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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL
Y LAS INSTITUCIONES LOCALES
PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
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DANIEL BIAGIONI
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
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El objetivo del desarrollo no puede ser otro que
el desarrollo autntico de los mismos hombres.
JOSEPH LOUIS LEBRET
1
El Capital Social
Uno de los ms importantes estudios que ha popularizado el con-
cepto de capital social est vinculado a temas de desarrollo territorial:
La Comunidad Prspera. El capital social y la vida pblica, de Robert D.
Putnam.
En base a la experiencia de los gobiernos regionales italianos estable-
cidos a comienzos de 1970, y a la investigacin sobre los diferentes pro-
cesos de desarrollo en esas regiones, Putnam analiza las diferencias
constatables y explica sus xitos o fracasos en base a las costumbres de
participacin cvica de sus sociedades.
Algunas regiones de Italia como Emilia-Romagna y Toscana cuentan con
muchas organizaciones comunitarias activas. Los ciudadanos de estas re-
giones son atrados por los problemas pblicos y no por el clientelismo.
Confan en que procedern, mutuamente, de manera sensata y acatan la
LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL
Y LAS INSTITUCIONES LOCALES
PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO.
APUNTES PARA UNA AGENDA URUGUAY
Daniel Biagioni
Daniel Biagioni es Director del Programa de Desarrollo Local del Centro Latino-
americano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay.
1
Lebret, Joseph Louis, Dinmica concreta del desarrollo, Editorial Herder, Barcelona,
Espaa, 1969.
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DANIEL BIAGIONI
ley. Los lderes de estas comunidades son relativamente honestos y tienen
confianza en la igualdad. Las redes polticas y sociales estn organizadas
de manera horizontal y no en forma jerrquica. Estas comunidades cvi-
cas valoran la solidaridad, la participacin cvica y la integridad. Y aqu
la democracia funciona.
En el otro extremo estn las regiones no cvicas, como Calabria y Sicilia,
adecuadamente caracterizadas con el trmino francs incivism. El concep-
to de ciudadana est anquilosado. La participacin en asociaciones cultu-
rales y sociales es magra. Desde el punto de vista de los habitantes, las
relaciones pblicas son asunto de alguien ms i notabili, los jefes, los
polticos pero no suyo. Casi todos estn de acuerdo con que las leyes
estn hechas para romperse; pero temiendo el desorden que otros puedan
cometer, todos demandan estricta disciplina. Entrampados en estos obs-
truidos crculos viciosos, casi todos se sienten impotentes, explotados e
infelices. No es sorprendente que el gobierno representativo sea aqu me-
nos representativo que en las comunidades con mayor desarrollo cvico.
[y concluye] Estas comunidades no llegaron a ser cvicas slo porque
eran ricas. El recuento histrico sugiere justo lo contrario: se han vuelto
ricas porque han sido cvicas. El capital social, cubierto de normas y redes
de compromiso cvico, parece ser una precondicin para el desarrollo eco-
nmico, tanto como para el gobierno efectivo. Los economistas especializa-
dos en el desarrollo econmico toman nota: asuntos cvicos.
2
La contribucin de Putnam fue sealar que aquellas regiones donde
existan mejores formas de organizacin y de redes institucionales, as
como de participacin de la ciudadana en las mismas, tambin mostra-
ron mejores ndices de desarrollo econmico. En este trabajo se analiza
cmo el capital social apuntala el buen gobierno y el progreso econ-
mico, y cmo a partir de este trabajo, el capital social comienza a ser
visto como un componente fundamental en el desarrollo econmico de
un territorio dado.
Si bien sobre capital social es mucho lo que se ha escrito y discutido
desde Putnam a hoy, coincidimos con la perspectiva de John Durston
3
2
Robert D. Putnam, La Comunidad Prspera. El capital social y la vida pblica,
The American Prospect N 13, Estados Unidos, Primavera 1993 (traduccin recogida de
Sociedad Civil, N 2, vol. 1, pp. 9-23).
