Derecho Constitucional Jorge Carpizo PDF

DERECHO CONSTITUCIONAL
J orge Ca r pi z o
J orge M a dr a zo
Su ma r i o : Advertencia. I . La Constitucin de Mxico. 1. Las fuentes
del derecho constitucional mexicano. 2. La Constitucin mexicana,
algunos criterios clasificadores. 3. Una nota caracterstica, el aspecto
social. 4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas.
5. Las reformas constitucionales. II. Los principios bsicos. 1. La
declaracin de derechos humanos. 2. La soberana. 3. La divisin de
poderes. 4. El sistema representativo. 5. El rgimen federal. 6. La
justicia constitucional. 1. La supremaca del Estado sobre las iglesias.
III. Los partidos polticos. 1. Su "constitucionalizacin. 2. Su
reglamentacin. 3. Su realidad. IV. El sistema presidencial de gobierno.
1. Fuentes. 2. Caractersticas. 3. Supuestos matices parlamentarios.
4. Relaciones recprocas de control entre los poderes ejecutivo y legis
lativo. 5. El predominio del poder ejecutivo. V. Organizacin y fun-
funcionamiento del Poder Ejecutivo. 1. El ejecutivo unipersonal. 2.
Requisitos de elegibilidad. 3. Principio de no reeleccin. 4. Periodo
presidencial. 5. Sustitucin presidencial. 6. Secretaras de Estado y
departamentos administrativos. 7. Facultades del presidente de la Re
pblica. VI. Organizacin y funcionamiento del Poder Legislativo. 1.
El sistema bicamaral. 2. Integracin de las cmaras. 3. Requisitos
para ser diputado y para ser senador. 4. Suplencia. 5. Periodo de se
siones. 6. Quorum de asistencia y de votacin. 7. Irresponsabilidad e
inmunidad. 8. Clasificacin de las facultades del Congreso desde el
punto de vista de la forma de actuacin y de la naturaleza de los ac
tos. 9. La ley y el decreto. 10. El procedimiento legislativo. 11. Fa
cultades del Congreso de la Unin. 12. Facultades exclusivas de la
Cmara de Diputados. 13. Facultades exclusivas de la Cmara de
Senadores. 14. La Comisin Permanente. VII. Organizacin y funcio
namiento del Poder Judicial. 1. rganos que integran el poder judi
cial federal. 2. Integracin y funcionamiento de la Suprema Corte
de Justicia. 3. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de
Justicia. 4. Garantas judiciales. 5. Suplencia, renuncia y licencia. 6.
Independencia del poder judicial federal. VIII. Las entidades fede
rativas y el municipio. 1. La autonoma de los estados. 2. Las cons
tituciones locales. 3. Bases constitucionales de organizacin de los
poderes locales. 4. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas
y relativas. 5. Participacin de los estados en la formacin de la
voluntad federal. 6. El Municipio. Bibliografa.
1702
JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO
A d v er t en c i a
Hemos redactado este ttulo relativo al derecho constitucional mexica
no de acuerdo con los lincamientos generales que el Instituto de
Investigaciones J urdicas determin para esta obra. Se ha hecho nfasis
en los aspectos ms importantes y singulares del constitucionalismo de
nuestro pas y nicamente nos hemos referido a la doctrina en casos
indispensables.
El profesor J orge Carpizo escribi los captulos I, II, I I I y VI. El
profesor J orge Madrazo escribi los captulos IV, V, VII y VIII. Las
conclusiones son de ambos autores.
El trabajo est actualizado a diciembre de 1990. En su puesta al da
particip la doctora Mara del Pilar Hernndez Martnez.
I . La Co n s t i t u c i n d e M x i c o
1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano
Mxico tiene un sistema federal. Por lo tanto, se puede justamente
hablar de un derecho constitucional general o federal y de un derecho
constitucional local o de las entidades federativas. Los principios bsicos
de organizacin poltica del Estado mexicano se encuentran en el dere
cho constitucional general y a l nos referiremos primordialmente.
Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitu
cin, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentan
preceptos constitucionales o que precisan los rganos creados por la
propia Constitucin, e) la doctrina y f) algunas reglas de juego del
sistema poltico.
La fuente primera y ms importante: la Constitucin. La actual
Constitucin fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entr en vigor el
primero de mayo de ese ao.
A su vez, las fuentes de la Constitucin son de carcter a) mediato
y b) inmediato.
La fuente inmediata es quien hace la Constitucin. La fuente mediata
es el por qu, la causa de la creacin de la Constitucin.
La fuente mediata de la Constitucin mexicana de 1917 fue el movi
miento social que principi en 1910 con la rebelin de Madero en
contra del presidente Daz, quien haba estado en el poder por treinta
aos. Dicho movimiento persegua fundamentalmente un objetivo poli-
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tico: llevar a la ley fundamental el principio de no reeleccin del pre
sidente y terminar con la larga permanencia de Daz en el poder. En
1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levant en armas en contra
del presidente Victoriano Huerta, quien haba ordenado el asesinato del
presidente Madero y del vicepresidente Pino Surez. Durante esta lucha
civil se fueron expidiendo decretos de carcter social, especialmente
para garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos,
los que estaban luchando no slo para cambiar las estructuras polticas
y a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivel
de vida. La nueva Constitucin no tiene su fundamento de validez en
su antecesora, ya que se cre sin seguir el procedimiento que aquella
indicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre
1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constitucin
que fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana.
La fuente inmediata de la Constitucin fue el Congreso Constituyente
que se convoc para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Cons
tituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derroc a
Victoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentes
propietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglas
generales de eleccin de los representantes para la Cmara Federal de
Diputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respecti
vo. El Congreso Constituyente, en cuanto Colegio Electoral, comenz
sus juntas el 21 de noviembre de 1916, y sus sesiones fueron oficial
mente inauguradas el lo. de diciembre de ese ao y clausuradas el 31
de enero de 1917.
La segunda fuente: la jurisprudencia. La propia Constitucin en su ar
tculo 94 seala que la ley fijar los trminos en que sea obligatoria la
jurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la fe
deracin acerca de la interpretacin de la Constitucin, leyes y regla
mentos federales o locales y los tratados internacionales.
As, el poder judicial federal tiene en sus manos, como regla general,
la interpretacin ltima de la Constitucin, interpretacin que estn
obligados a aplicar todos los tribunales del pas, cuando se ha estable
cido jurisprudencia.
Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de J usti
cia, cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en con
trario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. Las
salas de la Suprema Corte tambin establecen jurisprudencia cuando
existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que
han sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros.
1704 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO
Tambin los tribunales colegiados de circuito estn facultados para
establecer jurisprudencia, la cual es obligatoria para todos los tribunales
y jueces que funcionen dentro de su jurisdiccin territorial.
Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuando
existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y apro
badas por unanimidad de votos de los magistrados que integran el
tribunal.
La jurisprudencia se puede interrumpir; la Ley de Amparo seala los
requisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos.
En esta forma, como afirmamos prrafos arriba, por regla general, el
poder judicial de la federacin tiene en sus manos la interpretacin
ltima de la Constitucin, salvo en algunos casos de naturaleza pol
tica; incluso sobre esta misma materia, a veces la Suprema Corte ha
aceptado su competencia y en otras ocasiones, con los mismos argumen
tos, la ha declinado. Tambin como regla general, la Suprema Corte se
ha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando ste declara
que han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa algo
parecido, pero slo parecido a una intervencin federal, y los pro
blemas relacionados con las elecciones populares.
La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. El orden
jurdico mexicano es primordialmente de carcter escrito. Una costum
bre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamental
porque ste slo puede ser alterado o abrogado a travs del procedi
miento que para su reforma seala la propia Constitucin; esto es con
gruente con el principio de la supremaca constitucional.
Sin embargo, existen costumbres constitucionales en Mxico. Como
ejemplo podemos sealar que el artculo 69 constitucional prescribe que
el presidente de la Repblica presentar, en la apertura del primer perio-
de sesiones ordinarias del Congreso, un informe por escrito en el que se
exponga el estado general de la administracin pblica del pas. El pre
sidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembre
con un informe que se convierte en un acto poltico de especial impor
tancia: se suspenden las labores en todo el pas, la ceremonia se trasmite
por todos los canales de televisin y radio, el presidente llega al edificio de
la Cmara de Diputados despus de un recorrido por las calles repletas
de gente, lee un documento durante varias horas, y el presidente de la
Cmara de Diputados le contesta en trminos generales. Este ritual,
esta costumbre constitucional, se ha hecho parte del informe presidencial.
La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionales
o que precisan los rganos creados en la propia Constitucin. Como
ejemplo podemos sealar a la mencionada Ley de Amparo, que regla
menta la garanta constitucional ms importante del pas, y el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que reglamenta
lo relativo a los partidos polticos nacionales.
La quinta fuente: la doctrina que, aunque no es obligatoria, ha influi
do en la legislacin y en la jurisprudencia.
Se puede recordar el artculo 34 de la Ley de Amparo de 1882 que
indic: Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a los
de amparo) sern en todo caso fundadas en el texto constitucional de
cuya aplicacin se trate. Para su debida interpretacin se atender al
sentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doc
trinas de los autores. (Las cursivas son nuestras.)
En consecuencia, de acuerdo con el artculo mencionado, los jueces
deban tomar en cuenta la doctrina para la interpretacin de la Cons
titucin, con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina.
Sin embargo, esa corriente nacida en 1882 no prosper, y en la actuali
dad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los jueces
decidan otorgarle.
La doctrina ha tenido importancia en Mxico. Se puede mencionar
como ejemplo que Emilio Rabasa influy con sus obras el funciona
miento del sistema de gobierno asentado en la Constitucin de 1917,
aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer al
grupo poltico perdedor. Empero su pensamiento sobre un ejecutivo
fuerte, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la im
portancia y funcionamiento del veto, influyeron decisivamente en el
constituyente mexicano de este siglo.
La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema poltico. Estas
reglas no se encuentran escritas ni tienen carcter jurdico, pero existen,
conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asen
tadas en la ley fundamental. Por ejemplo: el presidente de la Repblica
es el jefe real del partido preponderante y es quien, al escoger el candi
dato del partido para la presidencia de la Repblica, realmente est
decidiendo quin ser su sucesor, ya que desde su fundacin en 1929
ese partido preponderante no ha perdido ninguna eleccin presidencial.
J unto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano, hay que
tener presente tambin el mtodo del derecho comparado que los mexi
canos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmente
han inspirado instituciones poltico-constitucionales en nuestro pas las
de Espaa, Estados Unidos de Norteamrica y Francia. En los ltimos
aos hemos tratado de conocer ms y mejor la evolucin constitucional
nalismo poltico se transformaba en social para enriquecerse. De aqu
surge el constitucionalismo poltico-social de nuestros das.
El aspecto laboral fue complementado con el agrario. Y a no se cues
tion en el Congreso Constituyente si esos preceptos deban o no formar
parte de la Constitucin; el punto ya estaba ganado. En el artculo 27
se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. Se pre
ceptu, primordialmente, entre otros aspectos; que la propiedad de las
tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional
corresponde originalmente a la nacin, la que puede constituir la pro*
piedad privada imponindole las modalidades que dicte el inters p
blico; se estableci la dotacin de tierras y aguas a los pueblos, ranche
ras o comunidades que carecieran de ellas; se precisaron los elementos
de los cuales la nacin es propietaria y sobre los cuales ejerce dominio
directo; se reglament el fraccionamiento de las grandes propiedades y
cmo deba efectuarse, y se autoriz la expropiacin por causa de utili
dad pblica.
Debe quedar claro que con estas garantas sociales nunca se persigui
menoscabar las de carcter individual sino, al contrario, complementar
las, armonizarlas, para hacer realidad la igualdad, la libertad y la dig
nidad humanas.
As naci el constitucionalismo social. La Constitucin mexicana tuvo
esta originalidad, que es desde entonces su sello distintivo.
Las instituciones polticas que quedaron plasmadas desde nuestra pri
mera Constitucin del Mxico independiente, la de 1824, y que subsisten
hasta nuestros das, como los sistemas federal, representativo, presiden
cial y de equilibrio de poderes, han venido evolucionando y, si bien con
servan los principios de la institucin, nuestras Constituciones los han
ido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones, hasta
darles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacer
referencia, por ejemplo, al sistema presidencial mexicano o al sistema
representativo mexicano.
La Constitucin mexicana de 1917 est concebida dentro del consti
tucionalismo occidental, se reconoce a la persona como la base de todas
las instituciones sociales, se limita y subordina el poder, y se le asegura
al hombre una existencia realmente humana. Dentro de este contexto,
nuestra ley fundamental contiene algunas caractersticas propias, lo que
es natural, ya que cada pas tiene sus propios problemas y sus propias
necesidades.
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4. La supremaca constitucional y la jerarqua de las normas
El artculo 133 de la Constitucin establece el principio de la supre
maca constitucional y la jerarqua de las leyes en el orden jurdico
mexicano. Textualmente expresa:
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen
de ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con
aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los
jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y
tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber
en las Constituciones o leyes de los Estados.
El principio de supremaca constitucional se ha establecido en todas
las Constituciones mexicanas, si bien en algunos casos no se estableci
en forma muy clara. El artculo 126 de la Constitucin de 1857 fue
tomada literalmente de la Constitucin norteamericana y es el que qued
en la actual Constitucin, con reformas de 1934 a la redaccin, no al
sentido.
Del artculo 133, en conexin con otros artculos, especialmente el
16, el 103 y el 124, se desprende la jerarqua de las normas en el orden
jurdico mexicano, a saber: I ) Constitucin federal, I I ) leyes constitu
cionales y tratados, I I I ) derecho federal y derecho local.
Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad del
Estado federal, es decir, su mbito de aplicacin es tanto federal como
local; como ejemplo se puede sealar la Ley de Amparo.
Ahora bien, el problema es determinar cul de las dos se aplica cuan
do existe una aparente contradiccin entre una ley federal y una local.
En Mxico se quiso que la divisin de competencia entre la federacin y
las entidades federativas fuera clara, tajante, sin ninguna ambigedad,
y de aqu resulta: a) la redaccin de nuestro artculo 124 constitucional,
al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamiento
de que las facultades no concedidas expresamente a las autoridades
federales se entienden reservadas a las entidades federativas (ntese
que en la enmienda dcima norteamericana, de la cual tomamos nuestro
precepto, no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotros
no existen las facultades concurrentes, ya que ni la Constitucin ni la
jurisprudencia las admiten, y no existen precisamente por la razn arriba
apuntada.
Luego, en Mxico, al problema propuesto se responde de la siguiente
manera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente,
es decir, el problema en nuestro pas no se presenta como de suprema
ca de la legislacin federal sobre la local sino como un problema de
competencia: cul es la autoridad que de acuerdo con la Constitucin
es competente para legislar sobre esta determinada materia?
Y es ms, el principio de autoridad competente, de acuerdo con el
artculo 16, constituye en Mxico una garanta individual, un derecho
humano; y el artculo 103 seala la procedencia del juicio de amparo
cuando la autoridad federal o local actan en exceso de su competencia.
