Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS)

Fecha: 24/08/1989
Partes: Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San Isidro
HECHOS:
Una empresa demand a la Municipalidad de San Isidro por cobro del dao
que le caus la revocacin del permiso de edificacin de un centro
habitacional, comercial y cultural en un predio calificado como "zona
parque". a demandada afirm que la ordenanza que autoriz el permiso
carec!a de motivacin porque no e"presaba en qu# se fundaba para
otor$arlo fuera de la v!a de e"cepcin. a Suprema %orte local rechaz la
demanda al concluir que el permiso desconoc!a las normas edificatorias
anteriores. le$ados los autos a la %orte Suprema de &usticia de la 'acin,
#sta admite el recurso e"traordinario interpuesto por la actora y revoca la
sentencia.
SUM!"OS:
#$ %ebe re&ocarse el 'allo (ue con 'undamento e)clusi&o en el
principio de indero*abilidad sin*ular de los re*lamentos+
recha, la reparacin del da-o causado por la re&ocacin de
un permiso de edi'icacin+ al concluir (ue al autori,ar la obra
el Conse.o %eliberante de la Municipalidad demandada no
pudo &/lidamente apartarse de sus re*lamentaciones
urban0sticas *enerales 1en el caso+ la construccin se
reali,ar0a en un predio cali'icado como 2,ona par(ue21+ pues
dicho principio es inaplicable a los actos normati&os de
sustancia le*islati&a 3del dictamen de la procuradora 'iscal
(ue la Corte hace su4o5$
6$ El principio de indero*abilidad particular de las
re*lamentaciones *enerales es inaplicable a los actos
normati&os de sustancia le*islati&a como son las ordenan,as
municipales+ respecto de las cuales cobran plena &i*encia las
re*las *enerales de 2le) posterior dero*at priori2 4 2le)
speciales dero*at *eneralis2 3del dictamen de la procuradora
'iscal (ue la Corte hace su4o5$
3. Procede el recurso e!raordinario si" pese a de#a!irse cues!iones de
$ec$o" prue#a % derec$o local al rec$a&arse la reparaci'n del da(o
causado por la re)ocaci'n de un per*iso de edi+icaci'n" el +allo a+ec!a
cl,usulas cons!i!ucionales pues no es una conclusi'n ra&onada del
derec$o )i-en!e .en el caso" aplicando el principio de indero-a#ilidad
sin-ular de los re-la*en!os" conclu%' /ue al au!ori&ar la o#ra en un
predio considerado 0&ona par/ue0 el Conse1o 2eli#eran!e de la
de*andada no pudo apar!arse del C'di-o de 3di+icaci'n. con
aplicaci'n a las circuns!ancias co*pro#adas de la causa (del
dic!a*en de la procuradora +iscal /ue la Cor!e $ace su%o).
TE7TO COMP8ETO:
Supre*a Cor!e4
I. La e*presa 0Pro*enade S.R.L.0 pro*o)i' de*anda con!ra la
Municipalidad de San Isidro" pro)incia de 5uenos 6ires" por co#ro de los
da(os % per1uicios /ue le caus' la re)ocaci'n" *edian!e la 7rdenan&a 8203"
del per*iso de cons!rucci'n de un cen!ro $a#i!acional" co*ercial % cul!ural"
0Paseo de 9,!i*a0" o#ra parcial*en!e e1ecu!ada.
Se(al' la ac!ora /ue" en el a(o 19:4" inici' un epedien!e de consul!a an!e
la Municipalidad de*andada (3p!e. 08:;:.S.19:4)" so#re la posi#ilidad de
reali&ar la cons!rucci'n cu%o pro%ec!o se aco*pa(a#a" a!en!o /ue el C'di-o
de 3di+icaci'n )i-en!e por en!onces cali+ica#a co*o 0&ona par/ue0 el ,rea
de e*pla&a*ien!o ele-ido. 3n ra&'n de la *a-ni!ud de la in)ersi'n /ue
supon<a el pro%ec!o .a-re-'. no pod<a ad/uirir el !erreno en /ue se
le)an!ar<a" sin !ener la se-uridad 1ur<dica de con!ar con la apro#aci'n
re-la*en!aria de los 'r-anos co*pe!en!es co*unales.
Pre)ios los in+or*es de las o+icinas !=cnicas del Municipio" el Conce1o
2eli#eran!e sancion' la 7rdenan&a 4:44" el 1; de se!ie*#re de 19:4"
*edian!e la cual se au!ori&' al 2epar!a*en!o 31ecu!i)o a apro#ar el
*encionado pro%ec!o. 6clar' la accionan!e /ue" si #ien $a#<a encarado la
solici!ud de au!ori&aci'n por )<a de 0ecepci'n0 a la nor*a!i)a edi+ica!oria
)i-en!e" % as< !a*#i=n lo $a#<a considerado el 2epar!a*en!o 31ecu!i)o en
su *ensa1e 231" en ca*#io el Conse1o 2eli#eran!e supri*i'" al sancionar la
ordenan&a" el concep!o de ecepci'n" por lo /ue pudo ra&ona#le*en!e
en!enderse /ue el Cuerpo $a#<a *odi+icado el C'di-o de 3di+icaci'n" en la
cali+icaci'n co*o 0&ona par/ue0 del predio en /ue se le)an!ar<a la o#ra.
M,i*e cuando !al *odi+icaci'n .a-re-'. supri*<a una )erdadera ano*al<a
nor*a!i)a" a#ier!a*en!e ale1ada de la realidad *or+ol'-ica ur#ana"
!ra!,ndose de un ,rea densa*en!e co*ercial de la localidad de Mar!<ne&"
so#re la 6)enida del Li#er!ador >eneral San Mar!<n en su in!ersecci'n con la
calle 6l)ear.
Pro*ul-ada la 7rdenan&a por decre!o 49;" el 2: de dicie*#re de 19:4 la
Municipalidad apro#' los planos respec!i)os.
3n el curso del a(o 19:8" por una nue)a ordenan&a (8003/:8)" se au!ori&'
/ue en el *is*o edi+icio" una )e& cons!ruido +uncionaran ins!alaciones
des!inadas a sala de con+erencias" con)enciones" eposiciones" cine %
!ea!ro.
2ie& *eses despu=s .a-re-'." cuando las o#ras $a#<an a)an&ado
aproi*ada*en!e en el ;8? del !o!al" el In!enden!e Municipal 0de +ac!o0
dic!' el decre!o 31:" de +ec$a 12 de a#ril de 19:;" ordenando parali&arlas
$as!a !an!o se re)ieran los an!eceden!es % circuns!ancias /ue dieron ori-en
a la 7rdenan&a 4:44/:4.Por decre!o 889/:; se cre' una 0Co*isi'n
In)es!i-adora 0ad $oc0 % 0ad $onore*0" para /ue reali&ara las *,s a*plias
in)es!i-aciones a /ue $u#iere lu-ar" !endien!es a de!er*inar la e)en!ual
responsa#ilidad ad*inis!ra!i)a %/o penal /ue pudiera e*er-er de la sanci'n
de las ordenan&as cues!ionadas.
Se(al' la ac!ora /ue el in+or*e de la Co*isi'n In)es!i-adora conclu%' en la
eis!encia de irre-ularidades en el procedi*ien!o de sanci'n de la
7rdenan&a 4:44/:4" pero sin i*pu!ar a persona al-una la co*isi'n de ac!os
dolosos" ne-li-en!es o culpa#les 0co*o era de su ineludi#le o#li-aci'n
$acerlo" para /ue el i*pu!ado !u)iera opor!unidad de e1ercer su derec$o de
de+ensa0. @a*poco lo $i&o el In!enden!e MunicipalA reci#ido el in+or*e" no
+or*ul' denuncia al-una ni orden' su*ario para sancionar
disciplinaria*en!e a los presun!os responsa#les.
3n ca*#io" pre)io dic!a*en de la 2irecci'n >eneral de 6sun!os Le-ales del
Municipio" el In!enden!e 0de +ac!o0 ele)' .a la -o#ernaci'n. con el *ensa1e
BC 18" de +ec$a 1C de oc!u#re de 19:;" un pro%ec!o de ordenan&a
dero-ando por ra&ones de ile-i!i*idad las 7rdenan&as 4:44 % 8003. 6!en!o
la disoluci'n del Conse1o 2eli#eran!e" de#i' se-uirse el !r,*i!e es!a#lecido
por el ar!<culo 10 de la le% 8;13.
