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OPQO

ii




iii





























minha famlia e
aos amigos da Ambiens



iv
AGRADECIMENTOS



v



























O homem contemporneo sente a
peremptria necessidade de um mito.

Jos Carlos Maritegui

vi
RESUMO
Com os dez anos de vigncia do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01), o
campo poltico e intelectual da reforma urbana viveu um perodo de balano e, no
bojo das anlises, crticas e avaliaes, o plano diretor participativo foi um tema que
ocupou lugar de destaque. Neste campo, contudo, o prestgio e a associao de
sentidos ao plano diretor mudaram no decorrer da trajetria do movimento: de
imposio dos setores conservadores na Constituio de 1988 a instrumento
importante na concretizao dos princpios da reforma urbana. A investigao desta
transformao foi o objeto da pesquisa que concluiu pela tese de que o plano diretor
serviu - na medida em que forneceu o contedo, a arena e legitimou uma estrutura
de autoridade - afirmao de um consenso sobre os elementos constituintes da
ideologia que institui uma determinada ordem poltica no corpo social da reforma
urbana. Para demonstrao desta tese, procurou-se compreender as contradies
entre o iderio consensuado do planejamento urbano politizado e as questes com
as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, alm disso, que a contradio
entre o predomnio do discurso do direito cidade e a permanncia da cidade como
negao do direito est fundada no apenas no confronto com outras ideologias
como as que propugnam a competitividade e o empresariamento urbanos , mas
nos prprios limites, lacunas e justificao de valores e autoridades do planejamento
urbano politizado. Como objetivos especficos investigam-se: (i) a formao do
discurso do planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crtica ideologia
do planejamento e da reforma urbana e; (iii) as dissociaes e contradies entre os
diagnsticos e prognsticos dos planos diretores participativos com contedo
reformista.





Palavras-chave: Plano Diretor, Planejamento Urbano, Reforma Urbana, Ideologia

vii
ABSTRACT
After ten years of the City Statute (Federal Law 10.257/01), the political and
intellectual field of urban reform went through a period of reflection and through
analysis, criticism and evaluation - participative master plan was a theme that
occupied a prominent position. In this field, however, the prestige and the association
of meanings to the master plan changed along the years: from the imposition of
conservative sectors in the 1988 Constitution it became an important tool in achieving
the principles of urban reform. This transformation was the object of research and
investigation which concludes the thesis that the master plan served for having
provided the content, the arena and a legitimated authority structure to the
affirmation of a consensus on the elements of the ideology establishing a determined
political order in the social body of urban reform. To demonstrate this thesis, we tried
to understand the contradictions between the consensual ideals of the politicized
urban planning and the issues that faced by the urban reform. It argues, moreover,
that the contradiction between the prevalence of the right to the city discourse and
permanence of the city as a denial of this right is founded not only in comparison with
other ideologies such as those advocated urban competitiveness and
entrepreneurship but in the limitations, gaps and justification of values and
authorities of the politicized urban planning itself. The specific objectives of research
was to investigate: (i) the formation of the discourse of the politicized urban planning,
(ii) the issues of critical approaches of the ideology of planning and urban reform, and
(iii) the dissociations and contradictions between the diagnostic and prognostic of the
participative master plans in reformist content.







Keywords: Master Plan, Urban Planning, Urban Reform, Ideology

viii
SUMRIO
Agradecimentos.....................................................................................................................iv
Resumo.................................................................................................................................vi
Abstract ................................................................................................................................ vii
Sumrio............................................................................................................................... viii
Introduo.............................................................................................................................. 1
1. A Construo do Novo Planejamento: o plano diretor como instrumento de reforma
urbana .......................................................................................................................... 8
1.1. A Crtica Formao e Origem do Planejamento Urbano no Brasil .................. 18
1.2. O Plano Diretor e a Reforma Urbana.................................................................... 22
1.2.1. O debate na Constituinte .............................................................................. 23
1.2.2. A Formulao do Estatuto da Cidade e os Planos Diretores Pr-Estatuto.... 28
1.2.3. Planos Diretores Ps-Estatuto e a Campanha dos Planos Diretores
Participativos................................................................................................................ 31
2. A Crtica ao Urbanismo Reformista e a Crtica da Crtica............................................ 37
2.1. Dos recursos tericos e concluses da crtica...................................................... 41
2.2. Crtica crtica funcionalista: por uma explicitao dos mecanismos................... 52
2.3. O Lugar do Planejamento Urbano na Reforma Urbana ........................................ 64
2.4. Plano Diretor Participativo e a Razo Consensual ............................................... 76
3. Anlise dos Elementos Constituintes do Novo Planejamento e suas Dissociaes .... 89
3.1. Municipalismo e Poder Local ................................................................................ 92
3.2. Induo do Desenvolvimento e Funo Social da Propriedade Urbana ............. 104
3.3. Regularizao Fundiria e Urbanstica e Direito Cidade.................................. 133
3.4. Gesto Democrtica........................................................................................... 141
4. Consideraes Finais ............................................................................................... 153
Bibliografia Referida e Consultada..................................................................................... 158



1
INTRODUO
O campo poltico e intelectual da reforma urbana vive um perodo de balano.
Com os dez anos de vigncia do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01),
assistiu-se a uma profuso de seminrios, eventos e debates
1
que se propuseram a
uma avaliao dos efeitos (em geral, denominados avanos e desafios) produzidos
por e a partir deste marco institucional da poltica urbana no Brasil. Presente a ideia
de que este arcabouo concretizao da luta pela reforma urbana, vieram
discusso as estratgias, as escolhas e os investimentos polticos realizados pelo
movimento de reforma urbana para efetivao dos princpios que adotou ao longo de
sua formao: a funo social da propriedade, o direito cidade e a gesto
democrtica
2
.
Mas, a despeito do reconhecimento de avanos no marco regulatrio e na
estrutura institucional, um espectro ronda as mentes dos militantes, intelectuais,
gestores pblicos etc. envolvidos com a questo urbana: por que as cidades no
esto melhores?
Enchentes, desmoronamentos com mortes, congestionamentos,
crescimento exponencial da populao moradora de favelas
(ininterruptamente nos ltimos 30 anos), aumento da segregao e da
disperso urbana, desmatamentos, ocupao de dunas, mangues,
APPs (reas de Proteo Permanente) APMs (reas de Proteo dos
Mananciais), poluio do ar, das praias, crregos, rios, lagos e
mananciais de gua, impermeabilizao do solo (tamponamento de
crregos e abertura de avenidas em fundo de vales), ilhas de calor... e
mais ainda: aumento da violncia, do crime organizado em torno do
consumo de drogas, do stress, da depresso, do individualismo, da
competio. As cidades fornecem destaques dirios para a mdia
escrita, falada e televisionada. A questo urbana ocupa espao
prioritrio na agenda poltica nacional. Certo? Muito longe disso, a
questo urbana est fora da agenda poltica nacional. As conquistas
institucionais nos anos recentes no foram poucas: promulgao do
Estatuto das Cidades, aprovao dos marcos regulatrios do
saneamento, dos resduos slidos, da mobilidade urbana, aprovao
de uma enxurrada de Planos Diretores, criao do Ministrio das

1
So apenas alguns exemplos, alm de entrevistas, artigos jornalsticos, programas em rdio e televiso etc. os
seminrios: Estatuto +10 (Ministrio das Cidades, em parceria com a Caixa Econmica Federal e o Lincoln
Institute of Land Policy, dias 25, 26 e 27 de outubro de 2011 em Braslia), o SEMINRIO INTERNACIONAL: 10
ANOS DO ESTATUTO DA CIDADE (5 a 7 de outubro de 2011 em Porto Alegre), Dez Anos do Estatuto da
Cidade - Desafios Gesto Urbana e Metropolitana (Parlamento Comum da Regio Metropolitana de Natal, dias
22, 23 e 24 de Agosto de 2011 em Natal), Sesso Especial da Assembleia Legislativa da Bahia (ALBA) em
homenagem aos 10 Anos do Estatuto da Cidade (11 de novembro de 2011 em Salvador), 10 anos do Estatuto da
Cidade: Implementao e Desafios (CENDHEC, FASE-PE e Feru-PE, nos dias 9 e 10 de agosto de 2011 no
Recife).
2
http://www.forumreformaurbana.org.br/

2
Cidades, retomada das polticas de habitao e saneamento aps
dcadas de ausncia do Estado. No entanto, a crise urbana est mais
aguda do nunca. Por que? (MARICATO, 2012)
No bojo dessas anlises, crticas e avaliaes, o plano diretor participativo
um tema que com frequncia ocupa lugar de destaque. A remisso ao planejamento
urbano e, especificamente, aos planos diretores, no se restringe apenas ao campo
poltico e intelectual envolvido diretamente com a questo urbana. A falta de
planejamento um bordo da imprensa e dos noticirios, reproduzido no senso
comum e a qual se debita grande parte das mazelas urbanas. Mas entre iniciados a
discusso se complexifica. Alm da falta de planejamento argumento
recentemente aludido, por exemplo, como justificativa para proposio de lei federal
relativa aos planos de expanso urbana se questionam a natureza (idealista?) ou o
carter (participativo?) do planejamento, sua forma, os atores envolvidos etc. Entre
os militantes da reforma urbana, discute-se a incorporao de princpios e diretrizes
que promovam a justia social nas cidades, com garantia do direito moradia e o
acesso terra urbanizada. Ainda conformam o debate a autoaplicabilidade dos
instrumentos do Estatuto da Cidade, a democratizao do planejamento, entre
outros temas.
At figurar nas preocupaes dos militantes da reforma urbana, contudo, o
plano diretor metamorfoseou. No incio, todas as ressalvas e a desconfiana na
efetividade deste instrumento, decorrente das experincias mal-sucedidas do
perodo militar, lhe conferiam associaes ineficcia, ao tecnocratismo, ao
idealismo puro etc. No movimento da reforma urbana costuma-se afirmar que o
plano diretor foi uma imposio dos setores conservadores na Constituio de 1988,
mas dado o seu papel na definio da funo social da propriedade e na viabilidade
de aplicao de instrumentos de reforma urbana, foi necessrio disput-lo. Se de
fato foi apropriado posteriormente ou esteve presente em outros termos na origem
do movimento da reforma urbana, uma discusso que se pretende desenvolver
nesta tese. No entanto, pode-se afirmar que o planejamento urbano recente aparece
como sendo de um novo tipo, voltado para atender aos objetivos da reforma urbana.
Orlando Alves dos Santos Jr. (1994) sintetiza essa estratgia, indicando os meios
adotados para superar os problemas da urbanizao brasileira e caracterizando a
prpria reforma urbana como um novo modelo de planejamento e gesto das

3
cidades. Transcorridas quase duas dcadas, o plano diretor , em um aparente
paradoxo, instrumento central de poltica urbana e de reforma urbana.
Em recente avaliao
3
, Santos Jr. e Montandon (2011) concluem que, apesar
das inmeras inadequaes, das dificuldades institucionais na gesto pblica
municipal e do precrio rebatimento territorial das diretrizes estabelecidas nos planos
diretores, possvel reconhecer uma nova cultura poltica no planejamento urbano
brasileiro e recomendam aos governos dos trs nveis federativos e sociedade a
continuidade do investimento na construo de novos paradigmas de planejamento
urbano.
Essa mudana da representao do plano diretor leva ao ponto de partida
deste trabalho, que a investigao do prestgio que os planos diretores, na sua
modalidade participativa, adquiriram entre movimentos sociais, ONGs, sindicatos e
organizaes do campo da reforma urbana. Especialmente, so atualmente
associados a certa ideia de ruptura nos marcos jurdicos que regulam a produo do
urbano, a partir dos dispositivos constitucionais e do Estatuto da Cidade.
Esse tema ganha maior relevncia a partir da proliferao de processos
participativos de planejamento e de gesto de polticas pblicas em mbito
municipal. Desde a incorporao da Poltica Urbana na Constituio Federal de
1988, o Plano Diretor instrumento obrigatrio bsico para municpios com mais de
vinte mil habitantes e, com o Estatuto da Cidade, esta obrigatoriedade se ampliou
para municpios que integram regies metropolitanas, reas de especial interesse
turstico, sob influncia de grandes obras ou projetos ou que pretendam utilizar os
instrumentos jurdico-urbansticos estabelecidos na Lei 10.257/2001. Independente
da obrigatoriedade, pois existem no Brasil leis que pegam e leis que no pegam
(FREITAG, 2001, p.2), houve significativo investimento poltico na disseminao do
planejamento urbano com nova feio
4
tanto por parte do Governo Federal
5
quanto
do Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU)
6
.

3
Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos
4
Diz respeito a uma nova concepo de Plano Diretor ps-Estatuto, pois, embora o instrumento plano diretor
seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e, principalmente, suas formas de elaborao
foram adaptados de um formato anterior, mais burocrtico e tecnocrtico, para uma prtica com ampla
participao da populao. Neste contexto, ganhou destaque tambm a atuao da sociedade civil organizada,
especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana (SANTOS JR, SILVA e SANTANA,
2011, p.14)
5
Com destaque para a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministrio das Cidades.
6
Articulao de organizaes no governamentais, entidades representativas de segmentos profissionais e
movimentos sociais ligados reforma urbana.

4
A SNPU realizou diversas aes, entre as quais a Assistncia Tcnica para o
Planejamento Territorial e a Gesto Urbana Participativa no mbito do Programa
de Fortalecimento da Gesto Urbana, que apoiou, por meio de capacitao e
financiamento, a elaborao dos planos diretores nos municpios que estavam
submetidos aos critrios de obrigatoriedade. Alm dessa ao, promoveu, iniciando
em maio de 2005, a Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de
Todos, que, a partir de atividades de sensibilizao e capacitao, constituiu 25
ncleos estaduais formados por representantes dos governos e entidades da
sociedade civil, com o objetivo de promover a elaborao dos planos diretores
(SANTOS JR, SILVA e SANTANA, 2011, p.15-7).
Como resultado, os municpios que informavam possuir plano diretor
passaram de 805 em 2005 para 2.318 em 2009, um aumento de 288%, alm de
outros 1.202 municpios que informavam que seus planos estavam em elaborao
em 2009. Se concludos estes ltimos, o universo de municpios com plano diretor
superaria 63%, ou seja, significativamente maior que os 14% de 2005 (MUNIC, 2005
e 2009).
Alm disso, outro aspecto que demanda ateno a reemergncia e
ressignificao da noo de planejamento participativo, bastante discutida desde o
final da dcada de 1970. Atualmente, toma-se como senso comum
7
entre gestores
pblicos, planejadores e mesmo organizaes e movimentos sociais do campo
progressista a ideia de que os atuais processos de planejamento e gesto,
denominados participativos, introduziriam novas pautas e incorporariam diferentes
sujeitos polticos na formulao das polticas pblicas e estratgias de
desenvolvimento urbano, promovendo a democratizao da administrao pblica e,
em ltima instncia, a reformulao das relaes de poder no mbito do Estado.
Decorre disso a alterao de arranjos organizacionais na administrao pblica e o
aprofundamento da difuso de tecnologias de participao, j bastante
disseminadas desde a dcada de 1990, inclusive com apoio de agncias
internacionais e multilaterais de fomento.

7
De modo geral, acompanhando Gramsci (1978), o senso comum a percepo produzida pela internalizao
da ideologia dominante, que v e fala do mundo tal como lhe aparece, como um produto de relaes naturais e
necessrias. Contra o senso comum que tende a produzir concluses apressadas, como diria Bourdieu (2004),
esta tese se justifica tambm pela necessidade de aprofundar conhecimentos sobre as relaes e interaes
produzidas pelos processos participativos em curso entre atores sociais concretos.

5
Neste contexto, importante destacar que, se para o movimento de reforma
urbana o plano diretor no configura uma conquista, a modificao de seu carter
por meio do Estatuto da Cidade reivindicada como resultado da luta dos
movimentos sociais. Esse novo carter se expressa na obrigao de regulamentar
os instrumentos (de reforma urbana?) previstos no Estatuto e de promover a
participao popular em sua elaborao com o intuito de fazer cumprir o preceito
constitucional da funo social da cidade e da propriedade urbana. O pensamento
brasileiro crtico sobre a produo do urbano se estrutura em torno de um ncleo
conceitual para o qual a apropriao privada e concentrada da terra opera um papel
central. Dos vrios desdobramentos que este diagnstico poderia produzir, um
aspecto importante refere-se proposio, no campo da reforma urbana, da
necessidade de instrumentos jurdicos que permitissem ao Estado o controle ou a
regulao do mercado de terras, interferindo nos processos de apropriao e
democratizando o acesso terra urbanizada. Nesses termos fica delineada uma das
estratgias centrais do movimento da reforma urbana e, portanto, realado o papel
do plano diretor.
Defende-se, ento, a tese de que o plano diretor serviu - na medida em que
forneceu o contedo, a arena e legitimou uma estrutura de autoridade - afirmao
de um consenso sobre os elementos constituintes da ideologia que institui uma
determinada ordem poltica no corpo social da reforma urbana. Assim, o plano
diretor , dialeticamente
8
, elemento constitutivo da estrutura ideolgica que sustenta
o aparato da poltica urbana e instituinte da ideologia que, especificamente, estrutura
a ordem poltica no corpo social da reforma urbana.
Para demonstrao desta tese, procura-se compreender as contradies
entre o iderio consensuado do planejamento urbano politizado e as questes com
as quais se defronta a reforma urbana. Argumenta-se, alm disso, que no apenas
no confronto com outras ideologias, como as que propugnam a competitividade e o
empresariamento urbanos, mas nos prprios limites, lacunas e justificao de
valores e autoridades, que est fundada a contradio entre o predomnio do
discurso do direito cidade e a permanncia da cidade como negao do direito.
Como objetivos especficos investigam-se: (i) a formao do discurso do
planejamento urbano politizado; (ii) os elementos da crtica ideologia do

8
Ao mesmo tempo e contraditoriamente.

6
planejamento e da reforma urbana; e (iii) as dissociaes e contradies entre os
diagnsticos e prognsticos dos planos diretores participativos com contedo
reformista.
O trabalho de pesquisa foi realizado a partir de anlise documental e
complementado por entrevistas com atores envolvidos com a questo dos planos
diretores participativos. Para o tratamento dos dados, foi utilizada uma metodologia
de anlise descritivo-qualitativa, com o objetivo de "descrever a complexidade de
determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e
classificar processos dinmicos vividos pelos grupos sociais" (RICHARDSON, 1989,
p.39). Com esta finalidade, foram coletados e analisados: i) documentos oficiais:
informaes sobre programas e polticas pblicas, manuais, cartilhas, informativos e
notcias em stios do Governo Federal; ii) documentos de outros atores relacionados
com a poltica urbana: informativos, manifestos, cartilhas e stios eletrnicos; iii)
dados secundrios: pesquisa de informaes municipais do IBGE e os relatrios
estaduais e de estudo de caso da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a
Implementao dos Planos Diretores Participativos; iv) notcias e artigos de opinio:
notcias sobre a implementao de instrumentos e elaborao de planos diretores e
artigos de opinio sobre planos diretores, estatuto da cidade e a questo urbana, de
modo geral.
A importncia da anlise documental, segundo Bardin (2000), a
possibilidade de facilitar o acesso ao observador de modo que se obtenha o
mximo de informao com o mximo de pertinncia (BARDIN, 2000, p.45-6).
uma fase preliminar da anlise de contedo, a da constituio de um banco de
dados, e permite transformar um documento primrio em um documento secundrio
(representao do primeiro). Para realizao das anlises de contedo, foi utilizada
a tcnica de anlise de relaes, que definida por Bardin (2000) como aquela em
que se
procura extrair do texto as relaes entre os elementos da mensagem,
ou mais exactamente, dedica-se a assinalar as presenas simultneas
(co-ocorrncia ou relao de associao) de dois ou mais elementos
na mesma unidade de contexto, isto , num fragmento de mensagem
previamente definido (BARDIN, 2000, p.198).
Como destaca Bardin (2000), importante atentar tambm para a ausncia
anormal de certos elementos em uma mensagem, para verificar a possibilidade de

7
dissociao ou ocultao de correlaes. Este recurso pode auxiliar a explicitar as
preocupaes latentes individuais ou coletivas, os esteretipos, as representaes
sociais e as ideologias (BARDIN, 2000, p.202)
9
. Portanto, o que se busca um
conjunto de elementos que possuam, para o pesquisador, um significado que possa
ser percebido pelo mtodo e transformado em um elemento de anlise. A
identificao de correlaes no deve ser tomada, contudo, como evidncia
definitiva de contedos associados a projetos polticos, ideologias ou consensos,
como se desenvolver no decorrer da tese. Esta anlise demanda a inscrio em um
quadro de referncia que permita identificar e compreender as dinmicas dos
sujeitos polticos e as relaes que estabelecem.
Pelo motivo acima exposto, foi necessrio complementar as anlises
empricas baseadas na operao e acionamento de categorias discursivas com a
investigao sobre as dinmicas sociais que conferem sentido a essas categorias.
Como recurso para cumprir tal objetivo foram realizadas entrevistas e,
principalmente, anlise de falas de pesquisadores e militantes da reforma urbana em
diversos eventos (seminrios, encontros, congressos) que abordaram o tema dos
planos diretores ou do Estatuto da Cidade, inclusive o Encontro Nacional do Frum
da Reforma Urbana realizado em 2009. Alm disso, pelo carter de anlise do
contedo discursivo de certa perspectiva paradigmtica do planejamento urbano,
foram analisados artigos e livros sobre o tema.
O trabalho est estruturado em trs captulos. Inicialmente, aborda-se a
construo do iderio do planejamento urbano politizado que associa o plano diretor
realizao da reforma urbana. Neste tema, toma-se como ponto de partida a
anlise da crtica s formas pregressas do planejamento urbano e, em seguida,
apresenta-se uma sntese do movimento de apropriao do plano diretor pelo
discurso da reforma urbana. No segundo capitulo, explora-se o debate sobre o
carter ideolgico do planejamento, com o objetivo de refaz-lo em outros termos e
compreender o lugar do planejamento urbano na reforma urbana. Finalmente,
apresentam-se os elementos constituintes do discurso da reforma urbana, sua
expresso no planejamento urbano e as dissociaes e lacunas que este discurso
apresenta.

9
Osgood (apud BARDIN, 2000, p. 202) alerta que esta anlise pode no ser pertinente s mensagens
estratgicas ou deliberadas com origem institucional, mas Bardin contra-argumenta que o locutor no pode
controlar completamente as excluses e associaes manifestadas no texto, com o objetivo de falsificar as co-
ocorrncias.