Luego, se garantiza el principio de la competencia con el instrumento
procesal ms efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de J usticia declara que la
constitucionalidad de una ley slo puede examinarla el poder judicial
federal a travs del juicio de amparo. O sea, esta jurisprudencia deja
como letra muerta la segunda parte del citado artculo 133. Parte de la
doctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto, y la propia
Suprema Corte abri un poco las puertas a su jurisprudencia al crear
lo que la doctrina denomin el recurso de inconstitucionalidad; en l,
la contraparte del quejoso es el juez comn que, segn el afectado, apli
c un precepto anticonstitucional; no se enjuicia al poder legislativo por
su labor, sino se analiza la resolucin del juez local, quien a pesar de lo
ordenado en el segundo prrafo del artculo 133 constitucional, aplic
una norma anticonstitucional. Este recurso de inconstitucionalidad ha
tenido poca aplicacin. La tradicin pesa enormemente sobre nuestros
jueces locales, quienes prefieren no entrar al examen de la constitucio
nalidad de las leyes.
En congruencia con la jurisprudencia mencionada, una autoridad ad
ministrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley.
5. Las rejormas constitucionales
La Constitucin mexicana es de carcter rgido porque existen un
rgano y un procedimiento especiales para la reforma de un precepto
constitucional. Despus de haberse ensayado otros sistemas, a partir de
la ley fundamental de 1857 se implant el norteamericano. El actual
artculo 135 establece:
La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para
que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se
requiere que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras
partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones,
y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de los
Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en su
caso, harn el cmputo de los votos de las legislaturas y la declara
cin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
El artculo 135 fija la regla general para las reformas constituciona
les. Crea un rgano especial que parte de la doctrina ha denominado
poder revisor y que se integra por el rgano legislativo federal y los
rganos legislativos locales, rgano que se encuentra situado entre el
poder constituyente y los poderes constituidos. Est situado por abajo
del poder constituyente, pero tiene una jerarqua superior a los constitui
dos, a los cuales puede alterar. Por ello el presidente de la Repblica
no puede vetar la obra del poder revisor, por ser un rgano de mayor
jerarqua que l.
El procedimiento es ms difcil que el que se sigue para la alteracin
de una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige un
quorum de votacin de las dos terceras partes de los legisladores pre
sentes, cuando la regla general es que sea slo de ms de la mitad, amn
de que despus el proyecto tendr que ser sometido a la consideracin de
las legislaturas locales.
La regla general establecida en el artculo 135 sufre una mayor rigidez
cuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los lmites
de las ya existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadas
no han dado su consentimiento. En este caso se aplican los principios
del artculo 135; pero la ratificacin de las legislaturas locales deber
ser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas.
Y la Constitucin reviste carcter flexible en un solo caso: cuando el
Congreso federal admite nuevos estados a la unin, ya que entonces
se reforma el artculo 43 con el mismo procedimiento que se sigue para
la norma ordinaria.
Obvio es que una Constitucin tiene que irse adecuando a la cambiante
realidad, y esta adecuacin puede realizarse principalmente a travs de
dos mtodos: la interpretacin judicial y la reforma. En cada pas se
presentan estos dos mtodos, slo que de acuerdo con el contexto cons
titucional general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejem
plo, en los Estados Unidos de Norteamrica ha sido el de la interpre
tacin judicial; en Mxico, el de la reforma. A partir de 1917, mejor
dicho de 1921, cuando se realiz la primera, nuestra Constitucin ha
sufrido ms de 350 modificaciones. En otras palabras, reformar la
Constitucin no ha sido difcil, y no lo ha sido porque la gran mayora
de las reformas han sido presentadas por el presidente de la Repblica.
ste, a partir de 1929, es el jefe real del partido predominante, que
cuenta con abrumadora mayora en los rganos legislativos del pas. Es
decir, en la realidad la Constitucin mexicana ha mostrado que es fle
xible, y se le reforma afirma Diego Valads porque se cree en ella
esto sera un factor positivo; porque se piensa que la respetan y la
cumplen no slo los destinatarios del poder, sino tambin los detenta
dores; porque se cree que al agotarse casusticamente las posibles inci
dencias de la vida del Estado, se logra la garanta de que esa vida co
rrer por los cauces constitucionales.
Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han pre
sentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 el
presidente de la Repblica envi al poder revisor un proyecto para incluir
en la Constitucin las proposiciones de la primera convencin fiscal,
pero este proyecto nunca dej de ser tal; en 1940, el presidente de la
Repblica envi un proyecto con objeto de federalizar algunas materias
impositivas, y la Cmara de Diputados lo adicion considerablemente;
en 1937, todo el procedimiento de reforma constitucional se efectu con
la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nunca
se llev a cabo el cmputo de los votos de las legislaturas locales y en
consecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, la
reforma constitucional.
La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poder
revisor de la Constitucin tiene lmites o no. Algunos opinan que no tie
ne ningn lmite, mientras otros afirman que hay ciertos principios
que no pueden ser suprimidos; entre estos, el sistema federal y la divisin
de poderes. En la realidad mexicana, el poder revisor no ha respetado
ningn lmite, como se demostr en 1928, cuando suprimi la existenc a
del municipio libre en el Distrito Federal.
II. Los PRINCIPIOS BSICOS
Vamos a examinar siete principios bsicos de nuestra Constitucin;
aquellos que construyen y definen la estructura poltica y aquellos que
protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos son
la declaracin de derechos humanos, la soberana, la divisin de poderes,
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el sistema representativo, el rgimen federal, la justicia constitucional
y la supremaca del Estado sobre las iglesias.
1. La declaracin de derechos humanos
La declaracin de derechos humanos est contenida en dos partes: la
de garantas individuales y la de garantas sociales.
La Constitucin comienza con la declaracin de garantas individuales,
y as se intitula el captulo I del ttulo primero. Podemos decir que sta
es la parte axiolgica de la ley fundamental y la causa y la base de toda
la organizacin poltica.
El artculo lo. manifiesta: En los Estados Unidos Mexicanos todo
individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales
no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condi
ciones que ella misma establece.
Algunos autores consideran que este artculo asienta la tesis positivista
respecto a los derechos humanos. Nosotros sostenemos que la tesis que
se encuentra en el artculo primero es la misma que se halla en todo el
constitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurdica por el hecho
de existir, y como persona tiene una serie de derechos.
Ahora bien, el ttulo de este captulo en la Constitucin de 1857 fue:
De los derechos del hombre y el artculo lo. dijo: El pueblo reco
noce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las institu
ciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las
autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga
la presente Constitucin.
Luego, existe, en el cambio de redaccin del artculo lo. y del ttulo
del captulo, tesis diferente respecto a los derechos humanos entre los
textos de 1857 y 1917? No, no existe ningn cambio de tesis, es la mis
ma, con slo una diferencia: nuestra actual Constitucin ya no expres
la fuente de las garantas que otorga, sino que omiti este aspecto. Pero
es indudable que la fuente de nuestras garantas individuales es la idea
de los derechos del hombre. Baste observar la similitud que existe en los
contenidos de las dos declaraciones.
Adems, los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 1916-
1917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. As, Mgica
manifest:
la Comisin juzgar que esas adiciones que se le hicieron al artculo
son las que pueden ponerse entre las garantas individuales que tien-
1714
den a la conservacin de los derechos naturales del hombre. . . tom
la Comisin lo que crey ms conveniente bajo el criterio de que en
los derechos del hombre deben ponerse partes declarativas, o al menos,
aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a consti
tuir ya una garanta de los derechos del hombre.
En el Congreso Constituyente se habl indistintamente de derechos
del hombre y de garantas individuales. Por ejemplo, en la discusin
sobre el artculo de la enseanza, en cuatro ocasiones se hizo referencia
a los derechos del hombre, y en quince a las garantas individuales.
Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideas
generales y abstractas, las garantas, que son su medida, son ideas indi
vidualizadas y concretas.
La declaracin de garantas individuales que contiene la Constitucin
Mexicana de 1917, abarca ms de 80. Su clasificacin se justifica nica
mente por motivos didcticos. No existe ninguna garanta que correla
tivamente no tenga alguna obligacin, y una garanta fcilmente podra
ser colocada en ms de un casillero de cualquier clasificacin. Para
mencionar cules son las principales garantas individuales que nuestra
Constitucin asienta, seguimos una clasificacin, pero slo como mtodo.
La declaracin de garantas individuales se divide en tres grandes
partes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurdica.
En la Constitucin de 1917, las garantas de igualdad son: 1) Goce,
para todo individuo, de las garantas que otorga la Constitucin (artcu
lo 1); 2) Prohibicin de la esclavitud (artculo 2); 3) Igualdad de
derechos sin distincin de sexos (artculo 4); Prohibicin de ttulos
de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artculo 12); 5) Pro
hibicin de fueros (artculo 13); 6) Prohibicin de ser sometido a pro
ceso con apoyo en leyes privativas o a travs de tribunales especiales
(artculo 13).
Las garantas de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertades
de la persona humana; b) Las libertades de la persona cvica, y c) Las
libertades de la persona social.
Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades fsicas
y libertades del espritu. Las libertades de la persona humana en el as
pecto fsico son: 1) Libertad para la planeacin familiar (artculo 4);
2) Libertad de trabajo (artculo 5); 3) Nadie puede ser privado del
producto de su trabajo, si no es por resolucin judicial (artculo 5); 4)
Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artculo 5); 5) Po
sesin de armas en el domicilio, y su portacin en los supuestos que
fije la ley (artculo 10); 6) Libertad de locomocin interna y externa del
pas (artculo 11); 7) Abolicin de la pena de muerte salvo en los cases
expresamente consignados en la Constitucin (artculo 22), aun cuando
dicha pena ha sido suprimida totalmente, al derogarse paulatinamente
las disposiciones respectivas de los cdigos penales del Distrito Federal
y de todas las entidades federativas.
Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1)
Libertad de pensamiento (artculo 6); 2) Derecho a la informacin
(artculo 6); 3) Libertad de imprenta (artculo 7); 4) Libertad de con
ciencia (artculo 24); 5) Libertad de cultos (artculo 24); 6) Libertad
de intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la corres
pondencia e inviolabilidad del domicilio (artculo 16).
Las garantas de la persona cvica son: 1) Reunin con fin poltico
(artculo 9); 2) Manifestacin pblica para presentar a la autoridad una
peticin o una protesta (artculo 9); 3) Prohibicin de extradicin de
reos polticos (artculo 15).
Las garantas de la persona social son: La libertad de asociacin y
reunin (artculo 9).
Las garantas de la seguridad jurdica son: 1) Derecho de peticin
(artculo 8); 2) A toda peticin, la autoridad contestar por acuerdo
escrito (artculo 8); 3) Irretroactividad de la ley (artculo 14); Privacin
de derechos slo mediante juicio seguido con las formalidades del pro
ceso (artculo 14); 5) Principio de legalidad (artculo 14); 6) Prohibi
cin de aplicar la analoga y la mayora de razn en los juicios penales
(artculo 14); 7) Principio de autoridad competente (artculo 16); 8)
Mandamiento judicial escrito, fundado y motivado, para poder ser mo
lestado en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones (artcu
lo 16); 9) Detencin slo con orden judicial (artculo 16); 10) Aboli
cin de prisin por deudas de carcter puramente civil (artculo 17); 12)
Expedita y eficaz administracin de justicia (artculo 17); 13) Prisin
preventiva slo por delitos que tengan pena corporal (artculo 18); 14)
Garantas del auto de formal prisin (artculo 19); 15) Garantas del
acusado en todo proceso criminal (artculo 20); 16) Slo el Ministerio
Pblico y la polica judicial pueden perseguir los delitos (artculo 21);
17) Prohibicin de penas infamantes y trascendentes (artculo 22); 18)
Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artculo 23);
19) Los juicios criminales no pueden tener ms de tres instancias (ar
tculo 23).
1716
La declaracin de garantas sociales est contenida primordialmente
en los artculos 3, 27, 28 y 123, que se refieren a la educacin, al agro,
al rgimen de propiedad y al aspecto laboral.
Las garantas sociales protegen al hombre como integrante de un gru
po social y le aseguran un mnimo educativo y econmico. Las garantas
sociales implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garan
tas individuales representan primordialmente una abstencin por parte
del propio Estado.
A travs de las garantas sociales se protege a los grupos sociales ms
dbiles. As nacieron estas garantas y en parte as subsisten, slo que
actualmente se han extendido para otorgar proteccin en general; tal es
el caso de la educacin y de la seguridad social.
La idea de los derechos sociales lleva implcita la nocin de: a cada
quien segn sus posibilidades y sus necesidades, partiendo del concepto
de igualdad de oportunidades.
Para reglamentar estas garantas sociales, han nacido especficas ramas
del derecho. Por ello, nos vamos a referir slo al artculo sobre la
educacin.
El artculo tercero dispone que el Estado impartir educacin que ser
gratuita, y que la educacin primaria ser obligatoria. Que la enseanza
deber desarrollar armnicamente todas las facultades del ser humano,
promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad inter
nacional en la independencia y la justicia; que se mantendr ajena a
cualquier doctrina religiosa; que ser democrtica, nacional, y deber
contribuir a la mejor convivencia humana.
Resulta hermoso que a la idea de la educacin se la relacione tan es
trechamente con los otros pensamientos, y adems la Constitucin pre
cisa qu entiende por ellos: la democracia no es slo una estructura
jurdica y un rgimen poltico, sino que es un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
La educacin es nacional:
en cuanto sin hostilidades ni exclusivismos atender a la com
prensin de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros re
cursos, a la defensa de nuestra independencia poltica, al asegura
miento de nuestra independencia econmica y a la continuidad y
acrecentamiento de nuestra cultura, y contribuir a la mejor convi
vencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robus
tecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la
persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general
de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los
ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres,
evitando los privilegios de raza, de sectas, de grupos, de sexo o de
individuos.
Como se ve claramente se une toda una concepcin de la existencia
humana, de la sociedad y de la convivencia, a la nocin de educacin.
En este artculo tercero, casi al comienzo de la Constitucin, se definen
conceptos que tienen importancia para todos los dems artculos. Diga
mos que implica una visin constitucional de la vida. Son declaraciones
cargadas ideolgicamente que le dan a nuestra Constitucin un tinte
especial; pero hay que dejar claro que toda declaracin de derechos
sociales est marcada ideolgicamente, slo que la mexicana fue ms
all de lo que las constituciones occidentales suelen declarar; adems,
debe hacerse notar que esta redaccin del artculo tercero no proviene
de 1917 sino de 1946, cuando el pas ya no viva una poca convulsio
nada despus de un movimiento social sino una etapa de tranquilidad
y madurez.
Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en las
constituciones, porque las normas supremas son la sntesis histrica de
un pueblo, apuntan la meta hacia donde se dirige, y configuran la defi
nicin misma de la Constitucin que es la norma por la que corren la
realidad y la vida. Y la vida slo se entiende con definiciones y de
cisiones.
Ahora bien, los particulares pueden impartir educacin, pero respe
tando los postulados del artculo tercero; respecto a la educacin prima
ria, secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para los
obreros y los campesinos, se necesita, para que lo hagan, autorizacin
previa y expresa del poder pblico. Para los otros tipos y grados de
educacin, el Estado podr reconocer validez oficial a los estudios rea
lizados fuera de los establecimientos pblicos.