6d)ir!i' la ac!ora /ue el -o#ernador 0de +ac!o0 no suscri#i' el pro%ec!o
ela#orado por la Municipalidad % pas' las ac!uaciones a dic!a*en de la
6sesor<a >eneral de >o#ierno" la /ue se epidi' con +ec$a 28 de oc!u#re de
19:;A dic!a*en /ue cons!i!u%' el an!eceden!e in*edia!o % necesario de la
lla*ada 7rdenan&a BC 8203/:;" ori-en de los da(os % per1uicios cu%o
resarci*ien!o se persi-ue. Consider' sus!ancial*en!e el 6sesor de
>o#ierno4
a) Due no eis!<an 0)icios de en!idad su+icien!e para a+ec!ar la )alide& de las
ordenan&as dic!adas" por $a#erlo sido" en e+ec!o" por au!oridad co*pe!en!e
en *a!eria /ue le es propia (ar!. 24 % si-!es." le% ;:;9) % /ue es!,
+acul!ada para dic!ar su re-la*en!o in!erno0. 03l apar!a*ien!o de las
nor*as /ue de#<an preceder a su sanci'n .di1o el 'r-ano consul!i)o. /ued'
con)alidado a !ra)=s de la apro#aci'n /ue dio el cuerpo deli#era!i)o" sin /ue
en la sesi'n respec!i)a edil al-uno $a%a +or*ulado o#1eci'n0.
#) Due la disposici'n" en cuan!o a sus +or*as" no padece de ile-i!i*idad"
en!endiendo por !al lo /ue no es!, con+or*e o no encuadra en la le%" por
ausencia de al-En re/uisi!o o ele*en!o para condicionar la le-i!i*idad de
al-una decisi'n.
c) Due" por lo !an!o" *ien!ras no se prue#e .por decisi'n de au!oridad
co*pe!en!e. la co*isi'n de al-En il<ci!o" ci)il o penal" ca#e concluir /ue la
7rdenan&a $a a#ro-ado" para la edi+icaci'n de /ue se !ra!a" las nor*as
per!inen!es del C'di-o de 3di+icaci'n.
d) Due no o#s!an!e la conclusi'n a /ue arri#' respec!o de la )alide& de las
ordenan&as cues!ionadas" el 6sesor de >o#ierno sos!u)o /ue no eis!<a
i*pedi*en!o 1ur<dico para /ue el -o#ernador las dero-ase" en uso de
+acul!ades epresas" as< co*o /ue no correspond<a inde*ni&ar los da(os
/ue !al dero-aci'n pro)ocara" si se a!iende al pri)ile-io % enri/ueci*ien!o
desi-ual /ue i*por!' la cons!rucci'n de un *a%or nE*ero de )i)iendas /ue
las per*i!idas por el C'di-o de edi+icaci'n ()er +s.183/188" 1C cuerpo).
So#re la #ase de ese dic!a*en .se(al' la de*andan!e. el -o#ernador 0de
+ac!o0 dic!' la 7rdenan&a 8203/:;" en cu%o considerando /uin!o se $i&o
cons!ar epresa*en!e /ue la dero-aci'n se sanciona#a por ra&ones de
necesidad % con)eniencia.
Conclu%'" la ac!ora" en *=ri!o a los an!eceden!es relacionados4
1. Due las 7rdenan&as 4:44/:4 % 8003/:8 +ueron le-<!i*as" le-al*en!e
),lidas % -eneradoras de derec$os a su +a)or" los /ue se encuen!ran
pro!e-idos por la le% % -aran!i&ados por 1a Cons!i!uci'n Bacional (ar!s. 14 %
1:) % la Cons!i!uci'n Pro)incial (ar!s. 9C % 2:).
2. /ue el ar!. 1C de la 7rdenan&a 8203/:;" dero-' a las an!eriores por
ra&ones de necesidad % con)eniencia (in!er=s pE#lico)" o sea" de *=ri!o %
opor!unidad.
3. /ue el ar!. 2C de es!a 7rdenan&a" al disponer el a1us!e de las o#ras
le-<!i*a*en!e reali&adas so#re el predio" al nue)o C'di-o de 3di+icaci'n
)i-en!e a la +ec$a de la ordenan&a dero-a!oria (:/12/:;)" i*puso una
condici'n ile-al e irra&ona#le" por ser de cu*pli*ien!o i*posi#le" por lo /ue
si-ni+ic' en realidad el ani/uila*ien!o !o!al % de+ini!i)o de las o#ras" con
-ra)e da(o % +la-ran!e )iolaci'n de -aran!<as cons!i!ucionales.
4. Due la Municipalidad es!, ineora#le*en!e o#li-ada a inde*ni&ar los
da(os % per1uicios ocasionados" en *=ri!o a los +unda*en!os de la
responsa#ilidad del 3s!adoA inde*ni&aci'n /ue" para ser 1us!a e in!e-ral"
de#e resarcir !an!o la p=rdida o dis*inuci'n de los )alores econ'*icos %a
eis!en!es (da(o e*er-en!e)" co*o la +rus!raci'n de )en!a1as econ'*icas
esperadas (lucro cesan!e). 3n sendos cap<!ulos de la de*anda" se
1us!i+icaron los di)ersos ru#ros de da(os % de lucro cesan!e cu%o
resarci*ien!o se pre!ende en au!os.
3n el Cap<!ulo FI de la de*anda" la ac!ora in!rodu1o la cues!i'n +ederal"
sos!eniendo /ue las 7rdenan&as Bros. 4:44/:4 % 8003/:8 le $a#<an
acordado un derec$o /ue pas' a in!e-rar su propiedad" en los !=r*inos de
rei!erada 1urisprudencia de la Cor!eA derec$o del /ue $a sido pri)ada por la
7rdenan&a 8203/:;" sin inde*ni&aci'n" en )iolaci'n de los ar!s. 14" 1; % 1:
de la Cons!i!uci'n Bacional.
II. Con!es!' la de*anda la Municipalidad de San Isidro (+s.189/1;9" 1C
cuerpo). Lue-o de ne-ar circuns!anciada*en!e las a+ir*aciones de la
ac!ora" de+ini' sus de+ensas .en los p,rra+os 2: % 28. en el $ec$o de /ue la
7rdenan&a 4:44/:4 (% su a*plia!oria 8003/:8) era nula" de nulidad
a#solu!a" % /ue por ende +ue re)ocada por ra&ones de ile-i!i*idad" sin /ue
!al *odo de e!inci'n -enere .a la ac!ora. el derec$o a ser inde*ni&ada.
Sos!u)o /ue la 7rdenan&a re)ocada !en<a )icios en el procedi*ien!o" en la
*o!i)aci'n % en la causa" as< co*o a+ec!a#a el #lo/ue de le-alidad creando
un pri)ile-io 3n apre!ada s<n!esis" los )icios /ue se(al' el represen!an!e del
Municipio de*andado +ueron los si-uien!es4
a) Las sesiones ordinarias del Conse1o 2eli#eran!e eran los d<as lunes" % el
pro%ec!o se ele)' un d<a *ar!esA
#) el *ensa1e 231 del In!enden!e Municipal alud<a a un in+or*e del
2epar!a*en!o de Planea*ien!o en el sen!ido de /ue el an!epro%ec!o
in+rin-<a nor*as del C'di-o )i-en!e" por lo /ue de#<a !ra!,rselo co*o
per*iso de ecepci'nA
c) la Co*isi'n de 7#ras PE#licas del Conse1o dic!a*in' +a)ora#le*en!e el
pro%ec!o" diciendo /ue co*par!<a los concep!os con!enidos en el Mensa1e
231. Sin e*#ar-o" aconse1' sancionar la ordenan&a supri*iendo el ar!. 2C
del pro%ec!o" /ue alud<a a la ecepci'n.
d) Due la 7rdenan&a sancionada careci' as< de 0*o!i)aci'n0" por cuan!o no
epresa#a en /u= se +unda#a para o!or-ar la au!ori&aci'n +uera de la )<a de
ecepci'nA
e) /uien inici' el epedien!e ad*inis!ra!i)o solici!ando el per*iso
ecepcional de edi+icaci'n +ue el pro+esional in!er)inien!e en la ela#oraci'n
del an!epro%ec!o % no el propie!ario" /ue ad/uiri' el in*ue#le reci=n
despu=s del dic!ado de la 7rdenan&a 4:44A
+) dic$a ordenan&a cons!i!u%e una resoluci'n ad*inis!ra!i)a de car,c!er
par!icular o indi)idual (per*iso ecepcional de edi+icaci'n) /ue no puede
)iolar o )ulnerar una nor*a de car,c!er -eneral (C'di-o de 3di+icaci'n)" sin
a+ec!ar el #lo/ue de le-alidad" creando un pri)ile-io incons!i!ucional.
