PBLICO PRIVADAS EN INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PBLICOS: EL MODELO DE ESPAA
Antonio M. Lpez Corral Catedrtico de la Universidad Politcnica de Madrid 2
INDICE
I. INTRODUCCION3
II. LAS OBRAS PBLICAS Y LA ECONOMIA: POLITICA DE OBRAS PBLICAS..6
III. LAS VIAS DE PROVISION Y FINANCIACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PUBLICOS EN ESPAA..14
IV. INVERSIONES PBLICAS E INVERSIONES PRIVADAS EN OBRAS PBLICAS: EFECTOS SOBRE LAS CUENTAS PBLICAS..33
V. INVERSIONES PUBLICAS EN ESPAA: EL USO DE LAS ALIANZAS PUBLICO PRIVADAS.50
VI. ESCENARIO PAIS Y MARCO REGULATORIO PARA LAS ALIANZAS PUBLICO PROIVADAS .61
VII. MODELO ESPAOL DE COLABORACIONES PBLICO PRIVADAS PARA LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PBLICOS ...65
VIII. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL MODELO ESPAOL DE COLABORACIN PUBLICO PRIVADA: EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA....96
IX. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA ESPAOLA.........101 3
I. INTRODUCCION La actividad de las Administraciones pblicas ha sido bien distinta en la historia reciente de los pases europeos. A un periodo de socializacin de la economa, posterior a la segunda guerra mundial, en el que las Administraciones asuman la responsabilidad de la prestacin directa de muchos servicios que se consideraron pblicos, ha sucedido otro, a partir de los aos noventa del siglo pasado, en el que predomina la idea de que el sector pblico no es eficiente en la prestacin de servicios y que debe ser el sector privado el que se haga cargo de ellos. En este segundo periodo, muchos servicios hasta entonces considerados pblicos, se han privatizado o han pasado a ser prestados en rgimen de gestin indirecta con la colaboracin del sector privado, mediante contratos administrativos que se han venido en denominar de colaboracin pblico privada.
Este documento tiene como objeto describir de forma sencilla la forma en que se abordan los proyectos de infraestructuras, equipamientos y servicios pblicos cuando se realizan con la colaboracin de la iniciativa privada en Espaa, con la pretensin de hacerlo til a los pases de Latinoamrica y Caribe. Esta necesaria utilidad ha obligado a realizar el anlisis del modelo espaol desde esa perspectiva, perspectiva en la que destacan experiencias regionales como las de Chile y Brasil que cuentan con experiencias de xito de cierto inters. La aproximacin que se realiza a estas vas de contratacin es, sin embargo, ms funcional que administrativista, de modo que no tratndose este documento de un texto jurdico en toda regla, no cabe esperar de l el rigor propio de este tipo de literatura especializada.
Las frmulas contractuales por excelencia para las colaboraciones pblico privadas son en Espaa dos: el contrato de concesin de obra pblica y el contrato de gestin de servicio pblico. Mediante el contrato concesional de obra pblica, el sector privado construye, mantiene y explota a su riesgo y ventura una determinada infraestructura o equipamiento pblico durante un periodo de tiempo a cambio de un precio. No est implcita en este contrato la necesidad de prestar servicio pblico sobre las obras, tan solo que las obras sean objeto de explotacin econmica. En cambio, en el contrato concesin de gestin de servicio pblico, la administracin presta el servicio pblico en rgimen de gestin indirecta con la ayuda del sector privado, que asumir los riesgos y venturas del contrato. Si la prestacin del servicio pblico a que se refiere este contrato, requiriera llevar a cabo algn tipo de obras, estas necesariamente se acometeran aplicando el contrato de concesin de obra pblica.
Junto a estos dos contratos existe la figura de la colaboracin pblico privada institucional, que conlleva la creacin de una sociedad de economa mixta, o la entrada de un socio privado en el capital de una sociedad pblica ya existente. Los contratos pblicos pueden adjudicarse directamente a estas sociedades siempre que la eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la adjudicacin del contrato cuya ejecucin constituya su objeto. 4
Ms recientemente, la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP) de 1987 ha introducido un nuevo contrato, pensado sobre todo para contratos que pretenden desarrollos globales o integrales de proyectos pblicos, especialmente complejos, susceptibles de ser luego articulados, en lo que a las colaboraciones pblico privadas se refiere, con las figuras contractuales ms tradicionales. Segn prev su regulacin, este nuevo contrato puede construirse sobre la base del dilogo competitivo, lo que ofrece un elevado potencial a los resultados que puede alcanzar.
Finalmente, conviene referirse tambin a las concesiones para el uso privativo del dominio pblico, que a veces dan lugar a inversiones importantes en infraestructuras y equipamientos privados (pinsese por ejemplo en los puertos industriales o deportivos) con un planteamiento econmico financiero semejante al de las concesiones de obra pblica, aunque con diferencias relevantes.
El documento se ha estructurado en nueve captulos, incluido el introductorio, que, como es habitual, intenta ofrecer una visin general sobre su contenido. El Captulo II realiza un breve recorrido sobre la influencia de las obras pblicas en la economa para dejar de manifiesto la importancia que puede llegar a alcanzar la poltica de obras pblicas, y su manejo, en su evolucin. Con este objeto, se ofrecen algunos datos de estudios realizados en Espaa.
Consecuencia de los efectos positivos que las obras pblicas pueden tener sobre la economa y el desarrollo econmico, es la conveniencia de disponer de mecanismos para su provisin y financiacin que incorporen las capacidades y la eficiencia que ofrece la iniciativa privada. El Captulo III se dedica a las herramientas para la provisin y financiacin de las obras pblicas, incluidas las que utilizan la colaboracin pblico privada, que ofrece el derecho administrativo espaol.
No obstante lo anterior, como las inversiones realizadas con los esquemas de colaboracin pblico privados podran afectar a las cuentas pblicas, conviene tener un certero conocimiento y control sobre la distribucin de riesgos que prevea el contrato de colaboracin. A los posibles efectos sobre las cuentas pblicas de los contratos de colaboracin pblico privada se dedica el Captulo IV, que recoge, adems, algunos estudios de caso.
El Captulo V hace un somero recorrido sobre la experiencia espaola en materia de colaboraciones pblico privadas, especialmente en lo que se refiere a los ltimos aos, con el propsito de reflejar el grado de implantacin de estas colaboraciones en sus prcticas administrativas, tanto a nivel del Estado como de las Comunidades Autnomas y Ayuntamientos. El propsito de este Captulo V es dejar constancia de la solvencia de las Administraciones pblicas espaolas cuando contratan la realizacin de obras y servicios pblicos, o de inters general, por vas indirectas.
5
Para que las colaboraciones pblico privadas resulten exitosas en un determinado lugar, resulta necesario que el escenario pas y el marco regulatorio sean propicios para acometer contratos de este tipo. El Captulo VI se dedica a analizar la idoneidad del escenario espaol y la calidad de su regulacin normativa aplicable a las colaboraciones pblico privadas.
Los Captulos VII y VIII se destinan, respectivamente, a describir el modelo espaol para las colaboraciones pblico privadas y sus fortalezas y debilidades ms destacadas. El Captulo VIII se hace eco de la incidencia que est teniendo, y puede llegar a tener, la crisis econmica en la viabilidad de muchos de estos proyectos que se han abordado utilizando estos mecanismos, y la forma con que se le puede hacer frente a los problemas que plantea.
Finalmente, el Captulo IX, dedicado a las lecciones aprendidas de la experiencia espaola, intenta extraer de las enseanzas que ofrece la aplicacin prctica del modelo espaol, orientaciones y pautas de conducta que puedan resultar de utilidad a otros pases que quieran utilizar las alianzas pblico privadas para provisionar, financiar y gestionar sus infraestructuras, equipamientos y servicios pblicos. En este sentido, se ha prestado singular atencin a lo relacionado con la mitigacin del riesgo pas, que no puede ser gestionado por los inversores y crea una dificultad aadida a los pases emergentes que apuestan por estos mecanismos. 6
II. LAS OBRAS PBLICAS Y LA ECONOMIA: POLITICA DE OBRAS PBLICAS
Es sabido que los factores determinantes del crecimiento potencial son:
- El capital humano (educacin) - El capital fsico privado productivo - El capital fsico pblico productivo (infraestructuras) - El capital pblico social para asegurar la equidad en la distribucin de la renta (sanidad, discapacidad, vejez, prestaciones sociales, vivienda, etc.) - Las infraestructuras de internet - El capital tecnolgico (actividades de I+D), la importacin de tecnologa, la utilizacin de patentes, inversin en valores de capital riesgo, innovacin, etc.
Tambin es sabido que las obras pblicas son el principal componente del capital fsico pblico productivo de un pas. La positiva influencia de las infraestructuras sobre el desarrollo econmico de los pases es algo sobre lo que existe un consenso prcticamente unnime, aunque no tanto sobre las interrelaciones entre el stock de infraestructuras de un pas y su nivel de desarrollo econmico. En todo caso, resulta posible afirmar que las infraestructuras favorecen:
- La productividad del trabajo - La productividad del capital privado - El progreso tcnico - El desarrollo del territorio - La calidad de vida - La aparicin de efectos desbordamiento (efecto difusin, mallado o red)
Consecuencia de lo anterior, es que el aumento del stock de capital pblico en obras pblicas mejora el potencial de crecimiento de la economa y favorece los objetivos de crecimiento y desarrollo econmico. Empricamente se han analizado los efectos del capital pblico sobre la productividad del capital privado determinando su elasticidad. Estudios realizados en Espaa a finales de la dcada de los noventa, mostraron que el valor de la elasticidad de la produccin respecto al stock de capital pblico era en aquel momento de 0,23. Es decir, un aumento entonces en el stock de capital pblico de un 1 por ciento haca crecer la productividad del capital privado un 0,23 por ciento.
De otra parte, distintas Universidades y centros de investigacin econmica, siguiendo distintas metodologas, han realizado en Espaa estudios para prever los efectos econmicos del desarrollo de los planes de infraestructuras del transporte del Ministerio de Fomento. En los cuadros que siguen se recogen brevemente la importancia absoluta y relativa de las inversiones por 7
modos de transporte, y sus efectos ms relevantes sobre el crecimiento, el empleo y la accesibilidad.
ESTIMACION DE LOS INCREMENTOS ABSOLUTOS EN EL STOCK DE CAPITAL EN ESPAA EN EL PERIODO 2000-2010
TASAS DE CRECIMIENTO DEL STOCK DE CAPITAL EN ESPAA EN EL PERIODO 1999-2010
EFECTOS DE LA INVERSION EN ESPAA EN EL PERIODO 2000-2010 FRENTE A LA TENDENCIA DE LOS 90. ADELANTO DE LOS RESULTADOS EN AOS
D Absolutos 1999-2010 Estructura Millones de euros de 1999 porcentual % Carreteras 31.400,00 44,00 Ferrocarriles 29.800,00 42,00 Puertos 4.800,00 6,50 Aeropuertos 5.400,00 7,50 TOTAL 71.400,00 100,00 Carreteras 44,30% Ferrocarriles 131,90% Puertos 52,40% Aeropuertos 141,40% TOTAL 67,10% Carreteras 0 aos Ferrocarriles 15 aos (en el ao 2025) Puertos 0 aos Aeropuertos 3 aos (en el ao 2013) TOTAL 4 aos (en el ao 2014) 8
ESTIMACION DE LOS EFECTOS DE LA INVERSION 2000-2010 SOBRE EL EMPLEO EN ESPAA
Mtodo de clculo Metodologa HERMIN. UAH Dic.2002 Diversos autores. Finales de 2000 Metodologa VAR. UAH Dic. 2002 Metodologa HERMIN - IO. UAH Dic. 2002 Diversos autores. Finales de 2000 Metodologa I-O UAH Diciembre 2002 Diversos autores. Finales de 2000 Total PIT 860.000 775.000 715.000 560.000 550.000 250.000 - 280.000 225.000 Carreteras 330.000 330.000 n/a 228.000 230.000 98.000 - 108.000 100.000 Ferrocarriles 330.000 300.000 n/a 193.000 210.000 96.000 - 110.000 90.000 Puertos(i) 65.000 50.000 n/a 38.000 36.000 19.000 - 21.000 15.000 Aeropuertos 104.000 85.000 n/a 78.000 74.000 27.000 - 31.000 20.000 Resto 31.000 n/d n/a 23.000 n/d 9.000 - 10.000 n/d (Oferta y Permanente) (Permanente) (Durante la construccin) EFECTOS DEL PIT Total y Ferroviario SOBRE EL EMPLEO Empleo Total(*) Empleo de Oferta (*) Empleo de Demanda(**)
EFECTOS DE LA INVERSION 2000-2010 SOBRE LA ACCESIBILIDAD FERROVIARIA
9
ALTA VELOCIDAD FERROVIARIA ESPAOLA. LINEAS DE LAS REDES DEL ADIF Y DEL ESTADO EN FUNCIONAMIENTO O EJECUCION
Soria Soria Crdoba Mlaga Crdoba Mlaga Madrid Zaragoza Barcelona Lleida Guadalajara Girona Tarragona Madrid Zaragoza Barcelona Lleida Guadalajara Girona Tarragona Madrid Toledo Madrid Toledo Vitoria Bilbao San Sebastin Vitoria Bilbao San Sebastin Santiago Orense Santiago Orense vila vila Navalmoral Cceres Navalmoral Cceres Valladolid Segovia Medina Valladolid Segovia Medina Madrid Valencia Alicante Murcia Cartagena Cuenca Albacete Castelln Madrid Valencia Alicante Murcia Cartagena Cuenca Albacete Castelln Ciudad Real Madrid Crdoba Sevilla Ciudad Real Madrid Crdoba Sevilla Nuevas encomiendas ADIF Actuaciones red Estado Granada Pajares Pajares Almera Almera
Dado que los resultados que se obtienen de estos estudios solo tienen un valor relativo, slo se comentaran algunos de ellos. En particular, en lo que se refiere a la accesibilidad, se han estimado los valores de distintos indicadores de la misma, antes y despus de la ejecucin de las inversiones. Uno de ellos es la media de los tiempos de acceso a los principales ncleos de poblacin peninsulares - en los que se concentra cerca del 70 por ciento de la renta del pas -, ponderados segn su nivel de renta. Los resultados obtenidos muestran que los tiempos de acceso a los mencionados centros de actividad econmica se reducen en 15 minutos de media para el modo carretera, y en 2 horas 20 minutos para el ferrocarril, lo que supone, en trminos relativos, un 5 y un 35 por ciento de reduccin media, respectivamente.
Los efectos econmicos favorables de las infraestructuras y equipamientos pblicos, justifican una ejecucin planificada de los proyectos utilizando vas de 10
provisin y financiacin eficientes. Como habr ocasin de comprobar ms adelante, en Espaa los mecanismos de provisin y financiacin son variados, capaces y eficientes, especialmente por estar en condiciones de incorporar la visin innovadora y estratgica de la iniciativa privada, adems de su capacidad financiera y gestora. En estas condiciones, la poltica obras pblicas puede contribuir seriamente a los objetivos de la poltica econmica si se maneja certeramente.
De otro lado, la poltica de obras pblicas, en la medida en que puede financiar una parte de sus inversiones con el presupuesto, tambin constituye una poltica de gasto de la poltica presupuestaria. Obviamente la autonoma de la poltica de obras pblicas respecto a la poltica presupuestara ser tanto mayor cuanto menos dependa de la financiacin presupuestaria.
En lo que se refiere a Espaa, los ltimos aos se han caracterizado por un avance en la independencia de la poltica de obras pblicas respecto a la poltica presupuestaria, motivado por la puesta al da del contrato de concesin de obra pblica y la utilizacin de los Entes pblicos empresariales para la ejecucin de inversiones en materia de alta velocidad ferroviaria, puertos y aeropuertos.
Gracias a estas mejoras, la inversin en infraestructuras se ha convertido en un interesante instrumento de la poltica de estabilizacin econmica, al tiempo que puede servir al objetivo de equilibrio de la poltica presupuestaria, que ahora se ve potenciado en mayor medida por la posibilidad de canalizar las inversiones a travs de empresas pblicas y privadas concesionales.
Esta utilizacin se puede justificar porque las inversiones en infraestructuras y equipamientos pblicos, aun realizadas con criterios empresariales, responden a estrategias de ms largo alcance que transcienden el mbito temporal de los ciclos econmicos, en los que se basan en buena parte las decisiones de inversin privada. Pero, sobre todo, por la necesidad de impulsar el papel de las obras pblicas en el aumento de la capacidad productiva, la competitividad de la economa y la creacin de empleo.
En este sentido, la canalizacin de inversiones a travs del sector empresarial tiene efectos favorables aadidos al forzar la presencia de proyectos generadores de ingresos, rentables, en la programacin de las inversiones pblicas, que sern adjudicados teniendo en cuenta criterios de mercado.
Estos efectos positivos dependen, no obstante, de la adecuacin de las inversiones a las necesidades reales de la economa, pues en el pasado ya se han vivido experiencias negativas por esta falta de adecuacin cuando, sobre todo, se han excedido las capacidades del presupuesto para financiar la parte que le corresponde de la inversin.
De acuerdo con lo anterior, los objetivos de la poltica de obras pblicas en Espaa podran resumirse de la siguiente forma:
11
- Optimizar la ejecucin presupuestaria sin violentarla - Utilizar el rgimen concesional para que la inversin en obras pblicas dependa menos del presupuesto y ms de las necesidades reales de la economa, evitando la arbitrariedad de las decisiones polticas e introduciendo criterios de mercado en el sistema de provisin y financiacin - Eliminar el dficit de infraestructuras de transporte - Integrar las redes espaolas de infraestructuras de transporte en las redes transeuropeas - Contribuir al crecimiento econmico y a la creacin de empleo, asegurando la movilidad eficiente de personas y mercancas - Contribuir a estabilizar el ciclo econmico priorizando la utilizacin del rgimen concesional - Vigilar los efectos de las formulas de financiacin pblica, privada o mixta de las obras pblicas, que, en contabilidad nacional, podran significar efectos negativos sobre el dficit.
Los mapas y esquemas que se recogen a continuacin, reflejan con cierta claridad la ambicin de esta poltica de obras pblicas y los lmites a que tiene que someterse esta ambicin.
