Derechos de autor Las Diapositivas contienen el trabajo y significativo aporte de profesores que compartieron ctedras de temas relacionados en Universidad de Chile: Aldo Gonzlez y Andrs Gmez Lobo (fallas de mercado) y Marcela Guzmn (gestin pblica y desempeo). Pensar como economista Gerencia pblica como problema econmico Asignar recursos escasos entre fines y necesidades alternativas Mximo rendimiento de los recursos Escasez Racionalidad Principio de optimizacin y costo beneficio FUNCIONES PUBLICAS Funciones pblicas: Estabilizacin de la economa (Macro) Asignacin y mejora de la eficiencia Redistribucin y mejora de la equidad Los estados no han hecho siempre lo mismo ni del mismo modo La evolucin de las instituciones, las disciplinas y los enfoques sobre el estado han hecho variar la importancia de las diversas funciones a travs del tiempo
FUNCIONES PBLICAS (Marcel, 1998) PROVISION DE BIENES PUBLICOS CORRECCION FALLAS DE MERCADO PROVISION BIENES MERITORIOS INTEGRIDAD ORGANIZACIONAL FUNCIONES MINIMAS Defensa Justicia Seguridad ciudadana Derechos propiedad Relaciones externas Transporte Educacion primaria y secundaria Salud curativa Alivio desastres Reduccin pobreza Pensiones Educacion superior Control de legalidad Financiamiento Recursos humanos FUNCIONES INTERMEDIAS Infraestructura Salud preventiva Servicios de utilidad pblica Regulacin de monopolios Regulacion financiera Vivienda Cultura Deportes Desarrollo local y comunitario Seguros desempleo Fomento industrial Planeacin Coordinacin Normalizacin FUNCIONES AVANZADAS Desarrollo urbano Medio Ambiente Promocin competencia Proteccion consumidor Apoyo PYME Innovacin, ciencia y tecnologa Apoyo a grupos vulnerables Integracin social No discriminacin Control de gestin Rendicin de cuentas Participacin ciudadana ESPECIFICIDADES DE LA GESTION PUBLICA Sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos Proceso poltico se desarrolla tanto al interior del Ejecutivo como en la interaccin con la Legislatura Proceso poltico identifica objetivos, resultados esperados Pero instituciones pblicas generan servicios, actividades, programas, productos El sector pblico crea valor en la medida que es capaz de vincular ambas dimensiones Desempeo: Logro o resultado de las actividades o acciones realizadas.
bienes y servicios dirigidos a la poblacin funcin de administracin de gobierno
DESEMPEO: QU QUEREMOS DECI R? Dimensiones y mbitos de Control DESEMPEO QU QUEREMOS DECI R? mbitos de control Dimensiones
Proceso Producto Resultado Eficacia Eficiencia
Economa
Calidad
Dimensiones del Desempeo Eficacia: logros de los objetivos planteados cobertura poblacin escolar vulnerable cubierta con becas escolares
Eficiencia: relacin entre produccin de un producto (cantidad de bienes y servicios) y los insumos o recursos que se utilizan para alcanzar ese nivel de produccin Becas entregadas respecto de dotacin de personal del departamento de becas
Economa: capacidad para genera y movilizar recursos Aportes privados al financiamiento de becas
Ambitos de Control Procesos: formas en que el trabajo es realizado procedimientos de compra procedimientos de entrega o provisin procesos de administracin financiera, etc.
Productos: bienes y servicios producido y/o entregados y sus atributos-calidad alumnos matriculados subsidios entregados asistencias tcnicas realizadas nivel de satisfaccin con los servicios entregados calidad productos con certificacin ISO calidad
Ambitos de Control: Producto Perspectivas de la Calidad Valoracin subjetiva de atributos o caractersticas de los bienes y servicios. Ejemplo: Credibilidad Trato Nivel de confianza Satisfaccin
Valoracin objetiva fundada en elementos tcnicos Cumplimiento de especificaciones tcnicas Cumplimiento de un estndar mbitos de Control Resultados Intermedios: cambios en el comportamiento, estado o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios. alumnos egresados del nivel de enseanza media hectreas explotadas
Resultados Finales o Impacto: Resultados a nivel de fin de los bienes y servicios entregados, significan un mejoramiento en las condiciones objetivas de la poblacin objetivo.
nivel de competencias e ingresos laborales niveles de exportaciones nivel de nutricin-desnutricin
Regulacin: Accin de la autoridad que impone restricciones a la libre interaccin entre los agentes de un mercado.