3
Durston, John, Capital social: parte del problema, parte de la solucin. Confe-
rencia En busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin de la pobreza en
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
al decir que es el contenido de ciertas relaciones sociales, aqullas ca-
racterizadas por actitudes de confianza y comportamientos de recipro-
cidad y cooperacin constituyendo as los contenidos de las relaciones
e instituciones sociales de capital social. Ms all de esto, un importante
aporte conceptual ha sido la asociacin sociedad-desarrollo: el concepto
de capital social ha servido para explicar cmo las fuerzas sociales
interactan con los procesos econmicos. Reafirmando esta perspecti-
va, Joseph Stiglitz
4
plantea que el desarrollo econmico de un territorio
est insertado en su organizacin social de tal modo que la bsqueda de
soluciones a la eficiencia productiva requiere no slo cambios econmi-
cos sino tambin transformaciones sociales. Esta perspectiva confirma,
en cierta forma, la hiptesis de que lo que est emergiendo en el debate
sobre capital social es un paradigma supradisciplinario, no slo limita-
do al capital social sino un paradigma del sistema complejo de la socie-
dad humana incorporando al capital social como uno de sus elementos
explicativos de las dinmicas sociales.
5
Estas ideas no son necesariamente compartidas por todos quienes
trabajan en desarrollo local y muchas veces, cuando se habla de desa-
rrollo de un territorio, se lo refiere nicamente a los aspectos econmi-
cos y por lo tanto se considera y se interviene solamente en esa dimen-
sin. Pero si aceptamos esta vinculacin entre capital social y desarrollo,
podemos inferir que las posibilidades de desarrollo de un territorio de-
penden ms de actitudes colectivas y de conduccin social que de recur-
sos de otro tipo.
Es el Capital Social condicin suficiente para el desarrollo de un
territorio? Si bien el capital social aparece como una capacidad territo-
rial para posibilitar el desarrollo, por s mismo no define nada. Lo que
s determina es la capacidad para trabajar juntos por un objetivo co-
mn, ms all de cual sea ste.
Si definimos que el objetivo comn por el que se trabaje sea el Desa-
rrollo Local, entonces estaramos definiendo una segunda condicin
necesaria en la vinculacin Capital Social-Desarrollo.
Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, Universidad del Estado de
Michigan, 24-26 de septiembre de 2001, pp. 6-7.
4
Towards a new paradigm for development: strategies, policies and processes.
1998 Conferencia sobre Prebisch en UNTAD, Ginebra, 19 de octubre, 1998.
5
Durston, dem.
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DANIEL BIAGIONI
El Desarrollo Local
Cuando hablamos de desarrollo local
6
pensamos en un proceso que
debe ser construido por el conjunto de los actores locales, que debe
estar vinculado a un proyecto colectivo de un futuro deseado, que lo
que pretende es la mejora de la calidad de vida de sus pobladores en un
sentido amplio y que establece algunas lneas estratgicas para lograrlo.
Estamos ante estrategias sociopolticas de cambio que deben adecuarse
a las necesidades y capacidades de los territorios, donde la dimensin
de lo local est definida por el alcance del proyecto de un territorio. Y si
bien estos proyectos territoriales habitualmente abarcan la jurisdiccin
de un nivel subnacional de gobierno, no necesariamente son sinnimos.
Pero no podemos pensar que el proyecto de un territorio es la suma
de numerosos proyectos de diferente naturaleza.
Los procesos de desarrollo local, para cumplir con sus objetivos, de-
ben resolver, desde el territorio, algunos ejes que hacen al devenir del
mismo.
7
En particular, el desafo pasa por cuatro tipos de temas com-
plementarios:
la potenciacin de lo existente (personas, recursos, empresas, go-
biernos, gobernanza, proyecto local) para definir un proyecto
multidimensional y multiactoral comn;
la obtencin de recursos externos al territorio (personas, recur-
sos, empresas) para implementarlo;
la gestin del excedente econmico que se produce en el territorio
(cmo usamos los recursos generados en l para mejorar la cali-
dad de vida de los habitantes) para hacerlo sustentable;
la articulacin con otros proyectos y polticas de desarrollo, ya
sean territoriales, regionales, nacionales o supranacionales.
Los desafos del desarrollo local son mucho ms de articulacin de
actores y capital social que de gestin de gobierno: un territorio no cam-
bia su proyecto estratgico cada cinco aos, un gobierno seguramente
s. Son procesos inclusivos y no solamente sectoriales, son multidi-
6
Por el contexto planteado por el Seminario nombraremos como desarrollo local o
desarrollo territorial indistintamente.