OBJETIVOS DE POLTICA ECONMICA ESTABILIDAD MACROECONMICA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA POLTICA DE INFRAESTRUCTURAS OTRAS POLTICAS SECTORIALES INVERSIN PBLICA PRESUPUESTARIA COMPATIBLE CON LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA INVERSIN PBLICA PRESUPUESTARIA Y NO PRESUPUESTARIA E INVERSIN PRIVADA COMPATIBLE CON LA ESTABILIDAD MACROECONMICA MOVILIDAD EFICIENTE DE MERCANCAS Y PERSONAS CRECIMIENTO Y DESARROLLO ECONOMICO RESTRICCIONES DE LA POLTICA DE INFRAESTRUCTURAS EN EL CORTO Y MEDIO PLAZO OBJETIVOS DE LA POLTICA DE INFRAESTRUCTURAS A LARGO PLAZO INVERSIN PBLICA NO PRESUPUESTARIA COMPATIBLE CON LA SITUACIN SANEADA DE LAS EMPRESAS PBLICAS INVERSORAS OBJETIVOS Y RESTRICCIONES DE LA POLITICA DE INFRAESTRUCTURAS EN EL CORTO, MEDIO Y LARGO PLAZO 12
Redes transeuropeas de transporte y proyectos prioritarios (RTE-T UE 27)
- Cerca de 90.000 km de carreteras - Cerca de 95.000 km de ferrocarriles - 330 aeropuertos - 270 puertos martimos internacionales - 210 puertos de navegacin interior - 4 Autopistas del mar - Sistemas de gestin de trfico, navegacin por satlite e informacin al usuario - La nueva RTE-T incluye 30 ejes y proyectos prioritarios (con horizonte de ejecucin 2020), - Inversin total prevista en la RTE- T con horizonte 2020: 600.000 Millones de Euros - Inversin en proyectos prioritarios: 220.000 Millones de Euros - Financiacin con participacin de la iniciativa privada: 20% de la inversin
13
Extensin de los grandes ejes transeuropeos hacia los 26 pases de la vecindad
Ejes y proyectos prioritarios que afectan a Espaa
- Proyecto n 3: Eje ferroviario AV del sud-oeste de Europa Sur - Proyecto n 8: Eje multimodal Portugal/ Espaa-Centro Europa - Proyecto n 16: Eje ferroviario de mercancas Sines/Algeciras-Madrid- Pars (enlace ferroviario central a travs de los Pirineos9 - Proyecto n 19: Interoperabilidad de las lneas de AV en la Pennsula Ibrica
14
III. LAS VIAS DE PROVISION Y FINANCIACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PUBLICOS EN ESPAA
Aunque el sistema concesional se ha aplicado en Espaa en repetidas ocasiones, a la altura de la dcada de los ochenta del siglo pasado la financiacin de las infraestructuras en Espaa era fundamentalmente presupuestaria.
Durante los ltimos aos de esa dcada, se realizaron importantes inversiones en infraestructuras y equipamientos pblicos asociadas a compromisos adquiridos por Espaa para organizar eventos tales como las Olimpiadas de Barcelona o la Exposicin Universal de Sevilla, en un momento en que el dficit pblico era ya importante. Como consecuencia, toda la inversin provocada por la organizacin de estos eventos se traslad a dficit. La financiacin del dficit elev los tipos de inters, que llegaron a superar, para la deuda soberana, el 18 por ciento en un momento en el que los beneficios de las empresas difcilmente superaban el 5 por ciento. El resultado fue un fenmeno de crowding out, que dej fuera del mercado a miles de empresas, elev las cifras de desempleo por encima de los 3,5 millones de parados y provoc hasta cuatro devaluaciones de la peseta, divisa oficial en aquel momento.
Los desequilibrios macroeconmicos que dieron lugar a las cuatro devaluaciones de la divisa espaola, tuvieron lugar en un momento en que Espaa, como los dems pases miembros de la Unin Europea, preparaba su ingreso en el rea euro y fueron primordialmente atribuidos a una poltica de infraestructuras y equipamientos pblicos deficientemente servida por los escasos mecanismos de financiacin disponibles. La leccin aprendida fue que no siempre la financiacin de las infraestructuras puede justificar que se incurra en dficit y que, por tanto, el presupuesto no puede ser la nica fuente de financiacin de las obras pblicas.
A partir de entonces, se crearon distintas entidades pblicas empresariales para hacerse cargo de las infraestructuras de los distintos modos de transporte (AENA para los aeropuertos, PUERTOS DEL ESTADO, para los puertos y, ms recientemente, ADIF, para una parte de la red de alta velocidad ferroviaria), que acaban pagando los usuarios por medio de las correspondientes tasas que costean los servicios de transporte prestados. Por esta va, la construccin de nuevos aeropuertos, puertos y una parte de la red de alta velocidad ferroviaria, dejaban de financiarse con los presupuestos y se evitaba que las inversiones correspondientes incrementaran el dficit pblico. Estas inversiones as instrumentadas, sin embargo, seguan por esta va de los entes pblicos empresariales, denominada por algunos concesiones institucionales, en manos pblicas, fuera de los mecanismos de mercado.
Con el cambio de siglo, se decide dar ms protagonismo a la iniciativa privada y a los criterios de mercado en la provisin de infraestructuras y equipamientos pblicos. Se trataba, en ltima estancia, de introducir eficiencia econmica en los mecanismos de provisin y financiacin de las obras pblicas y que su disponibilidad dependiera menos de la arbitrariedad de las decisiones polticas 15
y de la marcha del presupuesto y ms de las necesidades de la economa y de la capacidad de los agentes econmicos para hacer rentables estos proyectos.
El instrumento utilizado para este objetivo fue la Ley de Concesiones de Obra Pblica de mayo de 2003. Mediante esta Ley, los proyectos financieramente rentables seran llevados a cabo por la iniciativa privada mediante el correspondiente concurso pblico. Adems, los proyectos rentables, no incluidos en la planificacin pblica, que pudiesen identificar los agentes privados podran ser propuestos a esta planificacin mediante la utilizacin de la clausula de iniciativa de los particulares prevista en la Ley.
Se tratara, en definitiva, de garantizar que ningn proyecto que necesitase la economa dejara de emprenderse. La ley viene a confirmar que las infraestructuras son muy importantes para el crecimiento y el desarrollo econmico y que deberan estar siempre presentes en cantidad y calidad suficientes como para no constituir obstculo alguno para la evolucin positiva de la economa del pas. La provisin de infraestructuras al ritmo adecuado resulta fundamental para garantizar el potencial de crecimiento estable y duradero y ello es fundamental para el desarrollo econmico de las naciones.
Con estos cambios en el sistema de provisin y financiacin de las obras pblicas, y otros anteriormente realizados para reducir y simplificar los trmites administrativos y hacer ms rpidos, transparentes y objetivos los mecanismos de licitacin, Espaa multiplic por varios enteros las inversiones en los proyectos de infraestructuras y equipamientos pblicos, llegando las inversiones de todas las Administraciones pblicas a alcanzar en varios aos cifras superiores al 5 por ciento del PIB.
En particular, en materia proyectos concesionales, a la altura de 2010 se calcula que en los ltimos aos se han licitado por todas las Administraciones pblicas unos 400 contratos concesionales por un valor superior a los 40.000 millones de euros. Aproximadamente, un 15 por ciento de la inversin total en infraestructuras y equipamientos pblicos en Espaa se ha hecho en los ltimos aos por va concesional. La cifra del 20 por ciento se utiliza en Espaa y la Unin Europea como magnitud deseable de la participacin de la iniciativa privada en la provisin y financiacin de infraestructuras y equipamientos pblicos.
El resultado de todo este proceso de modernizacin del sistema de provisin y financiacin de las infraestructuras y equipamientos pblicos en Espaa, ha sido una notable mejora en la movilidad de personas y mercancas y un notable aumento de los equipamientos pblicos para satisfacer las necesidades sanitarias, educativas y sociales de los ciudadanos.
Sin nimo de ser excesivamente riguroso en el tratamiento jurdico de los conceptos, pero teniendo en cuenta los criterios de la contabilidad nacional para la imputacin de los gastos de inversin de acuerdo con la distribucin de riesgos inherente a la tipologa de cada contrato, bsicamente las herramientas 16
que ofrece el derecho administrativo espaol para la ejecucin y financiacin de obras pblicas son:
- Con financiacin pblica:
- Computando como gasto en las cuentas pblicas
- Contratos ordinarios de obras, con abonos a buena cuenta o total del precio,
- Contratos de proyecto y obra
- Contrato mixto (permiten ejecutar, por ejemplo, una obra pblica a cambio de obtener una concesin de dominio pblico)
- Utilizando entes y sociedades pblicas instrumentales (por ser instrumentales consolidan sus cuentas con las de la Administraciones de las que dependen)
- Otras CPP no concesionales (el gasto de inversin puede computar en las cuentas pblicas)
- Sociedades de economa mixta (desde su nacimiento)
- Sociedades de economa mixta (por venta de acciones al sector privado)
- Otras CPP no concesionales ni sociedades de economa mixta 17
Contratos ordinarios
En los contratos ordinarios de obras los riesgos transmitidos al sector privado son de poca entidad, limitndose por lo general a los de precio y plazo. Por Obra se entiende el resultado de un conjunto de trabajos de construccin o de ingeniera civil, destinado a cumplir por s mismo una funcin econmica o tcnica, que tenga por objeto un bien inmueble. El contrato podr comprender, en su caso, la redaccin del correspondiente proyecto.
El pago del precio podr hacerse de manera total o parcial, mediante abonos a cuenta. En los contratos de obras en los que se estipule que la Administracin satisfar el precio mediante un nico abono efectuado en el momento de terminacin de la obra, obligndose el contratista a financiar su construccin adelantando las cantidades necesarias hasta que se produzca la recepcin de la obra terminada, los pliegos de clausulas administrativas particulares debern incluir las condiciones especificas de la financiacin, as como, en su caso, la capitalizacin de sus intereses y su liquidacin.
El contrato es mixto cuando contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase. Para la determinacin de las normas que deban observarse en su adjudicacin, se atender en todo caso al carcter de la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.
Las Administraciones pblicas, por otro lado, pueden crear entes o sociedades empresariales para llevar a cabo actividades de servicio pblico o de inters general en rgimen de mercado, para lo que pueden necesitar llevar a cabo obras de soporte. En determinados casos estas entidades no resultan ser autnticamente unidades empresariales, por lo que sus cuentas consolidan con las de las Administraciones pblicas que tienen detrs.
En el Esquema III.1 que se recoge a continuacin, se refleja de forma simple y sencilla este grupo de mecanismos de financiacin que se realiza con imputacin a las cuentas del sector de las Administraciones pblicas de la Contabilidad Nacional (CN).
En lo que se refiere a los mecanismos de financiacin pblica que, sin embargo, no computan como gastos de inversin en las cuentas de las Administraciones pblicas, cabe mencionar el que se obtiene utilizando entidades y sociedades pblicas empresariales (concesiones institucionales). En el Esquema III.3 se recoge el funcionamiento de esta va de financiacin, pero antes, en el Esquema III.2, se recoge un ejemplo de entes y sociedades pblicas o mixtas instrumentales que ha computado sus inversiones en las cuentas pblicas por no ser en autenticas empresas segn los criterios de la CN.
18
ESQUEMA III.1
19
ESQUEMA III.2
20
ESQUEMA III.3
21
El grupo de mecanismos de provisin de las obras pblicas que utilizan financiacin privada y mixta comprende las concesiones de obra pblica y los contratos de gestin de servicio pblico que conlleven la realizacin de obra pblica. En estos mecanismos solo computaran los gastos de inversin en las cuentas pblicas en la medida en que hubieran podido ser financiados por posibles aportaciones de las Administraciones pblicas. En la concesin de obra pblica el concedente puede serlo una Administracin o un ente pblico. En las concesiones de obra pblica, el cliente del concesionario puede ser el usuario, que pagara por el servicio prestado un peaje directo, o la propia Administracin concedente u otra entidad pblica o privada que tuviera inters en el proyecto. En estos casos los pagos podran ser realizados como peajes en sombra, pagos por disponibilidad o una combinacin de ambos. Tambin resultara posible un pago mixto mediante una frmula de peaje blando (el usuario solo pagara una parte del peaje, mientras el resto sera pagado por la Administracin concedente u otra entidad pblica o privada.
En la concesin de obra pblica o en el contrato de gestin de servicio pblico que conlleve la realizacin de obra pblica, podra participar como socio minoritario, porque as lo establezca el pliego de clausulas administrativas particulares, una entidad o sociedad pblica empresarial (CPP Concesional Institucional)
Las CPP Institucionales, no Concesionales, pueden asumir riesgos suficientes como para que la operacin inversora est en su balance. Estas CPP Institucionales para prestar servicios pblicos solo pueden establecerlas las Administraciones pblicas y toman la forma de sociedades de economa mixta desde su nacimiento o por venta de una parte de las acciones al sector privado.
Otras CPP que ejecutan obra pblica pueden surgir a raz del nuevo contrato de CPP con dilogo competitivo (slo pueden utilizarlo las Administraciones pblicas), los regmenes de concierto y de gestin interesada, que los utilizan las Administraciones pblicas para prestar los servicios pblicos por va indirecta, y el arrendamiento operativo que tambin puede ser utilizado por las entidades pblica.
Concesiones de obra pblica
La concesin de obra pblica, de su parte, constituye un contrato que tiene por objeto la realizacin por el concesionario de algunas de las prestaciones a que se refiere el contrato de obras, incluidas las de restauracin y reparacin de construcciones existentes, as como la conservacin y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestacin a favor de aquel consiste, o bien nicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompaado del de percibir un precio. 22
El contrato, que se ejecutara en todo caso a riesgo y ventura del contratista, podr comprender, adems, el siguiente contenido:
- La adecuacin, reforma y modernizacin de la obra para adaptarla a las caractersticas tcnicas y funcionales requeridas para la correcta prestacin de los servicios o la realizacin de las actividades econmicas a las que sirve de soporte material.
- Las actuaciones de reposicin y gran reparacin que sean exigibles en relacin con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquellas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias econmicas y las demandas sociales.
En los Esquemas III.7 a III.11 se recogen de forma muy simple y sencilla distintas modalidades concesionales, tal y como se utilizan en Espaa. Con antelacin, en los Esquemas III.4 a III.6, se recogen las diferencias esenciales entre las concesiones de dominio pblico y de obra pblica. 23
ESQUEMA III.4
Dominio pblico
Las obras pblicas, por su destino a prestar servicios pblicos o de inters general, requieren para su asentamiento terrenos que se han de convertir en dominio pblico una vez los proyectos se han declarado de utilidad pblica y se ha instado su ocupacin. Otras veces, el dominio pblico es preexistente y se puede concesionar para su explotacin por un privado. En determinados casos, por esta razn, la lnea que separa la concesin de obra pblica de la concesin de dominio pblico es muy fina y requiere que se le preste la debida atencin. Para ello conviene hacer previamente algunas aclaraciones conceptuales.
Dentro de los bienes que son propiedad de los entes pblicos, unos son de dominio privado, los llamados bienes patrimoniales, que siguen el rgimen comn del derecho civil, y otros de dominio pblico, sometidos a un rgimen especial por su afectacin o destino a un inters pblico, rgimen exorbitante respecto del derecho civil. Por otro lado, la utilizacin de bienes demaniales afectos a un servicio pblico no da lugar, como regla general, a relaciones jurdicas cuyo contenido sea la utilizacin misma del bien entre la Administracin y los ciudadanos, ya que los posibles concesionarios o usuarios lo son del servicio pblico y las relaciones jurdicas que surjan tendrn como objeto su explotacin o uso. En cambio, cuando los bienes demaniales estn destinados a un uso pblico, se producen una serie de relaciones jurdicas que ligan a la Administracin propietaria con los usuarios de los bienes.
Este uso, sin embargo, puede ser de diversas clases distinguindose generalmente entre uso comn, general o especial, por un lado, y uso privativo, por otro, de los bienes de dominio pblico. El uso comn es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los dems interesados, pudiendo ser ese uso comn, general cuando no concurran circunstancias singulares en el mismo el uso de una calle o una plaza por los ciudadanos, o especial, que es aqul que sin impedir el uso comn, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtencin de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilizacin sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de ste. El aparcamiento en determinadas zonas es un ejemplo de uso comn especial del dominio pblico.
Por su parte, es uso privativo el que determina la ocupacin de una porcin del dominio pblico, de modo que se limita o excluye la utilizacin del mismo por otros interesados. Son casos de un uso privativo, la instalacin de un quiosco en la va pblica, la utilizacin del subsuelo a los efectos de construccin y gestin de un aparcamiento, la instalacin de gasolineras en una carretera, la utilizacin de una frecuencia de radio o televisin, el uso del agua para el riego o la ocupacin de parte de un puerto con fines comerciales.
A diferencia de lo que sucede con el uso comn general, en principio, nadie tiene per se un derecho a un uso comn especial o privativo de bienes del dominio pblico, siendo necesario para ello un ttulo que lo autorice otorgado por la autoridad competente. Este ttulo necesario consiste en una autorizacin o en una concesin otorgada por la autoridad competente, segn los casos. 24
ESQUEMA III.5
Concesiones de dominio pblico
De acuerdo con la Ley Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), la concesin demanial puede ser definida como aquel acto administrativo por virtud del cual la Administracin titular confiere a un tercero un derecho de uso privativo y temporal de una porcin del dominio pblico o un derecho de uso comn especial de duracin superior a cuatro aos (para plazos inferiores bastara una autorizacin administrativa a precario), conservando aqulla en todo caso su titularidad, as como las potestades de polica necesarias para asegurar el cumplimiento de las condiciones de la concesin y la indemnidad del bien concedido.
Las concesiones de uso privativo de bienes demaniales crean derechos y obligaciones en virtud de una decisin administrativa aceptada por el concesionario, dando lugar a una figura jurdica negocial o bilateral, pero no contractual, sometida a normas propias.
Adems del derecho real administrativo en que la concesin demanial consiste, la LPAP reconoce al concesionario una suerte de propiedad separada o concesional sobre las obras, construcciones e instalaciones fijas que haya construido para el ejercicio de la actividad autorizada, la cual recuerda a la propiedad separada del superficiario.
El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pblico se efectuar en rgimen de concurrencia, el cual podr iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. Las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del dominio pblico pueden ser gratuitas u otorgarse con contraprestacin.
Su plazo mximo de duracin, incluidas las prrrogas, no podr exceder de 75 aos, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicacin. Las concesiones demaniales, que se extinguen por el transcurso del plazo, pueden ser rescatadas por razones de inters pblico previa indemnizacin. Como efecto comn a la extincin de la concesin, las obras, construcciones e instalaciones fijas existentes sobre el bien demanial debern ser demolidas, a menos que la Administracin acuerde lo contrario, supuesto en que aqullas seran adquiridas por sta gratuitamente y libres de cargas y gravmenes.
