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Le pouvoir réglementaire
en matière financière
Introduction : Généralités sur la loi et le règlement
La théorie de Laband sur les recettes et les dépenses

CE 28 mars 1924 Jaurou et autres.

CE 26 juillet 1946 Valent Falendry

L’application de la théorie de Laband en cas de circonstances

exceptionnelles.

I/LES DECRETS DE REPARTITION : (art 44)

Une fois que la loi de Finances est votée par le Parlement, il est indispensable
que le pouvoir réglementaire adopte les décrets d’application. En effet une loi
sans texte d’application ne peut entrer en vigueur de manière directe. Il s’agit
d’une règle qui existe depuis 1956. En effet, avant cette date, le parlement votait
la répartition des crédits. La Loi de Finances est en général promulguée et
publiée au JO en même temps que les décrets de répartition de la LFI.
Concrètement, on a décidé avec la LOLF d’unifier toute la répartition des crédits
en un seul décret. Avec l’ordonnance de 1959, comme les crédits étaient répartis
en chapitres, la spécialisation était beaucoup plus détaillée (850 chapitres en
2005) d’où plusieurs décrets de répartition ce qui alourdissait le volet officiel
des autorisations. Avec la LOLF, les crédits sont répartis par un seul décret et
l’art 44 de la LOLF nous explique comme la répartition se fait :

1°) répartition par programme ou par dotation des crédits de chaque mission (AE
et CP).

2°) répartition par titres des crédits de chaque programme ou dotation

(titre 2/hors titre 2).

La répartition effectuée par décret doit être distinguée de celle qui est contenue
dans chaque PAP. En effet, les chiffres figurant dans les bleus peuvent être
modifiés par le travail parlementaire alors que les chiffres du décret de
répartition sont définitifs avec une valeur quasi intangible. De plus, il n’existe
pas de PAP pour les dotations. La notion de répartition de crédits correspond non
seulement aux AE/CP mais aussi aux autorisations de découvert des CS.
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Par ailleurs, chaque PAP ventile les crédits de chaque programme entre les
différents titres alors que le décret ne retient que l’essentiel : titre 2 (fongibilité
asymétrique) et hors titre 2 (fongibilité). Comme le titre 2 est le seul à être
limitatif, il est strictement délimité. Mais pour les dotations, les crédits
n’appartiennent qu’à un seul titre : pouvoirs publics = titre 1, dotation pour
dépenses accidentelles = titre 3 et dotation pour mesures générales en matière de
rémunération des crédits = titre 2.

Avant la LOLF les crédits étaient répartis entre les différents chapitres mais
surtout, ils étaient répartis entre les différents ministres. Avec la LOLF, les
crédits le sont également dans la mesure où les programmes et dotations sont
obligatoirement rattachés à un ministre. D’ailleurs, l’art 7 § IV précise bien que
les crédits ouverts sont mis à disposition des ministres. Pourtant, à la différence
de ce qui se passait avant la LOLF, les décrets de répartition ne visent pas les
ETPT ce qui se justifie dans la mesure où les autorisations données à chaque
ministre figurent en loi de finances (2ème partie). Cela signifie que les plafonds
d’emplois attribués à chaque ministre ne sont pas modifiables par le pouvoir
réglementaire mais seulement par la LFR.

Habituellement, un décret d’application comporte une dose plus ou moins

importante de pouvoir discrétionnaire d’appréciation permettant au
gouvernement de choisir le moment et les moyens de son action. En matière de
loi de Finances, la LOLF n’a rien changé : le décret de répartition est totalement
situé dans un rapport de compétence liée aux bleus (PAP) et aux débats et votes
du parlement. Il n’existe donc aucun pouvoir discrétionnaire et l’article 44
LOLF précise bien que le décret de répartition doit être conforme aux annexes
art 51 §5 et 6 (PAP de la LFI) et art. 53 (bleu de la LFR). Toute cette répartition
effectuée par décret signifie que le gouvernement est tenu de respecter ce qui a
été voté par le Parlement. Ainsi, si le gouvernement a proposé un montant pour
un programme, le parlement pourra le modifier et le décret de répartition sera
tenu de respecter le travail parlementaire. De la même façon, si le gouvernement
a proposé un montant pour le titre 2, le parlement pourra le modifier et le décret
de répartition sera tenu de respecter le niveau de masse salariale fixé par le
parlement. Ceci sous-entend que dans son travail d’amendement, le parlement
peut non seulement modifier la répartition entre les programmes (ceci est connu)
mais également entre le titre 2 et les autres à l’intérieur d’un même programme
(ceci est moins connu mais pourtant très important).

Question à regarder : utilité des D de R par rapport aux états législatifs annexés.

Le champ d’application des décrets de répartition correspond à trois types de

textes : LFI, LFR et Ordonnances de l’art 47. Comme le précise l’art 7 § IV les
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crédits ne peuvent être modifiés que par une Loi de Finances ou à titre
exceptionnel, en application des dispositions prévues aux articles :

11 répartition des crédits globaux

12 virements et transferts
13 décrets d’avances
14 annulations
15 reports de crédits
17 fonds de concours
18 budgets annexes
21 comptes d’affectation spéciale
L’article 56 concerne les conditions de publication des actes réglementaires. Ils
doivent systématiquement être publiés au Journal Officiel. Il s’agit d’une
obligation qui n’a pris effet qu’à partir de la Loi de Finances pour 2006. Le
gouvernement ne voulait publier que les plus importants mais le parlement fait
le choix de la transparence. Ce choix se retrouve à l’article 33 selon lequel
toutes les dispositions adoptées après la LFI (réglementaires ou issues d’une loi
ordinaire n’ayant pas le caractère d’une Loi de Finances) doivent être reprises
dans une LFR ou dans la Loi de R. Il s’agit du respect de l’équilibre économique
et financier.