8
1. A CONSTRUO DO NOVO PLANEJAMENTO: O PLANO
DIRETOR COMO INSTRUMENTO DE REFORMA URBANA
O motivo para revisitar as referncias sobre a histria dos planos diretores no
Brasil reside na alegao hodierna de que, para aplicar os princpios da Constituio
Federal, do Estatuto da Cidade e, de certo modo, da Reforma Urbana ou do Direito
Cidade, deveria haver uma mudana na forma (participao) e no contedo
(politizao) dos planos diretores em relao ao seu status quo anterior ao novo
marco jurdico-institucional estabelecido a partir da Constituio de 1988. Nessa
perspectiva, diversos autores que propugnaram a apropriao do plano diretor como
instrumento de reforma urbana (GRAZIA, 1990; SANTOS JR., 1995; RIBEIRO &
CARDOSO, 2003; ROLNICK, 1992; VILLAA, 2004; CYMBALISTA & SANTORO,
2009) destacam que, historicamente, os planos diretores (e seus elementos
constituintes, como o zoneamento) serviram: (i) como instrumentos de legitimao
do regime poltico autoritrio [ditadura militar de 1964-85], que pretendia encarnar a
imagem de um governo orientado apenas pelos princpios da racionalidade e da
competncia tcnica (RIBEIRO & CARDOSO, 2003, p.106); (ii) como pea tcnica
que circula apenas entre especialistas (CYMBALISTA & SANTORO, 2009, p.6); (iii)
para aumentar a segregao e a formao de contingentes populacionais fora da
legalidade instituda" (GRAZIA, 1990, p.10); (iv) como "instrumentos tecnocrticos
para conseguir financiamentos federais e internacionais [...] desvinculados do
sistema de deciso do poder municipal, do sistema de gesto na cidade
propriamente dito" (ROLNICK & SOMEKH, 1990, p.26); (v) como fonte/origem de
"instrumentos que reproduziram a lgica perversa de concentrao de renda nas
cidades capitalistas no s a nvel de investimentos como tambm do ponto de vista
normativo" (ROLNICK & SOMEKH, 1990, p.27); (vi) para viabilizar [...] as diferentes
formas de segregao social no espao estabelecendo, a partir de critrios de
parcelamento do solo e parmetros de ocupao, uma base para diferenciao no
apenas em termos fsicos, como, principalmente, socioeconmicos (RIBEIRO &
CARDOSO, 2003, p.113).
A despeito disso, tais autores mencionados defendem a possibilidade de
repensar esse instrumento de interveno tradicionalmente utilizado (RIBEIRO &
CARDOSO, 2003, p.113), o plano diretor, considerando novos propsitos, tendo

9
em vista a obrigatoriedade da sua utilizao. Assim, os atuais planos diretores
seriam, ou pelo menos deveriam ser, outra expresso do planejamento urbano.
Crticos em relao ao passado instituiriam nos municpios os meios para realizao
dos princpios do Estatuto da Cidade e, portanto, da funo social da propriedade e
da gesto democrtica, pela aplicao dos instrumentos previstos na legislao
federal. Para tanto, precisariam ser transformados, redefinidos, com vistas a realizar
determinados objetivos especficos e orientados por princpios gerais que teriam
como finalidade instituir a base para uma interveno sobre o urbano que
subordinasse as prticas de apropriao privada da riqueza social contida na cidade
ao atendimento prioritrio das necessidades de consumo coletivo das camadas
populares e defesa dos interesses gerais relativos preservao da qualidade de
vida (RIBEIRO & CARDOSO, 2003, p.112).
nesse sentido que a histria recente do planejamento urbano
frequentemente associada a uma ruptura em relao ao passado, na esteira do
novo marco conceitual jurdico-poltico (FERNANDES, 2002) formado pelo captulo
da poltica urbana na Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade. Nos termos
utilizados por Villaa (2004), o perodo posterior a 1990 constitui na histria do
planejamento urbano brasileiro uma reao ao planejamento tecnocrtico
caracterstico do perodo anterior. Para sua efetivao, este planejamento
politizado (RIBEIRO & CARDOSO, 2003; VILLAA, 2004) deveria obedecer a
algumas condies:
Atuao do poder pblico com objetivo de reduo das desigualdades
entre as diferentes reas urbanas, em termos de acesso aos
equipamentos e servios pblicos;
Atuao do poder pblico com objetivo de estabelecimento de uma
rede de transportes que viabilize o acesso de todos os grupos sociais
aos espaos centrais, onde se concentram equipamentos, servios e
amenidades;
Estabelecimento de mecanismos de controle dos processos de
produo do ambiente construdo, seja no setor imobilirio, seja no
setor de obras pblicas submetendo os interesses capitalistas s
necessidades das camadas populares;
Estabelecimento de mecanismos de controle e apropriao dos
ganhos resultantes da produo e comercializao do ambiente
construdo, revertendo-se parte para o atendimento das necessidades
bsicas da populao;
Instituio de formas de controle e melhoria da qualidade de vida no
meio urbano, propiciando a formao de um meio ambiente
equilibrado e saudvel, cujo acesso dever estar ao alcance de toda a
populao;

10
Instituio de formas de participao da populao organizada no
processo de elaborao e de deciso sobre os planos, projetos,
programas e oramentos;
Instituio de formas de controle popular sobre os processos de
desenvolvimento e de implantao de planos e polticas pblicas,
principalmente o regime de concesso de servios pblicos;
Instituio de sistemas de informao sobre quaisquer iniciativas
pblicas ou privadas sobre o urbano, tornando transparente a gesto
do desenvolvimento urbano e permitindo a participao e controle
popular de forma mais eficaz (RIBEIRO & CARDOSO, 2003, p.111-2).
Mas como e por qu, em parte segundo esses mesmos autores, surge este
novo planejamento urbano? Referncias mais recentes, parafraseando e muitas
vezes reduzindo o contedo de anlises contemporneas Assembleia Constituinte,
do conta de que a sua origem estaria diretamente vinculada s lutas dos
movimentos sociais urbanos formados na dcada de 1980 que so consignadas na
Emenda Popular da Reforma Urbana, no Captulo da Poltica Urbana da
Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade. H, contudo, alguns autores que
procuram descrever com mais detalhes esse processo, cujas referncias sero
abordadas no item 1.2.1. Neste momento, cabe destacar apenas que esta reduo,
que identifica ou valoriza um nico sujeito na formao deste novo planejamento,
no pode ser percebida como um ato desinteressado, na expresso de Bourdieu
(2007).
A ideia apresentada quase unanimemente por aqueles que se debruam
sobre o tema da origem do atual arcabouo jurdico-institucional (formado pela
trade Constituio Federal, Estatuto da Cidade e, secundariamente, Planos
Diretores), na luta dos movimentos sociais urbanos surgidos na dcada de 1970 e
na sua atuao durante o perodo de redemocratizao, instaura uma espcie de
mito de origem ou, mais especificamente, um mito poltico fundacional ou fundante.
Hall (2000) afirma que o mito fundacional aquele que localiza a origem de algo em
um passado to distante que [...] se perde nas brumas do tempo (HALL, 2000, p.
55). No caso em discusso, menos importante o tempo transcorrido, e mais o fato
de constituir-se como se no houvesse antes, como se ento a histria se iniciasse.
Alm disso, como destaca Miguel (1998), a noo de mito no se refere
necessariamente a uma histria falsa ou inventada, uma fbula, o que
evidentemente no o caso aqui, mas, no sentido de mitificao, um conjunto de
imagens que se apresentam razo, procurando iludi-la, fazendo com que aceite
como evidncia natural o que construo ideolgica (MIGUEL, 1998). Portanto, o

11
mito precisa aparecer como verdade cientfica, revelada ou mesmo amparada no
senso comum. Para o pblico, a verdade que o mito exprime incontestvel: est
acima da razo e dos fatos. O emissor do discurso mtico tanto pode compartilhar
desta crena quanto simplesmente us-la (MIGUEL, 1998). Para Faria (2004), o
mito fundante se refere origem, mas o faz
segundo um discurso oficial que se repete permanentemente e que
permite definir sua estrutura e legitimar o conjunto de normas para sua
manuteno ou expanso com a finalidade de concretizar uma
integrao de objetivos entre seus membros em torno de um objetivo
que apresentado como sendo comum e com o qual devem todos
partilhar. (FARIA, 2004c, p.27)
Isso porque apenas um mito partilhado pode ter tal funo de unio
(ENRIQUEZ, 1997. p.277). Faria (2004c) argumenta ainda que o mito fundador
institucionalizado atravs de um discurso que pretende justificar as aes e as
decises [...] em nome da misso original definida em sua criao [e] criar uma
unidade entre os sujeitos e entre os grupos em torno de um projeto social comum
(FARIA, 2004c, p.27)
Como elemento do discurso poltico, o mito um instrumento de mobilizao,
de transformao em ao concreta, arregimentando a partir de apelos imediatos, ou
seja, que se apresentam aos sujeitos como expresso direta de valores ou crenas.
Por isso, associar tal arcabouo jurdico-institucional s noes de: a)
redemocratizao, b) luta dos movimentos sociais, ou c) ruptura com a
institucionalidade anterior, cumpre um papel que precisa ser investigado. E no o
caso de saber quo verdadeira seria essa associao, mas compreender seus
motivos. Analogamente noo de tradies inventadas, tal como definido por
Hobsbawm (2003), este instrumento poltico pode operar de modo a: a) simbolizar a
coeso social ou o pertencimento a determinados grupos polticos; b) legitimao de
instituies; e c) socializao de crenas e sistemas de valores (HOBSBAWM, 2003,
p.9). Ou seja, a histria da origem no fala apenas do passado, mas dos
pressupostos de funcionamento do futuro. nesse sentido que enquanto elemento
de um discurso que se deseja eficaz, o mito poltico [...] fruto, menos ou mais
refletido, de uma estratgia poltica. O emissor do discurso o escolhe confiando
em sua utilidade (MIGUEL, 1998).
Miguel (1998), contudo, destaca que o mito poltico no demaggico, no
sentido de mera manipulao de ideias do senso comum com vistas a garantir

12
suporte popular na conquista de espaos de poder, pois, alm de ser um produto
coletivo, o discurso mtico est inserido em um meio social no qual j existe "[...] uma
certa situao de disponibilidade, um certo estado prvio de receptividade. O que
significa, entre outras coisas, que em sua estrutura, em sua forma como em seu
contedo, a mensagem a ser transmitida deve, para ter alguma possibilidade de
eficcia, corresponder a um certo cdigo j inscrito nas normas do imaginrio"
(Girardet, 1987, p.51 in: MIGUEL, 1998). assim que a ideologia adquire
capacidade de disseminao, tomando a parte elementos presentes e vivenciados
na experincia concreta pelo todo, ou seja, explicando e interpretando o todo pela
parte. Portanto, quando Villaa (2004) afirma que o planejamento urbano no Brasil
s pode ser compreendido como ideologia, deve se ter clareza que no se pode
associ-lo a um discurso fabuloso, dissociado da realidade, mas a uma parte da
realidade que se pretende que seja compreendida como totalidade. Portanto,
necessrio colocar em perspectiva a afirmao de Villaa (2004) de que
somente entendida enquanto ideologia possvel compreender a
produo e principalmente a reproduo no Brasil, nos ltimos 50
anos, do planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor.
Sustenta-se tambm que as constantes mudanas de nome, de
metodologia de elaborao e de contedo dos planos ao longo de sua
histria, foram estratagemas dos quais as classes dominantes
lanaram mo para renovar a ideologia dominante e com isso
contrabalanar a tendncia de enfraquecimento de sua hegemonia,
contribuindo assim para sua manuteno no poder e para o exerccio
da dominao. (VILLAA, 2004, p.182)
Mesmo diante das ressalvas feitas por Villaa, a argumentao por ele
desenvolvida leva ao entendimento de que a ideologia se constituiria em um
conjunto de ideias falsas sobre a realidade que, como uma espcie de cortina de
fumaa, seria criada pelas classes dominantes com o propsito de ocultar as
relaes de dominao. Como ideias falsas e relativamente autnomas, sua anlise
no se realizaria no mbito da poltica. Como afirma Villaa (2004)
O domnio do discurso na esfera do planejamento urbano nos leva
ainda e inexoravelmente a outra pergunta: o planejamento urbano e os
planos diretores elaborados no Brasil nas ltimas dcadas devem ser
analisados no mbito da poltica ou da ideologia? Essa indagao tem
redobrada importncia diante de anlises que ao pretenderem
investigar 'polticas pblicas' e ao concreta do Estado investigam
planos que no passam de discurso (Villaa, 2004, p.190).

13
Ainda que se concorde que os planos no expressem o conjunto das
polticas pblicas e ao concreta do Estado, a investigao sobre a ideologia do
planejamento, do discurso e de suas transformaes, pode e deve constituir a
anlise poltica. A afirmao sumria de que a ideologia facilita a dominao no
suficiente para nos informar sobre os mecanismos pelos quais isto ocorre e a prpria
ideologia acaba sendo tomada como discurso nico, sem oposio.
Em pesquisa realizada com o propsito de verificar em que medida o discurso
da reforma urbana, supostamente refletido no Estatuto das Cidades, de fato
orientava a elaborao dos planos, j se apontou a partir da anlise do contedo
dos pronunciamentos de lideranas de movimentos sociais, gestores e tcnicos que
relatavam e avaliavam os planos diretores de seus respectivos municpios que, na
maior parte das vezes, as principais ideias constituintes do discurso da reforma
urbana estavam presentes, contudo eram acionadas de formas distintas e, mesmo
diante de aparente convergncia, engendravam disputas de significados e de
projetos de cidade (PILOTTO; FARIA, 2006).
Por isso, defende-se que na anlise da ideologia do planejamento urbano ou
do discurso sobre os planos diretores importante tomar em conta que a tambm
se estabelece uma luta poltica e, como destaca Miguel (1998), importante marcar
a
diferena que existe entre a defesa de valores ltimos, que em grande
parte no suscetvel de debate refletido, e a f irracional em
"verdades" que no podem ser contestadas. Por exemplo, a diferena
entre colocar o fim da explorao do homem pelo homem como
objetivo maior da luta poltica (o valor guia) e, por outro lado, a crena
na inexorabilidade da instaurao de uma sociedade sem classes (o
mito) (MIGUEL, 1998)
Essa ideia central para o desenvolvimento deste trabalho, pois, como se
perceber ao longo da argumentao, o estabelecimento do um novo planejamento
urbano pautado pela reforma urbana mescla valores, diagnsticos e propostas
constituindo um arcabouo sistmico que pretende, alm de ser expresso da
totalidade, afirmar-se como nico. Por analogia ao exemplo destacado por Miguel
(1998), identifica-se, no campo do novo planejamento urbano, a defesa da
democratizao do acesso terra urbanizada como valor a partir da garantia do
cumprimento da funo social da propriedade. Neste caso, a forma tomada como
elemento to aderente ao contedo que parece impossvel dissoci-los no discurso

14
do planejamento urbano reformista. A concepo de ideologia adotada neste texto
destaca esta dimenso de falsa totalidade e unidade presente no discurso.
Por isso vale destacar que, associados s referncias usualmente acionadas
no campo da reforma urbana gesto democrtica, funo social da propriedade
etc. esto contedos nem sempre convergentes. Na pesquisa supracitada
(PILOTTO; FARIA, 2006), ficou patente a reproduo de discursos progressistas
advindos de setores efetivamente mais progressistas, mas que intentavam menos
descrever os processos concretos de aplicao do Estatuto da Cidade nos Planos
Diretores e mais indicar critrios normativos para o processo de planejamento
orientado por valores reformistas. Em conjunto, como forma de legitimao de certos
contedos, determinados atores reivindicavam a manuteno do ideal da tcnica de
planejamento por meio do acionamento dos princpios reformistas. Esse aparente
paradoxo representa a disputa por sentidos no discurso do planejamento que podem
estar associada a disputas por polticas pblicas, por territrio etc. Independente dos
efeitos nas disputas correlatas, o argumento que ser desenvolvido nesta tese
enfatiza o investimento
10
no discurso e a dinmica desta disputa. Assim, foi
interessante observar que os representantes de movimentos sociais defendem o
instrumental de realizao da reforma urbana, caso, por exemplo, dos planos
diretores, mas no conseguem articular o instrumento concretizao de suas
propostas fundantes. Assim, o debate girava em torno da proposio do instrumento,
da lei e no em torno da apropriao da terra e dos fundos pblicos (PILOTTO;
FARIA, 2006).
De qualquer modo, como ressaltam Oliveira e Biasotto (2011), no se pode
desconsiderar o efeito de disseminao de um discurso favorvel democratizao
do acesso cidade e terra urbanizada em disputa com outras influncias de
grande poder disseminador, como as agendas e modelos que divulgam a receita da
ampliao da competitividade urbana e da sustentabilidade econmica das cidades
(OLIVEIRA e BIASOTTO, 2011, p.97). A ideologia e o discurso devem ser
compreendidos como parte importante dos conflitos polticos, operando como
aspectos simblicos do campo em que se realizam as disputas. H, portanto,
interesse
11
em disputar a definio e o discurso sobre o planejamento, o que

10
Sobre a conceito de investimento utilizado neste trabalho, ver Bourdieu (2007, p.139-42).
11
Interesse estar em, participar, admitir, portanto, que o jogo merece ser jogado e que os alvos engendrados
no e pelo fato de jogar merecem ser perseguidos; reconhecer o jogo e reconhecer os alvos (BOURDIEU,
2007, p.139)

15
evidencia os limites do controverso questionamento de Villaa que dissocia os
mbitos da poltica e da ideologia.
De fato, essa separao desconhece a dinmica prpria do campo do
planejamento e da poltica urbana que institui quais so os valores em jogo. Como
ressalta Bourdieu (2007, p.149), cada campo, ao se produzir, produz uma forma de
interesse que, do ponto de vista de um outro campo, pode parecer desinteresse (ou
absurdo, falta de realismo, loucura, etc.). nesse sentido de disputa simblica que
sero abordados neste trabalho os diversos temas associados produo recente
dos planos diretores participativos: tanto os sentidos associados intrinsecamente ao
planejamento a racionalidade, a tcnica e a ordem como os sentidos associados
reforma urbana a gesto democrtica, o direito cidade e a funo social da
propriedade e da cidade.
A argumentao que se procurar proceder neste captulo a de que o
planejamento urbano, e mais especificamente o plano diretor, em sua dimenso
discursiva jurdica, poltica e institucional, foi objeto de um significativo esforo de
ressignificao e apropriao por parte da luta pela reforma urbana, no sentido
definido por Torres Ribeiro (1990, p. 13) como o conjunto de processos sociais e
institucionais que, expressando ideais de justia social no espao urbano, adquiriram
visibilidade pblica, no pas, a partir dos momentos que antecederam a instalao da
Assembleia Nacional Constituinte. Esse esforo constitui uma estratgia poltica
que, para buscar efetividade, precisa estabelecer diferenas entre um novo
planejamento e um planejamento antigo, precisa conferir ao novo uma identidade (e
para isso elaborar uma histria, definir razes), precisa afirm-lo como mais
adequado soluo dos problemas da realidade brasileira (e, portanto, formular
diagnsticos e propostas para essa realidade).
Para compreender em que medida o planejamento urbano foi ressignificado,
fundamental recuperar parte das referncias sobre sua histria, menos com o
objetivo de refazer seu percurso e mais com o objetivo de compreender as
representaes que a constituram. Sendo assim, pretende-se desenvolver um texto
muito mais historiogrfico do que histrico sobre o planejamento urbano. Por isso,
importante compreender, com Reis (2000), que
Para mediar o dilogo entre presente/passado, para diferenciar as
duraes humanas, isto , conhec-las em sua historicidade e em
seus prprios termos, para conhecer os homens em suas mudanas

16
perptuas, o olhar do historiador estruturado por uma
representao do tempo histrico. O conhecimento histrico s
possvel no interior de uma concepo do tempo histrico. Essa
representao do tempo dos homens teria para o conhecimento
histrico uma funo semelhante ideia kantiana do tempo como
intuio a priori do sujeito. Como a intuio a priori kantiana que
pe o universo como exterior ao sujeito e o organiza como sucesso e
simultaneidade, a representao do tempo histrico presente no
historiador que o leva a objetivar o mundo humano de uma certa
maneira, a organiz-lo de um certo modo, a distinguir e selecionar
certos objetos, a estabelecer determinadas tcnicas, a construir
determinados conceitos, a optar por certos valores, a organizar a ao
e a inrcia. s nessa representao do tempo histrico que a
realidade dos processos histricos reconhecvel e conhecvel, tem
sentido e significado. (REIS, 2000, pg.13-4)
Essa representao informa no apenas sobre o historiador, mas sobre
contexto em que a histria interpretada. Esta noo de representao do tempo
histrico fundamental para compreender que a histria condicionada pelas
questes que orientam o historiador. Como se poder observar nas snteses sobre a
histria do planejamento urbano, h sempre um conjunto de interrogaes ao
passado que revelam pistas sobre o pensamento dos interrogantes. Como destaca
Reis (2000)
Aparentemente, primeiro, a percepo das experincias humanas
que cria a representao do tempo histrico; depois, essa
representao que organiza a percepo das experincias humanas.
Mas no to simples, pois a prpria percepo s se daria no interior
de uma representao do tempo, sem a qual nenhuma ordem ou
forma ou intensidade ou ritmo poderia ser percebida. A
representao do tempo histrico a condio subjetiva, do
historiador e da sua sociedade, sob a qual todas as experincias
humanas podem se tornar inteligveis. A histria efetiva se realiza
segundo certas representaes da temporalidade. A percepo das
experincias humanas no jamais direta, imediata e muda, mas
sempre articulada por uma representao, por um saber simblico.
(REIS, 2000, pg.13-4)
Na rea do planejamento urbano e regional h uma especificidade, de acordo
com Ribeiro (2007), pois os paradigmas no podem ser definidos apenas maneira
de Thomas Khun, como o conjunto de questes compartilhadas por determinado
conjunto de cientistas, pois a natureza essencialmente poltica da rea e a sua
mutante construo disciplinar impedem uma interpretao apenas cientfica de sua
evoluo. A autora prope a utilizao da ideia de norte do pensamento, que alm
de expressar a natureza projetiva do planejamento [...], constitui-se num campo de
disputas polticas e ideolgicas, mais ou menos intensas a depender da composio

17
das foras econmicas e sociais de cada sociedade perifrica e sua relativa
autonomia frente aos comandos do mundo. A adoo dessa perspectiva evidencia
uma importante implicao nos estudos sobre a histria do planejamento urbano e
regional na medida em que seus autores, a partir de seus iderios e expectativas
polticas, desenvolvem anlises permeadas de seus prprios diagnsticos
projetivos, conferindo a estes estudos um carter mutlitemporal (TORRES
RIBEIRO, 2007, p.23).
Esse carter permite dizer que as anlises histricas sobre o planejamento
urbano tambm informam sobre a perspectiva do analista e o contexto da anlise.
Se esta afirmao vlida, ento um esforo historiogrfico (ou mais propriamente
de sociologia da cincia) pode contribuir para compreenso dos discursos que
orientavam a produo de teorias e paradigmas (nortes). Portanto, identificar as
questes orientadoras dos estudos histricos desenvolvidos nas ltimas dcadas
sobre o planejamento urbano no Brasil, j anuncia os principais elementos do novo
paradigma de planejamento em formao. No caso de Villaa, por exemplo, esta
opo explcita.
Como fazer a historia do planejamento urbano se planejamento
urbano s existe no Brasil a partir mais ou menos da dcada de 1950.
Se for mantido o conceito atual (partindo-se ento da dcada de
1950), no estaramos fazendo histria pois a histria consiste
precisamente no estudo das mudanas. Se delimitarmos um perodo
com base em um critrio de imutabilidade no estaremos fazendo
histria, pois impusemos a condio de no haver mudana. A grande
questo que se coloca ao se fazer a histria do planejamento urbano
precisamente esta: o que deu origem ao plano diretor e ao tipo de
planejamento urbano (na verdade discurso) hegemnico hoje no
Brasil? O que, ao se transformar (ao mudar), deu origem a esse
planejamento? Assim, no s se inicia o estudo da histria do
presente para o passado (para s depois partir do passado para o
presente), mas tambm se caracteriza o objeto de estudo no passado.
S assim se resolve a difcil questo de estudar a histria de uma
prtica e do um discurso que, tal como existem hoje, no existiam no
passado. [...] Comear do passado e prosseguir em direo ao
presente significaria sempre escolher arbitrariamente o incio do
processo e admitir, erroneamente, que a partir desse incio o percurso
histrico s poderia ter sido aquele que efetivamente ocorreu. (Villaa,
2004, p.176)
Villaa toma como referncia uma definio contempornea de planejamento
urbano e procura as suas razes em processos que lhe antecederam, o que
diferente de procurar verses anteriores de planejamento urbano. Para analisar o
contexto histrico, cabe destacar aspectos que indicam transformaes no curso do

