Progreso en la reforma de la gestión

financiera pública

Resultados de una encuesta mundial Enero de 2010

ICGFM
The International Consortium on Governmental Financial Management

El contenido de esta publicación no tiene la intención

de responder preguntas específicas o sugerir la
adecuación de alguna acción en un caso particular. Si
desea obtener más información sobre las cuestiones
analizadas, consulte a un socio de atención al cliente
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Acerca de la encuesta
En 2004, el Consorcio Internacional de Gestión Financiera Gubernamental (ICGFM,
por sus siglas en inglés) le pidió a Grant Thornton LLP (Grant Thornton) que realice
la primera encuesta internacional para ejecutivos financieros gubernamentales,
titulada Resistir la corrupción en el sector público. En 2009, Grant Thornton llevó
a cabo una segunda encuesta en nombre del ICGFM, que se centró en la reforma
de la gestión financiera pública. El objetivo de esta segunda encuesta es ayudar
a comprender mejor la experiencia de los gobiernos nacionales que se dedican
a mejorar la gestión de recursos públicos y lograr que sus finanzas sean más
transparentes y su información financiera más útil para administrar las operaciones
del sector público.
Metodología de la encuesta
Los socios y el personal de Grant Thornton realizaron entrevistas en persona
a ejecutivos financieros y organizaciones mandantes nacionales, utilizando un
instrumento de encuesta abierto y cerrado. También diseñamos y llevamos a cabo
una encuesta multilingüe en línea destinada a la misma audiencia objetivo. Las
empresas miembro de Grant Thornton International Ltd promovieron esta encuesta
en sus respectivos países y lograron que se completaran 65 encuestas. En
www.grantthornton.com/publicsector, Publicaciones, se pueden ver las copias de
los instrumentos de encuesta.
De los encuestados en persona y en línea, aproximadamente el 74 por ciento eran
empleados por el gobierno, el 9 por ciento, por organizaciones mandantes y otras
organizaciones no gubernamentales, el 2 por ciento, por entornos académicos y el
resto, por compañías privadas que brindan servicios al gobierno. Los participantes
representaban a 35 países de África, Asia Oriental y el Pacífico, Europa y Asia
Central, América Latina y el Caribe, Oriente Medio, Asia del Sur y América del Norte.
Anonimato
La encuesta no atribuye las opiniones y las citas a ninguno de los encuestados.
Tampoco los nombra a ellos, ni a las instituciones, ni a los países específicos.
Estas medidas fueron fundamentales para ganar la confianza y la cooperación total
de los funcionarios del gobierno que participaron en la encuesta.
Índice
1 Resumen ejecutivo
3 Progreso en la reforma de la
gestión financiera pública
9 Los diferentes roles de los
líderes financieros gubernamentales
11 Transparencia
13 Afrontar la incertidumbre
económica global
16 Conclusiones
Resumen ejecutivo
Durante el verano de 2009, 65 funcionarios del sector público
de 35 países, que representaban a África, Asia Oriental y el
Pacífico, Europa y Asia Central, América Latina y el Caribe,
Oriente Medio, Asia del Sur y América del Norte, participaron
en la Encuesta 2009 para Líderes de la Gestión Financiera
Global patrocinada por el Consorcio Internacional de Gestión
Financiera Gubernamental (ICGFM, por sus siglas en inglés).
El objetivo de la encuesta era investigar por qué los países se
involucran en iniciativas relacionadas con la reforma de la gestión
financiera pública, los obstáculos que enfrentan, el apoyo que
necesitan para una implementación exitosa, el rol de los líderes de
la gestión financiera y los costos y beneficios de la transparencia
en lo que respecta a tratar la incertidumbre económica global y
prevenir futuras crisis económicas.
Las recientes recesiones económicas afectaron a los países
desarrollados y en desarrollo de todo el mundo, y causaron
una disminución de las exportaciones, los impuestos y los
ingresos tributarios, lo que a su vez ocasionó un déficit
presupuestario y una creciente demanda de servicios públicos.
Estos problemas despertaron un mayor interés en la reforma de
la gestión financiera pública y estimularon la demanda de más
responsabilidad por parte de los funcionarios del gobierno.
Las reformas de la gestión financiera pública hoy en curso
en los países encuestados incluyen la adopción de estándares
internacionales de contabilidad, la estandarización de los
sistemas de información y la mejora de la gestión del déficit y de
las deudas. Las razones que se mencionan con más frecuencia
dentro de las iniciativas para la reforma son el aumento de la
transparencia en el gobierno y la participación de los ciudadanos
en la gestión financiera pública. A medida que aumente la
confianza en el gobierno por parte de los ciudadanos, dicen los
participantes de la encuesta, el público le dará más apoyo fiscal y
social al gobierno.
Las necesidades de capital humano no cubiertas parecen ser
el principal obstáculo para las reformas de la gestión financiera
pública. Estas necesidades incluyen la falta de profesionales
capacitados para la gestión financiera y la contabilidad, la
inadecuación de los programas de educación y capacitación, y
la falta de recursos para la contratación de personal. El apoyo
externo, en especial la asistencia técnica y la capacitación,
es fundamental para superar la barrera del capital humano
y garantizar la implementación exitosa de las reformas. Los
socios de desarrollo juegan un papel importante en el apoyo a
los gobiernos para llevar a cabo autoevaluaciones, modernizar
y fortalecer operaciones e implementar evaluaciones de
desempeño.
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 1

Los altos funcionarios del gobierno deben poseer y conducir
iniciativas para la reforma para poder vencer una burocracia
arraigada que resiste el cambio. Es necesario contar con un
defensor claro de los esfuerzos para la reforma para administrar
la iniciativa de cambio y crear una visión holística de la
reforma. Un defensor también puede mantener el programa de
la reforma como principal prioridad a pesar de las demandas
contradictorias, en especial durante una recesión económica.
