacin necesaria
para diligenciar el formato, muchos de ellos no cono-
cen el territorio donde realizan las visitas y es muy
alta la probabilidad de ser sobornados por familias
que desean tener un puntaje bajo, a pesar de sus con-
diciones socioeconmicas. De igual forma, debido a
los problemas de circulacin de informacin es recur-
rente que las familias no logren ser informadas sobre
la fecha de visita, ante lo cual es comn que se asignen
puntajes arbitrariamente, como se observ en la ciu-
dad de Barranquilla: las benefciarias desconocen por
qu presentan puntajes altos si nunca se les aplic la
encuesta, la nica encuesta en la que recuerdan haber
participado fue en el censo del 2005 por medio del cual
accedieron al SISBEN27.
El control que ejerce la ofcina municipal del SISBEN
sobre el trabajo que desarrollan los encuestadores
es muy dbil (ver grfco 12). Segn las benefciarias,
esta relacin se ubica en un plano contractual y existe
poco seguimiento sobre la calidad de la informacin
compilada en las visitas a los hogares. En las entrevis-
tas muchas madres comentaron que las autoridades
que sistematizan esta informacin tienen grandes
posibilidades para transformar los datos compilados,
y favorecer con ello solicitudes particulares de modi-
fcaciones del puntaje, tal como se encontr en Soa-
cha: yo he conocido varios casos en los que por tener
Grca 10: Riesgo alto a la integridad en la relacin entre ocina municipal
del SISBEN y beneciarias
Grca 11: Riesgo alto a la integridad en la relacin entre encuestadores del
SISBEN y beneciarias
26 Corporacin del Caribe. Mapa de actores del programa Familias en Accin en el distrito de Barranquilla-2013. Fase dos. Pg 3.
27 Ibd.
28 Entrevista a Madre Lder. Abril de 2013, Soacha.
Grca 12: Riesgo alto a la integridad en la relacin entre ocina municipal
de SISBEN y encuestadores
Si bien la estructura de la Red reduce en gran me-
dida los errores de exclusin e inclusin y permite
corroborar la informacin que arroja la encuesta SIS-
BEN29, se identifc que las difcultades en este mecan-
ismo tienen origen en el acompaamiento brindado
a las familias y sus expectativas hacia dicha asistencia,
tal como se encontr en la ciudad de Cali: algunas
benefciarias consideran pertinente que la red est ms
pendiente de ellas en todo el proceso de inscripcin e
incluso despus de fnalizado el proceso de seleccin
en el programa, pues en algunas ocasiones las familias
estn obligadas a cambiar de domicilio y debido a ello
han estado a punto de perder el subsidio, pues es difcil
la continuidad de sus hijos en un mismo colegio lo que
la ha hecho fgurar en el sistema como si incumplieran
con los compromisos30.

Como se mencion anteriormente, la Red Unidos
agrupa a las familias en condicin de pobreza extrema
haciendo uso de la versin dos del SISBEN, muchas de
ellas son poblacin vctima del conficto o con origen
tnico (indgenas o afrodescendientes). Debido a
sus condiciones de vida resulta adecuado el tipo de
acompaamiento que reciben por parte de la Red; sin
embargo, es necesario equilibrar el apoyo que puede
ofrecerse a las familias sin eximir su responsabilidad
individual y el rol activo que pueden jugar en la su-
peracin de su condicin de vulnerabilidad. Tambin,
resulta fundamental que las estrategias que se imple-
mentan con dichas familias focalizadas contribuyan
de manera efectiva a potenciar la superacin de sus
condiciones de vida, y en realidad sea evidente el im-
pacto de su intervencin.