2. La soberana
Las constituciones persiguen resolver los problemas de su poca. Por
ello las primeras Constituciones mexicanas, las de 1814 y 1824, conte
nan en sus primeros artculos la idea de la soberana e independencia
de Mxico. Nuestra actual Constitucin, al igual que su antecesora de
1857, se ocupa de la idea de la soberana despus de hacerlo de las
garantas individuales, de la nacionalidad y de la ciudadana.
El artculo 39 dice: La soberana nacional reside esencial y origi
nariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se ins
tituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.
Qu significa en la Constitucin de 1917 que la soberana nacional
reside esencial y originariamente en el pueblo?, son los conceptos de
nacin y pueblo equivalentes?, qu es la soberana nacional?
Al concepto de nacin se le otorg un significado esencialmente con
servador; lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monr
quicos de aquel entonces. La nacin, entendan esos pensadores, era la
historia del pas, la cual tena el derecho de permanencia, de impedir
cualquier movimiento violento que pudiera romperla.
En cambio, la nocin de pueblo es el pensamiento de Rousseau, es
la idea de la Revolucin francesa, es la idea de libertad, es el anhelo
de los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino.
Es que la redaccin de nuestro artculo apunta una tesis historicista,
o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de las
anteriores generaciones?
Castillo Velasco, constituyente y exgeta del cdigo supremo de 1857,
escribi:
La soberana es la potestad suprema que nace de la propiedad que el
pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de su dere
cho. .. Reside, dice el artculo constitucional, y no residi, porque
aunque para el establecimiento de un gobierno delega el pueblo
algunas de las facultades de su soberana, ni las delega todas, ni
delega algunas irrevocablemente. Encarga el ejercicio de algunas de
esas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios pblicos que es
tablece; pero conservando siempre la soberana, de manera que sta
reside constantemente en el pueblo.
Como se ve, la idea en 1856-1857, que pas ntegramente a la Cons
titucin vigente de 1917, no fue la concepcin histrica francesa del
siglo pasado, sino la idea de pueblo de J uan J acobo Rousseau.
Al decir que la soberana nacional reside esencial y originariamente
en el pueblo, se quiso sealar que Mxico, desde su independencia
como pueblo libre, tiene una tradicin, tradicin que no encadena, sino
que ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo de
vivir. Mxico es una unidad que a travs de la historia se ha ido
formando, y que como nacin tiene una proyeccin hacia el futuro, pero
sin olvidarse de su pasado, y menos de su presente.
La soberana nacional reside en el pueblo, en el pueblo de Rousseau,
en el pueblo que trabaja para su felicidad. Y reside esencial y origina
riamente. Originariamente quiere decir que jams ha dejado de resi
dir en el pueblo; aunque la fuerza haya dominado, no por ello prescribi
a su favor, porque uno de los elementos de la soberana es su impres-
criptibilidad.
Y lo hace de manera esencial porque en todo momento el pueblo
es soberano; nunca delega su soberana, sino que nombra a sus repre
sentantes, los cuales estn bajo sus instrucciones y mando. Ante la im
posibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestiones
que afectan la vida de la nacin, el pueblo nombra a sus representantes.
La ltima oracin del citado artculo 39 hay que relacionarla, tal fue
la intencin de los constituyentes, con el artculo 135 que contiene el
procedimiento para reformar la Constitucin. El pueblo tiene el derecho
de alterar o modificar la forma de su gobierno, pero a travs del propio
derecho; a travs de los cauces que indica la Constitucin, ya que el de
recho no otorga la facultad para abolirlo; en otras palabras el derecho
a la revolucin es un derecho de la vida, de la realidad, metajurdico. Y
en este sentido se interpreta esta ltima frase del artculo 39.
El artculo siguiente, el 40, comienza expresando que: Es voluntad
del pueblo mexicano constitutirse en una Repblica representativa, de
mocrtica, federal. . . Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberana
construye la organizacin poltica que desea darse. Su voluntad decide
su Constitucin poltica, y en la propia ley fundamental precisa qu
caractersticas tendr la Repblica, el sistema representativo y el rgimen
federal que est creando. Las notas que configuran el sistema democr
tico se encuentran en toda la Constitucin, pero adems, sta defini, en
su artculo tercero, como asentamos, qu se entiende por democracia.
3. La divisin de poderes
El principio general de la divisin de poderes se encuentra en el ar
tculo 49 que indica:
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en
Legislativo, Ejecutivo y J udicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola per
sona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, sal
vo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin
conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo
1720 JORGE CARRIZO Y JORGE MADRAZO
lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn
facultades extraordinarias para legislar.
La tesis mexicana, y que han seguido casi todas las Constituciones
de este pas, es que no hay divisin de poderes, sino que existe un solo
poder; el Supremo Poder de la Federacin que se divide para su ejer
cicio; as, lo que est dividido es el ejercicio del poder. Cada rama del
poder los poderes constituidos: legislativo, ejecutivo y judicial es
creada por la propia Constitucin, la que les seala expresamente sus
facultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo podrn ejer
cer. Pero la propia Constitucin construye la colaboracin entre las
ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte
de una facultad o funcin. Como ejemplo podemos sealar: en el pro
cedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley, la facultad
de veto y la publicacin de la ley; el presidente resuelve, cuando las dos
cmaras legislativas no se ponen de acuerdo, la terminacin anticipada
del periodo de sesiones; el senado ratifica los tratados internacionales
celebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no los nombramientos
de embajadores, agentes diplomticos, cnsules, generales, coroneles y
dems jefes superiores del ejrcito, la armada y la fuerza area.
Ahora bien, una cosa es la colaboracin entre las ramas u rganos
del poder, y otra muy diferente es la confusin de las facultades de los
rganos o la delegacin de las facultades de un rgano en otro. La con
fusin de poderes la prohbe la Constitucin al sealar expresamente
que no pueden reunirse dos o ms de los poderes en una persona o
corporacin, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en dos
casos que el propio artculo seala, en los supuestos: a) del artculo 29,
y b) del segundo prrafo del artculo 131. Es decir, en esos casos y con
los procedimientos que la propia Constitucin seala, el presidente de la
Repblica puede legislar. Examinmoslos.
El primero reglamentado en el artculo 29 se refiere a la suspen
sin de las garantas individuales y a las facultades extraordinarias para
legislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar la
emergencia en que se encuentre el pas.
El artculo 29 dispone:
En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo
con los titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Ad
ministrativos y la Procuradura General de la Repblica, y con apro
1721
bacin del Congreso de la Unin, y, en los recesos de ste, de la
Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar
determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente,
rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo
limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin
se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar
hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que
estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin,
pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora
al Congreso para que las acuerde.
El artculo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales se
ponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedan
suspender las garantas individuales, pero siguindose el procedimiento
y con las limitaciones establecidas en el propio artculo. La ltima vez
que se han suspendido las garantas individuales en Mxico, fue en 1942
con motivo de la Segunda Guerra Mundial.
El artculo 29 indica que el Congreso, y slo el Congreso, podr con
ceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que el
propio presidente pueda superar la situacin de emergencia. En esta
frase se encuentran facultades extraordinarias de carcter legislativo
para el presidente. Bien entendido el artculo, esas facultades extraordi
narias para legislar slo se le pueden conceder al presidente si con ante
rioridad se han suspendido las garantas individuales, ya que tales facul
tades se le otorgan con la finalidad de que el pas pueda superar tal
emergencia. ste ha sido uno de los puntos crticos del constitucionalis
mo mexicano. Primero se cuestion en 1876 si la frase mencionada
y que hemos resaltado ya que los artculos respectivos en las consti
tuciones de 1857 y 1917 son casi los mismos realmente implicaba
facultades legislativas para el presidente de la Repblica. El poder judi
cial federal acept que s, pero el problema adquiri matices delicados
cuando a partir de 1882, la Suprema Corte de J usticia acept como
constitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente en
tiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestos del artculo 29; sin que
antes se hubieran suspendido las garantas individuales.
A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdo
con la Constitucin de 1857, legislaron sin que antes se hubiera decla
rado la suspensin de las garantas individuales.
En la inauguracin del Congreso Constituyente de 1916-1917, Ca
rranza critic duramente esa situacin. Sin embargo, el 8 de mayo de
1917, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin, pidi
1722
y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autori
zacin no se sigui el supuesto del artculo 29; no se haban suspendido
las garantas individuales. Y de aqu que tambin todos los presidentes
electos de acuerdo con la actual Constitucin legislaran sin los supuestos
del artculo 29 hasta 1938, cuando el presidente Crdenas quiso regre
sar al sentido gramatical y correcto del artculo 29 y propuso una adicin
al artculo 49, a saber; En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo
facultades extraordinarias para legislar. Este aadido repeta lo que ya
el artculo deca. La importancia que tuvo es que permiti regresar al
sentido correcto de la Constitucin: de acuerdo con los artculos 29 y
49, el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la fina
lidad de superar la emergencia, slo si, precisamente por encontrarse el
pas en una situacin tal, con anterioridad se han suspendido las garan
tas individuales.
El otro caso a que se refiere el artculo 49, es el del segundo prrafo
del artculo 131, prrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951, y que
dice:
El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para
aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin
e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras,
as como para restringir y para prohibir las importaciones, las expor
taciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo
estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa
del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cual
quier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al
enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, someter a su
aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
A travs de este segundo prrafo del artculo 131, se puede autorizar
al ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir,
suprimir o crear nuevas cuotas de importacin y exportacin respecto
a las expedidas por el Congreso. Tambin puede prohibir importaciones
y exportaciones, as como el trnsito de productos, artculos y efectos.
El propio prrafo seala las finalidades que se persiguen con estas atri
buciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la eco
noma del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o realizar
cualquier otro propsito en beneficio del pas.
Cada ao, el presidente someter a la aprobacin del Congreso el uso
que de estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere de
acuerdo en la forma que utiliz esas atribuciones, no hay nada que se
pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos consumados; pero bien
pudiera influir con relacin a la renovacin de la concesin de las facul
tades a que se refieren dicho artculo y prrafo, o en la nueva autoriza
cin, pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidente
deber seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades, ya que
quien puede lo ms, puede tambin lo menos.
Ahora bien, adems de los dos casos en que por medio del artculo
49 se autoriza al presidente para legislar, la Constitucin le seala otros
tres, a saber:
a) La facultad reglamentaria.
b) Las medidas de salubridad, que son de dos rdenes: 1) Las que
establece el Consejo de Salubridad General, y 2) Las que establece la
Secretara de Salud.
El artculo 73, fraccin XVI, crea el Consejo de Salubridad General,
que depende directamente del presidente de la Repblica, siendo sus
disposiciones generales obligatorias en todo el pas. Las medidas que el
Consejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaa contra el alcoho
lismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran
la especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la conta
minacin ambiental, sern posteriormente revisadas por el Congreso en
los casos que le competen.
El inciso 2o. de la fraccin que se analiza, faculta al Departamento de
Salubridad hoy Secretara de Salud a que en caso de epidemias
de carcter grave o de peligro de invasin de enfermedades exticas en
el pas, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, a
reserva de ser despus sancionadas por el presidente de la Repblica, y
c) Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratados
internacionales con la ratificacin del senado, y de acuerdo con el ar
tculo 133, los tratados son parte del orden jurdico mexicano y de apli
cacin interna. El presidente tambin legisla para el orden interno cuan
do decide violar una ley internacional, derogar o denunciar un tratado.
4. El sistema representativo
El sistema representativo que configur la Constitucin de 1917 estaba
de acuerdo con la teora clsica de la representacin. Estos principios,
aunados a la existencia de un partido poltico preponderante, dieron
como resultado que durante muchos aos todos los senadores fueran
miembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI ),
y que en la Cmara de Diputados la representacin de los partidos de
1724
oposicin fuera ridicula; veamos algunos datos: en las elecciones de 1955,
el Partido de Accin Nacional (PAN) obtuvo seis curules, el Partido
Popular Socialista (PPS) dos y el Partido Autntico de la Revolucin
Mexicana (PARM) ninguna; en las de 1958, el PAN obtuvo cinco curu
les, el PPS y el PARM una cada uno; en las de 1961, el PAN obtuvo
cuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En ese lapso de diez aos, toda
la oposicin obtuvo un total de 20 curules en la Cmara de Diputados
sobre las 483 de ese periodo.
Esta situacin dio como resultado que se reformase nuestro rgimen
representativo en 1963; para crear en la Cmara de Diputados lo que
se denomin el sistema de diputados de partido, que persegua fortalecer
la presencia de la oposicin en dicha Cmara. En las elecciones de 1964,
el PAN obtuvo 18 curules, el PPS 9 y el PARM 4; en las de 1967 el
PAN obtuvo 20, el PPS y el PARM 6; en las de 1970, el PAN obtuvo
20 curules, el PPS 10 y el PARM 5.
En 1972 se realiz una reforma constitucional para reducir el porcen
taje de 2.5% a 1.5% de la eleccin, que se exiga para que los partidos
tuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los resultados de las
elecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973, el PAN obtuvo
22 curules, el PPS 9 y el PARM 7; en las de 1976, el PAN obtuvo 20
curules, el PPS 12 y el PARM 9. El PRI logr en 1973, 189 curules con
el 77.60%, de los votos y en 1976 ascendi al 84.86% de la votacin.
En esta forma la voz de la oposicin en el Congreso federal haba
sido nula. Los partidos de oposicin estaban en franca decadencia, con
divisiones internas, y grupos no registrados como partidos actuaban
polticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana.
Por estos motivos, el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los ar
tculos 51, 52, 53, 54 y 55 constitucionales para modificar la integracin
de la Cmara federal de Diputados. Se consider que el sistema de dipu
tados de partido, que indudablemente haba constituido un avance, haba
ya agotado todas sus posibilidades para impulsar democrticamente a M
xico, y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo.
En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial, claramente
se seal que el sistema de representacin que se propona para la
Cmara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritario
en el cual se inclua la tesis de la representacin proporcional, con lo
que se persegua que en la Cmara de Diputados se encontrara el mosaico
ideolgico de la Repblica.
Se afirm en dicha exposicin que no se debilitara el gobierno de las
mayoras; pero que con el nuevo sistema se ampliara la representacin
nacional en tal forma que el modo de pensar de las minoras se encon
trara presente en las decisiones de las mayoras.
La filosofa que vibra en esa exposicin de motivos es: gobierno de la
mayora; evitando que las decisiones de sta se vayan a ver obstaculizadas;
pero la mayora deber or y tomar en cuenta a las minoras antes de de
cidir. Las mayoras son quienes deben gobernar, pero permitiendo la par
ticipacin poltica de las minoras, ya que el gobierno que las excluye no
es popular. En sntesis: gobierno de mayoras con el concurso de las
minoras; libertad, seguridad y justicia en un rgimen de leyes que a todos
una y a todos obligue.
El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asen
taron los artculos 51, 52, 53 y 54 constitucionales de Mxico, tuvo
principalmente las siguientes caractersticas:
1. La Cmara de Diputados podra contar hasta con 400 diputados.
2. 300 de ellos, seran electos por votacin mayoritaria a travs del
sistema de distritos electorales uninominales.