25
ESQUEMA III.6
Titularidad pblica y titularidad privada de los activos
Por vas de provisin y financiacin de las obras pblicas habra que entender las vas y procedimientos administrativos que nos ofrece la Ley de Contratos del Sector Pblico para llevar a cabo la terea de hacer realidad la ejecucin de los proyectos de infraestructuras y equipamientos pblicos. Como estos activos estarn asignados a la prestacin de determinados servicios pblicos o de inters general, previamente asumidos por las Administraciones pblicas, sern de titularidad pblica, aunque puedan ser prestados por vas indirectas a travs de colaboraciones pblico privadas y permanezca la titularidad econmica de los activos en su balance durante el periodo que dure la colaboracin. Conviene tener presente que determinados servicios de inters general, regulados, como es el caso de la produccin de energa elctrica, que se han privatizado en Espaa, en otros pases podran permanecer en la rbita del sector pblico. En Espaa, la produccin de energa elctrica est sometida a autorizaciones y la titularidad de los activos para la produccin es privada. La produccin de energa mediante un saldo hidroelctrico presenta en el caso espaol cierta singularidad, pues si bien la produccin de energa requiere solo autorizacin, el aprovechamiento del salto hidrulico resulta ser un uso privativo del dominio pblico acutico, que requiere el otorgamiento de una concesin de dominio pblico. Por esta circunstancia las infraestructuras necesarias para el aprovechamiento hidroelctrico tambin son privadas. Si la presa, por razones de inters general, se destinase a la regulacin del cauce del rio, sera necesaria una concesin de obra pblica y la presa sera de titularidad pblica. Tngase presente lo que puede significar esta diferencia para su financiacin. Bastara con que el salto hidroelctrico tuviese tambin la funcin reguladora de los caudales de la cuenca, para que la concesin pudiera ser de obra pblica y en vez de otorgada fuera contratada despus del correspondiente concurso pblico. 26
ESQUEMA III.7
27
ESQUEMA III.8
28
ESQUEMA III.9
29
ESQUEMA III.10
30
ESQUEMA III.11
31
Contrato de gestin de servicios pblicos
El contrato de gestin de servicios pblicos es aquel en cuya virtud una Administracin Publica encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio cuya prestacin ha sido asumida como propia de su competencia por la Administracin encomendarte.
Este contrato no ser aplicable a los supuestos en que la gestin del servicio publico se efectu mediante la creacin de entidades de derecho publico destinadas a este fin, ni a aquellos en que la misma se atribuya a una sociedad de derecho privado cuyo capital sea, en su totalidad, de titularidad publica.
Contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado
Son contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado aqullos en que una Administracin Pblica o una Entidad pblica empresarial u organismo similar de las Comunidades Autnomas encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado en funcin de la duracin de la amortizacin de las inversiones o de las frmulas de financiacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada que, adems de la financiacin de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio pblico o relacionados con actuaciones de inters general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:
a) La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos, as como su mantenimiento, actualizacin o renovacin, su explotacin o su gestin.
b) La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
c) La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen tecnologa especficamente desarrollada con el propsito de aportar soluciones ms avanzadas y econmicamente ms ventajosas que las existentes en el mercado.
d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin del servicio pblico o actuacin de inters general que le haya sido encomendado.
Slo podrn celebrarse contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto que otras frmulas alternativas de contratacin no permiten la satisfaccin de las finalidades pblicas.
32
El contratista puede asumir, en los trminos previstos en el contrato, la direccin de las obras que sean necesarias, as como realizar, total o parcialmente, los proyectos para su ejecucin y contratar los servicios precisos.
La contraprestacin a percibir por el contratista colaborador consistir en un precio que se satisfar durante toda la duracin del contrato, y que podr estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.
Rgimen de adjudicacin de contratos pblicos en el marco de una colaboracin pblico privada institucional
Los contratos pblicos podrn adjudicarse directamente a una sociedad de economa mixta en la que concurra capital pblico y privado, siempre que la eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad con la normas establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la adjudicacin del contrato cuya ejecucin constituya su objeto y siempre que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la seleccin del socio privado.
En los pliegos que deban regir el procedimiento de seleccin del socio privado habrn de recogerse todos los elementos definitorios de la relacin entre ste y la entidad adjudicadora, as como los relativos a la relacin contractual entre la entidad adjudicadora y la sociedad de capital mixto, y, en particular, el contrato pblico o la concesin que se ha de adjudicar a la sociedad y los estatutos de sta. Igualmente debern expresarse con claridad y precisin las posibilidades de prrroga o modificacin del contrato pblico o de la concesin adjudicada a la sociedad de economa mixta, as como el rgimen de encomienda eventual de nuevas tareas en el marco del contrato previamente adjudicado, detallando aqullas y las condiciones en que tal encomienda podr producirse. 33
IV. INVERSIONES PBLICAS E INVERSIONES PRIVADAS EN OBRAS PBLICAS: EFECTOS SOBRE LAS CUENTAS PBLICAS
El Sistema Europeo de Cuentas
El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 1995) constituye un marco contable homogneo internacionalmente, cuyo fin es realizar una descripcin sistemtica y detallada de una economa en su conjunto (un pas, una regin o un grupo de pases), sus componentes y sus relaciones con otras economas.
El SEC abarca dos conjuntos diferenciados de cuentas:
- Las cuentas de los sectores - Las cuentas por ramas de actividad y las tablas input-output
Unidades y sectores institucionales:
- Las unidades institucionales se definen como entidades econmicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y participar en actividades y operaciones econmicas con otras unidades, en nombre propio. - Las unidades institucionales se agrupan en cinco sectores institucionales mutuamente excluyentes:
- Sociedades no financieras - Instituciones financieras - Administraciones Pblicas. El Sector de Administraciones Pblicas. Incluye todos los organismos pblicos, excepto los productores pblicos (empresas pblicas) si estn clasificados en los sectores de instituciones financieras o sociedades no financieras. El sector de AAPP se subdivide en los siguientes subsectores:
- Administracin Central - Comunidades Autnomas - Corporaciones Locales - Administraciones de la Seguridad Socia
- Hogares - Instituciones sin fines de lucro
El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economa, relacionndose a su vez con otras economas (Sector exterior). Cada sector se subdivide a su vez en subsectores. El sistema permite elaborar una serie completa de cuentas de flujos y balances para cada sector y subsector, as como para el total de la economa.
Una operacin es un flujo econmico entre unidades institucionales. Se clasifican en: 34
- Operaciones de bienes y servicios: Describen el origen (produccin interior o importaciones) y el destino (consumo intermedio, consumo final, formacin de capital o exportaciones) de los bienes y servicios. - Operaciones de distribucin: Describen cmo se distribuye el valor aadido generado en el proceso de produccin (entre factor trabajo, factor capital y Administraciones Pblicas) y la redistribucin de la renta y la riqueza (impuestos sobre la renta y otras transferencias) - Operaciones financieras: Describen la adquisicin neta de activos financieros o de pasivos financieros. Suelen tener como contrapartida una operacin no financiera, pero tambin pueden ser operaciones en que slo intervengan instrumentos financieros.
Contabilizacin de las inversiones en obras pblicas, en contabilidad nacional, cuando son realizadas por medio de un contrato mixto:
Contrato mixto de financiacin de obra pblica, no susceptible de explotacin econmica, mediante una concesin de dominio pblico. La inversin correspondiente a la obra pblica se anota como formacin bruta de capital fijo en las cuentas de la Administracin pblica. La cesin del dominio pblico se trata como una venta de un activo no financiero no producido (caso anlogo a la cesin del espacio radioelctrico en las concesiones UMTS), lo que produce la prdida de un ingreso a la Administracin que compensa el valor de la inversin en la obra pblica. Por tanto, el efecto sobre el dficit pblico es nulo, salvo por los posibles desfases temporales entre las dos operaciones. En los aos en que se realizan las inversiones computan como un mayor dficit pblico, que se va corrigiendo en la medida en que la concesin de dominio pblico va proporcionando recursos al contratista.
Contabilizacin de las inversiones en obras pblicas, en contabilidad nacional, cuando son realizadas por medio de empresas publicas
Cabe distinguir que sean realizadas por entidades pblicas empresariales o por sociedades mixtas pblico-privadas
a) Consideracin de la Entidad como unidad institucional
- Personalidad jurdica - Autonoma de gestin y de toma de decisiones - Sistema de cuentas propio - Recursos humanos y organizativos
b) Clasificacin de la Entidad entre los Sectores Institucionales
- Regla del 50% respecto al ratio Ventas/Costes de produccin.
35
Por ventas se entienden los ingresos comerciales, incluidos todos los pagos realizados por las Administraciones Pblicas vinculados al volumen o el valor de la produccin, pero excluyendo los pagos para cubrir un dficit global de la entidad. Los costes de produccin son la suma de los consumos intermedios, la remuneracin de asalariados, el consumo de capital fijo y otros. Se excluyen los gastos financieros.
c) Consideracin de las aportaciones del Estado
- Si el Estado (o, en general, la Administracin Pblica correspondiente), actuando con fines de poltica pblica, proporciona fondos a una sociedad sin recibir activos financieros y sin esperar rentas de la propiedad, la inyeccin de capital debe considerarse como transferencia de capital (y, por tanto, como gasto no financiero).
- Si el Estado, actuando como accionista, proporciona fondos y a cambio recibe activos financieros y espera dividendos, la inyeccin de capital debe registrarse como una operacin financiera de acciones y otras participaciones. 36
Caso de la entidad pblica ADIF
- Reestructuracin del Sector Ferroviario - Nuevo Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), como sucesor de RENFE - Construccin de la nueva red de Alta Velocidad - Creacin de RENFE-Operadora - Liberalizacin gradual del transporte ferroviario - Cobro de canon a los operadores por la utilizacin de las infraestructuras ferroviarias
a) Consideracin del ADIF como unidad institucional
- Personalidad jurdica - Autonoma de gestin y de toma de decisiones - Sistema de cuentas propio - Recursos humanos y organizativos
b) Encuadramiento del ADIF en el sector de Sociedades no financieras
- Regla del 50% respecto al ratio Ventas/Costes de produccin.
Por ventas se entienden los ingresos comerciales, incluidos todos los pagos realizados por las Administraciones Pblicas vinculados al volumen o el valor de la produccin, pero excluyendo los pagos para cubrir un dficit global de la entidad.
Los costes de produccin son la suma de los consumos intermedios, la remuneracin de asalariados, el consumo de capital fijo y otros. Se excluyen los gastos financieros.
- El ADIF tendr en su patrimonio las lneas con mayor demanda y mayor capacidad de generar recursos. - No consolidacin de las cuentas del ADIF con las AAPP - Las inversiones del ADIF no tendrn la consideracin de gasto pblico - La deuda del ADIF no formar parte de la Deuda Pblica
c) Consideracin de las aportaciones del Estado al ADIF como aportaciones patrimoniales. Dos posibles criterios:
- Si el Estado (o, en general, la Administracin Pblica correspondiente), actuando con fines de poltica pblica, proporciona fondos a una sociedad sin recibir activos financieros y sin esperar rentas de la propiedad, la inyeccin de capital debe considerarse como transferencia de capital (y, por tanto, como gasto no financiero). 37
- Si el Estado, actuando como accionista, proporciona fondos y a cambio recibe activos financieros y espera dividendos, la inyeccin de capital debe registrarse como una operacin financiera de acciones y otras participaciones. - Las aportaciones patrimoniales al ADIF tienen por objeto la modernizacin del sistema ferroviario espaol, y no el cubrir prdidas de carcter permanente. - El ADIF mejora su cuenta de resultados tras los primeros aos una vez concluido el plan de inversiones. Se espera incluso la entrada en beneficios (con la posibilidad, por tanto, de retorno de dividendos al Estado) a partir del ao 2022. - El ADIF genera un cash-flow (antes de inversiones) positivo a lo largo de todo el perodo de anlisis hasta el 2025.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid 38
Caso de la entidad pblica MINTRA
El 3 de febrero de 2005, Eurostat, la Oficina Estadstica de la Comisin Europea, comunicaba al Instituto Nacional de Estadstica espaol que Madrid Infraestructuras del Transporte (MINTRA), clasificada desde febrero de 2003 como Sociedad no financiera (en trminos de Contabilidad Nacional) deba ser reclasificada en el sector institucional de Administraciones Pblicas. La razn fundamental para adoptar esta decisin fue el considerar que MINTRA no cumpla el criterio del 50% de ingresos comerciales respectos a los costes de explotacin, y que, por tanto, no poda ser considerada como productor de mercado. Los ingresos de MINTRA procedan, fundamentalmente de un canon pagado por Metro a MINTRA por la utilizacin de las infraestructuras (inicialmente las correspondientes a la Ampliacin de la red 1999-2003) y del material mvil adscrito a las mismas. A estos efectos, la relacin de MINTRA con Metro de Madrid resultaba decisiva para Eurostat. Segn Eurostat, el incremento de costes para Metro, debido al pago del canon, no tiene correspondencia en un correlativo aumento de sus ingresos comerciales, mientras que las subvenciones a Metro recibidas del Consorcio de Transportes de Madrid aumentaron sustancialmente. En estas condiciones, segn Eurostat, el canon pagado por Metro a MINTRA no puede ser considerado como ingreso comercial.
Los efectos de la reclasificacin de MINTRA han sido:
- Imputacin como gasto pblico de todas las inversiones realizadas por MINTRA hasta el momento de la reclasificacin, lo que supuso rehacer las cuentas de la Comunidad de Madrid en los aos anteriores. - Consideracin de la deuda acumulada de MINTRA como deuda pblica. Este hecho tiene como principal consecuencia que reduce la capacidad de nuevo endeudamiento de la Comunidad de Madrid. - Las nuevas inversiones de MINTRA, a partir del momento de la consolidacin, se consideran formacin bruta de capital fijo de la Administracin Pblica, con repercusin sobre el dficit de la Comunidad, y las nuevas operaciones de endeudamiento de MINTRA tienen la consideracin de incremento de la deuda pblica. Este ltimo punto ha sido sin duda la mayor dificultad creada a la Comunidad de Madrid por la consolidacin de MINTRA, teniendo en cuenta que esta ltima estaba inmersa en la nueva ampliacin 2003-2007 del metro de Madrid, con importantes inversiones comprometidas y con la mayora de las obras ya en marcha. Esta situacin es la que llev a la Comunidad de Madrid a plantearse un nuevo esquema de gestin para MINTRA que hiciera posible continuar el plan de inversiones con el calendario previsto sin incurrir en un dficit inasumible en el marco de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. 39
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios 40
Caso de la sociedad mixta con mayora de capital pblico CALLE 30
Criterio general para su tratamiento en Contabilidad Nacional: Se tratan igual que las sociedades totalmente pblicas, aplicando, por tanto, la regla del 50%. Sus caractersticas son:
- Se constituye una Sociedad mercantil pblica (Madrid Calle 30, S.A.), inicialmente 100% propiedad del Ayuntamiento de Madrid, a la que se encomienda las obras de reforma y el mantenimiento de la M-30. - Las obras comienzan a ejecutarse mediante contratos tpicos de obras entre Calle 30 y las empresas constructoras. - Posteriormente, Calle 30 realiza una ampliacin de capital y vende un 20% de las acciones a los inversores privados, en el marco de un concurso pblico referido a un contrato de gestin de servicio pblico, mediante la forma de sociedad de economa mixta. - El socio privado (es decir, el adjudicatario del 20% del capital de Calle 30) adquiere diversos compromisos: entre otros, otorgar un prstamo participativo a Calle 30, y formalizar con esta ltima un contrato (a travs de una sociedad constituida al efecto) cuyo objeto es la de prestar determinados servicios de gestin de la M-30. - El plazo del contrato se establece en 35 aos. - Calle 30 recibir del Ayuntamiento de Madrid unos pagos anuales (actualizables con el IPC) por las actividades desarrolladas. El VAN de estos pagos constituye la principal variable econmica de la licitacin. - Estos pagos del Ayuntamiento se irn modulando en funcin del cumplimiento de determinados parmetros en la calidad del servicio. - La sociedad mixta asume los contratos de obra previos formalizados por Calle 30 cuando era totalmente pblica.
Problemas del esquema:
- La Sociedad Mixta es tratada como una entidad pblica, en trminos de Contabilidad Nacional. - Calle-30 no ha cumplido el criterio previo de ser considerada como Unidad Institucional. La Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE) considera que no funciona realmente con criterios empresariales y con autonoma respecto al Ayuntamiento de Madrid. - Por otra parte, es discutible que Calle 30, que no cobra tarifas a los usuarios, pueda ser considerada como productor de mercado. - En definitiva, Calle-30 ha sido clasificada como Administracin Pblica. Todas sus inversiones constituyen gasto pblico, y toda su deuda pasa a ser considerada como deuda pblica.
41
42
Consecuencias:
- El Ayuntamiento de Madrid, al incorporar la deuda de Calle-30 ha sobrepasado su lmite de endeudamiento, establecido legalmente. Por tanto, ha sido sometido a un Plan de saneamiento financiero, y toda operacin de endeudamiento adicional ha de ser aprobada por el Ministerio de Economa y Hacienda.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid
43
Caso de la sociedad mixta con mayora de capital pblico Metropolitano de Tenerife
Criterio general para su tratamiento en Contabilidad Nacional: Se tratan igual que las sociedades totalmente pblicas, aplicando, por tanto, la regla del 50%. Sus caractersticas son:
- Metropolitano de Tenerife, S.A. (MTSA) es una sociedad mercantil, constituida a principios de 2001 por el Cabildo Insular de Tenerife, con el objeto de construir y explotar el servicio de la Red de metro ligero del rea Metropolitana de Tenerife. - Posteriormente, entr en el capital, en una proporcin del 20%, un grupo privado del que forman parte Cajacanarias (6%) y la sociedad TENEMETRO, participada a su vez por las sociedades Transdev, Somague e Ineco. - Como contrapartida a su actividad, MTSA recibir ingresos procedentes de la venta de billetes a los usuarios, otros ingresos comerciales (publicidad, telecomunicaciones) y determinados pagos por disponibilidad a cargo del Cabildo.