As, los riesgos identifcados en esta relacin pueden
considerarse de tipo medio y se confguran a partir
de la posibilidad de que las familias reciban un apoyo
que no resulta permanente por parte de la Red, por lo
cual redunda en limitaciones ocasionales de acceso a
la informacin y entendimiento de los procedimien-
23
condiciones socioeconmicas de la poblacin focali-
zada. Algunas madres lderes mencionaron iniciativas
ciudadanas que han promovido en funcin de los
errores que registra la encuesta ante autoridades
como la Personera y la Contralora Departamental;
sin embargo, la incidencia de dichas medidas es redu-
cida y, de acuerdo con la informacin obtenida, an
el Gobierno Nacional carece de una estrategia sis-
temtica que ofrezca solucin a las difcultades que
se presentan con la encuesta SISBEN y a la reduccin
registrada en la poblacin benefciaria.
3.1.2. Poblacin en pobreza extrema: Red Unidos
Los principales riesgos para este mecanismo de fo-
calizacin se registran en las interacciones entre las
benefciarias y los cogestores de la Red Unidos (ver
grfca 13).
29 Es importante mencionar que durante el periodo de levantamiento de la informacin, la Agencia Nacional para la Superacin de la
Pobreza Extrema (ANSPE) haca uso de la versin dos del SISBEN, y aun no se haba implementado la tercera versin de la encuesta.
30 Pontifcia Universidad Javeriana de Cali. Anlisis sobre Familias en Accin: Fase II. Programa de Transferencias Monetarias Condiciona-
das, 2013. Pg. 2.
Grca 13: Principales riesgos a la integridad en la focalizacin mediante
Red Unidos
3.1.3. Poblacin vctima del conicto armado
Los riesgos ms evidentes en este tipo de focalizacin
se ubican en la interaccin entre la poblacin benef-
ciaria, la personera municipal y la unidad de aten-
cin a vctimas a nivel local y nacional y, aunque de
manera menos frecuente, en los acercamientos que
se hacen con las ofcinas del programa (ver grfca 15).
Como se mencion anteriormente, el procedimiento
para acceder al subsidio en condicin de vctima es
precedido por el reconocimiento de dicha condicin
por parte del Gobierno Nacional. En muchas oca-
siones se evidenci que, con ciertas difcultades, esta
poblacin logra conocer con exactitud los proced-
imientos que deben llevar a cabo para ello. Sin em-
bargo, el xito de este trmite depende del grado de
efciencia con el cual los organismos pblicos logran
orientar y acompaar a las vctimas en el proceso de
su reconocimiento.
En ciudades como Cali se identifcaron algunas rela-
ciones directas entre la ciudadana y las unidades de
atencin a vctimas; sin embargo se identifc una
tendencia ms fuerte hacia el acercamiento inicial a
instituciones del Ministerio Pblico, que idealmente
brindan una orientacin integral y de mayor alcance
24
tos del programa (ver grfca 14). De igual forma,
como se identifc en algunos municipios, aunque de
manera menos frecuente, es posible que la Red repro-
duzca algunos de los errores de identifcacin que se
presentan a travs del SISBEN y que los cogestores,
quienes tienen contacto directo con las familias, omi-
tan reportar dichas situaciones ante las autoridades
que coordinan los esfuerzos de acompaamiento.
Como se evidenci en el trabajo de campo, los con-
troles que ejercen la Red y la Agencia Nacional para
la Superacin de la Pobreza Extrema (ANSPE) sobre el
desempeo de los cogestores es difuso y los benef-
ciarios de su acompaamiento desconocen los cana-
les para tramitar sus inquietudes o inconformidades..
Resulta importante sealar que producto de esta in-
vestigacin se evidenci cierta desarticulacin entre
actores locales como las autoridades de Ms Familias
en Accin y los representantes de la Red Unidos. Esto
puede explicarse en virtud del modo como opera la
Red Unidos a nivel municipal, donde a partir de la se-
leccin de un operador privado se vincula a una se-
rie de cogestores encargados de ubicar a las familias
en situacin de pobreza extrema y aproximarlos a la
oferta institucional. Sin embargo, llama la atencin
que este tipo de actores no desarrollen un trabajo
articulado, aun cuando persiguen propsitos simi-
lares. Esto explica las difcultades en los fujos de in-
formacin sobre los procesos que adelantan entre s.