3. Hasta 100 diputados podran ser electos de acuerdo con el princi
pio de la representacin proporcional, mediante un sistema de listas
regionales que presentaban los partidos polticos para cada una de las
circunscripciones plurinominales en que se divida el pas.
4. Los 300 distritos electorales uninominales resultaran de dividir a
la poblacin total del pas entre esos distritos. La distribucin de los
distritos uninominales entre los Estados se realizara tomando en cuenta
el ltimo censo general de poblacin.
5. La representacin de un Estado no poda ser menor de dos dipu
tados de mayora.
6. Las circunscripciones plurinominales podran ser hasta cinco. Para
las elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurino
minales.
7. La eleccin de los 100 diputados, conforme al principio de repre
sentacin proporcional, se debera ajustar a las reglas siguientes:
a) Para tener derecho a presentar listas regionales, un partido poltico
deba acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayora
en cuando menos 100 distritos uninominales.
b) No tenan derecho a diputados de representacin proporcional los
partidos que hubiesen obtenido 60 o ms diputados de mayora, y los que
no alcanzaran cuando menos el 1.5% del total de la votacin emitida
para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales.
c) Al partido poltico en cuestin se le asignaba el nmero de diputa
dos de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la
circunscripcin plurinominal correspondiente, y para dicha asignacin se
segua el orden que tenan los candidatos en las listas respectivas.
d) Si dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucin
de las listas regionales es decir, que no haban obtenido 60 o ms
diputados de mayora, alcanzaban en su conjunto 90 o ms constan
cias de mayora, entonces slo se reparta el 50% de las curules que
deban asignarse por el principio de la representacin proporcional.
Sealemos el por qu de algunos de los principios que conformaban
ese sistema representativo en Mxico, porque muchas de esas razones
an estn vigentes en nuestro pas.
El nmero de 400 diputados se debi a que, antes de esa reforma,
Mxico era de los pases en los cuales la proporcin poblacin del pas-
representante era de las ms bajas del mundo; por ello existi la idea
de duplicar el nmero de diputados, y ya en el plan bsico de gobierno
aprobado, en septiembre de 1975, por la VI I I asamblea nacional ordi
naria del PRI, se habl de que la Cmara de Diputados se deba integrar
con no menos de 400 diputados. En el dictamen de las comisiones res
pectivas de esta Cmara, se asent que aumentar los diputados de mayo
ra a trescientos hara ms estrecha la relacin entre el diputado y sus
electores, lo que tiene importancia porque en nuestra tradicin poltica
el diputado debe ser legislador y gestor, debe entregar su esfuerzo a la
nacin, pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo.
El requerimiento de que un partido poltico a fin de tener derecho
al registro de sus listas regionales para la eleccin de acuerdo con la
representacin proporcional deba acreditar que participaba cuando
menos en 100 distritos uninominales, es decir, en una tercera parte de
los distritos uninominales, se deba a que:
se trata de estimular la participacin constante y verdadera de los
partidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideol
gica ni en el conformismo de la negociacin por parte de sus dirigen
tes. Si la ley no consignara esta exigencia, la reforma estara destinada
a perecer en tiempo ms breve del en que ha perecido de hecho el
sistema de los diputados de partido.
Ahora bien, un partido poltico para tener derecho a diputados con
forme al sistema proporcional, deba alcanzar el 1.5% de la votacin
emitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurino-
minales y no haber obtenido 60 o ms constancias de mayora.
La exigencia del 1.5% se deba a que no se deseaba auspiciar la pro
liferacin de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue
1727
ran slo membretes. Se quera que el partido tuviera un mnimo de
representatividad; que realmente representara a un cierto nmero de ciu
dadanos. Entendemos que la cifra se dej en 1.5% porque cuando la
Constitucin exigi el 2.5% para que se tuviera derecho a diputados
de partido, el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidos
polticos; ello fue causa de la reforma de 1972, que lo redujo a
1.5%. Lgico es que se haya ratificado ese 1.5%, ya que deriva de la
experiencia electoral inmediata; de haber aumentado dicha cifra, proba
blemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podido
acreditar diputados en el rgimen proporcional.
La disposicin que sealaba que si dos o ms partidos minoritarios
alcanzaban en su conjunto 90 o ms constancias de mayora slo se asig
naran 50 curules por el sistema proporcional, obedeca al pensamiento
de que siempre deba existir en la Cmara de Diputados una mayora
clara que pudiera tomar las decisiones. No se deseaba inutilizarla por
la falta de mayora, o que se fuera a repetir el fenmeno poltico que ha
acontecido en otros pases: que la representacin popular se pulveriza
y se fracciona a tal grado que las Cmaras dejan de cumplir con sus
funciones.
Ahora bien, las primeras elecciones federales que se realizaron con
el nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 de
las 300 curules de mayora, el PAN 43 curules, el PPS 11 y el PARM
12. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 el
PCM, 12 el PDM y 10 el PST.
En 1986 se reform la Constitucin para de nueva cuenta modificar
nuestro sistema representativo, de acuerdo con los siguientes principios:
a) Se ratific el sistema mixto con dominante mayoritario que se
haba establecido en 1977.
b) Se aument a doscientos diputados, cien ms, los electos confor
me al principio de representacin proporcional.
c) Para la eleccin de los diputados de representacin proporcional
se dividi necesariamente al pas en cinco circunscripciones electorales
plurinominales.
d) Para tener derecho a diputados de representacin proporcional era
necesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votacin
emitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones pluri
nominales.
e) El partido mayoritario poda tener diputados de representacin
proporcional:
i) si obtena el 51% o ms de la votacin nacional efectiva, pero el
nmero de crales por representacin de mayora relativa era inferior
a ese porcentaje de votos, entonces tendra derecho a participar en
diputados de representacin proporcional, hasta que la suma de di
putados por ambos principios, representara el mismo porcentaje de
votos, y
ii) si ningn partido obtena el 51% de la votacin nacional efectiva y
por tanto no alcanzaba con sus representantes de mayora relativa,
la mitad ms uno de los miembros de la Cmara de Diputados; en
tonces, al partido que tena ms constancias de mayora le seran
asignados diputados de representacin proporcional hasta alcanzar
la mayora absoluta de la Cmara.
iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el nmero
de constancias por el sistema de mayora relativa, la mayora abso
luta de la Cmara se decida en favor de aquel partido que hubiere
alcanzado la mayor votacin a nivel nacional en el sistema de mayo
ra relativa.
f) ningn partido tena derecho a que se le reconocieran ms de
trescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa C
mara, aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor.
Las reformas anteriores permitan a los partidos de oposicin poder
contar con ms diputados de representacin proporcional tanto en n
mero como en porcentaje, pero se cuid mucho que siempre existiera
un partido que tuviera la mayora absoluta de crales en la Cmara de
Diputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada.
Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situacin poltica que
prevaleca en Mxico y cuestionaron el sistema electoral mexicano tanto
en su organizacin como en su calificacin.
Lo anterior fue la razn para que una vez ms se modificara nuestro
sistema representativo en 1990, mismo que an no ha sido puesto en
prctica; lo ser con las elecciones federales de 1991. Realmente el
rgimen de 1990, ratifica las ideas de 1977 y 1986, afinando y preci
sando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes:
a) Para que un partido poltico pueda obtener el registro de sus listas
regionales, debe acreditar que participa con candidatos a diputados de
mayora relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; es
decir, se pas de exigir 100 a exactamente el doble.
b) Se insiste en la idea de que en la Cmara de Diputados debe existir
mayora de un partido poltico para que realmente se pueda gobernar.
Es a lo que se le ha llamado la clusula de gobernabilidad y sus prin
cipios son:
i) si ningn partido poltico obtiene por lo menos el treinta y cinco
por ciento de la votacin nacional emitida, a todos los partidos po
lticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les ser otor
gada constancia de asignacin por el nmero de diputados que se
requiera para que su representacin en la Cmara, por amabos prin
cipios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos.
ii) al partido poltico que obtenga el mayor nmero de constancias de
mayora y el treinta y cinco por ciento de la votacin nacional, le
ser otorgada constancia de asignacin de diputados en nmero
suficiente para alcanzar la mayora absoluta de la Cmara. Se le
asignarn tambin dos diputados de representacin proporcional,
adicionalmente a la mayora absoluta, por cada uno por ciento de
votacin obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hasta
menos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y
iii) si un partido poltico obtiene entre el sesenta y el setenta por ciento
de la votacin nacional, y su nmero de constancias de mayora
relativa representa un porcentaje del total de la Cmara inferior a
a su porcentaje de votos, tendr derecho a participar en la distribu
cin de diputados electos segn el principio de representacin pro
porcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos
principios represente el mismo porcentaje de votos.
Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decir
que la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirecto
en nuestro pas, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la frac
cin VI del artculo 73, que seala las facultades legislativas del Con
greso de la Unin respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente:
los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia
se determinen, sern sometidos al referndum y podrn ser objeto de la
iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma seale, y
en estos trminos fue aprobada por el Congreso de la Unin. En 1987,
esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogndose su contenido.
Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base una
Asamblea de Representantes, como rgano de representacin ciudadana
del Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres aos,
determinndose que por cada propietario existir un suplente.
De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de confor
midad con lo establecido en el Cdigo Federal de Instituciones y Proce
dimientos Electorales, segn el principio de mayora relativa, mediante
el sistema de distritos electorales uninominales. La eleccin de los 26
representantes restantes, se realiza segn el principio de representacin
proporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripcin
plurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a.
a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetara la
eleccin de estos 26 representantes, amn de lo que en su caso determine
la ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990.
Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra con
sagrada en la fraccin VI, base cuarta, prrafo segundo del artculo 73
constitucional.
La realidad de la introduccin de los referidos mecanismos de gobier
no semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmar
la inquietud poltica que existe, por la carencia de municipio libre en la
regin ms importante del pas, desde cualquier punto de vista.
5. El rgimen federal
El artculo 40 expresa que Mxico es un Estado federal y que dicho
Estado est constituido por estados libres y soberanos; pero unidos en
una federacin. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es
la teora de Tocqueville, es la tesis de la cosoberana: tanto la federacin
como los estados miembros son soberanos.
El concepto asentado parece estar en contradiccin con el artculo 39
que seala que la soberana nacional reside en el pueblo. Lo que pasa
es que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artculo pi
tradicin, pero una interpretacin hermenutica de nuestra Constitucin
nos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano est sealada
en el artculo 41 que expresa que:
El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin,
en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en
lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamen
te establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares
de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipu
laciones del Pacto Federal.
De este artculo claramente se desprende que las entidades federativas
no son soberanas sino autnomas, y que existe una divisin de com
petencias entre los dos rdenes que la propia Constitucin, norma su
prema, crea y que le estn subordinados: el de la federacin y el de las
entidades federativas. La nota caracterstica del Estado federal, que
acepta el artculo 41, es la descentralizacin poltica.
El artculo 115 dice Los Estados adoptarn, para su rgimen inte
rior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el municipio libre.
Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en el
artculo 40 con las mencionadas en el encabezado del artculo 115, vemos
que son las mismas, lo que configura a Mxico como un tipo de Estado
federal.
Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexi
cano sustenta los siguientes principios:
a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentro
de su competencia (artculo 40).
b) Entre la federacin y las entidades federativas existe coincidencia
de decisiones fundamentales (artculos 40 y 115).
c) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constitucin
en la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenir
el pacto federal inscrito en la Constitucin general, que es la unidad
del Estado federal (artculo 41).
d) Existe una clara y difana divisin de competencia entre la
federacin y las entidades federativas: todo aquello que no est expre
samente atribuido a la federacin es competencia de las entidades fede
rativas (artculo 124).
As, como ya asentamos, la regla para la distribucin de competencias
en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, slo
que nosotros la hemos hecho rgida por medio de la palabra ex
presamente.
Algunas caractersticas de esta divisin de competencias son: a) Exis
ten las facultades implcitas, pero no han tenido mayor desarrollo; la
federacin ha adquirido nuevas facultades a travs de reformas constitu
cionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades que
pueden examinarse tal y como lo realiz Bryce, facultades atribuidas a
la federacin, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la fede
racin, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultades
coincidentes que son aquellas que tanto la federacin como las entida
des federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educacin y el
establecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno
1732
JORGE CARRIZO Y JORGE MADRAZO
res infractores; d) Existen facultades coexistentes que son aquellas en
que una parte de la misma facultad compete a la federacin y la otra
a las entidades federativas; ejemplos de ellas son: la salubridad general
y las vas generales de comunicacin competen al Congreso federal, pero
la salubridad local y las vas locales de comunicacin competen a las
entidades federativas; e) Existen las facultades de auxilio que son aque
llas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposicin cons
titucional; ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso y
disciplina externa, las autoridades obran como auxiliares de la federacin;
f) No existen las facultades concurrentes, y g) La jurisprudencia de la
Suprema Corte de J usticia modifica los trminos de la divisin de com
petencias establecida en el artculo 124, siendo, como veremos, el caso
ms notorio el que se refiere a la materia impositiva.
Analicemos lo referente a la garanta federal, o sea la proteccin que
la federacin debe otorgar a las entidades federativas y que est normada
en el artculo 122, mismo que establece dos hiptesis; a saber:
a) Los Poderes de la Unin tienen la obligacin de proteger a las
entidades federativas contra toda invasin o violencia exterior, y
b) La misma proteccin les otorgar la federacin en los casos de
sublebacin o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la le
gislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no se
encuentre reunido.
La primera hiptesis, tal y como se ha afirmado, resulta superflua
porque las entidades federativas carecen de personalidad internacional,
y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado por
alguna nacin extranjera. El ataque a una porcin del territirio nacional
lo es al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola de
sus partes.
La segunda hiptesis configura un conflicto o problema domstico
donde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientes
para superarlo.
Y existe una tercera hiptesis de garanta federal: la forma republi
cana de gobierno; slo que sta ltima no se encuentra sealada en el
artculo 122, sino en la construccin de la fraccin V del artculo 76
que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nom
brar un gobernador provisional porque han desaparecido todos los
poderes en esa entidad federativa. Y esta hiptesis se confirma con la
fraccin V del artculo segundo de la Ley Reglamentaria del artculo 76,
fraccin V; nicamente asentaremos que la aplicacin que el Senado ha
hecho de esa facultad, la haba convertido en uno de los principales pro
blemas polticos del sistema federal mexicano.
Examinemos ahora la cuestin econmica que reviste especial im
portancia.
La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical del
artculo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria, es decir, en
lo relativo a qu materias pueden ser gravadas por la federacin, y cules
por las entidades federativas, y dicha jurisprudencia asienta que en M
xico la facultad tributaria es coincidente de la federacin y de las enti
dades federativas, salvo en aquellas materias que la Constitucin expre
samente reserva, en el aspecto impositivo, a la federacin.
Esta jurisprudencia es muy antigua en Mxico, nos viene desde la
vigencia de la Constitucin de 1857 y ha implantado, como se ha dicho,
la anarqua en materia fiscal con el consecuente problema de la doble
tributacin.