18
planejamento urbano no Brasil e o sentido que conferido a essas transformaes,
que envolvem, no caso de Villaa (2004), mudanas de escala, propsito, sujeitos
envolvidos, entre outros. Lida dessa forma, evidenciam-se os condicionantes
presentes da percepo do tempo histrico. Por esse motivo, no o caso de
refazer o percurso da histria dos planos diretores como uma narrativa linear
evolutiva que sofre uma ruptura a partir da Constituio de 1988 e do Estatuto da
Cidade, tal como frequentemente se apresentam as periodizaes do planejamento
urbano que justificam o ciclo recente de planejamento.
Neste captulo, pretende-se apresentar uma breve sntese do investimento
poltico na apropriao do planejamento urbano, e mais especificamente dos planos
diretores, pela ideologia poltica da reforma urbana. Inicia-se com a crtica ao
planejamento anterior promulgao da Constituio de 1988 os diagnsticos e
estratgias dos primeiros planos urbansticos, o planejamento compreensivo, o
planejamento integrado da SERFHAU etc. e, em seguida, apresenta-se o processo
de progressiva construo do planejamento urbano politizado como forma particular
de planejamento alinhada perspectiva da reforma urbana.
1.1. A Crtica Formao e Origem do Planejamento Urbano no Brasil

As reformas realizadas no mandato de Pereira Passos na Prefeitura do Rio de
Janeiro (1903-6) so consideradas, em diferentes referncias, como a primeira
interveno de conjunto resultante de um plano geral para a cidade nos termos de
Villaa, o primeiro exemplo de planejamento urbano strictu sensu. Tais reformas
implantam parcialmente e se espelham no estilo parisiense do Plano de
Melhoramentos de 1875, que j esboava esta viso de conjunto (VILLAA, 2004,
p.196; LEME et al., 1999, p.358).
As reformas de Pereira Passos foram objeto de uma pesquisa que viria a se
tornar referncia na anlise desse perodo. Benchimol (1990), remetendo ao carter
autoritrio da reforma, aos despejos realizados para efetivao do projeto e s
transformaes na forma de apropriao do espao que se reivindicavam
civilizadoras, define Pereira Passos como o Haussmann tropical. O impacto do
trabalho de Benchimol deve-se, alm de suas qualidades, ao conjunto de questes
que o orientou e a aderncia destas s problemticas candentes no final da dcada
de 1980. Como afirmou o prprio autor em entrevista mais recente, vivi um perodo

19
em que se apostou muito no potencial das organizaes comunitrias urbanas.
Tanto associaes de moradores do asfalto, como das favelas. E elas cumpriam um
papel importante, pois tiveram a capacidade de influenciar a implementao de
polticas pblicas pelo Estado (BENCHIMOL, 2007). Neste sentido, seu trabalho
tambm discute as resistncias da populao
12
s intervenes de Passos e a
prpria formao das favelas nesse perodo. O planejamento contra o povo, que
aprofunda a segregao socioespacial
13
, uma representao que se pode
depreender da pesquisa, corroborada em outras referncias pelo seu oposto, o
atendimento aos interesses da elite e da valorizao imobiliria (KOK, 2005).
Alm do caso do Rio de Janeiro, as intervenes urbansticas pontuais, assim
como as propostas de planejamento globais que ocorriam pelo territrio nacional
compartilhavam o iderio do embelezamento e do saneamento, produzindo um
diagnstico sobre as cidades brasileiras que enfatizava o carter sanitarista e
civilizador das intervenes. Nesta perspectiva, mais compreensvel destacar a
histria do pensamento urbanstico como fazem Leme et al. (1999) do que a do
planejamento urbano strictu sensu como faz Villaa (2004). Como destaca Azevedo
(2003), as interpretaes no campo do planejamento urbano que se tornaram
predominantes sobre esse perodo enfatizam o aspecto repressivo do Estado, em
funo do contexto dos prprios analistas nas dcadas de 1980 e 1990.
Villaa (2004) tambm discute as reformas destacando o papel das elites
dominantes no processo e seu projeto de cidade que, essencialmente, busca lidar
com e superar a contradio fundamental com a qual se deparavam os
administradores da cidade: subsistir como burguesia moderna nacional, mas no se
realizar como tal na medida em que suas condies materiais e territoriais e
espaciais so a expresso do atraso, do colonialismo. Para Villaa, era preciso
instituir fisicamente o que se germinava social e culturalmente e as reformas de
Pereira Passos so a expresso da culminncia da hegemonia da classe dominante
no trato do urbano e do seu pleno controle sobre os instrumentos de planejamento.
Assim, h uma similaridade entre as intervenes fsicas e os mecanismos de
controle do uso do solo, o propsito de apropriao e segregao espacial. No caso
das reformas de Pereira Passos, essa apropriao demandava extirpar usos tais que

12
Ver tambm (SEVCENKO, 1998, p.21-7)
13
Vale destacar, contudo, que essa segregao no se realiza perfeitamente, como atestam as referncias
sobre ambulantes na Avenida Central (KOK, 2005).

20
definiam determinados espaos da cidade como indignos da burguesia nascente e
isso s poderia se realizar por intervenes fsicas mais radicais. Essas intervenes
demandaram condies ampliadas de hegemonia que no se observaram mais nos
perodos subsequentes, tal como defende Villaa (2004, p.197).
De acordo com Villaa (2004), no segundo momento do planejamento urbano
no Brasil que trata do perodo compreendido entre 1930 e 1990 a eficincia
passa a substituir o embelezamento e a sanidade como sentido visado do
planejamento. O que Villaa (2004) destaca, contudo, o tecnicismo dos planos,
seu progressivo rebuscamento e cientifizao que lhes conferiam certo carter de
atividade intelectual autnoma sustentada na reverncia racionalidade. Esse
carter racional permearia no apenas os planos, mas os discursos de justificao
das atividades do Estado de modo geral. Como destaca Monte-Mr (2008), as
proposies racionalistas respondiam com vantagens, em relao a outros
paradigmas do urbanismo, s exigncias e ideologia do desenvolvimentismo
(MONTE-MR, 2008, p.39). desse perodo a disseminao do zoneamento e o
plano diretor o discurso que o justifica, assim como a diviso social do espao que
lhe correlata. Tal como em Lefebvre, destacado o carter disciplinador do
urbanismo e do planejamento urbano.
H tambm um destaque especial ao perodo de atuao do Servio Federal
de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) que, entre 1967 e 1973, financiou a
elaborao de 273 planos ou estudos urbanos, insistindo em uma perspectiva de
integrao intraurbana. Aponta-se ainda o alto grau de dissociao entre os planos
elaborados e os investimentos efetivamente realizados nas cidades (MONTE-MR,
2008; BERNARDES, 1986; VILLAA, 2004). Essa questo constituir uma das mais
recorrentes e incisivas crticas aos planos diretores pelos tcnicos e militantes da
reforma urbana.
Com referncia a estes eventos, Villaa prope que a histria do
planejamento urbano no Brasil pode ser dividida em trs grandes perodos
(VILLAA, 2004, p.182), iniciando em 1875. Dessa data at 1930 os planos se
caracterizariam por enfatizar o melhoramento e o embelezamento das cidades. No
segundo perodo, de 1930 a 1990, o planejamento assume o carter de definio
racional, sobre uma base tcnico-cientfica, de solues para os problemas urbanos,
notadamente a ocupao desordenada do solo, a supervalorizao da terra urbana
e o processo de expanso perifrica que lhe correlato e a necessidade de otimizar

21
o aproveitamento da infraestrutura em face dos ditames do desenvolvimento
(MONTE-MR, 2008).
Finalmente, o terceiro perodo, afirma Villaa (2004, p.182), caracteriza-se
pela reao ao anterior. Essa afirmao, que corrobora as citaes anteriores de
que o novo plano diretor deve se opor ao antigo modo de planejar as cidades,
torna essa periodizao especialmente interessante para os propsitos desta tese. A
caracterizao do ltimo perodo como reao ao anterior denota, ao contrrio do
que explicita, que a histria anterior interpretada por Villaa como oposio ao
presente. importante destacar que Villaa (2004)
14
est orientado, de alguma
forma, no apenas pelas reivindicaes de apropriao dos planos diretores pela
reforma urbana que aconteciam na dcada de 1990, mas, mais especificamente,
pelo prprio contexto da reviso do Plano Diretor de So Paulo e as disputas
polticas pela participao em sua elaborao.
Nas periodizaes sobre a histria do planejamento urbano (LEME, 1999;
VILLAA, 2004), o leitor (especialmente o leitor planejador) pode ser induzido a
concluir que com o incio do pensamento urbanstico em 1895 se prope a instituir
uma determinada ordem onde antes s havia o caos urbano, que no havia critrio
racional ou mtodo (para no utilizar precipitadamente o termo plano) na formao
das cidades coloniais, percepo questionvel se consideradas outras leituras sobre
o urbano (ver ABREU, 1987). No apenas havia critrios de engenharia urbana
como tambm legislao que estabelecia, pelos cdigos de posturas de inspirao
portuguesa, normas para ocupao do territrio. Portanto, o que havia era outra
ordem e sua associao imagem do caos , acima de tudo, um ato poltico. Este
ato poltico institui uma dualidade entre ordem e caos ou certo e errado que revela
um aspecto fundamental das concepes de planejamento conservadoras ou
progressistas, empreendedoras ou populares, estratgicas, subversivas ou
insurgentes etc. O plano pretende sempre corrigir distores, erros, desordens ou
injustias identificadas em seu diagnstico em face de um projeto ideal. Como ser
discutido no desenvolvimento desta tese, isto no diferente para o planejamento
urbano politizado da reforma urbana.
A anlise dessas referncias sobre a histria do planejamento tambm
permite delinear o norte dos planejadores e as representaes dos historiadores,

14
A primeira edio do livro de 1999.

22
contribuindo para formar um quadro de referncia para o qual o novo planejamento
deveria ser antpoda. Tal como destaca Azevedo (2003) possivelmente orientado
pelas suas prprias utopias urbanas ao enfatizar o aspecto integrador, culturalista e
organicista das intervenes propostas e realizadas por Pereira Passos , a
produo terica que analisou o planejamento urbano do incio do sculo XX no Rio
de Janeiro se deu em um contexto marcado por mobilizaes sociais que
reivindicavam a democratizao do Estado brasileiro.
Obras como as de Jaime Larry Benchimol, Lia de Aquino Carvalho,
Maurcio de Abreu, Niemeyer Lamaro e Oswaldo Porto Rocha
respondiam ao apelo redeno da cidade do Rio de Janeiro, uma
urbe historicamente marcada pela presena do Estado e de suas
aes autoritrias no seu espao urbano. Esses trabalhos procuravam
denunciar a associao do grande capital privado com o Estado
brasileiro no incio do sculo XX, a fim de aburguesar o espao urbano
em detrimento das camadas populares (AZEVEDO, 2003, p.40)
A utopia da cidade democrtica e os valores da participao e da apropriao
popular do espao urbano constituem elementos do norte do pensamento sobre a
questo urbana para uma parcela dos intelectuais desde meados da dcada de
1970 at o final da dcada de 1980. Esta crtica formao e origem do
planejamento urbano no Brasil contempornea ou sucednea das proposies do
planejamento advocatcio e participativo da dcada de 1970 e, portanto, interroga o
passado sobre os aspectos autoritrios do planejamento. Essas pistas permitem
esboar o quadro de referncia do novo planejamento urbano ou do planejamento
urbano politizado.

1.2. O Plano Diretor e a Reforma Urbana
Uma das primeiras referncias que associa o plano diretor e a luta pela
reforma urbana a publicao, em 1990, do livro organizado por Grazia de Grazia
intitulado Plano Diretor como Instrumento de Reforma Urbana. Alm da conter
artigos que analisavam o processo de aprovao da Constituio de 1988 e a
incorporao do plano diretor no capitulo da poltica urbana e discutiam os
contedos que deveriam orientar esses planos em uma perspectiva de reforma
urbana, o livro traz a apresentao da Carta de Princpios sobre o Plano Diretor,
elaborada durante o 2 Frum Nacional sobre Reforma Urbana em 1989. Este dado
parece ser a expresso de mudana de perspectiva daqueles que se posicionavam

23
criticamente em relao ao planejamento urbano, mas, como se discutir a seguir,
evidencia um fenmeno mais complexo.
Desde o debate durante a Constituinte, que testemunhou o surgimento do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana (posteriormente Frum Nacional da
Reforma Urbana FNRU) at a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo,
observou-se uma disputa (simblica e ideolgica) pela apropriao do planejamento
urbano, no sentido de conferir-lhe novo contedo. Nas pginas a seguir, pretende-se
apresentar uma breve sntese desse processo.

1.2.1. O DEBATE NA CONSTITUINTE
Apesar da intensa produo de contedo realizada nas ltimas duas dcadas
com o objetivo de conferir ao plano diretor um carter de instrumento de reforma
urbana, ainda recorrente a afirmao de que este instrumento foi imposto ao
movimento da reforma urbana na Constituinte. Como afirma Coelho (1990):
A proposta de planos diretores para cidades de mais de 20 mil
habitantes, includa na constituio federal, no surgiu do Movimento
Nacional de Reforma Urbana. A rigor, ela surge do impasse e
inexistncia de acordo na aprovao de instrumentos jurdicos e
urbansticos que garantissem a efetivao de uma Reforma Urbana.
Por outro lado, havia resistncia, do lado de parlamentares
conservadores, em definir claramente a funo social da propriedade.
Diante deste quadro se produziu o Artigo 182 da Constituio Federal.
A negociao foi transferida para cada municpio. E isto est claro
quando se afirma que a propriedade cumpre sua funo social quando
atende as exigncias fundamentais de ordenao expressas no Plano
Diretor (COELHO, 1990, p.38)
Esta ideia assumida quase sem contestao, repetida com bastante
frequncia em documentos produzidos durante a dcada de 1990 e com menos
nfase a partir dos anos 2000. Apesar da ampla disseminao de que o captulo da
poltica urbana foi conquistado pelos movimentos sociais a partir da proposta popular
da reforma urbana e do ttulo de Constituio Cidad conferido ao texto legal em seu
conjunto, h o reconhecimento de que a Constituinte, nos termos em que se
realizou, foi expresso da transio pelo alto. Como lembra Souza (1990), a
Assembleia Nacional Constituinte desponta como forma mais apropriada da
passagem do regime militar ao novo patamar democratizante, configurado pelo
pacto de poder da chamada Nova Repblica; em outras palavras, a Constituinte
emerge como coroao do projeto de transio (SOUZA, 1990, p.14). A forma de

24
convocao da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), as condies de eleio
dos parlamentares que a compunham e a prpria conjuntura poltica que levou um
antigo poltico da ARENA Presidncia da Repblica no perodo posterior ditadura
militar, entre outros fatores, formaram um quadro que se caracterizou pelo o ritmo
lento das reformas desencadeadas e o carter decisivo desempenhado pelas elites
do regime autoritrio e pelo carter moderado das mudanas ou ainda como a via da
transio controlada que no implica a ruptura da ordem poltica, nem
desmantelamento do antigo regime (SOUZA, 1990, p.9).
No incio desse processo, foi constituda pela Presidncia uma Comisso de
Estudos Constitucionais, tambm conhecida como Comisso Afonso Arinos,
responsvel por apresentar referncias preliminares ao trabalho dos constituintes.
Na questo urbana, essa comisso introduz o conceito de utilizao socialmente
adequada da propriedade urbana, possivelmente inspirada nas referncias
propriedade rural, mas no aprofunda seu contedo. No entanto, essa questo j
havia sido abordada no artigo 2 do Projeto de Lei 775 de 1983
15
. A ideia de funo
social da propriedade em discusso desde a primeira verso desse projeto,
esboada em 1979, j sofria significativa resistncia dos setores mais moderados ou
conservadores e a participao expressiva de parlamentares com tais orientaes
polticas na Subcomisso da Questo Urbana e Transportes, condicionou o debate
sobre funo social
16
(SOUZA, 1990).
No decurso da ANC, quando abordada a questo da propriedade urbana e
sua funo social, apareceu, entre os progressistas, especial ateno definio do
que se constitua como terra vazia, ociosa e subutilizada. A leitura da pesquisa de
Souza (1990) permite observar que os progressistas apresentavam maior
preocupao com as questes relacionadas ao uso do solo, limitao do direito de
propriedade e ao reconhecimento do direito de posse. Quando se tratou das
questes afetas moradia, limitaram-se a definir as condies de dignidade da

15
Essa discusso ser tratada em mais detalhes no item 3.2 desta tese, mas interessante observar que o
contedo e o papel do Projeto de Lei 775 de 1983 so frequentemente menosprezados. Uma das poucas
excees a de CARDOSO (2003) que destaca a importncia (da formulao e de seus formuladores) do PL
775/83 na formao do atual arcabouo institucional.
16
importante destacar tambm que as audincias pblicas, realizadas na etapa inicial, antes da fase de
propostas dos parlamentares, foram decisivas para redirecionar o tratamento da questo urbana na ANC. Dessa
etapa participaram representantes: i) do Estado (Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente,
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Caixa Econmica Federal e representantes do Poder Executivo
municipal); ii) dos Empresrios (Cmara Brasileira da Indstria de Construo Civil); iii) do Movimento Popular
(Movimento Nacional pela Reforma Urbana e Confederao Nacional das Associaes de Moradores); e (iv) dos
profissionais de arquitetura e urbanismo (Instituto dos Arquitetos do Brasil, Federao Nacional dos Arquitetos e
Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura).

25
moradia (SOUZA, 1990, p. 87), pouco tratando de mecanismos para sua produo
ou acesso. Em certo sentido, possvel afirmar que havia um descompasso entre as
reivindicaes dos movimentos sociais que participaram do processo
17
, que tinham a
habitao como objeto central, e as propostas dos progressistas e dos arquitetos
18
.
Os conservadores, por outro lado, demonstram especial interesse na produo
habitacional, reivindicando, com frequncia, a retomada do BNH ou de aspectos que
o constituam sob novas roupagens. Essencialmente, defendiam que o Estado
deveria viabilizar as condies financeiras para que a iniciativa privada produzisse
as habitaes e pudesse encontrar compradores para realizao do ciclo do capital
com o menor risco possvel. Inclui-se a a reduo dos custos pela assuno das
responsabilidades com infraestrutura por parte do Estado e a desonerao dos
loteadores e construtoras, alm da disponibilizao de crdito para a populao de
baixa renda (SOUZA, 1990, p. 86-9).
H, contudo, um destaque que deve ser feito na definio de moradia digna
proposta pelo movimento popular: a considerao do direito cidade. Os
progressistas tambm destacavam a regularizao fundiria e a urbanizao de
reas ocupadas. No conjunto, essas defesas constroem uma associao importante
nas proposies progressistas: moradia e cidade so inter-relacionadas e a primeira
est submetida segunda, com um sentido social. Diferem essencialmente das
proposies dos conservadores que abordam a moradia como mercadoria
individualizada e as decorrncias desta abordagem na questo da terra, tambm
considerada apenas do ponto de vista do valor. A associao construda nas
propostas progressistas, contudo, tende a reforar o papel do planejamento urbano
como instrumento de restrio da atuao das foras que produzem a cidade de
acordo com pressupostos do mercado (SOUZA, 1990).
Essa nfase aparecer, tambm, em dois outros temas. A desapropriao,
um dos instrumentos jurdicos que foi objeto de maior nmero de propostas na
comisso e na subcomisso, defendida pelos progressistas a partir da previso
nos planos diretores das reas desapropriveis, ao passo que os conservadores e

17
A participao da CONAM na audincia pblica que debateu o tema indicou maior detalhamento nas questes
relacionadas proviso habitacional.
18
A proposta dos arquitetos para a "questo urbana" repousa sobre trs pilares: o primeiro, mais fundamental, a
determinao de subordinao do livre exerccio da propriedade privada sua funo social, em segundo lugar a
garantia de que a receita transferida pela populao, que vai para o Estado atravs de impostos, tenha aplicao
prioritria nas reas social e coletiva; e, em terceiro lugar, a Gesto Democrtica da Cidade (SOUZA, 1990,
p.53). Fica evidente, nesta afirmao, que a questo habitacional no central nas propostas dos arquitetos,
estando subordinada a aspectos gerais da urbanizao.