Grca 14: Riesgo medio a la integridad en la relacin entre Cogestores y
beneciarias
Grca 15: Principales riesgos a la integridad en la focalizacin de poblacin
vctima del conicto armado
inicia la interaccin directa con el programa, previo
reconocimiento de dicha condicin. Los potenciales
benefciarios deben dirigirse a las ofcinas del progra-
ma para solicitar su ingreso. El equipo del programa
debe enviar los documentos del ciudadano para es-
tudio de la Unidad Nacional de atencin a Vctimas
y verifcar la condicin de vulnerabilidad. Segn el
enlace municipal de Soacha, este proceso es relativa-
mente rpido. Sin embargo, depende de esta depend-
encia que se siga el protocolo para realizar el ingreso
de los benefciarios y que en realidad se verifque tal
condicin. En la exploracin en campo se identifca-
ron ciertos abusos de algunos grupos poblacionales
frente a la asistencia que ofrece el Estado, como uso
de soportes falsos para certifcar su vulnerabilidad y el
registro en varios municipios para obtener subsidios
y dems apoyos. De ah que sea central la supervisin
que deben realizar las autoridades locales sobre los
solicitantes y la pertinencia del subsidio. Ante dicho
panorama, en esta relacin se identifcan riesgos evi-
dentes de nivel alto que deben ser tenidos en cuenta
para asegurar la precisin de este mecanismo de fo-
calizacin (ver grfca 17).
3.2. Vericacin de compromisos
Para este componente los riesgos ms importantes se
ubican en la relacin entre las benefciarias, las ofci-
nas del programa y los colegios privados (ver grfca
18 en la siguiente pgina). Como se identifc, existe
25
a la ciudadana. Esta alternativa se ha implementado
debido a los altos ndices de congestin que han pre-
sentado las unidades de atencin a vctimas, aqu
resulta favorable el apoyo que se puede dar a travs
de las personeras locales, principalmente. A pesar de
esto, resultan difusos los canales ante los cuales la ciu-
dadana puede reclamar por las demoras en el tiem-
po de respuesta a sus solicitudes, y la nica opcin es
esperar el tiempo que cursa el estudio del trmite y la
validacin que se hace ante el Sistema de Registro de
Poblacin Desplazada, en poder de las autoridades
del orden nacional. De igual forma, la exploracin en
campo permiti evidenciar que son pocas las autori-
dades que desarrollan seguimiento al tipo de aten-
cin que se brinda a esta poblacin en cada uno de
los puntos de atencin a los cuales acuden.
De tal manera, los riesgos que se presentan en este
contexto pueden considerarse en un nivel medio (ver
grfca 16), debido a que se confguran a partir de los
prolongados tiempos de atencin a la ciudadana,
en bajos niveles de control sobre la atencin que se
presta a los grupos poblacionales, a niveles de infor-
macin variable sobre la ruta para validar su condicin.
El ingreso al programa para la poblacin vctima
puede realizarse en cualquier poca del ao. Aqu
Grca 16: Riesgo medio a la integridad en la relacin entre vctimas, Unidad
de Vctimas y Personera Municipal
Grco 17: Riesgo alto a la integridad en la relacin entre vctimas y ocina
del programa
pende, en gran medida de la diligencia y el tono del
enlace municipal para el establecimiento de unos pro-
tocolos para la verifcacin mensual o bimensual de los
compromisos31.