Tratamiento de MTSA en Contabilidad Nacional
- Metropolitano de Tenerife, S.A. (MTSA) ha sido considerada por la IGAE como una unidad institucional pblica. - Se le ha aplicado la regla del 50%, dejando claro que slo se consideran como ventas los ingresos de viajeros y los otros ingresos comerciales, excluyendo los pagos del Cabildo. Entre los costes de produccin no se han incluido los gastos financieros. - Se ha aceptado su clasificacin provisional como Sociedad no financiera por cumplir la ratio del 50% durante todo el perodo de explotacin (que comenz en 2007), de acuerdo con las previsiones de demanda y el Plan econmico- financiero de la propia sociedad. - No obstante, se ha advertido con claridad que si en el futuro MTSA incumpliera las previsiones, podra ser reclasificada en el sector de Administraciones Pblicas.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid
44
Las conclusiones ms relevantes respecto al tratamiento de las entidades empresariales pblicas en contabilidad nacional son:
- Las frmulas no concesionales basadas en una sociedad de mayora pblica suelen justificarse por el menor coste al que estas sociedades logran financiarse, frente a los concesionarios privados. - Adems, las autoridades pblicas suelen tener la percepcin de que a travs de estas frmulas mantienen un mayor control sobre el sistema de transporte, respecto a las frmulas concesionales. - Sin embargo, en la experiencia existente, slo resultan viables en cuanto a la externalizacin de las inversiones (es decir, su no consolidacin en el sector de las AA. PP.) en la medida en que estn claramente orientadas al mercado, recibiendo la mayora de sus ingresos bien de los usuarios de la infraestructura, bien de otras actividades comerciales. Los casos ms claros en este sentido son los de AENA y Puertos del Estado.
El sistema concesional en contabilidad nacional
Con arreglo a los criterios del SEC-95, los activos resultantes de las obras realizadas permanecen en el balance del concesionario, que es quien contabiliza los gastos de inversin correspondientes, siempre que se produzca de forma efectiva la transferencia al concesionario de los riesgos derivados de la propiedad de los activos (es decir, de la infraestructura), con independencia de que la titularidad de la infraestructura desde un punto de vista jurdico sea de la Administracin. Esta regla es aplicable a todas las concesiones, tanto con peaje al usuario como con peaje en sombra.
Como es sabido, Eurostat es el organismo europeo que interpreta las normas del SEC-95 en su aplicacin prctica por los estados miembros. En el mbito especfico de las CPP, la decisin de Eurostat de 11 de febrero de 2004 reconoce que en el sistema concesional tradicional no suele haber dudas en la aplicacin del SEC, quedando los activos en el balance del concesionario, por el contrario, las nuevas formas de PPP aparecidas en los ltimos aos (incluyendo la aplicacin del peaje sombra) son objeto de un anlisis detallado, desarrollando una serie de reglas adicionales para interpretar los criterios del SEC-95.
Entre dichas reglas adicionales, Eurostat establece que los activos sean incluidos fuera del balance de las administraciones pblicas cuando se cumplan las dos siguientes condiciones:
- Que el concesionario asuma los riesgos de construccin y - Que el concesionario asuma o bien el riesgo de demanda o bien el llamado riesgo de disponibilidad.
El riesgo de construccin comprende, entre otros, los riesgos derivados de retrasos en la ejecucin de las obras, consecuencias del no cumplimiento de 45
los estndares establecidos, costes adicionales de construccin, deficiencias tcnicas y efectos externos negativos.
El riesgo de disponibilidad se refiere a las consecuencias para el concesionario de no suministrar los servicios especificados en el contrato en la cantidad o calidad requerida. Para considerar que el concesionario asume este riesgo, los pagos realizados por la Administracin han de depender de forma sustancial del efectivo cumplimiento por el concesionario de las condiciones establecidas en el contrato.
El riesgo de demanda es el derivado de la variabilidad de la demanda de los servicios proporcionados por el concesionario, debido a factores independientes de la actuacin de ste ltimo, como pueden ser el ciclo econmico, nuevas tendencias en el mercado, nuevas fuentes de competencia directa u obsolescencia tcnica. Esta condicin no se cumplira si la administracin asegura un determinado pago al concesionario independientemente del nivel de la demanda, de tal forma que las fluctuaciones de esta ltima resulten irrelevantes para la rentabilidad del concesionario.
Cabe deducir de la decisin de Eurostat los siguientes aspectos adicionales:
- Lgicamente, hay que entender que el riesgo de construccin o el de disponibilidad no comprenden los mayores costes derivados de las modificaciones impuestas por la administracin al proyecto o a las condiciones de explotacin de la obra (ius variandi).
- No queda totalmente determinado cuando se puede considerar que el concesionario asume el riesgo de demanda: hay que entender que el resultado del concesionario tiene que depender de forma sustancial del nivel de la demanda, pero no se establece con exactitud esta condicin.
- El riesgo de demanda no comprende el llamado factum principis, es decir, las actuaciones de la administracin que condicionan los resultados de la concesin, de tal forma que el concesionario tiene derecho al restablecimiento del equilibrio econmico-financiero.
Contabilizacin de las inversiones en obras pblicas, en contabilidad nacional, cuando son realizadas por medio de concesiones
Caso general de concesin con tarifas pagadas por el usuario
La inversin se contabiliza en el momento de su realizacin en las cuentas del concesionario, sin efecto, por tanto, sobre el dficit pblico. Al final del perodo de explotacin de la concesin, al revertir sta a la Administracin concedente, esta ltima se anota una formacin bruta de capital fijo (inversin) por el valor residual de la infraestructura, que se compensa contablemente mediante una transferencia de capital del concesionario a la Administracin (es decir, un 46
ingreso para la administracin pblica). El efecto sobre el dficit, por tanto, es nulo.
Caso de concesin con aportaciones pblicas dinerarias
En general, dichas aportaciones se consideraran como transferencias de capital de la Administracin al concesionario, contabilizndose en el momento de su realizacin, con efecto sobre el dficit pblico. Por tanto, en el caso particular en el que la aportacin se realice al final del perodo concesional, se contabilizar en dicho momento.
Si la aportacin toma la forma de un prstamo participativo, se tratara de una adquisicin de activos financieros por parte de la administracin, sin efecto sobre el dficit pblico. Para ello, es necesario que el prstamo sea concedido en condiciones de mercado. En cualquier caso, la devolucin del principal ha de ser incondicionada, es decir, no sujeta a la marcha de la concesin. Si llegado el vencimiento del prstamo, ste no es devuelto, se reclasificara en las cuentas pblicas como una transferencia de capital, afectando al dficit.
En principio, las reglas de Eurostat no establecen un lmite a la financiacin pblica de la concesin. Es decir, la existencia de una financiacin pblica no contradice la asuncin de riesgos por el concesionario. Sin embargo, en casos dudosos respecto a la asuncin del riesgo de construccin, demanda o disponibilidad, la financiacin pblica de la concesin en una cuanta importante constituye un criterio adicional que puede tener como consecuencia que la inversin quede finalmente en el balance de la Administracin pblica. En el ferrocarril Figueras - Perpignan, por ejemplo, se estableci de entrada un lmite del 80% del total de la inversin en las aportaciones pblicas a la concesin. Tras la fase de licitacin y adjudicacin, el total de transferencias pblicas de capital han quedado en el 57% del coste de construccin, y se sigue considerando que los riesgos derivados de la propiedad son asumidos por el concesionario.
Caso de concesin con aportaciones pblicas no dinerarias
Las aportaciones en especie de la Administracin a la concesin (por ejemplo, la aportacin de una infraestructura preexistente) se trataran como una reestructuracin de activos, consistente en un intercambio de un activo no financiero (la infraestructura preexistente) por un activo financiero (la participacin implcita de la administracin en la sociedad concesionaria). Estas reestructuraciones de activos no tienen consecuencia sobre el dficit pblico, de acuerdo con el manual sobre el dficit pblico y la deuda pblica, de Eurostat.
Al final de la concesin, al revertir sta a la Administracin, se vuelve a tratar como una reestructuracin de activos de sentido inverso, sin afectar al dficit o supervit pblico. 47
Caso de concesin con lmites al riesgo de demanda
Uno de los objetivos de la regulacin espaola de las concesiones es atraer capital privado de terceros, evitando que el negocio concesional sea percibido como un negocio aleatorio. Por ello, la ley prev el restablecimiento del equilibrio econmico de la concesin cuando no se alcancen (se superen) los ingresos mnimos (mximos) fijados en el propio contrato concesional de acuerdo con la oferta del adjudicatario. Esto supone unos lmites al riesgo de demanda, pero no su eliminacin. Eurostat no fija unos criterios cuantitativos para determinar cundo subsiste el riesgo de demanda para el concesionario, pero cabe suponer que dicho riesgo existe cuando el concesionario puede incurrir realmente en una importante prdida de sus recursos propios. 48
Caso del metro de Sevilla
El metro de Sevilla se est llevando a cabo bajo el sistema concesional. En este caso, se combinan unas aportaciones pblicas a la explotacin de la obra (subvencin al billete del usuario) con un lmite al riesgo de demanda. Para ello, se establece una frmula mixta, de tal forma que el concesionario recibe una cantidad fija (en funcin del trfico establecido en el plan econmico-financiero) y una cantidad variable dependiente del trfico real de viajeros. El resultado final es una elasticidad de los ingresos del concesionario al trfico real de 0,55 en los primeros aos. Es decir, una disminucin del 10% en el trfico real sobre el previsto, provocara una disminucin de ingresos del 5,5% respecto a lo previsto. Esta elasticidad va creciendo en el tiempo, hasta alcanzar un 0,8 al final de la concesin.
Se consider que los riesgos quedan en el lado del concesionario, aunque se tratara de un caso lmite.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid 49
Caso de concesin con peaje en sombra
Cumplindose el principio bsico de que la mayora de los riesgos derivados de la propiedad son asumidos por el concesionario, la inversin es contabilizada por este ltimo, sin efecto sobre las cuentas pblicas.
Los pagos realizados por la Administracin a lo largo del perodo concesional son registrados en el momento de su realizacin, como gasto corriente (con la consideracin, en contabilidad nacional, de consumo pblico).
Si es la Administracin la que realmente asume los riesgos, la inversin correspondiente se computa como gasto pblico en el momento de su realizacin, con efecto sobre el dficit.
Caso de concesin con financiacin cruzada
Concesin en la que el concesionario es obligado a hacer inversiones en obras complementarias y concesin de dos o ms obras relacionadas funcionalmente, cuando alguna de ellas no es susceptible de explotacin econmica. Se trata como el caso general de concesin con tarifas pagadas por el usuario, siempre que todas las obras, en el primer caso, o ambas obras, en el segundo caso, formen parte del mismo plan econmico-financiero. 50
V. INVERSIONES PUBLICAS EN ESPAA: EL USO DE LAS ALIANZAS PUBLICO PRIVADAS
Aunque los contratos concesionales constituyen una parte esencial del derecho administrativo, que surge como tal a partir de la revolucin francesa, la realizacin de obras pblicas, y el apoyo de la iniciativa privada para su realizacin, es una necesidad de los Estados con independencia del momento histrico que se tome para su consideracin. Como ya ha habido ocasin de comentar, esta necesidad se has hecho ms patente en las ltimas dcadas.
La concesin tiene sus races en el derecho romano, en la figura de la cesin vectigal de tierras. Dicha cesin consista en asignar a los particulares el disfrute de terrenos conquistados. A cambio, se impona la condicin de pagar un canon o vectigal con la doble funcin de servir de fuente peridica de ingresos y de reconocimiento de la titularidad que no era objeto de transmisin.
Durante la edad media la cesin vectigal evoluciona hacia las regalas, que son derechos propios del rey, no susceptibles de propiedad privada (regalas de minas, molinos, salinas, caminos y puentes, aguas y fuentes, etc). El instrumento jurdico que va a permitir a la Corona rentabilizar econmicamente estos bienes ser el contrato enfitutico, con el que se divide la propiedad en dominio directo reservado al rey y dominio til que recibe el concesionario. Este queda sujeto al abono peridico de un canon censual en reconocimiento de aquel dominio directo y como medio de obtener una fuente regular de rentas.
La concepcin que se les da en las Partidas de Alfonso X El Sabio al peaje era una suerte de derecho de paso o aduana, al modo de un impuesto que gravaba la circulacin de mercancas o de personas, no poseyendo inicialmente la finalidad de sufragar el coste de la obra ni el de su mantenimiento o reparacin. Tales derechos reciben varios nombres: peajes (exigidos para transitar por los caminos), pontazgos (puentes), portazgos (puertas de las ciudades), montazgos (montes) o barcajes (ros).
Bien entrado el siglo XVIII, de la mano de las ideas modernizadoras de la Ilustracin, comienzan a surgir buena parte de los que, con el tiempo, sern los aspectos nucleares de la concesin de obra pblica.
De principios del siglo XIX es la construccin de un muelle en la ciudad de Santander, a cambio del otorgamiento de la propiedad de los terrenos ganados al mar con el objeto de construir casas particulares. El todava conocido como muelle Caldern, apellido del concesionario, termin de construirse en 1825.
En 1831 se adjudic a la empresa Canal de Castilla la concesin de este canal para su construccin, estipulndose como retribucin del concesionario el derecho a la explotacin del mismo que, entre otros extremos, inclua el cobro de portazgos.
Con la aparicin del ferrocarril y el desarrollo de algunos de sus proyectos, el Estado se limitara prcticamente al papel de mero receptor de las solicitudes, 51
aplicando a su solucin la figura tpica del orden administrativo del Antiguo Rgimen, como era el otorgamiento de un Real Privilegio.
En este periodo, la utilizacin de distintos ttulos concesionales, a falta de un rgimen jurdico uniforme y completo, provocara problemas de muy diverso tipo en materia de obras hidrulicas, ferrocarriles, carretas y puertos.
En 1845 se produce en Espaa la primera regulacin general de las concesiones de obra pblica con la Instruccin de 10 de octubre para promover y ejecutar las obras pblicas. Con la regulacin de las obras ejecutadas por empresa se consagrara la concesin administrativa de obra pblica, contratando la Administracin con los particulares la ejecucin de las obras y cedindoles en pago los productos y rendimientos de las mismas. El plazo mximo de la concesin se fij en 99 aos. No obstante, se estableci la preferencia de ir a la contratacin ordinaria mientras la Administracin dispusiese de capacidad presupuestaria. La aleatoriedad del resultado, a riesgo y ventura, el plazo y el derecho a cobrar un precio seran los elementos constitutivos del contrato de concesin que se consolidaran en esta poca. La concesin sera, a un tiempo, una tcnica de obras pblicas y de crdito pblico para la Administracin y el concesionario sera a su vez empresario y banquero de sta. No estuvieron bien determinados, en cambio, los principios que deberan regir la seleccin del concesionario.
El liberalismo radical de la revolucin de 1868 se refleja en el Decreto Ley del 14 de noviembre de ese ao, redactado por Jos Echegaray, que impide que la Administracin intervenga o ejerza control alguno en las obras pblicas, pudindose estas construir libremente por cualquier sujeto, quien podr fijar las tarifas, peajes, derechos y en general los precios que juzgue convenientes para su uso. Se prohbe a la Administracin intervenir en todo lo relacionado con la obra, que ya no es de su titularidad salvo que afecte a los derechos e intereses del Estado. La concesin de obra pblica se convierte as en una concesin demanial, que se otorga a perpetuidad y sin licitacin. Este ltimo aspecto, principalmente en materia de concesiones ferroviarias, se manifestar tiempo despus como un serio problema.
El enfoque ultra liberal del decreto Ley de 1868 dio paso, con la restauracin de la monarqua de Alfonso XII, a la Ley General de Obras Pblicas de 1877. En esta Ley se establece una regulacin unitaria de las concesiones de obra pblica y de las demaniales. Se establece la subasta como va de adjudicacin, el plazo mximo vuelve a ser de 99 aos, aunque se admiten excepciones (concesiones de obra pblica de desecacin de las marismas que la Ley de Puertos dispona que fueran a perpetuidad). Las tarifas a pagar por los usuarios se establecieron como precios mximos que podran ser rebajados por el concesionario. Las concesiones podran ser transmitidas previa autorizacin administrativa. Tambin se establece la caducidad de la concesin por incumplimiento del concesionario. Como efecto de la caducidad, la concesin podra ser subastada entregndosele el resultado de la subasta al concesionario, previas algunas deducciones, para evitar el enriquecimiento injusto de la Administracin. Con todo, si no fuera posible adjudicar la 52
concesin, el concedente se incautara de todas las obras sin que el concesionario tuviera derecho a indemnizacin alguna.
Particular inters tiene la opinin de Joaqun Costa a finales del siglo XIX en relacin con las obras hidrulicas, de las que viene a decir que debern ser afrontadas por la Administracin por la falta de beneficios inmediatos de este tipo de obras que hace imposible concesionarlas.
A lo largo del siglo XX, con el abandono del ideario liberal y el advenimiento del Estado Social de Derecho, la actividad administrativa se ensancha y presta nuevos servicios, directamente o en gestin indirecta, surgiendo as la tcnica del servicio pblico. Pierde as protagonismo la concesin de obra pblica en beneficio de la concesin administrativa de gestin de servicio pblico, que engloba aquella. Con todo, ha de puntualizarse que la desaparicin de la concesin de obra pblica nunca fue completa, pues hay supuestos en los que la explotacin de la obra difcilmente puede ser calificada como servicio pblico si no es ensanchando de forma desmedida este concepto, como ocurre por ejemplo con la Ley de Autopistas de Peaje de 1972. A los efectos de su calificacin como concesin de obra pblica, es irrelevante la va por la que se obtengan los rendimientos previstos, siempre que provengan principalmente de las relaciones que se establezcan por el concesionario con terceros y no con la administracin (por ejemplo, concesin de marismas y concesin urbanstica). Estos ingresos son los que van a permitir financiar las obras.
Metro de Madrid fue una concesin de servicio pblico, entre cuyos promotores se encontraba el propio rey Alfonso XIII, que lleg a cotizar en la Bolsa de Madrid, entre 1919 y 1977, ao este ltimo en que, a raz de unos accidentes que tuvieron lugar, la concesin fue nacionalizada y posteriormente transferida a la Comunidad Autnoma de Madrid.
En la actualidad, la regulacin de la contratacin del sector pblico se recoge en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico, que ha venido a sustituir el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas de 2000, que haba sido modificado en diversas ocasiones, entre ellas por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesin de Obra Pblica. Con esta modificacin se recuperaron los rasgos definitorios de la figura centenaria de la concesin, actualizndola a la nueva realidad en la que ahora opera.
Evolucin de la inversin y stock de capital pblico en Espaa
Desde principios de los aos noventa, el volumen de recursos destinados a inversiones pblicas en Espaa oscil entre un mximo del 5,22 por ciento del PIB en 1990 y un mnimo del 3,44 por ciento en 1996. Durante once aos en ese periodo la inversin ha superado el 4,0 del PIB, ocho el 4,4 por ciento y dos el cinco por ciento.