26
moderados defendiam sua previso em lei ou pela via judicial. No tema da
participao popular, exclusivamente defendido por progressistas, o planejamento
(plano diretor, plano de uso e ocupao do solo e programas habitacionais) aparece
com destaque, na medida em que se constitui como um dos objetos centrais da
participao, junto com a aplicao de recursos pblicos e o poder de legislar.
Resumidamente, nas proposies dos progressistas, os instrumentos de
planejamento tm carter essencialmente municipal e devem enfrentar aspectos
relacionados : represso da especulao imobiliria, no utilizao ou
subutilizao de imveis situados em reas de interesse urbanstico, priorizao das
camadas de mais baixa renda da populao, harmonizao da poltica agrcola com
a urbana (SOUZA, 1990, p.97). A defesa do planejamento e da maior interveno
estatal sobre o urbano (especialmente no combate especulao imobiliria), por
parte dos progressistas, assenta-se na crena de que esta interveno se daria
apoiada em um sistema de ampliao dos processos participativos e de deliberao
democrtica (SOUZA, 1990, p.97). As constataes de Souza (1990), a partir da
exaustiva anlise das atas do processo constituinte, contradizem parte da afirmao
de Grazia (1990) de que
Na Constituinte a lgica da ordem e do controle ainda era
predominante, porm, foi questionado (sic) pelas emendas populares
e pelos parlamentares progressistas que entre outras propostas,
reivindicavam dois elementos de extrema importncia: a funo social
da propriedade e a participao da sociedade civil na gesto. O texto
constitucional conciliou os interesses dos setores populares
subordinando-os ao Plano Diretor. De certa forma, os movimentos
populares esto cobertos de razo quando dizem que o PD no foi
uma conquista popular. Porm, por outro lado, o Plano Diretor hoje
um instrumento constitucional revestido com outra roupagem, com
novas caractersticas, a partir desses dois elementos conquistados
pelos setores populares (GRAZIA, 1990, p.11. Grifo meu).
Essa percepo era divergente mesmo entre os militantes da reforma urbana.
Guimares e Abicalil (1990), na mesma publicao de Grazia, polemizam:
Cabe aqui uma pequena discusso sobre o surgimento desta
exigncia constitucional. Em primeiro lugar, trata-se de um instrumento
de planejamento largamente utilizado na dcada de 70, e com
resultados duvidosos, em sua maioria. Em segundo lugar, porque a
exigncia de um Plano Diretor para as cidades com mais de 20.000
habitantes, aparece pela primeira vez no texto da comisso de
sistematizao, no tendo sido proposta, anteriormente, pela
Subcomisso da Questo Urbana, nem pela Emenda Popular, nem
pelo lobby do capital imobilirio. Neste contexto, algumas questes se

27
colocam: I) Por que teria sido includa esta exigncia? II) Por que a
funo social da propriedade matria que determina a aplicao do
previsto nos incisos I, II e III do pargrafo 4. do Artigo 182 estaria
sendo definida por um instrumento de carter to tcnico? Apesar
deste ponto no ter sido, ainda, objeto de estudos mais aprofundados
possvel identificar duas hipteses de interpretao da problemtica
urbana que, a nosso ver, explicariam a incluso desta exigncia no
texto constitucional: a) A primeira seria baseada na viso de que a
configurao catica que tanto as grandes quanto as mdias cidades
brasileiras hoje apresentam fruto do processo desordenado de
crescimento e que a partir do planejamento estes males poderiam
ser sanados. Neste sentido, prope-se que a base de toda poltica
urbana e de expanso urbana deveria ser objeto de planos diretores.
b) A segunda, partiria da ideia de que a unificao do movimento
popular pela Reforma Urbana e, consequentemente, os avanos que
obteve, poderiam ser freados ou mesmo enfraquecidos com sua
disperso; da deixar-se para uma instncia poltico-administrativa
mais pulverizada (os municpios) definies como funo social da
propriedade e, por conseguinte, das prioridades no processo de
desapropriao. (GUIMARES; ABICALIL, 1990, p.48)
De acordo com Souza, de fato o plano diretor no foi contemplado no 1
Anteprojeto e sua ausncia no foi criticada pelos parlamentares da subcomisso.
As crticas mais contundentes ao primeiro texto versaram sobre a no incorporao
de determinadas questes ligadas habitao (SOUZA, 1990, p.106-7). Contudo,
uma aliana de parlamentares, de maioria progressista, prope uma emenda que
substitui as referncias ao direito moradia e funo social da propriedade, tal
como expressas no 1 Anteprojeto, pelo conceito de propriedade imobiliria
urbana, remetendo ao debate j encampado pelo CNDU, nas audincias pblicas
da Subcomisso. O destaque importante nesta emenda a relevncia que adquirem
os planos urbansticos na subordinao da propriedade ao ordenamento urbano.
Entre outros aspectos, defende a separao do direito de construir e do direito da
propriedade, sendo o primeiro concedido pelo poder pblico ao proprietrio segundo
determinaes do Plano Diretor (SOUZA, 1990, p.110). Essa proposta goza de
simpatia dos setores conservadores e moderados em relao submisso ao plano
diretor, apesar das crticas ainda recorrentes a qualquer restrio do direito de
propriedade. Resta, por fim, que parece ter sido o planejamento o ponto de
convergncia entre progressistas, moderados e conservadores. Souza (1990)
observa que os instrumentos de planejamento so defendidos por parlamentares de
todos os campos polticos e afirma que poderamos supor que, de fato, prevalece o
enfoque do planejamento como racional e neutro, dada a sua desideologizao
(SOUZA, 1990, p.98-9).

28
As referncias que se seguem aprovao do texto constitucional em
publicaes ligadas a organizaes e militantes da reforma urbana reforam a ideia
de que o Plano Diretor no estava na pauta do MNRU na ANC, mas que, dada sua
imposio pelos setores conservadores, seria necessrio fazer do limo uma
limonada
19
. No entanto, a considerar a contribuio de Tarrow (2009) sobre a
dinmica dos movimentos sociais, possvel afirmar que a oportunidade poltica
aberta pela Constituinte para formao do MNRU tambm acompanhada de
restries e, alm da conjuntura da transio pelo alto no favorecer os setores mais
progressistas, os prprios militantes no rejeitavam completamente a ideia do
planejamento urbano, apesar do simbolismo negativo do plano diretor. Da emenda
popular constam, ainda que secundariamente, duas referncias a planos de uso e
ocupao do solo, que apesar da definio potencialmente distinta, indica que a
rejeio ao planejamento urbano pela proposta popular no tenha sido absoluta,
como se afirma frequentemente (BASSUL, 2004, p.66).
O redirecionamento, no ncleo da reforma urbana (de 63 para hoje), da
questo da moradia para a regulao do mercado e da propriedade, denota no
apenas a consolidao da perspectiva reformista que procura construir cidades
menos desiguais nos marcos do capitalismo, mas principalmente um parcial
deslocamento da centralidade da perspectiva do Estado como garantidor do direito a
moradia pela produo direta e para a afirmao das funes sociais da cidade e da
propriedade afirmadas pelo planejamento urbano. A funo social da propriedade
resulta, ento, em uma formulao abstrata capaz de conter mltiplos interesses e
sentidos. As disputas que se seguem, encampadas pelo movimento da reforma
urbana, na elaborao das constituies estaduais, das leis orgnicas municipais e
dos planos diretores, alm do Estatuto da Cidade, se orientam por conferir um
sentido particular ao referido princpio.

1.2.2. A FORMULAO DO ESTATUTO DA CIDADE E OS
PLANOS DIRETORES PR-ESTATUTO
O processo constituinte forneceu os elementos bsicos do discurso em
construo no movimento da reforma urbana, mas, como enfatiza Tarrow (2009),
no se pode compreender a ao dos movimentos sociais apenas pelos seus

19
Expresso atribuda a Raquel Rolnick, em entrevista realizada pelo autor deste trabalho com Ermnia Maricato.

29
elementos simblicos, pela narrativa. necessrio compreender tambm a forma
especfica como esses elementos so mobilizados em contextos polticos (e
culturais) particulares. No perodo que se seguiu promulgao da Constituio de
1988 houve uma intensa produo legislativa para elaborao das constituies
estaduais e leis orgnicas municipais. O movimento de reforma urbana esteve
mobilizado para intervir nestes processos procurando, em seus prprios termos,
garantir os avanos conquistados na Constituio de 1988
20
.
Alm desses, dois outros fruns institucionais, intercambiados na produo de
contedo, mobilizaram os militantes: i) a regulamentao dos dispositivos
constitucionais da poltica urbana, com o longo processo para aprovao do Estatuto
da Cidade e ii) a elaborao de planos diretores municipais. Nesse segundo frum
houve uma produo significativa de contedo por parte, especialmente, de
urbanistas (arquitetos, advogados assistentes sociais etc.) ligados a gestes
municipais progressistas e de organizaes no governamentais ligadas ao
movimento da reforma urbana, com destaque especial para o Instituto Polis e a
FASE. O objetivo era reinventar o plano diretor.
Por fim, gostaramos de esclarecer que o texto procurou apenas
registrar algumas reflexes face determinao constitucional que
imps a elaborao de planos diretores urbanos. O afastamento inicial
desta exigncia das demandas populares abriu, com relao
questo urbana, um campo novo de processos sociais e polticos em
curso, cujos resultados no podem ser previstos [...] Neste sentido,
torna-se indispensvel a atualizao poltica e tcnica deste
instrumento [plano diretor] para que [...] no ocorram recuos nas
conquistas sociais. [...] A Constituio no detalha o contedo dos
planos, o que deixa em aberto a possibilidade da sua reinveno
(TORRES RIBEIRO, 1990, p.23).
Nessa perspectiva, o movimento da reforma urbana apresentou a Carta de
Princpios sobre o Plano diretor, como resultado do 2 Frum Nacional sobre a
Reforma Urbana realizado em outubro de 1989, um ano aps a promulgao da
Constituio de 1988. Sinteticamente, destaca-se a nfase na perspectiva de
democratizao do planejamento, pois parte significativa do contedo da Carta se
refere s condies para elaborao de planos diretores que considerassem as
demandas populares.

MARICATO, Ermnia. Entrevista em 24 de fevereiro de 2011.
20
Grazia de Grazia em entrevista ao autor. GRAZIA, Grazia de. Entrevista em 23 de maro de 2011.

30
Nas prefeituras, observavam-se iniciativas de elaborao de planos diretores
seguindo princpios de reforma urbana. Tais princpios chegavam s prefeituras
pelas mos dos tcnicos progressistas, que eram alimentados, por sua vez, pelas
entidades representativas dos arquitetos (IAB, FNA, ABEA), pelas entidades que
compunham o MNRU e pelos partidos polticos, especialmente pelo PT, que
intercambiavam militantes com a reforma urbana. As iniciativas eram, ento,
divulgadas como experincias inovadoras rumo ao direito cidade, ao cumprimento
da funo social da propriedade e gesto democrtica.
O Instituto Plis foi um dos grandes disseminadores dessas experincias,
publicando cadernos, manuais, cartilhas que destacavam a implementao de
instrumentos jurdicos e urbansticos em diversas cidades brasileiras, mas h
tambm publicaes avulsas, textos para discusso e eventos que se multiplicaram
pelo pas. Nesse processo, Porto Alegre (JARDIM, 1996), Natal (TINOCO, 1996 e
BENTES, 1997), Belo Horizonte (AMARAL, 1996), So Jos dos Campos
(SOMEKH; NERY JR., 1996), Diadema (HEREDA; NAGAI; KLINK; BALTRUSIS,
1997), Recife (BOTLER; MARINHO, 1997), entre outros passaram a constituir a
referncia para as demais iniciativas de elaborao de planos diretores na
perspectiva da reforma urbana.
H, contudo, dois destaques necessrios: So Paulo e Rio de Janeiro. No
caso de So Paulo, a elaborao de um novo plano diretor durante a gesto de
Luiza Erundina (1989-1993) foi responsvel por produzir ou sistematizar diversas
inovaes a despeito da incapacidade de implementao naquele contexto poltico
(ZMITROVICZ, 1992; ROLNICK, SOMEKH, 1990). No mandato seguinte, com Paulo
Maluf na prefeitura, se aprofundam os mecanismos de privilgio do capital
imobilirio, com a emisso dos CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de
Construo) na operao Faria Lima (WILDERODE, 1997). Essas disputas no
campo do planejamento urbano alimentam as posies de contestao e confronto
(TARROW, 2009) que contribuem para consolidao do discurso do movimento de
reforma urbana.
No Rio de Janeiro, tambm se expressava com mais evidncia a disputa
entre o planejamento na perspectiva reformista, consubstanciado no Plano Diretor
de 1992, e os modelos do planejamento estratgico, expressos no Plano Estratgico
do Rio de Janeiro. Ironicamente, o Rio de Janeiro se constitui no benchmarking do
planejamento estratgico no Brasil (NOVAIS, 2010) e, por isso mesmo, em um dos

31
exemplos paradigmticos sobre o qual convergia a crtica reformista, como, por
exemplo, na anlise da "venda de excees" urbansticas nas operaes interligadas
no Rio de Janeiro (CARDOSO; et al., 1997).
Esses casos, assim como a disputa com outros discursos sobre a questo
urbana e o planejamento, fornecem o inimigo necessrio (DELEUZE; GUATARI,
1995) para a mobilizao do consenso e identidade (TARROW, 2009, p.40-1) do
movimento da reforma urbana. Neste sentido, possvel ampliar a afirmao de
Bassul de que o fato inegvel o de que essa variegada experimentao municipal
[...] foi decisiva para que o projeto de Estatuto da Cidade vencesse resistncias e
superasse reaes (BASSUL, 2004, p.72). Deve-se considerar no apenas as
experincias de sucesso do ponto de vista da reforma urbana, mas as disputas em
torno do arcabouo jurdico institucional da poltica urbana brasileira. Assim,
divergindo da afirmao de que a direita percebeu a possibilidade de morder os
instrumentos do Estatuto da Cidade
21
, se deve reconhecer que o Estatuto
incorporou, na disputa pela sua aprovao, instrumentos orientados para afirmao
do direito cidade e da funo social da propriedade e outros orientados para a
competitividade e o empreendedorismo urbanos, mais especificamente, para a
promoo da atividade imobiliria. Como destaca Bassul (2004), referindo-se
aprovao sem objees nas comisses e no plenrio da Cmara nas fases finais
da tramitao da lei,
Talvez porque as intenes dos dois blocos de opinio estivessem
taticamente dissimuladas o MNRU ao ceder em suas propostas
intentando recuperar as perdas nas fases seguintes e o empresariado
por conseguir gradualmente incorporar instrumentos benficos para
as atividades imobilirias , o projeto foi, para surpresa de muitos,
aprovado sem disputas. (BASSUL, 2004, p.107)
Contudo, apenas uma das partes afirma sua exclusividade, e a hiptese
explicativa dos motivos ser explorada no captulo 2 desta tese.

1.2.3. PLANOS DIRETORES PS-ESTATUTO E A
CAMPANHA DOS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS
Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, ainda no perodo do Governo
Fernando Henrique Cardoso, houve um investimento inicial que contemplou pouco

21
Fala de Benny Schwasberg no XIV Encontro da ANPUR em 2011.

32
mais de uma centena de municpios, com recursos a fundo perdido na linha de
desenvolvimento urbano da Caixa Econmica Federal, para elaborao de planos
diretores participativos. Em 2001, a publicao do Estatuto da Cidade: guia para
implementao pelos municpios e cidados, editado pelo Centro de Documentao
e Informao da Cmara dos Deputados e produzido pelo Instituto Polis, passa a ser
uma das poucas referncias de que os municpios dispunham para elaborao de
seus planos. tambm a mais disseminada em conjunto com cartilhas e
instrumentos de capacitao e sensibilizao distribudos em todo o pas no Kit das
Cidades. Esse guia se constitui em uma espcie de cdigo comentado, bem
maneira dos manuais jurdicos, e os autores interpretam e discutem as formas de
aplicao e implementao da lei. Com a coordenao geral de Raquel Rolnick e
coordenao jurdica de Nelson Saule Jr., o Guia enfatiza a interpretao orientada
pela perspectiva da reforma urbana. Apenas como exemplo, um dos ttulos do guia
trata da desapropriao para fins de reforma urbana, renomeando a seo IV do
Estatuto da Cidade que trata da desapropriao com pagamento em ttulos. Esta
ao pode ser considerada como uma das mais importantes, at aquele momento,
no esforo de afirmao hegemnica do contedo reformista do Estatuto da Cidade
e, por consequncia, na afirmao da perspectiva do planejamento urbano
politizado.
Impulso maior nesse sentido ocorrer com a criao do Ministrio das
Cidades. No dia 19 de dezembro de 2002, o recm-eleito presidente Luiz Incio Lula
da Silva anunciava oficialmente, em uma reunio com prefeitos do Partido dos
Trabalhadores, a criao do Ministrio das Cidades, destacando o papel que deveria
desempenhar na aproximao entre governo federal e prefeituras
22
. A justificativa
era a necessidade de integrao das polticas urbanas que, segundo documentos da
equipe de transio, eram desarticuladas e irracionais
23
. Desde o programa de
governo, a questo do desenvolvimento urbano aparece com significativo destaque,
entendida como fundamental para a ampliao da produo, a melhoria do fluxo de
bens e servios e da qualidade de vida da populao urbana
24
. Possivelmente em
funo da incorporao desses novos elementos, ou talvez do apelo discursivo da

22
19/12/2002 - 15h00 Lula confirma criao do Ministrio das Cidades. Folha verde So Paulo.
http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/governolula/
23
08/12/2002 - 03h45 Relatrios sugerem nova estrutura de poder. Folha verde So Paulo. http://www1.folha.
uol.com.br/folha/brasil/ult96u43297.shtml
24
Programa de governo

33
ideia, a criao do ministrio, que substitua a Secretaria de Desenvolvimento
Urbano, foi saudada como uma das mais importantes inovaes naquele momento.
A poucos dias do final do seu mandato presidencial, Fernando Henrique Cardoso
afirmava: Acho que o Lula est certo em criar o Ministrio das Cidades
25
.
Alm da integrao das polticas, da aproximao com as prefeituras e da
centralidade da questo urbana para o desenvolvimento do pas e a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, o Ministrio das Cidades, na definio de seu
objetivo
26
e nos discursos que justificavam sua existncia, se apresenta como
soluo institucional para o atendimento da demanda dos movimentos sociais
urbanos e da reforma urbana. Nessa perspectiva, o Ministrio das Cidades tambm
aparece, em diversas referncias, como uma das pastas da rea social, pois o
direito cidade, bandeira recorrente nos discursos da reforma urbana, defende a
cidade no apenas como lcus do desenvolvimento econmico, mas tambm como
espao de sociabilidade, de integrao cultural, de redistribuio econmica e de
garantia da dignidade humana. Se considerado sob esse ponto de vista, enunciava-
se como um projeto significativamente distinto daquele apresentado no programa de
governo do candidato Jos Serra, que enquadrava as questes da habitao, do
saneamento bsico e do transporte urbano como investimentos na rea da
construo civil com o objetivo de gerar empregos
27
.
Essa vinculao, no entanto, vai bastante alm do compartilhamento de
valores ou do discurso. De acordo com um levantamento realizado por Gusso
(2012), verifica-se que entre os cinco secretrios do mandato de Olvio Dutra no
Ministrio das Cidades (2003 a 2005), havia ao menos uma indicao direta do
Frum de Reforma Urbana (Secretaria de Programas Urbanos Raquel Rolnik)
alm de outros nomes como Jorge Hereda (Secretrio de Habitao) e Ermnia
Maricato (Secretria Executiva) que foram apoiados por movimentos sociais ou
participaram do movimento da reforma urbana. Nos seus primeiros anos, os
documentos oficiais e institucionais elaborados pelo Ministrio das Cidades,

25
19/12/2002 - 06h15 "Como enfrentei a inflao, agora a vez da violncia" da Folha de S.Paulo, em Braslia.
http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u43711.shtml
26
Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados, ampliando o
acesso da populao moradia, ao saneamento e ao transporte. Esta a misso do Ministrio das Cidades,
criado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva em 1 de janeiro de 2003, contemplando uma antiga
reivindicao dos movimentos sociais de luta pela reforma urbana. Ao Ministrio compete tratar da poltica de
desenvolvimento urbano e das polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, transporte urbano e
trnsito. (http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-cidades acessado em 31 de Janeiro de 2010).
27
(folha http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2002/eleicoes/candidatos-serra-programa-03.shtml).

34
responsvel pela poltica urbana, remetem, e de certo modo procuram responder,
aos princpios da reforma urbana e s demandas dos movimentos sociais ligados
reforma urbana.
A instituio do processo de Conferncias das Cidades tambm refora e
reafirma este iderio. A primeira Conferncia teve por objeto, alm da criao do
Conselho Nacional das Cidades, o debate e aprovao de um texto base, produzido
pelo corpo tcnico do Ministrio, que expunha as diretrizes gerais da poltica urbana
brasileira e seu contedo expressava a forte inspirao reformista. O controle
(parcial), portanto, dos aparelhos de produo ideolgica do Estado municia o
movimento da reforma urbana na disseminao do seu discurso.
Passados, no entanto, dois anos, ocorre um rearranjo na aliana poltico-
partidria de sustentao do Governo Federal e o Ministrio das Cidades passa para
a cota do Partido Progressista. Essa mudana levou sada de parte da equipe que
compunha o campo da reforma urbana no Ministrio. Mantm-se, no entanto, a
Secretaria de Programas Urbanos sob a responsabilidade de Raquel Rolnick. Uma
das aes desenvolvidas pela secretaria foi a Campanha Plano Diretor Participativo:
Cidade de Todos, nos anos de 2005 e 2006. Conjugada obrigatoriedade legal,
prevista no Estatuto da Cidade, de que municpios deveriam ter seus planos
diretores aprovados cinco anos aps a promulgao do Estatuto o efeito da
campanha foi a proliferao de planos no perodo compreendido entre 2006 e 2007.
Alm da observao do aumento expressivo de municpios que informam
possuir plano diretor a partir de 2008, dados do Perfil Municipal de 2008, indicam
que 62% dos 1878 planos diretores vigentes foram criados aps 2005 e outros 20%
estavam em reviso na poca da pesquisa.

Tabela 01. Municpios por classe de tamanho da populao que informaram possuir
plano diretor por ano de pesquisa
Classe de tamanho da
populao
2001 2004 2005 2008 2009
At 20.000 Hab. 407 376 279 575 885
De 20.001 a 100.000 Hab. 395 408 350 1.045 1.162
De 100.001 a 500.000 Hab. 146 166 144 222 231
Mais de 500.000 Hab. 32 34 32 36 40
Total 980 984 805 1.878 2.318
Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009)



35
Essa intensa ao planejadora, como costumava definir Ana Clara Torres
Ribeiro, resultou em um atendimento expressivo da obrigao legal estabelecida no
Estatuto da Cidade. Em 2009, 87% dos municpios com mais de vinte mil habitantes
informavam possuir planos diretores e outros 10% informavam que o tinha em
elaborao (MUNIC, 2008 e 2009).

Figura 01. Evoluo do percentual de municpios por classe de tamanho da
populao que informaram possuir plano diretor por ano de pesquisa
23%
31%
26%
77%
85%
65%
42%
10% 9%
7%
15%
31%
99%
75%
76%
97%
97%
100%
91%
100%
100%
18%
18%
14%
34%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2000 2002 2004 2006 2008 2010
At 20.000 Hab.
De 20.001 a 100.000 Hab.
De 100.001 a 500.000 Hab.
Mais de 500.000 Hab.
Total

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios (2001, 2004, 2005, 2008, 2009)

Em relao ao contedo, como se discutir a seguir, houve uma importante
incorporao do iderio da reforma urbana, que foi apoiado pela disseminao de
guias, matrias e cartilhas
28
, tanto pelo prprio Ministrio das Cidades, quanto por
organizaes do FNRU. Alm disso, a coordenao nacional da campanha e as
coordenaes estaduais foram compostas por representantes de governos,
entidades tcnicas e profissionais, movimentos sociais e populares e ONGs
(SANTOS JR.; SILVA; SANTANA, 2011, p.16), muitos dos quais ligados ao FNRU.
A despeito da permanncia, em termos de produo e disseminao, de
outros iderios urbanos, por agncias internacionais, associaes empresariais,
institutos de pesquisa e, fundamentalmente, administraes municipais e estaduais
orientadas por valores distintos daqueles que constituem o ncleo da reforma
urbana, testemunhou-se no perodo recente o predomnio do iderio do direito
cidade, da funo social da propriedade e da gesto democrtica. Isso no significa

36
que as cidades se transformaram na expresso da justia e equidade sociais, porm
necessrio compreender os efeitos desse processo.

28
P.ex.: Plano Diretor Participativo: guia para a elaborao pelos municpios e cidados (ROLNICK, 2004) e
Plano Diretor Participativo (ROLNICK; SCHASBERG; PINHEIRO, 2005).