III. Con re+erencia a la ecepcionalidad del per*iso acordado" con
+unda*en!o en la 7rdenan&a 4:44/:4" ca#e se(alar /ue la ac!ora denunci'
co*o $ec$os nue)os" en los !=r*inos del ar!. 3;3 del C'd. Procesal"
no)en!a % dos (92) casos de ecepciones al C'di-o de 3di+icaci'n
decre!ados por la Municipalidad de*andada" en!re los *eses de enero %
se!ie*#re de 19:8" 0/ue ponen de *ani+ies!o .di1o en!onces. /ue" en esa
*a!eria" es al-o co*En es!a#lecerlas sin /ue ello i*por!e la ile-alidad de
los ac!os /ue las au!ori&an0 ()er +s.229/233" 1C cuerpo).
Con la oposici'n de la de*andada" el 1ue& de -rado ad*i!i' los $ec$os
nue)os epues!os % la prue#a /ue so#re ellos podr<an producir las par!es
(+s.238/239). 6 +s.48:/838 (3C cuerpo) o#ra el dic!a*en producido por los
peri!os de par!e % por el peri!o !ercero desi-nado de o+icio" 6r/ui!ec!o
3e/uiel 3. 2. P=re& Mill,n 3li&alde /uienes" en!re o!ros pun!os" !u)ieron
/ue epedirse so#re el si-uien!e4 0Para /ue de!er*ine" *edian!e la
co*pulsa de los respec!i)os epedien!es ad*inis!ra!i)os" si en los casos
de!allados en el cap<!ulo II del escri!o de +s.229/33 % su o!ros< di-o" la
Municipalidad $a acordado ecepciones al C'di-o de la 3di+icaci'n % en /u=
$an consis!ido las *is*as0. Respondieron ese pun!o los peri!os de la ac!ora
% !ercero" a +s.800/818 )!a." conclu%endo /ue" de los 93 epedien!es
*unicipales denunciados por la ac!ora" sola*en!e pudieron epedirse so#re
48" dadas las de*oras de la Municipalidad en $acer en!re-a de los *is*os.
2e ellos" 13 epedien!es +ueron considerados ecepciones" por apar!arse
a#ier!a*en!e de las especi+icaciones del C'di-o de 3di+icaci'n. Los 32
res!an!es" si #ien no cu*pli*en!a#an !odos los re/uisi!os del C'di-o" se
re+ieren a si!uaciones de *enores si-ni+icaci'n.
3n cuan!o a la peri!o de la de*andada se epidi' en el sen!ido de /ue no se
!ra!a#a de ecepciones" sino /ue se relaciona#an con in!erpre!aciones %
adecuaciones /ue el *is*o C'di-o de 3di+icaci'n con!e*pla"
aprior<s!ica*en!e" en su ar!<culo 2.2.1.
3n lo /ue respec!a a o!ra o#ra del *is*o Par!ido de San Isidro" si!a en la
calle Ficen!e L'pe& 388" los peri!os de la ac!ora % !ercero de!er*inaron /ue
0aun despu=s de la serie de conclusiones para li*i!arla % adecuarla a las
ei-encias le-ales per!inen!es" /ued' al *ar-en del C'di-o de 3di+icaci'n0"
!an!o en lo /ue respec!a a la al!ura *,i*a per*i!ida" cuan!o a su
super+icie edi+icada. La peri!o de la de*andada" en ca*#io" in+or*' /ue el
edi+icio aludido encuadra#a per+ec!a*en!e en el C'di-o )i-en!e ()er +s.819
a 821 )!a.).
6 su )e&" a +s.;82/;88 dieron eplicaciones" los peri!os" re/ueridas por la
ac!oraA % a +s.;98/:19 a*pliaron el peri!a1e" respec!o de los epedien!es
ad*inis!ra!i)os /ue an!erior*en!e no $a#<an podido ea*inar. Lue-o de
anali&ar circuns!anciada*en!e cada uno de los casos" la peri!o de la par!e
ac!ora % el peri!o !ercero conclu%eron /ue" de un !o!al de 43 epedien!es"
28 +ueron considerados ecepciones /ue se apar!a#an a#ier!a*en!e de las
especi+icaciones del C'di-o de 3di+icaci'n" 11 +ueron considerados
ecepciones de *enor si-ni+icaci'n % los 18 res!an!es" con+or*es con el
ci!ado C'di-o. La peri!o de la de*andada rei!er' su pos!ura de +s.819.
2el an,lisis pericial de los epedien!es de ecepci'n ea*inados" sur-i'
o!ra circuns!ancia /ue +ue ale-ada por la ac!ora a +s.1089 )!a./10;0A
*uc$as pe!iciones +ueron +or*uladas por los pro+esionales /ue
con+eccionaron los planos % pro%ec!os" por s< solos o con1un!a*en!e con los
propie!arios" sin /ue la Municipalidad considerase irre-ulares las
presen!aciones suscri!as sola*en!e por los pro+esionales.
IF. 3l 1ue& de pri*era ins!ancia en lo ci)il % co*ercial del 2epar!a*en!o
Gudicial de San Isidro" an!e /uien !ra*i!' la presen!e causa" se declar'
inco*pe!en!e a +s.1141" ;C cuerpo" decre!ando la nulidad de !odo lo
ac!uado. Para as< decidir sos!u)o /ue 0un ea*en de!enido de la pre!ensi'n
con!enida en la de*anda #ase de las presen!es ac!uaciones $ace lle-ar a la
conclusi'n /ue cons!i!u%e una cues!i'n con!encioso ad*inis!ra!i)a de
co*pe!encia ori-inaria % eclusi)a de la Supre*a Cor!e de Gus!icia /.../ La
pre!ensi'n inde*ni&a!oria recla*ada de#e en!enderse /ue sus!i!u%e a los
derec$os ad*inis!ra!i)os de1ados sin e+ec!o por la de*andada en e1ercicio
de sus poderes co*o persona de 2erec$o PE#lico. Por ello" el ru#ro
inde*ni&a!orio de#e par!icipar de la *is*a na!urale&a del 2erec$o
6d*inis!ra!i)o cercenado. 2e all< de)iene el recla*o de au!os en el ,*#i!o
propio de lo con!encioso ad*inis!ra!i)o con co*pe!encia i*prorro-a#le % de
orden pE#lico de nues!ro *,s al!o @ri#unal Pro)incial. Cuando el le-islador
considera con)enien!e o!or-ar co*pe!encia a los 1ueces de la ins!ancia
ordinaria en *a!eria inde*ni&a!oria ocasionada por el accionar l<ci!o de la
6d*inis!raci'n PE#lica lo se(ala epresa*en!e (ar!. 24" le% 8:08)0.
Recurrida la sen!encia" +ue con+ir*ada por la sala 2H de la C,*ara Pri*era
de 6pelaci'n del +uero" del 2epar!a*en!o Gudicial de San Isidro" a
+s.1204/1208 (;C cuerpo).
2edu1o la ac!ora recurso e!raordinario de inaplica#ilidad de le% % de
nulidad a +s.1218/1224" el /ue +ue resuel!o por la Supre*a Cor!e de Gus!icia
de la pro)incia a +s.1248/1282. 3n su pronuncia*ien!o" el Superior @ri#unal
local declar' /ue la causa es de su co*pe!encia ori-inaria (ar!. ;C" C.C.6.)"
por cuan!o se(al'4 03n au!os se discu!e si procede o no la inde*ni&aci'n.