Los líderes, sin tener en cuenta su nivel dentro del gobierno,
deben tener una visión, metas y objetivos, no sólo para sus
organizaciones, sino también para sus propios puestos. Deben
tener la capacidad de crear un mapa de ruta hacia la reforma que
los demás puedan seguir.
Casi todos los encuestados coincidieron en que vale la
pena afrontar los costos extras necesarios para lograr más
transparencia y así mantener la franqueza con el público y
estimular la participación de los ciudadanos. La ética y el
gobierno en la gestión financiera también son dos puntos muy
importantes. Los líderes financieros siempre deben recordar que
son contratados por la gente para servir a la gente.
2 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
Para mitigar los problemas de déficit en los ingresos que
quedan expuestos a causa de la actual crisis financiera global,
los gobiernos deben evitar responder en forma automática por
medio de recortes generalizados de presupuesto. No deberían
usar un hacha cuando en realidad necesitan un bisturí. Para
prevenir futuras crisis económicas, los gobiernos deberán aplicar
una gestión proactiva y mejor control, estimación y gestión de
los riesgos. Los líderes de la gestión financiera también deberían
aumentar su participación en la planificación, la elaboración
de presupuestos y la gestión de programas, compartiendo sus
habilidades especiales y su pericia con los colegas no financieros.
Desarrollar coaliciones fuertes entre los líderes de la gestión
financiera es indispensable para promover la reforma de la
gestión financiera pública en relación con la preparación, la
ejecución, la implementación y la elaboración de informes
de presupuestos creíbles. Los foros internacionales, como el
del ICGFM, también les permiten a los líderes de la gestión
financiera de todo el mundo conectarse, colaborar, compartir
mejores prácticas y aprender.
Progreso en la reforma de la gestión
financiera pública
Al principio de la encuesta, les preguntamos a los participantes,
que eran empleados de gobiernos de todo el mundo, si sus
países se ocupaban de las actividades relacionadas con la
reforma de la gestión financiera pública, y la mayoría respondió
afirmativamente. Las actividades de reforma que describieron
incluyen las siguientes:
• Contabilidad. Adoptar estándares internacionales de
contabilidad y contabilidad diferida
• Tecnología de la información. Estandarizar sistemas de
información, implementar sistemas de gestión financiera
integrados o sistemas de planificación de recursos
empresariales (ERP, por sus siglas en inglés) y mejorar
sistemas
• Leyes y políticas. Establecer marcos legales para las finanzas
del sector público (ejemplos: leyes para las finanzas del
gobierno, el tesoro y las instituciones de auditoría suprema)
• Mejora del proceso. Eliminar la inutilidad y la ineficiencia de
los diferentes procesos que subyacen tras la gestión financiera
pública (ejemplos: mejorar la contabilidad y desarrollar
manuales de procedimiento, como un manual del contralor)
• Auditorías. Mejorar la función de auditoría pública
• Gestión presupuestaria. Introducir un presupuesto en base
a los resultados, una mejor gestión del déficit y de la deuda,
leyes que promuevan la responsabilidad fiscal en el gobierno,
una planificación prospectiva para decidir si invertir, o no, y
una mayor participación por parte de los legisladores (por
ejemplo, de los miembros del parlamento) en la preparación
de presupuestos y la revisión de desempeño
• Adquisición. Reforma de las políticas de adquisición,
sistemas de información basados en la red para la adquisición
Varios encuestados señalaron que al menos una parte de su
iniciativa para la reforma de la gestión financiera pública recibe
financiamiento de mandantes multilaterales y bilaterales.
Detrás de la presión para la reforma
¿Por qué los gobiernos nacionales se ocupan de la reforma de
la gestión financiera? El Cuadro 1 muestra que existen cuatro
razones principales, que están relacionadas con la responsabilidad
y la efectividad.
La responsabilidad y la transparencia tienden a fortalecerse
entre sí, según afirma la mayoría de los encuestados. Con
respecto a la responsabilidad, un encuestado dice: “Hay un
mayor interés por parte del gobierno de demostrarles a los
ciudadanos que el gasto público se está haciendo de manera
efectiva”. Una razón de este interés es la necesidad de aumentar
la confianza en el gobierno y de mostrarles a los ciudadanos los
resultados generados por los impuestos que ellos pagan. Esta
transparencia hace que los ciudadanos estén más dispuestos a
brindar apoyo fiscal y social a sus gobiernos. Más transparencia
también estimula la concientización de los ciudadanos respecto
del desempeño del gobierno. Como dice un encuestado: “La
concientización ha provocado que los ciudadanos demanden
el establecimiento de un gobierno más transparente y más
responsable”. Se podría sencillamente ir hacia la dirección
opuesta y considerar que la concientización de los ciudadanos
hace que el gobierno sea más responsable. Como sea, se trata
Cuadro 1: Razones para iniciar la reforma de la gestión
financiera pública
Aumentar la transparencia del gobierno
y la participación de los ciudadanos 41%
Mejorar la efectividad del gasto
presupuestario 29%
Mejorar la rendición de cuentas
al gobierno y a las partes
involucradas 20%
Cumplir con los requisitos
de la comunidad mandante 10%
N = 119 menciones
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 3
de un ciclo justo en el que la responsabilidad promueve más
transparencia y ésta, a su vez, demanda más responsabilidad y así
sucesivamente. Los encuestados son bastante conscientes de este
ciclo y desean promoverlo.
Barreras para la reforma
Les pedimos a los participantes que nos cuenten los obstáculos
más importantes que se les presentan a la hora de implementar
la reforma de la gestión financiera en su gobierno como un todo
y en la organización específica (ministerio o agencia) en la que
trabajan. Las respuestas se clasifican en cuatro amplias categorías:
personas, marco legal y políticas, apoyo externo y liderazgo y
gestión de cambios.