Por qu?: Se busca corregir alguna imperfeccin del mercado o se persigue algn objetivo de poltica pblica.
FALLAS DE MERCADO (MONOPOLIOS NATURALES) Profesor: Edmundo Beteta O.
Adam Smith: Mano Invisible
1er Teorema de Economa del Bienestar (condiciones para lograr un ptimo social)
El no cumplimiento de las condiciones para que los mercados funcionen ptimamente se conoce como Falla de Mercado. 1. Por qu es deseable un mercado perfectamente competitivo? Paradigma de la Competencia Perfecta Condiciones: Todas las firmas poseen acceso a la misma tecnologa Tecnologa de produccin presenta rendimientos decrecientes de escala (rango relevante). Productos homogneos Libre entrada y salida de firmas No hay externalidades ni bienes pblicos Informacin perfecta (simtrica)
Demanda Unidades demandadas $ 500 Hay individuos dispuestos a pagar hasta $500 por consumir el producto 300 0 Hay otros que no estn dispuestos a pagar ms que $300 por el producto Hay una minora que no est dispuesta a pagar casi nada Demanda Demanda refleja preferencias subyacentes (valor subjetivo del bien) Por qu tiene generalmente pendiente negativa? Los individuos valoran unidades adicionales del mismo bien en forma decreciente Diferentes individuos valoran el mismo bien en forma diferente Costos Unidades demandadas $ 500 Costo de producir las primeras unidades 300 0 Costo de producir unidades adicionales va en aumento (aunque no siempre es as) Costos Qu es un costo?
Es el valor de los recursos utilizados en proveer el bien o servicio
Por valor se entiende lo que las personas (en la sociedad) valoran los bienes y servicios que podran haberse producido si esos recursos no se hubieran destinado a esa industria (al final dependen de las preferencias) Mercado y bienestar social Unidades demandadas $ Demanda (valor social de las unidades) 0 Costo marginal (costo de oportunidad) V(1) C(1) Ganancia neta de producir la primera unidad Mercado y bienestar social Unidades demandadas $ 0 Punto donde se maximiza el excedente social (valoracin de ltima unidad producida es igual a valoracin de los bienes y servicios que se pierden por producir esa unidad) Q *
Mercado perfecto Unidades demandadas $ 0 En un mercado competitivo se logra llegar al punto ptimo de forma descentralizada (P * sera el precio de equilibrio y se produciran Q * unidades) Q *
P *
Ntese que P * es igual al Costo Marginal de producir Q *
Mercado perfecto Se minimizan costos (eficiencia productiva) Se producen los bienes y servicios (en la cantidad y calidad) que la gente valora (eficiencia asignativa) Dichas unidades son consumidas por quienes las valoran ms (eficiencia asignativa) En equilibrio Firmas son tomadoras de precios. Precio = Costo Marginal = Costo Medio Beneficios (rentas) = 0 Existencia de beneficios extra normales atraera nuevas firmas. Bienestar social es maximizado. Eficiencia productiva Unidades demandadas $ 0 Q ef
P ef
Costos eficientes Costos ineficientes P in
Q in
Competencia garantiza este resultado Eficiencia asignativa Unidades demandadas $ 0 Q ef
P ef
Solo aquellos que valoran el bien en ms que P ef lo consumen
Se produce la cantidad adecuada Fallas de mercado Monopolio (monopolio natural) Poder de Mercado Externalidades, bienes pblicos Informacin asimtrica Distribucin de ingresos Situacin por defecto es la NO intervencin. Se considera regular, cuando se demuestra que existe alguna Falla de Mercado. Se deben considerar los costos o posibles fallas de la regulacin.