En los aos de 1925, 1933 y 1947 se llevaron a cabo convenciones
nacionales fiscales para proponer soluciones a la anarqua fiscal. Entre
los instrumentos legales ms importantes que se han expedido con el
nimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuesto
sobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947; conforme a
ella, si las entidades federativas celebraban convenio con la federacin,
slo sta ltima cobrara un impuesto, una de cuyas partes se les reper
cutira; b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 de Coordinacin Fiscal
entre la Federacin y los Estados cre la Comisin Nacional de Arbi
trios y reforz el sistema de participaciones, segn el cual el gobierno
federal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a los
municipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a travs de
los convenios celebrados, y c) La Ley de Coordinacin Fiscal del 27
de diciembre de 1978, que establece un Sistema Nacional de Coordina
cin Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmar
convenio con la federacin, pero ser en forma integral y no slo en
relacin con algunos de los ingresos de la federacin. El artculo lo. de
esa ley seala las finalidades de la misma:
. . .coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los Estados, Mu
nicipios y Distrito Federal, establecer la participacin que corresponda
a sus haciendas pblicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos
dichas participaciones; fijar reglas de colaboracin administrativa en
tre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en mate
ria de coordinacin fiscal y dar las bases de su organizacin y fun
cionamiento.
El resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente:
Ingresos de la Federacin, Entidades
Federativas y Municipios:
Ao Federacin Entidades federativas Municipios
1900 68.0% 24.1% 12.9%
1923 72.6 14.1 12.9
1929 71.1 21.2 7.7
1932 64.0 27.1 8.9
1940 71.4 23.3 5.3
1950 78.3 18.4 3.3
1960 71.1 26.3 2.6
En el informe del Banco de Mxico, S. A.,
relativo a 1966, se pro-
porcionaron los siguientes datos:
1965 1966
Entidades Millones de pesos Millones de pesos
1. Federacin 35.780.9-82% 41.839.4-83.4%
2. Estado y Territorios 4.272.6-9.8% 4.439.7-8.9%
3. Distrito Federal 2.223.1-5.1% 2.554.3-5.1%
4. Municipios 1.192.4-2.8% 1.310.9-2.6%
Total 43.469.0-100% 50.144.3-100%
El presupuesto de egresos para 1973 fue:
Federacin
$ 173,879,078,000.00
Distrito y territorios federales
$ 9,289,930,000.00
29 entidades federativas
$ 8,898,264,641.00
Es decir, los presupuestos de egresos de todas las entidades federativas
slo representaban un 5.12% del presupuesto de egresos de la federacin.
As, el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de espe
cial importancia. Existen otros elementos centralizadores como la creacin
y proliferacin de organismos y empresas descentralizadas, podero
sos econmicamente, cuyo campo de accin se extiende a toda la Re
pblica como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, la
Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico,
Petrleos Mexicanos, etctera, y como la creacin de bancos nacionales
para financiar aspectos importantes de la economa del pas.
6. La justicia constitucional
La justicia constitucional mexicana est integrada por seis garantas:
a) El juicio de amparo. A nadie escapa que esta institucin es la ga
ranta constitucional ms importante que contempla el orden jurdico
mexicano, motivo por el cual ocupa el primer trmino en nuestra atencin.
La procedencia del juicio de amparo est determinada por el artculo
103 constitucional que seala que los tribunales de la federacin resol
vern toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autori
dad que violen las garantas individuales; por leyes o actos de la autoridad
que vulneren o restrinjan la soberana de los estados y por leyes o actos
de las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal.
Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal que
busca la preservacin y, en su caso, el restablecimiento del orden cons
titucional.
El juicio de amparo, a travs de una bella evolucin basada en los
artculos 14 y 16 constitucionales, ha ampliado su procedencia a casi
todos los preceptos de la Constitucin y a las disposiciones de todo el
orden jurdico mexicano, ya que uno de los diversos aspectos que com
prende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridad
tanto federal como local.
Sin que se pretenda una descripcin detallada de su origen, evolucin
y contenido, es necesario destacar que mltiples y muy variadas han sido
las modificaciones que ha sufrido tan notable institucin desde su regla
mentacin en la Constitucin de 1857.
En efecto, si en un principio se consider que su funcin debera
reducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona hu
mana y como un medio de defensa del federalismo, hoy da, tal como lo
seala Hctor Fix-Zamudio, el amparo mexicano asume una doble
funcin: de garanta constitucional, por una parte, y de control de lega
lidad, por la otra.
La reforma hecha al artculo 107 constitucional que, a partir de 1988,
establece que la Suprema Corte de J usticia de la Nacin habr de dedi
carse al ejercicio del control de la constitucionalidad a travs del juicio
de amparo, en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito les
corresponde ejercerlo en torno a la legalidad, delimit y precis los cam
pos del amparo. Con esta reforma se fortaleci la presencia del amparo,
refrendndose as su carcter de medio jurdico por el cual se lleva a
cabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por los
rganos del Estado.
En resumen, por la va del amparo se atribuy al ms alto tribunal
del pas la interpretacin ltima y definitiva de la Constitucin y por
ende su proteccin y salvaguarda. Antes de esa reforma la Suprema
Corte ya tena esa facultad en toda su plenitud; sin embargo, al supri
mrsele casi totalmente el control de la legalidad, podr concentrar toda
su actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la cons
titucionalidad.
En tal virtud, podemos afirmar que el amparo, adems de ser una
garanta constitucional, es la institucin mediante la cual las personas
fsicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulne
ran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna, acudien
do para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia ley
suprema encomienda el control de la constitucionalidad, mismo que,
como es sabido, se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentencia
tiene efectos relativos, esto es, se circunscribe a la persona que solicit
la proteccin y sobre la materia solicitada, sin hacer ninguna declaracin
general sobre la ley o acto que la motive.
b) La declaratoria, por parte del Senado, de que ha llegado el caso
de nombrar un gobernador provisional. La fraccin V del artculo 76
constitucional establece que es facultad exclusiva de la Cmara de
Senadores: Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes
constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un
gobernador, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitu
cionales del mismo Estado. En el mencionado artculo se sealan una
serie de detalles sobre el procedimiento que debe seguirse en el nom
bramiento, destacndose que el nombramiento lo har el Senado a partir
de una terna propuesta por el presidente de la Repblica con aproba
cin de las dos terceras partes de los senadores presentes y, en sus rece
sos, por la Comisin Permanente.
Esta facultad del Senado es declarativa y no constitutiva, es decir, el
Senado no hace desaparecer los poderes sino tan slo declara que debe
nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido todos
los poderes en una entidad federativa. Los supuestos que motivan tal
desaparicin estn previstos en la Ley Reglamentaria de la Fraccin V
1737
del artculo 76, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da
29 de diciembre de 1978.
Antes de la publicacin de dicha ley, que tard muchos aos en for
mularse y aprobarse, los casos de desaparicin de poderes tenan que
suponerse, lo que motiv, entre otras cosas, que en repetidas ocasiones
esta garanta constitucional fuera manejada como instrumento de control
del ejecutivo federal hacia los gobernadores.
Y a se ha sealado que el Senado, una vez que verifica la actualizacin
de las hiptesis contempladas en la ley reglamentaria correspondiente y
que en consecuencia han desaparecido los poderes, nombrar un gober
nador provisional cuya funcin inmediata ser la de convocar a eleccio
nes, sin que este funcionario pueda participar en dicho proceso electoral.
La posibilidad de que el Senado o el ejecutivo federal utilicen esta
fraccin con finalidades polticas ha quedado limitada con la existencia
de la ley reglamentaria correspondiente.
c) La competencia del Senado para resolver, en los trminos de la
fraccin VI del artculo 76 constitucional, las cuestiones polticas que
surjan entre los poderes de una entidad federativa. El Senado, una vez
restablecido en la Constitucin de 1857 en virtud a las reformas de 1874,
fue facultado para actuar como un rgano imparcial y suprapartes para
intervenir y contribuir al mantenimiento del orden constitucional. Por
tal motivo, el Senado qued facultado para intervenir a fin de resolvei
los conflictos de naturaleza poltica que surjan entre los poderes de un
Estado o que cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrum
pido el orden constitucional mediante un conflicto de armas.
Se ha cuestionado si la resolucin del Senado deber estar fundamen
tada en criterios de carcter poltico exclusivamente o si deber atender
a consideraciones jurdicas. En este caso la respuesta es muy simple: su
resolucin deber estar dentro del marco establecido tanto por la Cons
titucin General de la Repblica como por la del Estado de que se
trate. Lo anterior no quiere decir que el Senado vaya a emitir un fallo
judicial, sino que, con medidas de carcter poltico que estn dentro de
los lincamientos sealados por la ley suprema, habr de restablecer el
orden constitucional. En lo anterior no existe contradiccin, ya que an
tratndose de cuestiones polticas, stas deben resolverse a travs de los
marcos jurdico-constitucionales.
d) La facultad de investigacin que tiene la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin. Conforme a los prrafos 2o. y 3o. del artculo 97 cons
titucional, el mximo tribunal del pas ha sido facultado por el consti
tuyente para iniciar de oficio (motu proprio) o a peticin del Poder
constitucional, est contemplado en el ttulo cuarto de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
A efecto de actualizar el texto constitucional, el da 28 de diciembre
de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin un decreto me
diante el cual se reform de manera sustantiva el referido ttulo cuarto.
Mediante tal enmienda se definieron cuatro tipos de responsabilidad en
los que pueden incurrir los servidores pblicos: penal, civil, poltica y
administrativa. Las dos primeras categoras se rigen por la legislacin
civil y penal que tambin fue modificada; tanto la responsabilidad pol
tica como la administrativa se rigen por la Ley Federal de Responsabi
lidades de los Servidores Pblicos, publicada en el Diario Oficial el 31
de diciembre de 1982.
A travs de la reforma mencionada se ampli el nmero y la categora
de los sujetos que puedan incurrir en responsabilidad por participar del
ejercicio de la funcin pblica, esto es, se incluy como sujeto de res
ponsabilidad a todo servidor pblico de cualquiera de los tres poderes
de la Unin, de los Estados y municipios que adems de violar la Cons
titucin o leyes federales, incurran en violaciones en el manejo de fondos
y recursos federales y se hizo extensiva tal denominacin a los servidores
que integran la administracin pblica paraestatal.
Asimismo, en las modificaciones se precis la naturaleza de la res
ponsabilidad, el procedimiento para sustanciar el juicio y exigir la
responsabilidad poltica, la naturaleza de las sanciones que habrn de
aplicarse, los plazos para que opere la prescripcin, etctera. Situaciones,
todas ellas, contempladas en los artculos 108 a 114 de la Constitucin
federal.
Como bien puede observarse se realizaron todas aquellas adecuaciones
que permiten fincar responsabilidad poltica y administrativa a todos los
servidores pblicos que incurran en arbitrariedades, abusos o se excedan
en el ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley suprema.
El juicio de responsabilidad poltica, entendido como garanta cons
titucional, tiene como principal finalidad la represin y sancin a toda
violacin que se cometa en contra de las disposiciones constitucionales
que sealan los lmites de actuacin de todo servidor pblico.
El juicio se tramita ante el Congreso de la Unin a travs de dos
instancias: una primera que consiste en que la Cmara de Diputados
presenta la acusacin ante la Cmara de Senadores y una segunda en
la que sta ltima se convierte en gran jurado. Si las dos terceras partes
de los senadores presentes, una vez que han practicado las diligencias
correspondientes y que han escuchado al acusado, encuentran que ste
es responsable, se proceder a la aplicacin de sanciones, que consistirn
en la destitucin del servidor pblico y en su inhabilitacin para desem
pear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza
en el servicio pblico, independientemente de las sanciones de tipo civil
y penal que resulten aplicables. Las resoluciones tendrn el carcter de
cosa juzgada y sern en consecuencia inatacables. Si el proceso concluye
con una resolucin absolutoria, el servidor pblico inculpado podr rea
sumir sus funciones.
Por ltimo, debe sealarse que la propia Constitucin establece el
plazo para iniciar el juicio poltico, que ser durante el periodo en que
el servidor pblico desempee su cargo y dentro del ao siguiente. Asi
mismo, las sanciones que correspondan debern aplicarse en un periodo
no mayor de un ao a partir de que se haya iniciado el procedimiento.
La finalidad de esta garanta constitucional es lograr que el desempeo
de los servidores pblicos se caracterice por su legalidad, honestidad y
eficiencia, esto es, que est ajustado a derecho y que en caso contrario
se proceder de inmediato a restablecer la plena vigencia y respeto a la
norma fundamental.
7. La supremaca del Estado sobre las iglesias
Este principio bsico representa uno de los problemas ms serios con
que ha tenido que lidiar Mxico, aunque parece ser que en los ltimos
aos ha ido perdiendo su gravedad debido en parte a que no se aplican
varios de los principios del artculo 130 constitucional.
Durante la colonia espaola, la Iglesia catlica tuvo un marcado poder
poltico que, a partir de la independencia en 1821, acrecent al desco
nocer que el gobierno mexicano pudiera sustituir al monarca espaol
en el patronato eclesistico, medio a travs del cual el rey espaol nom
braba a los obispos y: provea beneficios eclesisticos y gozaba de otros,
privilegios lucrativos y pecunarios sobre las rentas eclesisticas; adems,
la Iglesia catlica era la principal propietaria en el pas, y sus bienes,
se convertan en bienes de manos muertas.
No podemos exponer ahora la historia de las relaciones entre el Estado
y la Iglesia en Mxico, por tanto, slo haremos resaltar como ejemplos
algunos episodios: durante la intervencin norteamericana en 1847, la
Iglesia se dedic a tratar de derrocar al gobierno; el papa Po IX decla
r sin valor a la Constitucin de 1857, y el clero mexicano coste la
rebelin contra dicha Constitucin; la Iglesia catlica apoy la interven
cin francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo;
ayud al derrocamiento del presidente Madero y apoy al usurpador
Huerta.
A partir de 1859, el presidente J urez expidi ocho normas que han
recibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableci la
separacin del Estado y de la Iglesia, la nacionalizacin de los bienes
del clero, la libertad de cultos y la secularizacin de los actos relacio
nados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron
a rango constitucional en 1873.
En la Constitucin de 1917 se super el principio de la separacin
del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremaca del
primero sobre las segundas, conforme lo dispone el artculo 130 consti
tucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son:
El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo
alguna religin; todos los actos del estado civil de las personas son exclu
siva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reco
noce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos se
consideran como profesionistas y debern ser mexicanos por nacimiento;
los ministros de los cultos no podrn intervenir en poltica, ni criticar
en reuniones pblicas o privadas las leyes fundamentales o a las autori
dades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para
asociarse con fines polticos; a los estudios destinados a la enseanza
profesional de los ministros no se les podr otorgar validez oficial; las
publicaciones de carcter confesional no podrn comentar asuntos pol
ticos nacionales; est prohibida la formacin de agrupaciones polticas
cuyo ttulo contenga alguna palabra o indicacin de carcter religioso, y,
en los templos no se puede realizar ninguna reunin de carcter poltico.