Personas
Los desafíos de capital humano se convirtieron en una de las
barreras más mencionadas para la reforma de la gestión financiera
pública. Este resultado no sorprende y puede indicar que los
desafíos son universales en lo que respecta a la prestación de
servicios públicos en todo el mundo. Grant Thornton realizó
una cantidad de encuestas a líderes de la gestión financiera de
EE.UU. y todas llegaron al mismo resultado: el capital humano
es la preocupación número uno. La naturaleza del problema
que enfrentan los líderes financieros de EE.UU. es muy similar
a la que enfrentan sus colegas en otras naciones. Los párrafos
siguientes tratan algunos de los elementos del problema.
1
Consulte las encuestas anuales a los directores financieros del gobierno y a los ejecutivos
financieros militares patrocinadas por la Association of Government Executives (Asociación de
Ejecutivos del Gobierno) y la American Society of Military Comptrollers (Sociedad Americana de
Contralores Militares), disponibles en www.grantthornton.com/publicsector.
4 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
Falta de profesionales de la gestión financiera y la
contabilidad calificados que estén capacitados y tengan
experiencia en la gestión financiera del sector público. Los
encuestados señalaron este problema en todos los niveles de
empleo, desde funcionarios y ejecutivos financieros elegidos
hasta gerentes y personal. Algunos encuestados de países en
desarrollo dijeron que la falta de contadores capacitados también
afecta a las compañías y a las organizaciones sin fines de lucro.
Algunos encuestados afirman que cuando se compite dentro de
una fuente limitada de profesionales capacitados, el gobierno está
en desventaja debido a los bajos salarios.
Naturaleza de los puestos en la gestión financiera. Algunos
encuestados señalan que en sus gobiernos, la descripción del
puesto de los gerentes financieros y del personal debería ser
más clara y precisa, para así promover el profesionalismo y la
responsabilidad. Además, su rol en el servicio público debe ser
mejor comprendido por el personal no financiero y por los
mismos profesionales financieros.
Disponibilidad de capacitación y desarrollo profesional.
Algunos encuestados indicaron que en sus países hacen falta
universidades que ofrezcan cursos relacionados con la gestión
financiera pública. Muchos dicen que necesitan recursos para
capacitar a sus profesionales y enseñarles nuevas habilidades,
como contabilidad diferida y sistemas de información para la
gestión. Asimismo, quizás no haya un camino claro en lo que
respecta a la trayectoria profesional para profesionales de la
gestión financiera del sector público, lo que hace que sea más
difícil determinar las necesidades de capacitación y desarrollo
profesional.
Marco legal y políticas
Muchos encuestados señalaron que sus países deben trabajar
más para mejorar el marco legal de la gestión financiera del
sector público y de funciones relacionadas, como la adquisición.
El marco legal incluye tanto las leyes establecidas por los
funcionarios elegidos como las políticas que interpretan dichas
leyes, junto con los estándares nacionales para la contabilidad
del sector público. Varios encuestados están de acuerdo con
alguien que sostiene: “Hay conflictos inherentes a nuestro
sistema financiero que necesitan ser superados, para lo que se
deben separar las funciones de contabilidad de las funciones
de auditoría”, y agregan que se deben separar las funciones
de elaboración de presupuestos, gestión financiera, tesorería
y demás funciones. Los requisitos que las organizaciones
mandantes exigen para que los países implementen la reforma
legal son buenos, pero, en algunos casos, los países no cuentan
con los recursos necesarios para hacer esto rápidamente o para
cumplir verdaderamente con los requisitos de las nuevas leyes.
Un país no debe esperar a que se establezca
un marco legal en su totalidad para
implementar una reforma de la gestión
financiera.
Un país no debe esperar a que se establezca un marco
legal en su totalidad para implementar una reforma de la
gestión financiera. Tanto a nivel de entidad como individual,
una organización financiera puede introducir evaluaciones de
desempeño, responsabilidades, gestión por resultados y otras
políticas y procedimientos durante el período de transición a la
nueva legislación.
Apoyo externo
Les preguntamos a los encuestados cuáles son los recursos más
importantes que necesitan sus gobiernos para la reforma de la
gestión financiera. El Cuadro 2 resume sus respuestas en cuatro
categorías: asistencia técnica, marcos legales, sistemas de gestión
financiera automatizados y financiamiento en general.
Cuadro 2: Tipos de apoyo necesarios para la reforma de la gestión
financiera pública
Asistencia técnica: capacitación,
intercambio, conocimiento y desarrollo
de habilidades 70%
Marcos legales 17%
Sistemas de gestión financiera
automatizados 9%
Financiamiento: subsidios,
préstamos y otros fondos 4%
N = 72 menciones
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 5
 La asistencia técnica fue la forma de apoyo más mencionada
como requisito para la implementación de la reforma de la
gestión financiera. Los encuestados mencionaron temas de
capacitación específicos para los profesionales de la gestión
financiera, como:
Temas de capacitación
• Contabilidad
• Auditoría
• Realización de informes financieros
• Controles internos
• Gestión de sistemas de información
• Adquisición
• Procedimientos de tesorería
Los programas de intercambio con otros países y entre los
diferentes niveles del gobierno, mencionados por alrededor del
7 por ciento de los encuestados, son vistos como una manera de
mejorar las habilidades, transmitir conocimiento y establecer una
comunicación entre colegas profesionales.
Dividimos en tres categorías los tipos de asistencia técnica
que los encuestados manifestaron que necesitaban: proceso,
capacitación general y asesoramiento técnico y en políticas. Los
resultados aparecen en el Cuadro 3.
Los temas para la asistencia técnica de proceso incluyen los
que se nombraron anteriormente, además de los que aparecen a
continuación:
• Diagnóstico del país y autoevaluaciones
• Generación de recursos
• Implementación de sistemas de información y programas de
aplicaciones para la gestión financiera
• Modernización y fortalecimiento de las funciones de
auditoría externa e interna
6 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
Cuadro 3: Necesidades de asistencia técnica de los encuestados
Proceso: diagnóstico del país, presupuestos,
contabilidad, realización de informes
financieros y sistemas de gestión
financiera 58%
Capacitación general: capacitación
por temas y acceso
a información 21%
Asesoramiento técnico y en políticas:
supervisión externa y reformas
en los niveles nacionales y
subnacionales 20%
N = 132 menciones
* El total no llega al 100 por ciento porque se redondeó.