En este componente las autoridades locales tienen
adems, la responsabilidad de consolidar las bases
de datos sobre los compromisos de la totalidad de
las madres inscritas. En las ciudades de Cali y Bar-
ranquilla, y en el municipio de Madrid (en Cundi-
namarca) se identifc el descontento de algunas
benefciarias frente a la efectividad de este com-
ponente, pues para las madres entrevistadas es in-
cmodo ver como cada dos meses se presentan las
mismas difcultades debido a las inconsistencias en la
informacin, lo que genera incumplimientos en el pago,
pues fguran como si estuviesen evadiendo las respon-
sabilidades que adquirieron con el programa. La razn
principal para que esto suceda es que la comunicacin y
la coordinacin que se maneja dentro del programa no
es ni la mejor ni la ms efectiva, lo que trae como con-
secuencia desinformacin sobre fechas de verifcacin
que repercute de manera desfavorable en las madres32.
Frente a este ltimo aspecto, segn las informacin
obtenida en campo, la relacin entre las benefciarias
y las ofcinas del programa tiende a un nivel de riesgo
alto (ver grfca 20 en la siguiente pgina), en la me-
26
multiplicidad de mecanismos para la verifcacin de
compromisos, muchos de ellos en proceso de unif-
cacin por parte del Gobierno Nacional con la imple-
mentacin de la ley del programa, al momento de
realizar la investigacin.
En algunos municipios se identifc el cruce interno
de bases de datos entre instituciones de salud y edu-
cativas. Sin embargo, las principales difcultades se
encuentran en las instituciones educativas del orden
privado, con las cuales los retrasos en la entrega de
soportes han sido frecuentes y en algunos casos se
han registrado cobros por la emisin de dicha infor-
macin. Esta situacin cobra un efecto directo en el
pago del subsidio de las familias. La opcin para las
benefciarias consiste en consultar con las madres
lderes del municipio, y en casos muy frecuentes so-
licitar apoyo a las autoridades locales del programa
para generar acuerdos con dichas instituciones. Por
las anteriores razones, podra considerarse que esta
relacin presenta un riesgo de tipo medio (ver gr-
fca 19). Como se identifc en varias de las ciudades
exploradas, el grado de apertura de las instituciones
involucradas en la verifcacin de compromisos de-
Grca 18: Principales riesgos a la integridad en la vericacin de
compromisos
Grca 19: Riesgo medio a la integridad en la relacin entre beneciarias y
colegios privados
31 Corporacin OCASA. Evaluacin programa Familias en Accin, Madrid Cundinamarca Etapa II: mapeo de actores. Junio de 2013
32 Observatorio Cali Visible. Anlisis sobre Familias en Accin: Fase II. Programa de Transferencias
resulta difuso. En primer lugar, las benefciarias ase-
guran desconocer sobre los actores que desarrollan
tal monitoreo. Por su parte, las autoridades del pro-
grama afrmaron que las ofcinas a nivel regional y
nacional exigen de manera permanente informes y
el registro sobre la verifcacin de compromisos; sin
embargo, dichos sondeos prestan poca atencin a las
condiciones en medio de las cuales se desarrollan los
procedimientos. En segundo lugar, los organismos
de control atienen las difcultades del programa de
acuerdo a las solicitudes que se hacen de manera in-
dividual, por lo cual el impacto real en los procesos
del programa resulta bastante reducido. Iniciativas
ciudadanas de control y mejoramiento sobre el pro-
grama son an poco frecuentes, pues las benefciari-
as cuentan con pocos estmulos para desarrollarlas y
es poco frecuente su advenimiento.
Sin embargo, resulta importante mencionar el rol
que en la prctica desempean los Comits de Cer-
tifcacin Municipal, cuya presencia fue mencionada
en tan slo dos de los municipios explorados (Bar-
ranquilla y Soacha). Estos Comits estn compuestos
por una madre lder, un representante del programa
y por la personera municipal, y se rene con el fn de
identifcar los niveles de cumplimiento de las madres
y estudiar aquellos casos especiales que merezcan al-
gn tipo de intervencin. En esta medida, segn el
enlace municipal de Barranquilla, el Comit de Certif-
cacin se erige como un instrumento de seguimiento
y evaluacin interna, y una herramienta que le brinda a
los benefciarios garantas de la calidad del proceso de
verifcacin de compromisos33. A pesar de esto, y de la
importancia que podra revestir su existencia, an es
incipiente su incidencia al interior del programa.