6s< /ued' !ra#ada la li!is" % el +allo" en de+ini!i)a" de#er, decidir si la
7rdenan&a 8203 por la cual se re)ocan las an!eriores .4:44/:4 % 8003/:8.
de las cuales e*er-i' o se reconoci' .se-En la pos!ura. el derec$o cu%a
conculcaci'n da ori-en a la de*anda de au!os" se dic!' #asada en ra&ones
de opor!unidad" *=ri!o o con)eniencia o en ra&ones de ile-i!i*idad" *a!eria
de ne!o % !o!al con!enido ad*inis!ra!i)o. I esa decisi'n es +unda*en!al para
reconocer o no la pre!ensi'n inde*ni&a!oria de la de*andan!e" o#1e!o del
1uicio0 (considerando IF).
F. La !esis cen!ral de la *a%or<a de los in!e-ran!es de la Supre*a Cor!e de
la pro)incia de 5uenos 6ires" /ue decidi' a +s.1392/1423 rec$a&ar la
de*anda" se #as' en el principio de la 0indero-a#ilidad sin-ular de los
re-la*en!os0" se-En el cual nin-En 'r-ano ad*inis!ra!i)o puede
),lida*en!e )iolar sus propias re-la*en!aciones" conclu%endo as< /ue las
ordenan&as *unicipales /ue au!ori&aron a la ac!ora a cons!ruir eran nulas"
de nulidad a#solu!a" por es!a#lecer pre)isiones par!iculares /ue
desconocieron las nor*as edi+ica!orias -enerales sancionadas" con
an!erioridad por el *unicipio. 3n consecuencia" la a#ro-aci'n dispues!a por
la ordenan&a 8203/:; .di1eron. se #as' en la ile-i!i*idad de los ac!os /ue
de1' sin e+ec!o" los /ue i*por!aron una au!ori&aci'n in),lida /ue no pudo
-enerar derec$o al-uno a +a)or de la accionan!e.
Para as< decidir" la *a%or<a del !ri#unal a /uo !o*' en consideraci'n4
a) Due" con+or*e a sus propios preceden!es" de#<a ea*inar pre)ia*en!e
la nulidad de la ordenan&a /ue concedi' el per*iso de edi+icaci'n cu%a
re)ocaci'n dio lu-ar a la presen!e causa" siendo /ue !al nulidad .ar!iculada
por el *unicipio de*andado. puede ser opues!a !an!o por )<a de acci'n
co*o de ecepci'nA
#) /ue la doc!rina ad*inis!ra!i)a sos!iene" de *anera uni+or*e" /ue para
poder dic!ar un ac!o de alcance par!icular /ue se apar!e de una nor*a
re-la*en!aria preeis!en!e" es *enes!er dero-arla" *odi+icarla o
in!erpre!arla en +or*a !al de per*i!ir /ue" 1un!o a la re-la -eneral" coeis!a
una ecepci'n ra&ona#le" creada so#re da!os o#1e!i)os" suscep!i#le de ser
u!ili&ada por cuan!os se encuen!ren en la *is*a si!uaci'n.
c) Due las conclusiones del 6sesor >eneral de >o#ierno ()er +s.183/188" 1C
cuerpo)" en el sen!ido de /ue la 7rdenan&a 8203/:; a#ro-'" para la
edi+icaci'n de /ue se !ra!a" las nor*as an!eriores del C'di-o de 3di+icaci'n"
#as,ndose en principios ci)ilis!as so#re dero-a#ilidad e indero-a#ilidad
!,ci!a de las le%es (0le% especial nue)a dero-a a la an!erior -eneral en
cuan!o a la *a!eria co*prendida en el nue)o r=-i*en le-al0)" son a1enas a
la cues!i'n de la 1erar/u<a nor*a!i)a de las re-la*en!aciones
ad*inis!ra!i)as respec!o de los ac!os de alcance par!icularA
d) /ue" ad*i!ida en!onces la irre-ularidad de las 7rdenan&as 4:44/:4 %
8003/:8" =s!as $an sido re)ocadas por causa de ile-i!i*idad por *edio de
la 7rdenan&a 8203/:;A ello as<" pese a /ue en el Considerando 8C de es!a
El!i*a se alude a 0ra&ones de necesidad % con)eniencia0. 3s!a epresi'n
.conclu%eron. se re+erir<a a la su#sis!encia de un in!er=s pE#lico su+icien!e
para +undar el e1ercicio .por par!e de la 6d*inis!raci'n PE#lica. de la
+acul!ad anula!oria concedida por el ordena*ien!o % condicionada a la
ile-i!i*idad del ac!o co*o 1us!i+icaci'n esencialA
e) /ue resul!a#a in!rascenden!e la prue#a o+recida por la ac!ora en
consecuencia de los $ec$os nue)os denunciados a +s.229/233 (per*isos de
ecepci'n al C'di-o de 3di+icaci'n decre!ados por el *unicipio de*andado)"
pues induda#le*en!e nadie podr<a +undar un derec$o so#re preceden!es
ad*inis!ra!i)os donde la le% $u#iese sido /ue#ran!ada" %a /ue la +uer&a de
ellos depender<a de su con+or*idad con las nor*as % de la su#sis!encia de
las ra&ones de in!er=s pE#lico /ue les pudieran $a#er dado ori-en.
2iscreparon" con la opini'n de la *a%or<a" los se(ores 1ueces del !ri#unal 0a
/uo0 doc!ores Ca)a-na Mar!<ne& % Be-ri.
3l pri*ero" $i&o *=ri!o de los an!eceden!es ad*inis!ra!i)os % !=cnicos de la
7rdenan&a 4:44/:4 /ue des!aca#an el car,c!er 0acep!a#le % l'-ico0 del
pro%ec!o en ra&'n de /ue el lu-ar ele-ido para la cons!rucci'n cons!i!u<a" en
la realidad" una con!inuidad de la &oni+icaci'n co*ercial" /ue lue-o se
concre!' con la *odi+icaci'n an!icipada en el *ensa1e de ele)aci'n 231/:4.
6-re-'" el doc!or Ca)a-na Mar!<ne&" /ue si #ien es rela!i)o el )alor co*o
preceden!es de los nu*erosos per*isos o!or-ados #a1o la *is*a nor*a!i)a
% ecediendo los l<*i!es por ella i*pues!os" la rei!eraci'n de !ales
si!uaciones +,c!icas de)iene !rascenden!e en el caso co*o ele*en!o
corro#oran!e de la apreciaci'n inicial docu*en!ada en los an!eceden!es de
la 7rdenan&a 4:44/:4" en pun!o a una con+i-uraci'n real de la &ona
re)eladora de la necesidad de *odi+icar el C'di-o de 3di+icaci'n. Si los
res!an!es per*isos de ecepci'n para edi+icar" /ue se apro#aron en au!os
.a-re-'." no +ueron re)ocados por el *unicipio de*andado" ello cons!i!u%e
un indicio su+icien!e para presu*ir /ue la in)ocaci'n de 0necesidad %
con)eniencia0 en la 7rdenan&a 8203/:;" para dero-ar el per*iso o!or-ado
a la ac!ora" cons!i!u%e la *o!i)aci'n cier!a del ac!o respec!i)o. 09ren!e a la
)i-encia % concreci'n !o!al de o#ras cu%a edi+icaci'n se au!ori&' #a1o la
*is*a nor*a!i)a .di1o. no puede considerarse preponderan!e*en!e
decisi)a la ra&'n de ile-i!i*idad /ue es-ri*e la co*una co*o causal de
re)oca!oria0.
3l )o!o disiden!e del *encionado 1ue& se +und'" asi*is*o" en los
preceden!es del !ri#unal a /uo /ue aplicaron el principio de la
indero-a#ilidad sin-ular de los re-la*en!os % sus especiales
condiciona*ien!os ecepcionan!es4 Ra&ona#ilidad" o#1e!i)idad e i-ualdad.
3n el caso" ecepcionado o dero-ado el C'di-o de 3di+icaci'n" lo cier!o
.di1o. es /ue la 7rdenan&a 4:44 /ue +acul!' al 2epar!a*en!o 31ecu!i)o a
apro#ar el an!epro%ec!o de edi+icaci'n" +ue creada so#re an!eceden!es
o#1e!i)os" ponderados co*o ra&ona#les por el 'r-ano deli#era!i)o" Enico
con co*pe!encia eclusi)a % eclu%en!e para poder $acerlo. Conclu%'" so#re
esas #ases" /ue la nor*a par!icular as< epresada no pudo ser a#ro-ada por
ra&ones de ile-i!i*idad" pues!o /ue el des)<o de la nor*a -eneral +ue
*edi!ada" concien&uda % !=cnica*en!e decidido" por ra&ones /ue .)alederas
o no. in!eresa#an a la co*unidad.