• Modernización de planes contables
• Evaluación de desempeño (a nivel de entidad o individual)
• Planificación
• Sociedades público-privadas
La asistencia técnica para la capacitación general incluye las
áreas enumeradas anteriormente como temas de capacitación,
más un mejor acceso a la información sobre la reforma de la
gestión financiera, las mejores prácticas, los puntos de referencia,
las herramientas y los procedimientos para lograr mejoras y
otros puntos relacionados.
El asesoramiento técnico y en políticas se concentra en el
desarrollo de planes y procedimientos para la implementación
de un programa para la reforma de la gestión financiera del
sector público en diferentes niveles del gobierno. Algunos
encuestados consideraron que la supervisión externa de dichos
programas por parte de organizaciones mandantes es una forma
de asistencia técnica.
Liderazgo y gestión de cambios
Según los encuestados, el liderazgo y la gestión de cambios van
de la mano porque sin liderazgo, no puede haber un cambio
planificado.
Liderazgo. Obtener y mantener el apoyo de los altos líderes
para lograr cambios legales y reformas es muchas veces difícil,
según señalaron varios encuestados. Algunas veces, la necesidad
de la reforma simplemente se pierde en medio de otros temas
urgentes. ¿Cómo se puede priorizar la reforma financiera?
Algunos encuestados apelan a los altos líderes para que
responsabilicen a las organizaciones del gobierno del progreso
de la reforma financiera, ya que si no se le presta atención
en los altos niveles, el status quo cambiará muy lentamente.
Otros dicen que las organizaciones mandantes deben tratar de
convencer a los altos líderes de la necesidad de la reforma de la
gestión financiera, porque estos líderes no llegan a comprender
su importancia. La aceptación por parte de los altos líderes será
fundamental para la exitosa implementación de las reformas de
la gestión financiera una vez que termine el financiamiento por
parte de los mandantes para las reformas.
Educar a los ciudadanos en lo que respecta a la reforma de
la gestión financiera
La opinión de los ciudadanos puede, y debería, ser un impulsor para la
reforma de la gestión financiera. En algunos casos, la opinión pública puede
ser un recurso importante para los líderes financieros que tienen el objetivo
de convencer a los líderes de sus países de la importancia de la reforma. Un
encuestado afirma: “Nosotros debemos educar a los ciudadanos, porque una
vez que ellos entienden la necesidad de una reforma financiera, pueden luego
jugar un rol más fuerte en la supervisión del proceso de gestión financiera del
gobierno y su responsabilidad en las finanzas”.
El problema, obviamente, es que los procesos de elaboración de
presupuestos y gestión financiera no son muy interesantes para el ciudadano
común y los medios de comunicación masiva (periódicos, la red, televisión y
radio) tienden a enfocarse en las “malas” noticias respecto de las finanzas del
gobierno. Esto significa que los líderes financieros deben ser persistentes y
creativos para transmitir el mensaje sobre la reforma financiera al público.
Gestión del cambio. Varios encuestados señalan que
una burocracia arraigada opondrá resistencia a las reformas
técnicas de la gestión financiera, como la contabilidad diferida
y el uso de procesos de información automatizados en lugar
de manuales. Es importante tener un foco central visible para
la gestión del cambio, como por ejemplo el “defensor” del
que hablamos anteriormente en la sección sobre los roles de
los líderes financieros gubernamentales. Otro componente
importante del cambio es, según un encuestado, el intercambio
de conocimiento y la coordinación entre las entidades del
gobierno, en especial la difusión de los estándares públicos
de contabilidad a todas las entidades y en todos los niveles.
Un medio para el intercambio de conocimiento es un nuevo
sistema de contabilidad automatizado que pueden usar todas
las entidades para ayudar con la cada vez mayor cantidad de
transacciones financieras, señala el mismo encuestado.
También es importante mantener los cambios una vez hechos,
dicen muchos encuestados, y ahora es el momento para trabajar en
ese desafío. La educación pública sobre el valor de las reformas de
la gestión financiera ayudará a crear y mantener el ímpetu, afirman
muchos encuestados. Esto se analiza en el recuadro siguiente:
Según algunos encuestados, esto comienza garantizando que los informes
de auditoría estén disponibles para los legisladores y el público en general. Como
representantes de las personas, los legisladores son importantes blancos de
comunicación para hacer correr la voz de la reforma. Los líderes financieros y
los gerentes mismos necesitan llevar el debate de las finanzas a los ciudadanos,
dicen algunos encuestados, a través de los medios de comunicación y las
reuniones públicas. Distribuir informes de estados financieros anuales centrados
en los ciudadanos es otra forma de transmitir información sobre la reforma y
la gestión financiera (para obtener más información y ejemplos sobre informes
financieros centrados en los ciudadanos visite el sitio web de la Asociación de
Contadores del Gobierno de EE.UU. en http://www.agacgfm.org/citizen).
El Gobierno de Hong Kong ha sido bastante creativo para transmitir parte
de su mensaje financiero al público, comunicando información importante sobre
el presupuesto 2009 a través de una novela gráfica de 130 páginas muy bien
ilustrada titulada Mañana: el futuro de hoy (ver imagen 1). El mensaje ransmitido
en la novela es: “El éxito del futuro se logra con las decisiones del presente.”
Cada país debería determinar el mejor método de comunicación para su mensaje
y su cultura, pero la creatividad es siempre fundamental.