53
El stock de capital pblico, por su parte, ha evolucionado desde el 27,76 por ciento del PIB en 1964 al 60,34 por ciento en 2007. En el periodo comprendido
entre 1964 y 2007 el stock de capital pblico se ha multiplicado a precios constantes por ms de diez; el stock de carreteras por 13,3; el de ferrocarriles por 6,7; el de infraestructuras hidrulicas por 6,0; el de sanidad por 36,3; y, finalmente, el de educacin por 10,4.
Importancia y evolucin de los fondos europeos en la cofinanciacin de las inversiones pblicas en infraestructuras y equipamientos pblicos
Las ayudas comunitarias para la financiacin de las redes transeuropeas de transporte se conciben:
- Como instrumentos de la poltica regional - Las infraestructuras promueven el desarrollo regional
- Como instrumento de la poltica de cohesin - Las infraestructuras vertebran el territorio y favorecen la cohesin
- Como instrumentos de la poltica de transportes - Las infraestructuras contribuyen a la integracin comunitaria y a la creacin del mercado nico europeo
- Para planificar y apoyar los proyectos de inters europeo
Pueden utilizarse como:
- Cofinanciacin del gasto pblico de los Estados miembros - Subvenciones a fondo perdido - Bonificaciones, prstamos, etc.
Los instrumentos utilizables son los siguientes:
- Lnea presupuestaria TEN (RTE-T) - Se crea en 1994 y se aplica fundamentalmente a los proyectos prioritarios, y especialmente si se trata de salvar barreras naturales, tramos transfronterizos o se utilizan frmulas de colaboracin pblico privada. - Todos los pases se pueden beneficiar de ella - Pueden revestir la forma de ayudas a estudios, cofinanciacin de las aportaciones pblicas de los Estados miembros (hasta un 20%), garantas de crdito, bonificaciones inters , etc. - Para 2007 - 2013 alcanzarn un volumen de 8.013 Millones de Euros, equivalentes a unos 1.200 Mmillones de Euros anuales 54
0 10 20 30 40 50 60 70 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 EVOLUCIN DEL STOCK DE CAPITAL NETO REAL PBLICO POR AGENTES En porcentaje del PIB
0 20 40 60 80 100 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 EVOLUCIN DEL STOCK DE CAPITAL NETO REAL PBLICO POR AGENTES En % sobre el total Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de "El stock y los servicios del capital en Espaa y su distribucin territorial. Actualizacin 1964-2007", Fundacin BBVA-Ivie y Annual Macro-Economic Database (AMECO), DG ECFIN, Comisin Europea 55
56
- Fondo de Desarrollo Regional (FEDER)
- Se crea tras la adhesin del Reino Unido y se destina a los proyectos de desarrollo regional (infraestructuras) - Se benefician de l las regiones cuyo PIB es inferior al 70% de la media comunitaria (regiones Objetivo 1) - Tasa cofinanciacin del 25 al 50% - Pueden aplicarse a las RTE-T - Para el periodo 2007 2013, 277.000 Millones de Euros
- Fondo de cohesin
- Se crea en 1992 y se aplica a proyectos de las redes transeuropeas (tambin a proyectos medioambientales) - Se benefician de l los pases con PIB menor al 90% de media comunitaria - Revisten la forma de cofinanciacin que puede llegar a ser del 85% - Para 2007 2013, alcanzarn 72.000 M (10.500 M/ao)
- Fondo ISPA
- Fondo destinado a preparar a los pases en fase de adhesin
El importe total previsto para las inversiones de todo tipo cofinanciadas con fondos europeos en el ltimo periodo de perspectivas financieras (2000 2007) ascenda para Espaa a 82.600 millones de euros. De este importe correspondan a infraestructuras de transportes 26.000 millones (31,6%).
El total de ayudas de los fondos europeos previsto para Espaa en el mismo periodo ascenda a 57.400 millones de euros, unos 16.400 millones de ellos, el 28,5%, para infraestructuras de transporte. De esta ltima cifra correspondan al Ministerio de Fomento y sus entes pblicos unos 13.000 millones de euros, casi el 80%, que se destinaron sobre todo a infraestructuras ferroviarias (8.000 millones de euros) y carreteras (3.500 millones de euros).
Finalmente, las ayudas destinadas al Grupo Fomento han evolucionado desde algo ms de 7.600 millones en el periodo 1989 1993, a 13.850 millones en el periodo 1994 1999 y a 20.500 en el periodo 2000 2007. 57
58
59
Colaboraciones publico privadas de los ltimos aos
Las Administraciones espaolas utilizan habitualmente las colaboraciones pblico privadas y en particular las concesionales. Segn los ltimos datos disponibles, cerca del 25 por ciento de las autopistas espaolas es de peaje, estn repartidas en 55 concesiones y suman unos 3.300 Km. La IMD de la red es de cerca de 25.000 vehculos, los ingresos por peaje de unos 2.200 millones de euros y los beneficios antes de impuestos de unos 1.300 millones.
Hay que advertir que aunque no existe problemas para cofinanciar con fondos europeos el apoyo pblico a los proyectos de colaboracin pblico privada, en Espaa solo se han utilizado excepcionalmente, como en el caso de la Autopista de peaje gallega Santiago de Compostela Alto de Santo Domingo.
En el cuadro adjunto se recogen los proyectos de los ltimos aos agrupados para los distintos niveles de las Administraciones pblicas.
En los ltimos seis aos se han desarrollado 450 proyectos por valor de unos 45.000 millones de euros, aproximadamente el 13% de todo lo destinado en ese periodo a esa inversin pblica.
Estas cifras significan que el Estado lleva a cabo el 10 por ciento de sus inversiones utilizando el sistema concesional y las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos el 15 por ciento.
De cada 10 proyectos licitados en este periodo, uno es del Estado, cuatro de las Comunidades Autnomas y cinco de los Ayuntamientos.
En los dos ltimos aos, el Estado ha utilizado en mucha menor medida el sistema concesional, mientras que las Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos han mantenido el porcentaje del 15 por ciento de sus inversiones en concesin.
De los cien proyectos concesionales licitados en los dos ltimos aos, por valor de 10.000 millones de Euros, slo dos por valor de 50 millones de Euros pertenecen al Estado. 60
A la altura de mayo de 2010 el Ministerio de Fomento ha anunciado un programa especial de colaboraciones pblico privadas por un montante de 17.000 millones de euros, que se dedicar fundamentalmente a proyectos ferroviarios. Este programa se concibe como una contribucin de la poltica de obras pblicas a los objetivos de crecimiento y empleo de la poltica econmica, respetando el objetivo de equilibrio de las cuentas pblicas que se le corresponde a la poltica presupuestaria. 61
VI. ESCENARIO PAIS Y MARCO REGULATORIO PARA LAS ALIANZAS PUBLICO PRIVADAS
Desde el punto de vista de los inversores, las colaboraciones pblico privadas para llevar a cabo un determinado proyecto requieren analizar tanto el riesgo del negocio que significa la colaboracin, como los riesgos asociados a los escenarios geogrfico, poltico, econmico, jurdico, regulatorio e institucional, sobre los que se van a desarrollar tales colaboraciones.
Como es sabido, estas colaboraciones consisten en que, en un proyecto concreto, cada parte aborda las tareas para las que est ms preparada, resultando para el conjunto una mayor eficiencia econmica y, por tanto, un valor aadido por la colaboracin. Este valor aadido es precisamente el que justifica la va de la colaboracin pblico privada frente a otras alternativas de contratacin ordinaria. Esta circunstancia es, si cabe, de una importancia comparativamente superior, si, como tantas veces ocurre, la falta de recursos pblicos hace que la va concesional sea la nica posible.
En lo que se refiere al sector privado, el resultado es una rentabilidad positiva razonable en funcin de la calidad de su inversin y gestin. Gestin que, por otro lado, estar generalmente regulada por basarse en la prestacin de un servicio pblico o, al menos, en la prestacin de un servicio de inters general
Todos los negocios, y ms las colaboraciones pblico privadas para el desarrollo de proyectos de obras pblicas, que son de especial larga duracin para dar tiempo a la recuperacin de la inversin y dems costes asociados, soportan, adems de los riesgos habituales asociados al negocio y al ciclo econmico, un determinado componente de riesgo pas que el inversor ha de encarar e interiorizar en su plan de negocio. Los negocios concesionales, por ejemplo, al ser negocios relacionados con actividades de servicio pblico o de inters pblico, estn obviamente regulados en cuanto a los riesgos y resultados, y son, por tanto, muy vulnerables respecto a las alteraciones que se puedan producir en los mbitos que no son propiamente de la responsabilidad del concesionario, gestor del servicio.
En suma, las colaboraciones pblico privadas, y en especial las concesionales, requieren pases de riesgos razonables para que puedan resultar de inters a los inversores. Esta es la razn por la que un buen nmero de promotores de este tipo de proyectos, solo se planteen participar en ellos cuando se ubican en pases OCDE. Seguramente sea esta una de las claves por las que el rgimen concesional ha tenido buena implantacin en Espaa. Sin embargo, son los pases emergentes los que cuentan con los mejores proyectos desde el punto de vista de su rentabilidad. El reto futuro ser compatibilizar la apuesta por los buenos proyectos con la mitigacin de los riesgos asociados al pas para que resulten atractivos a la iniciativa privada. A las entidades multilaterales les va a corresponder un protagonismo especial para vencer este reto.
62
En el grfico que se adjunta se recoge una forma de valorar los riesgos del escenario pas de un determinado proyecto de colaboracin pblico privada. Los aspectos considerados son los siguientes:
- Estabilidad institucional, jurdica, macroeconmica y de seguridad.
- Capacidad econmica de los ciudadanos y Administraciones.
- Calidad del marco regulatorio.
- Calidad de la preparacin de los proyectos.
- Respaldo poltico a los proyectos.
- Capacidad y pericia de la administracin.
- Capacidad y experiencia de los actores locales.
- Cobertura del riesgo reputacional del inversor.
La valoracin dada a cada uno de los aspectos tenidos en cuenta oscila de 1 a 10 y se considera adecuada cuando alcanza una nota de 7 o superior. 63
Probablemente el inversor no tomar la decisin de invertir en el proyecto si la puntuacin total no supera la cifra de 56 puntos. En el grfico se recoge un anlisis de este tipo para el caso de un proyecto situado en Espaa.
Marco regulatorio general
El marco regulatorio general establece unas normas que:
- Amplia y extiende el modelo concesional recogido en la Ley de Autopistas de 1972 a todas las obras pblicas y lo hace extensivo a todas las Administraciones Pblicas y Entidades de Derecho Pblico dependientes de ellas.
- Aclara las actuaciones inversoras que se realicen a travs de las sociedades de economa mixta.
- Crea el nuevo contrato de colaboracin pblico privada.
- Al contrato concesional de gestin de servicios pblicos que comprenda la ejecucin de obras, le sern de aplicacin los preceptos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la concesin de obras pblicas.
Se trata de una regulacin:
- Bsica (aplicable a todas las Administraciones pblicas, central, autonmica y local; y a todos sus Entes pblicos).
- Troncal (es comn a todas las infraestructuras y equipamientos pblicos: carreteras y autopistas, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, intercambiadores de transporte, residencias, hospitales, colegios universidades, desarrollos urbansticos, edificios pblicos, auditorios, polideportivos, instalaciones carcelarias, juzgados, viviendas sociales, recintos feriales, etc.).
El marco regulatorio general queda sustentado en:
- La Ley de Contratos del Sector Pblico, de octubre de 2007.
- La Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, de noviembre de 2003.
- La Futura nueva Ley de Captacin de Financiacin en los mercados por los concesionarios de obras pblicas, adjudicatarios de contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado y sociedades de economa mixta creadas para la ejecucin de contratos pblicos.
64
Marco regulatorio autonmico
- Leyes autonmicas de concesiones.
Marco regulatorio especial
- Legislacin de autopistas, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, aguas, costas, sanidad, educacin, etc.
Pliegos generales
- Reglamentos en alguna especialidad.
Pliegos particulares
- Pliego de Clusulas Tcnicas y Administrativas Particulares (rdenes Ministeriales).
Decisiones de adjudicacin u otorgamiento
- Reales Decretos de Adjudicacin u Otorgamiento.
65
VII MODELO ESPAOL DE COLABORACIONES PBLICO PRIVADAS PARA LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PBLICOS
Como se ha comentado, el marco regulatorio espaol para las colaboraciones pblico privadas queda recogido en normas generales y especiales de mbito estatal con carcter de Ley, en normas de mbito territorial para algunas comunidades autnomas y en normas de desarrollo de carcter reglamentario y especfico para los proyectos concretos. Todas ellas envueltas en el marco normativo general, encabezado por la constitucin como ley suprema, que sirve de fuente inspiradora e interpretativa de los preceptos que desarrollan las normas generales y las reguladoras de estas colaboraciones.
La Ley de Contratos del Sector Pblico, de octubre 2007, es la encargada de insertar las distintas modalidades de colaboracin pblico privada concesional en la contratacin de obra pblica. Por Sector Pblico se entiende tanto las Administraciones pblicas, centrales y territoriales, como sus entes pblicos. Tambin regula el nuevo contrato de colaboracin pblico privada y el uso del dilogo competitivo en la contratacin de proyectos especialmente complejos. Finalmente, tambin regula la forma de constituir alianzas pblico privadas institucionales sobre sociedades de economa mixta. Por su parte, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas regula la concesin para el uso privativo del dominio pblico, institucin que a veces se hace tan prxima a la de la concesin de obra pblica que se hace difcil su diferenciacin. No obstante, mientras los contratos concesiones de obra pblica se adjudican, las concesiones para el uso privativo del dominio pblico de otorgan.
La financiacin de las obras que se lleven a cabo con este tipo de contratos quedar prximamente regulada por la futura Ley de Captacin por los Concesionarios de Obras Pblicas, Adjudicatarios de Contratos de Colaboracin entre el Sector Pblico y el Sector Privado y Sociedades de Economa Mixta creadas para la ejecucin de Contratos Pblicos, hasta tanto eso no ocurra continuar regulndose por los artculos 253 a 260 de la, por otro lado, derogada en el resto de sus artculos, anterior Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas del ao 2000.
Algunas Comunidades Autnomas, como la de Madrid o la de Murcia, cuentan adems con leyes regionales, que son aplicables en la medida en que no entran en contradiccin con la ley troncal.
La regulacin que establecen estas normas, se completa con regulaciones especiales, dependiendo del tipo de obra pblica del que se trate. En particular, para los distintos modos de transportes, son de aplicacin las Leyes de Autopistas, Sector Ferroviario, Puertos y Aviacin Civil; para las infraestructuras hidrulicas, la Ley de Aguas; para las infraestructuras costeras, la Ley de Costas; para las infraestructuras sanitarias, la Ley General de Sanidad; para el tratamientos de residuos slidos, la Ley de residuos, etc., que han sido objeto de actualizacin en diversas ocasiones para adaptarlas a la realidad actual. El objetivo de la regulacin especial de los contratos 66
concesionales es la adaptacin de la regulacin troncal a cada tipo de obra pblica en concreto.
La regulacin especial de la concesin de obra pblica, puede requerir en ocasiones un cierto nivel de desarrollo, lo que ha hecho aconsejable redactar reglamentos. Tal es el caso de la Ley de Autopistas, que cuenta, con la denominacin de Pliego General, con uno de estos reglamentos.
Finalmente, para la aplicacin del marco regulatorio a cada concesin en concreto, se redactan los Pliegos de Clusulas Tcnicas y Clusulas Administrativas Particulares, que permiten licitar los contratos concesionales con el nivel de detalle necesario para su correcta ejecucin.
El marco regulatorio que ofrece este conjunto de normas, configuran en su conjunto un modelo de colaboracin pblico privada que, utilizado por manos expertas, destaca por su eficacia, seguridad jurdica, transparencia y eficiencia econmica. En este modelo merece especial atencin la figura de la concesin de obra pblica, de la que existe una notable experiencia multisectorial en Espaa.
Resumiendo en pocas palabras lo que el marco regulatorio podra ofrecer a los potenciales inversores en los proyecto de obras pblicas se podran sealar dos aspectos principales.
- Los contratos concesionales de obra pblica, destinada a dar soporte a servicios pblico o de inters general, nacen como contratos cooperativos, equilibrados y simtricos, en los que no caben el oportunismo ni las exuberancias en los resultados y en los que el equilibrio puede ser reclamado por cualquiera de las partes en caso de haberse perdido de forma sustancial y duradera por alguna de las causas previstas en su Ley reguladora.
- Cualquier contrato de concesin puede resultar conocido en un altsimo porcentaje por sus potenciales interesados antes de ser licitado. Los licitadores pueden conocer de antemano, sin sorpresas, el alcance y la sustancia de estos contratos. Tambin los derechos y obligaciones de concedente y concesionario, la tipologa de los riesgos con que se quedar la Administracin, los que sern transferidos al concesionario y los que les podran ser mitigados. La reversin anticipada, y las causas que la pueden motivar, estn tasadas en las normas y no pueden ser motivo de sorpresa. El rgimen de sanciones tambin est tasado en cuanto a sus cuantas acumuladas. Finalmente, los financiadores cuentan con la responsabilidad patrimonial de la Administracin y clusulas de aviso e intervencin.
A continuacin se resumen algunos de los rasgos distintivos de las colaboraciones pblico privadas espaolas, en general, y de las concesionales en particular: 67
- En los contratos concesionales de obra pblica se transfieren riesgos suficientes a la iniciativa privada para que las inversiones no computen en las cuentas pblicas. En estos contratos el sector pblico y el sector privado no son socios, son partes.
- El nuevo contrato de colaboracin pblico privada con dilogo competitivo, ideado para proyectos especialmente complejos, no es realmente un contrato tipificado, sino un contrato mixto de varios tipificados en el que imperar la tipologa del ms relevante de entre ellos.
- Los contratos pblicos pueden adjudicarse directamente a una sociedad de economa mixta en la que concurra capital pblico y privado, siempre que la eleccin del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para la adjudicacin del contrato cuya ejecucin constituya su objeto. Esta forma de establecer una colaboracin pblico privada requiere, pues, la aplicacin de algunos de los contratos tipificados.
- Con la participacin de la iniciativa privada en la provisin y financiacin de las obras pblicas se pretende no solo su aportacin financiera, sino tambin su capacidad de emprender e innovar y su anlisis estratgico de la gestin. Se trata, en suma, de introducir criterios de mercado en los mecanismos de provisin y financiacin.
- Conforme a lo anterior, y en virtud de la llamada clusula de iniciativa de los particulares, un promotor privado, que a estos efectos podra ser otra Administracin o ente pblico, acompandolo del correspondiente estudio de viabilidad, podra proponer a la Administracin responsable que licitara un determinado proyecto en rgimen de concesin.