7
Una discusin detallada de estos temas se puede encontrar en: Gallicchio, Enrique;
Camejo, Alejandra, Desarrollo local y descentralizacin en Amrica Latina, nuevas alternativa
de desarrollo, CLAEH-DIBA, Montevideo, Uruguay, 2005.
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
mensionales y consensuados, son procesos endgenos. Suponen la arti-
culacin con el proyecto nacional, con polticas nacionales. El desarrollo
local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por
casualidad, sino como una ruta diferente y complementaria de desarro-
llo nacional.
En su dimensin econmica, el desarrollo local pone nfasis en lo
productivo, ya sea de bienes o de servicios, ms que en lo especulativo,
como ha sucedido en nuestro pas en lo que se llam el modelo de pla-
za financiera que se quebr en el ao 2002. Y es slo en una perspecti-
va de ese tipo que el desarrollo puede asociar el crecimiento econmico
de un territorio con posibilidades de empleo de calidad y de
redistribucin del ingreso.
Algunas lecturas de la situacin actual
Si partimos de la base de la multiplicidad y diversidad de territorios
que nuestro pas presenta, parece innecesario sealar que los comenta-
rios que presentar de aqu en ms pueden presentar excepciones. Estos
comentarios se basan en la actividad directa en diferentes territorios que
llevamos adelante desde el Programa de Desarrollo Local del CLAEH,
del intercambio y la reflexin conjunta con otros programas de nuestro
Centro,
8
del intercambio en el mbito acadmico, con estudiantes y do-
centes de la Maestra de Desarrollo Local y Regional o de nuestro Diplo-
ma en Gestin Local del Desarrollo. Se basan en actividades directas de
investigacin y diagnstico,
9
en las enseanzas recogidas en capacita-
ciones y asistencia tcnica a integrantes de gobiernos locales y organiza-
ciones sociales, de los proyectos de fortalecimiento institucional de las
organizaciones sociales y creacin de mbitos permanentes para la ela-
boracin de agendas locales y la gestin local del desarrollo que realiza-
mos en diferentes Departamentos,
10
de investigaciones y publicaciones
8
Como la Regional Noreste o el Programa de Gestin Social y Desarrollo Empre-
sarial.
9
Como el que realizamos con TEA & Deloitte para la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto en seis intendencias del este del pas, o las actividades de asistencia tcnica
para PNUD en el marco del Programa ART, por ejemplo.
10
Con financiamiento de fundaciones y fondos de cooperacin internacional como
en el caso de Regin Colonia, de Fundacin ACAC, o los que realizamos para Progra-
mas como REDEL, PAPPUM, LA BARRA.
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DANIEL BIAGIONI
antiguas y recientes en base a experiencias de nuestro pas, de la regin
y del continente. Todo esto con un denominador comn: trabajando
por el Desarrollo Local y reflexionando acerca de los desafos pendien-
tes, de los resultados obtenidos, de los procesos de los territorios, de sus
fortalezas y sus debilidades, firmemente comprometidos con los territo-
rios con los que trabajamos y con los temas que planteamos.
La construccin de la sociedad local: dilogo social
y alianzas estratgicas
1. En trminos de procesos sociales, durante los ltimos treinta aos
nuestro pas estuvo expuesto:
- A una dictadura de caractersticas desmovilizadoras y desarticu-
ladotas de todo tipo de actividad asociativa, reprimiendo acciones
basadas en la solidaridad, la creacin de organizaciones y asociacio-
nes de diferente tipo, creando y promoviendo prcticas de descon-
fianza entre la ciudadana y entre las organizaciones.
- A un modelo de Estado que, a partir de las concepciones neoliberales,
si bien no fue reformado en trminos estrictos, se caracteriz por
el no cumplimiento de sus roles a partir de la prescindencia de ac-
cin y polticas pblicas en reas especficas, entre otras las referidas
a la promocin de actividades asociativas entre la ciudadana y ms
ampliamente de la sociedad civil, a diferencia del modelo promovi-
do predictadura.
- A una prdica neoliberal desde lo poltico y lo econmico, donde se
dio preeminencia al desempeo personal por sobre el colectivo, al
vnculo uno-a-uno ms que al asociativo, al mercado ms que a la
sociedad.