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 7
 Los diferentes roles de los líderes
financieros gubernamentales

Imagen 1: Novela gráfica del Gobierno de Hong Kong sobre el presupuesto 2009. Título: “Mañana: el futuro de hoy”, usa la El liderazgo puede no ser el componente más costoso de Ya sea que estén en un nivel nacional o municipal o sean
elaboración del presupuesto familiar para ayudar a los ciudadanos a entender la elaboración del presupuesto gubernamental. Traducción de los
paneles de la derecha la reforma de la gestión financiera pública, a menos que directores de un ministerio o jefes de una división, los líderes
no esté presente. Así dicen muchos de los encuestados, financieros necesitan tener una visión, metas y objetivos tanto
1 ““Propongo reducir los
gastos de nuestro que buscan dirección, apoyo y motivación por parte de para sus organizaciones como para sus propios puestos. Luego,
hogar tanto como los altos funcionarios elegidos y nombrados dentro de sus dicen los encuestados, estos líderes deben crear un mapa de
se pueda, al menos
hasta que papá organizaciones financieras. Les pedimos que nos cuenten qué ruta hacia la reforma que los demás puedan seguir. Éste incluye
consiga un nuevo
se necesita para ser un buen líder de la reforma de la gestión planes a corto y largo plazo que abarquen todos los aspectos de
trabajo.”
financiera, y las respuestas se clasifican en tres categorías: la reforma dentro de su área de responsabilidad. Sin embargo,
2 “¡Correcto! Podemos liderazgo, conocimiento y cultura. sostiene un encuestado, un buen líder en gestión financiera debe
recortar los gastos de
salir a comer.” ser “un visionario respecto de la calidad del cambio sostenible”.
1 Liderazgo Como gerentes, los líderes de la gestión financiera deben estar
3 “Más allá de salir a
comer, he hecho un “A nuestro gobierno le falta un único defensor que se dispuestos y ser capaces de establecer prioridades, administrar
análisis (estadística) de
los gastos de nuestro
encargue de controlar la implementación de las reformas de procesos y dirigir a los que están arriba en jerarquía (funcionarios
hogar ¡y descubrí que la gestión financiera pública hasta su finalización”, dice uno elegidos y personas nombradas para altos puestos), abajo
hemos hecho muchos
gastos innecesarios que de los encuestados. Esta situación trae aparejada la falta de (personal y entidades integrantes) y enfrente (otras entidades del
2 definitivamente coordinación y apoyo tanto en el gobierno nacional como en los sector público y otros niveles del gobierno). “Los líderes deben
debemos recortar!”
diferentes niveles (por ejemplo, nacional, provincial y municipal). ser capaces de trabajar como parte de un equipo y de delegar
4 (Gráfico) El encuestado citado anteriormente continúa diciendo: responsabilidades a otros, además de responsabilizarlos de lo que
Transporte 10%
Pago de la hipoteca 35% “Necesitamos una única oficina que se responsabilice del están haciendo,” señala un encuestado.
Gastos varios 20% programa de la reforma. Debemos crear una visión holística de la Es muy importante para los líderes de la gestión financiera
Educación 20%
Vestimenta 5% reforma, porque en el presente está dividida en varias agencias de saber precisamente dónde están parados dentro de sus gobiernos,
Comida y bebida 5% implementación”. lo que no significa un recuadro dentro de un organigrama.
Otros 2%

El liderazgo puede no ser el componente más

4 3
costoso de la reforma de la gestión financiera
pública, a menos que no esté presente.

8 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 9

Los líderes deben conocer bien sus puestos legales, políticos
y gerenciales, y los límites de su poder e independencia. Según
corresponda, los líderes deben aumentar su independencia para
convertirse en los mejores administradores de las finanzas del
estado. Al respecto, un encuestado dice: “¡Los líderes deben
aprender a decir NO!” Igualmente, un encuestado afirma: “Los
líderes deben conocer la naturaleza exacta de sus tareas, qué es
exactamente lo que se supone que deben hacer. Las reglas para
esto no están muy claras en algunos países en desarrollo”.
Conocimiento
Los líderes de la gestión financiera del sector público deberían
tener el conocimiento técnico que se necesita para realizar
sus trabajos: contabilidad, gestión financiera, elaboración
de presupuestos, sistemas de información, auditorías y
otros conocimientos actuales relacionados con las finanzas.
Deben estar completamente familiarizados con las leyes y los
“megaprocesos” de las finanzas públicas, como la elaboración
de presupuestos, la adquisición, la realización de informes,
la tesorería y demás. (Demás está decir que los líderes deben
estar dispuestos a hacer respetar las leyes y cumplir con los
procesos). Se necesita acceso a la información sobre las mejores
prácticas en la gestión financiera del mundo, además de buena
predisposición y habilidad para adaptar dichas prácticas al país
y a la organización de los líderes. El estado financiero de un país
“A nuestro gobierno le falta un único defensor que se
encargue de controlar la implementación de las reformas
de la gestión financiera pública hasta su finalización.”
Encuestado
10 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
puede estar fuertemente afectado por las tendencias económicas
regionales y mundiales, señalan algunos encuestados, de modo
que un líder que cuenta con conocimiento sobre las economías
internacionales tiene un punto a favor.
Cultura
Otra parte del conocimiento se relaciona con la habilidad para
hacer las cosas en una organización financiera o burocracia
gubernamental. Así, los nuevos líderes deben revisar todo lo
relacionado con la cultura de sus organizaciones: la historia,
el registro de los logros, los fracasos, las políticas y los
procedimientos oficiales, y las normas y valores no oficiales del
personal. Cuando comprendan estas cosas, podrán dirigir mejor
las operaciones diarias e introducir las reformas de la gestión
financiera.
Varios encuestados dejaron en claro que los líderes de la
gestión financiera deben establecer un estándar de ética alto
para ellos mismos y deben hacer cumplir el comportamiento
ético por parte del personal y las entidades integrantes. “Los
líderes tienen que entender que una buena gestión conduce a
una menor corrupción, ya que existe un vínculo claro entre
gobierno y la corrupción”, afirma un encuestado. Más que
nada, dice un encuestado, “Los líderes financieros deben
recordar que son contratados por la gente. Ustedes trabajan
para la gente, la gente no trabaja para ustedes.”
