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FUNDAMENTOS ECONMICOS DEL ROL

DEL ESTADO: INTRODUCCIN


Profesor: Edmundo Beteta Obreros.

Derechos de autor
Las Diapositivas contienen el trabajo y
significativo aporte de profesores que
compartieron ctedras de temas relacionados
en Universidad de Chile: Aldo Gonzlez y
Andrs Gmez Lobo (fallas de mercado) y
Marcela Guzmn (gestin pblica y
desempeo).
Pensar como economista
Gerencia pblica como problema econmico
Asignar recursos escasos entre fines y
necesidades alternativas
Mximo rendimiento de los recursos
Escasez
Racionalidad
Principio de optimizacin y costo beneficio
FUNCIONES PUBLICAS
Funciones pblicas:
Estabilizacin de la economa (Macro)
Asignacin y mejora de la eficiencia
Redistribucin y mejora de la equidad
Los estados no han hecho siempre lo mismo ni del
mismo modo
La evolucin de las instituciones, las disciplinas y los
enfoques sobre el estado han hecho variar la
importancia de las diversas funciones a travs del
tiempo

FUNCIONES PBLICAS (Marcel, 1998)
PROVISION DE
BIENES PUBLICOS
CORRECCION
FALLAS DE
MERCADO
PROVISION BIENES
MERITORIOS
INTEGRIDAD
ORGANIZACIONAL
FUNCIONES
MINIMAS
Defensa
Justicia
Seguridad
ciudadana
Derechos
propiedad
Relaciones
externas
Transporte
Educacion primaria
y secundaria
Salud curativa
Alivio desastres
Reduccin pobreza
Pensiones
Educacion superior
Control de
legalidad
Financiamiento
Recursos humanos
FUNCIONES
INTERMEDIAS
Infraestructura
Salud preventiva
Servicios de utilidad
pblica
Regulacin de
monopolios
Regulacion
financiera
Vivienda
Cultura
Deportes
Desarrollo local y
comunitario
Seguros
desempleo
Fomento industrial
Planeacin
Coordinacin
Normalizacin
FUNCIONES
AVANZADAS
Desarrollo urbano
Medio Ambiente
Promocin
competencia
Proteccion
consumidor
Apoyo PYME
Innovacin, ciencia
y tecnologa
Apoyo a grupos
vulnerables
Integracin social
No discriminacin
Control de gestin
Rendicin de
cuentas
Participacin
ciudadana
ESPECIFICIDADES DE LA GESTION PUBLICA
Sustitucin del mercado por el proceso poltico como
mecanismo de asignacin de recursos
Proceso poltico se desarrolla tanto al interior del Ejecutivo
como en la interaccin con la Legislatura
Proceso poltico identifica objetivos, resultados esperados
Pero instituciones pblicas generan servicios, actividades,
programas, productos
El sector pblico crea valor en la medida que es capaz de
vincular ambas dimensiones
Desempeo: Logro o resultado de las actividades o acciones realizadas.

bienes y servicios dirigidos a la poblacin
funcin de administracin de gobierno

DESEMPEO: QU QUEREMOS DECI R?
Dimensiones y mbitos de Control
DESEMPEO QU QUEREMOS DECI R?
mbitos de control
Dimensiones

Proceso Producto Resultado
Eficacia
Eficiencia

Economa

Calidad

Dimensiones del Desempeo
Eficacia: logros de los objetivos planteados
cobertura poblacin escolar vulnerable cubierta con becas
escolares

Eficiencia: relacin entre produccin de un producto
(cantidad de bienes y servicios) y los insumos o recursos que
se utilizan para alcanzar ese nivel de produccin
Becas entregadas respecto de dotacin de personal del
departamento de becas

Economa: capacidad para genera y movilizar recursos
Aportes privados al financiamiento de becas




Ambitos de Control
Procesos: formas en que el trabajo es realizado
procedimientos de compra
procedimientos de entrega o provisin
procesos de administracin financiera, etc.