- A una prdica de no planificacin, de no definicin de objetivos es-
tratgicos, dndole nfasis a las leyes del mercado ms que a la
bsqueda de proyectos colectivos.
- Finalmente, en trminos econmicos, pero que impactan en los terri-
torios, el proceso de globalizacin tambin ha incidido en las estruc-
turas socioproductivas, reduciendo la actividad industrial, centran-
do la economa en el sector primario, destruyendo actividades pro-
ductivas hasta entonces densamente integradas. Esto incidi, ade-
ms, en los proyectos territoriales, al abandonar el Estado su papel
redistribuidor entre territorios con distintas capacidades socioecon-
micas.
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
En un estudio sobre la sociedad estadounidense Putnam analiza
11
cmo los ciudadanos se han ido apartando uno del otro progresivamen-
te y cmo las organizaciones sociales se han ido desintegrando. Es po-
sible pensar que estas situaciones vividas en nuestra sociedad no han
incidido en nuestro Capital Social? Cmo afectan los vnculos entre los
ciudadanos y sus organizaciones, entre las organizaciones entre s, en-
tre lo pblico y lo privado? Cmo ha afectado a la sociedad civil?
Respecto al capital social y las sociedades locales en Uruguay, hay
una gran distancia entre lo que decimos que es (muy vinculado a nues-
tros conceptos del deber ser) y a lo que en realidad encontramos.
En nuestra experiencia de campo, cuando realizamos reuniones con
organizaciones sociales o econmicas, en clave territorial, generalmente
nos encontramos con este discurso:
- ac nos conocemos todos;
- ac hay muchas organizaciones;
- sabemos lo que hace cada organizacin;
- apoyamos las actividades de los dems;
- nos llevamos todos bien;
- trabajamos en red;
- tenemos buena relacin con el gobierno local.
Sin embargo, despus que empezamos a profundizar estos temas
con los mismos interlocutores iniciales, nos encontramos que:
- si bien nos conocemos todos, en realidad es una generalizacin
superficial: sabemos dnde vive el otro, sabemos lo que hace, pero
rara vez conversamos de temas comunes;
- si bien hay muchas organizaciones, en realidad siempre somos
los mismos que cumplimos diferentes roles en varias simultnea-
mente, y nos es muy difcil incorporar nuevos integrantes;
- si bien sabemos lo que hace cada organizacin, en realidad no
sabemos quines la integran, sus proyectos, sus objetivos, los te-
mas comunes o las diferencias que tenemos;
- apoyar las actividades de los dems es, en realidad, asistir a las
actividades que los dems organizan, pero nunca participar en
la organizacin de las mismas;
11
Putnam, Robert, Bowling Alone: The Collapse and Revival of the American Community,
Simon & Schuster, Nueva York, 2000.
184
DANIEL BIAGIONI
- si bien nos llevamos todos bien, en realidad es porque nunca nos
reunimos por estos temas y para trabajar en forma conjunta;
- trabajar en red es, en realidad, pedirnos algn tipo de apoyo
puntual, cuando existen asimetras en el acceso a recursos, (tan-
gibles e intangibles) que no son compartidos;
- tenemos buena relacin con el gobierno local porque en realidad
accedemos al Intendente o a algn director para pedirles cosas y
generalmente nos la dan.
Nos consta que no es habitual que las organizaciones sociales (en
sentido amplio) se renan. No hay quien lo promueva, no hay una con-
ciencia clara de que sea beneficioso, hay temor de que surjan los conflic-
tos, no hay espacios pblicos no estatales de reunin (no solo fsicos sino
simblicos). Y cuando se renen, no conversan sobre el futuro de sus
territorios, no hablan de cmo se piensan dentro de diez, quince, veinte
aos, y en lo que tendran que hacer para que eso sea as. Generalmente,
cuando se renen es por un tema puntual, y reconocen que es ms fcil
reunirse cuando convoca alguien de afuera.
Cmo hacemos para cambiar esta situacin: para construir, recons-
truir, incrementar el capital social de los territorios si eso es necesario
para el desarrollo local? Cmo hacemos para incrementar la participa-
cin ciudadana en organizaciones de base como forma de construir ca-
pacidades de diferente ndole?
En un contexto como el actual, el concepto de redes corre el riesgo de
convertirse en una reafirmacin de la prdica del modelo neoliberal e
individualista donde el vnculo entre las organizaciones es de carcter
puntual, circunstancial, y de bajo compromiso estratgico.