Transparencia
En muchos países hoy en día, la transparencia es “primordial”
para los líderes financieros y no financieros por igual. Les
preguntamos a los encuestados cómo definirían transparencia y
cuál sería la fórmula correcta de transparencia para sus gobiernos.
Definir la transparencia
El Fondo Monetario Internacional define la transparencia como:
“Franqueza con el público en general respecto de la estructura
y las funciones del gobierno, las intenciones en política fiscal, los
planes contables y las proyecciones en el sector público.”2
Casi todos los encuestados coincidieron con esta definición
y varios la ampliaron. También quieren incluir la revelación de
información sobre procesos de auditoría, evaluación de riesgos,
fuentes de recursos, patrones de gastos, procedimientos de
adquisición y logro de los objetivos (y los fracasos para lograr
los objetivos); y ésta debería ser una revelación proactiva siempre
que sea posible. Otro agrega: “Yo pienso que la transparencia
también debería incluir un informe sobre el desempeño y el
resultado de las actividades y los programas del gobierno. Esto
es importante para brindarles la oportunidad a los ciudadanos de
evaluar la efectividad y eficiencia del gobierno en la prestación de
los servicios al público”.
También les preguntamos a los participantes de la encuesta
qué definición de transparencia usarían ellos en sus propias
organizaciones. A continuación se transcriben algunas de las
respuestas:
2
George Kopits and Jon Craig, 1998, “Transparency in Government Operations,” IMF
Occasional Paper No. 158 (Washington, D.C.: International Monetary Fund), p. 1.
“Es esa característica de la gestión financiera gubernamental
que distingue todas las conductas institucionales para que los
ciudadanos puedan fácilmente reconocer los programas que se
están implementando, las inversiones que se están realizando para
mejorar la condición del país, los ingresos que se obtienen de los
impuestos y la proyección de crecimiento de las industrias clave”.
“[Mi definición] se concentra en la transparencia interna. Incluye
la realización de informes mensuales para demostrar al ministro
transparencia en el presupuesto; de ser necesario, pueden ser
semanales. Estos informes muestran cómo mi ministerio invertirá
el dinero y cómo se invirtió en el período anterior. Esto aumentará
la transparencia y [mejorará] la implementación del presupuesto”.
“[Transparencia también significa] que la información publicada
en el sitio web oficial del gobierno está confirmada y es confiable
y oportuna”.
“[Transparencia significa presentar] una verdadera imagen de la
salud financiera de [mi] gobierno. Debe haber un fácil acceso a la
información financiera y el público debe sentirse con libertad para
brindar su opinión sobre esto”.
Algunos encuestados dejaron en claro que la transparencia
también se aplica a la situación personal y financiera de los líderes
financieros gubernamentales.
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 11

Los costos y los beneficios de la transparencia
Ningún negocio o actividad del gobierno es gratis; todo
tiene un costo. Les pedimos a los encuestados que comparen
el valor de la información extra proporcionada para lograr
más transparencia con el costo de obtener y transmitir dicha
información. Un encuestado dice: “Yo creo que se justifica
el costo de poner en funcionamiento todos los sistemas de
comunicación para informar a los ciudadanos. Es importante
mantener estos sistemas porque ayudan a que el público en
general tenga confianza en la gestión. Durante los primeros años,
esta inversión [en transparencia] es bastante alta, pero disminuye
[con el tiempo]”. Otro dice: “Yo pienso que no se trata del
costo. Se trata del derecho de los ciudadanos a tener acceso a la
información y de la obligación del gobierno de proporcionar
la información como parte de su responsabilidad respecto de la
gestión financiera pública”.
Invertir en transparencia puede tener resultados
sorprendentes, sostienen varios encuestados, porque (según
uno) “los ciudadanos se sentirán más motivados para pagar
los impuestos si pueden fácilmente verificar que el gobierno
está haciendo algo con el dinero”. Otros beneficios incluyen
una mayor participación de los ciudadanos en las actividades
del gobierno. Dichos ciudadanos pueden convertirse en
planificadores clave de los programas de desarrollo nacional. La
transparencia también aumenta la credibilidad en el gobierno, lo
que facilita la planificación y la prestación de servicios al público.
Curiosamente, varios encuestados dijeron que la
transparencia para con el público conduciría a una mejor
coordinación entre las entidades del gobierno y entre estas
entidades y las organizaciones no gubernamentales. La triste
realidad es que, incluso en los países desarrollados, la mano
derecha del servicio público puede no saber lo que la mano
12 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
izquierda está haciendo. Esto también se aplica de manera
vertical, porque las organizaciones del gobierno no siempre son
transparentes en los informes presentados a los funcionarios
elegidos, según afirman algunos encuestados. “La transparencia
nos permite enfocar todas las oficinas del gobierno hacia un
objetivo común y garantizar que todas trabajan para lograr dicho
objetivo”, señala un encuestado.
Varios encuestados dicen que la transparencia fiscal conduciría
a una mayor confianza entre la comunidad mandante internacional
y los países en desarrollo. Uno señala: “Las organizaciones
mandantes podrán coordinar mejor sus donaciones porque podrán
ver cómo se usa el dinero. Esto también las ayudaría a establecer la
fórmula de asistencia correcta”.
A pesar de que varios participantes de la encuesta señalaron
el alto costo de recopilar y transmitir información al público, no
hubo muchas quejas al respecto. La verdadera barrera no es el
costo, dicen algunos encuestados, sino que se trata de una barrera
psicológica o política. “Ya tenemos toda la información y todos
los informes”, afirma uno. “Es más una cuestión de voluntad
política para hacer las cosas más transparentes. En el gobierno
de mi país, la costumbre era declarar todos los documentos
como confidenciales a menos que se especifique lo contrario.