Opcin de Poltica Pblica INSTRUMENTOS DE LA REGULACION Provisin sin precios (Pblica o Privada) Precios Cantidad Estructura del Mercado (Participantes) Obligatoriedad de proveer el servicio Cobertura Inversin Calidad
2. Monopolios Naturales Es ms eficiente tener un solo proveedor con precio regulado que varias firmas operando sin restriccin. Mercados que presentan severas economas de escala (Subaditividad de costos). C(q 1 ) + C(q 2 ) > C (q 1 + q 2 ) Paradigma de la competencia perfecta no funciona (Competencia no es factible en el largo plazo). Monopolio Natural $/unidad Produccin Costos medios ($/m 3 ) de una empresa Costos medios de dos empresas idnticas Q Cme 1
Cme 2
Q/2 Monopolio Natural Costos medios de dos empresas idnticas Produccin Costos medios ($/m 3 ) de una empresa Q *
Costos se minimizan con una empresa Costos se minimizan con ms de una empresa Zona de monopolio natural $/unidad Monopolio Natural Produccin Costos medios ($/m 3 ) Costos medios decrecientes es una condicin suficiente para que exista monopolio natural (solo en el caso de una empresa que produce un producto) $/unidad Causas de monopolio natural Costos fijos altos
determinan la escala mnima eficiente de produccin de una empresa
los costos fijos se deben amortizar con un margen sobre las ventas. Mientras mayores sean las ventas, menor es el margen necesario
Costos fijos Edificios y terrenos Maquinaria Infraestructura redes de caera de agua potable redes de distribucin de electricidad todo tipo de redes Costos fijos ) ( * ) (
y CVM y CF Medio Costo y y CVM CF CT Variable Costo Fijo Costo Total Costo Decrece con nivel de produccin Tambin son funcin del nivel de produccin Costos fijos Escala mnima de eficiente de produccin Produccin CF/y CVM Cmed = CF/y + CVM $/unidad Demanda y monopolio natural Produccin D 1
D 2 Monopolio Natural Industria potencialmente competitiva Escala eficiente mnima $/unidad Ejemplo: Metrogas Es necesario colocar la red de caeras costo alto independientemente de las ventas efectivas que se realizarn posteriormente
Es conveniente para la sociedad que exista una red grande en vez de dos chicas Eficiencia social Produccin CF = 100 CV = 5y Y = 10 Costo medio por empresa cuando hay dos empresas y se dividen el mercado 25 Costo medio cuando hay una empresa 15 Es ineficiente duplicar costos fijos Es socialmente ptimo tener solo una empresa en la industria $/unidad Sustentabilidad de competencia Produccin Empresa de bajo nivel de ventas Empresa de alto nivel de ventas La competencia no es posible, la empresa que logra vender ms termina monopolizando el mercado $/unidad Monopolio natural: resumen Depende de factores de costos y demanda
En general, las redes siempre son monopolios naturales locales
No es posible ni deseable tener competencia Dilema de poltica Es socialmente deseable (para minimizar costos de produccin) que exista solo un productor en la industria;
Sin embargo, al no existir competencia el productor puede abusar de su poder monoplico
Representacin del Monopolio Natural Demanda
C. Medio
Costo Marginal = Cm
Demanda M3/dia Precio $/ M3 P C Pa
Pm
Qm
Qc
B E D C A G F Conceptos Importantes Perdida social del Monopolio : Unidades no producidas (Qm Qc). Son valoradas por los consumidores a precio entre Pm y Pc y cuesta Cm marginalmente producirlas. Equivalente al tringulo BDE. Renta Monoplica: Beneficio sobre normal obtenido por el monopolio (en exceso del pago a los factores productivos). Equivalente al rectngulo ABFG. Corresponde a una transferencia de los consumidores al monopolio.
Opciones de Regulacin Desde el punto de vista de la eficiencia en la asignacin de recursos, slo BDE es relevante. ABFG afecta la distribucin del ingreso. First Best o Optimo Social (Costo Marginal) P = Pc= Cm y dar un subsidio directo a la firma para pagar el costo fijo. Second Best o Autofinanciamiento (Costo Medio). P= Pa. No hay subsidio, la firma se financia por los usuarios. * El subsidio no produce distorsiones en el mercado, pero es costoso ya que emplea fondos pblicos. Sectores de Infraestructura Agua potable, Electricidad, Telefona fija, Gas, Autopistas, Ferrocarriles, etc.
Presentan fuertes economas de escala : Grandes inversiones fijas respecto a los costos variables.
Servicios tradicionalmente provistos por el estado. A partir de los 90s, se inicia la privatizacin y desregulacin de muchos de ellos. Algunas Preguntas............... Por qu se sigue regulando a Telefnica en telefona fija, si existe la telefona mvil?
