AVANZANDO HACIA UNA LEY DE AGUAS EN BOLIVIA

Reflexiones sobre Regulacin, Gobierno y Participacin en el marco del Documento

Base de Propuesta de Ley Marco de Aguas.
1


Ren Orellana Halkyer
2


Introduccin

Escribo al calor de la satisfaccin que despierta poder ver configurada ya una propuesta
de ley cada vez ms cercana a una versin ms clara, ms precisa, ms completa y
resuelta a plantear soluciones a los graves problemas que tiene Bolivia ante la ausencia
de una ley general de aguas. Contaminacin, usurpacin de aguas, conflictos por uso de
fuentes, sobreexplotacin de fuentes, usos mineros altamente agresivos con el medio
ambiente, en fin, caracterizan esta problemtica que exige una norma general que ayude
a resolver el problema.

Satisfaccin digo porque quienes estamos muchos aos en la lucha por los derechos
sociales y ciudadanos con respecto al agua, hemos tenido como uno de los objetivos de
trabajo precisamente elaborar una propuesta de ley con la mayor participacin social
posible, en cantidad y diversidad de organizaciones en la perspectiva de construir un gran
acuerdo social y poltico que sustente una propuesta normativa.

El documento que analizamos aqu tiene en mi opinin elementos esenciales que en un
proceso de enriquecimiento en el debate nacional seguramente permitirn preparar ya la
versin final que vaya al escenario legislativo, previo acuerdo poltico en los ms altos
niveles del poder ejecutivo.

Con el nimo de contribuir a la reflexin nacional que ser parte de la inclusin de la
propuesta de ley de aguas en agenda, voy a permitirme a lo largo de estas breves
pginas abrir debate, promover cierta inquietud, sugiriendo interrogantes sobre posiciones
que las tenemos por consabidas y de incuestionable certeza poltica, posiciones con la
que hemos comulgado siendo parte del debate legislativo del agua los ltimos 14 aos,
con guerras del agua al medio, pero que a la luz de la etapa actual del proceso de cambio
requieren ser analizadas con detenimiento.

Digo promover inquietud porque creo que la madurez alcanzada o la madurez que
quisiramos que se alcance en nuestro proceso de cambio en Bolivia pide quizs pensar
gobierno y organizaciones sociales en una dimensin de conduccin poltica que permita
la gestin pblica ajustada a los principios de nuestra recin nacida, buscando justamente
hacer realidad la justicia del agua, si podemos llamarla as, en alusin a los principios de
equidad, solidaridad y reciprocidad en el uso, acceso y gestin de los recursos hdricos.

Me concentrar para fines de anlisis en los temas de principios, derechos, derechos de
aguas, y marco institucional, dejando en el tintero, por razones de espacio y tiempo,

1
Artculo preparado el 23 de Marzo de 2011.
2
Coordinador del rea de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climtico de la Universidad de la Cordillera, fue
Ministro de Medio Ambiente y Agua de Bolivia, y parte del equipo de negociacin de Bolivia en el Foro de la
Organizacin de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. http://reneorellanahalkyer.blogspot.com/
reflexiones sobre otros temas de este extenso y nutrido documento en el que se presenta
el llamado Documento Base de Propuesta de Ley Marco de Agua aprobado en enero de
2011 en un evento nacional en La Paz.

Matizare mis reflexiones con propuestas, dejando pendiente una explicacin ms
detallada que espero poder plantearla, si se da la oportunidad, en los escenarios de ajuste
a este interesante documento motivo de este artculo.

Sin ms entrare en materia

Agua para la Vida y derechos de la madre tierra
Existen tres principios que son dignos de resaltar en el documento: i) agua para la vida, ii)
gestin integral y concertada de cuencas, y iii) participacin y control social. El primero es
desarrollado en varias partes del documento ampliando y profundizando sus implicaciones
y contenido pero con un enfoque central: el vnculo del agua con la madre tierra, la vida y
las condiciones ambientales y alimentarias que generan vida. En consecuencia, el
principio de agua para la vida sin duda contribuye, desde la matriz conceptual que
proviene de la nueva Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, a articular
el agua con la vida. Ms adelante veremos con ms detalle las implicaciones concretas en
que se traduce la aplicacin de este principio.