37
2. A CRTICA AO URBANISMO REFORMISTA E A CRTICA DA
CRTICA
As organizaes e os movimentos sociais ligados reforma urbana
constituem, pelo menos discursivamente, uma das principais foras na formao do
Ministrio das Cidades e na formulao da poltica urbana brasileira, com a
capacidade de transformar suas bandeiras histricas, como a gesto democrtica e
o cumprimento da funo social da propriedade, em princpios da referida poltica.
Parte significativa desses movimentos e organizaes se articulam em torno do
Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU)
29
, que uma coalizo de organizaes
que rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes
de classe e instituies acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma
urbana, da gesto democrtica e da promoo do direito cidade (SANTOS
JUNIOR, p. 10).
Em que pese os divergentes relatos sobre a formao do FNRU e sem
pretender caracteriz-los como elementos de um palimpsesto histrico a que se
refere George Orwell (2009), possvel afirmar que a articulao de movimentos
populares e entidades que defenderam a Emenda Popular de Reforma Urbana
(GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p.6) esteve em sua origem. A insero de um captulo
de poltica urbana na Constituio Federal de 1988 foi influenciada pela participao
de entidades de representao profissional, sindicatos, organizaes no
governamentais, associaes de moradores de bairros e de favelas, entre outros
articulados sob a guarida da reforma urbana. Nos anos seguintes, essa articulao
consolidou-se realizando o I, II e III Frum Nacional de Reforma Urbana, em
dezembro de 1988, 1989 e 1991, respectivamente (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 5-

29
A coordenao do FNRU composta pelas seguintes organizaes e movimentos: FASE - Federao de
rgos para Assistncia Social e Educacional; CONAM Confederao Nacional de Associaes de Moradores;
CMP - Central de Movimentos Populares; MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia; UNMP Unio
Nacional por Moradia Popular; Action Aid do Brasil; AGB Associao dos Gegrafos Brasileiros; ANTP
Associao Nacional de Transportes Pblicos; Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos; CAAP
Centro de Assessoria Autogesto Popular; COHRE Amricas (Centro pelo Direito Moradia contra
Despejos); Conselho Federal do Servio Social; Habitat para Humanidade; IBAM Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal; IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas; FENAE Fed. Nacional
das Associaes de Empregados da Caixa Econmica; FENEA Federao Nacional dos Estudantes de
Arquitetura e Urbanismo do Brasil; FISENGE Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenharia; FNA
Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas; POLIS Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em
Polticas Sociais; ABEA Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo; Observatrio das
Metrpoles; FSRE - Frum Sul de Reforma Urbana; FNERU - Frum Nordeste de Reforma Urbana; FAOR -
Frum Amazonia Oriental; FAOC - Frum Amazonia Ocidental; CENDHEC - Centro Dom Helder Cmara de
Estudos e Ao Social; Terra de Direitos.

38
9). Desde o incio, esse Frum contava com a participao expressiva de ONGs na
coordenao das atividades, especialmente a FASE e o Instituto Polis, e de
entidades representativas de profissionais (engenheiros, gegrafos, arquitetos e
urbanistas). Alm desses, compunham a coordenao: (i) o Movimento Nacional de
Luta por Moradia (MNLM)
30
; (ii) a Unio dos Movimentos de Moradia, atual Unio
Nacional por Moradia Popular (UNMP)
31
; (iii) a Pr-Central de Movimentos
Populares, atual Central de Movimentos Populares (CMP)
32
; e (iv) a Confederao
Nacional das Associaes de Moradores (CONAM)
33
. Esses movimentos populares
constituiriam a base social da atuao do FNRU.
Articulados, as entidades e os movimentos ligados reforma urbana
construram uma agenda centrada em alguns princpios fundamentais. Uma das
referncias primeiras o Tratado sobre a Questo Urbana: por cidades, vilas e
povoados, justos, democrticos e sustentveis, elaborado durante Frum
Internacional de Reforma Urbana, realizado entre os dias 31 de maio e 4 de junho
de 1992 como parte das atividades paralelas Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nesse tratado, destacam-se trs
princpios: (i) Direito Cidadania; (ii) Gesto Democrtica da Cidade; (iii) Funo
Social da Cidade e da Propriedade (GRAZIA DE GRAZIA, 1993, p. 284). Alm
desses pontos, Santos Junior (2009, p.8-11) destaca ainda a municipalizao da
poltica urbana [...] e a inverso de prioridade no tocante poltica de investimentos
urbanos como elementos fundamentais da agenda da reforma urbana, que vm
sendo construdos desde a dcada de 1960 e que compem aquilo que o autor

30
O Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) foi criado durante o I Encontro Nacional de Movimentos
de Moradia realizado em 1990, com representao de 13 estados. A ocupao de reas e imveis urbanos
desocupados ou improdutivos, a exemplo do seu correlato rural, o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
(MST), constitui a principal estratgia de luta de seus integrantes desde antes de sua criao (http://mnlm.net e
http://www.forumreformaurbana.org.br)
31
A Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) iniciou sua articulao em 1989, a partir da Unio dos
Movimentos de Moradia de So Paulo, e consolidou-se a partir do processo de coletas de assinaturas para o
primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Nacional por Moradia
Popular no Brasil. Com influncia da metodologia das Comunidades Eclesiais de Base, de onde se originam
grandes partes de suas lideranas, a atuao da Unio ocorre em reas de favelas, cortios, sem-teto, mutires,
ocupaes e loteamentos na perspectiva da autogesto e dos mutires populares na luta pela moradia
(http://www.unmp.org.br e http://www.forumreformaurbana.org.br)
32
A Central de Movimentos Populares (CMP), constituda em 1993 no municpio de So Bernardo do Campo, a
partir da Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS) e, posteriormente, da
Comisso pr-Central de Movimentos Populares um instrumento poltico de articulao dos movimentos
populares para reivindicar polticas pblicas com participao popular e construir uma sociedade anti-capitalista
(http://cmpceara.blogspot.com e http://www.forumreformaurbana.org.br)
33
A Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) foi fundada no dia 17 de janeiro de 1982 e
representa e organiza as federaes estaduais, unies municipais e associaes comunitrias, entidades de
bairro e similares em torno da defesa da universalizao da qualidade de vida, incluindo: a luta pela moradia
digna, sade, transporte, educao, meio ambiente, trabalho, igualdade de gnero e raa e democratizao em
todos os nveis (http://www.conam.org.br)

39
denomina um iderio reformista em disputa desde o processo de redemocratizao.
Uma referncia esclarecedora da atuao do FNRU o enfrentamento da
espoliao urbana definida por Kowarick (1979, p.59) como o somatrio de
extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade de servios de
consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessrios em relao aos
nveis de subsistncia e que agudizam ainda mais a dilapidao que se realiza no
mbito das relaes de trabalho. No relatrio do encontro nacional do FNRU no ano
de 2003, em que consta a proposta de uma plataforma para a poltica de
desenvolvimento urbano, se afirma:
O processo de urbanizao no Brasil, acelerado e catico, atendeu
aos interesses do desenvolvimento e da produo capitalistas, em um
modelo de acumulao desigual, que excluiu sistematicamente a
maioria da populao do acesso a bens, servios e direitos. Assim, as
cidades brasileiras se constituem em importantes mecanismos de
reproduo e acumulao do capital. A forma como esto
(des)organizadas e (des)ordenadas se converte em meio de
acumulao de capital. Transformando-se, simultaneamente, em um
mecanismo de espoliao urbana, onde violncia e precariedade
esto intrinsecamente ligadas. Dentro da lgica de mercado,
exacerbada pela globalizao, vemos emergir formas de
marginalizao, expressas na segregao residencial e social. (FNRU,
2010)
A formulao desses princpios que constituem o iderio reformista a
expresso mediada de uma reivindicao fundamental: a cidade. Uma reivindicao
feita pelos no contados, para usar a expresso de Rancire (1995) e Oliveira
(2007). Essa ideia, frequente na literatura brasileira sobre o urbano, remete noo
de que a produo das cidades desconsidera (ou considera como externalidade,
efeito indesejado, consequncia) a pobreza e, em decorrncia disso, o zoneamento,
a produo habitacional, a prestao de servios (enfim, o planejamento urbano),
seriam feitos apenas para uma parcela da populao (ROLNICK, 1997), que
aquela que se confunde com o todo, em referncia, novamente, tese de Rancire
(1995). As lutas sociais instituem, pelo conflito, uma diviso: os cidados das favelas
e das ocupaes transgresses da ordem jurdica quando reivindicam ser
considerados pela poltica urbana, por exemplo, instituem esses mundos litigiosos,
esses mundos paradoxais em que se revelam dois recortes do mundo sensvel
(RANCIRE, 1995, p.375): aquele em que os favelados existem e aquele em que
no existem como sujeitos polticos. Enfim, institui a cidade continente da no
cidade.

40
A traduo dos princpios apontados em prtica poltica pode ser interpretada
como luta por reconhecimento
34
, tal como proposto por Honneth (2003), na medida
em que se trata do reconhecimento de direitos e, em ultima instncia, do
reconhecimento social entendido como luta pela superao da expresso
institucional do desrespeito, da forma contempornea de injustia que se impe
uma conception of the good life (HONNETH, 2003, p.114). Faria (2010) lembra que
a categoria luta pelo reconhecimento foi proposta por Hegel desde os
chamados escritos de Jena (ou seja, estudos realizados entre 1801 e
1806, perodo em que Hegel residia e lecionava em Jena). desta
fase que vm as ideias que esto sendo reatualizadas e reintroduzidas
no debate filosfico e das cincias sociais para explicar as origens dos
conflitos sociais. Assim, o tema do reconhecimento tem ocupado um
lugar de destaque na filosofia desde que Hegel, ao interpretar o
conflito como mecanismo de transformao social na construo de
uma sociedade em que as relaes sociais so mais estruturadas,
introduz a categoria do respeito e do reconhecimento intersubjetivo
como o motor destes conflitos. (FARIA, 2010, p.1)
Retomando a perspectiva hegeliana, em conjunto com a anlise de outros
autores, tal como Charles Taylor e Nancy Fraser, Honneth (2003) prope que o
reconhecimento passa por lutas que buscam conferir significncia na esfera pblica,
instituir identidades coletivas e construir equidade legal. Nessa concepo, a
incorporao dos princpios propugnados pelo Frum de Reforma Urbana em
diferentes esferas institucionais representaria um esforo de reconhecimento, pois
pretenderia, sinteticamente, a afirmao, no arcabouo jurdico-institucional, do
direito cidade aos espoliados urbanos.
Nessa perspectiva, o FNRU estabelece um conjunto de aes e estratgias
que visam incidir na formulao, na regulao, no financiamento e na gesto de
polticas urbanas, incluindo a afirmao de uma perspectiva prpria de planejamento
urbano. Como afirma Santos Jr. (2009)
As proposies que sintetizam a proposta da reforma urbana podem
ser sistematizadas nos seguintes pontos: a) a afirmao do direito
cidade e da funo social da propriedade e da cidade como princpios
fundantes da reforma urbana [...], b) a instituio da gesto
democrtica da cidade [...], c) a implementao de reformas nas
relaes intergovernamentais com a descentralizao e
municipalizao da poltica urbana [...], d) o fortalecimento da
regulao pblica do solo urbano [...], e) a inverso de prioridades no
tocante poltica de investimentos urbanos [...], f) a afirmao de

34
Como se observar a seguir, a perspectiva do dissenso de Rancire (1995) no pode ser interpretada como
equivalente formulao de Honneth (2003) sobre o reconhecimento.

41
uma nova concepo de planejamento urbano fundada na ideia do
planejamento politizado, ou seja, a partir da identificao do espao
urbano como uma arena onde se defrontam interesses diferenciados
em luta pela apropriao de benefcios em termos de gerao de
rendas e obteno de ganhos de origem produtiva ou comercial, por
um lado, e em termos de melhores condies materiais e simblicas
de vida, por outro (RIBEIRO; CARDOSO: 2003, 109), proposto um
pacto territorial em torno dos direitos e garantias urbanas (ibiden:
110). Assim, o prprio plano diretor redefinido como um
instrumento de planejamento de afirmao da reforma urbana.
(SANTOS JR., 2009, p.12)
Referenciado nesse novo tipo de planejamento, o movimento da reforma
urbana se envolveu em sua disseminao, participando ativamente da Campanha
Nacional dos Planos Diretores Participativos (SANTOS JR., 2009, p.38). Por outro
lado, este caminho tomado por alguns crticos como expresso da
institucionalizao e perda de ofensividade do movimento.
O objetivo deste captulo propor uma leitura sobre o lugar do plano diretor
na ideologia poltica da reforma urbana, recuperando, para tanto, as crticas sua
incorporao. Inicialmente estas crticas sero apresentadas procurando extrair-lhes
os ncleos conceituais que as fundamentam. Em seguida, trata-se de apontar os
limites destas crticas e a partir de novas chaves de leitura, fundamentadas no
reconhecimento destes limites, propor uma interpretao do plano diretor como
elemento coagulao de aspectos simblicos cumprindo uma funo propriamente
ideolgica na afirmao do discurso da reforma urbana.

2.1. Dos recursos tericos e concluses da crtica
Eagleton (1991) prope uma interessante leitura sobre a funo da crtica na
sociedade moderna, defendendo a tese de que a crtica atual perdeu sua relevncia
social na medida em que se restringe ao ambiente interno das academias ou se
constitui em ramo da indstria literria. Em seu texto, argumenta que,
paradoxalmente, o surgimento da crtica na Inglaterra do sculo XVIII cumpriu o
papel de expressar discursivamente um novo consenso poltico da burguesia
emergente, contra o Estado absolutista. Em sua origem, portanto, constituiu-se como
dimenso simblica de uma contraesfera pblica que colocava em xeque as
relaes de poder ainda estabelecidas segundo valores pr-iluministas, mas ao

42
mesmo tempo estabelecia os limites da constituio dos novos sujeitos polticos:
aqueles que estavam autorizados, pelo discurso racional, a questionar a ordem
35
.
A crtica atual, na concepo de Eagleton (1991), no cumpriria nenhum
papel significativo na sociedade moderna a no ser que superasse os limites entre a
instituio acadmica e a sociedade poltica, que a ausncia de uma contra-esfera
pblica pe em evidencia (EAGLETON, 1991, p.107), em direo a uma luta contra
o Estado burgus.
Os textos de Villaa (2005), Burnett (2009) e Maricato (2011), que sero
analisados a seguir, podem ser lidos sob esta perspectiva: posicionam-se
explicitamente contra o aburguesamento da luta urbana ao adotar, como estratgia
principal, a via institucional. Em que pese os investimentos realizados, sejam por
movimentos sociais, organizaes ou governos, na direo de conquistas jurdicas e
institucionais, esses autores questionam a efetiva realizao dos pressupostos e
princpios evidenciados no Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores e o
papel que tais planos de fato cumpririam na produo do urbano, no ordenamento
do territrio e no estabelecimento de diretrizes de ao dos setores pblicos e
privados.
Burnett (2009), especialmente, traduz a crtica ao plano diretor participativo
em crtica ideologia reformista do movimento da reforma urbana. Contudo, no se
pode afirmar, sem que se aprofunde a anlise, que a produo poltica e intelectual
consubstanciada no FNRU esteja afastada do questionamento sobre a produo
capitalista das cidades e, em parte, sobre o prprio Estado capitalista. Menos ainda,
se pode afirmar que seja uma crtica afastada da poltica. Sendo assim, cabe
analisar mais detalhadamente a relao entre a crtica reformista do FNRU e a
crtica crtica dos autores supracitados.
Villaa (2012) questiona, fundamentalmente, a sobrevivncia da ideia de
Plano Diretor na sociedade brasileira, por dcadas e dcadas, apesar da
inoperncia desse tipo de plano (VILLAA, 2012, p.201). A linha de argumentao,
antes de formular a resposta, procura validar a pergunta afirmando: (i) a permanente

35
esta, de fato, a ironia da crtica iluminista: enquanto seu apelo aos padres da razo universal significa uma
resistncia ao absolutismo, o gesto crtico em si tipicamente conservador e corretivo, revendo e ajustando
fenmenos especficos a seu implacvel modelo de discurso. A crtica um mecanismo reformativo, punindo os
desvios e reprimindo a transgresso; contudo, essa tecnologia jurdica aplicada em nome de certa
emancipao histrica. A esfera pblica clssica envolve uma reorganizao discursiva do poder social,
desenhando as fronteiras entre as classes sociais enquanto divises entre os que desenvolvem uma
argumentao racional e os que no o fazem (EAGLETON, 1991, p.6)

43
remisso nos discursos correntes ou no senso comum ao planejamento urbano
(ou falta de) como instrumento fundamental, traduzido em plano diretor, para
enfrentar os principais problemas da urbanizao e (ii) que a despeito da existncia
de inmeros planos ou leis, de diferentes esferas federativas, que tm por finalidade
regular o processo de urbanizao, os seus efeitos so pfios.
Desde que a ideia de Plano Diretor surgiu no Brasil h sete dcadas,
no se tem notcia de uma cidade brasileira, uma administrao
municipal sequer, que tenha sido minimamente pautada, mesmo que
por poucos anos, por um Plano Diretor com um nvel de abrangncia,
ambies e objetivos que ultrapassassem significativamente os do
zoneamento (Villaa, 2005, p.17).
Revelando estranheza diante dessa dissociao, Villaa (2012) argumenta
que a sobrevivncia do Plano Diretor s pode ser compreendida se ele for encarado
como uma ideologia que pretende explicar os problemas urbanos pela falta de
planejamento, ocultando a verdadeira origem destes problemas: a misria, a
desigualdade e a injustia sociais. Esse recurso ideolgico seria operado pelas
elites dominantes como instrumento que lhes conferiria certa iseno de
responsabilidades sobre tais problemas (VILLAA, 2012, 203-5).
A sustentao da tese de Villaa (2005, 2012) est, porm, em uma
concepo de ideologia que sempre se associa elite dominante, ou seja, a
ideologia sempre ideologia dominante, no existindo outras ideologias nas prticas
sociais que no seja a dominante. Alm disso, a sua anlise induz a compreender a
ideologia como uma fbula sem conexo com a realidade concreta, uma cortina
de fumaa, como se fosse um recurso de prestidigitao que cria uma iluso sobre
a realidade urbana e deve pressupor, na condio de unicidade do discurso
ideolgico eficaz, a ingenuidade dos demais sujeitos sociais ou uma surpreendente
e efetiva fora ilusria da ideologia. Essa concepo de ideologia ser objeto de
discusso a seguir neste trabalho, mas no momento importante destacar que
Villaa (2012) distingue o plano diretor, ao defini-lo como recurso ideolgico da
classe dominante, das lutas concretas dos movimentos sociais urbanos,
questionando sua relao com a funo social da propriedade. Conclui, a despeito
da funo ideolgica que ele prprio sugere, que o plano diretor seria intil e
desligado da realidade concreta.
Se Villaa (2012) trata o plano diretor como elemento alienado das lutas
sociais e da funo social da propriedade, Maricato (2011) e Burnett (2009), por

44
outro lado, o questionam como instrumento de reforma urbana, apropriado e
prestigiado pelos movimentos sociais e depositrio de esperanas de reverso da
dinmica de mercantilizao da terra. Como afirma Maricato (2011, p. 153), partindo
de uma posio crtica ao Plano Diretor e ao planejamento urbano em seus
primrdios, o FNRU passou a localizar esses temas como centro de sua ao a
partir de 2003 e especialmente em 2005 durante a campanha do Plano Diretor
Participativo, promovida pelo Ministrio das Cidades
36
.
Para Maricato (2011), esse processo se deu em uma conjuntura marcada
pela progressiva institucionalizao do FNRU com o concomitante abandono da
luta anticapitalista. Esse equvoco, presente em diversos movimentos, sindicatos e
partidos, com destaque para o PT, produziram uma guinada conservadora na qual
tudo se passa como se os governos, seguindo as leis e os planos, e formando
parcerias, sempre que necessrio, pudessem superar problemas que so histricos
e estruturais (MARICATO, 2011, p.153-9).
A participao ativa do FNRU na Campanha dos Planos Diretores
Participativos, em 2005, revelaria a plena incorporao do plano diretor como objeto
da ao dos movimentos sociais, a despeito do descrdito que, na perspectiva de
Maricato (2011), havia quando da sua incorporao na Constituio de 1988
37
. Alm
disso, a campanha denunciaria o esgotamento da trajetria dos governos urbanos
de novo tipo, pois, apoiando-se nas concluses de Burnett (2009)
38
, evidenciou-se
a inaplicabilidade dos planos, a despeito do alto investimento poltico do qual foi
objeto por parte do FNRU, sobrecarregando a agenda dos movimentos com a
pauta institucional (MARICATO, 2011, p.158-9).
Nesse sentido, Maricato (2011) diferencia-se de Villaa (2012) por reconhecer
que o tema dos planos diretores transformou-se em bandeira de luta dos
movimentos sociais constituintes do FNRU, que investiram em sua transformao de
acordo com novos propsitos, mas no por uma submisso ideologia dominante
que os iludiu em relao capacidade do planejamento e sim pela adoo de uma
estratgia poltica orientada quase exclusivamente para disputa na esfera

36
importante lembrar, no entanto, que referncias ao plano diretor como instrumento de reforma urbana esto
presentes, pelo menos, desde 1989 com a elaborao da Carta de Princpios sobre o Plano Diretor no II Frum
Nacional de Reforma Urbana, realizado em So Paulo e corroboradas em diversas publicaes de militantes da
reforma urbana, exemplarmente os livros de Grazia (1990), Santos Jr. (1994).
37
A ideia de que o plano diretor no estava nos planos do movimento da reforma urbana durante a constituinte
discutida e questionada neste trabalho.
38
Ermnia Maricato co-orientou a tese de doutorado de Carlos Frederico Lago Burnett.