Por qu no se regula el TV cable? Fallas de la regulacin Pensar que la regulacin slo se implementa para mejorar el bien comn y que siempre es efectiva para lograrlo es, por decir lo menos, ingenuo
Fallas regulatorias Costos administrativos e indirectos de regular Agendas propias del regulador Captura regulatoria Creacin y disipacin de rentas
Costos administrativos Costos: Costo para el estado Costo para las personas y empresas Regular puede generar costos indirectos Ejemplo: restriccin vehicular Se justifican todas las regulaciones? Solo si los beneficios son mayores que los costos Williamson (1968) Unidades $ 0 Q P Q *
Precio inicial mayor a costo marginal por poder de mercado (rentas sobre normales) transferencia Costo social (tringulo) Cmg Williamson (1968) Unidades $ 0 Q P Q *
Precio final con regulacin (en el mejor de los casos) Aumento de costos por regulacin Costo de regulacin Beneficio de regulacin Agendas propias Reguladores son humanos capacidad tcnica (sueldos sector pblico) intereses burocrticos (expandir presupuesto) intereses polticos (populismo)
Tema para el diseo institucional
Captura regulatoria Reguladores pueden defender intereses de los productores ms que consumidores teora de grupo de inters perspectiva de trabajo posterior Ejemplos: polticas agrcolas Tambin es tema para diseo institucional
Bsqueda de rentas Las regulaciones en muchos casos generan rentas (por limitar la entrada de competidores en industrias)
Los agentes van a gastar recursos en obtener esas rentas y al final se disipan; Ejemplo: Lobby Resumen Hay varias justificaciones econmicas para la regulacin
El objetivo es lograr una asignacin de recursos similar a la de un mercado perfecto
Pero la regulacin no es perfecta y tiene costos
Idealmente solo se debera regular cuando los beneficios esperados son mayores a los costos
Aparte del diseo tcnico de las regulaciones, el diseo institucional es igualmente importante
3. Anexo Desafos y opciones de Regulacin Profesor: Edmundo Beteta
3.1 Costos Administrativos La regulacin es costosa: Requiere crear instituciones, personal, presupuesto, etc. Los potenciales beneficios de la regulacin deben compararse con los costos de su implementacin y fiscalizacin. 3.2 Asimetras de Informacin Hecho: La firma regulada conoce ms del mercado que el regulador. Regulador necesita de informacin de la firma para fijar precios, (tecnologa, costos, demanda, etc)
Problema: La firma tiene incentivos a no revelar informacin fehaciente al regulador. Firma tender a sobre-estimar los costos de proveer el servicio
Ejemplo: Tarificacin a costo marginal Regulador no observa el costo marginal el cual puede ser alto o bajo: (C H o C L ). Objetivo del regulador es maximizar bienestar social (P = C i ), pero deber garantizar la subsistencia de la firma. Bajo simetra de informacin en costos el regulador puede fijar P=C i . Con asimetra de informacin, ambos tipos de firmas reclamarn ser de costos altos: C H. Demanda
Renta informacional del tipo bajo
Demanda M3/dia Precio $/ M3 C L C H Q H Q L
B E D C A Prdida social debido a la Asimetra de informacin
Ejemplo de solucin: Baron & Myerson (1982) Ofrecer un men (contrato): Precio, P = C H y Cantidad = Q H Precio, P = C L y Cantidad = Q L + Transferencia fija ( la transferencia es la renta informacional =ABCD)
Firmas se auto-seleccionan segn su verdadero costo, pero el regulador debe pagarle rentas a la firma ms eficiente. Riesgo Moral Costos de la firma son observados, pero pueden no corresponder al nivel eficiente.
Ejemplo: Sueldos excesivos de los ejecutivos, oficinas sobredimensionadas, amenities, etc.
Problema: Cmo saber cul es el nivel eficiente de insumos para lograr un cierto nivel de produccin? Si la firma anticipa que sus costos sern rembolsados hay incentivos a utilizar insumos que dan beneficio a los ejecutores pero no a los consumidores del bien producido (Perks) Competencia Perfecta: El precio, para una firma individual, no depende del costo (firmas tomadoras de precio). En el largo plazo, solo las firmas eficientes sobreviven.