La gestin integral de cuencas, adems del uso concertado de aguas en el marco de sta,
figura como un principio en la planificacin del uso de aguas y por supuesto en el vnculo
agua-vida, que tiene a la cuenca como escenario de mltiples ecosistemas y
biodiversidad, incluyendo en esta ultima a las poblaciones humanas.

Una virtud del documento de propuesta es que se ha logrado operativizar algunos de los
principios generales, por ejemplo, el principio de agua para la vida se ha traducido en tres
componentes concretos: i) agua para el medio ambiente y la biodiversidad, ii) agua para el
consumo humano y iii) agua para la alimentacin o lo que equivale a agua para la
produccin agropecuaria. Esta precisin ayuda posteriormente a precisar la prelacin de
usos, establecindose como uso primero el relacionado con el agua para la vida.

El cuanto al principio de cuidado de la madre tierra destaca igualmente la propuesta de
crear un sistema de retribucin a la madre tierra por el uso del agua no en la ya clsica
propuesta de pago por servicios ambientales de la ciudad al campo, sino como una
retribucin del campo y de la ciudad a la madre tierra, agradeciendo por proveer agua.
Esta retribucin, sin embargo, debe ser mejor precisada y expresada en trminos de
planificacin de uso de aguas, recarga de acuferos, cuidado de las cuencas, forestacin,
reforestacin, regulacin de suelos, conformacin de plataformas de cuencas, diseo e
implementacin de medidas de mitigacin de impactos y prevencin de riesgo, etc., que
constituyen otra forma de ver la retribucin no necesariamente mediada por
compensaciones econmicas.

Con respecto a los derechos de la madre tierra al agua, es notable que se haya
establecido el derecho al mantenimiento de la cantidad necesaria para la preservacin de
ecosistemas y la biodiversidad, a la proteccin de cuencas y ecosistemas respecto de la
contaminacin y su destruccin por alteracin de las fuentes de agua. Ahora bien, el
cumplimiento de estos principios en relaciona a la madre tierra supone el establecimiento
de un rgimen de delitos, infracciones y faltas del que todava carece el documento, no
obstante contener elementos potenciales para la redaccin de este rgimen. Habr que
construir normativa adelantndose seguramente a la que tenga relacin directa con la
biodiversidad cuyo desarrollo est pendiente, siendo probable que sea desarrollada una
vez concluida la futura Ley de la Madre Tierra.

Derecho Humano al Agua
Es un avance resaltable el hecho que se haya hecho el esfuerzo de operacionalizar el
llamado derecho humano al agua que ya figura en la nueva constitucin al establecer que
ste es el derecho de todas las personas a disponer de agua limpia, potable, suficiente,
salubre, segura, aceptable, accesible y asequible para el uso domestico, en cantidad
calidad, continuidad y cobertura. (art. 2.2.2.).

Como bien afirma el citado artculo, con esto se borra toda interpretacin en relacin a la
posible gratuidad del agua como una suerte de implicacin automtica del derecho
humano al agua, interpretacin errnea que se generaliz al momento de aprobacin del
texto constitucional.

No obstante, las implicaciones de esta interpretacin en un nivel aun ms operativo son
inquietantes. Supone este derecho constitucionalizado que el Estado debe hacer
esfuerzos importantes y acelerados para garantizar la cobertura de servicios de agua
potable las poblaciones en general, ciertamente el texto no dice exclusivamente agua
potable, sino que incluye los conceptos de agua segura, agua limpia, aceptable, pero
obviamente se trata que las poblaciones tengan agua con la calidad suficiente como para
fortalecer y no atentar contra su salud. El hecho es que esto implica que el Estado trabaje
rpidamente en mejorar y ampliar la cobertura con nuevas fuentes de agua, extensin de
redes de agua potable, construccin de infraestructura de plantas de tratamiento, etc.