- Mediante el contrato de concesin se encarga al concesionario la construccin de una obra y su explotacin para que preste servicios pblicos o de inters general, durante un plazo a cambio de un precio. Con ello se transfieren al concesionario los riesgos de construccin, financiacin y explotacin (demanda y/o disponibilidad), aunque parcialmente se mitiguen.
- La Administracin concedente podr establecer que el concesionario redacte el proyecto de construccin de las obras, asumiendo el concesionario los riesgos de sus propuestas.
- La propiedad econmica de la obra mientras dure su explotacin corresponde al concesionario. Las inversiones no suponen, pues, gasto pblico de la Administracin.
68
- La titularidad de los activos y de los servicios permanecen en el balance del concedente. Como consecuencia la Administracin mantiene su responsabilidad patrimonial.
- La Administracin podr incluir en el contrato de concesin la construccin de otras obras del mismo o distinto modo de transporte, si existe relacin funcional entre ellas y son competencia de la misma Administracin.
- Tambin podr prever zonas y obras para actividades complementarias necesarias para los usuarios de la concesin.
- Cuando existan razones de rentabilidad econmica o social, o concurran singulares exigencias derivadas del fin pblico o inters general de la obra objeto de la concesin, la administracin podr tambin aportar recursos pblicos para su financiacin.
- La construccin de la obra tambin podr ser financiada con aportaciones de otras Administraciones pblicas y otros organismos nacionales o internacionales.
- Se podr imponer al concesionario la subcontratacin de una parte importante de las obras.
- Con carcter previo a la licitacin de una concesin de obra pblica se elaborar el correspondiente estudio de viabilidad econmico financiera y el correspondiente anteproyecto o proyecto que se sometern a informacin pblica.
- La licitacin de las concesiones podr hacerse a iniciativa de personas naturales o jurdicas o de otras Administraciones, siempre que acompae su peticin del correspondiente estudio de viabilidad.
- El Pliego deber incluir, entre otros, los criterios de adjudicacin; los requisitos exigibles a los licitadores; las tarifas y las penalizaciones y ventajas por la calidad de los servicios; beneficios econmico financieros y tributarios y aportaciones que pueda realizar la Administracin concedente u otras Administraciones; rgimen de sanciones y supuestos que pueden dar lugar al secuestro.
- Los licitadores debern comprometerse a constituir una sociedad, ajustada a lo especificado, que ser la titular de la concesin. De esta forma la operacin inversora queda tambin fuera del balance de los accionistas y se posibilita la financiacin por el proyecto (Project Financing).
- La adjudicacin podr hacerse por el procedimiento abierto o restringido, siempre mediante concurso, o por el procedimiento negociado.
69
- Se trata de elegir al licitador ms eficiente entre los que acrediten capacidad tcnica y financiera suficiente. El objetivo ltimo es conseguir que no gane un mal candidato.
- Una vez perfeccionado el contrato, solo cabr modificaciones por razones de inters pblico y conllevarn el ajuste del plan econmico financiero.
- Una modificacin sustancial o que supere en un 20 por ciento al valor de la obra dar derecho al concesionario a la resolucin del contrato.
- Son derechos del concesionario, entre otros:
- El mantenimiento del equilibrio econmico de la concesin de acuerdo con la Ley.
- El derecho a la expropiacin forzosa.
- La cesin, hipoteca y titulizacin de los derechos de cobro, previa autorizacin administrativa.
- Obtener premios si la calidad del servicio supera los estndares exigidos.
- Son obligaciones del concesionario, entre otras:
- Cuidar del buen orden y calidad de la obra pblica.
- La labor de polica en ausencia de la autoridad.
- Mantener la obra pblica de conformidad con lo que, en cada momento, y segn el progreso de la ciencia, disponga la normativa tcnica, medioambiental y de seguridad de los usuarios.
- Conseguir los estndares de calidad del servicio, salvo sanciones.
- El contrato concesional se concibe como un contrato cooperativo, simtrico y equilibrado, que defiende los intereses del concedente, concesionario, financiador, subcontratistas y usuarios. La Administracin deber restablecer el equilibrio econmico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda:
- En los supuestos de ius variandi, factum principis y causas de fuerza mayor, modificando cualquier clusula del contrato de contenido econmico con alguna limitacin respecto a la ampliacin del plazo.
70
- Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio contrato para su revisin.
- Para dirimir los conflictos del contrato se establece la jurisdiccin contencioso administrativa. No est previsto dirimir los posibles conflictos que puedan surgir mediante arbitraje.
- La Administracin, entre otras, ostentar las siguientes prerrogativas o derechos:
- Modificar la obra pblica por razones de inters pblico.
- Resolver los contratos.
- Imponer penalizaciones. No podrn superar el 10 por ciento del presupuesto de las obras durante la ejecucin de estas, ni el 20 por ciento de los ingresos de explotacin del ao interior si ya estuviera en explotacin.
- Multas coercitivas cuando el concesionario persista en el incumplimiento de sus obligaciones.
- Secuestrar y explotar la obra pblica, mediare o no culpa del concesionario. El lmite temporal no rebasar los tres aos, salvo que terminara con la resolucin del contrato.
- Imponer las condiciones de explotacin para solucionar situaciones excepcionales.
- El contrato concesional est concebido como una financiacin por el proyecto, que puede recibir ayudas pblicas para garantizar su viabilidad econmica y financiera. Entre otras vas de financiacin, el concesionario podr:
- Emitir obligaciones y otros ttulos, que no podrn terminar su reembolso en fecha posterior al trmino de la concesin. Podrn contar con el aval del Estado.
- Emitir valores que representen una participacin en uno o varios derechos de crdito a favor del concesionario, previa autorizacin de la Administracin.
- Hipotecar la concesin, previa autorizacin de la Administracin.
- Utilizar crditos participativos
- El acreedor hipotecario y los tenedores de ttulos que representen derechos de crdito del concesionario podrn ejercer las clusulas de step in rights: 71
- Solicitar a la Administracin que ponga fin a la negligencia o dolo del concesionario que pudiera estar dando lugar al menoscabo o deterioro de la concesin.
- Permitirles, antes de la resolucin del contrato de la concesin, proponer un nuevo concesionario o a subrogarse temporalmente en el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, siempre que reunieran los requisitos para ello.
- Con las clusulas de aviso e intervencin la Administracin da a los financiadores herramientas para evitar que incurran en riesgo moral y se favorece que a los dos les interesa que la concesin funcione.
- Las concesiones se extinguirn por:
- Cumplimiento del plazo, que no podr exceder los 40 aos salvo que se hubiera ampliado por alguna de las razones previstas en la Ley.
- Resolucin. Entre otras, son causas de resolucin:
- El mutuo acuerdo
- El secuestro por un plazo superior a tres aos
- El rescate por razones de inters pblico. En caso de rescate, la Administracin vendr obligada a abonar las inversiones pendientes de amortizar, descontadas las posibles sanciones. En caso de no mediar culpa del concesionario, deber indemnizarle por el lucro cesante, atendiendo a los resultados de la explotacin durante el ltimo quinquenio.
- Un aspecto especialmente importante es la colaboracin y coordinacin entre Administraciones pblicas en este campo. Las Administraciones tienen los deberes de reciproca informacin y cooperacin mutuas en el ejercicio de sus actuaciones de planificacin y construccin de obras pblicas. En defecto de acuerdo entre las Administraciones pblicas los planes de obras pblicas de competencia del Estado prevalecern sobre los de cualquier otra Administracin.
- Tambin se atribuye al Estado, cuando se justifique por la incidencia directa y significativa sobre la actividad econmica general, la facultad de coordinar los planes de obras pblicas que sean competencia de las Comunidades Autnomas con los planes de obras pblicas de inters general. 72
MODELO DE COLABORACION PUBLICO-PRIVADA EN LA GESTION SANITARIA DE LA COMUNIDAD DE MADRID. SITUACION DE REFERENCIA
Datos globales Espaa
- Poblacin > 46 millones de habitantes - PIB > 1 billn - N total de Hospitales: 804 - N total de camas: 160.983 - N de altas al ao: 5 millones
Datos globales Comunidad de Madrid
- Poblacin > 6 millones de habitantes - PIB > 195 MMM - N total de Hospitales: 83 - N total de camas: 22.56 - N de altas al ao: 650.000 - La CAM tiene deficiencia de hospitales para su poblacin.
Caractersticas de la situacin de partida
- Sanidad en Espaa universal y gratuita - CAM: Crecimiento poblacional >1,5 M habitantes, expansin acelerada zonas perifricas y descentralizacin de la corona metropolitana - Necesidad de mejorar la situacin actual de atencin sanitaria en la CAM. - La CAM ha desarrollado un plan que contempla la construccin de 8 hospitales (7 nuevos y 1 traslado), y la remodelacin del rea hospitalaria de la red pblica: 56 nuevos centros de salud. - Estabilidad presupuestaria - No hay posibilidad para abordar la inversin directamente.
Modelo concesional
- Permite el mantenimiento actual de servicios pese al aumento de demanda, sin consolidar en dficit. - Incorpora sistemas de gestin privada, que optimizan los recursos. - Eficiencia en el gasto. - Flexibiliza las relaciones laborales, con sistemas ms competitivos y enfocados a la consecucin de resultados. - Favorece la equidad intergeneracional. - Especializacin del sector privado, innovacin, y transferencia de riesgos - Reduccin del plazo de provisin de la infraestructura y servicios aparejados.
73
- Para los 8 hospitales de la CAM (inversin superior a 700MM), el plazo requerido desde la concepcin hasta puesta en marcha de los hospitales fue de 4 aos .- La labor de la Administracin pasa de proveedor a controlador. - Actualmente se ampla la red hospitalaria con 4 nuevos centros en los que se concesiona la asistencia sanitaria.
CONTRATO DE CONCESION DE OBRA PUBLICA HOSPITAL PUERTA DE HIERRO-MAJADAHONDA (para la redaccin del proyecto, construccin y explotacin del HOSPITAL, sin incluir los servicios asistenciales)
- Redaccin del Proyecto de Ejecucin de la obra pblica. - Ejecucin y direccin de las obras. - Provisin del mobiliario general y clnico (definido por la Administracin). - Mantenimiento de la obra, instalaciones y mobiliario (sin incluir el equipamiento de alta tecnologa) - Reposicin de instalaciones y mobiliario. - Explotacin de zonas complementarias y espacios comerciales. - Prestacin de servicios no asistenciales.
- Tiempo de construccin: 28+3 meses - Inversin total: 246 MM (capital/deuda: 11/89) - Concesin explotacin servicios no asistenciales: 30 aos - Pago: Canon (CMA) sujeta a deducciones por incumplimiento de parmetros de calidad y disponibilidad definidos en los pliegos (40% fijo - 60% variable) - Ajuste de las tarifas: Por variaciones sustanciales de volumen ( 15 puntos porcentuales a la ocupacin media estimada fijada en el 85% en los servicios de lavandera y restauracin) y por inflacin - Unidad Tcnica de Control: Evaluacin continua de la prestacin de servicios
Poblacin referencia: 550.000 habitantes. M2 construidos: 248.000 (i/apk + reas servicio) N camas: 923 en 626 habitaciones N de quirfanos: 27 Puestos de Consultas: 220 74
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Fausto Gonzalez Casado Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid
75
CASO DE ESTUDIO SOBRE LA UTILIZACIN DE APPs PARA LA RECOGIDA DE RESIDUOS EN EL MUNICIPIO DE MADRID
En lneas generales, la gestin de los residuos de una ciudad est compuesta por tres operaciones bien diferenciadas: la limpieza de espacios pblicos, la recogida y traslado de los residuos que se generan a las instalaciones de tratamiento y, por ltimo, el tratamiento de dichos residuos.
En Espaa, el marco legal viene proporcionado por la Ley 10/1998 de residuos, segn la cual Corresponde a las Comunidades Autnomas la elaboracin de los planes autonmicos de residuos, la autorizacin, vigilancia, inspeccin y sancin de las actividades de produccin y gestin de residuos. y adems Corresponde a las Entidades Locales, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminacin de los residuos slidos urbanos. Se trata por lo tanto de un servicio pblico cuya competencia pertenece a las regiones y en mayor medida a las localidades. Para el caso concreto de la ciudad de Madrid la Administracin responsable de la gestin de residuos slidos urbanos en la ciudad de Madrid es el Ayuntamiento de la ciudad.
La cantidad de residuos en la ciudad de Madrid ha conocido un crecimiento muy importante en los ltimos aos, debido tanto al crecimiento de su poblacin como al desarrollo econmico que ha experimentado la ciudad y sus habitantes.
Fuente: rea de Gobierno de Medioambiente. Direccin General de Evaluacin Ambiental
El modelo de gestin utilizado por el Ayuntamiento ha evolucionado en el tiempo de forma muy importante, pasando de un modelo de gestin pblica con medios pblicos (incluido personal funcionario) a una gestin en ciertas reas, con medios privados. En lo referente a la recogida y transporte de residuos, el cambio empieza a operarse en 1940 y no se completa hasta los aos 70, cuando el servicio se ejerce totalmente por el sector privado. Las principales razones por las que se eligi delegar en el sector privado fueron la bsqueda 76
de una mayor eficiencia, diferir en el tiempo las inversiones que era necesario realizar, la bsqueda de una mayor flexibilidad para adaptar el servicio a unas necesidades en evolucin, y, finalmente, una mayor capacidad para adoptar nuevas tecnologas.
En la actualidad, para proporcionar los servicios asociados a la gestin de los residuos, el rea de Gobierno de Medio Ambiente dispone de dos Direcciones Generales:
- La Direccin General de Gestin Ambiental Urbana (DGGAU): esta Direccin General asume las competencias en materia de limpieza y retirada de residuos. - La Direccin General del Parque Tecnolgico de Valdemingmez: esta Direccin General asume las competencias en materia de tratamiento d residuos.
La recogida y transporte de residuos en el municipio de Madrid
En lo que se refiere en particular a la gestin de la recogida y transporte de residuos, la DGGAU ha tomado las siguientes decisiones estratgicas:
- La completa gestin indirecta del servicio con la colaboracin del sector privado: para ello utiliza el Contrato de Gestin de Servicio Pblico que viene recogido en la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP). - La fragmentacin en grupos de servicios y zonas de la ciudad: de esta forma se pasa a tener un total de 10 contratos para la recogida y transporte de residuos.
Principales caractersticas de los contratos
- Monto econmico: de 25 M a 225 M - Duracin: Variable, en funcin de las inversiones a amortizar. - Retribucin del concesionario: Facturacin mensual por las toneladas recogidas. del pago se descuentan las penalizaciones por incumplimientos del contrato.
77
- Riesgos transferidos: Los principales son los de proyecto, construccin, demanda y mantenimiento y puesta a disposicin. - Garantas y solvencia exigida a los licitadores: garanta provisional del 2% de la inversin, y definitiva del 4% (al adjudicatario). La cifra de negocio global mnima anual del licitador ser dos veces el precio estimado anual para cada contrato. Adems, se le exige haber realizado contratos de recogida de residuos en ciudades de ms de 250.000 habitantes en los ltimos 3 aos. - Causas de resolucin: abandono del servicio, obstruccin de las labores de inspeccin, incumplimiento legislacin laboral y normas de subcontratacin. - Penalizaciones: hay previstas diversas penalizaciones por incumplimiento del contrato, de diversa gravedad, que llevan aparejadas sanciones econmicas. - Criterios de adjudicacin: un 33% lo constituye el proyecto tcnico y un 20% la proposicin econmica.
En estos contratos, el Ayuntamiento aporta al concesionario determinadas instalaciones fijas para que ste pueda proporcionar el servicio. Adems, y de acuerdo con la legislacin laboral espaola, el personal del servicio del concesionario saliente debe ser absorbido (subrogacin) por el concesionario entrante, manteniendo las condiciones de antigedad y cumpliendo las condiciones del convenio correspondiente. Lo mismo sucede con todo el material mvil, que es amortizado durante la duracin del contrato y luego cedido al siguiente adjudicatario.
Para el control de dichos contratos el Ayuntamiento vigila tanto el cumplimiento del servicio como la calidad del mismo. El cumplimiento del servicio es controlado por el servicio de inspeccin del Departamento de Explotacin, y de la calidad se encarga el Servicio de Control de Calidad (para lo cual utiliza una empresa privada).
Mediante este tipo de contratos se ha conseguido obtener un precio por la recogida de tonelada muy competitivo (107,35/Tonelada en recogida domiciliaria en la zona centro de Madrid). Adems, se ha obtenido una muy buena calidad del servicio, incluyendo elementos como la utilizacin de camiones hbridos, que funcionan con gas para determinadas zonas y horarios, lo cual ha reducido el ruido y la contaminacin.
La financiacin del servicio, aplicando el principio quien contamina paga, procede del impuesto que pagan los envasadores por cada producto puesto por primera vez en el mercado nacional, y por la tasa municipal de residuos que pagan los ciudadanos.
Penalizaciones previstas por incumplimientos
- Se clasifican las faltas en leves (500 ), graves (3.000 ) y muy graves (15.000 ). 78
- La reincidencia de ms de 5 faltas muy graves en el plazo de doce meses podra dar lugar a la rescisin del contrato. - El incumplimiento de los mnimos de los estndares de calidad el primer mes da lugar a un apercibimiento. En el caso de reincidir en alguno de los 3 meses siguientes se penalizara en funcin del porcentaje que se supere el estndar establecido.
Criterios de adjudicacin ponderados del contrato tipo (500 puntos)
- Proyecto tcnico (165 puntos) - Proposicin econmica (100 puntos) - Medios materiales (55 puntos) - Grado de definicin de la propuesta (50 puntos) - Programacin del control de calidad (40 puntos) - Planteamientos ambientales (40 puntos) - Recogida de grandes productores y mercados (20 puntos) - Programa de informatizacin y comunicacin (20 puntos) - Sistemas de divulgacin y comunicacin de los servicios ofrecidos (10 puntos)
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Vicente Alcaraz Carrillo de Albornoz Master en Gestin de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid 79
CONCESIONES DE METRO LIGERO EN LA COMUNIDAD DE MADRID Condicionantes especficos
- Dificultad de encajar la concesin de una nueva infraestructura en una red integrada de ferrocarril urbano. - Frecuentemente, se da la presencia previa de un operador pblico. - Condicionantes de la poltica tarifaria general aplicada en el sistema de - transportes metropolitano. Normalmente se trata de un servicio fuertemente subvencionado. - Importantes inversiones y altos riesgos constructivos.