45
institucional. Nessa estratgia, as conquistas so mensuradas pelos avanos na
consolidao dos marcos jurdicos, que tem na legislao municipal a expresso da
sua capilaridade e disseminao.
No entanto, importante considerar que h uma aparente ambiguidade neste
posicionamento. Maricato (2011) procura articular suas anlises ao reconhecimento
da existncia de um ciclo poltico da reforma urbana, que teria se iniciado com a
constituio de um vigoroso movimento nacional [...] que unificou as demandas e
lutas pelo Direito Cidade [com a] luta contra a ditadura e democratizao do pas
e obtido significativas conquistas como a eleio de governos municipais
denominados democrticos [...] (a partir dos anos 1980) e as conquistas legais
(Constituio de 1988 e Estatuto da Cidade) e institucionais (Criao do Ministrio
das Cidades. Esse ciclo comea a entrar em declnio com a perda de ofensividade e
a fragmentao dos movimentos sociais e a perda de centralidade da questo da
terra urbana (MARICATO, 2011, p. 9-10). Esse declnio teria incio provvel na
dcada de 1990 o desligamento de militantes da reforma urbana posicionados
mais a esquerda, em 1996, seria expresso desse fenmeno , mas se acentuado
no incio do Governo Lula (MARICATO, 2011, p.10 e p.152). Em outras palavras, se
por um lado a eleio de governos democrticos e a consolidao dos marcos
jurdico e institucional so consideradas como significativas conquistas, por outro a
institucionalizao expresso do declnio. Essa aparente ambiguidade poderia ser
solucionada com a afirmao de que no se pretende dar a entender que no h o
que fazer alm da militncia anticapitalista, mas que exclu-la foi o grande equvoco
nesse processo todo (MARICATO, 2011, p.5). Superada a ambiguidade, resta a
contradio.
A contradio tambm se evidencia na leitura de Burnett (2009), apesar de
escapar sua anlise. Burnett (2009) argumenta que o movimento da reforma
urbana se deixou levar pela iluso do urbanismo reformista na medida em que
concentrou seus esforos na participao em processos de planejamento, que
seriam, as bandeiras prprias do idealismo pequeno-burgus, [que] desmobilizam e
desorganizam as classes populares e seus movimentos coletivos, isto , de base
poltica (BURNETT, 2009, p.80).
O Plano Diretor se prope garantir, a partir de 2005, terra urbanizada e
bem localizada aos mais pobres em milhares de municpios do pas.
Apesar da reduzida participao popular, baixa taxa de aprovao da

46
legislao e quase nula implementao de suas propostas, se afirma
como instrumento de Reforma Urbana e o Movimento se concentra
no Direito Urbanstico como meio para alcanar a cidade de todos.
Atravs da anlise histrica dos vinte anos que separam a crtica da
adeso ao Plano Diretor, apoiada em estudo terico e pesquisa de
campo sobre experincias significativas de planejamento participativo
no Brasil, este trabalho demonstra que, ao assumir valores da
democracia burguesa e submeter a luta urbana aos procedimentos
institucionais do planejamento, o Movimento da Reforma Urbana
compromete a autonomia das organizaes populares e contribui para
acumulao e reproduo capitalista no espao urbano, agravante da
tragdia das cidades (BURNETT, 2009, p.8).
Em Burnett (2009) tambm se observa certa ambiguidade no tratamento da
institucionalidade ou, mais precisamente do direito, nos termos utilizados pelo autor.
Por vezes, a conquista da cidadania e de direitos interpretada como ameaa ao
prprio poder burgus, fortalecendo a classe trabalhadora perante o prprio
Estado capitalista [e] contribuindo para sua emancipao poltica (Burnett, 2009,
p.31). De modo geral, no entanto, o autor tende a defender a noo de que o direito
um instrumento da burguesia para dominao de classe, de que a luta pela
cidadania que a luta por direitos se constitui em uma construo ideolgica
que oculta relaes de classe por seu contedo universalista, ou seja, de interesse
geral e do bem comum. Na defesa do segundo ponto, aciona Baldez (2003), que
afirma
Entre outros objetivos de esvaziamento da esquerda e recomposio
de um ncleo operacional partidrio [...], as emendas populares,
elaboraes essencial e preponderantemente jurdicas, acabaram
representando, pela disperso da ao poltica, o principal mecanismo
de mobilizao do povo. A luta deixava de ser poltica, ou de ao
poltica, para conter-se no campo prprio e histrico da dominao de
classe, o campo jurdico.
Baldez (2003), no entanto, ao definir o jurdico como campo, abre a
possibilidade de reconhecer disputas, ainda que o predomnio seja da burguesia.
Esta ressalva prenuncia a afirmao que refora o tratamento ambguo da crtica ao
campo poltica da reforma urbana, pois Baldez tambm afirma que o Estado [...]
fruto de importantes lutas democrticas e tinha seus fundamentos e objetivos
consolidados nos princpios da cidadania, da dignidade da pessoa humana e da
solidariedade entre as pessoas (BALDEZ, 2003, p.83).
Assim a crtica oscila entre reconhecer os avanos nas esferas jurdicas e
institucionais como importantes conquistas democrticas dos movimentos sociais

47
urbanos e depositar no investimento nesta esfera de ao a responsabilidade pelo
enfraquecimento dos movimentos e sua perda de ofensividade. Dito de outro modo,
Burnett (2009) afirma, por um lado, que uma reforma urbana de interesse popular,
com foco em melhores condies de moradia e trabalho, pode contribuir para a
conquista de direitos que fortalecem a classe trabalhadora, por outro, destaca que
os esforos para construo de Estado democrtico e republicano com participao
poltica da populao inscrevem as lutas sociais no campo da reforma do Estado e
aprisionam os movimentos sociais no campo da dominao poltica de classe
(BURNETT, 2009, p.31-2).
A soluo encontrada por Burnett (2009) para explicar essa oscilao escapa
ao enfrentamento epistemolgico da contradio evidente em suas constataes,
procurando encontrar uma relao causa efeito para o fenmeno que identifica como
institucionalizao. A causa estaria ento nas posies da vanguarda, ocupada
pelos segmentos tcnicos e jurdicos, que, embebida da ideologia da racionalidade
tcnica e cientfica, induziria o caminho da disputa por posies de suposta deciso
no interior do Estado
39
.
Para desenvolver esse argumento, inicialmente o autor relaciona as Reformas
de Base e a Reforma Urbana de 1963 s quais o atual projeto da reforma urbana
se filiaria ao Estado, afirmando a sua centralidade em ambas as propostas, no
apenas como alvo da reivindicao popular, mas como vetor decisivo de todo
desdobramento posterior dos dois projetos. O papel dos tcnicos, nesse primeiro
momento, seria de formulao e proposio a partir do Estado das reformas de
base, atuao resultante da posio que ocupam politicamente no contexto histrico
da dcada de 1960, como partcipes na formulao das polticas, ressaltando o
carter tcnico destas. No segundo momento, incio da dcada de 1980, os tcnicos
progressistas esto alijados da participao no mbito da formulao das polticas
de Estado e assessoram os movimentos de base a partir de uma perspectiva
tcnico-jurdica que resulta da prpria condio de irregularidade produzida durante
o perodo mais intenso de urbanizao (BURNETT, 2009, p.37-41). Esses diferentes
contextos teriam produzido uma distino fundamental entre os projetos de 1963,
orientado por racionalismo tecnocrtico que confia na capacidade do ordenamento

39
No entanto, o que explica a causa o efeito, a fetichizao do planejamento como instrumento de expanso
do domnio do capital sobre as cidades. Esta anlise ser retomada a seguir na crtica s interpretaes
discutidas neste item. Por enquanto, necessrio compreender o argumento.

48
de regular o capitalismo, e da dcada de 1980, apoiado na luta dos movimentos
populares. Para Burnett (2009):
Contrariamente ao projeto de RU de 63, na proposta de 88 no h
referncia a planos urbanos, o que pode ser entendido como negao
da ideia positivista do planejamento, mas tambm como uma tentativa
de escapar da institucionalizao do programa e sua absoro pelos
rgos de planejamento estatais, mantendo a prtica autnoma das
mobilizaes e atos polticos, consagrada pela luta dos movimentos
populares (BURNETT, 2009. p.46).
A afirmao de ausncia do planejamento na proposta popular para
Constituio de 1988 ser discutida oportunamente de forma mais detida no prximo
captulo. Porm vale destacar que, na perspectiva de Burnett (2009), assim como
em Maricato (2011), o perodo da dcada de 1980 testemunhou a emergncia de
sujeitos polticos militantes da reforma urbana que seriam crticos ao planejamento
urbano por identific-lo como instrumento a servio da manuteno do status quo
capitalista (SOUZA, 2004, p.26), conforme certa tradio marxista da geografia e
sociologia urbanas. Para Burnett (2009), os tcnicos nesse perodo estariam,
portanto, livres do contgio burocrtico-estatal que o planejamento poderia promover
e dessa forma contribuiriam decisivamente para a mobilizao, organizao e
conscientizao popular.
Novamente, em uma linha de reflexo similar a de Maricato (2011), Burnett
(2009) identificar que o perodo subsequente testemunha a progressiva
aproximao do movimento da reforma urbana s pautas institucionais,
especialmente disputa pelo planejamento, debitando explicitamente a
responsabilidade a uma parcela da vanguarda representada pelos quadros
tcnicos. Esse processo no se daria sem conflito, pois estavam postos dois
caminhos que poderiam levar a RU para o caminho das reformas incuas e
desmobilizadoras de sua fora popular ou se desdobrar em um efetivo movimento
social de alternativa ao sistema e ao Estado burgus (BURNETT, 2009, p.70).
O que poder determinar os rumos de movimento popular, para um
lado ou para o outro? A conscincia de classe surge-nos como a
primeira premissa, indispensvel para assegurar o carter classista e
obstaculizar a assimilao e descaracterizao do movimento. O papel
das vanguardas e lideranas est diretamente relacionado com este
carter de classe, pois a conscincia e densidade do movimento
dependem dos rumos que sero dados nas questes de formao e
organizao. Ainda que estas sejam premissas imprescindveis para
assegurar o rumo revolucionrio do movimento, condicionantes

49
externas podem contribuir para fortalec-las ou fragiliz-las.
(BURNETT, 2009, p.70)
Diferentemente de Maricato (2011), para Burnett (2009) essa inflexo
reformista ocorreria imediatamente aps a Constituio de 1988.
Um pouco mais tarde, o reconhecimento, pelos quadros tcnicos do
movimento da Reforma Urbana de 88, do potencial do PD como
instrumento de reforma urbana (GRAZIA, 1990) volta a aproximar os
dois projetos [63 e 88] e, por cima de suas diferenas de fundo isto
, a compreenso e o comprometimento com a causa popular -,
termina mesmo por unificar interesses dos dois setores do campo
profissional, em detrimento, porm, da organizao poltica dos
movimentos populares (BURNETT, 2009, p.48).
Ao longo de sua argumentao, Burnett (2009) refora a interpretao que
associa a vanguarda do movimento de reforma urbana classe mdia e esta, a uma
perspectiva conservadora e pequeno-burguesa, que, ao assumir posies tanto na
sociedade quanto no Estado brasileiro (BURNETT, 2009, p.79), teria uma
ascendncia poltica sobre a dinmica da sociedade e um papel decisivo na
desmobilizao das organizaes populares.
As bandeiras prprias do idealismo pequeno-burgus, tais como o
cidadanismo, e o participacionismo, so as bases ideolgicas
gerais que desmobilizam e desorganizam as classes populares e seus
movimentos coletivos, isto , de base poltica. Segundo o carter e as
especificidades de cada movimento reivindicatrio, seja das classes
mdias, seja dos trabalhadores, este sentido desmobilizador-
desorganizador assumiu diferentes formas. (BURNETT, 2009, p.80)
Nessa perspectiva, Burnett (2009) identificar que a tendncia de
institucionalizao ocorrida aps a Constituio de 1988 estava contida na origem
do movimento de reforma urbana, pois a participao dos segmentos tcnicos j
carregaria desde sempre o iderio pequeno-burgus. Apoiado nas leituras de Gohn
e Kowarick, afirma que at 1986 no havia movimento ou articulao de movimentos
sociais que reivindicasse o iderio e o projeto de reforma urbana. A rapidez com que
surge este movimento seria explicada pela oportunidade poltica aberta pela
Assembleia Constituinte, oportunidade mobilizada pelos segmentos profissionais de
assessoria e no diretamente pelos segmentos populares que enfrentavam
diretamente as consequncias da espoliao urbana. assim que Burnett (2009)
consolida o argumento da traduo universalizante e positivista que se operou nas
reivindicaes e demandas sociais para a elaborao dos princpios da reforma

50
urbana. Alm disso, lembra ainda que o contedo proposto no captulo do
desenvolvimento urbano na constituio resulta de uma negociao com setores
mais ligados s noes racionalistas do planejamento urbano e do
desenvolvimentismo.
Contudo, como observa Gohn (1991), os movimentos sociais urbanos
atuavam fortemente nesse perodo, operando outras bandeiras:
as presses da sociedade civil aps 1975, no sentido de democratizar
o regime poltico-militar existente, levaram os novos movimentos
populares a sarem de seu isolamento nos bairros. Eles se articularam
entre si e com outras lutas. Foi a fase dos lanamentos oficiais, das
lutas por creches, transportes, dos loteamentos clandestinos [e de
resistncia aos despejos] etc. Isto se deu em 1977/78/80. Os
movimentos populares de bairro foram tambm importantes pontos de
apoio na onda de greves ocorridas em 1978/1979. Este apoio se
traduzia em mobilizao, organizao e apoio material, como a coleta
de alimentos, que foi uma forma muito importante de articulao entre
o movimento de bairro e o movimento sindical (GOHN, 1991, p.54).
Pode se observar na anlise de Burnett (2009), que o recurso de distinguir os
movimentos sociais urbanos que reivindicam moradia, transporte pblico,
infraestrutura e servios urbanos do movimento de reforma urbana
40
utilizado
discursivamente como forma de reforar a responsabilidade dos segmentos tcnicos
sobre o fenmeno analisado. Ou seja, o movimento de reforma urbana,
consubstanciado posteriormente no FNRU, seria definido por uma relao especfica
entre movimentos populares urbanos, intelectuais orgnicos
41
e Estado que traduz
reivindicaes populares em conceitos abstratos tpicos de uma concepo
juridicizada de ao poltica.
Esse fenmeno levaria perda de centralidade do tema habitacional na
medida em que a raiz do problema de negao da cidadania aos trabalhadores: a
irregularidade e a precariedade de seus espaos de moradia, sejam eles a casa ou o
bairro nas origens seria diluda em conceitos genricos, abandonando aquela base
concreta e comum de todos os movimentos que se mobilizaram em torno da questo

40
O Frum Nacional da Reforma Urbana no se identifica como movimento social, mas como articulao de
organizaes e movimentos. Gusso (2012), contudo, discute o carter de movimento social do FNRU, a partir da
ideia de rede, identificando-o como movimento de movimentos, ainda que no encerre nem encampe todas as
pautas dos movimentos que o formam. Porm, quanto ao argumento de Burnett (2009), reconhecendo sua
validade conceitual do ponto de vista sociolgico e poltica pela prtica dos movimentos, preciso destacar que
se observa, mesmo naqueles movimentos diretamente relacionados luta por moradia, a promoo de aes de
ocupao e resistncia e concomitantemente o investimento em ocupar espaos institucionalizados no aparelho
de Estado (para sustentar esta constatao, ver GUSSO, 2012). Quer se dizer com isso que a distino proposta
por Burnett (2009) deve ser considerada com cuidado.
41
A leitura do texto faz supor que os intelectuais orgnicos seriam os segmentos tcnicos.

51
da moradia e afirmando o protagonismo da funo social da cidade e da
cidadania (BURNETT, 2009, p.77).
Tal argumentao leva Burnett (2009) a afirmar a tese de que a aposta na
construo de um novo planejamento urbano (politizado) ao que o autor associa
os termos democrtico e popular, em clara referncia ao campo hegemnico do
Partido dos Trabalhadores (PT) ao enveredar para a reforma do aparelho de
Estado, seja na reformulao das leis, seja na ocupao de espaos no aparelho de
Estado, contribui decisivamente para o enfraquecimento dos movimentos populares
e a assimilao de valores capitalistas, sustentando-a em quatro argumentos:
1) a dependncia do planejamento urbano em relao ao Estado que,
por um lado, subordina a efetividade das suas aes a deciso e aos
interesses hegemnicos nos poderes executivo, legislativo e judicirio
e, por outro, o faz produto e refm do idealismo tecnocrtico;
2) o controle que as posies tcnicas e jurdicas da vanguarda do
movimento assumiram com relao ao processo, a partir das
negociaes com o executivo e o legislativo federal, atitude reforada
pelo refluxo do movimento de massas e a opo eleitoral e
parlamentar do partido poltico que, ate ento, organizava as classes
populares;
3) o divrcio entre as bases populares e as vanguardas do movimento,
provocando a renncia de um trabalho poltico independente de
organizao e conscientizao popular, com graves consequncias
para a retomada da mobilizao e da renovao qualitativa e
quantitativa de lideranas;
4) o aprofundamento da posio reformista no interior do MRU que o
fez progressivamente secundarizar as prticas populares de
reivindicaes e presses sobre o poder pblico em nome da
conquista de alianas com a burocracia estatal e posies
supostamente decisrias no interior do aparelho do Estado, na
pretenso de transformar a cidade capitalista em uma cidade de
todos (BURNETT, 2009. p.24-5)
Finalmente, o plano diretor participativo se constitui, para Burnett (2009), em
evidncia do processo poltico analisado, ou seja, a iluso do urbanismo reformista
se expressa na fetichizao dos planos diretores participativos, como informa o
ttulo de sua tese. Indo alm da noo de Villaa (2005, 2012), de que o plano
diretor seria mera ideologia operada pela classe dominante, Burnett (2009) sugere
que para entender efetivamente o papel do plano diretor seria necessrio explicar a
aceitao por parte dos dominados (BURNETT, 2009, p.481), o que s seria
possvel pela compreenso do fetiche do planejamento urbano: o plano diretor
coisa, produto da ao humana seria portador da transformao das relaes
sociais.

52
O caminho trilhado pela vanguarda tcnico-jurdica do movimento da reforma
urbana teria levado o movimento popular a crer que os planos diretores seriam
capazes de garantir acesso terra urbanizada e o direito cidade para as
populaes mais pobres, ocultando as relaes sociais que de fato impedem este
acesso e este direito. Assim, o investimento na elaborao dos planos
desmobilizaria as lutas sociais recrudescendo ainda mais a acumulao, a
concentrao e a espoliao urbanas. A verdadeira razo da limitao do MRU est
na impotncia revolucionaria da prpria proposta que, vtima do fetiche da
mercadoria, se resume a reivindicar... a reproduo do sistema capitalista
(BURNETT, 2009, p.482).
A to inescapvel quanto inevitvel constituio de relaes fetichizadas
(BURNETT, 2009, p.482) determinaria os rumos do projeto da reforma urbana que,
perdendo todo o seu potencial revolucionrio (sic) se transforma em um esforo
isolado de incluso dos mais pobres na cidade capitalista e transforma, em limitadas
lutas no interior do capitalismo, a contestao que faz da irracionalidade e injustia
urbanas (BURNETT, 2009, p.472).
2.2. Crtica crtica funcionalista: por uma explicitao dos mecanismos
De diferentes modos, as crticas de Villaa (2005, 2012), Burnett (2009) e
Maricato (2011) tm em comum o fato de acionarem categorias marxistas para
explicar a permanncia e o prestgio do plano diretor, apesar da sua evidente
insuficincia no direcionamento e ordenamento das aes pblicas e privadas na
cidade (Villaa, 2005), na garantia e democratizao do acesso terra urbanizada
(Maricato, 2011 e Burnett, 2009) e na promoo do direito cidade e da justia
urbana. O Estado, o direito, a institucionalizao e a ideologia so concebidos em
uma perspectiva de classe, como elementos de relaes de poder e dominao
prprios de um sistema social capitalista.
Como destaca Macpherson (1979), a compreenso do carter de classe dos
processos de dominao poltica foi uma das mais importantes conquistas para a
teoria poltica moderna. Codato e Perissinotto (2011) argumentam, contudo, que se
a determinao do carter de classe uma condio necessria para a anlise do
sistema estatal, para compreender sua dinmica e seus mecanismos apenas esta
constatao amplamente insuficiente (CODATO e PERISSINOTTO, 2011, p.36).

53
A despeito disso, muitas anlises de inspirao marxista tendem a queimar
etapas na explicao de determinados fenmenos polticos apoiando-se justamente
no carter classista do Estado. Se o Estado o comit da classe dominante, infere-
se que as polticas pblicas, o aparato institucional do Estado e suas estruturas
operam na reproduo da dominao de classe. Esse salto poupa a explicao dos
mecanismos pelos quais esse processo ocorre. Como afirma Perissinotto (2011,
p.65), os neomarxistas tenderam a confundir definio funcional do Estado com
explicao funcional dos papis do Estado na reproduo do sistema social,
ignorando assim a dimenso poltica dos processos polticos.
Nessa perspectiva, a explicao antecede o fenmeno e justifica as
concluses. Perissinotto (2011) recupera e sintetiza a crtica desenvolvida por Jon
Elster, representante do denominado marxismo analtico, sobre a lgica da
explicao funcional.
Faz parte da explicao funcional saltar da constatao da existncia
de uma funcionalidade entre X e Z, por meio da produo do efeito Y,
diretamente para a explicao da persistncia de X. Pressupe-se a
existncia de algum mecanismo social que garanta a persistncia de X
apenas por ele ser funcional para Z, mas tal mecanismo nunca
efetivamente demonstrado (PERISSINOTTO, 2011, p.165-6).
Para Elster, o marxismo tradicional pretenderia sempre explicar
determinados fenmenos sociais sempre a partir das consequncias benficas que
eles produzem para a classe dominante, ou por outra, sempre a partir da
funcionalidade desses fenmenos para a reproduo da dominao de classe
(PERISSINOTTO, 2011, p.165). A crtica de Jon Elster sustenta-se em trs
argumentos: (i) a fraqueza lgica da explicao funcional, que explica as causas
pelas conseqncias; (ii) a ausncia de explicitao dos mecanismos, deixando de
revelar como os fenmenos so gerados; e (iii) a suposio tcita, sem
demonstrao, do ciclo de realimentao que sustenta a persistncia de tal
fenmeno (PERISSINOTTO, 2011, p.165).
Explicar um determinado fenmeno social, do ponto de vista do
marxismo analtico, no relacion-lo s consequncias benficas
que gera para um determinado grupo; no encaixar o fenmeno em
uma concepo teleolgica de Histria, em que tudo se explica pelo
que deve necessariamente acontecer no futuro; no submeter o
fenmeno em questo aos papis histricos que ele deve cumprir ou
aos interesses de classe previamente estabelecidos a que ele deve

54
atender. Explicar fornecer os microfundamentos (os mecanismos) do
fenmeno social em questo (PERISSINOTTO, 2011, p.175).
Se Elster propugna o abandono do mtodo que caracterizaria o marxismo,
como alternativa para salv-lo como cincia, Perissinotto resgata a validade da
explicao funcional como parte do processo de conhecimento, na medida em que
til na identificao de regularidades funcionais, mas que deveria, porm, ser
complementada pela explicao intencional.
Parece-me irrefutvel que explicaes funcionais pouco sofisticadas,
notadamente aquelas que pretendem explicar a gnese de um
fenmeno pela suas consequncias, devem ser definitivamente
abandonadas em funo de sua incoerncia lgica. Mesmo as
proposies mais sofisticadas, porm, quase sempre cometem o
pecado de transformar a constatao de conexes funcionais em
explicaes causais, sem que, de fato, os mecanismos causais dessa
conexo sejam demonstrados. Limitam-se, quase sempre, a
referncias a uma suposta necessidade sistmica ou aos
imperativos da funo objetiva que, como disse, nunca se sabe ao
certo como funcionam. [...] Parece-me tambm correto dizer que a
identificao de conexes funcionais, por mais regulares que sejam,
no nos autoriza, por si s, a estabelecer uma primazia causal. O fato
de que uma determinada forma de Estado A seja funcional para as
relaes de produo B no suficiente para estabelecer a primazia
causal do econmico B sobre o poltico A. Tal observao ainda
mais importante para um marxismo mais sofisticado, que claramente
confere s superestruturas um papel muito ativo. (PERISSINOTTO,
2011, p.184-5).
Para no incorrer no erro de adotar postulados doutrinrios sobre
determinadas relaes causais, Perissinotto (2011) defende que se adotem e
desenvolvam recursos analticos que permitam explicar os processos analisados. A
ponderao fundamental para aprofundar o conhecimento sobre as relaes de
poder. Contudo, a proposta do autor se orienta pela incorporao das ferramentas
do individualismo metodolgico e seus modernos correlatos: a teoria da escolha
racional e a teoria dos jogos, que poderiam explicar as aes polticas a partir das
razes dos indivduos, diante de determinado quadro estrutural no qual operam
crenas, valores ou desejos. Aqui cabe a ressalva de Rancire (1995) que
argumenta pelo paradoxo do discurso que valoriza o retorno do ator diante das
reduzidas opes de escolha: ou diante do consenso.
H um quarto de sculo, vamos indivduos partindo para criar ncleos
de guerrilha, levando nos bolsos livros que proclamavam a supremacia
da lei das estruturas sobre a autonomia dos sujeitos. Hoje, ao
contrario, em todos os comits oficiais, vemos pessoas carregando