Obviamente cuando hablamos del Estado estamos refirindonos a todos sus niveles, esto
incluye al gobierno nacional, los gobiernos departamentales autonmicos, los gobiernos
municipales, regionales y territoriales indgenas. Pero tambin incluye la promocin y
apoyo a iniciativas y emprendimientos propios ya de los prestadores de servicios llmense
comits de agua, cooperativas de agua, asociaciones, juntas vecinales, empresas
pblicas, etc., quienes tienen obviamente una responsabilidad directa en el mejoramiento
de la prestacin y tambin en la ampliacin de la cobertura.

Queda flotando una pregunta sobre el tema de accesibilidad, pregunta que se planteado
ms de una vez incluso de parte de los mismos prestadores de servicios: puede cortarse
el agua cuando un usuario no paga porque es pobre? Sugerimos tambin otra pregunta
para fines de reflexin a propsito de la operacionalizacion del derecho humano al agua:
puede instalarse el servicio a personas o familias en predios correspondientes a
urbanizaciones no regularizadas o simplemente a predios no regularizados? Estas
preguntas simples que tienen relacin con la vida cotidiana y con criterios y parmetros
para fines de regulacin de los prestadores de servicios son necesarias de responder.

La preeminencia del derecho humano al agua es de elemental sentido jurdico e implica
acoger y proteger la vida de quienes, no obstante su situacin de legal e infraestructural
de vida precaria, deben merecer el acceso al agua. Otro ser el debate y las condiciones
legales para fines de regularizacin de derechos prediales, pero el agua no debe negarse
a ningn ser humano, siendo este un derecho humano. El mismo criterio operaria para los
cortes. Otros mecanismos imaginativos habra que pensar para fines de promocin y
cumplimiento social de obligaciones relacionadas con el pago del servicio por ejemplo.

Penalizacin y Resolucin de conflictos
Un tema difcil en el documento propuesto es el relacionado con la definicin de tipos de
delitos, la elevacin a nivel de delito de orden pblico de acciones que afecten el agua
para la vida llegando a proponer concretamente una modificacin en el cdigo penal en
esa direccin.

Un primer elemento que despierta motivaciones para un largo debate es la propuesta de
establecer la retroactividad del dao ambiental al agua. Otra propuesta inquietante es la
inclusin en la retroactividad y la imprescriptibilidad tambin las faltas (2.1.16), es decir,
que la determinacin de faltas cometidas contra fuentes de agua, implicara la
posibilidad de que sean juzgadas investigadas y castigadas retroactivamente. Esto no se
explica con claridad en el documento y en nuestra opinin es muy dbil a la hora de
sustentarlo argumentalmente. La imprescriptibilidad es una disposicin constitucional en
cuanto a delitos ambientales, pero la retroactividad en cuanto a delitos y faltas con
respecto al agua no est expuesta en la constitucin y deja muchas dudas sobre su
posible aplicacin adems de su coherencia jurdica.

Sin duda es imprescindible identificar delitos y acciones lesivas a la salud pblica, a los
derechos humanos y al medio ambiente generados por ejemplo por actores
contaminantes, pero en qu medida se podr determinar la retroactividad de las mismas,
hasta dnde en el pasado, o para decirlo en otras palabras, cuan larga ser la mano del
estado para hurgar en el pasado de largo plazo para juzgar y sancionar no solo delitos
sino tambin faltas o infracciones. Quizs aqu tenemos un punto dbil en cuanto la
efectividad y aplicabilidad de estas disposiciones en la propuesta a de ley.

Participacin Social
El principio de participacin social llama la atencin con especial nfasis pues si algo
caracteriza a la propuesta en el marco del diseo de una configuracin institucional, un
rgimen de derechos, un rgimen de resolucin de conflictos, un sistema de regulacin,
un conjunto de funciones y tareas de planificacin es la definicin de participacin social
en todos los niveles, en todas las actividades y en torno a decisiones relacionadas con la
inversin, la ejecucin de proyectos, la definicin de prioridades de proyectos y planes, la
regulacin, la definicin de polticas, etc. Lo cual nos dice de una tendencia, que forma
parte de un paradigma participacionista que tiene connotaciones corporativas en
particular en el nivel nacional, y comunitarias en los niveles locales/regionales. La
integracin de instituciones tcnicas/polticas con representaciones corporativas
reivindicacionistas en varios niveles de toma de decisiones es ya una regla en la
configuraciones de propuestas para reformas legales en el marco del proceso de cambio
iniciado con las nueva constitucin.