Lue-o de encuadrar la presen!e causa en el preceden!e de es!e @ri#unal 0in
re04 0Pus!elniJ" Carlos 6. % o!ros0 (9allos4 2934133) % en la doc!rina de F. 3.
so#re responsa#ilidad del 3s!ado por da(os causados sin culpa a los
par!iculares (9allos4 3024189A 3044;:4A 30848:8" 104; % 1:18)" conclu%'
)alorando los ru#ros inde*ni&a!orios pre!endidos por la ac!ora" en concep!o
de da(o e*er-en!e % de lucro cesan!e.
3n cuan!o a la disidencia del doc!or Be-ri" par!i' de reconocer la
ile-i!i*idad de ori-en de las 7rdenan&as Bros. 4:44/:4 % 8003/:8" por su
con!radicci'n con el C'di-o de 3di+icaci'n % la inecusa#le sanci'n de la
7rdenan&a re)oca!oria 8203/:;" /ue )ino a reco*poner el ordena*ien!o
1ur<dico lesionado.
Pero esa necesaria rec!i+icaci'n .a+ir*'. no e*pece a /ue puedan proceder
inde*ni&aciones si" co*o consecuencia del ac!o ile-<!i*o lue-o rec!i+icado"
$u#iesen nacido derec$os % se $u#iesen producido -as!os a car-o de
!erceros. Lue-o" +und' el resarci*ien!o en la responsa#ilidad del 3s!ado por
su ac!i)idad l<ci!a (por/ue es l<ci!o de1ar sin e+ec!o lo il<ci!o) % en la conduc!a
del !ercero /ue reali&' -as!os % ad/uiri' derec$os. 3n es!e caso .se(alo. no
$a /uedado pro#ada la par!icipaci'n il<ci!a del ac!or en el dic!ado de
resoluciones /ue lo +a)orecieron % /ue -o&aron de una inicial presunci'n de
le-i!i*idad.
Por ello" conclu%' /ue de#<a aco-erse !an!o la pre!ensi'n de da(o
e*er-en!e co*o de lucro cesan!e" con li*i!aciones" sin per1uicio de la
responsa#ilidad personal de los +uncionarios /ue o#raron en el ac!uar
ile-<!i*o" -enerando una si!uaci'n cu%as consecuencias recaen so#re el
erario pE#lico" por la )<a de los 1uicios de cuen!a % responsa#ilidad.
FI. Con!ra el pronuncia*ien!o del superior !ri#unal local" /ue rec$a&' la
de*anda por *a%or<a" dedu1o la ac!ora el recurso e!raordinario pre)is!o en
el ar!. 14 de la le% 48" /ue +ue concedido a +s.1484.
Sos!iene" la apelan!e" /ue la sen!encia del superior !ri#unal local es
)iola!oria de -aran!<as cons!i!ucionales % ar#i!raria" $aciendo de+ini!i)a la
pri)aci'n del derec$o de propiedad de 0Pro*enade S.R.L.0" sin le% /ue
au!orice el desapropio" sin inde*ni&aci'n pre)ia % sin una sen!encia /ue sea
aplicaci'n del derec$o )i-en!e" con arre-lo a las circuns!ancias par!iculares
del caso.
9unda" el re*edio +ederal" en los si-uien!es a-ra)ios /ue enuncio
sucin!a*en!e4
a) 3l !ri#unal a /uo" al pronunciarse so#re la nulidad de las ordenan&as en
cu%a )ir!ud se concedi' a la ac!ora el per*iso de edi+icaci'n" incurri' .dice.
en una ar#i!raria prescindencia del orden nor*a!i)o )i-en!e.
3l principio de /ue una 7rdenan&a Municipal pos!erior dero-a" *odi+ica o se
in!e-ra al orden 1ur<dico preeis!en!e" !iene ine/u<)oco sus!en!o nor*a!i)o
.a+ir*a. en el derec$o pE#lico pro)incial" de inecusa#le aplicaci'n en el
caso % /ue $a sido o*i!ido por el !ri#unal.
Por una par!e" la Cons!i!uci'n de la Pro)incia de 5uenos 6ires" al es!a#lecer
.en el ar!. 183. las co*pe!encias de los *unicipios" dis!in-ue en!re las
0ordenan&as0 % los 0re-la*en!os0 /ue es!,n +acul!ados a dic!ar (inciso ;)A %
se re+iere a ordenan&as -enerales % especiales" en el inciso 8" sin
precedencia 1er,r/uica al-una o di+erencias de ran-o en!re a*#as.
Por la o!ra" en La le% 7r-,nica de las Municipalidades (decre!o.le% ;:;9/88
% sus re+or*as)" a-re-a la recurren!e" se es!a#lece un r=-i*en dero-a!orio
de las ordenan&as /ue el +allo i*pu-nado no $a !o*ado en consideraci'n
(ar!. ::" inc. 0a0 % ar!. 281" L.7.M.).
#) 3n el r=-i*en de la L.7.M." la peculiaridad de las ordenan&as" co*o
ca!e-or<a nor*a!i)a" % sus di+erencias con los re-la*en!os" reside en una
serie de +ac!ores concurren!es" en!re los /ue ca#e des!acar sus
carac!er<s!icas +or*ales % la con+or*aci'n del 'r-ano del /ue e*anan.
6+ir*a la apelan!e" con apo%o en pac<+ica doc!rina *unicipalis!a" /ue por su
na!urale&a 1ur<dica las ordenan&as son asi*ila#les a las le%es locales. 2e a$<
/ue el aparen!e +unda*en!o del +allo" #asado en la indero-a#ilidad sin-ular
de las ordenan&as -enerales" pierde !oda )ir!ualidad" !oda )e& /ue !al
principio no se aplica a los ac!os -enerales de sus!ancia le-isla!i)a.
@ra!,ndose de relaciones en!re ordenan&as co*unales .a-re-a la ac!ora.
co#ran plena )i-encia los principios -enerales de 0le pos!erior dero-a!
priori0" 0le specialis dero-a! -eneralis0 o" se-En el caso" 0le pos!erior
-eneralis non dero-a! speciali0" dado /ue" en el r=-i*en cons!i!ucional %
le-al local en )i-encia" no $a% nor*a al-una /ue de!er*ine la
1erar/ui&aci'n de a/uel !ipo de disposiciones en ra&'n de su *a%or o *enor
-eneralidad.
3n consecuencia" a+ir*a" nada o#s!a#a para /ue el Conse1o 2eli#eran!e de
San Isidro" al sancionar las ordenan&as 4:44/:4 % 8003/:8" in!rodu1era
)ariaciones" *odi+icaciones o dero-aciones a lo es!a#lecido en la ordenan&a
3808/:1" !al co*o lo epresara el 6sesor >eneral de -o#ierno de la
de*andada" en las ac!uaciones ad*inis!ra!i)as pre)ias a la e*isi'n de la
ordenan&a dero-a!oria 8203/:;.
c) Sos!iene la apelan!e /ue" aun ad*i!iendo co*o ),lido el presupues!o de
la sen!encia (el de un 'r-ano ad*inis!ra!i)o /ue dero-a su propia
re-la*en!aci'n)" ella es aun descali+ica#le co*o ac!o 1udicial" pues
prescinde de circuns!ancias co*pro#adas de la causa" conducen!es para su
decisi'n e incurre" en ra&'n de !al o*isi'n" en au!ocon!radicci'n.
3l )o!o *a%ori!ario .dice. reconoce la posi#ilidad de /ue un ac!o de alcance
par!icular se apar!e de sus propias re-la*en!aciones" a cu%o e+ec!o de#e
dero-ar la nor*a re-la*en!aria preeis!en!e" *odi+icarla o in!erpre!arla en
+or*a !al de per*i!ir /ue" 1un!o a la re-la -eneral" coeis!a una ecepci'n
ra&ona#le" creada so#re da!os o#1e!i)os" suscep!i#le de ser u!ili&ada por
cuan!os se encuen!ren en la *is*a si!uaci'n.