Productos: bienes y servicios producido y/o entregados
y sus atributos-calidad
alumnos matriculados
subsidios entregados
asistencias tcnicas realizadas
nivel de satisfaccin con los servicios entregados calidad
productos con certificacin ISO calidad



Ambitos de Control: Producto
Perspectivas de la Calidad
Valoracin subjetiva de atributos o caractersticas de
los bienes y servicios. Ejemplo:
Credibilidad
Trato
Nivel de confianza
Satisfaccin

Valoracin objetiva fundada en elementos tcnicos
Cumplimiento de especificaciones tcnicas
Cumplimiento de un estndar
mbitos de Control
Resultados Intermedios: cambios en el comportamiento, estado o
certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o
servicios.
alumnos egresados del nivel de enseanza media
hectreas explotadas

Resultados Finales o Impacto: Resultados a nivel de fin de los
bienes y servicios entregados, significan un mejoramiento en las
condiciones objetivas de la poblacin objetivo.

nivel de competencias e ingresos laborales
niveles de exportaciones
nivel de nutricin-desnutricin





Regulacin: Accin de la autoridad que
impone restricciones a la libre interaccin
entre los agentes de un mercado.

Por qu?: Se busca corregir alguna
imperfeccin del mercado o se persigue
algn objetivo de poltica pblica.

FALLAS DE MERCADO
(MONOPOLIOS NATURALES)
Profesor: Edmundo Beteta O.

Adam Smith: Mano Invisible

1er Teorema de Economa del Bienestar
(condiciones para lograr un ptimo social)

El no cumplimiento de las condiciones para
que los mercados funcionen ptimamente se
conoce como Falla de Mercado.
1. Por qu es deseable
un mercado perfectamente
competitivo?
Paradigma de la Competencia Perfecta
Condiciones:
Todas las firmas poseen acceso a la misma
tecnologa
Tecnologa de produccin presenta
rendimientos decrecientes de escala (rango
relevante).
Productos homogneos
Libre entrada y salida de firmas
No hay externalidades ni bienes pblicos
Informacin perfecta (simtrica)

Demanda
Unidades demandadas
$
500
Hay individuos dispuestos a pagar hasta
$500 por consumir el producto
300
0
Hay otros que no estn dispuestos a
pagar ms que $300 por el producto
Hay una minora que no est dispuesta
a pagar casi nada
Demanda
Demanda refleja preferencias subyacentes
(valor subjetivo del bien)
Por qu tiene generalmente pendiente
negativa?
Los individuos valoran unidades adicionales del mismo
bien en forma decreciente
Diferentes individuos valoran el mismo bien en forma
diferente
Costos
Unidades demandadas
$
500
Costo de producir las primeras unidades
300
0
Costo de producir unidades
adicionales va en aumento (aunque
no siempre es as)
Costos
Qu es un costo?

Es el valor de los recursos utilizados en proveer el bien
o servicio

Por valor se entiende lo que las personas (en la
sociedad) valoran los bienes y servicios que podran
haberse producido si esos recursos no se hubieran
destinado a esa industria (al final dependen de las
preferencias)
Mercado y bienestar social
Unidades demandadas
$
Demanda (valor social de las unidades)
0
Costo marginal (costo de oportunidad)
V(1)
C(1)
Ganancia neta
de producir la primera unidad
Mercado y bienestar social
Unidades demandadas
$
0
Punto donde se maximiza el excedente social
(valoracin de ltima unidad producida es igual
a valoracin de los bienes y servicios que se
pierden por producir esa unidad)
Q
*

Mercado perfecto
Unidades demandadas
$
0
En un mercado competitivo se logra llegar al punto
ptimo de forma descentralizada (P
*
sera el precio
de equilibrio y se produciran Q
*
unidades)
Q
*