3.3. Quejas y reclamos
Los riesgos asociados a este componente se relacio-
nan con el grado de respuesta que puede ofrecer la
27
dida en que el proceso de verifcacin no logra fuir
de manera adecuada y se evidencian imprecisiones
en la informacin que se ofrece a la ciudadana, as
como manejos poco estructurados de los soportes
presentados, cuyos efectos se refejan en el desarrollo
de los pagos del subsidio.
A pesar de lo anterior, se debe destacar que en el
municipio de Soacha se evidenci un correcto de-
sarrollo de los procesos y articulacin entre los di-
versos actores involucrados en el componente de
verifcacin, con niveles de cumplimiento cercanos
al 100 por ciento. Como se evidenci, del grado de
gestin de los enlaces municipales depende la efec-
tividad de la verifcacin de los compromisos, que se
estructura a partir de un fujo de informacin efectivo
hacia la poblacin, del adecuado involucramiento y
sensibilizacin de las instituciones que participan en
el proceso, de la mayor diligencia para sistematizar la
informacin que las madres radican ante las ofcinas
del programa, y de la existencia de estrategias que
permitan el acceso de la totalidad de poblacin a di-
cho proceso, especialmente aquellas ubicadas en las
zonas rurales de los municipios.
Por otro lado, de acuerdo con la informacin ob-
tenida, el control que realizan las autoridades del
programa u otras instituciones sobre el desarrollo
del componente de verifcacin de compromisos
Grca 20: Riesgo alto a la integridad en la relacin entre beneciarias y
colegios privados
33 Corporacin del Caribe. Mapa de actores del programa familias en accin en el distrito de Barranquilla-2013. Fase dos. Pg 4.
28
ofcina municipal a las inquietudes que presentan las
benefciarias (ver grfca 21). Los informes presenta-
dos por los aliados regionales evidencian bajos nive-
les de conocimiento sobre los canales para tramitar
quejas y reclamos y poco inters de las madres por
incurrir en ello y, por su parte, el uso de mecanismos
informales de consulta para tramitar sus inquietudes
ante fguras como la madre lder. De acuerdo a ello,
puede considerarse que en la relacin entre las ofci-
nas del programa y las benefciarias existe un nivel de
riesgo alto, principalmente debido a las tendencias
de desconocimiento de los canales para el trmite y
el seguimiento a la resolucin de quejas por actores
internos y externos del programa.
En el caso de la ciudad de Cali y Barranquilla se evi-
denciaron diversidad de temas sobre los cuales las
madres presentaban inconformidades; sin embargo,
muy pocas de ellas mencionaron haber accedido
a presentarlas formalmente pues no conocen las
herramientas que pueden utilizar ni los mecanismos
que el programa habilita para ello y en general las
madres desconocen cules son las autoridades com-
petentes que hacen seguimiento a sus quejas y reclam-
os34. Adicionalmente, cuando han decidido instaurar
formalmente alguna queja, el trmite ha sido lento, en
algunas ocasiones no reciben respuesta alguna y hasta
el momento ninguna queja ha conllevado a que el pro-
grama tome realmente medidas correctivas35.
A pesar de lo anterior, en el caso del municipio de
Soacha, durante el periodo de realizacin de la inves-
tigacin se present una reduccin signifcativa en el
nmero de quejas recibidas gracias a los esfuerzos de
la administracin del programa, tal como se ha men-
cionado antes.
34 Ibd.
35 Observatorio Cali Visible. Anlisis sobre Familias en Accin: Fase II. Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas, 2013. Pg. 3.
Grca 21: Principales riesgos a la integridad en la vericacin de compromisos
lizar ms a los enlaces municipales del programa
sobre la necesidad de corroborar la condicin de
esta poblacin al momento de solicitar su ingreso
al mismo.