La reivindicacin de una creciente participacin social como fuente probable para evitar
errores o de definicin de polticas contrarias a sectores populares fue parte de una de las
banderas movilizadoras de los aos previos a la aprobacin de la nueva constitucin, e
inaugur exitosamente un espacio de amplia y nutrida participacin como lo fue la
constituyente. No cabe duda que la reivindicacin de cada vez mayor participacin
decisoria ha dado a luz procesos de transformacin institucional estatal como el que
vivimos, pero llevar este diseo institucional estatal social participacionista hasta niveles
de gestin pblica administrativa no parece precisamente lo mas optimo en la perspectiva
de disear niveles ejecutivos que desburocraticen los tiempos, los plazos, los
procedimientos de toma de decisiones sobre acciones relacionadas con inversiones, por
ejemplo, en el mbito de agua para la produccin, el consumo humano, etc.

La burocratizacin de la gestin pblica incluye tambin la construccin de procesos
extensos y complejos procedimental y polticamente para la toma de decisiones que
pueden terminar diluyendo la eficacia de la gestin pblica, en particular en la aplicacin
de planes a partir de inversiones y proyectos especficos, por ejemplo productivos o de
infraestructura. En algn momento las instituciones deben caminar con sus propios
mecanismos normativos y sin depender de numerosos condicionamientos de consulta de
diferentes escalas y en diferentes niveles de la arquitectura institucional estatal/social,
salvando por supuesto los temas especficos de alta incidencia ambiental y de vulneracin
de derechos (por ejemplo de pueblos indgenas y campesinos), incluyendo entre ellos el
del derecho propietario.

No est claro el lmite, como veremos con detalle ms adelante, entre una estatalidad
administrativa y una estatalidad poltica social deliberativa/participativa para la toma de
decisiones respeto de la primera.

Otra dimensin de anlisis, a propsito de la participacin social en todo y con todos,
tiene relacin con la identificacin del propietario del agua o al menos a quien pertenece
el dominio de las aguas; propiedad y dominio son sin duda elementos fundamentales que
tienen relacin con la posibilidad de definir jurdicamente quien tiene la potestad jurdica
de decir que se har con las fuentes de agua si se consulta respecto a su uso hasta qu
punto puede extenderse la consulta para luego determinar el uso y la finalidad de las
aguas. El dominio tiene relacin en consecuencia con la anterior reflexin con la
regulacin del recurso y los servicios derivados del mismo. El artculo 2.1.19 establece
que los recursos hdricos son de propiedad del pueblo boliviano y es el Estado quien los
administra. Siendo el Estado el administrador, es en consecuencia el regulador y el
definidor de los lmites de derechos de unos respecto a otros.

El agua es un recurso muy vulnerable y la intervencin de terceros en modificacin de
cursos o impedimento de acceso a este recurso puede sin duda generar graves impactos
en el abastecimiento de agua potable por ejemplo en grandes ciudades. La aplicacin de
la consulta a pueblos indgenas y originarios debe tener lmites y criterios claros
particularmente si se trata de usos relacionados con el agua para la vida, cuyas
caractersticas hemos explicado ya prrafos atrs. Es decir, velar por el bien comn
debera implicar establecer equilibrios de derechos de acceso y uso para garantizar el
derecho humano al agua en un balance que permita garantizar un buen vivir para todos,
aquellos que viven en las cabeceras de cuenca o a lo largo del curso de las fuentes de
agua como para los que se benefician del recurso ms all, por ejemplo, en las ciudades
o las grandes poblaciones.

Se han presentado muchas veces conflictos entre prestadores de servicio de agua
potable y comunidades de altura o de cabecera de cuenca, quienes han cerrado vlvulas
de agua, impedido el curso de agua o en el peor de los casos han expresado oposicin
total a construccin de obras de infraestructura para la provisin de agua no obstante
haberse establecido que no habra afectacin a las comunidades o, si lo hubiera, haberse
establecido mecanismos de compensacin de apoyo, de retribucin en obras e
infraestructura y servicios, etc.