P
*

Ntese que P
*
es
igual al Costo
Marginal de producir
Q
*

Mercado perfecto
Se minimizan costos (eficiencia productiva)
Se producen los bienes y servicios (en la
cantidad y calidad) que la gente valora
(eficiencia asignativa)
Dichas unidades son consumidas por quienes
las valoran ms (eficiencia asignativa)
En equilibrio
Firmas son tomadoras de precios.
Precio = Costo Marginal = Costo Medio
Beneficios (rentas) = 0
Existencia de beneficios extra normales
atraera nuevas firmas.
Bienestar social es maximizado.
Eficiencia productiva
Unidades demandadas
$
0
Q
ef

P
ef

Costos eficientes
Costos ineficientes
P
in

Q
in

Competencia garantiza
este resultado
Eficiencia asignativa
Unidades demandadas
$
0
Q
ef

P
ef

Solo aquellos que valoran el bien en
ms que P
ef
lo consumen

Se produce la cantidad
adecuada
Fallas de mercado
Monopolio (monopolio natural)
Poder de Mercado
Externalidades, bienes pblicos
Informacin asimtrica
Distribucin de ingresos
Situacin por defecto es la NO intervencin.
Se considera regular, cuando se demuestra
que existe alguna Falla de Mercado.
Se deben considerar los costos o posibles
fallas de la regulacin.

Opcin de Poltica Pblica
INSTRUMENTOS DE LA REGULACION
Provisin sin precios (Pblica o Privada)
Precios
Cantidad
Estructura del Mercado (Participantes)
Obligatoriedad de proveer el servicio
Cobertura
Inversin
Calidad


2. Monopolios Naturales
Es ms eficiente tener un solo proveedor con
precio regulado que varias firmas operando sin
restriccin.
Mercados que presentan severas economas de
escala (Subaditividad de costos).
C(q
1
) + C(q
2
) > C (q
1
+ q
2
)
Paradigma de la competencia perfecta no
funciona (Competencia no es factible en el largo
plazo).
Monopolio Natural
$/unidad
Produccin
Costos medios ($/m
3
) de una empresa
Costos medios
de dos empresas
idnticas
Q
Cme
1

Cme
2

Q/2
Monopolio Natural
Costos medios
de dos empresas
idnticas
Produccin
Costos medios ($/m
3
) de una empresa
Q
*

Costos se
minimizan con
una empresa
Costos se minimizan con ms
de una empresa
Zona de monopolio natural
$/unidad
Monopolio Natural
Produccin
Costos medios ($/m
3
)
Costos medios decrecientes es una
condicin suficiente para que exista
monopolio natural (solo en el caso de
una empresa que produce un producto)
$/unidad
Causas de monopolio natural
Costos fijos altos

determinan la escala mnima eficiente de produccin
de una empresa

los costos fijos se deben amortizar con un margen
sobre las ventas. Mientras mayores sean las ventas,
menor es el margen necesario

Costos fijos
Edificios y terrenos
Maquinaria
Infraestructura
redes de caera de agua potable
redes de distribucin de electricidad
todo tipo de redes
Costos fijos
) (
* ) (

y CVM
y
CF
Medio Costo
y y CVM CF CT
Variable Costo Fijo Costo Total Costo
Decrece con nivel de produccin
Tambin son funcin del
nivel de produccin
Costos fijos
Escala mnima de
eficiente de produccin
Produccin
CF/y
CVM
Cmed = CF/y + CVM
$/unidad
Demanda y monopolio natural
Produccin
D
1

D
2
Monopolio Natural
Industria potencialmente
competitiva
Escala eficiente mnima
$/unidad
Ejemplo: Metrogas
Es necesario colocar la red de caeras
costo alto independientemente de las ventas efectivas
que se realizarn posteriormente