Se-En la ac!ora" en el caso *edian !odos los supues!os /ue el +allo
i*pu-nado propone co*o condici'n de )alide& del ac!o sin-ular" pero ellos
$an sido desde(ados ar#i!raria*en!e .a+ir*a. por el !ri#unal. 3n el cap<!ulo
F del recurso e!raordinario" la i*pu-nan!e se re+iere e!ensa*en!e a las
cons!ancias de la causa /ue 1us!i+ican4 1) La ra&ona#ilidad de la ecepci'n"
creada so#re da!os o#1e!i)os % 2) la -enerali&aci'n de las ecepciones.
Se a-ra)ia" por ende" de la ar#i!raria o*isi'n de prue#a decisi)a .los
dic!,*enes periciales rendidos en la causa. !endien!e a de*os!rar las
nu*erosas ecepciones al C'di-o de 3di+icaci'n" acordadas por la
Municipalidad de*andada" /ue en nin-En caso dieron lu-ar a sanci'n.
Bin-uno de los per*isos acordados en a#ier!o apar!a*ien!o al C'di-o
ci!ado" de!er*in' .dice. ni parali&aci'n de las o#ras" ni de*olici'n.
Conclu%e" la par!e a-ra)iada" en /ue $a% una -ra)e inde+ensi'n % una
consecuencia in)alidan!e del +allo4 6l sen!irse dispensado el !ri#unal de la
o#li-aci'n de anali&ar la prue#a" no $a podido ),lida*en!e concluir /ue en
el caso no con)er-<an !odos los re/uisi!os /ue" en el cri!erio *is*o de la
Cor!e local" 1us!i+ican la dero-a#ilidad sin-ular de las nor*as -enerales.
d) Kace *=ri!o" la apelan!e" de la re-ularidad de las 7rdenan&as 4:44/:4 %
8003/:8" as< co*o de los ac!os ad*inis!ra!i)os /ue las co*ple*en!aron
+or*ali&ando la au!ori&aci'n para edi+icar con+erida a 0Pro*enade S.R.L.0.
Sos!iene /ue las ordenan&as no e$i#en )icios en sus ele*en!os esenciales4
en el *odo de prepararse % e*i!irse la )olun!ad por el Conce1o 2eli#eran!e"
es decir" en el procedi*ien!o % +or*as le-ales o#ser)adasA en su causa % +in
pE#licoA en cuan!o a la co*pe!encia del 'r-ano e*isor" dado /ue el
2epar!a*en!o 31ecu!i)o !u)o decisi)a % e)iden!e in!er)enci'n en el
o!or-a*ien!o de la au!ori&aci'n para cons!ruir" an!es % despu=s del dic!ado
de las ordenan&as en cues!i'n" circuns!ancia /ue i*pide predicar la
!rans-resi'n de las re-las de la co*pe!encia" co*o ar#i!raria*en!e .dice.
$a apreciado el doc!or La#orde en su )o!o.
2e la plena le-i!i*idad" o al *enos" de la re-ularidad de los *encionados
ac!os" la apelan!e deri)a la i*procedencia de su re)ocaci'n por ra&ones de
ile-i!i*idad (o anulaci'n)" en )<a ad*inis!ra!i)a" cuando declara derec$os"
co*o ocurre en el 0su# li!e0 (con+. ar!. 8C C'di-o Con!encioso
6d*inis!ra!i)o Pro)incial" ar!. 114 decre!o.le% :;4:/:0 % ar!. 114
7rdenan&a >eneral 2;:/80).
6-re-a /ue resul!a aplica#le" asi*is*o" la doc!rina del @ri#unal con+or*e a
la cual la es!a#ilidad de los ac!os ad*inis!ra!i)os i*pide su re)ocaci'n por
o#ra del propio 'r-ano /ue los e*i!i'" a *enos /ue se $u#iera incurrido en
una -ra)e % *ani+ies!a irre-ularidad" de!er*inan!e de la nulidad a#solu!a
de !ales ac!os (9allos4 2:041;2A 2::4430" en!re o!ros) co*o" por e1e*plo"
cuando *edia un -ra)e error de derec$o" lindan!e con la inco*pe!encia"
/ue ecede los l<*i!es de lo *era*en!e opina#le en *a!eria de
in!erpre!aci'n le-al (9allos4 2804491A 2884231A 2;84349" en!re *uc$os).
@al doc!rina" /ue se sus!en!a en el respe!o de los derec$os nacidos de ac!os
/ue" aun/ue !u)ieran cier!os )icios" no padecen de a#solu!a in)alide&" $a
sido aplicada por F.3. en un caso .dice la apelan!e. sus!ancial*en!e an,lo-o
al presen!e" !al co*o lo recuerda el )o!o del doc!or Ca)a-na Mar!<ne&. Se
!ra!a del caso 0Pus!elniJ0 (9allos4 2934133).
e) 6+ir*a" la ac!ora" la ar#i!rariedad del +allo recurrido en cuan!o conclu%e
/ue la ordenan&a 8203/:; dero-'" las an!eriores" por ile-i!i*idad. 9unda su
apreciaci'n en /ue el !ri#unal $a prescindido de la )olun!ad declarada del
ac!o % de los an!eceden!es de su -es!aci'n4 1) 3n sus considerandos" se
dan ra&ones 0de necesidad % con)eniencia0" co*o +unda*en!o conclusi)o de
la dero-aci'nA 2) la opini'n )er!ida en el dic!a*en de +s.19;/19:" por el
6sesor >eneral de >o#ierno" pro)oc' una rec!i+icaci'n +unda*en!al4 2e un
pro%ec!o de ordenan&a anula!oria" se pas' a una ordenan&a re)oca!oria" por
ra&ones de 0necesidad % con)eniencia0.
+) La ar#i!rariedad del +allo i*pu-nado se #asa !a*#i=n .sie*pre a cri!erio
de la apelan!e." en $a#er o*i!ido considerar una nor*a )i-en!e al !ie*po
de sancionarse la 7rdenan&a 8203/:;" es!o es" el decre!o.ordenan&a
191:/:;" e*anado del 2ele-ado Bacional a car-o del Poder 31ecu!i)o
Pro)incial % el decre!o *unicipal 1;84/:;" re-la*en!ario del an!erior. Por
*edio del pri*ero de los decre!os *encionados" se declar' la nulidad de las
au!ori&aciones para cons!ruir in*ue#les acordadas en!re el 28/8/:3 % el
23/3/:;" con el car,c!er de ecepciones a la 7rdenan&a 3808/:1 /ue" a la
+ec$a de su e*isi'n" no $u#ieran !enido 0principio de e1ecuci'n0 (ar!. 1C).
Por su par!e" el decre!o 1;84/:; precisa#a el alcance de es!e El!i*o
concep!o" de!er*inando /ue el $ec$o o#!a!i)o de la declaraci'n de nulidad
.principio de e1ecuci'n. se con+i-ura#a cuando en las o#ras se )eri+ica#a el
replan!eo" eca)aci'n para ci*ien!os % e1ecuci'n de =s!os" a *,s de la
acredi!aci'n de la apro#aci'n de los planos % el pa-o de los derec$os de
cons!rucci'n.
2e las disposiciones aludidas" e!rae la apelan!e dos conclusiones4 1) La
de*andada carec<a de co*pe!encia para disponer la anulaci'n del per*iso
o!or-ado a la ac!ora" por cuan!o el *is*o se $alla#a con principio de
e1ecuci'nA 2) el $ec$o de $a#erse prescindido en el caso de la aplicaci'n de
los decre!os ci!ados" descali+ica !o!al*en!e la conclusi'n del )o!o
*a%ori!ario del +allo i*pu-nado" en cuan!o a+ir*a /ue la 7rdenan&a
8203/:; cons!i!u%e un ac!o de anulaci'n o re)ocaci'n por ile-i!i*idad.