III. Los PARTIDOS POLTICOS
1. Su consitudorudizacin
La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez en
Mxico, otorg personalidad jurdica a los partidos polticos. La Cons
titucin de 1917 no contena ninguna mencin a ellos, aunque s pre
supuso su existencia en el artculo 9 donde garantiz el derecho a la
libre asociacin o reunin, estableciendo que solamente: los ciudadanos
de la Repblica podrn hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos
del pas. El artculo 35, que seala las prerrogativas del ciudadano, en
su fraccin I I I indica que una de ellas es: Asociarse libre y pacfica
mente para tratar los asuntos polticos del pas. As, resulta claro que
nuestra carta magna s previo la posibilidad de la existencia de partidos
polticos, aunque, siguiendo la tendencia constitucional entonces impe
rante, no se refiri expresamente a ellos.
En el ao de 1963, el vocablo partido poltico, se introduce en la
Constitucin como consecuencia de la implantacin del sistema de dipu
tados de partido a que hemos hecho alusin. Tambin en 1963 se refor
m el artculo 63, a fin de sealar responsabilidad a los partidos pol
ticos que, habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados
o senadores, acuerden que no se presenten a ocupar el cargo sus miem
bros que resulten electos.
En diciembre de 1977, simultneamente con las reformas que modifi
caron el sistema representativo, se constitucionaliz a los partidos
polticos, agregndole cinco prrafos al artculo 41 constitucional.
El prrafo segundo de este artculo, y primero que se ocupa de los par
tidos polticos, qued redactado en la forma siguiente: Los partidos
polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las formas
especficas de su intervencin en el proceso electoral.
La categora de entidades de inters pblico otorgada a los partidos,
los equipara a los sindicatos y a los ejidos; es decir, el Estado adquiere
la obligacin de garantizarles las condiciones para su desarrollo, as
como la de propiciar y suministrar los elementos mnimos para su accin,
asegurndoles vida y concurrencia dentro del proceso poltico del pas.
Dicha expresin no tendra mayor significado y sera slo una ms, si
no se la hubiera relacionado con el derecho al uso de los medios de co
municacin masiva, y el aseguramiento de los elementos necesarios para
poder subsistir.
En el tercero prrafo del artculo 41 al definir a los partidos polticos,
se expresa:
. . .tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida
democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional
y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos
al ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, princi
pios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, se
creto y directo.
En la definicin, las actividades que deben realizar los partidos en
busca de sus objetivos, no se circunscriben a las pocas de eleccin, sino
que deben ser constantes, ya que han de promover la participacin del
pueblo en la vida democrtica, para lo cual se necesita educacin cvica;
por lo mismo, los partidos tienen la obligacin de procurarla.
Los tres siguientes prrafos garantizan a los partidos polticos: usar
en forma permanente los medios de comunicacin social, de acuerdo
con las formas y procedimientos que establezca la ley; contar, en forma
equitativa, durante los procesos electorales federales, con elementos eco
nmicos mnimos para realizar las actividades correspondientes a la
obtencin del sufragio popular; y, participar, sin necesidad de nuevo
registro, en las elecciones estatales y municipales.
2. Su reglamentacin
En congruencia con las reformas constitucionales de 1977, se expidi
una nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciem
bre de ese ao, y que se denomin Ley Federal de Organizaciones Pol
ticas y Procesos Electorales. Esta ley estuvo vigente hasta 1987 en que
se public el Cdigo Federal Electoral, que rigi durante tres aos. En
virtud de las reformas a los artculos constitucionales 41, 54, 60 y 73
fraccin VI, base 3a. publicadas el 6 de abril de 1990, fue abrogado,
rigiendo actualmente, en materia electoral, el Cdigo Federal de Institu
ciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 15 de agosto de 1990. En dicho cdigo, como en su
momento su antecesora lo hizo, se precisan las cuestiones relativas a los
partidos polticos. Veamos algunos de sus aspectos.
Un partido poltico deber de satisfacer una serie de requisitos, a
saber : a) Contar con un nmero de afiliados no inferior a 65 000; b)
Que ellos se encuentren cuando menos en la mitad de las entidades
federativas con un mnimo de 3 000 afiliados en cada una, o tener cuan
do menos 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electo
rales uninominales; c) Haber efectuado en cada una de las entidades
federativas o en cada uno de los distritos uninominales donde se encuen
tren los afiliados que debe tener, una asamblea en presencia de uno de
los funcionarios que seala el cdigo, y d) Haber celebrado una asam
blea nacional constitutiva.
El registro de los partidos podr ser definitivo o condicionado al
resultado de las elecciones. En este ltimo caso, el partido, para obtener
su registro definitivo, deber haber logrado cuando menos el 1.5% del
total de la votacin nacional, y si no lo obtiene perder los derechos
y prerrogativas que seala el cdigo.
1745
Los derechos de los partidos polticos son: a) Participar conforme a
lo dispuesto en la Constitucin y en el cdigo, en la preparacin, desa
rrollo y vigilancia del proceso electoral; b) Gozar de las garantas que
otorga el cdigo electoral para realizar libremente sus actividades; c)
Disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento pblico; d) Pos
tular candidatos a las elecciones federales; e) Slo los que tienen registro
definitivo, formar frentes y coaliciones, as como fusionarse; f) Tambin
slo para los de registro definitivo participar en las elecciones estatales
y municipales, conforme a lo dispuesto en el sexto prrafo del artculo
41 de la Constitucin; g) Nombrar representantes ante los rganos del
Instituto Federal Electoral (antes Comisin Federal Electoral); h) Ser
propietarios, poseedores o administradores slo de los bienes inmuebles
que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus
fines; i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos polticos
extranjeros, siempre y cuando se mantenga en todo momento su inde
pendencia absoluta, poltica y econmica, as como el respeto irrestricto
a la integridad y soberana del Estado mexicano y sus rganos de go
bierno; j) Nombrar representantes ante las casillas y representantes
generales. 1
Las prerrogativas de los partidos polticos nacionales son: a) Tener
acceso en forma permanente a la radio y la televisin; b) Gozar del
rgimen fiscal que determine el cdigo y las leyes en la materia; c) Dis
frutar de franquicias postales y telegrficas que sean necesarias para el
cumplimiento de sus funciones; d) Participar del financiamiento pblico
correspondiente a sus actividades.
El cdigo precisa los trminos de stas prerrogativas y es el Instituto
Federal Electoral el que, a travs de la Direccin Ejecutiva de Prerroga
tivas y Partidos Polticos y la Comisin de Radiodifusin, determina las
modalidades, formas y requisitos que debern satisfacerse para el ejer
cicio de las mismas.
Las obligaciones de los partidos polticos son: a) Conducir sus acti
vidades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus
militantes a los principios del Estado democrtico, respetando la libre
participacin poltica de los dems partidos polticos y los derechos de
los ciudadanos; b) abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto
que tenga por objeto o resultado alterar el orden pblico, perturbar el
goce de las garantas o impedir el funcionamiento regular de los rganos
de gobierno; c) Mantener un mnimo de afiliados en las entidades fede
rativas o distritos electorales, requeridos para su constitucin y registro;
d) Ostentarse con la denominacin, emblema y color o colores que ten
gan registrados; e) Cumplir sus normas de afiliacin y observar los pro
cedimientos que sealen sus estatutos para la postulacin de candidatos;
f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus rganos estatutarios; g)
Contar con domicilio social para sus rganos directivos; h) Editar por
lo menos una publicacin mensual de divulgacin, y otra de carcter
terico, trimestral; i) Sostener por lo menos un centro de formacin
poltica; j) Publicar y difundir su plataforma electoral en la radio y tele
visin, el tiempo que utilicen no podr ser menor del 50% del que les
corresponda; k) Designar a los presuntos diputados que integrarn el
Colegio Electoral y remitir la lista de los que le correspondan a la Co
misin Instaladora de la Cmara de Diputados, dentro del plazo estable
cido en la ley; 1) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier
modificacin a su declaracin de principios, programa de accin o esta
tutos, dentro de los diez das siguientes a la fecha en que se tome el
acuerdo correspondiente por el partido; m) Comunicar oportunamente
al Instituto el cambio de domicilio social o de los integrantes de sus
rganos directivos; n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o
subordinacin con partidos polticos, personas fsicas o morales extran
jeras, organismos o entidades internacionales y de ministros de cultos de
cualquier religin o secta; o) Abstenerse de cualquier expresin que
denigre a los ciudadanos, a las instituciones pblicas o a otros partidos
polticos y sus candidatos.
Un partido poltico pierde su registro por las siguientes causas: a) No
obtener el 1.5% de la votacin emitida, en ninguna de las elecciones
federales; b) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para
obtener el registro; c) Incumplir de manera grave y sistemtica a juicio
del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que
le seala el cdigo; d) Por no designar a los presuntos diputados que le
corresponda para integrar el Colegio Electoral, o no comunicar su desig
nacin oportunamente o porque acuerde la no participacin de los designa
dos o stos no cumplan sus funciones; e) Haber sido declarado disuelto
por acuerdo de sus miembros, conforme a lo que establezcan sus esta
tutos, y f) Haberse fusionado con otro partido poltico.
3. Su realidad
A partir de 1955 y hasta 1978, el sistema de partidos polticos en
Mxico, cont principalmente con cuatro partidos nacionales registrados.
Digamos algo de ellos en el orden cronolgico de su fundacin.
El Partido Revolucionario Institucional (PRI ). El 4 de marzo de 1929
se constituy el PNR, antecedente del PRI, que ms que un partido fue
una federacin de partidos locales, fuerzas y grupos polticos que acep
taron las rdenes de un comit ejecutivo nacional.
El PRI ha tenido larga evolucin; entre algunos de sus principales
momentos se pueden sealar: en 1933, en su segunda convencin se
determin que la clula del partido era el individuo y no el club o la
organizacin poltica, y que los rganos del partido eran solamente
el Comit Directivo Nacional, el Comit Directivo de Estado o Terri
torio y el Comit Municipal; el 30 de marzo de 1938 cambi su nombre
por el de Partido de la Revolucin Mexicana (PRM), y esta modifica
cin implic una reforma en su estructura; se incluy a la mayora
organizada de los sectores obrero, campesino y medio, y con ellos y el
militar se formaron los cuatro sectores que lo constituyeron; las organi
zaciones obreras y campesinas conservaban su autonoma, pero los cua
tro sectores se comprometan a que todo acto poltico electoral lo reali
zaran a travs del partido; el 10 de diciembre de 1940 se suprimi el
sector militar; en 1943 se cre la Confederacin Nacional de Organiza
ciones Populares (CNOP) para comprender a los grupos del sector me
dio; el 21 de enero de 1946, el PRM cambi de nombre a PRI y co
menz a adquirir especial relieve el sector popular.
El Partido de Accin Nacional (PAN)- El 16 de septiembre de 1939
se constituy el PAN, y sus orgenes se encuentran en la sociedad deno
minada La Base, que se integraba por grupos secretos de catlicos. El
PAN naci como respuesta a la poltica de Crdenas, y desde entonces
se considera que tiene una ideologa conservadora. Es el segundo par
tido en importancia por los resultados electorales, ha obtenido algunos
triunfos importantes en diversas presidencias municipales, y recientemente
logr su primera gubernatura.
El Partido Popular Socialista (PPS). El 20 de junio de 1948 se cre el
Partido Popular (PP) que estuvo completamente ligado a su fundador
Vicente Lombardo Toledano; naci este partido con la idea de ser inde
pendiente del gobierno y con la de crear un frente revolucionario. En
1955, Lombardo Toledano propuso y logr que se aprobara que el parti
do fuera de clase obrera, basado en la filosofa marxista, y como conse
cuencia de ello en octubre de 1960 se le agreg al nombre del partido el
de Socialista (PPS). A partir de 1958 y hasta 1982, postul a la presi
dencia de la Repblica al candidato del PRI, situacin que ya no ocurri
en 1988.
1748
El Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). El 28 de
febrero de 1954 se cre este partido por excombatientes de la revolu
cin mexicana y personas cercanas al entonces presidente de la Rep
blica. Sus postulados fueron los que originalmente sostuvo la revolucin
mexicana. Los dirigentes de este partido han manifestado que coinciden
con la ideologa del PRI, aunque discrepen de su lnea tctica y estra
tgica; pero nunca han precisado en qu consisten esas discrepancias. El
PARM, tambin a partir de 1958 y hasta 1982 postul a la presidencia
de la Repblica al candidato del PRI, situacin que tambin cambi
en 1988.
El resultado de tres elecciones nacionales con la participacin de esos
cuatro partidos, fue el siguiente:
1970 1973 1976
PRI 83.57%
77.60% 84.86%
PAN 14.20%
16.52% 8.98%
PPS 1.40% 3.83% 3.19%
PARM 0.83% 2.05%
2.67%
En mayo de 1978, se otorg registro condicionado a tres partidos po
lticos: Partido Comunista Mexicano (PCM), Partido Demcrata Me
xicano (PDM), y Partido Socialista de los Trabajadores (PST).
El PCM fue fundado el 24 de noviembre de 1919, por tanto, fue el
ms antiguo de los existentes. Su historia se ha caracterizado por la
formacin de organizaciones obreras y campesinas, y por una serie inin
terrumpida de rupturas internas. A fines de 1945, el partido solicit
su registro, mismo que obtuvo en mayo de 1946 y que perdi en junio
de 1951 como consecuencia de una reforma a la ley electoral. Ha inter
venido en los principales movimientos ocurridos en el pas en los ltimos
aos ferrocarriles, magisterial, mdico y estudiantil y a partir de
1973 sostiene su independencia frente al movimiento comunista interna
cional, ya que afirma que en cada Estado el partido debe disear sus
estrategias de acuerdo con las peculiares circunstancias de ese pas.
El PDM tiene sus antecedentes en la mencionada La Base y ms cer
canamente en la Unin Nacional Sinarquista; esto ltimo, aunque lo
estuvo negando el partido, sale a flote cuando se comparan sus postula
dos ideolgicos y se ve el origen de sus cuadros humanos. El propio
PDM manifiesta que empez su formacin como una consecuencia de la
apertura democrtica del presidente Echeverra, que en 1972 se comen
zaron a efectuar las primeras asambleas constitutivas, y que los das 14
y 15 de junio de 1975 se realiz su asamblea nacional de esa ndole.
El PST tiene su antecedente en la creacin del Comit Nacional de
Auscultacin y Coordinacin (CNAC), en noviembre de 1971, fundado
por distinguidos intelectuales y dirigentes polticos y sindicales. Dicho
Comit sufri varias separaciones, y una de stas la encabez Rafael
Aguilar Talamantes; este grupo despus de haber realizado una serie de
actividades polticas, celebr la asamblea constituyente del partido el
lo. de mayo de 1975. El PST contiene tesis de izquierda pero dentro
del contexto mexicano, de acuerdo con nuestra propia historia e institu
ciones y no con modelos ajenos.