Es conveniente para la sociedad que exista una
red grande en vez de dos chicas
Eficiencia social
Produccin
CF = 100
CV = 5y
Y = 10
Costo medio por empresa cuando
hay dos empresas y se dividen el mercado
25
Costo medio cuando hay una empresa
15
Es ineficiente duplicar costos fijos
Es socialmente ptimo tener solo una empresa en la industria
$/unidad
Sustentabilidad de competencia
Produccin
Empresa de bajo nivel de ventas
Empresa de alto nivel de ventas
La competencia no es posible, la empresa que
logra vender ms termina monopolizando el mercado
$/unidad
Monopolio natural: resumen
Depende de factores de costos y demanda

En general, las redes siempre son monopolios
naturales locales

No es posible ni deseable tener competencia
Dilema de poltica
Es socialmente deseable (para minimizar
costos de produccin) que exista solo un
productor en la industria;

Sin embargo, al no existir competencia el
productor puede abusar de su poder
monoplico

Representacin del Monopolio Natural
Demanda

C. Medio

Costo Marginal = Cm

Demanda
M3/dia
Precio
$/ M3
P
C
Pa

Pm

Qm

Qc

B
E D C
A
G F
Conceptos Importantes
Perdida social del Monopolio : Unidades no producidas
(Qm Qc). Son valoradas por los consumidores a precio
entre Pm y Pc y cuesta Cm marginalmente producirlas.
Equivalente al tringulo BDE.
Renta Monoplica: Beneficio sobre normal obtenido por
el monopolio (en exceso del pago a los factores
productivos). Equivalente al rectngulo ABFG.
Corresponde a una transferencia de los consumidores al
monopolio.

Opciones de Regulacin
Desde el punto de vista de la eficiencia en la asignacin de
recursos, slo BDE es relevante.
ABFG afecta la distribucin del ingreso.
First Best o Optimo Social (Costo Marginal)
P = Pc= Cm y dar un subsidio directo a la firma para pagar el costo
fijo.
Second Best o Autofinanciamiento (Costo Medio).
P= Pa. No hay subsidio, la firma se financia por los usuarios.
* El subsidio no produce distorsiones en el mercado, pero es
costoso ya que emplea fondos pblicos.
Sectores de Infraestructura
Agua potable, Electricidad, Telefona fija, Gas, Autopistas,
Ferrocarriles, etc.

Presentan fuertes economas de escala : Grandes inversiones fijas
respecto a los costos variables.

Servicios tradicionalmente provistos por el estado. A partir de los
90s, se inicia la privatizacin y desregulacin de muchos de
ellos.
Algunas Preguntas...............
Por qu se sigue regulando a Telefnica en
telefona fija, si existe la telefona mvil?


Por qu no se regula el TV cable?
Fallas de la regulacin
Pensar que la regulacin slo se implementa para
mejorar el bien comn y que siempre es efectiva
para lograrlo es, por decir lo menos, ingenuo

Fallas regulatorias
Costos administrativos e indirectos de regular
Agendas propias del regulador
Captura regulatoria
Creacin y disipacin de rentas


Costos administrativos
Costos:
Costo para el estado
Costo para las personas y empresas
Regular puede generar costos indirectos
Ejemplo: restriccin vehicular
Se justifican todas las regulaciones?
Solo si los beneficios son mayores que los costos
Williamson (1968)
Unidades
$
0
Q
P
Q
*

Precio inicial mayor a costo marginal
por poder de mercado (rentas sobre normales)
transferencia
Costo social (tringulo)
Cmg
Williamson (1968)
Unidades
$
0
Q
P
Q
*

Precio final con regulacin
(en el mejor de los casos)
Aumento de costos
por regulacin
Costo de regulacin
Beneficio de
regulacin
Agendas propias
Reguladores son humanos
capacidad tcnica (sueldos sector pblico)
intereses burocrticos (expandir presupuesto)
intereses polticos (populismo)

Tema para el diseo institucional

Captura regulatoria
Reguladores pueden defender intereses de los
productores ms que consumidores
teora de grupo de inters
perspectiva de trabajo posterior
Ejemplos:
polticas agrcolas
Tambin es tema para diseo institucional



Bsqueda de rentas
Las regulaciones en muchos casos generan
rentas (por limitar la entrada de
competidores en industrias)