-) 6En suponiendo /ue" en la especie" $u#iera *ediado una le-<!i*a
anulaci'n de la licencia para cons!ruir" a+ir*a la recurren!e su derec$o a
perci#ir la inde*ni&aci'n /ue recla*a" +und,ndola en las si-uien!es
circuns!ancias4 1) La conduc!a desple-ada por la ac!ora" /uien o#r' con
!o!al #uena +e % sin ne-li-encia" li*i!,ndose a pe!icionar leal*en!e una
au!ori&aci'n" sin ocul!ar ni !er-i)ersar da!o al-uno del pro%ec!o
cons!ruc!i)oA 2) la prue#a de los in-en!es -as!os en /ue incurri' la
accionan!e" as< co*o la plena cer!e&a acerca de las -anancias /ue las o#ras
$a#r<an de -enerar en su +a)orA 3) la doc!rina de F.3." /ue a*para el
derec$o de propiedad de los ad*inis!rados a+ec!ados por el o#rar le-<!i*o
del 3s!ado" en !an!o la lesi'n no se de#a a su propia culpaA 4) la doc!rina
del derec$o ur#an<s!ico" se-En la cual la 6d*inis!raci'n de#e reparar las
consecuencias da(osas del ac!o in),lido" lue-o re)ocado por ella *is*a"
dado /ue se $a con+i-urado una 0+al!a de ser)icio0.
FII. 6 *i *odo de )er" anali&ados los a-ra)ios a la lu& de las cons!ancias de
la causa" encuen!ro /ue eis!e *a!eria +ederal /ue 1us!i+ica su ea*en en
es!a ins!ancia. Si #ien se de#a!en a/u< cues!iones de $ec$o" prue#a %
derec$o local" a1enas co*o re-la a la )<a del ar!. 14 de la le% 48" es!i*o
con+i-urado un supues!o de ecepci'n a dic$o principio" en !an!o el +allo
recurrido en!ra(a una a+ec!aci'n de las cl,usulas cons!i!ucionales in)ocadas
por la apelan!e pues no se *ues!ra" con+or*e conocida doc!rina de F.3."
co*o conclusi'n ra&onada del derec$o )i-en!e con aplicaci'n a las
circuns!ancias co*pro#adas de la causa.
6si*is*o" es!e @ri#unal $a decidido" rei!erada*en!e" /ue las resoluciones
1udiciales /ue o*i!en cues!iones opor!una*en!e propues!as" conducen!es
para la decisi'n del 1uicio" carecen de #ase adecuada para sus!en!arlas %
de#en descali+icarse (9allos4 30;4980" en!re o!ros).
3l pronuncia*ien!o recurrido no cu*ple con esas ei-encias" al deses!i*ar
.por *a%or<a. la de*anda" so#re la #ase de considerar /ue la a#ro-aci'n
dispues!a por la 7rdenan&a BC 8203/:; se +und' en la ile-i!i*idad de las
7rdenan&as 4:44/:4% 8003/:8 /ue de1' sin e+ec!o" las /ue $a#<an o!or-ado
una au!ori&aci'n para cons!ruir /ue .a su 1uicio. no pudo -enerar derec$o
al-uno a +a)or de la accionan!e. 3l a /uo" #as,ndose eclusi)a*en!e en el
principio de la 0indero-a#ilidad sin-ular de los re-la*en!os0" sos!u)o /ue el
Conse1o 2eli#eran!e del *unicipio de*andado no pudo ),lida*en!e
apar!arse de sus propias re-la*en!aciones ur#an<s!icas -enerales" al dic!ar
las ordenan&as /ue au!ori&aron .al 2epar!a*en!o 31ecu!i)o. a apro#ar el
pro%ec!o de lo /ue ser<a el 0Paseo de 9,!i*a0.
6 *i en!ender" asis!e ra&'n a la apelan!e en cuan!o a /ue el aparen!e
+unda*en!o del +allo" #asado en la indero-a#ilidad par!icular de las
re-la*en!aciones -enerales" pierde !oda )ir!ualidad" a!en!o a /ue el aludido
principio no se aplica a los ac!os nor*a!i)os de sus!ancia le-isla!i)a" co*o
lo son las ordenan&as *unicipales" respec!o de las cuales co#ran plena
)i-encia las re-las -enerales de 0le pos!erior dero-a! priori0 % 0le specialis
dero-a! -eneralis0.
3n el *arco del r=-i*en *unicipal es!a!uido por la Cons!i!uci'n de la
Pro)incia de 5uenos 6ires (Secci'n Se!a" Cap<!ulo Enico)" /ue pre)= /ue
las *unicipalidades es!ar,n co*pues!as de un depar!a*en!o e1ecu!i)o
unipersonal % un depar!a*en!o deli#era!i)o % /ue cons!i!u%e una de sus
a!ri#uciones in$eren!es la de dic!ar ordenan&as % re-la*en!os (ar!. 181 %
ar!. 183" inciso ;)" la Le-isla!ura local $a sancionado la Le% 7r-,nica de las
Municipalidades (decre!o.le% ;:;9/88 % sus *odi+icaciones)" en la /ue se
deslindan las a!ri#uciones % responsa#ilidades de cada uno de sus
depar!a*en!os de -o#ierno.
Con+or*e al ar!. 24 de la L.7.M. 0la sanci'n de las ordenan&as %
disposiciones del Municipio corresponde con eclusi)idad al Conse1o
2eli#eran!e0A las ordenan&as as< sancionadas por el 'r-ano co*pe!en!e
0re-ir,n *ien!ras no sean dero-adas por o!ras /ue epresa*en!e las
*encionen0 (ar!. 281). Co*pe!e" por o!ra par!e" al 2epar!a*en!o 31ecu!i)o
0pro*ul-ar % pu#licar las disposiciones del Conse1o o )e!arlas den!ro de los
10 d<as $,#iles de su no!i+icaci'n. Caso con!rario" /uedar,n con)er!idas en
ordenan&as0 (inc. 2C del ar!. 108) % 0re-la*en!arias0 (inc. 3C del *is*o
ar!<culo).
3n la L.7.M." las ordenan&as $an sido n<!ida*en!e di+erenciadas de las
re-la*en!aciones de los 'r-anos #urocr,!icos o descen!rali&ados de la
ad*inis!raci'n co*unal" !an!o por sus carac!er<s!icas +or*ales" co*o por el
ori-en % con+or*aci'n del 'r-ano del /ue e*anan % el procedi*ien!o de su
+or*aci'n % sanci'n. Las ordenan&as e*anan de un 'r-ano de -o#ierno
ele-ido por el su+ra-io popularA es" co*o la le%" una epresi'n 0so#erana0
de la )olun!ad popular" de la )olun!ad co*uni!aria or-ani&ada. 3n ca*#io"
el re-la*en!o" si #ien *a!erial*en!e le-isla!i)o" e*ana de un 'r-ano /ue
e1erce ac!i)idad esencial*en!e ad*inis!ra!i)a" *edian!e un cauce +or*al
dis!in!o" se-En un procedi*ien!o /ue !iene co*o carac!er<s!ica la
or-ani&aci'n 1er,r/uica. 3l re-la*en!o" /ue en la es!ruc!ura *unicipal es
produc!o de la )olun!ad de los 'r-anos e1ecu!i)os (In!enden!e" Secre!arios
% +uncionarios dependien!es)" per!enece a la es+era de la 0ad*inis!raci'n0"
/ue es una or-ani&aci'n ins!ru*en!al de -es!i'n" !iene car,c!er )icarial %
su#ordina per*anen!e*en!e su )olun!ad a las nor*as dic!adas por los
represen!an!es direc!os del pue#lo (con+. >arc<a de 3n!err<a" 3duardo"
0Le-islaci'n 2ele-ada" Po!es!ad Re-la*en!aria % Con!rol Gudicial0 3d.
@ecnos" Madrid" 19:0" p. 8 % si-!es.).
F.3. se $a pronunciado recien!e*en!e so#re 0el car,c!er de le-islaci'n local
de las ordenan&as *unicipales" +ren!e al de resoluciones ad*inis!ra!i)as de
las e*anadas de las au!oridades de las en!idades au!,r/uicas0 (0in re04
0Ri)ade*ar" 6n-ela 2i-na 5al#ina Mar!<ne& >al),n de c. Municipalidad de
Rosario s/recurso con!encioso ad*inis!ra!i)o de plena 1urisdicci'n0" R.893"
LLI" sen!encia del 21 de *ar&o de 1989" en especial considerando 8C).
3s!a +unci'n le-isla!i)a del *unicipio" por o!ra par!e" no es a1ena a la
eperiencia co*parada. 3n Mru-ua%" los -o#iernos *unicipales e1ercen el
poder 1ur<dico de dic!ar nor*as de car,c!er -eneral" o#li-a!orias para sus
$a#i!an!es" con )alor % +uer&a de 0le%0 en su 1urisdicci'n. Si*ilar
deno*inaci'n reci#en las nor*as co*unales en 5rasil.