Proyectos importantes de envergadura para proveer agua a grandes poblaciones se han
visto bloqueados en algunos casos por situaciones como estas, llegndose incluso a
suspenderlos definitivamente con la consecuente prdida de los recursos financieros y la
prdida de oportunidad de acceso agua principalmente para los ms pobres.

Precisamente para evitar injusticias como las sealadas existe no slo el principio de
agua para la vida sino los mecanismos de otorgacin de derechos de agua que deberan
establecer un reconocimiento justo de acceso a agua en funcin de los derechos de todos
y cada uno de los actores. En este sentido precisamente afirma el punto tercero del
artculo 2.2.2. que el cumplimiento de los derechos de unos no debe afectar los derechos
de otros.

Por ello nos parece atinado que el proyecto de ley en su artculo 2.1.3 establezca
claramente que en los territorios de comunidades indgenas campesinas originarias se
aplicara la consulta con consentimiento previo para solicitudes de derechos de aguas para
usos industriales que en el marco del documento no forman parte del derecho al agua
para la vida. Esto supondra un tratamiento procedimental de bsqueda de consensos y
acuerdos diferente en el caso de agua para consumo humano, para la alimentacin y para
el medio ambiente y la biodiversidad.

Marco Institucional
Intentemos ver ahora de manera ms especfica la reflexin que hemos planteado en el
acpite anterior a propsito de las caractersticas del marco institucional propuesto.

Se propone la creacin de un cuerpo institucional denominado Autoridad Nacional de
Aguas (ANA) que tiene, como observamos en el cuadro que reproducimos a continuacin,
un conjunto de entidades ejecutoras de la regulacin y de otras funciones y rganos
coadyuvantes, decisorios con distintas caractersticas de participacin social, etc.

El primer criterio que se establece en el artculo 3.1 es que la autoridad del agua es
descentralizada autrquica, intersectorial, colectiva (quizs debera decir colegiada)
constituyndose en la mxima autoridad del agua en Bolivia.

MMAyA CONAGUA
Autoridad
Nacional del Agua
SENARI SENASBA AAPS
SEDERI`s CTRL`s
Entidades Autnomas: Gobiernos departamentales, municipales y autonomas indgenas
Consejo Departamental del
Agua o Cuenca
Directorios de las
MacroCuencas (Endorrica,
Plata y Amazonas)
Instancia de participacin
social que da las
directrices a la ANA
AUTORIDAD DEL AGUA EN EL ESTADO PLURINACIONAL
Otra instancia
Instancia de manejo de
Informacin
Las diferentes instancias
sectoriales y de cuencas
debern tener
participacin social
Fuente: DOCUMENTO BASE DE PROPUESTA DE LEY MARCO DE AGUA

Una primera mirada analtica nos inspira las siguientes precisiones:

1. Es distinta y paralela al actual Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA)
2. Es independiente del MMAyA, por tanto del poder ejecutivo y es tambin separada
de los gobiernos departamentales autnomos
3. Las caractersticas anteriormente referidas calzan precisamente con su carcter
autrquico, definido as expresamente en el documento.
4. Tiene varios niveles de participacin social, algunos poco claros, por no decir
difusos, en cuanto a funciones especificas que lo vinculen con procesos de toma
de decisin. Este es el caso por ejemplo de los Directorios de Macrocuencas, o los
Consejos Departamentales del Agua o Cuenca.
5. Es muy plausible que se rescate la institucionalidad vigente ya en el escenario de
regulacin para no inventar de cero. Las instituciones con trayectoria importante y
respaldo legal en su funcionamiento son la Autoridad de Fiscalizacin y Control
Social de Agua Potable y Saneamiento AAPS (regulador de agua y saneamiento,
por tanto con competencia sobre el agua para consumo humano), el Servicio
Nacional de Riego SENARI (con competencia de regulacin de uso de agua para
riego por tanto con la tarea de salvaguardar el agua para la produccin
agropecuaria y la seguridad alimentaria con sus brazos departamentales como son
los Servicios Departamentales de Riego SEDERI), el Servicio Nacional de
Sostenibilidad del Saneamiento Bsico SENASBA (con competencias de
fortalecimiento institucional, asistencia tcnica, transferencia de tecnologa).
Consideramos muy importante el hecho que se construya nueva institucionalidad
aprendiendo y fortaleciendo la vigente que ha nacido tambin del proceso de
cambio.
6. La ANA es una autoridad no slo de regulacin sino incluso de planificacin de
cuencas, objetivos y metas de inversin en infraestructura, planificacin de la
regulacin, etc. Es decir en gran medida sustituye ya al MMAyA poniendo en duda
su futura existencia, al menos en las competencias especficas relacionadas con
agua.