Los agentes van a gastar recursos en obtener
esas rentas y al final se disipan;
Ejemplo:
Lobby
Resumen
Hay varias justificaciones econmicas para la regulacin

El objetivo es lograr una asignacin de recursos similar a la de
un mercado perfecto

Pero la regulacin no es perfecta y tiene costos

Idealmente solo se debera regular cuando los beneficios
esperados son mayores a los costos

Aparte del diseo tcnico de las regulaciones, el diseo
institucional es igualmente importante


3. Anexo Desafos y opciones de
Regulacin
Profesor: Edmundo Beteta


3.1 Costos Administrativos
La regulacin es costosa: Requiere crear
instituciones, personal, presupuesto, etc.
Los potenciales beneficios de la regulacin
deben compararse con los costos de su
implementacin y fiscalizacin.
3.2 Asimetras de Informacin
Hecho: La firma regulada conoce ms del mercado
que el regulador. Regulador necesita de
informacin de la firma para fijar precios,
(tecnologa, costos, demanda, etc)

Problema: La firma tiene incentivos a no revelar
informacin fehaciente al regulador. Firma
tender a sobre-estimar los costos de proveer el
servicio

Ejemplo: Tarificacin a costo marginal
Regulador no observa el costo marginal el cual puede
ser alto o bajo: (C
H
o C
L
).
Objetivo del regulador es maximizar bienestar social
(P = C
i
), pero deber garantizar la subsistencia de la
firma.
Bajo simetra de informacin en costos el regulador
puede fijar P=C
i
.
Con asimetra de informacin, ambos tipos de firmas
reclamarn ser de costos altos: C
H.
Demanda

Renta informacional del tipo bajo


Demanda
M3/dia
Precio
$/ M3
C
L
C
H
Q
H
Q
L

B
E
D
C
A
Prdida social debido a la Asimetra
de informacin


Ejemplo de solucin: Baron & Myerson (1982)
Ofrecer un men (contrato):
Precio, P = C
H
y Cantidad = Q
H
Precio, P = C
L
y Cantidad = Q
L
+ Transferencia fija ( la
transferencia es la renta informacional =ABCD)

Firmas se auto-seleccionan segn su verdadero costo,
pero el regulador debe pagarle rentas a la firma ms
eficiente.
Riesgo Moral
Costos de la firma son observados, pero pueden
no corresponder al nivel eficiente.

Ejemplo: Sueldos excesivos de los ejecutivos,
oficinas sobredimensionadas, amenities, etc.

Problema: Cmo saber cul es el nivel eficiente de
insumos para lograr un cierto nivel de
produccin? Si la firma anticipa que sus costos sern
rembolsados hay incentivos a utilizar insumos que dan
beneficio a los ejecutores pero no a los consumidores del
bien producido (Perks)
Competencia Perfecta:
El precio, para una firma individual, no
depende del costo (firmas tomadoras de
precio). En el largo plazo, solo las firmas
eficientes sobreviven.

Monopolio Regulado
Dada la ignorancia del regulador, proveedor
ineficiente (que no minimiza costos) puede
sobrevivir.
Soluciones:
1. Regular por Precio : Price Caps
2. Empresa Eficiente o Modelo.
3. Benchmarking o Competencia Subrogada
4. Competencia por el Mercado (Licitaciones)
Precios Mximos (Price Caps:)
Tarifas se ajustan en base a un ndice general de
precios menos ganancias de productividad: RPIX (X
es calculado exgenamente).
Tarifas se mantienen por un perodo de 5 aos,
todas los ahorros de costos en el perodo van a la
empresa.
Provee fuertes incentivos a reducir costos.
Responsable de fuertes incrementos en eficiencia en
Inglaterra en servicios pblicos.



tiempo
$
P
0

P
5

Ganancia de la empresa
Costos
reales
Empresa Modelo
La remuneracin de la empresa (tarifas o pago directo) se
calcula en base al costo de una empresa ficticia que es
eficiente. La diferencia entre el costo real de la firma y el de
la empresa modelo es absorbida por la firma. i = Pi Ci,
Pi = Cm
Sistema utilizado en varios pases para la regulacin
de monopolios naturales (Per: en distribucin de
electricidad).
Costos de la empresa modelo se calcula en base a
estudios (basados en costos reales).