12
El desafo
es reunir a la gente, a las organizaciones, discutir sobre la visin del
territorio y la misin de las organizaciones respecto a esa visin, como
forma de fortalecerlas como actores locales.
Es decisivo (y posible) construir espacios pblicos no estatales de dis-
cusin/concertacin multiactoral y multidimensional pblico-privados
e institucionalizarlos. Esos son desafos que tenemos desde la Sociedad
Civil y est en nosotros ponerlos en la Agenda Uruguay. Porque son
12
En este sentido, es interesante el anlisis que realiza el Dr. Jos Arocena en su
artculo Las instituciones territoriales en la articulacin local-regional-nacional so-
bre el concepto de red y la lgica horizontal-territorial, en este mismo libro.
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
estos proyectos de las sociedades locales los que trascienden los cambios
polticos de gobierno, tanto locales como centrales.
Nosotros podemos decir, desde nuestra experiencia, que es posible
construir capacidades de articulacin entre las organizaciones sociales
y econmicas a nivel territorial. Por supuesto, que con grandes variacio-
nes entre localidad y localidad, segn sus capacidades. Y en general el
punto de estancamiento cuando se intentan las articulaciones con los
gobiernos locales.
2. Es similar el relacionamiento de las empresas entre s y con el
Estado. Si bien todava existen muchos centros comerciales, asociacio-
nes sectoriales de diferente tipo, en general sus objetivos son reivindica-
ciones de carcter econmico corporativo o sectorial, vinculadas a la
legtima mejora de su desempeo empresarial, pero sin ninguna pers-
pectiva en relacin al territorio y menos an al concepto de desarrollo.
No podemos desconocer que el modelo neoliberal, el modelo de plaza
financiera, hizo sus estragos en el tejido empresarial que poda existir
antes de la dictadura. Y tambin en trmino territoriales, se articulan
los territorios en un modelo de plaza financiera?
Pensemos que ahora estamos en el modelo de pas productivo.
Quin convoca al empresariado local para que junto con otras organi-
zaciones locales discutan sobre los objetivos de desarrollo de sus territo-
rios, de las capacidades territoriales, de la competitividad territorial? Si
uno recorre diferentes localidades de nuestro pas encuentra importan-
tes activos construidos en las dcadas del cincuenta y del sesenta por
asociaciones empresariales que tenan gran incidencia en el desarrollo
de sus territorios, en un sentido integral, no slo dedicndose a los te-
mas econmicos. Las debilidades actuales no estn vinculadas, induda-
blemente, a la falta de activos, sino a la falta de miembros y de conteni-
dos de esas asociaciones. Esta situacin es perfectamente verificable y
constituye una traba para implementar planes de gobierno que preten-
den articular en lo territorial con el sector empresarial. En este nuevo
escenario, es que se impone el concepto de reinvencin de los territo-
rios, vinculado claramente a las estrategias de desarrollo local en los
escenarios de la globalizacin.
No es fcil identificar interlocutores empresariales agrupados
territorialmente, y tampoco canales para la convocatoria de asociacio-
nes empresariales de base territorial. Las asociaciones empresariales son
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DANIEL BIAGIONI
esencialmente sectoriales, y la mayora, montevideanas, casi en un
sentido centralista.
Cmo hacemos para articular los territorios con el pas producti-
vo? Esta situacin dificulta cualquier intento de desarrollo territorial,
aun cuando sea convocado desde el gobierno central o los gobiernos
locales. Es posible, en estas condiciones, que el territorio sea el mbito
de coordinacin de las polticas de los diferentes actores de gobierno con
el tejido empresarial local? En este contexto es an mucho ms difcil
pensar en que se renan organizaciones sociales con organizaciones de
carcter econmico.
El proyecto poltico y las estrategias para el Desarrollo Econmico
Territorial
3. De quin es la responsabilidad de promover la construccin y/
o reconstruccin de estas capacidades para el capital social y la discu-
sin de proyectos de desarrollo territorial en sentido amplio? Desde una
perspectiva de desarrollo local, la respuesta estar vinculada a la parti-
cularidad de cada territorio. No alcanza con que haya organizaciones
que hagan cosas en los territorios. La cuestin es evaluar si las cosas que
se hacen sirven para la creacin, fortalecimiento e incremento del capi-
tal social. Los proyectos que se proponen, estn vinculados a su pro-
yecto de desarrollo local? Existe ese proyecto?