55
nos bolsos obras sobre o retorno do ator, da escolha e da autonomia,
constatando que no h outra coisa a fazer alm do que fazem nossos
governos. (RANCIRE, 1995, p.367)
Tambm nessa linha, argumenta Enriquez (1997), contraditria a percepo
que destaca fortemente o papel do indivduo nas escolhas, quando de fato se est
diante de um encerramento do indivduo nas malhas da organizao. Destaca,
porm, que no se est afirmando a impossibilidade de o indivduo ser criador da
histria, alcanar uma parcela de originalidade e autonomia, tentar sair da
heteronomia e vir a ser sujeito autnomo diante de certas condies (ENRIQUEZ,
1997, p.19), mas que a idealizao prope um objeto que no se questiona, que
livre de conflitualidade, no caso da sua anlise, a organizao.
Se as escolhas, portanto, tambm no teriam capacidade de explicar os
fenmenos polticos, evidenciando os potenciais limites do individualismo
metodolgico, resta colocado o desafio de preencher a lacuna explicativa de parte
das reflexes de orientao marxista sobre o Estado e as relaes de poder. O que
se pretende neste item propor consideraes de ordem terico-metodolgicas que
evidenciem essas lacunas na tese de Burnett, e secundariamente nas proposies
tericas de Villaa e Maricato, procurando sugerir uma abordagem de investigao
sobre o papel dos planos diretores participativos na cena poltica da reforma urbana.
Apesar da potncia da tese de fetichizao do planejamento urbano, os
fundamentos da argumentao de Burnett (2009) tendem a ser: (i) teleolgicos, na
medida em que este ciclo de realimentao se explica pelas determinaes gerais
do sistema de capital e (ii) tautolgicos, na medida em que a causa inicial (a
ideologia pequeno-burguesa dos segmentos tcnicos) que determina a
consequncia/causa intermediria (a orientao poltica jurdico-institucional) gera
como consequncia final (a fetichizao dos planos diretores) um elemento de
reforo da causa (a ideologia dominante).
O primeiro destaque refere-se ideia de que a ao na esfera do direito
aprisionaria os militantes da reforma urbana no campo prprio da dominao de
classe e que, portanto, no se teria outro resultado que a reproduo desta
dominao. O prprio planejamento, como destaca Souza (2004, p. 27-8), para
certos autores marxistas orientado para criar as condies de sobrevivncia do
sistema em longo prazo, mesmo que, para isso, fosse necessrio, algumas vezes, ir
contra os interesses imediatos de alguns capitalistas ou mesmo de fraes inteiras

56
da classe capitalista (SOUZA, 2004, p.28). Essa noo demanda compreender, ao
menos brevemente, as referncias tericas que fundamentam certa teoria marxista
do direito orientadora da hiptese da dominao.
Poulantzas (1986) afirma que se podem identificar duas tendncias entre as
quais oscila uma teoria marxista do direito: a economicista e a voluntarista. A
primeira se caracterizaria por uma reduo do nvel jurdico instncia econmica,
ou seja, o direito, como elemento superestrutural, seria reflexo imediato da base
econmica. A prpria superestrutura seria concebida de forma instrumentalista,
como mero apndice da base econmica, limitando-se a seguir sus meandros y
caminos, ms o menos fielmente (POULANTZAS, 1986, p.109). A segunda
compreende o direito como un conjunto de normas emitidas por el estado, que
encarna la voluntad de la clase dominante e a base econmica se constituiria en
un campo inerte accionado por la voluntad y la conciencia humana
(POULANTZAS, 1986, p.110). A relao entre o econmico e o sistema jurdico seria
estabelecida por um sujeito criador das normas a partir de condies que estariam
dadas a partir da base. Poulantzas (1986) identifica, contudo, que estas variaes
estariam, na verdade, condicionadas por uma mesma problemtica.
Sin embargo, localizar esas deformaciones de la teora marxista, y en
particular de la teora marxista del derecho, como variaciones de la
temtica voluntarismo-economismo es solo el primer paso hacia su
lectura. Lo que interesa, en efecto, es ver cmo esas variaciones son
slo las expresiones de una misma invariante [] las diversas
realidades sociales son consideradas como si tuviesen un sentido en
tanto que manifiestan, bajo formas e apariencias variadas, una
esencia. Se reconocen aqu los elementos caractersticos de la teora
hegeliana, en la que el Espritu absoluto ocupa el lugar de sujeto
central. (POULANTZAS, 1986, p.111-2)
Essa crtica, escrita em 1967, inscreve-se no que se convencionou denominar
de primeira fase de Poulantzas, caracterizada por uma concepo estruturalista do
poltico, bem descrita em Poder Poltico e Classes Sociais, publicado em 1968. O
propsito de Poulantzas neste livro foi produzir uma teoria marxista do poltico,
designado como o nvel jurdico poltico do todo social, conforme expresso na
metfora de Marx proposta no Prefcio da Contribuio Crtica da Economia
Poltica. Um dos elementos decisivos do poltico o Estado (ao lado do Direito)
(CODATO, 2011, p.106) compreendido como uma estrutura destinada a garantir a
coeso em uma sociedade dividida em classes, reproduzindo, no capitalismo,

57
relaes sociais de produo capitalistas e, por consequncia, a dominao da
burguesia sobre as demais classes (CODATO, 2011, p.102). Nesse sentido, crtica
que desenvolve sobre as tendncias economicista e voluntarista da teoria marxista
do direito segue-se uma proposio de interpret-lo a partir de sua posio prvia
nas estruturas de um determinado modo de produo.
No entanto, essa concepo de Estado modificou-se ao longo da trajetria
intelectual de Poulantzas, que, em um segundo momento, passa a compreend-lo
como conjunto de aparelhos repressivos e ideolgicos e, finalmente em O Estado, o
Poder, o Socialismo, publicado em 1978, como expresso das contradies sociais,
mais precisamente como confisso institucional da relao de foras entre as
classes (CODATO, 2011, p.103). Contudo, mantm-se a referncia s estruturas
como instrumento analtico para compreenso do Estado e, subsidiariamente, do
Direito, ainda que se destaque uma concepo relacional que recusa a ideia de que
as estruturas estariam teleologicamente determinadas. fundamental explicar como
os processos polticos se constituem, pois, como destaca Miaille (2005), no basta
dizer que o direito [...] reflecte os interesses da classe dominante, ainda preciso
dizer porque que este direito assume a forma que ns lhe conhecemos. Uma
explicao do direito tem este preo, pois no deve cair em falsas clivagens
metafsicas (MIAILLE, 2005, p.93-4).
Acatando essa recomendao, questiona-se o papel apontado com
frequncia por Burnett (2009) para o direito na organizao do movimento de
reforma urbana. No ambguo tratamento do direito, por vezes como conquista, por
vezes como campo prprio do domnio burgus, nesta segunda acepo, possvel
identificar no trabalho de Burnett (2009) a noo do direito como sujeito de
determinadas relaes de dominao, conferindo-lhes, portanto, o sentido. Parte da
crtica aos planos diretores e atuao do FNRU est apoiada nesse entendimento.
Para Burnett (2009), o fetiche do plano diretor est no fato de que se
apresenta para os sujeitos polticos, e em especial para os dominados, como se
tivesse o condo de resolver as desigualdades sociais que tm lugar na cidade e
democratizar o acesso terra. Ao parecer que essas seriam caractersticas
intrnsecas do planejamento, ocultam-se as relaes de dominao que produzem
as irracionalidades e as injustias urbanas e determinam o prprio campo jurdico,
institudo a priori como instrumento de dominao de classe. Como conclui Burnett
(2009):

58
Todas estas consideraes nos possibilitam, agora, emitir algumas
hipteses sobre a institucionalizao da luta urbana atravs do
planejamento urbano em geral e do Plano Diretor em particular, que foi
se realizando ao longo da existncia do projeto da Reforma Urbana de
interesse popular. Defendemos a ideia de que, independente dos
procedimentos legais adotados pelo MRU junto ao Estado em nosso
entendimento, apenas a aparncia ou manifestao de uma
subordinao maior e inevitvel nas lutas no interior do sistema ,
prevaleceu, na centralidade da luta, a submisso as formas
fetichizadas, prprias do capitalismo. E que tal subordinao implicou
na aceitao de contedos que, em vez de transformar a sociedade
no caso, a cidade , contribuem para seu fortalecimento e sua
reproduo mais expansiva. (BURNETT, 2009, p.479)
No entanto, essa concluso est, ela mesma, permeada por uma concepo
fetichizada do direito e dos planos diretores ao conferir-lhes uma qualidade que
parece intrnseca [...], justamente quando esta qualidade pertence no norma, mas
ao tipo de relao, de relao social real de que esta norma expresso (MIAILLE,
2005, p.95): a qualidade de subordinar a reforma urbana de interesse popular
ideologia burguesa.
Aqui vale recorrer novamente a Miaille (2005) para recuperar a noo de que
a instncia jurdica, mais precisamente a regio jurdica da instancia poltico-
juridica (MIAILLE, 2005, p.96) na qual se inscreve o direito, define-se como
estrutura e relao social. Para Miaille (2005, p.96-103), esta instncia se articula em
trs nveis: (i) ideolgico: que discursivamente atribui ao universo jurdico a
pretenso de efetiva justia e segurana, traduzidas na manifesta criao de
nominalismos, de qualificao e classificao dos fenmenos, que nada mais so
que a possibilidade de obscurecer a sada conservadora da manuteno dos status
quo ou simplesmente, a representao argumentativa do jogo social; (ii) institucional:
que est conformado na produo coerente de normas que apresentam um objeto
comum e que uma vez estruturadas em um aparato de tcnicas, mtodos, formas e
aparelhos produzem uma "unidade lgica"; (iii) prtico: porque apreende fatos no
jurdicos e lhes confere efeitos jurdicos, a prtica o "direito em movimento".
Destaca ainda que a instncia jurdica autnoma na estrutura social de conjunto,
no sentido em que, se est submetida determinao do nvel econmico, s em
ltima instncia (MIAILLE, 2005, p.103).
A seguir esse entendimento, compreende-se que as lutas sociais tambm
podem disputar esta (objeto) e nesta (arena) instncia. De fato, h uma diversidade
de movimentos sociais que se orientam por esta perspectiva e, como afirma Gusso

59
(2012), no caso do movimento pela reforma urbana, a luta no campo do direito
encontra-se em sua gnese. A identidade da articulao de diferentes organizaes
e movimentos que forma atualmente o FNRU constitui-se a partir da mobilizao
para a proposta popular Constituio de 1988. A Assembleia Constituinte e a
possibilidade de interveno por iniciativas populares foram, nos termos de Tarrow
(2009, p.101), a oportunidade poltica que permitiu transformar em ao a
mobilizao potencial existente no contexto e na estrutura social do perodo
denominado redemocratizao. Em uma das audincias pblicas realizadas pela
Subcomisso responsvel pela elaborao do Captulo da Poltica Urbana na
Constituio de 1988, um dos representantes dos movimentos populares, Juscelino
Silva Neto, afirmou:
Quando estamos interessados em colocar as questes urbanas aqui,
na Constituinte, porque achamos que temos condies reais, hoje,
de um ordenamento jurdico capaz de resolver os problemas que o
nosso povo est vivendo basta a vontade dos Constituintes. O
momento propcio para serem feitas modificaes. Para isso, nossos
Constituintes tm de aprovar leis. De outro lado, a sociedade civil deve
participar do processo de execuo dessas leis. Os princpios gerais
esto colocados no nosso documento, constituem matria da
Constituio Federal, a ser regularizada pelos poderes locais, ou seja,
Cmara dos Vereadores e dos Deputados estaduais. Juscelino Silva
Neto, Movimento dos Sem-Terra da Zona Leste de So Paulo. (Ata
audincia Subcomisso da Questo Urbana e Transporte, 1987,
p.192).
Gusso (2012) demonstra em sua pesquisa, corroborando a anlise de outros
autores citados em seu trabalho, que essa perspectiva esteve presente desde o
incio e ao longo da trajetria do FNRU, variando o objeto: as Constituies
Estaduais, As Leis Orgnicas Municipais, os planos diretores, o Estatuto da Cidade e
a Lei do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. A disputa avana sobre a
esfera jurdica e institucional porque ali um espao de luta, de contradio. Como
lembra Faria (2004), nas sociedades contemporneas o poder no total nem
absoluto. Entendendo que o poder , em si mesmo, uma abstrao terica, Faria
(2004) argumenta que o poder somente pode ser entendido concretamente em sua
prtica, em seu exerccio, o que significa que o que deve ser estudado so as
relaes de poder. Nesses termos, o poder no total, pois a totalidade prescinde
de relaes, ou seja, nas relaes de poder esto em campo vrios grupos sociais
que se defrontam na realizao de seus interesses. Tambm no absoluto, pois as
relaes de poder pressupem os processos de composio, consenso, dissenso,

60
interesses partilhados, aes polticas, o que implica dizer que o exerccio do poder
por um grupo social sempre relativo ao exerccio do poder por outros grupos
sociais. neste sentido que se pode afirmar que o espao institucional tambm
constitui objeto de disputa. Para Silva (1990), que poca coordenava uma das
organizaes centrais do movimento pela reforma urbana, os movimentos sociais
constituam, a partir da oportunidade aberta pela constituinte, novas lutas por
direitos. Conforme o relato de uma liderana popular em seu artigo
A lei sempre foi para a gente um mostro. E com o movimento a de
Reforma Urbana, a gente comeou a compreender a lei e ver como ela
esconde os interesses da classe dominante, como ela escreve os
interesses da classe dominante, ento perceber como ela pode
escrever os nossos interesses e modificar a sua funo (em SILVA,
1990, p.34).
Na perspectiva poulantziana, o Estado capitalista uma espcie de registro
fsico do estado presente das lutas na sociedade (CODATO, 2011, p,103), ou seja,
toda a luta, inclusive social, tem expresso no Estado e nele amalgamada
segundo estratgias polticas que esto inseridas em uma relao de dominao de
classe. Entretanto, considerar que toda a luta social desaparece no interior do
Estado engolida pelo projeto burgus uma simplificao. Isso acabaria por
dispensar-nos da prpria pesquisa de orientao materialista (CODATO e
PERISSINOTTO, p. 58). O Estado capitalista incorpora as lutas sociais devido a seu
lugar de condensao das contradies ou mais propriamente dos conflitos sociais.
(POULANTZAS, 1977)
Ainda que essa incorporao se d por parte do Estado capitalista, isso no
significa que as lutas populares que criam institutos jurdicos sejam burguesas, pois
elas operam como contradio do prprio sistema de capital. No fosse assim, seria
sempre e apenas uma reproduo permanente da lgica capitalista da qual no
haveria sada, prenunciando o fim da histria. O fato de o Estado capitalista traduzir
para seus termos os estatutos jurdicos das lutas sociais no pode ser tratado como
se no houvesse um avano nessas lutas. De outra forma, os direitos trabalhistas
to arduamente conquistados e traduzidos pelo Estado seriam atualmente apenas
mudanas na esfera do direito e no de prticas polticas em desenvolvimento.
Primeiramente, preciso destacar, conforme Faria (2009), o fato de que
Estado no tem o mesmo estatuto terico que Governo. O Governo exerce a
atividade de gesto do Estado e de seus aparelhos. Sendo assim, o Estado

61
constitudo por classes e grupos sociais, como foras em luta, em suas prticas de
poder (mediante suas diversas formas de organizao formal ou poltica). As classes
e os grupos sociais so sempre relativos s formas como a sociedade produz e
reproduz suas condies materiais (objetivas e subjetivas) de existncia. A
ocupao por parte das classes (ou de suas fraes) e dos grupos sociais dos
aparelhos e da estrutura jurdico-poltica do Estado define os modelos e os aparatos
institucionais. A legitimidade do Estado consiste, portanto, em responder, ao mesmo
tempo, aos interesses de classe ou grupos sociais dominantes e de classes e grupos
sociais dominados, pois se trata de um processo de luta, de relaes de poder.
Isso significa que ainda que o Estado seja o intrprete das classes
dominantes, ele atravessado pelas lutas sociais, no se constituindo, portanto, em
um bloco monoltico, imune s contradies. O Estado capitalista, mais
propriamente, assim a forma organizada da sociedade em que impera o sistema
de capital. O Estado no possui uma funcionalidade determinada, mas uma
condio dinmica e contraditria de conformao s lutas travadas em seu interior.
As lutas sociais que se desencadeiam no interior do Estado compem o quadro
histrico dos conflitos, mas no indicam, a priori, que nesta luta estariam j
determinados, por seu lugar de classe social, os sujeitos e seu carter conservador
ou revolucionrio e tampouco que todas as relaes de poder sejam
necessariamente relaes de classes. O estabelecimento de condies apriorsticas,
mecnicas e previsveis no capaz de dar conta da dinmica dos movimentos
sociais e polticos, j que tudo se reduz a um j dado projeto do qual nada escapa.
Dessa forma, o Estado capitalista tambm incorpora as demandas populares
para garantir sua estrutura de poder, sendo obrigado, para tanto, a reorganizar tal
estrutura, pois esta abalada pela luta. Garantir a estrutura de poder no o
mesmo que garantir sua prtica tal como sempre foi, mas garantir a manuteno do
arranjo poltico necessrio para a acumulao do capital em outros termos que
necessariamente expressam tambm avanos e recuos polticos e institucionais dos
movimentos sociais populares: este o processo dialtico.
Como procuram demonstrar Codato e Perissinotto (2011), possvel
identificar esta compreenso mesmo nos textos marxianos, especialmente aqueles
de anlises conjunturais, como Luta de Classes em Frana e 18 Brumrio.
Marx e vrios autores marxistas contemporneos mostraram que o
direito burgus, na medida em promove a individualizao dos

62
agentes sociais e a igualdade de todos perante a lei, um produto
necessrio da forma assumida pelas relaes de produo
capitalistas, notadamente pela separao que as ltimas promovem
entre o produtor direto e os meios de produo. A funcionalidade do
Direito consistiria tanto no seu efeito regulador sobre as novas
relaes econmicas (por exemplo, atravs do contrato de trabalho),
como na expanso e consolidao dessas relaes atravs dos
efeitos ideolgicos que ele promove (a ideologia da igualdade, a
ocultao da realidade de classe dos agentes sociais, a capacidade
que ele confere ao Estado de apresentar-se como o representante do
interesse geral etc.). Se essa funcionalidade inegvel, ao mesmo
tempo preciso reconhecer que a igualizao formal dos agentes
sociais abriu um enorme campo para a atividade poltica contestatria
das classes dominadas, atividade essa cujo resultado no poderia ser
previsto antecipadamente. Ora, o mesmo pode ser dito das
observaes de Marx sobre o conturbado perodo da histria francesa
que vai de 1848 a 1851: como seria possvel antecipar os resultados
dos inmeros conflitos polticos existentes naquele perodo, no centro
dos quais se encontrava o prprio Estado burgus, com sua poderosa
burocracia, em meio a contradies internas, paralisia decisria, com
os choques e oposies entre seus agentes e as diversas fraes da
classe burguesa? Exatamente pelo fato de o problema do aparelho de
Estado no se esgotar na questo da dominao de classe (poder de
Estado) e que as variveis propriamente estatais tem uma influncia
decisiva no curso dos acontecimentos e, por isso, preciso aceitar
como uma possibilidade terica a ideia de que essa varivel possa
operar a contragosto dos interesses (imediatos ou de longo prazo;
especficos ou gerais) da classe economicamente dominante.
(CODATO e PERISSINOTTO, 2011, p. 58-9, grifo no original)
Por esse motivo, licito admitir que as instituies como forma e aparncia
da instncia jurdico-poltica (MIAILLE, 2005, p.100) sejam visadas pelas lutas
sociais. Assim, na rejeio viso instrumentalista do Estado, predominante em
certos autores marxistas, possvel identificar j uma tradio de pensamento que
incorpora, concepo estrutural, elementos conjunturais e relacionais. Como
relao, Offe e Ronge (1982) argumentam pelo carter mediador do Estado nos
antagonismos de classe em uma ordem institucional ocupada por mecanismos
capitalistas, carter este que encerraria contradies e conflitos inescapveis.
essa independncia relativa da superestrutura jurdico-poltica constituda como
produto, arena e objeto de relaes sociais que permite compreender a inscrio
direta das lutas sociais nesta esfera, operando seus elementos prprios:
institucionais e ideolgicos.
Antes de aprofundar a reflexo sobre a disputa no campo da ideologia,
necessrio destacar ainda que, na crtica aos planos diretores participativos, est
presente uma compreenso dualista do conflito social e do poder que, como afirma

63
Codato (2011, p.102), constitui a concepo e a estratgia poltica leninista da
destruio do Estado (e tambm a primeira fase de Poulantzas). Tanto em Burnett
(2009) como em Villaa (2005, 2012), os movimentos sociais e trabalhadores
estariam teleologicamente determinados ao enfrentamento da submisso,
guardando, portanto, o grmen revolucionrio ou a potncia da transformao. Mais
especificamente em Burnett (2009), careceriam de conscincia de classe, aspecto
que acionaria a dependncia e a responsabilidade da vanguarda para disparar a
ao poltica contra a dominao do capital e contra a racionalidade tcnica e a
estrutura jurdico-institucional que lhe confere suporte. Desse modo, a no
realizao do potencial revolucionrio que lhe seria inerente atribuda ao projeto
de transformao colocado em curso pela vanguarda que sucumbiu ideologia
burguesa.
O que se pretender demonstrar a seguir que, apesar da validade da
compreenso de Villaa e Burnett sobre o carter ideolgico dos planos diretores
participativos, o modo como sustentaram a argumentao insuficiente para
explicar o prestgio que o planejamento urbano de novo tipo ou politizado adquiriu
no campo da reforma urbana, fazendo convergir investimentos polticos para sua
disputa nas duas ltimas dcadas. No se pode atribuir institucionalizao em si
(ou ideologia em sentido metafsico) o carter ilusrio da ao reformista.
preciso compreender os mecanismos de afirmao e os contedos desta ideologia
para avanar no entendimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.
Inicialmente, pode-se argumentar que esta disputa institucional
propriamente uma disputa ideolgica e, por este motivo, as polmicas no se
restringiam pertinncia dos planos diretores, mas avanam nos contedos, nos
mtodos de elaborao, na aplicabilidade etc. Polmicas que se realizaram em
disputas. Oliveira (2007, p.15), citando Rancire, afirma que fazer poltica pautar o
movimento do outro, dos seus adversrios, impor uma pauta de ao e uma
agenda de questes pelo qual o outro dever se movimentar mesmo que seja para
mudar ou sair da agenda proposta instaurando um campo de conflito. a disputa
desenvolvida no interior do campo que permite a prpria mudana de qualidade da
poltica e sua capacidade criativa de inveno.
Finalmente, procurar-se- argumentar pela peculiaridade dessa construo
como discurso consensual, que afirmado a partir da ideologia e reproduz o campo
simblico da reforma urbana. Em resumo, o reconhecimento dos diagnsticos, das

64
interpretaes e dos prognsticos orientados pela concepo da reforma urbana,
dialeticamente, produziram desconhecimento, obnubilao e hierarquias de sentido.