Veamos ahora con cierto detalle cada uno de los componentes de la estructura orgnica
de la ANA.

El Consejo Nacional del Agua estara compuesto por organizaciones sociales matrices,
organizaciones del agua y ministerios relacionados con el sector. Esto es todo lo que se
expresa con respecto a su estructura interna. Es evidente que varios ministerios
compondran este consejo, no obstante, no est claro cules. En consecuencia el MMAyA
sera uno ms de los ministerios. Queda en duda, como lo hemos sugerido prrafos atrs,
si sera coherente que el MMAyA siga existiendo, con sus caractersticas actuales, en el
marco de una estructura como la que estamos analizando que ya de por s hace suyas
varias de las competencias centrales del actual ministerio.

Mencin aparte merece la reflexin sobre si sera aceptable para el poder ejecutivo ceder
prcticamente todas su competencias (planificacin, aprobacin de polticas, definicin y
conduccin de proyectos y programas de inversin pblica, en fin), igual reflexin debera
plantearse con respecto a los gobiernos autonmicos que acaban de ganar, en el marco
de la nueva constitucin y la actual ley de descentralizacin y autonomas, competencias
y atribuciones especficas para fines de diseo y ejecucin de proyectos de infraestructura
pblica en aguas adems de planificacin y ejecucin de manejo integral de cuencas.

Ser posible que el rgano ejecutivo nacional ceda este poder cuando la tendencia es
ms bien concentrar decisiones y en alguna medida centralizarlas, empuando
rigurosamente el timn para conducir las polticas pblicas con el inters de liderar las
acciones que tienen relacin con el desarrollo social, econmico y ambiental? No parece
coherente que esa voluntad poltica buscada para liderar el control del agua en diversas
dimensiones, en el marco de un gobierno que ha concebido la conduccin del proceso del
cambio con la concentracin de decisiones en ciertos escenarios del ejecutivo, es
eliminada reemplazando al gobierno en competencias al menos de planificacin/inversin
con otras entidades de carcter autrquico.

Tampoco parece coherente que los niveles gubernamentales autonmicos puedan ceder
decisiones que hacen a sus gobernadores, secretaras y rganos legislativos,
particularmente las referidas a la planificacin y la ejecucin de programas y proyectos de
inversin, a una entidad descentralizada y autrquica como la que se ha planteado.

Ahora bien, en el diseo propuesto, el Consejo Nacional de Agua cuenta con notable
poder de decisin, teniendo en resumen las siguientes competencias (vase 3.4.2.) entre
otras:

1. Planificar en forma global definiendo temas estratgicos nacionales en relacin
al agua.
2. Aprobar la Poltica Nacional de Recursos Hdricos
3. Designar a los responsables de la ANA (sic)

Esta ltima atribucin supone que el Consejo, compuesto por organizaciones sociales en
su mayora, designara a las autoridades ejecutivas/administrativas de la ANA, perdiendo
el rgano ejecutivo nacional competencia directa y privativa al respecto. Lo que pone a los
ministerios en la difcil tarea de concertar y dialogar con las organizaciones sociales para
buscar la mejor manera y los mejores candidatos para conducir una autoridad con
competencias tan delicadas.