As, en las elecciones nacionales realizadas en 1979, para elegir dipu
tados federales, contendieron los siete partidos a los que hemos hecho
mencin dentro del marco de un reformado sistema representativo, el
cual ya fue explicado. El resultado de esas elecciones fue el siguiente:
VOTACIN GENERAL
MAYORIA RELATIVA
Partido Votos Porcentaje
PAN 1,471,417 10.59
PRI 9,515,173 68.51
PPS 354,072 2.55
PARM 249,106 1.79
PDM 283,232 2.04
PCM 675,677 4.87
PST 280,576 2.02
Otros 9,496 0.07
Anulados 1,049,767
7.56
Totales 13,888,513 100.00
1750 JORGE CARRIZO Y JORGE MADRAZO
REPRESENTACIN PROPORCIONAL
Partido Votos Porcentaje
PAN 1,525,111 11.06
PRI 9,418,178 68.35
PPS
389,590 2.82
PARM 298,184 2.16
PDM
293,495 2.13
PCM 703,038 5.10
PST 311,556
2.26
Anulados 839,778 6.09
Totales 13,788,930
100.00
En 1982, se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente de la
Repblica y renovar la Cmara federal de Diputados. El candidato del
PRI a la presidencia obtuvo el 68.4% de la votacin total, y los resul
tados, en tanto por ciento, para esa Cmara de diputados en las elec
ciones de 1982 y 1985 fueron las siguientes:
1982
1985
PRI 69.3 64.8
PAN 17.5 15.6
PDM 2.3 2.7
PARM 1.4 1.6
PPS 1.9 2.0
PST 1.8 2.5
PSUM 4.4 3.2
PRT 1.3 1.3
PMT 1.6
Otros 0.1 4.7
En las elecciones de 1982 contendi un partido ms que en 1979, el
Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) de clara afiliacin
trotskista y ligado a la IV Internacional.
El PCM se transform en PSUM Partido Socialista Unificado de
Mxico para incorporar a cuatro organizaciones polticas socialistas,
realmente pequeas. Esa unin persigui fortalecerse como partido y tra
tar de presentar una opcin unitaria de izquierda, para candidatos a la
presidencia de la Repblica, a las senaduras y a las diputaciones
federales.
En las elecciones de 1985 tambin hubo un partido ms respecto a
1982: el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT) cuyo origen
como en el caso del PST fue el ya mencionado Comit Nacional
de Auscultacin y Coordinacin. Fue un partido de izquierda que estuvo
principalmente ligado a algunas organizaciones obreras como el Movi
miento Sindical Ferrocarrilero.
En 1988 se realizaron elecciones presidenciales y de renovacin del
Congreso federal. Los resultados en las elecciones para presidente de la
Repblica fueron:
PRI 50.74%
PAN 16.81%
PARM, PPS, PFCRN, PMS 31.06%
PDM 1.00%
PRT 0.39%
La coalicin de cuatro partidos postul a un mismo candidato presi
dencial. El PST cambi de denominacin a Partido del Frente Cardenis-
ta de Reconstruccin Nacional (PFCRN) y el PSUM y el PMT, en unin
de otras cuatro organizaciones polticas, se fusionaron en 1987 en el
Partido Mexicano Socialista (PMS).
Las elecciones de 1988 cambiaron el espectro electoral de Mxico.
Dos partidos polticos el PDM y el PRT obtuvieron una muy baja
votacin y al no haber alcanzado el 1.5% de la votacin nacional, per
dieron su registro como partidos polticos.
El PRI sufri una seria e importante escisin al formarse la denomi
nada Corriente Democrtica que promovi la candidatura presidencial
del ingeniero Cuauhtmoc Crdenas, quien primeramente fue postulado
para ese cargo por el PARM y posteriormente por los otros tres partidos
polticos mencionados, los cuales formaron el Frente Democrtico Na
cional (FDN) que logr captar importante parte del descontento de les
votantes hacia el gobierno priisra y la crisis econmica.
Despus de esas elecciones, el PMS cedi su registro al Partido de
la Revolucin Democrtica (PRM), el cual se integra por el partido
1752
cedente, la corriente cardenista y algunas pequeas organizaciones pol
ticas de tendencias socialistas.
En esta forma, para las elecciones federales de este ao de 1991,
existen seis partidos polticos con registro: PRI, PAN, PPS, PARM,
PFCRN y PRD. Otros tres con registro condicionado: el PDM, el PRT
y el PT (Partido del Trabajo). Haban solicitado tambin su registro
condicionado como partidos polticos otras diez asociaciones polticas,
de tendencia de izquierda, las que no lo alcanzaron por no reunir los
requisitos legales para ello.
Este es el panorama del sistema de partidos polticos en Mxico. De
un partido hegemnico o predominante se est pasando a un sistema
en el cual se dan tres grandes partidos PRI, PAN, PRD y en donde
las votaciones son muy competidas como lo han demostrado las elec
ciones locales de 1989 y 1990. Es claro que la evolucin partidista en
Mxico continuar y que an no es posible hacer afirmaciones que sean
valederas por un largo tiempo. Sin embargo, lo que s puede afirmarse
es que en los ltimos seis aos el pluralismo poltico en nuestro pas
se ha enriquecido en forma notable, lo cual es, indudablemente, muy
saludable para Mxico.
IV. El s i s t e ma pr e s i d e n c i a l d e g o b i e r n o
1. Fuentes
El sistema presidencial de gobierno es un principio originario de la
Constitucin norteamericana de 1787, y por eso a ste se le considera
como el puro o clsico.
El sistema presidencial se estableci por primera vez en Mxico en
la Constitucin federal de 1824. Las fuentes que sirvieron de base al
Congreso Constituyente de aquel ao, para la configuracin del sistema
fueron la Constitucin norteamericana de 1787 y la Constitucin espa
ola de Cdiz de 1812; de la primera se tomaron los principios fun
damentales y, de la segunda, algunos elementos como el refrendo mi
nisterial, las relaciones del ejecutivo con el Congreso, y varias de las
facultades concedidas al presidente de la Repblica.
La estructura del sistema presidencial establecido en la Constitucin
de 1824 se ha conservado, aunque con diversas modificaciones, en el
constitucionalismo mexicano. El actual sistema presidencial tiene carac
tersticas que le son muy propias, sin embargo, en cuanto a las normas
fundamentales que estructuran al sistema, hay mltiples coincidencias
entre la Constitucin de 1824 y la de 1917.
2. Caractersticas
Las notas caractersticas del sistema presidencial puro son las si
guientes :
a) El presidente de la Repblica es a la vez jefe de Estado y jefe de
gobierno.
b) El presidente de la Repblica es electo por el pueblo.
c) El presidente de la Repblica nombra y remueve libremente a sus
secretarios de Estado.
d) El presidente y sus secretarios de Estado no son polticamente res
ponsables ante el Congreso.
e) El presidente y sus secretarios no pueden ser al mismo tiempo
miembros del Congreso.
f) El presidente puede pertenecer a un partido poltico distinto al
de la mayora del Congreso.
g) El presidente no puede disolver al Congreso, pues de lo contrario
estara dando un golpe de Estado; si el Congreso diera un voto de cen
sura al presidente, esto no lo obliga a renunciar.
Todas estas caractersticas las rene el sistema presidencial mexicano,
por lo que es vlido clasificarlo como puro.
3. Supuestos matices parlamentarios
a) El refrendo. Esta institucin est prevista por el artculo 92 cons
titucional, que establece:
Todos los reglamentos, decretos, acuerdos, rdenes del Presidente
debern estar firmados por el Secretario de Estado o J efe de Depar
tamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requi
sito no sern obedecidos.
Mucho se ha discutido en la doctrina sobre la funcin que cumple el
refrendo en nuestro actual sistema presidencial. Tomando como base
la facultad del presidente para remover libremente a sus secretarios de
Estado, se ha concluido que slo cumple una funcin formal de carcter
certificativo y, cuando ms, una limitacin moral para el presidente. Por
1754
la razn apuntada no puede considerarse que el refrendo constituya un
matiz parlamentario.
b) Los informes de los secretarios de Estado. El artculo 92 constitu
cional establece la obligacin, para los secretarios de Estado y jefes de
departamento administrativo, de dar cuenta al Congreso del estado que
guardan sus respectivos ramos, as como la facultad de cualquiera de las
Cmaras para citar a los mencionados funcionarios y directores de orga
nismos descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria,
para que informen cuando se discuta una ley o un negocio realtivo a sus
respectivas carteras. En un sistema parlamentario los ministros del gabi
nete tienen tambin la obligacin de rendir informes al parlamento, pero
la consecuencia de dichos informes puede ser la emisin de un voto de
censura para los ministros, lo que los coloca ante la obligacin de re
nunciar. En el sistema presidencial mexicano los secretarios de Estado
slo son responsables polticamente ante el presidente de la Repblica
y no ante el Congreso, por lo que un voto de censura de ste no los
obliga a renunciar.
c) El artculo 29 constitucional. Este artculo se refiere al rgimen
de suspensin de garantas individuales y a las facultades extraordinarias
con que cuenta el presidente para legislar. De conformidad con este pre
cepto, el presidente es el nico facultado para solicitar al Congreso la
suspensin de garantas, pero previamente debe tener el acuerdo del con
sejo de ministros, el que, en los trminos del artculo 6 de la Ley Or
gnica de la Administracin Pblica Federal, est integrado por los secre
tarios de Estado, jefes de departamentos administrativos y el procurador
general de la Repblica, presidido por el propio titular del poder ejecu
tivo. Esta disposicin tampoco constituye un matiz parlamentario, en
razn de qe el consejo de ministros no es responsable polticamente
ante el Congreso por la actitud que adopte, pudiendo el presidente de la
Repblica remover libremente al funcionario que se niegue a aprobar
la solicitud de suspensin.
d) El artculo 66 constitucional. Este artculo, en su segundo prrafo,
faculta al presidente de la Repblica para resolver sobre la fecha de clau
sura de las sesiones ordinarias del Congreso que, a partir de las reformas
publicadas el 7 de abril de 1986 y que surtieron efecto a partir del l 9
de septiembre de 1989 se cuentan en dos, en el caso de que las dos C
maras no hubiesen llegado a un acuerdo al respecto. Se ha pretendido
que, con un criterio sutil, esta disposicin equivaldra a la disolucin del
parlamento que el poder ejecutivo puede realizar en un sistema parlamen
tario; sin embargo, ste no es el caso de la disposicin citada, ya que
el presidente, en funciones arbitrales, slo decide sobre la fecha de ter
minacin de los dos periodos de sesiones que constitucionalmente deben
concluir, a ms tardar, el primero el 31 de diciembre, y el segundo el 15
de julio del mismo ao. Si el presidente de la Repblica disolviera al
Congreso, este acto no podra considerarse ms que como un golpe de
Estado.
) Los artculos 84 y 85 constitucionales. Estos artculos se refieren
al modo de proveer al reemplazo del presidente de la Repblica cuando
ste falta. En el supuesto, compete al Congreso designar a quien debe
reemplazarlo, querindose ver en este mecanismo un matiz parlamentario,
ya que, en dicho sistema, el primer ministro es nombrado de acuerdo
con la mayora parlamentaria. Tal argumentacin no repara en el hecho
de que el individuo nombrado por el Congreso para cubrir la ausencia del
presidente, no es responsable ante el Congreso que lo design, lo que
s sucede en el sistema parlamentario.
f) El artculo 71 constitucional. Esta disposicin otorga al presidente
la facultad de iniciar leyes o decretos; como en el sistema presidencial
norteamericano, que es el clsico, la Constitucin no otorga esta facul
tad al presidente, se considera que dicho alejamiento impregna a la dis
posicin mexicana de un matiz parlamentario. A este respecto hay que
advertir que aunque tericamaente el presidente norteamericano no tiene
esta facultad, s la ejerce en la prctica a travs del congressman o me
diante el proyecto que anexa al informe anual que rinde al Congreso. La
facultad de iniciativa del ejecutivo es una manifestacin ms del sistema
de coordinacin de funciones, y tampoco constituye un matiz parlamen
tario.
4. Relaciones recprocas de control entre los poderes
ejecutivo y legislativo
Entre los rganos ejecutivo y legislativo existen controles polticos rec
procos que tienen la finalidad de impedir que uno solo de ellos mono
police el poder.
Los principales controles polticos que tiene el legislativo sobre el
ejecutivo son los siguientes:
A. En materia hacendara hay tres actos fundamentales para el poder
ejecutivo que deben ser aprobados por el legislativo, ya sea por el Con
greso de la Unin, o solamente por la Cmara de Diputados. Estos tres
actos son: la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y la cuenta
pblica.
1756
) La Ley de Ingresos. El artculo 74, prrafo segundo de la fraccin
IV, de la Constitucin vigente, establece que es una facultad exclusiva
del presidente de la Repblica la presentacin del proyecto de la Ley de
Ingresos, y su aprobacin una facultad del Congreso de la Unin, en los
trminos de la fraccin VI I del artculo 73 constitucional, debiendo fun
gir como cmara de origen la de diputados. La Ley de Ingresos consiste
en la enumeracin de las materias sobre las cuales se pueden establecer
impuestos, derechos y aprovechamientos, y otros ingresos necesarios para
que la administracin pblica federal pueda prestar los servicios pblicos.
De esta suerte, el presidente de la Repblica slo podr contar con los
recursos econmicos que le haya autorizado el Congreso de la Unin en
la Ley de Ingresos; esta ley tiene una vigencia anual, razn por lo que
si se llega a omitir en ella una fuente impositiva o de obtencin de re
cursos en general, sta no podr ser utilizada durante el ao de vigencia
de la ley.
b) El presupuesto de egresos. La presentacin del presupuesto de egre
sos de la federacin y del Departamento del Distrito Federal, es tambin
una facultad exclusiva del presidente de la Repblica, en los trminos
del prrafo primero, fraccin IV, del artculo 74 constitucional, pero, a
diferencia de la Ley de Ingresos, su aprobacin es una facultad exclusiva
de la Cmara de Diputados. El presupuesto de egresos es la relacin de
los gastos que anualmente se autorizan a los poderes federales, a las se
cretaras y departamentos de Estado, a los principales organismos descen
tralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria, y las eroga
ciones por concepto de intereses y pago de la deuda pblica. De esta
forma, la Cmara de Diputados debe controlar anualmente los gastos
de la administracin pblica. El presidente de la Repblica slo podr
gastar lo que la Cmara de Diputados le autorice, bien sea en el propio
presupuesto de egresos o por una ley posterior; en este ltimo supuesto
la facultad de expedir la ley corresponde al Congreso de la Unin y no
solamente a la Cmara de Diputados.
c) La cuenta pblica. El prrafo cuarto, fraccin IV, del artculo 74
constitucional, establece que la revisin de la cuenta pblica tendr por
objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se
ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas. En otras palabras, a tra
vs de la cuenta pblica el presidente de la Repblica debe justificar, y
la Cmara de Diputados verificar, que los gastos efectuados se hicieron
conforme al presupuesto autorizado. La revisin de la cuenta pblica es
una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, la que tiene a su ser
1757
vicio un rgano especfico, llamado Contadura Mayor de Hacienda, que
debe realizar un anlisis tcnico contable de la cuenta pblica; con base
en el dictamen rendido por la Contadura Mayor de Hacienda decide la
Cmara de Diputados. El quinto prrafo de la citada fraccin IV del ar
tculo 74 constitucional, dispone que en el caso de que: aparecieran
discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del
Presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos,
se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley.
Desafortunadamente, el sistema poltico mexicano ha hecho que estas
importantes facultades de control en materia hacendara que tiene el po
der legislativo se hayan transformado en meros formalismos.