Caractersticas ms frecuentes en estas concesiones
- Tranvas o metros ligeros, explotables de forma independiente del resto de la red. - Pago, por parte de la Administracin, de una tarifa tcnica al concesionario. - La tarifa media pagada por el usuario en una nueva infraestructura de ferrocarril metropolitano suele cubrir apenas el 20% de la tarifa tcnica. - Frecuentemente, se establecen limitaciones al riesgo de demanda asumido por el concesionario.y
Planteamiento de las concesiones de metro ligero en Madrid
- Inicialmente, se haba planteado que la construccin de las lneas fuera llevada a cabo por MINTRA, mientras que la explotacin del servicio de transporte sera realizada en rgimen concesional. Los contratos de obras correspondientes se firmaron en enero de 2005. - La consolidacin de MINTRA en el sector de Administraciones Pblicas en febrero de 2005, llev a la necesidad de establecer mecanismos que permitieran sacar del balance de MINTRA las inversiones comprometidas, manteniendo en todo momento el objetivo de no retrasar los proyectos en marcha. - Dados estos condicionantes, se decidi ir a concesiones de construccin y explotacin de obra pblica, asumiendo el concesionario la mayora de los riesgos, con lo que las inversiones quedaran en el balance del concesionario, fuera del balance de MINTRA. - Este planteamiento tropezaba con una importante dificultad: la existencia de unos contratos de obra ya en ejecucin. - Se descart desde el primer momento una posible rescisin de los contratos de obra, sustituyndolos por nuevos contratos de concesin. En todo el proceso se ha seguido el principio de que la estructuracin jurdica y econmico-financiera de la operacin no deba incidir en los aspectos tcnicos y funcionales de la obra ni de la explotacin del servicio. 80
- La solucin jurdica a la que finalmente se lleg fue la subrogacin del concesionario en la posicin de MINTRA en dichos contratos de obra. Para ello, MINTRA lleg a los oportunos acuerdos con los contratistas correspondientes, que aceptaron dicha subrogacin. Las obligaciones de los concesionarios incluyen, por tanto, subcontratar las obras de cada concesin a los contratistas que ya estaban ejecutando las obras. - Esta solucin aplicada a los contratos de obra civil, se aplic igualmente a los contratos para la ejecucin de las instalaciones, si bien en este caso ya se previ en los contratos de obra la subrogacin de un futuro concesionario en la posicin de MINTRA. - Respecto al material mvil para los metros ligeros, la situacin era distinta. MINTRA mantuvo los contratos de suministro que tena formalizados con los fabricantes y, posteriormente, el concesionario comprara los trenes a MINTRA como parte del contrato concesional.
Datos bsicos de las concesiones
81
El concurso se plante en dos lotes que agrupaban las tres lneas en dos concesiones, de tal forma que cada licitador podra presentar su oferta nicamente por uno de los lotes.
Lote 1 Lnea km Inversin inicial (M ) (incluido material mvil) Demanda anual media estimada (millones viajeros)
T2 (Colonia Jardn-Pozuelo)
T3 (Colonia Jardn-Boadilla)
Total
8,7
13,5
523 (sin IVA)
9,1
8,5 Lote 2 Lnea km Inversin inicial (M ) (incluido material mvil) Demanda anual media estimada (millones viajeros)
T1 (Pinar de Chamartn-Las Tablas)
5,4
254 (sin IVA)
6,3
82
83
84
Caractersticas del contrato concesional
- La entidad concedente es MINTRA. - El concesionario tena que contar con experiencia previa en construccin de infraestructuras ferroviarias y en la prestacin de servicios de transporte. - El plazo concesional es de 30 aos. - La retribucin del concesionario consiste en una tarifa tcnica, por cada viajero transportado, pagada por el Consorcio Regional de Transportes de Madrid (CRTM). Dicha tarifa se actualizar anualmente en un 98% de la variacin del IPC - En el Pliego de Condiciones Administrativas Particulares se fijaba un importe mximo de dicha tarifa para cada una de las dos concesiones. La tarifa tcnica fue la principal variable econmica de licitacin.
Resultados obtenidos
- Las dos concesiones pudieron ser adjudicadas y MINTRA pudo alcanzar el objetivo principal de sacar las inversiones fuera de su balance. Las obras se ejecutaron al ritmo previsto. - El nmero de licitadores fue relativamente reducido. Para la concesin del lote 1 (Pozuelo y Boadilla) hubo dos ofertas y para el lote 2 (Sanchinarro-Las Tablas) slo una . - Las bajas ofertadas respecto a la tarifa de referencia fueron tambin reducidas, especialmente en la concesin de Pozuelo-Boadilla. Estas bajas se fundamentaron en una mayor demanda esperada. - Las TIR exigidas al proyecto fueron superiores a lo establecido en el estudio de viabilidad de la Administracin, indicando el elevado riesgo percibido por los licitadores en estas concesiones.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid 85
PROLONGACIN DE LA LNEA 8 A LA NUEVA TERMINAL DE BARAJAS
Planteamiento inicial de la concesin
- En el contexto de una polmica entre la Comunidad de Madrid y la Administracin Central sobre quin deba hacerse cargo del coste del metro a la nueva terminal de Barajas, la primera de stas decide finalmente hacerse cargo de la obra, pero a travs de una concesin que evite que el coste recaiga sobre los contribuyentes. - Se estableci la necesidad de hacer compatible el sistema concesional en el nuevo tramo con la gestin de la lnea 8 de metro en su conjunto.
Caractersticas de la concesin
- La entidad concedente es MINTRA. - El perfil del concesionario era el de una empresa con experiencia previa en construccin o mantenimiento de infraestructuras ferroviarias. - El concesionario deba realizar la obra civil (tnel y va) del nuevo tramo ms las instalaciones. Es responsable del mantenimiento de la obra civil y de aquellas instalaciones cuyo mantenimiento no se realice de forma centralizada por METRO en toda la lnea. - La retribucin del concesionario consiste en una tarifa tcnica pagada por el Consorcio Regional de Transportes de Madrid (CRTM) por cada viajero con origen/destino en la T-4, excepto los que utilicen el abono de transportes y los trabajadores del aeropuerto. - El importe de la tarifa tcnica fue la principal variable econmica en la licitacin. Dicho importe se actualiza cada ao en funcin del 90% del crecimiento del IPC. - El CRTM ha fijado un recargo sobre la tarifa a los usuarios con origen/destino en el aeropuerto. Los usuarios del metro en las antiguas terminales tambin estn obligados al pago de dicho recargo. - La Administracin aport el proyecto constructivo del nuevo tramo. AENA ya tena construidas en la T-4 las estaciones de Metro y de la futura lnea de cercanas. El concesionario asumi el riesgo de construccin. La inversin inicial se estimaba en 45 M (sin IVA). - Adems del riesgo de demanda, el concesionario est sujeto a un rgimen de penalizaciones en funcin del correcto mantenimiento de la obra (riesgo de disponibilidad). - El plazo de la concesin es de 20 aos. - La demanda inicial del billete especial al aeropuerto se estimaba, slo para la T-4, en 2,7 millones de viajeros anuales, segn el estudio de demanda de la Administracin. El importe de la tarifa especial se fij en 1 . - Los factores fundamentales considerados en el estudio de demanda fueron el nmero de viajeros que utilizaban previamente la lnea 8 con 86
origen/destino en el aeropuerto, su distribucin por ttulos de transporte, las previsiones realizadas por AENA sobre la evolucin futura del trfico areo en Barajas y la distribucin anunciada de las compaas areas entre terminales (65% del trfico en la T-4). - El riesgo de demanda se encuentra limitado por unas bandas establecidas inicialmente en +/- 30% respecto a la demanda estimada por cada licitador. No obstante, la banda inferior no podr superar nunca la demanda estimada por la Administracin. Adems, estas bandas se pueden variar por el licitador en su oferta, nicamente a favor de la Administracin. - A los efectos del establecimiento de estas bandas, se considera la demanda acumulada ao a ao, desde el inicio de la explotacin.
Demanda del billete especial en la T-4 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 4.000.000 4.500.000 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Ao de la concesin V i a j e r o s
Restablecimiento del equilibrio econmico-financiero de la concesin -
- Supuestos generales establecidos en la Ley de Concesiones: modificaciones impuestas por la entidad concedente, casos de fuerza mayor y actuaciones de la Administracin con incidencia sobre la concesin. - Cuando la demanda real no supere o sobrepase los umbrales mnimo y mximo, respectivamente, definidos por el propio concesionario en su oferta. - Supuestos especficos de esta concesin: Cuando METRO no cumpla las condiciones definidas en cuanto a la frecuencia, calidad y seguridad del servicio de transporte en el conjunto de la lnea 8, y ello repercuta significativamente sobre la demanda en la concesin. Se considera que METRO incumple los parmetros de frecuencia cuando el nmero de coches-km ofrecido cae ms de un 15% respecto al estndar establecido por el CRTM. 87
- Se aplica tanto a favor del concesionario como a favor de la Administracin - Supondr la modificacin de cualquiera de los parmetros de contenido econmico de la concesin. - Se calcular la variacin a aplicar en el parmetro elegido midiendo la incidencia del supuesto que da lugar al reequilibrio sobre el Plan Econmico-Financiero original del concesionario.
Criterios de adjudicacin (sobre un total de 1000 puntos)
- Criterios tcnicos. Valoracin mxima: 450 puntos. Se exiga una puntuacin mnima de 225 puntos. - Organigrama: 30 puntos - Programa de realizacin de las obras: 260 puntos - Planes de mantenimiento: 160 puntos
- Criterios econmicos: 550 puntos sobre un total de 1000. - Tarifa tcnica: 300 puntos - Banda inferior de demanda: 60 puntos - Banda superior de demanda: 60 puntos - Coherencia y viabilidad de la propuesta econmico-financiera: 130 puntos (se exige un mnimo de 70 puntos en este criterio). Este criterio se subdivida en: coherencia en los costes y en las estimaciones de demanda (100 puntos) y ratio de cobertura de la deuda (30 puntos).
88
Resultados del proceso de licitacin
- La tarifa tcnica calculada en el estudio de viabilidad econmico- financiera, de acuerdo con la demanda prevista, anteriormente indicada, era de 1,81 por cada viajero obligado al pago de la tarifa especial. En el Pliego de Clusulas Administrativas Particulares (PCAP) no figuraba esta cifra como lmite superior a las ofertas de los licitadores. Para el clculo se consider una TIR de proyecto (antes de impuestos) del 8,6%. - Se presentaron 6 ofertas en total, con los siguientes parmetros econmicos:
Tarifa tcnica Banda inferior Banda superior Ratio cobertura de la deuda VAN de ingresos del concesionario TIR proyecto (antes de impuestos) Licitador 1 0,85 0% 100% Recursos propios 67,0 M 6,70% Licitador 2 0,89 0% 110% 1,78 55,4 M 6,06% Licitador 3 1,50 0% 100% Recursos propios 76,8 M 7,80% Licitador 4 1,42 67% 100% Recursos propios 72,9 M 9,41% Licitador 5 1,82 0% 100% 1,64 95,5 M 10,07% Licitador 6 1,53 0% 105% 1,45 75,4 M 8,07%
Estimaciones de demanda
ESTIMACIONES DE DEMANDA Millones de viajeros acumulados Administracin 59.500.784 Ao 3-20 Licitador 1 110.816.763 Licitador 2 85.015.052 Licitador 3 71.697.001 Licitador 4 70.257.889 Licitador 5 72.749.714 Licitador 6 67.711.801 MEDIA 79.708.037
89
Desviaciones respecto a media Licitador 1 39,0% Licitador 2 6,7% Licitador 3 -10,1% Licitador 4 -11,9% Licitador 5 -8,7% Licitador 6 -15,1%
- Los licitadores estimaron una demanda considerablemente mayor que la Administracin (en media, un 34% ms). - Las bajas ofertadas respecto a la tarifa de referencia fueron sustanciales. En dos casos, la baja fue superior al 50%. - Estas bajas se fundamentaron tanto en una menor TIR exigida al proyecto como en una mayor demanda esperada. Los licitadores tambin previeron unos costes de construccin inferiores a los contemplados en el estudio de viabilidad de la Administracin. - La mayora de los licitadores renunciaron a la limitacin del riesgo de demanda (al establecer la banda inferior en el 0%) - Tambin redujeron, en su mayora, la banda superior a su propia demanda estimada (lmite en el 100% frente a un lmite mximo permitido del 130%) - El peso del criterio de la tarifa tcnica era elevado. La oferta adjudicataria fue la que present la menor tarifa tcnica. - Es de destacar que la mayora de los licitadores optaron por asegurarse el mximo de puntos en los criterios de las bandas de trfico. - Varios de los licitadores optaron por asegurarse el mximo de puntos segn el criterio del ratio de cobertura de la deuda, financiando la concesin ntegramente con recursos propios. En general, los licitadores consideran que este criterio del ratio de cobertura de la deuda es confuso. - Sin embargo, el criterio de la solidez y coherencia de las previsiones de costes y de demanda es esencial para limitar comportamientos estratgicos de los ofertantes.
Resultados para MINTRA
- La reestructuracin de la actividad de MINTRA permiti realizar en su integridad el Plan de Ampliacin del metro de Madrid 2003-2007, cuya inversin total era de unos 4.900 M. - Las soluciones adoptadas han permitido evitar disrupciones graves en el esquema de funcionamiento de los distintos agentes implicados en la red de transporte de Madrid. - La actividad de MINTRA se orienta ahora claramente hacia el sistema concesional. - Esto no impide que MINTRA siga ejerciendo plenamente su papel de supervisin de todo el desarrollo de los proyectos, con independencia de 90
que se lleven a cabo con contratos de obra tradicionales o bajo el sistema concesional.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Antonio Snchez Solio Master de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid 91
LOS CONTRATOS CONCESIONALES DE PEAJE EN SOMBRA DEL MINISTERIO DE FOMENTO Estas autovas espaolas, que fueron las primeras en ser construidas (aos 80), adolecieron en su momento de los avances tcnicos, de trazado, de construccin y de disponibilidad de fondos que s disfrutaron las dems autovas construidas a partir de los aos 90. Bsicamente coinciden con las nacionales I a IV:
- Nacional I Madrid-Burgos (350 km) - Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km) - Nacional III Madrid - Cuenca (250 km) - Nacional IV Madrid -Sevilla (550 Km)
El Ministerio de Fomento se plante este proyecto como asociacin pblico privada, con el doble objetivo de conseguir su realizacin sin impacto puntual en el dficit pblico, con el empleo de una parte de los presupuestos futuros destinados al mantenimiento y la conservacin, y asegurar, por otro lado, la calidad en el mantenimiento durante el plazo de vida de la concesin de los ejes viarios de alta capacidad por los que circula un gran porcentaje del trfico en Espaa.
92
Para ello se previ un sistema de concesin cuyo contenido ha sido la construccin y explotacin de estas infraestructuras con un sistema de pago de peaje en sombra (pago por la Administracin en funcin del nmero y del tipo de los vehculos que circulen por las carreteras), corregido significativamente en funcin de los parmetros de la calidad del servicio exigidos al concesionario.
El proyecto se est acometiendo en dos fases de actuacin, una primera que ha contemplado el acondicionamiento de los ejes ms prioritarios (A-1, A-2, A-3 y A-4) y una segunda fase que contempla el acondicionamiento de las autovas A-5 y A-6 y un tramo de la A2.
Los datos ms significativos en cuanto a caractersticas y costes de la primera fase de actuacin son los siguientes:
- Necesidad de inversin para la adecuacin, reforma y reposicin de alrededor de 1.850 millones de euros. - Longitud de itinerario total de 1.522 Km. - Consecuentemente, inversin inicial por kilmetro en torno a 1,2 millones de euros. - IMD conocida y muy elevada. Se esperaban a la altura de 2006 alrededor de 17.500 millones de vehculos km/ao en 2006.
El objeto del contrato contena tres tipos de actuaciones:
- Las obras de adecuacin, reforma y modernizacin inicial. - Las de reposicin y grandes reparaciones y - La conservacin peridica y explotacin de las infraestructuras.
Las caractersticas principales que definen a las APPs y que se tuvieron en cuenta a la hora de definir estos contratos fueron las siguientes:
- Deba tratarse de un contrato a largo plazo entre una Administracin y un privado. - El socio privado quedaba obligado a la prestacin de un servicio para lo que necesitaba una inversin en inmovilizado o reforma sustancial del activo existente. - Considerando el valor patrimonial de los itinerarios, midindose la depreciacin, se constataba que la inversin en adecuacin supondra ms del 50% del valor de reposicin neto de cada tramo de obra en que se dividiran las actuaciones, lo que se juzgaba ms que suficiente. - El socio privado queda obligado a la prestacin de un servicio en condiciones y estndares de calidad preestablecidos. - La Administracin es la principal pagadora an cuando no sea la usuaria final. Los pagos futuros se calcularan en funcin del trfico de vehculos ligeros y pesados y est modulada automtica y significativamente por el cumplimiento de rigurosos estndares de calidad exigidos en el contrato de concesin. 93
Anlisis desde el punto de vista de la contabilidad nacional
Para que la inversin inicial no se considere dficit es necesario que, simultneamente:
- Se soporte el Riesgo de Construccin por parte del promotor privado. - Se soporten al menos uno de los dos riesgos siguientes por el privado: disponibilidad o demanda.
Respecto del primer riesgo, el pliego cuida su asuncin por el privado, estipulando que el concesionario asume los riesgos derivados de la construccin en su totalidad.
Respecto del segundo riesgo, no pareca lgico fundar el mismo exclusivamente sobre la demanda por una razn: el trfico del corredor era conocido al tratarse de un itinerario ya existente.
En los pliegos se opt por introducir un doble sistema. El canon est basado en la demanda, por aplicacin de una tarifa. No obstante, el canon no se calcula sin ms, sino que tanto el VAN del canon mximo, como su importe anual van a estar limitados en funcin de las ofertas que se realicen.
A su vez, dicho canon va a estar sometido a una serie de rebajas automticas, relacionadas con la consecucin de unos determinados indicadores de calidad en el servicio prestado. Este es un elemento esencial en este contrato para la asuncin por el concesionario del riesgo de disponibilidad. El hecho de que las rebajas en el pago introducidas sean sustanciales, automticas y previstas en el propio contrato es lo que implica la asuncin de este riesgo por parte del concesionario.
A modo de ejemplo valga citar que, en este pliego, se introdujeron un total de 41 indicadores objetivos para valorar la calidad del servicio, desde texturas a limpieza pasando por niveles de servicio. El sistema de medicin peridica, perfectamente definido, establece unos determinados umbrales de correccin, cuyo incumplimiento supone una rebaja automtica en el precio a satisfacer por la Administracin, determinada bien como un porcentaje de reduccin o como una cantidad fija. El anlisis de sensibilidad de estas correcciones demuestra que pueden tener un efecto significativo en los ingresos del concesionario, lo que permite asegurar una transmisin plena del riesgo de disponibilidad al empresario privado.