Las acumulaciones que han generado las actividades de diferentes
organizaciones, tanto pblicas como privadas, locales y centrales, en los
ltimos aos,
13
constituyen avances en estos sentidos, ya que:
ahora hay algunas polticas nacionales;
al menos ahora hay algunas polticas territorializadas;
hay intentos de generar/promover actividades econmicas en los
territorios.
Si hablamos de polticas de gobierno, hay una gran diferencia entre
una poltica nacional de carcter universal, una poltica nacional
territorializada donde los territorios son objeto de una poltica na-
cional y finalmente una poltica territorial donde el territorio es el su-
13
Es interesante ver cmo estos aspectos de procesos de transicin se verifican en
otras experiencias. En ese sentido, el anlisis que realiza Pablo Costamagna en esta
publicacin presenta una profundizacin de estos aspectos que resultan compartibles.
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jeto que define e implementa esa poltica. Muchas de estas polticas de
promocin del desarrollo parecen olvidar las particularidades de los te-
rritorios y tienden a reiterar temas de desarrollo sin considerar las
capacidades de los territorios. Existen territorios que han declarado por
aos su vocacin industrial y cuando llegan las inversiones no tienen
capacidades territoriales para cubrir satisfactoriamente las demandas
de mano de obra calificada. Existen territorios que claramente apuestan
al desarrollo turstico pero que no pueden cubrir la demanda de mano
de obra de la hotelera por el hbito cultural de que los fines de semana
se debe estar en familia. Existen territorios que estn desarrollndose
fuertemente en sus proyectos originales (por ejemplo, las zonas cerealeras)
y sin embargo, no han generado capacidades para utilizar nuevos
equipamientos de alta tecnologa.
Retomando la anterior cita de Stiglitz: el desarrollo econmico de un
territorio est insertado en su organizacin social, de tal modo que la
bsqueda de soluciones a la eficiencia productiva requiere no slo cam-
bios econmicos sino tambin transformaciones sociales y culturales. Y
aqu, ya sea desde la sociedad civil o desde el empresariado, la visin
dominante es asistencialista. Se sigue pensando que es el Estado el que
debe resolvernos estos problemas y nosotros veremos si nos sirve o no.
4. Otro aspecto a considerar son las capacidades del Estado y de los
gobiernos (nacional y subnacionales) con respecto a los procesos de
desarrollo local.
14
Esto no debe confundirse con articular las polticas de desarrollo de
los distintos ministerios y organismos de gobierno para ser ms eficaces
y eficientes; hacer bien las cosas vinculadas a la gestin de gobierno es
condicin necesaria pero no suficiente para el desarrollo local. Estas ar-
ticulaciones deben hacerse igual aunque formen parte de una estrategia
de desarrollo centralista o sectorial.
El desarrollo local se trata de otra cosa. Articular las estrategias na-
cionales con las estrategias locales exige que haya estrategias territoria-
14
Cuando hablamos de gobiernos estamos incluyendo no slo a los ejecutivos
sino a los legislativos: es necesario fortalecer el sistema democrtico republicano
reivindicando a los partidos polticos y su funcin en la sociedad, as como a los organis-
mos de representacin poltico-partidaria en los diferentes niveles de gobierno. As
tambin se promueve un mayor vnculo con la sociedad civil, que forma parte del pacto
sobre el que se construye el Estado nacional.
188
DANIEL BIAGIONI
les, de los territorios, desde los territorios, y polticas nacionales. Las es-
trategias territoriales necesariamente deben cumplir con una doble con-
dicin: concretar la vocacin local a la vez que insertarse en el pro-
yecto nacional. No alcanza con promover la articulacin entre orga-
nismos de gobierno central y local: hay que tener claro para qu se pro-
mueve. Y en este tipo de propuestas la ausencia de los actores no estata-
les es significativa.
En este marco es problemtico cuando, desde el territorio, actores
sociales o econmicos tienen un proyecto y quieren articularlo con las
polticas nacionales. Cmo pueden o deben compadecerse las iniciati-
vas socioeconmicas locales de desarrollo con el nivel central de gobier-
no? Si estamos de acuerdo en que lo local es parte de lo nacional y de lo
global, es necesario pensar esta relacin en trminos de complemen-
tariedad. He aqu un nudo en la madeja que habr que desenmaraar y
hasta desenmascarar.