Actualmente, se declaran públicos a menos que se indique lo
contrario.”
Otro encuestado agrega una importante advertencia: “Los
costos deben medirse y equilibrarse con el éxito del gobierno
en el suministro de información transparente a la sociedad y a
los ciudadanos”. En otras palabras, al igual que con todas las
actividades, los gobiernos necesitan evaluar cómo garantizar
la transparencia, para así transmitir la información que los
ciudadanos desean y necesitan para jugar un papel en la gestión
de los fondos públicos.
Afrontar la incertidumbre
económica global
Hay un refrán que dice que cuando las grandes compañías
se resfrían, las pequeñas compañías que abastecen a las otras
contraen neumonía. Éste no es exactamente el caso de la relación
entre las grandes economías desarrolladas y aquellas de naciones
más pequeñas y en desarrollo, pero sirve como analogía. La
recesión económica global ha disminuido la demanda de bienes
y servicios de las naciones en desarrollo y además ha provocado
que las organizaciones mandantes recorten los presupuestos
destinados a subsidios y préstamos.
Les preguntamos a los encuestados qué efectos causa la actual
economía mundial y cómo están reaccionando ante la misma. La
mayoría dice que la recesión ha disminuido las exportaciones, los
impuestos y los ingresos tributarios, además de los fondos que
envían a sus hogares los ciudadanos que viven en el extranjero.
Esto se tradujo en un mayor conservadurismo respecto del
gasto público y las prácticas presupuestarias del gobierno. Los
países que recurrieron a capitales extranjeros para los proyectos
de desarrollo, incluidas las sociedades público-privadas y las
privatizaciones, han tenido que poner en espera algunas de
estas iniciativas o cambiar sus estrategias de financiamiento para
reflejar prácticas financieras más tradicionales. Sin embargo,
un encuestado cree que la recesión acelerará la privatización de
las empresas que son propiedad del estado. Varios encuestados
manifestaron estar en un dilema entre el uso de los fondos
públicos y de mandantes para los programas de ayuda, como los
de disminución de la pobreza, o la aplicación de dichos recursos
a iniciativas para lograr un estímulo económico o una reforma de
la gestión financiera.
No obstante, hay una noticia positiva. La recesión ha causado
que algunos gobiernos centren su atención en expandir su base
de ingresos y en pasar de una monoeconomía dependiente de una
o pocas exportaciones de insumos a una economía multisectorial.
Además, a pesar de algunos recortes en los recursos para la
reforma financiera, el interés en ésta parece haber aumentado
gracias a la recesión global, sostienen algunos encuestados.
“Los presupuestos más ajustados nos están convirtiendo en
mejores gerentes, ya que hay más controles y más demanda de
responsabilidad”, afirma uno. Si las reformas financieras “no
significan costo alguno” o si los mandantes las están financiando,
entonces estas iniciativas siguen avanzando, al menos por ahora.
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 13
Rol de los líderes de la gestión financiera para solucionar la
economía mundial
Les preguntamos a los líderes de la gestión financiera qué es lo
más importante que pueden hacer hoy para mitigar o solucionar
los problemas que acarrea la actual crisis financiera mundial. Sus
respuestas se clasifican en tres categorías principales: ajustar los
gastos y los ingresos, gestionar de manera más efectiva y trabajar
juntos.
Ajustar los gastos y los ingresos. Si los presupuestos del
gobierno necesitan ser recortados, señalan algunos encuestados,
entonces el recorte debe hacerse de manera racional. “Debemos
analizar cuidadosamente qué programas deben cancelarse para
disminuir el gasto público”, dice un encuestado. Una alternativa
es permitirle al sector privado que se haga cargo de funciones
ahora realizadas por industrias del gobierno, sostiene otro
encuestado. En cuanto a los ingresos, como se describió en
la sección anterior, es importante expandir la base. Aquí, los
gerentes financieros pueden ayudar a evaluar nuevas fuentes de
ingresos y apoyar las recaudaciones en las ya establecidas, como
por ejemplo a través de la simplificación del sistema tributario.
También pueden trabajar con líderes no financieros para realinear
las prioridades de desarrollo con los recursos.
14 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
Gestionar de manera más efectiva. Otro encuestado señala:
“Para mí, como auditor, lo que podemos hacer a través de
nuestro trabajo de auditoría es ayudar al gobierno a encontrar
maneras de mejorar su efectividad y eficiencia en la realización de
sus funciones y en la prestación de los servicios a los ciudadanos.
Esto puede hacerse mejorando nuestras capacidades de realizar
auditorías de desempeño. Además, seguimos con la necesidad de
luchar contra la corrupción a través de auditorías de investigación
para minimizar cualquier acción de fraude, desperdicio o abuso
por parte de los funcionarios y empleados del gobierno”.
Fortalecer los controles internos ayudará a reducir las acciones
de fraude, desperdicio o abuso, según algunos encuestados. Los
líderes financieros también deberían participar en la planificación
de nuevos programas de inversión para garantizar que sean
fiscalmente válidos y estén bien controlados.
Trabajar juntos. Es indispensable tener mejores alianzas
entre bancos centrales, ministerios económicos y organizaciones
de gestión financiera, afirman los encuestados. Al trabajar juntos,
pueden promover la reforma de la gestión financiera pública en
relación con la preparación, la ejecución, la implementación y la
elaboración de informes de presupuestos creíbles. Además, estas
alianzas no deberían negar la necesidad de invertir en mejores
prácticas, reformas y transparencia dentro del gobierno.
Prevenir la próxima crisis
¿Qué pueden hacer los líderes de la gestión financiera para
prevenir futuras crisis económicas? Ser proactivos, dicen
muchos de los encuestados. “Un mejor control y una mejor
predicción podrían haber evitado la actual crisis,” dice uno
de los encuestados, “y también se evitaría al ser honestos
y realistas acerca de las estrategias fiscales y de inversión.”