Benchmarking o Competencia
Subrogada
Remunerar al monopolio en base a los costos
de otra empresa similar. Competencia por
comparacin.

Ejemplo: aplicacin para monopolios regionales

Los menores costos se traspasan a los
consumidores.

Yardstick Competition, Shleifer (1985)

Dnde se ha ocupado ?
Hospitales (EEUU 1983), para frenar escalada de
costos en atencin.
Problemas de implementacin:
Difcil encontrar 2 firmas idnticas (operan en
zonas y condiciones distintas). Regulador no puede
abstraerse de las particularidades de un prestador.
Competencia por el Mercado
Demsetz (1968) Why Regulate Utilities?
Hacer competir ex ante a las firmas por precio.
Rentas se disipan y Precio = costo medio.

Utilizada en sectores como:
Carreteras, Trenes (Inglaterra)
Transporte pblico.
Recoleccin de Basura

Resumen
Objetivo doble del regulador:
1. Inducir la reduccin de costos (Ef.Productiva)
2. Traspasar los menores costos a los consumidores o
disminuir la renta del monopolio (Ef. Asignativa).

Precaucin:
Proveer altos incentivos a reducir costos puede
tener efectos adversos en la calidad.
3.3 Dinmica de la Regulacin
La regulacin es un proceso que se da
repetidamente en el tiempo.
Conflicto entre objetivos de largo plazo y
corto plazo.
Limitaciones a establecer contratos de
Largo Plazo.

(i) Problema de Sub-Inversion y Hold-up
Inversiones en activos especficos y de larga vida til
(redes de agua potable, obras civiles, carreteras, etc).
Contrato regulatorio es de corto plazo.

Problema:
Las inversiones, una vez hechas, son costos hundidos para
la empresa. El regulador puede ofrecer slo el costo
variable como pago.
La empresa, si anticipa este problema, puede no invertir o
hacerlo a una escala sub-ptima.
Ejemplo : Proyecto de Infraestructura

Inversin : I = 200, Vida til: T = 20 aos, Costo Op. anual: c = 5

Optimo de largo plazo (Ex - ante): P (tarifa) = 10 +5 = 15
Si las tarifas se revisan cada 2 aos, para t =3 el ptimo de
corto plazo (Ex - Post) es P = 5 .
La empresa no se retira ya que los activos no tienen uso
alternativo.
Si la firma anticipa este problema, no invierte o lo hace en
forma sub-ptima.
Importancia social de la inversin en monopolios naturales.
(ii) Efecto Ratchet
El regulador desea cambiar el contrato.
Imposibilidad de comprometerse a contratos de
largo plazo (presiones ciudadanas)
Los incentivos a reducir costos hoy son
debilitados si maana son los nuevos costos
empleados para calcular las tarifas (Efecto
Ratchet)
El regulador no puede comprometerse a no
revisar en el futuro las tarifas (extraccin de
rentas)
Ejemplos: regulacin adecuada?
Regulaciones de entrada: U.S.A. Transporte
carga, Taxis, etc
Precios Mnimos: Productos Agrcolas
(Penaut program, Sugar program, etc)
Barreras arancelarias.
Barreras sanitarias
Validaciones profesionales.
Siempre los beneficiarios argumentan razones de bien
pblico.

Incentivos desiguales a presionar por
legislacin.
Ejemplo: Restriccin a la entrada domstica e
importaciones.

Peanut Program Total Por Persona
(1982 - 1987)
Renta a productores 225 11100,0
Prdida Social 34
Perdida Cons. 259 1,2
Cifras en Millones de USD por ao

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