Con respecto a la ANA podemos plantear los siguientes criterios:

1. Reiteramos nuestro reconocimiento como un acierto que se haya respetado la
estructura de entidades de regulacin en aguas ya existentes as como la entidad
de fortalecimiento institucional y asistencia tcnica. En el caso de la AAPS y el
SENARI (con sus respectivos SEDERI), se entiende que estos otorgan derechos
de aguas y de prestacin de servicios (en el caso de la primera) y regulan los
derechos otorgados. Lo que no parece coherente es que una vez los derechos
hayan sido otorgados sean necesariamente homologados luego por la mxima
autoridad de la ANA. El personal tcnico de la ANA debera trabajar en paralelo al
proceso de trmite y otorgacin de derechos por la elemental precaucin de evitar
que se otorguen derechos que vulneren derechos de otros. Por otra parte, el
equipo tcnico de la ANA debera buscar acercar a reguladores sectoriales (p.e.
AAPS con SENARI) cuando existan fuentes de uso mltiple o cuando el uso para
consumo humano y el agropecuario estn siendo afectados por un uso que no sea
parte del derecho del agua para la vida.
2. La ANA puede y debe trabajar en niveles de planificacin (no slo regulacin) bajo
el liderazgo de la autoridad competente en el rgano ejecutivo del gobierno
nacional en lo que hace a planificacin nacional, y apoyar procesos similares,
respetando y apoyando liderazgos existentes, en los niveles departamentales, bajo
la conduccin de las autoridades autonmicas, salvando casos especficos de
cuencas interdepartamentales o casos que sean parte de este tipo de cuencas. De
este modo la ANA no debera sustituir a los gobiernos autonmicos quienes son
tales precisamente porque tienen competencias de planificacin del desarrollo en
este caso considerando el agua como parte del mismo. Obviamente la ANA
debera promover procesos ampliamente participativos de planificacin sin que ello
signifique horadar el nivel legislativo departamental y el nivel ejecutivo. Si para
algo han sido elegidos los gobiernos es para gobernar y es importante que la ANA
como autoridad tcnica apoye este ejercicio de gobierno con su experticia tcnica
y jurdica.
3. El Consejo Nacional podra apoyar en el proceso de planificacin y construccin
de polticas pero sera el nivel ejecutivo el que tome finalmente las
consideraciones necesarias de aprobarlo, modificarlo y definir, con el apoyo del
consejo, mecanismos y medios para su aplicacin; en particular en lo referente a
la conduccin de programas y proyectos de inversin en el marco de los planes
aprobados.
4. El rol de la ANA debera ir ms all de coordinar con los gobiernos autonmicos,
debera apoyarlos y fortalecerlos a travs de la AAPS, el SENARI y el SENASBA.
La tendencia debera ser a transferir la mayor cantidad y calidad posible de
competencias en planificacin, polticas, diseo y ejecucin de programas y
proyectos a las autonomas departamentales, municipales, regionales e indgenas.
La regulacin, sin duda, por lo delicado de sus implicaciones y por la necesidad de
contar con entidades descentralizadas y autnomas en este mbito especfico,
requiere, a no dudar, de cierta concentracin de poder de decisin en la ANA
siempre con la precaucin de promover el mayor y ms extenso posible proceso
de desconcentracin y descentralizacin de decisiones acercando lo ms posible
el ejercicio de funciones al nivel de base, y promoviendo la regulacin social/local.
5. No est clara la funcin de la ANA en cuanto a regulacin y otorgacin de
derechos sobre otros usos que no estn comprendidos en el derecho del agua
para la vida, los usos mineros, petroleros e industriales, por ejemplo. Est claro
que la ANA debera tener un brazo regulador para estos usos extractivos similar
probablemente al existente en los sectores de agua para consumo humano y
riego. Pero el documento no es claro al respecto, no obstante el hecho obvio que
tiene un potencial que permitira un desarrollo normativo en este sentido.
6. Es importante construir informacin y se necesita descentralizarla para procesarla
y ofrecerla al pblico. Sin informacin no se toma decisiones.
7. Con respecto a aguas internacionales es importante que la ANA tenga una unidad
tcnica de alta calidad profesional y experticia en lo jurdico y tcnico, adems de
contar con sistema de informacin actualizado y de permanente actualizacin,
como lo plantea el documento aqu analizado; pero esta unidad debe proveer,
junto a la cabeza de la ANA, asesoramiento a la cancillera, entidad encargada de
tomar las decisiones polticas en temas tan sensibles como son las relaciones
internacionales. Por supuesto, es fundamental promover la participacin social,
pero suponer que la unidad tcnica de la ANA asuma esta responsabilidad junto a
la participacin social implica tomar el mando de un tema de conduccin de
gobierno. Nuevamente reiteramos nuestra reflexin sobre la necesidad de
establecer los lmites claros entre los niveles de participacin en la toma de
decisiones, la existencia de organismos descentralizados (como la ANA) y el rol
de un gobierno que es tal en la medida en que toma decisiones y conduce las
polticas y planes nacionales adems de las relaciones internacionales. Parece
obvio decir que las decisiones sobre aguas transfronterizas no implican solamente
al tema del agua sino que son parte de agendas ms extensa y complejas en las
que consideraciones de poltica exterior y consideraciones polticas forman parte
de las decisiones a ser tomadas. De modo que este no es un tema solo tcnico o
solamente socialmente participativo. Dems est decir, permtasenos esta
digresin, que la participacin per se no es la solucin a todos los problemas
burocrticos estatales.