Muchos de los participantes de la encuesta manifiestan que los
gerentes financieros deben involucrase más en la planificación,
la elaboración de presupuestos y la gestión de programas para
tener la oportunidad de aplicar sus habilidades especiales a
estos procesos. Muchos encuestados resaltaron la gestión de los
riesgos como una manera de reducir las posibilidades de una
crisis financiera. La gestión de los riesgos se puede aplicar, por
ejemplo, para evaluar las inversiones del gobierno y la necesidad
de controles internos. El progreso continuo en todas las áreas de
la reforma financiera analizadas en este informe constituirá una
excelente base para prevenir, o al menos protegerse, de futuras
recesiones.
Otra manera de prepararse para el futuro es entender que
los líderes y gerentes financieros del gobierno tienen intereses
y problemas en común, sin importar de qué países provienen.
Participar en asociaciones internacionales es una buena manera
de conectarse con colegas de todo el mundo, establecer lazos,
compartir conocimiento, colaborar y aprender. Las conferencias
internacionales y regionales pueden ayudar a coordinar el trabajo
de países, asociaciones profesionales y organizaciones mandantes
para que podamos aprender unos de otros, aprovechar las
mejores prácticas y trabajar para resolver los problemas
comunes.
Progreso en la reforma de la gestión financiera pública 15
Conclusiones
En todo el mundo, los encuestados manifestaron que sus
gobiernos están paulatinamente encaminándose hacia la reforma
de la gestión financiera pública. El camino no siempre ha sido
claro y ha habido obstáculos, pero los líderes financieros de
nuestra encuesta están comprometidos con este viaje.
La crisis económica global de fines de la primera década
del siglo XXI dejó salir a la luz muchos defectos de las
prácticas de gestión financiera y confirmaron la necesidad de
mejoras. Los ciudadanos están intensificando su escrutinio
de cómo los gobiernos asignan, gastan e informan los fondos
públicos, y quieren ver cambios. Esto brinda a los gobiernos
una oportunidad única de invertir en reformas financieras.
Desafortunadamente, los mismos problemas económicos que
impulsan las demandas de reforma, en algunos casos, también
han desviado la atención de los líderes del gobierno hacia sus
necesidades apremiantes, como asistencia, salud y educación.
Los socios de desarrollo continuarán jugando un papel
importante en el apoyo a los esfuerzos de los países para
implementar reformas, pero las iniciativas requerirán la
participación de funcionarios del gobierno de alto nivel para
tener éxito. Tener un defensor para las reformas es cada vez
16 Progreso en la reforma de la gestión financiera pública
más importante para mantener el rumbo entre los pedidos
contradictorios de apoyo por parte del gobierno. Una mayor
transparencia y responsabilidad serán esenciales para que el
público continúe participando en el debate sobre las finanzas
públicas. Informar sobre las decisiones importantes que se
avecinan facilitará este diálogo.
El capital humano es un problema crítico en la
implementación de reformas, de modo que los líderes deben
mejorar la habilidad de sus gobiernos para atraer y capacitar
a los talentos superiores para la gestión financiera pública.
Esto incluye ofrecer compensación competitiva y desarrollar
capacitación académica y para el gobierno en las habilidades que
se necesitan para la gestión financiera moderna.
Finalmente, es importante para los líderes y gerentes
financieros públicos incrementar su participación en la
planificación gubernamental, la elaboración de presupuestos
y la gestión de programas. Además de mejorar las operaciones
del sector público durante los buenos tiempos, tal participación
ayudará a poner a los gobiernos en una mejor posición para
prevenir y mitigar los efectos de la próxima crisis financiera.
Agradecimientos
ICGFM
The International Consortium on Governmental Financial Management
Consorcio Internacional sobre la Gestión Financiera Gubernamental Sector Público Global de Grant Thornton LLP
(ICGFM) Las personas dentro de las firmas miembro independientes de Grant Thornton
El ICGFM reúne a diversas entidades del gobierno, organizaciones e individuos International Ltd brindan atención personalizada y un servicio de alta calidad a
que son profesionales de la gestión financiera, como contadores, auditores, clientes públicos y privados en más de 100 países. Grant Thornton LLP es la
contralores, especialistas en tecnología de la información, tesoreros y otras firma miembro estadounidense de Grant Thornton International Ltd, una de las
personas que trabajan en los diferentes niveles del gobierno. Nuestra misión seis organizaciones mundiales de auditoría, impuestos y asesoramiento. Grant
enfatiza las actividades que promueven el desarrollo profesional y el intercambio Thornton International Ltd y sus firmas miembro no son una sociedad mundial, ya
de información. Nuestros programas proporcionan actividades y productos para que cada firma miembro es una entidad legal separada y diferente.
fomentar los principios y estándares de la gestión financiera gubernamental y
promover su implementación y aplicación. El Sector Público Global de Grant Thornton LLP, con base en Alexandria, Virginia,
es una organización que brinda asesoramiento en gestión global y tiene la misión
A nivel internacional, el ICGFM patrocina las reuniones y las conferencias que de proporcionar soluciones ágiles e innovadoras en materia de finanzas, gestión
reúnen a gerentes financieros gubernamentales de todo el mundo para compartir de desempeño y sistemas a gobiernos y organizaciones internacionales. Visite
información y experiencias en la gestión financiera gubernamental con el fin www.grantthornton.com/publicsector.
de informar a los miembros y demás personas sobre innovaciones, mejores
prácticas y temas emergentes. También fomentamos la investigación relacionada 333 John Carlyle Street
con la gestión financiera gubernamental y difundimos la información y los Alexandria, VA 22314
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de mejorar la gestión financiera para que los gobiernos puedan brindar mejores Rhoda Canter, Socia
servicios a sus ciudadanos. Para obtener más información sobre el ICGFM, visite David Nummy
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