Es necesario que desde el Gobierno Nacional se
contine avanzando en una estrategia unifcada
para la verifcacin de compromisos de corre-
sponsabilidad de las benefciarias, que tenga
presente las condiciones de institucionalidad de
las entidades territoriales del pas, y que prom-
ueva vas para generar una mayor articulacin
por parte de las instituciones del orden privado.
En este sentido, resulta importante fortalecer las
capacidades de las autoridades locales del pro-
grama para el manejo y la sistematizacin de los
soportes, con el fn de reducir inconsistencias
que afectan el pago de los subsidios a aquellas
familias que cumplen con sus compromisos de
manera oportuna. Adems, se sugiere que las al-
caldas busquen articular de una manera ms ef-
ciente y clara la oferta de programas sociales orien-
tados a erradicar la pobreza, con el fn de favorecer
una accin coordinada entre entidades pblicas
y de esta manera favorecer un mayor impacto.
Resulta importante incrementar los niveles de
informacin acerca de los canales que posee el
programa para el trmite de quejas y reclamos
por parte de las benefciarias, y la capacidad de
respuesta del programa a cada una de ellas. De
esta manera se podran generar acercamientos
positivos y constructivos entre los ciudadanos
y los funcionarios de las entidades pblicas que
contribuyan a generar dilogos efectivos, y con
ello fortalecer el contexto de gobernabilidad en
cada regin.
29
Adems de los hallazgos anteriormente mencio-
nados, la exploracin realizada sobre el programa
permite agrupar en cuatro dimensiones las reco-
mendaciones generales para el fortalecimiento de
los procesos y actores que intervienen dentro del
mismo: (i) sobre los componentes ms vulnerables
y los riesgos identifcados, (ii) sobre la integridad del
programa, (iii) sobre el rol de los principales actores
identifcados, y (iv) sobre el programa como medida
para superar la pobreza.
4.1.
Teniendo en cuenta las fallas de exclusin e in-
clusin que se presentan al interior del com-
ponente de la focalizacin en sus diversos
mecanismos, resulta imperativo, en primer lugar,
fortalecer los procedimientos para la aplicacin
del instrumento SISBEN mediante mayores nive-
les de capacitacin a los encuestadores, mejores
capacidades en el equipo municipal para la sis-
tematizacin y la reserva de la informacin que
es compilada, y el incremento de los niveles de
informacin en la ciudadana sobre la ruta apli-
cacin de este instrumento de focalizacin. En
segundo lugar, es importante fortalecer el acom-
paamiento que realiza la Red Unidos a las famil-
ias benefciarias, equilibrando la responsabilidad
individual de cada ncleo familiar con el apoyo
que ofrecen los cogestores al momento de la en-
trada al programa. En tercer lugar, es importante
agilizar los procedimientos mediante los cuales
se da respuesta a la ciudadana en condicin de
vctima del conficto armado ante la solicitud del
reconocimiento jurdico de su situacin, y sensibi-
Conclusiones y recomendaciones
4
Sobre los componentes ms
vulnerables y los riesgos identicados
partir de la retroalimentacin generada por
las benefciarias, y que se complementen y
fortalezcan espacios de dilogo y concert-
acin entre actores como las Asambleas
Anuales permitiendo que estas cumplan
con los requisitos mnimos de audiencias
pblicas de rendicin de cuentas ya contem-
pladas en la normatividad nacional. Vincu-
lado a lo anterior, es necesario garantizar que
los espacios de encuentro entre autoridades
y benefciarias no sean utilizados para la pro-
mocin de liderazgos polticos y la promocin de
intereses electorales. Resulta altamente necesa-
rio que se tomen medidas efectivas que inhiban
el uso de los espacios de reunin del programa
como focos de campaas polticas, no solo du-
rante los periodos cercanos a las elecciones.