B. En materia de nombramientos, de conformidad con el artculo 89
fraccin II, el presidente de la Repblica puede ejercer esta facultad
libremente con respecto a los secretarios de Estado, al procurador ge
neral de la Repblica, al gobernador del Distrito Federal y al procura
dor general de justicia del Distrito Federal, as como a todos los dems
empleados de la unin cuyo nombramiento o remocin no estn deter
minados de otro modo en la Constitucin o en las leyes. Esto implica
que el Congreso federal puede dictar leyes en que se establezca un pro
cedimiento distinto para el nombramiento y remocin de una serie de
funcionarios federales importantes, sustrayendo esta facultad del control
del ejecutivo o, por lo menos, limitndola al establecer ciertos requisitos
para su designacin.
Asimismo, conforme a la fraccin I I I del artculo 89, el presidente de
la Repblica debe contar con la aprobcin de la Cmara de Senadores
para el nombramiento de los ministros, agentes diplomticos y cnsules
generales; coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, armada y
fuerza area nacional; empleados superiores de hacienda (fracciones IV
y V) y ministros de la Suprema Corte de J usticia (fraccin XVI I I ). En
relacin al nombramiento de magistrados del Tribunal Superior de J us
ticia del Distrito Federal, deber contar con la aprobacin de la Asam
blea de Representantes del Distrito Federal (fraccin XVII).
C. El presidente de la Repblica tiene la facultad de celebrar tratados
internacionales; pero debe contar con la aprobacin de la Cmara de
Senadores. El 6 de diciembre de 1977, se adicion la fraccin I del ar
tculo 76 constitucional a efecto de facultar al Senado para analizar la
poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los
informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del
despacho correspondiente rindan al Congreso. Aunque a lo anterior se
le ha querido ver como una funcin de control del senado hacia el eje
1758
cutivo, esto no es as, pues para ello sera necesario que se establecieran
las consecuencias del anlisis realizado por el senado.
D. De acuerdo con la fraccin XXX del artculo 73 constitucional,
el Congreso de la Unin est facultado para expedir todas las leyes, que
sean necesarias con objeto de hacer efectivas las facultades expresas con
cedidas al propio Congreso de la Unin, en las 29 fracciones anteriores
consignadas en dicho artculo y en otras disposiciones constitucionales.
A la facultad consignada en la fraccin XXX se le conoce con el nom
bre de implcita y no constituye una nueva y distinta facultad, sino
que se trata de una facultad subordinada a una expresa. La facultad
implcita puede tener, aunque en Mxico no acontece as, una enorme
importancia, pues a travs de ella el Congreso podra dictar leyes para
hacer efectivas facultades constitucionales, en tal forma que se limitaran
o restringieran las facultades del poder ejecutivo.
E. El artculo 88 constitucional establece que el presidente de la Re
pblica no puede ausentarse del territorio nacional sin permiso del Con
greso de la Unin o de la Comisin Permanente. Llegado el caso, esta
facultad podra ser un arma muy importante del Congreso contra el po
der ejecutivo, en la hiptesis de que el presidente hubiese aceptado ir a
un cierto pas y el Congreso no le diera el permiso.
F. La fraccin V del artculo 74 constitucional faculta a la Cmara
de Diputados para conocer de las acusaciones hechas a los funcionarios
pblicos de que habla la Constitucin por la comisin de delitos oficia
les, y, en su caso, formular acusacin ante la Cmara de Senadores, as
como para desaforar a dichos funcionarios cuando son acusados por la
comisin de delitos del orden comn. El presidente de la Repblica, du
rante su encargo, puede ser acusado por traicin a la patria y por delitos
graves del orden comn. Tratndose del titular del poder ejecutivo, aun
cuando el delito cometido fuese grave del orden comn, la Cmara de
Diputados deber acusarlo ante el senado como si se tratara de un delito
oficial. As, llegado el caso, el Congreso de la Unin tendra la posibi
lidad de destituir al presidente de la Repblica.
Por su parte, las principales funciones del control que tiene el poder
ejecutivo sobre el legislativo son las siguientes:
A. El artculo 72, inciso b), de la Constitucin, faculta al presidente
de la Repblica para hacer observaciones a los proyectos de ley que le
enve el Congreso, disfrutando de un plazo de diez das hbiles para
ejercer esta atribucin. A esta facultad se le conoce con el nombre de
veto. Vetado un proyecto de ley, ste tiene que regresar al Congreso
para ser discutido nuevamente; para superar el veto es necesario un
1759
quorum de votacin calificado, que es de las dos terceras partes de los
legisladores presentes en ambas Cmaras. Superar el veto del presidente
es difcil en vista del quorum que se exige, y as el presidente de la Re
pblica puede paralizar diversas resoluciones del Congreso federal. El
veto, en nuestro sistema, adems de ser un control poltico del ejecutivo
sobre el legislativo, tiene la finalidad de hacer corresponsable al presi
dente de la Repblica en la emisin de una ley, darle la oportunidad
para evitar la precipitacin en el procedimiento legislativo y, con ello,
impedir que se aprueben leyes inconstitucionales.
B. La fraccin I del artculo 89 constitucional otorga tres distintas
facultades al presidente de la Repblica en relacin con las atribuciones
del Congreso de la Unin de aprobar las leyes, que son: promulgacin de
la ley, ejecucin de la ley y facultad reglamentaria. A travs de las dos
primeras facultades el presidente de la Repblica decide el momento
de iniciacin de la vigencia de una ley y la forma y procedimiento de
su ejecucin. A travs de la facultad reglamentaria, el presidente puede
fijar las precisiones de una ley expedida por el rgano legislativo.
5. El predominio del poder ejecutivo
Las caractersticas de la vida moderna han propiciado el desarrollo
de una tendencia prcticamente universal que se manifiesta en el pre
dominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes u rganos del go
bierno.
En Mxico, es indiscutible que el presidente de la Repblica consti
tuye el centro del poder poltico del sistema, y que ha ejercido un pre
dominio sobre los rganos legislativo y judicial.
Ciertamente, el Constituyente de Quertaro plasm en la ley funda
mental el predominio del poder ejecutivo al investirlo con muchas y muy
importantes facultades, pero, tambin, otorg a los otros dos poderes las
facultades necesarias para su control. Ya hemos mencionado las princi
pales funciones de control que el poder legislativo debe ejercer sobre el
ejecutivo, sin embargo, las caractersticas particulares del sistema pol
tico de nuestro pas han propiciado que dichos controles no operen con
toda eficacia en la realidad. De esta forma el poder legislativo se ha
debilitado, y, consecuentemente, el ejecutivo se ha fortalecido.
Adems de la ausencia de un efectivo control legislativo, existen otras
razones que explican el predominio del poder ejecutivo en Mxico, entre
otras podemos sealar las siguientes: La jefatura que ejerce en el partido
predominante; la forma de designacin de los ministros de la Suprema
1760
Corte; la concentracin de las ms importantes facultades en materia
econmica y su intervencin en la economa a travs de los organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal; la institucionaliza-
cin del ejrcito; las facultades extraconstitucionales que ejerce; el con
trol de la poltica internacional, etctera.
Las ltimas elecciones generales realizadas en Mxico, permitieron a
la oposicin alcanzar un importante nmero de curules en la Cmara de
Diputados. Esta circunstancia, que en s misma est generando impor
tantes modificaciones dentro del sistema poltico, ha contribuido al sur
gimiento de un balance distinto entre los rganos ejecutivo y legislativo.
Por otra parte, el proceso poltico mexicano ha demostrado que el poder
judicial federal tiene independencia respecto al presidente de la Rep
blica, aunque dicha independencia no sea en trminos absolutos; en ge
neral los rganos del poder judicial federal gozan de independencia para
dictar sus resoluciones. No debe perderse de vista la importancia de las
resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto
a su funcin de control de la constitucionalidad, pues ello constituye una
limitacin real al poder del presidente de la Repblica.
La independencia del poder judicial federal se puede fortalecer a tra
vs de ciertas medidas, como son: la modificacin del sistema de desig
nacin de los ministros de la Suprema Corte; aseguramiento de un pre
supuesto digno y decoroso y la declaracin general de inconstitucionalidad
de las leyes.
V. Or g a n i z a c i n y f u n c i o n a mi en t o
d el Po d er Ej ec u t i v o
1. El ejecutivo unipersonal
El artculo 80 constitucional establece que: Se deposita el ejercicio
del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se
denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
En contraposicin con el ejecutivo unipersonal o unitario ha habido y
hay sistemas con un poder ejecutivo plural o colegiado. En Mxico,
solamente la Constitucin de Apatzingn de 1814, estableci un ejecu
tivo colegiado; pero, a partir de la Constitucin de 1824, siempre hemos
tenido un ejecutivo unitario.
Si como dice el artculo 80 constitucional el poder ejecutivo se depo
sita en un solo individuo, que es el presidente de la Repblica, esto quiere
decir que los secretarios de Estado y jefes de departamento administra-
tivo no forman parte de dicho poder, por lo que slo pueden ser consi
derados como colaboradores del presidente.
2. Requisitos de elegibilidad
En los trminos del artculo 81 constitucional el presidente de la Re
pblica es electo por el pueblo en forma directa. El sistema contrario, es
decir, el indirecto, en el que el pueblo vota por electores y, a su vez,
stos votan por el presidente, fue el establecido por la Constitucin de
1857. Fue hasta la Constitucin de 1917 cuando se modific el sistema.
Los requisitos para ser presidente de la Repblica los establece el ar
tculo 82 de la Constitucin y son los siguientes:
I, Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus de
rechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento; II. Tener treinta
y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin; III. Haber residido
en el pas todo el ao anterior al da de la eleccin; IV. No pertene
cer al estado eclesistico ni ni ser ministro de algn culto; V. No estar
en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses antes
del da de la eleccin; IV. No ser Secretario o Subsecretario de Es
tado, J efe o Secretario General de Departamento Administrativo, Pro
curador General de la Repblica ni Gobernador de algn Estado a
menos de que se separe de su puesto seis meses antes del da de la
eleccin; y VII. No estar comprendido en alguna de las causas de
incapacidad establecidas en el artculo 83.
El requisito establecido en la fraccin I, en su primera parte, excluye
la posibilidad de que ocupen este cargo personas que hayan adquirido la
nacionalidad mexicana por naturalizacin; la ratio le gis de esta exclu
sin consiste en evitar que el presidente pueda seguir intereses que no
sean los de Mxico. La segunda parte de la fraccin que establece la exi
gencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento de los padres, es un
requisito novedoso de la Constitucin de 1917 que trata de evitar que
una persona extranjerizante alcance la presidencia; muy criticado ha sido
este requisito al que se considera como excesivamente nacionalista. Se
ha dicho que este requisito se estableci para que una persona con las
caractersticas de J os Ivs Limantour no llegara a la presidencia de la
Repblica.
Respecto al requisito establecido en la fraccin II, la Constitucin
supone que a la edad de 35 aos existe ya un criterio maduro para poder
afrontar el cargo. Este mismo requisito se exige para la designacin de
1762
los ministros de la Suprema Corte de J usticia y es la edad mxima que
llega a exigir la Constitucin para ocupar un cargo.
El requisito establecido en la fraccin I I I obedece a que la persona
que va a ocupar la presidencia de la Repblica debe estar al tanto de
la realidad del pas y conocer los problemas nacionales. Este requisito
no tiene ninguna excepcin, como s sucede respecto de los diputados y
senadores por lo que hace a la vecindad.
La fraccin IV no es ms que una reiteracin especfica de lo dis
puesto en el prrafo noveno del artculo 130, en el sentido de que los
ministros de los cultos no poseen el derecho al voto ni activo ni pasivo.
La razn es que dichas personas deben obediencia a poderes y a auto
ridades extranjeras.
Las fracciones V y VI contienen requisitos de carcter negativo, que
persiguen que haya imparcialidad en las elecciones y que no se aprove
che el cargo para ejercer algn gnero de presin o manipulacin.
Las causas de incapacidad a las que se refiere la fraccin VII, derivan
del principio de no reeleccin, del que nos ocupamos adelante.
Los requisitos establecidos en el artculo 82 valen por igual para
ocupar el cargo de presidente, an en los casos de los interinos, provi
sionales y sustitutos, en virtud de que el texto constitucional no establece
ninguna excepcin.
El original artculo 82 contena una fraccin adicional, la VII, que
estableca el requisito de: No haber figurado directa o indirectamente
en alguna asonada, motn o cuartelazo; fue suprimida en enero de 1927.
3. Principio de no reeleccin
El principio de no reeleccin establecido en el artculo 83 de la Cons
titucin es el resultado de un proceso histrico operado en nuestro pas.
La Constitucin de 1857 permiti la reeleccin indefinida del presidente
de la Repblica.
En el levantamiento de Daz contra Lerdo de Tejada aqul tom como
bandera el principio de la no reeleccin, mismo que incorpor al Plan
de Tuxtepec. Y a estando Porfirio Daz en la presidencia, el 5 de mayo de
1878 se reform la Constitucin para asentar este principio con la
modalidad de la no reeleccin para el periodo inmediato. A travs
de las reformas de 1887 y 1890 Daz consigui perpetuarse en el poder.
Madero asent en el Plan de San Luis el postulado de la no reeleccin,
y, el 28 de noviembre de 1911, se elev nuevamente este principio a
la Constitucin.
1763
La original Constitucin de 1917, como era lgico, estableci el prin
cipio de la no reeleccin; pero, en enero de 1927 se reform el artculo
83 en el sentido de la no reeleccin para el periodo inmediato y en forma
absoluta despus del segundo periodo. Con esta reforma se abra la puer
ta para que Obregn ocupara nuevamente la presidencia de la Rep
blica.
El asesinato de Obregn, que sucedi despus de las elecciones pre
sidenciales y antes de que ste fuera declarado presidente constitucional,
salv a Mxico de lo que muy seguramente hubiera sido una segunda
dictadura de estilo porfiriano. Este episodio propici la reforma de 29
de abril de 1933 por la que el artculo 83 tom la forma que actualmente
tiene: no reeleccin absoluta, an tratndose de presidente interino, pro
visional o sustituto.
Algunos juristas mexicanos han sostenido que el principio de la no
reeleccin es antidemocrtico porque limita la libertad del pueblo para
reelegir a la persona que en su sentir puede seguir ocupando el cargo
por sus caractersticas y patriotismo. Sin embargo, este principio repre
senta una realidad histrica de nuestro pas que no debemos olvidar y
cumple el cometido de fortalecer un sistema democrtico como el me
xicano.
4. Periodo presidencial
El ya citado artculo 83 constitucional establece que: El presidente
entrar a ejercer su cargo el, l 9de diciembre y durar en l seis aos.
El original artculo 83 de la Constitucin de 1917 estableci que el
periodo presidencial sera de cuatro aos; pero, en enero de 1928, se
reform el precepto para ampliar el periodo a dos aos ms. El argu
mento de la reforma consisti en que, siendo los procesos electorales
momentos potenciales de agitacin, stos no deban ser tan cercanos en
el tiempo.
El artculo 87 constitucional prev que, al tomar posesin de su car
go, el presidente debe rendir ante el Congreso, o ante la Comisin Per
manente, la protesta que en el mismo texto del artculo se establece.
Teniendo el acto de protesta una naturaleza formal, no constitutiva, debe
entenderse que el presidente asume el cargo desde el primer segundo del
da l 9 de diciembre, aunque la protesta la rinda horas o incluso das
despus.

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