3n i-ual sen!ido" se $a pronunciado el Superior @ri#unal de C'rdo#a"
reconociendo /ue las ordenan&as dic!adas por las Municipalidades" den!ro
de la 'r#i!a de sus +unciones" no con+i-uran ac!os ad*inis!ra!i)os" sino
ac!os le-isla!i)os de car,c!er co*unal" a1enos por ende a la *a!eria
con!encioso ad*inis!ra!i)a (sen!encia del 30 de oc!u#re de 19:2" en au!os
09ri-or<+ico Carne)ali S.6. c. Municipalidad de C'rdo#a0" pu#licada en G6"
18.;20).
3n !ales condiciones resul!a e)iden!e" desde *i pun!o de )is!a" /ue
con!raria*en!e a lo declarado por el a /uo en el )o!o *a%ori!ario" la
au!ori&aci'n para cons!ruir /ue o!or-ara a la ac!ora" el 2epar!a*en!o
31ecu!i)o de San Isidro" especial*en!e au!ori&ado por el Conse1o
2eli#eran!e de esa localidad" no aparece 0pri*a +acie0 +ul*inada de nulidad
a#solu!a % *ani+ies!a" co*o lo $a declarado el !ri#unal por la eclusi)a %
*ec,nica aplicaci'n del principio de la 0indero-a#ilidad sin-ular de los
re-la*en!os0" principio /ue ri-e en el ,*#i!o de los 'r-anos #urocr,!icos de
la ad*inis!raci'n" pero /ue no resul!a aplica#le a las ordenan&as
*unicipales" sin nor*a cons!i!ucional o le-al /ue as< lo es!a#le&canA nor*as
/ue" por o!ra par!e" el !ri#unal no se $a preocupado por se(alar.
3llo" a su )e&" lle)a a concluir /ue la sen!encia recurrida adolece" en ese
aspec!o" de una decisi)a carencia de +unda*en!aci'n /ue la descali+ica
co*o ac!o 1urisdiccional ),lido (9allos4 29848;8" en!re o!ros).
FIII. Por o!ra par!e" ca#e des!acar /ue la de*anda no se diri-i' a
cues!ionar la ordenan&a dero-a!oria 8203/:;" sino a recla*ar los da(os %
per1uicios /ue !al decisi'n $a#r<a irro-ado a la e*presa ac!ora.
3n !al sen!ido" aun desde la !esis del !ri#unal a /uo" /ue en!endi' le-<!i*a
la re)ocaci'n de#ido a la nulidad /ue .a su 1uicio. padec<an las ordenan&as
au!ori&a!orias" sur-e inecusa#le el an,lisis de las circuns!ancias /ue
precedieron al dic!ado de es!os El!i*os ac!os" do!ados en su *o*en!o de
presunci'n de le-i!i*idad % plena opera!i)idad" !an!o para de!er*inar la
#uena o *ala +e de la accionan!e" co*o el -rado de pre)isi#ilidad del ries-o
/ue asu*<a al cons!ruir en !ales condiciones.
2e las par!iculares circuns!ancias de la causa 1udicial se e!raen ele*en!os
de 1uicio rele)an!es /ue conducen a la conclusi'n de /ue la au!ori&aci'n
para cons!ruir no es!u)o )iciada" en su ori-en" de ile-i!i*idad *ani+ies!a"
!al co*o la epresara el 6sesor >eneral de >o#ierno" en su dic!a*en pre)io
a la sanci'n de la ordenan&a dero-a!oria. Si !al +ue la opini'n !=cnica del
asesor 1ur<dico na!ural del 'r-ano /ue e*i!i' la nor*a dero-a!oria" )a de
su%o /ue no podr<a ar-Nirse so#re la irre-ularidad pa!en!e de las
au!ori&aciones concedidas a la ac!ora" con el o#1e!o de ne-arle !odo derec$o
a la reparaci'n de los per1uicios /ue le irro-' la ac!uaci'n del *unicipio
de*andado.
3l ea*en de la conduc!a asu*ida por la e*presa" a *i *odo de )er"
resul!a i*perioso para de!er*inar los e+ec!os pos!eriores de la declaraci'n
de in)alide&" !oda )e& /ue el dolo o culpa del par!icular .o su ausencia. son
da!os a co*pu!ar para es!a#lecer la responsa#ilidad de la co*una /ue" a
!ra)=s de sus 'r-anos cons!i!ucionales de -o#ierno" au!ori&' en su
*o*en!o la o#ra %" con !al proceder" lle)' a /ue se reali&aran in)ersiones
lue-o +rus!radas por el re!iro del per*iso de cons!rucci'n.
2e a$< /ue" en *i opini'n" de#e aco-erse el a-ra)io de la apelan!e" +undado
en la ar#i!raria o*isi'n de prue#a decisi)a .los dic!,*enes periciales
rendidos en la causa. !endien!es a de*os!rar la ra&ona#ilidad de la
ecepci'n acordada" en relaci'n con las nor*as -enerales del C'di-o de
3di+icaci'n" as< co*o la -enerali&aci'n de las ecepciones. 3s!as El!i*as"
asi*is*o" aun/ue no resul!en $,#iles para +undar un derec$o so#re
preceden!es ad*inis!ra!i)os donde la le% $u#iese sido /ue#ran!ada .se-En
se(al' el a /uo." sir)en sin e*#ar-o plena*en!e para e)aluar la apariencia
de le-i!i*idad (re-ularidad) de las ordenan&as au!ori&a!orias % la conduc!a
asu*ida por la apelan!e.
3n ese *arco" el )o!o del doc!or Be-ri reconoce la inocencia del
ad*inis!rado" /ue reali&' -as!os % ad/uiri' derec$os" en *=ri!o a una
decisi'n de la Municipalidad de*andada /ue lo indu1o ra&ona#le*en!e a
ad/uirir un in*ue#le" e+ec!uar in)ersiones % cons!ruir so#re la #ase de un
pro%ec!o apro#ado por los 'r-anos co*pe!en!es locales.
3n es!e El!i*o en+o/ue de la cues!i'n" /ue es precisa*en!e el /ue encuadr'
la de*anda" es decir" el de la responsa#ilidad del 3s!ado por los da(os /ue
-enera el o#rar l<ci!o o il<ci!o de la 6d*inis!raci'n" de#e ad*i!irse /ue el
!ri#unal a /uo no $a recep!ado la orien!aci'n de la 1urisprudencia del
@ri#unal en lo a!inen!e a los principios -enerales /ue ri-en el !e*a #a1o
ea*en. 3n e+ec!o" es!e @ri#unal $a ad*i!ido el principio de la
responsa#ilidad es!a!al por sus ac!os l<ci!os /ue ori-inen per1uicios a
par!iculares" aun/ue !al re-la pudiera encon!rar o#s!,culo en ra&ones de
+uer&a *a%or" en un con!ra!o o en una le% espec<+ica /ue dispusiera lo
con!rario para al-En caso sin-ularA ecepciones =s!as /ue no es!,n
presen!es en el su# ea*ine % /ue !a*poco el )o!o *a%ori!ario $a !o*ado
co*o +unda*en!o de su decisorio.
IL. Por !odo lo epues!o" opino /ue corresponde $acer lu-ar al recurso
e!raordinario in!erpues!o" de1ar sin e+ec!o el +allo apelado % disponer /ue
se dic!e un nue)o pronuncia*ien!o. . Ma%o 31 de 1989. . Mar<a >. Reiri&.
9allo de la Cor!e Supre*a
5uenos 6ires" a-os!o 24 de 1989.
Considerando4 Due es!a Cor!e co*par!e % $ace su%as las consideraciones %
conclusiones del dic!a*en de la procuradora +iscal" a cu%os !=r*inos
corresponde re*i!ir en ra&'n de #re)edad.
Por ello se resuel)e4 2eclarar proceden!e el recurso e!raordinario % de1ar
sin e+ec!o la sen!encia apelada. Con cos!as. K,-ase sa#er %"
opor!una*en!e" re*<!ase al !ri#unal de ori-en para /ue" por /uien
corresponda se dic!e nue)o pronuncia*ien!o con arre-lo al presen!e. .
6u-us!o C. 5elluscio. . Carlos S. 9a%!. . 3nri/ue S. Pe!racc$i. . Gor-e 6.
5ac/u=.