Junto a este sistema de indicadores se establece un sistema de penalidades por incumplimientos graves de los umbrales, tiempos de respuesta y frecuencia de medidas, que se aplicarn adicionalmente a las correcciones a la baja automticas en el precio, con carcter sancionador.
94
Pliegos normalizados y distintos a los habituales
El hecho de que se fueran a licitar varias decenas de contratos, unido a que se esperaba una concurrencia de numerosas empresas tradicionalmente ajenas al mbito concesional, ha derivado tanto en una normalizacin de los pliegos como en su diferenciacin respecto de los tradicionales.
- Se detalla en mayor medida la solvencia tcnica. - Se detalla la propuesta tcnica en reas
- rea 1: Obras de primer establecimiento vs reforma. rea 2: Obras de gran reposicin y gran reparacin. rea 3: Conservacin y explotacin.
- A lo anterior se aade una Propuesta de Gestin diferenciada en 15 grupos, desde tneles hasta seguridad laboral. - A semejanza de los pliegos de peajes, se incluye una propuesta econmica - La proposicin Econmica, viene a sustituir a la propuesta de tarifas, y se articula c como:
- Tarifas vehculo/km por tipo de vehculo (se limita en el pliego a un valor mximo) - Nivel de trfico ofertado (se limita a un valor mximo anual) - Se oferta por tramos y por tipo de vehculo, en V*Km. - Porcentaje de la tarifa a aplicar al exceso sobre el Nivel de trfico limitado al 10%(slo conservacin).
- La valoracin de las proposiciones es distinta:
Propuesta Econmica (100 puntos):
- Plan Econmico financiero 25 puntos - Oferta econmica (automtico) 75 puntos.
- Tarifa 45 puntos - Lmite mximo 25 puntos - Porcentaje de la tarifa 5 puntos
Propuesta tcnica:
- VT= VPT+VPG Menos de 60 puntos eliminados. 60 vale 30 y la mxima vale 100. El resto lineal.
95
Comentarios
Reduce la horquilla de puntuacin tcnica a un mximo de 40 puntos frente a los 70 puntos que recoge el pliego. Con la redaccin actual se prima a las ofertas mejor valoradas tcnicamente.
Al tratarse de un concurso de concesin de obra pblica, la temeridad se reflejar en la formulacin econmico-financiera global de la oferta, adicionalmente a la cuantificacin de la baja de licitacin que se discute. El pliego dice presuncin de anormalidad.
Resultados
Se han licitado y adjudicado 10 tramos del total de 16 que componen la primera fase. Reducir la horquilla de puntuacin tcnica a un mximo de 40 puntos frente a los 70 puntos que recoge el pliego. Con la redaccin actual se prima a las ofertas mejor valoradas tcnicamente.
Al tratarse de un concurso de concesin de obra pblica, la temeridad se reflejar en la formulacin econmico-financiera global de la oferta, adicionalmente a la cuantificacin de la baja de licitacin que se discute. El pliego dice presuncin de anormalidad.
Fuente: Antonio M. Lpez Corral y Gerardo Gavilanes Master en Gestin de Infraestructuras Equipamientos y Servicios de la Universidad Politcnica de Madrid Millones de Precio Licitacin Adjudicacin Baja A-2 entre la radial 2 y el lmite entre Soria y Guadalajara 488 263,6 46,0% A-1, entre Santo Tom del Puerto y Burgos 845 474,9 43,8% A-3, a su paso por Cuenca 480 276 42,5% A-4 entre Puerto Lpice y Venta de Crdenas 613 318,7 48,0% Media 2426 1333,2 45,0% 96
VIII. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL MODELO ESPAOL DE COLABORACIN PUBLICO PRIVADA: EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA
Como ha habido ocasin de comentar, los contratos concesionales son contratos regulados, en los que los riesgos transferidos por el concedente y las rentabilidades obtenidas por el concesionario en la gestin de esos riesgos del proyecto son limitados. Tambin ha quedado comentado que a los riesgos del negocio se unen los riesgos del escenario pas sobre el que aquel se asienta. Con esto no se est haciendo obviamente referencia a los riesgos derivados del ciclo econmico, los cambios tecnolgicos o las modificaciones de gustos o costumbres, que son propias del sistema econmico y el progreso social y que afectan y son afectados por cualquier actividad humana. En realidad se est haciendo referencia a las condiciones que impone cada pas en concreto a cualquier actividad empresarial y, en particular, a aquella que se desarrolla en sectores regulados, que son especialmente vulnerables a cualquier cambio que se realice en las reglas de juego pactadas. Estos riesgos, en la mayora de los casos, no son gestionables por el colaborador privado y mucho menos si se trata de un inversor internacional.
La crisis financiera que aflor a partir del verano de 2007, trajo su causa de comportamientos que debieron ser atajados a su debido tiempo por los reguladores y vigilantes del buen funcionamiento de los mercados financieros. Tratndose de una actividad de inters general, est claro que, por accin u omisin, alguien que deba no hizo su trabajo correctamente. A posteriori, los reguladores se estn planteando la necesidad de crear distintos comits de supervisin y vigilancia para el buen funcionamiento de los mercados financieros.
El problema creado a las concesiones consiste bsicamente en que el sistema tiene problemas de liquidez, que los riesgos se cotizan ms caros y que se exige a los accionistas de las concesionarias una mayor aportacin de recursos propios. En la prctica esto ltimo supone que la financiacin por el proyecto, propia del rgimen concesional, est cambiando por la fuerza de los hechos a una suerte de financiacin corporativa. Dicho esto, los buenos proyectos concesionales no deberan tener ningn problema para financiarse, aunque, eso s, su viabilidad estar ahora penalizada por los mayores costos de financiacin.
La crisis ya se ha llevado por delante muchos negocios privados, pero es dudoso que se deba llevar a actividades reguladas de servicio pblico o inters pblico que realice un socio privado por cuenta de una Administracin. Estas actividades nacieron con riesgos y rentabilidades limitadas y la titularidad de los activos sobre los que se realizan son pblicos, aunque la propiedad econmica sea de quien invirti en ellos hasta tanto no se amorticen. Y mientras esto no ocurra se mantendr la responsabilidad patrimonial de la Administracin.
Consecuencia de todo lo anterior es la conveniencia de que las concesiones no quiebren por esta circunstancia, para lo cual las Administraciones deberan de 97
avenirse al reequilibrio del plan econmico financiero de algunas concesiones, a fin de reponerlo a las condiciones previas a la crisis. El problema en Espaa es que las causas que pueden motivar un reequilibrio estn tasadas por la Ley o deben figurar en el pliego: son las derivadas del ius variandi, factum principis, causas de fuerza mayor y la posible limitacin del riesgo de demanda. Y la crisis financiera no es precisamente una de ellas. Sin embargo, al no mencionar la Ley que sean estas en exclusividad, cabra esperar que en sede judicial se pudiera obtener un resultado favorable al reequilibrio por la va de considerar lo ocurrido como un hecho imprevisible que obliga a determinados concesionarios a asumir unos riesgos que les llevan a la quiebra y que no pueden razonablemente gestionar.
Dicho lo anterior, conviene analizar la envergadura del problema que se ha creado en Espaa. En principio, cabra distinguir tres situaciones:
- La primera sera la de las concesiones que por llevar varios aos en funcionamiento estn maduras y no dependen excesivamente de las nuevas condiciones de financiacin. A estas concesiones lo ms probable es que el efecto creado sea puramente marginal.
- La segunda correspondera a aquellas concesiones que fueron adjudicadas en unas condiciones de los mercados financieros bien distintas a las actuales. Estas concesiones muy probablemente tienen tasas de rentabilidad muy ajustadas dada la competencia que hay por los proyectos. Al endurecerse las condiciones de financiacin con los contratos ya firmados y las obras empezadas, las rentabilidades han cado y ya no se justifican con los riesgos asumidos en el momento de la adjudicacin de los contratos. De hecho en muchos casos se han quedado por debajo de las rentabilidades que ofrece la deuda soberana a largo plazo, que se supone sin riesgos.
Aqu es donde reside una parte importante del problema creado. Hasta donde se tiene conocimiento, la Administracin no ha admitido el reequilibrio, pero se ha avenido a resolver el contrato por mutuo acuerdo, pagando las obras ya realizadas y no amortizadas, o ha ofrecido crditos participativos a los concesionarios para ayudarles a salvar la situacin. De momento parece que ninguno de estos concesionarios ha demandado el hecho imprevisible en los tribunales.
- La tercera situacin correspondera a los proyectos futuros, que en sus estudios de viabilidad habran de tener en cuenta las consecuencias en sus rentabilidades de las mayores aportaciones de recursos propios que se le exigirn ahora y el encarecimiento de su financiacin. El resultado seguramente ser que habr que ser ms selectivos con los proyectos y con los candidatos a hacerse con ellos. Tambin, dada la incrementada aversin al riesgo del sistema financiero, probablemente los concedentes se vean obligados a ofrecer garantas a los financiadores e incorporar de forma necesaria la limitacin a los riesgos de demanda. Todo ello siempre que la transferencia de riesgos se mantenga en 98
cantidad suficiente para que el contrato concesional no pierda su naturaleza y la inversin que se realice bajo su amparo sea una inversin privada en un activo de titularidad pblica. Pero dado que la situacin no se ha estabilizado, las Administraciones pblicas espaolas, de momento, han parado prcticamente la licitacin de nuevos proyectos.
Fortalezas de las colaboraciones publico privadas en Espaa
- Buen marco regulatorio que ha arraigado y permitido utilizar el sistema concesional a todo tipo de Administraciones.
- Buen escenario pas para las concesiones.
- Entre 2003 y 2008 se han licitado cerca de 400 proyectos.
- Los proyectos concesionales una vez adjudicados se materializan con rapidez
- Ha contribuido a alcanzar los objetivos de la poltica de infraestructuras y tambin los de la poltica presupuestaria y de la poltica econmica.
- Ha permitido adelantar en el tiempo muchos proyectos, que en otras circunstancias habran tardado muchos aos en llevarse a cabo.
- Ha incentivado la aparicin de empresas responsables, capaces de gestionar servicios pblicos o de inters general, que no se acercan a estos contratos con criterios oportunistas.
- Ha permitido acumular experiencia en el campo de las concesiones a los grupos promotores espaoles, que han adquirido tamao y se han convertido en multinacionales.
- La maduracin de los proyectos se realiza con rigor y se abrevia cuando se utiliza el sistema concesional. De una duracin media de cuatro aos en la preparacin de los proyectos se puede llegar a reducir a dos.
- La licitacin y contratacin de concesiones se realiza con relativa agilidad y rapidez, pero tambin con transparencia y objetividad. Se busca asegurar la tensin competitiva y que no gane un mal candidato. En algunos concursos del Ministerio de Fomento se han venido presentando una media de veinte candidatos por proyecto.
- Los accionistas de la sociedad concesionaria, promotores de las inversiones, no tienen en su balance los riesgos del contrato que estn en el de la sociedad.
99
- El incentivo que supone iniciar cuanto antes la explotacin de las obras para generar ingresos con rapidez, ha hecho que estas cumplan, e incluso mejoren, sus plazos de ejecucin.
- Los licitadores no acuden pues a la mitigacin de riesgos que ofrece la Administracin para la construccin y financiacin de las concesiones.
- Tampoco aprovechan la mitigacin de los riesgos de demanda que la Ley obliga a ofrecer a los licitadores, por la misma razn.
- El estudio de viabilidad asegura la factibilidad y financiabilidad del proyecto.
- La financiacin de los proyectos concesionales se ha hecho durante muchos aos sin grandes problemas. Se valora especialmente la existencia de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.
- Las financiaciones a travs de hipotecas y la titulacin de los derechos de cobro se benefician de las clusulas de aviso e intervencin.
- Se valora tambin el hecho de que el contrato est configurado en un 80 por ciento en la propia Ley.
- Se valora el hecho de que el sistema de premios y sanciones se conoce en su alcance, como tambin las condiciones en que podra terminar el contrato anticipadamente.
- Se valora la concepcin cooperativa, equilibrada y simtrica que la Ley da al contrato.
- Se valora la distribucin conocida de los riesgos y las posibilidades que ofrece la Ley de reequilibrar el contrato.
- Las explotaciones se benefician de la clusula de progreso y de los indicadores de calidad. Tambin se benefician los usuarios de los corredores alternativos.
Debilidades de las colaboraciones publico privadas en Espaa
- Precipitacin y mala preparacin de los pliegos en muchas Administraciones.
- Requisitos de calidad y solvencia de los licitadores a veces poco exigentes y exceso de concurrencia.
100
- Formulaciones presuntamente concesionales, que han acabado imputando los gastos de inversin como empleos en las cuentas pblicas.
- Creacin de sociedades mixtas presuntamente empresariales, que posteriormente han sido declaradas instrumentales y han acabado imputando los gastos de inversin como empleos en las cuentas pblicas. - Falta de control de los responsables de las cuentas pblicas de los proyectos concesionales de las Administraciones territoriales.
- Exceso de agresividad en las ofertas, rayando la temeridad en muchos casos.
- Se ha renunciado sistemticamente a la mitigacin de riesgos ofrecida por la Administracin, en materia de construccin, financiacin y demanda.
- Recientemente los riesgos de expropiacin han causado problemas en muchas concesiones por un cambio de criterio en la interpretacin de las reglas de valoracin de la Ley del Suelo.
- Han surgido problemas en la financiacin, que, en parte, ha sido a causa de la agresividad de las ofertas.
- Aunque hay una sensacin general de correcta explotacin, ha habido algn problema, por ejemplo, en las invernadas de algunas autopistas 101
IX. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA ESPAOLA
Las conclusiones ms relevantes que pueden extraerse de las lecciones aprendidas de la experiencia espaola pueden resumirse de la siguiente forma:
- La poltica de infraestructuras es una herramienta de la poltica presupuestaria y la poltica econmica.
- Las Administraciones deben disponer de un conjunto de herramientas administrativas para la provisin, financiacin y gestin de las infraestructuras, equipamientos y servicios pblicos.
- Las colaboraciones pblico privadas y el sistema concesional se caracterizan porque:
- La titularidad jurdica y la responsabilidad de los proyectos es pblica.
- La financiacin y gestin de los proyectos es privada.
- Introducen criterios de mercado en la provisin, financiacin y gestin de los proyectos.
- La introduccin de las CPP y, particularmente del sistema concesional, en la contratacin administrativa constituye por s sola una reforma estructural de importante calado en materias administrativas, econmicas y financieras.
- Hay que definir un modelo de CPP que sea capaz, eficiente y verstil.
- Hay que instrumentarlo jurdicamente con normas de distinto rango.
- Una vez establecido el marco regulatorio hay que asegurar su estabilidad, transparencia y seguridad.
- La va concesional requiere importante capacidad administrativa para lanzar al mercado este tipo de contratos. Puede resultar recomendable el uso de unidades especializadas como hacen ya algunos pases latinoamericanos como, Brasil, Chile o Per.
- Las lecciones aprendidas de la crisis financiera obligaran a ser ms selectivos con los proyectos y con los candidatos a hacerse con ellos. Tambin, dada la incrementada aversin al riesgo del sistema financiero, probablemente habr que ofrecer garantas a los financiadores e incorporar de forma obligada la limitacin a los riesgos de demanda, que hoy no son aceptados con facilidad por el sistema financiero.
- El marco regulatorio debe:
102
- Ser completo para abarcar los mltiples aspectos necesarios.
- Ser flexible para que aporte soluciones a distintas necesidades.
- Ser cooperativo, simtrico y equilibrado.
- Determinar el alcance de la colaboracin y la forma en que se va a desarrollar.
- Establecer las formas en que la colaboracin se podra extinguir y sus consecuencias.
- Definir la forma en que se va a seleccionar el colaborador.
- Disear la distribucin bsica de los riesgos a asumir por cada parte.
- Recoger lo que la Administracin, inversor, financiador, contratistas y usuarios necesitan para que estn interesados en utilizar esta herramienta de provisin, financiacin y gestin de las obras pblicas
- La Administracin necesita:
- Llevar a cabo proyectos para satisfacer las necesidades de los ciudadanos, incluso en ausencia de recursos pblicos.
- Alcanzar los resultados que pretende con eficacia, calidad y eficiencia.
- Que el proceso de seleccin del colaborador no le permita elegir un mal candidato.
- La aplicacin de la clausula de progreso.
- Hacer viables determinados proyectos aportando recursos pblicos.
- La Administracin debe de poder recabar:
- La iniciativa de los particulares.
- Alternativas al proyecto.
- Utilizar la financiacin cruzada.
- Poder gestionar una terminacin anticipada e imponer cambios en la gestin por razones de inters pblico.
103
- La colaboracin y vigilancia de la gestin del concesionario por los financiadores. Por ello el marco regulatorio debe contemplar clusulas de aviso e intervencin en su favor (clusulas de step in right).
- El inversor necesita:
- En buen nmero de casos la mitigacin del riesgo del pas.
- Buenos proyectos y bien preparados.
- Informacin completa de sus contenidos y, en concreto, de su estudio de viabilidad.
- Pleno conocimiento de la forma en que se va a seleccionar al colaborador privado.
- Las condiciones en que va a participar (riesgos a asumir, rgimen de sanciones y premios al que se va a someter, como le va a ir si se resuelve anticipadamente el contrato, etc.)
- Apoyo poltico a los proyectos.
- Tribunales independientes o al menos la posibilidad de acudir a arbitrajes internacionales.
- Mercados financieros locales adaptados a sus necesidades.
- Rentabilidad de acuerdo a los riesgos que asuma.
- En determinadas circunstancias ayudas pblicas, si el proyecto no es totalmente viable desde el punto de vista financiero o los usuarios no disponen de suficiente capacidad de pago.
- Los financiadores requieren:
- Ciertas garantas de que van a recuperar su dinero.
- En determinados pases, la presencia de bancos multilaterales que contribuyan a mitigar el riesgo del pas.
- Que el concesionario haga bien su trabajo. Para ello necesita disponer del derecho de aviso y, llegado el caso, de intervencin y subrogacin en la posicin del concesionario.
- La responsabilidad patrimonial de la Administracin en los supuestos de ius variandi, factum principis, causas de fuerza mayor y cualquier otra prevista en los pliegos de licitacin.
104
- Una regulacin clara sobre la forma en que se va a proceder en caso de impago de la deuda.
- Los usuarios demandan:
- Que se satisfagan sus necesidades.
- Que se les preste un servicio pblico de calidad a buen precio.
- Que se les presten los servicios complementarios que necesitan.