II/ LES TEXTES REGLEMENTAIRES POUVANT MODIFIER

LA LOI DE FINANCES

A/ Les Décrets :
§1 Décrets d’avance : art. 13
Ils sont pris sur double avis du Conseil d’Etat et des Commissions des Finances
des deux chambres. En cas de rupture de l’équilibre de la Loi de Finances, le
Décret doit être délibéré en Conseil des Ministres après simple infirmation des
Commissions des Finances.
§2 Décrets fixant les rémunérations des services rendus par l’Etat : art 4
Décret en Conseil d’Etat pris sur rapport du ministre des Finances et du ministre
intéressé. La procédure permet de déroger à l’obligation d’établir et de percevoir
des recettes par la voie législative. Le Décret devient caduc en cas d’absence de
ratification par la Loi de Finances rectificative ou la Loi de règlement.
§3 Décrets répartissant les crédits globaux : art. 11
C’est une procédure classique qui existait avant la LOLF. Il s’agit de décrets pris
sur rapport du ministre des Finances pour la dotation pour dépenses
accidentelles et de simples arrêtés du ministre des Finances pour la dotation
rémunérations. En effet dans le premier cas, les crédits changent de nature mais
pas dans le second. Le cas le plus intéressant est d’augmenter les crédits des
programmes grâce aux crédits globaux. La LOLF interdit d’augmenter de cette
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manière les crédits des dotations et notamment des pouvoirs publics (présidence
de la République), en revanche, les fonds spéciaux peuvent toujours être
augmentés même si depuis 2002, ils se limitent aux crédits de la sécurité
intérieure ou extérieure de l’Etat.
§4 Décrets de virements ou transferts de crédits : art 12
Ces Décrets sont pris sur rapport du ministre des Finances après information des
Commissions des Finances des deux chambres.
§5 Décrets d’annulation de crédits : art 14
Décrets pris sur rapport du ministre des Finances qui doit être transmis pour
information avant publication aux commissions des Finances des deux
chambres.
§6 Décrets de dérogation aux règles de l’article 24
Il s’agit de décrets en Conseil d’Etat qui permettent au Gouvernement de
déroger aux règles de base des comptes de concours financiers (durée, taux et
échéances). Il s’agit d’une souplesse juridiquement curieuse, les dérogations à la
Loi organique peuvent être décidées par un décret.
§7 Les Décrets d’attribution de produits (art 17)
Il s’agit d’une procédure moderne permettant d’affecter des recettes à un service
pour encourage l’administration à générer des recettes nouvelles. Le Décret doit
être adopté sur rapport du ministre des Finances.
B/ Les arrêtés :
§1 Les arrêtés de reports de crédits (art. 15) :
Ils doivent être pris conjointement par le ministre des Finances et le ministre
intéressé.
§2 Les arrêtés d’affectation de recettes (art 17) :
Ils concernent les fonds de concours et les rétablissements de crédits. Si les
recettes sont autorisées par la loi de Finances, les crédits doivent impérativement
être inscrits pendant l’année budgétaire par le ministre des Finances qui ne
dispose d’aucune marge de manœuvre puisque le crédit doit être de même
montant. Certes, un Décret en Conseil d’Etat doit définir les règles d’utilisation
des crédits ouverts par voie de fonds de concours. En revanche, les reports des
crédits des fonds de concours doivent être décidées par arrêté.
§3 Les affectations de suppléments de recettes des BA : art. 18
Un BA doit être équilibré. Si ses recettes sont exécutées au-delà des prévisions,
il sera possible au gouvernement d’affecter ce supplément à l’amortissement de
la dette. Dans ce cas, la décision devra être prise par arrêté conjoint du ministre
des Finances et du ministre intéressé.
§4 Les affectations de suppléments de recettes des Comptes d’affectation
spéciale (art. 21) :
C’est la même chose pour les anciens comptes de prêts et avances. Mais comme
l’enjeu est d’une autre nature en raison des sommes en jeu, une information
détaillée des deux commissions des Finances est obligatoire (raisons de
l’excédent, emploi prévu et perspectives d’exécution). Par ailleurs, autre petite
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différence, l’arrêté émane du seul ministre des Finances qui va maîtriser les
comptes d’affectation spéciale.

III/ LES TEXTES REGLEMENTAIRES DISTINCTS DE LA LOI DE

FINANCES

A/ Les textes relatifs au Droit de la comptabilité publique :

Décret du 29 décembre 1962
Non modifié en tant que tel à la suite de la LOLF.
Toutefois certains articles de la LOLF traitent de la question comme par
exemple l’Article 28 de la LOLF qui prévoit une procédure de Décret en Conseil
d’Etat sur la période complémentaire et les règles de rattachement des charges et
des produits à l’exercice.

B/ Les textes relatifs aux contrôles

Décret du 28 novembre 2005 sur les contrôleurs budgétaires et comptables
ministériels