El articulo 3.4.4. hace referencia a la creacin de Directorios de Macro Cuenca donde
nuevamente se hace mencin a la promocin de la participacin, no se explica con
claridad su composicin; no obstante establecerse que estaran compuestos por
directorios de subcuencas o micro cuencas no se ve con claridad a los actores en accin
en estos directorios. Sin embargo se establece que estos directorios tienen competencias
de planificacin.

Nos parece importante que se realicen Planes de Macro cuenca, quizs estos deberan
guiar el plan nacional, la poltica nacional y los planes departamentales. Quizs incluso
estos directorios o representantes de ellos deberan componer el consejo, sugiriendo
adicionalmente, que el consejo no merme competencias del poder ejecutivo sino que se
constituya en un rgano coadyuvante.

Con respecto a los Consejos departamentales, nuestras preocupaciones son similares a
las del prrafo anterior, a saber: no estn claras las atribuciones y nos parece que podran
terminar sustituyendo mecanismos y espacios de planificacin existentes ya en los
marcos autonmicos, los cuales deberan ms bien ser fortalecidos y asesorados.

En general se percibe con cierta preocupacin la disminucin del rol de las entidades
autonmicas, no slo departamentales sino municipales, regionales y territoriales
indgenas, sintindose una tendencia a concentrar decisiones en un nivel central
nacional, autnomo y autrquico s, pero finalmente central y concentrador de decisiones.

Rgimen de Derechos de Uso de Aguas

Nos parece pertinente que se recupere tambin el rgimen de derechos de aguas que ya
est vigente en los sectores de consumo humano y riego. Las Licencias, Registros y
Autorizaciones son instrumentos normativos para definir y regular derechos. Notable es el
hecho de reconceptualizacion de las licencias hasta ahora correspondientes a
prestadores urbanos y periurbanos en tanto que los Registros corresponden al rea rural,
en particular al nivel comunitario. Seguramente corresponder, en una reglamentacin
especifica, establecer diferencias entre grandes prestadores y pequeos prestadores,
incluso en el caso de la aplicacin del registro se debern establecer diferencias entre
grandes comunidades o conglomerados de comunidades que demanden registros
territorialmente y pequeos sistemas de riego.

No est claro sin embargo el trato a los grandes productores agropecuarios e incluso a los
medianos. Pareciera, por una lectura del artculo 4.6.5., que los productores
agropecuarios tambin pagaran tasas por el trmite de autorizaciones. Debemos notar
que en el caso de las autorizaciones para uso agropecuario en la Ley de Riego 2878 no
hay una imposicin de este tipo no obstante la escala del productor y su propiedad
precisamente con el objeto de diferenciar la produccin de alimentos de los otros usos
extractivos, eso no impide por supuesto que se establezcan requisitos y condiciones
adems de sistemas de monitoreo y seguimiento para grandes operadores
agroindustriales en el uso del agua precisamente por el impacto ambiental que pudieran
generar. En cualquier caso este es un tema para seguir analizando.

Ms all de estos comentarios, no cabe duda que el documento producido invita a hacer
contribuciones para mejorarlo pues como bien sugiere su titulo es una base, bastante
madura con amplio respaldo social, para trabajar ya una versin final de ley de aguas.