5 Finalmente, una breve reflexin con respecto a los gobiernos de-
partamentales. Son gobiernos del territorio? Estn en condiciones de
gestionar como gobiernos del territorio? En la nueva generacin de
intendentes que asumi en 2005 encontramos cosas interesantes. Se tra-
ta de la segunda generacin de Intendentes despus de la Reforma Cons-
titucional. La Reforma separa la materia municipal de la materia depar-
tamental. Lo que hace con esto es asignar a gobiernos que cumplan una
funcin esencialmente municipal, una funcin departamental de gobier-
no del territorio, de responsabilidad en el desarrollo de sus territorios.
Sin embargo, la definicin de los alcances de la materia municipal y la
materia departamental est pendiente desde hace diez aos, no slo
por falta de legislacin o reglamentacin, sino por las mismas dificulta-
des de los gobernantes departamentales para redefinir los roles
institucionales. Esto no se logra solamente creando oficinas de desarro-
llo o unidades de descentralizacin. Para que los gobiernos departamen-
tales asuman el rol de gobierno de sus territorios es necesario que todos
sus integrantes cambien de lgica y que exista un proyecto de desarrollo
territorial en el que est claro el rol que jugar el gobierno local pero
tambin el de los dems actores de la sociedad. Porque el desarrollo lo-
cal debe cambiar la lgica de relacin entre gobierno y sociedad locales
en su sentido ms amplio: cuando se implementen procesos
participativos no se puede dejar de considerar si lo que estn haciendo
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LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL SOCIAL Y LAS INSTITUCIONES LOCALES PARA EL DESARROLLO DEL TERRITORIO
genera o no capacidades para el desarrollo en sus sociedades. Es posi-
ble una articulacin pblico-privada a nivel territorial en torno a un
proyecto de desarrollo local sin crear capacidades para ello?
Algunos apuntes para una agenda de trabajo y los agentes
de desarrollo
Hemos reflexionado sobre algunos temas a partir de varias interro-
gantes que nos quedan sin responder:
el capital social y la situacin de la sociedad civil,
la situacin del empresariado en los territorios,
la definicin de los proyectos de desarrollo local,
las capacidades de los distintos niveles de gobierno con respecto
a los procesos de desarrollo local.
Qu podemos proponer como lneas de trabajo para encontrar al-
gunas respuestas?
1. Desde la actividad del Programa de Desarrollo Local, en sus casi
veinte aos de existencia, hemos manejado en forma permanente
el concepto de agente de desarrollo. En general este actor-agente
aparece debilitado o inexistente a nivel territorial. Debemos bus-
car la forma de incrementar su nmero a nivel territorial ya que
lo que hemos hecho hasta ahora resulta insuficiente.
2. Formar, incrementar y fortalecer capital social requiere propues-
tas y acciones imaginativas, creativas, y en cierto modo, conflicti-
vas, partiendo de las diferencias entre los territorios, para crear
estmulos y condiciones propicios para generar confianza, reci-
procidad y cooperacin.
3. Debemos promover, desde la sociedad civil y el empresariado,
acciones para incrementar la participacin de los ciudadanos en
las organizaciones sociales y la coordinacin entre los diferentes
actores con objetivos especficos de carcter territorial, vincula-
dos a la definicin de proyectos de desarrollo local, consolidando
mbitos de encuentro permanentes para promover y gestionar
proyectos territoriales.
4. Desde los gobiernos locales y el gobierno nacional se deben
implementar acciones polticas y de capacitacin para fortalecer
su rol de gobierno territorial con capacidades para la gestin de
procesos de desarrollo. Promover la definicin de agendas loca-
190
DANIEL BIAGIONI
les donde los diversos actores puedan poner a consideracin los
temas e intereses con los cuales se identifican. El establecimiento
de prioridades para los proyectos estratgicos es la tarea funda-
mental de estas agendas. Promover desde lo nacional, construir
desde el territorio.
Sin olvidar, como deca Louis-Joseph Lebret, que el objetivo del de-
sarrollo no puede ser otro que el desarrollo autntico de los mismos hom-
bres.