Si bien el proceso de institucionalizacin de Fa-
milias en Accin evidencia la formalizacin de
un conjunto de procedimientos involucrados en
la puesta en marcha del programa, dicho pro-
ceso presta muy poca atencin a los espacios
de promocin de control social. Esto reproduce
una limitada apertura de los programas sociales
hacia la participacin de la ciudadana en su im-
plementacin y evaluacin. Por lo tanto, es fun-
damental que se articule la participacin de las
benefciarias hacia el control del programa y su
devenir, tanto en la escala nacional como en la lo-
cal. En particular, se considera muy relevante for-
talecer el rol de las madres lderes y de las madres
veedoras mediante capacitaciones enfocadas en
el funcionamiento del programa, los deberes y
los derechos de las benefciarias, los mecanismos
de quejas y reclamos, y los mecanismos de acceso
a la informacin, rendicin de cuentas y partici-
pacin ciudadana del programa.
Como complemento a lo anterior, es necesa-
rio fortalecer los canales ante los cuales las
benefciarias y cualquier otro actor involucrado
en el programa pueden denunciar situaciones
irregulares, mediante mecanismos que garanti-
cen la confdencialidad y la proteccin de quienes
denuncien y el establecimiento de procedimien-
30
Debido a la importancia que tiene el equipo
del nivel municipal en la puesta en marcha
del programa bajo el liderazgo del enlace
municipal, es indispensable que desde
el Gobierno Nacional se avance en la con-
struccin de unos requisitos mnimos sobre
el perfl profesional de dicho equipo y sobre la
composicin interdisciplinaria del mismo, con
el fn de contar con las capacidades necesarias
para responder de manera oportuna a los
requerimientos de implementacin del progra-
ma y a las demandas de la poblacin benefciaria.
Resulta importante que las autoridades del Go-
bierno Nacional promuevan el fortalecimiento de
las interacciones entre los diversos niveles terri-
toriales, con el fn de generar aprendizajes para la
orientacin institucional del programa en todo el
territorio.
Es fundamental que las autoridades de control
del Estado presten atencin al programa y a su
desarrollo, con el fn de hacer un seguimiento im-
portante a su impacto, a su funcionamiento y a la
poblacin receptora de los subsidios.
4.2. Sobre la integridad del programa

Es necesario que los procesos de rendicin de
cuentas al interior del programa se desarrollen
de manera permanente y que su contenido sea
presentado de acuerdo a los intereses y expec-
tativas, al nivel de escolaridad, a la condicin
cultural y de gnero del pblico receptor. Si
bien el programa por s mismo involucra un alto
nivel de participacin de las madres en las diver-
sas tareas que componen su ejecucin, resulta
fundamental ampliar y potenciar esta partici-
pacin en espacios que favorezcan una dinmica
constructiva de peticin y rendicin de cuentas
entre las benefciarias y las autoridades involu-
cradas, que permitan introducir mejoras a los
procesos de implementacin del programa a
4.3. Sobre el rol de los principales
actores identicados
Se recomienda fortalecer y visibilizar el rol del
Comit de Certifcacin Municipal con el propsi-
to de garantizar el desarrollo de sus competen-
cias, y potenciar con ello su consolidacin como
instancia de interlocucin y acercamiento entre la
ciudadana y las autoridades del programa para
la concertacin de acuerdos y medidas de mejo-
ramiento.
Como se mencion antes, resulta importante for-
talecer el rol de las madres veedoras garantizando
su presencia en el programa, su independencia
frente a la administracin pblica y su incidencia
ante los procedimientos, as como dotndolas de
capacitacin y herramientas para desarrollar su
labor.
Resulta evidente que el programa abre nuevos
espacios de interaccin entre benefciarias, ofrece
oportunidades para incrementar las capacidades
de liderazgo y genera la posibilidad de abrir nue-
vas trayectorias de participacin poltica. Sin em-
bargo, ms all de la visibilidad y el reconocimien-
to, es necesario fortalecer una aproximacin
orientada a favorecer el empoderamiento real de
las mujeres ms all de ser receptoras de un ben-
efcio estatal y responsables del cumplimiento de
una corresponsabilidad.