Monopolio Regulado Dada la ignorancia del regulador, proveedor ineficiente (que no minimiza costos) puede sobrevivir. Soluciones: 1. Regular por Precio : Price Caps 2. Empresa Eficiente o Modelo. 3. Benchmarking o Competencia Subrogada 4. Competencia por el Mercado (Licitaciones) Precios Mximos (Price Caps:) Tarifas se ajustan en base a un ndice general de precios menos ganancias de productividad: RPIX (X es calculado exgenamente). Tarifas se mantienen por un perodo de 5 aos, todas los ahorros de costos en el perodo van a la empresa. Provee fuertes incentivos a reducir costos. Responsable de fuertes incrementos en eficiencia en Inglaterra en servicios pblicos.
tiempo $ P 0
P 5
Ganancia de la empresa Costos reales Empresa Modelo La remuneracin de la empresa (tarifas o pago directo) se calcula en base al costo de una empresa ficticia que es eficiente. La diferencia entre el costo real de la firma y el de la empresa modelo es absorbida por la firma. i = Pi Ci, Pi = Cm Sistema utilizado en varios pases para la regulacin de monopolios naturales (Per: en distribucin de electricidad). Costos de la empresa modelo se calcula en base a estudios (basados en costos reales).
Benchmarking o Competencia Subrogada Remunerar al monopolio en base a los costos de otra empresa similar. Competencia por comparacin.
Ejemplo: aplicacin para monopolios regionales
Los menores costos se traspasan a los consumidores.
Yardstick Competition, Shleifer (1985)
Dnde se ha ocupado ? Hospitales (EEUU 1983), para frenar escalada de costos en atencin. Problemas de implementacin: Difcil encontrar 2 firmas idnticas (operan en zonas y condiciones distintas). Regulador no puede abstraerse de las particularidades de un prestador. Competencia por el Mercado Demsetz (1968) Why Regulate Utilities? Hacer competir ex ante a las firmas por precio. Rentas se disipan y Precio = costo medio.
Utilizada en sectores como: Carreteras, Trenes (Inglaterra) Transporte pblico. Recoleccin de Basura
Resumen Objetivo doble del regulador: 1. Inducir la reduccin de costos (Ef.Productiva) 2. Traspasar los menores costos a los consumidores o disminuir la renta del monopolio (Ef. Asignativa).
Precaucin: Proveer altos incentivos a reducir costos puede tener efectos adversos en la calidad. 3.3 Dinmica de la Regulacin La regulacin es un proceso que se da repetidamente en el tiempo. Conflicto entre objetivos de largo plazo y corto plazo. Limitaciones a establecer contratos de Largo Plazo.
(i) Problema de Sub-Inversion y Hold-up Inversiones en activos especficos y de larga vida til (redes de agua potable, obras civiles, carreteras, etc). Contrato regulatorio es de corto plazo.
Problema: Las inversiones, una vez hechas, son costos hundidos para la empresa. El regulador puede ofrecer slo el costo variable como pago. La empresa, si anticipa este problema, puede no invertir o hacerlo a una escala sub-ptima. Ejemplo : Proyecto de Infraestructura
Inversin : I = 200, Vida til: T = 20 aos, Costo Op. anual: c = 5
Optimo de largo plazo (Ex - ante): P (tarifa) = 10 +5 = 15 Si las tarifas se revisan cada 2 aos, para t =3 el ptimo de corto plazo (Ex - Post) es P = 5 . La empresa no se retira ya que los activos no tienen uso alternativo. Si la firma anticipa este problema, no invierte o lo hace en forma sub-ptima. Importancia social de la inversin en monopolios naturales. (ii) Efecto Ratchet El regulador desea cambiar el contrato. Imposibilidad de comprometerse a contratos de largo plazo (presiones ciudadanas) Los incentivos a reducir costos hoy son debilitados si maana son los nuevos costos empleados para calcular las tarifas (Efecto Ratchet) El regulador no puede comprometerse a no revisar en el futuro las tarifas (extraccin de rentas) Ejemplos: regulacin adecuada? Regulaciones de entrada: U.S.A. Transporte carga, Taxis, etc Precios Mnimos: Productos Agrcolas (Penaut program, Sugar program, etc) Barreras arancelarias. Barreras sanitarias Validaciones profesionales. Siempre los beneficiarios argumentan razones de bien pblico.
Incentivos desiguales a presionar por legislacin. Ejemplo: Restriccin a la entrada domstica e importaciones.
Peanut Program Total Por Persona (1982 - 1987) Renta a productores 225 11100,0 Prdida Social 34 Perdida Cons. 259 1,2 Cifras en Millones de USD por ao
La Administración de Justicia en Temas Medio Ambientales Mineros y Su Relacion Con La Prevencion de Conflictos Sociales Casos de Cuzco, Ancash Cajamarca 2012 PDF