Se recomienda que los rganos de control del
nivel local y nacional, tales como las contraloras
y personeras, logren desarrollar un seguimiento
permanente al programa en cada uno de sus
componentes. Esto con el propsito de contribuir
en el mejoramiento de los procesos internos del
programa y facilitar la puesta en la agenda pbli-
ca de las difcultades que se experimentan en di-
versas regiones del pas.
31
tos claros de manejo de denuncias y adopcin
de medidas de mejora a partir de las mismas.
Esto ser particularmente importante para evitar
posibles manipulaciones de la poblacin benef-
ciaria del programa durante contextos previos a
elecciones a cargos de representacin popular.
Es necesario que las campaas de comunicacin
del programa tanto a nivel local y nacional, trans-
mitan de manera clara que el acceso al subsidio
Ms Familias en Accin es un derecho de las fa-
milias en situacin de pobreza y no es produc-
to de la voluntad de algn actor poltico. Este
mensaje cobra relevancia en pocas previas a
elecciones a cargos de representacin popular,
como la actual. De igual forma es necesario que
se tomen las medidas necesarias para generan
sanciones o correctivos a aquellos partidos polti-
cos o candidatos que actualmente incurren en el
uso del programa como estrategia para promover
su eleccin, generando con ello presiones sobre
la comunidad de benefciarias.
Es muy importante garantizar la difusin y el
acceso a la informacin a travs de mecanismos
efectivos y de impacto en la poblacin, sobre los
procesos propios y complementarios del progra-
ma, entre ellos la fecha de aplicacin de las en-
cuestas del SISBEN, las jornadas de inscripcin,
fechas de pago, verifcacin de compromisos,
recepcin de quejas y reclamos. Dichos mecan-
ismos de informacin deben tener en cuenta las
condiciones del contexto de cada una de las re-
giones del pas y las prcticas de sus pobladores.
De manera especial, se recomienda prestar mu-
cha atencin a cmo el programa cumple con
la Ley 1712 de 2014 de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Nacional, tanto por los
lineamientos que esta norma proporciona en
materia de divulgacin proactiva de informacin
pblica, como por la obligatoriedad de cumplim-
iento que impone la misma a las entidades del or-
den nacional y territorial vinculadas al programa.
32
4.4. Sobre el programa como medida
para superar la pobreza
De acuerdo con la informacin obtenida durante
la investigacin, se percibe que muchas de las
benefciarias entienden los subsidios como un re-
curso que debiera perpetuarse. A pesar del largo
tiempo de existencia del programa, existe poca
comprensin sobre el mismo como mecanismo
de complemento a los ingresos de las familias y
como un apoyo provisional, tal como lo ilustra
una cancin que emana de la cultura popular co-
lombiana construida alrededor del programa: ya
no quieren trabajar paseguir tomando ron, estn
pendientes pacobrar las familias en accin36.
Resulta imprescindible crear conciencia en las
benefciarias sobre el sentido del programa y la
oportunidad que puede ofrecer a muchas fa-
milias para superar su condicin de pobreza,
al ser un complemento al ingreso. Adems, es
necesario agudizar las campaas educativas sobre
el uso que pueden darse a los subsidios entrega-
dos para garantizar la asistencia escolar y los con-
troles de salud de los hijos, y especialmente disear
mecanismos para determinar el efecto que tienen
estos recursos en las condiciones socioeconmi-
cas de las familias benefciarias.
Por ltimo, se recomienda desarrollar esfuerzos
ms efectivos en la divulgacin de los logros
del programa, especfcamente sobre el nmero
y la situacin de la poblacin que logra salir de
manera exitosa de Ms Familias en Accin gracias
a la superacin de la condicin de vulnerabilidad.
36 Lucho Cobo. Familias en Accin. 2012.
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