2.3. O Lugar do Planejamento Urbano na Reforma Urbana
No campo das disputas sobre como transformar as cidades, os fins e os
meios em jogo constituem um amplo cabedal de ideias, tcnicas, projetos,
intervenes, instrumentos jurdico-administrativos etc. que so permeados por
ideologias e opes polticas. Desde um planejamento normativo de carter
sistmico, recentemente enriquecido pelos processos participativos, at a
estratgia de realizao de obras pontuais como instrumento de estmulo
revitalizao da cidade, elaborada ideologicamente como acupuntura urbana
42
,
cada concepo reivindica para si a capacidade de promover o desenvolvimento e
no demais lembrar que para cada concepo a palavra desenvolvimento
assumir um sentido distinto. Como afirmam Sanchez et al.:
Competitividade, empresariamento (urbano), planejamento
estratgico (por projetos), intervenes pontuais, entre outros
enunciados, passam a compor o rol das iniciativas a serem adotadas
pelos administradores das cidades vinculados aos mais diversos
matizes poltico-ideolgicos. Tal enunciado tem sido apresentado
como soluo modelar milagrosa voltada instaurao de um
consenso que, por sua vez, conduz a uma cidadania fabricada que
acaba dando suporte s iniciativas a ela vinculadas. (SANCHEZ et.all.,
2005, p.37, grifo meu)
A crtica disseminao de tcnicas, modelos e mtodos de interveno no
urbano toma, com frequncia, a ideia do empreendedorismo urbano e do
planejamento estratgico como alvo principal. Em outras referncias, como as
anlises de Villaa (2004, 2005 e 2012) e Burnett (2009), se avana na crtica ao
carter ilusrio do planejamento e sua racionalidade subjacente. Para retomar o
ncleo central da leitura de Villaa destaca-se a afirmao de que o planejamento
urbano, na produo das cidades, tem se constitudo fundamentalmente como
discurso, cumprindo a misso ideolgica de ocultar os problemas das maiorias
urbanas e os interesses dominantes na produo do espao urbano (VILLAA,
2004, p.222). Nesse sentido, vale a pena citar novamente que

42
(LERNER, 2003)

65
(...) somente entendida enquanto ideologia possvel compreender a
produo e principalmente a reproduo no Brasil, nos ltimos 50
anos, do planejamento urbano, cristalizado na figura do plano diretor.
Sustenta-se tambm que as constantes mudanas de nome, de
metodologia de elaborao e de contedo dos planos ao longo de sua
histria, foram estratagemas dos quais as classes dominantes
lanaram mo para renovar a ideologia dominante e com isso
contrabalanar a tendncia de enfraquecimento de sua hegemonia,
contribuindo assim para sua manuteno no poder e para o exerccio
da dominao. (VILLAA, 2004, p.182)
Na crtica que se pretendeu desenvolver at aqui, no se trata de recusar a
afirmao do planejamento como ideologia. Em um nvel mais abstrato, a noo de
que o planejamento opera funes na reproduo da dominao e, no caso do
planejamento urbano, na reproduo das cidades submetidas aos interesses
dominantes, reafirmada frequentemente nas reflexes sobre o Estado capitalista e
sobre os seus mecanismos de reproduo sistmica. Contudo, essa compreenso
no pode ser tomada como pressuposto da condio capitalista do Estado nem do
carter burgus do direito, sob pena de incorrer-se em uma explicao funcional
postulante.
Alm disso, a afirmao do urbanismo como ideologia j est presente em
Lefebvre (2006), indicando que est no uma especificidade brasileira. Lefebvre
(2006, p.41-3) declara que a cidade tomada como rede de circulao e de
consumo, como centro de informaes e decises, concepo ideolgica que
procede de uma reduo-extrapolao particularmente arbitrria e perigosa se
oferecendo como verdade total e dogma.
Esta ideologia tem dois aspectos solidrios: o aspecto mental, o
aspecto social. Mentalmente, ela implica uma teoria da racionalidade e
da organizao e cuja formulao pode ser datada por volta de 1910,
quando de uma mutao da sociedade contempornea (comeo de
uma crise profunda e de tentativas de resolver essa crise atravs de
mtodos de organizao primeiro na escala da empresa, depois em
escala global). Socialmente, ento a noo de espao que passa
para o primeiro plano, relegando para a penumbra o tempo e o
devenir. O urbanismo como ideologia formula todos os problemas da
sociedade em questes de espao e transpe para termos espaciais
tudo que provm de histria, da conscincia. Ideologia que logo se
desdobra. Uma vez que a sociedade no funciona de maneira
satisfatria, ser que no haveria uma patologia do espao? Nesta
perspectiva, no se concebe a prioridade quase oficialmente
reconhecida do espao sobre o tempo como indcio de patologia social
como um sintoma entre outros de uma realidade que engendra
doenas sociais. Imagina-se, pelo contrrio, espaos malsos e
espaos sos. O urbanismo saberia discernir os espaos doentes dos

66
espaos ligados sade mental e social, geradores dessa sade.
Mdico do espao, ele teria a capacidade de conceber um espao
social harmonioso, normal e normalizante. (LEFEBVRE, 2006, p.43)
Assim, a ideologia no est descolada da realidade, mas opera funes na
reproduo desta realidade (a cidade): funes propriamente ideolgicas e neste
caso, paradoxalmente, ideologia do realismo e do racionalismo expressa nas
cincias parcelares e na filosofia da cidade (LEFEBVRE, 2006, p.122).
O que se pretende demonstrar a pertinncia do tratamento da ideologia
como aspecto do campo simblico e, portanto, inserida em relaes contraditrias e
em lutas sociais, sendo, tambm, objeto de disputa. Como ponto de partida,
necessrio aprofundar a crtica j iniciada sobre a posio de que a ideologia
sempre estaria associada elite dominante, ou seja, seria sempre ideologia
dominante. Essa concepo estaria fundada na seguinte afirmao de Marx e
Engels (2008):
Os pensamentos da classe dominante so tambm, em todas as
pocas, os pensamentos dominantes, ou seja, a classe que tem o
poder material dominante numa dada sociedade tambm a potncia
dominante espiritual. A classe que dispe dos meios de produo
material dispe igualmente dos meios de produo intelectual, de tal
modo que o pensamento daqueles a quem so recusados os meios de
produo intelectual est submetido igualmente classe dominante.
Os pensamentos dominantes so apenas a expresso ideal das
relaes materiais dominantes concebidas sob a forma de ideias e,
portanto, a expresso das relaes que fazem de uma classe a classe
dominante; dizendo de outro modo, so as ideias do seu domnio.
(MARX & ENGELS, 2008, p.29)
Para Bourdieu (2007), o fundamento antropolgico da crtica marxista da
ideologia noo de universalizao do interesse particular: idelogo aquele que
toma por universal, por desinteressado, o que est de acordo com seu interesse
particular (BOURDIEU, 2007, p.154). A partir dessa definio cabem duas
consideraes. Em primeiro lugar, a afirmao de que a ideologia da classe
dominante a ideologia dominante no exclui a possibilidade de outras ideologias.
Uma analogia direta citao de Marx e Engels levaria a deduzir, erroneamente,
que o planejamento urbano seria, portanto, a ideologia da produo capitalista do
espao urbano. Mesmo nos termos restritos da citao, isso s poderia ser tomado
como verdadeiro se a ideologia do planejamento fosse a ideologia dominante, o que
no resta comprovado a priori. O que fundamental reter a partir de Marx e Engels
a centralidade do imbricamento entre as relaes materiais de produo e os meios

67
de produo intelectual ou de produo e circulao de ideias. Como lembra Ansart
(1978, p.15), no se pode compreender a ideologia isolada dos seus sistemas de
produo, circulao e consumo. Ao mesmo tempo, porm, uma teoria funcionalista
da linguagem poltica que explique as ideologias apenas pela sua contribuio para
o funcionamento social, em outras palavras, pelo seu papel de garantir a
reproduo da ordem vigente, deixa escapar esse carter essencial de certas
ideologias, que estar precisamente em oposio a esse funcionamento (ANSART,
1978, p.209).
Uma ideologia revolucionria constitui-se com certeza em funo de
uma situao de dominao, mas nada tem de funcional em relao
ao sistema social estabelecido [...]. Essa ideologia no uma crtica
til ao institudo, e sim um elemento diferente, no-integrvel, a partir
do qual o institudo ser colocado em xeque e eventualmente
destrudo. No aquilo que garante o melhor funcionamento das
estruturas, e sim o que paralisa as funes e tende a destruir as
estruturas estabelecidas (ANSART, 1978, p.209-10)
Portanto, assumir a hiptese de que os planos diretores constituam-se como
discurso ou ideologia no pode permitir a aceitao imediata de que sejam produtos
ou estratagemas das classes dominantes, nem que respondem aos interesses
dominantes e nem que cumprem funes de reproduo da dominao. Essa
possibilidade precisa ser investigada.
Alm disso, Ansart (1978) questiona a prpria relao imediata entre ideologia
e classe, pois a interpretao das relaes entre as ideologias e quaisquer
classificaes ou divises sociais permanece insuficiente caso no se explicitem os
mecanismos de emisso, veiculao e transformao da produo simblica, ou
seja, arriscando-se a supor um dilogo direto de conscincia a conscincia. No
se poderia falar numa ideologia de classe no sentido de uma doutrina
rigorosamente sistematizada e comum a todos os membros de uma classe
(ANSART, 1978, p.98). Indica, portanto, a necessidade de compreender o papel das
instituies, dos partidos polticos, dos movimentos sociais como pontos de
emergncia de sistemas ideolgicos. Como consequncia, premente reconhecer
que as possibilidades de deslocamento, de transposio e inverso entre os trs
nveis (campo simblico, mecanismos de difuso, classes e instituies sociais)
oferecem s ideologias muito mais combinaes que supunham seus primeiros
analistas (ANSART, 1978, p.77). Esta tese deve ser retida para permitir a discusso
sobre a produo de uma ideologia da reforma urbana, produzida no como

68
ideologia da classe trabalhadora urbana, mas como ideologia de uma rede de
organizaes e movimentos particular. Por aproximao, poder-se-ia relacionar esta
ideia ao conceito de frame utilizado com frequncia nos estudos sobre movimentos
sociais (ver GUSSO, 2012).
Em segundo lugar, necessrio relativizar a concepo determinista da
relao entre a base material e a superestrutura, presente em diferentes momentos
dos textos marxianos e afirmada na ideia de que os pensamentos dominantes so
apenas a expresso ideal das relaes materiais dominantes (MARX & ENGELS,
2008, p.29, grifo meu). Sobre essa polmica so inmeras as contribuies de
tericos marxistas que ressaltam a autonomia relativa da superestrutura e a
dinmica prpria do campo simblico. Restringindo-se apenas aos ortodoxos, no
demais lembrar que para Gramsci (1978, 2006) o conceito de hegemonia
apresentado como algo que opera no apenas sobre a estrutura econmica e a
organizao poltica da sociedade, mas tambm sobre o modo de pensar, as
orientaes ideolgicas e inclusive o modo de conhecer. A realizao de um aparato
hegemnico, enquanto cria um novo terreno ideolgico determina uma reforma das
conscincias, novos mtodos de conhecimento, sendo, portanto, um evento
filosfico. Assumindo a autonomia relativa e uma concepo dialtica do conflito
social e ideolgico, Ansart (1978) afirma que
Os conflitos sociais ou polticos no cessam de transformar-se em
conflitos ideolgicos, de formular-se no campo das posies
simblicas. Uma anlise sumria leva a distinguir tais nveis e a
estabelecer uma relao de sucesso entre o conflito social, poltico,
ideolgico, como se os conflitos simblicos nada fizessem seno
expressar oposies determinantes que lhes seriam anteriores. Contra
esse esquema redutor ser preciso esclarecer a dialtica do conflito
social e do conflito ideolgico, analisar a implicao da linguagem na
ao, ao mesmo tempo que sua distanciao em relao ao atos
concretos. (ANSART, 1978, p.18)
Ficam delineados, portanto, os pontos de partida para analisar os planos
diretores como elementos ideolgicos: (i) no apenas oculta aspectos da realidade,
mas cumpre funes propriamente ideolgicas; (ii) guarda relativa autonomia em
relao base material constituindo com esta uma dialtica das prticas sociais; e
(iii) como campo simblico objeto e arena de conflitos sociais.
Com o objetivo de reposicionar o debate sobre a dimenso ideolgica, e mais
especificamente sobre a ideologia poltica, na anlise dos conflitos sociais em seus

69
diferentes nveis, Ansart (1978) argumenta pela necessidade de compreender uma
dimenso essencial de toda sociedade poltica que a constituio e a renovao
de um imaginrio coletivo, atravs do qual a comunidade aponta a sua identidade,
as suas aspiraes e as linhas gerais da sua organizao (ANSART, 1978, p.13).
Como sistema de pensamentos, crenas e normas que participa constantemente da
regulamentao social (ANSART, 1978, p.47), o fenmeno ideolgico no pode ser
reduzido a uma anomalia cognitiva, que o futuro eliminaria no triunfo da razo
(ANSART, 1978, p.13).
A ideologia poltica seria uma forma moderna de imaginrio social e, nesse
sentido, anloga a outras formas tradicionais como os mitos e as religies. Com
caractersticas diferenciadas, a ideologia poltica moderna renovaria a funo das
formas tradicionais de garantir o consenso social construindo um modelo do social,
um paradigma, que designa as posies sociais ao mesmo tempo em que as
justifica (ANSART, 1978, p.41). Por tal motivo, Ansart (1978) argumenta pela
compreenso de algumas caractersticas do mito e da religio que contribuiriam para
o estudo da ideologia. Seguindo uma concepo estruturalista, fundamentalmente, o
mito constri uma narrativa que estrutura a forma de interpretao dos fenmenos
sociais lhes conferindo sentido e posicionando (ou hierarquizando) fatos, tempos e
espaos
43
.
Ao mesmo tempo, as estruturas simblicas que as narrativas colocam
no lugar, ordenam um sistema de pensamento, um grifo de
interpretao que permitiro, por projeo, repensar e colocar em
ordem todos os fenmenos. As narrativas colocam no lugar um
sistema projetivo estruturado, que possibilitar a reconstruo e a
interpretao de todo fenmeno segundo esquemas constantes de
inteleco. (ANSART, 1978, p.23)
Nessa perspectiva, a ideologia moderna tem por ideal reconstituir essa
unidade do sentido e da prtica, essa plenitude vivida do significado, que
caracteriza o mito (ANSART, 1978, p.25), auferindo sentido e ao mesmo tempo
justificando relaes de poder. Proporiam, assim, realizar uma viso global que
operaria como quadro de referncia para situar, posicionar cada status e cada papel
nesse todo considerado coerente (ANSART, 1978, p.42). Por esse motivo, Ansart
(1978) afirma que uma concepo superficial das ideologias que s lhes atribua
efeitos de ocultao arrisca-se a levar ao esquecimento todo o contedo de

70
explicao e designao explcita que comporta um sistema coerente de
representaes polticas (ANSART, 1978, p.41). Na verdade,
Uma ideologia poltica se prope designar em traos gerais o
verdadeiro sentido dos atos coletivos, traar o modelo da sociedade
legtima e de sua organizao, indicar simultaneamente os legtimos
detentores da autoridade, os fins que se deve propor a comunidade e
os meios de alcan-los. A ideologia poltica busca uma explicao
sinttica, onde o fato particular adquire sentido, onde os
acontecimentos se coordenam numa unidade plenamente significativa.
(ANSART, 1978, p.36)
Contudo, a ambio de retotalizar a experincia social e reconstruir uma
verdade poltica coloca-se como problema na ideologia, pois se defronta com a
impossibilidade de afirmar o absoluto, sustentculo da verdade desejada. A
ideologia poltica diz-se totalizante, mas no pode afastar a conscincia do arbitrrio
histrico (ANSART, 1978, p.37). No campo da fico, George Orwell (2009) discutiu
as contradies que se estabelecem no esforo de reconstruo histrica que afirma
determinada ideologia. Ansart (1978) argumenta, contudo, que este ideal prprio
de toda ideologia que constri um esquema temporal, onde o passado, o presente e
o futuro se coordenam e proporcionam ao presente uma plenitude de
significado (ANSART, 1978, p.37).
Tal como no mito e na religio, a ideologia criaria um continuum entre
passado, presente e futuro, que ambiciona estruturar as prticas e reproduzir seus
valores. Com respeito ao e as suas legtimas finalidades, a ideologia indica
valores e decide a sua hierarquia (ANSART, 1978, p.40) realizando a dupla
inscrio de legitimar e invalidar determinadas opes ou valores. A dificuldade
reside, no entanto, no fato de que, diferente da religio cujo principio de
fundamentao exime de contestao, a ideologia no dispe de uma cauo
absoluta dos valores sociais que apresenta. esta caracterstica que a condiciona
mais fortemente a operar em uma dinmica conflituosa e a constituir-se como objeto
de disputa, pois a produo ideolgica tende a mobilizar a energia social e,
portanto, a suscitar excedentes de poder (ANSART, 1978, p.19).
importante ter claro que essa caracterstica conflituosa tambm permeia
outras formas de imaginrio social, a despeito das interpretaes que deles se
faam. Como afirma Ansart (1978), se os mitos fossem to adequadamente vividos,

43
Tal como se pode compreender a partir das anlises de Evans-Pritchard (1978) sobre o papel da mitologia na
estrutura poltica dos Nuer.

71
tal como pretendem as explicaes funcionalistas da antropologia tradicional, seriam
o oposto das ideologias divididas em si mesmas, eivadas de esperanas
contraditrias, em conflito com seus prprios ideais (ANSART, 1978, p.24).
De fato, constituindo-se como elemento essencial de controle social, a
linguagem mtica ser objeto de disputa, cada grupo partidrio realizar um
trabalho de transformao, de reinveno do mito para adapt-lo a exigncias
particulares. Assim, ao mito dominante, as comunidades contestadoras opem um
contramito que se poderia dizer dominado e que participa, como um instrumento e
um desafio simblico, do seu esforo de transgresso da ordem dominante
(ANSART, 1978, p.29). Para Ansart (1978, p.29-30), esta tese de que os mitos so
passveis de mltiplas verses e que constituem elementos de disputa como arma
simblica na legitimao de determinadas relaes sociais, evidencia os
fundamentos de uma reflexo sobre a ideologia. Toda manipulao do aparelho
simblico global , portanto, decisiva na renovao ou transformao das relaes
sociais e esse trabalho de reescrita simblica pode tornar-se em si mesmo um ponto
estratgico e ttico no conflito entre os grupos rivais (ANSART, 1978, p.30).
Esse conceito fundamental na explicao da disputa pelo plano diretor
operada pelos militantes da reforma urbana. Restando assumido o carter ideolgico
do planejamento urbano aceita-se sua participao nas estruturas de controle social
como elemento simblico. Portanto, mais do que significar apenas a fiel expresso
ideolgica de relaes materiais de dominao que se processam nas cidades,
constitui um elemento de conflitos ideolgicos que no so [...] uma simples forma
de contedos que lhes seriam exteriores: so a um tempo simbolizao,
deslocamento, cristalizao, cena crucial, onde se tomam as decises que importam
vida de todos (ANSART, 1978, p.35).
Exatamente por causa da relativa autonomia do campo simblico, realizam-se
investimentos polticos na disputa ideolgica, definindo-a no como expresso
consequente, como varivel dependente ou como um ponto secundariamente
acessvel ao conflito, e sim o ponto simblico dos conflitos sociais e polticos
(ANSART, 1978, p.36).
Por isso, a defesa do plano diretor participativo ou do planejamento urbano
politizado confronta as outras ideologias de planejamento instaurando um campo de

72
disputa sobre como planejar as cidades
44
. Ao denunciar o carter ideolgico do
planejamento tecnocrtico ou do planejamento estratgico, reivindicando outra
racionalidade livre das manipulaes da elite dominante que ocultariam a face
classista dos estrategistas e tecnocratas acusa o histrico dos planos diretores
45
,
agindo sobre o passado, realizando um trabalho de produo do sentido, operando
por seleo e reconstruo, libertando outros heris e evocando outras
identificaes (ANSART, 1978, p.38). fundamental a ideia de seletividade dessa
crtica, pois a partir da identificao dos elementos a serem superados que se
constri a narrativa que justifica os contedos e valores da nova ideologia poltica.
Trata-se de reescrever a histria para expressar o novo presente, mudar o nome
das coisas para criar o novo sentido e assim traar o rumo das coisas (ANSART,
1978, p.39).
O que esta defesa no faz, evidentemente, assumir seu prprio carter
ideolgico, pois isso seria, do ponto de vista de seus propsitos, um contrassenso.
No entanto, como todo campo constitudo, o sistema de produo ideolgica exerce
seus efeitos de campo sobre suas partes e estas no podem fugir deles sem se
arriscar a perder sua presena no cenrio (ANSART, 1978, p.79). Apesar do carter
conflituoso, a afirmao de um novo contedo ideolgico para o planejamento se
realiza sob condies precedentes que impem limites e possibilidades
transgresso. Nesse sentido, elucidativa a afirmao de Bourdieu (2007) sobre o
condicionamento do campo simblico
Uma das dificuldades da luta poltica atualmente que os
dominantes, tecnocratas ou epistemocratas, de direita ou de esquerda,
so partidrios da razo e do universal: caminhamos em direo a
universos nos quais, cada vez mais, sero necessrias justificativas
tcnicas, racionais, para dominar, e nos quais os prprios dominados
podero e devero, cada vez mais, utilizar-se da razo para defender-
se contra a dominao, j que os dominantes, cada vez mais,
invocaro a razo e a cincia para exercer sua dominao (Bourdieu,
2007, p.156).
Novamente preciso afirmar que isso no significa que o resultado dessa
disputa estaria, por tal motivo, determinado a ser funcional reproduo das
condies que o novo contedo ideolgico pretende confrontar. No entanto, o

44
paradigmtica, nesse sentido, a parte 2 da cartilha produzida pela Rede Nacional de Avaliao e
Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos (ROLNICK, 2010) que defende uma
estratgia global para disponibilizar terras bem localizadas nas cidades a partir de instrumentos de
planejamento previstos no Estatuto da Cidade.
45
Conforme tratado no pargrafo introdutrio do captulo 1 desta tese.

73
domnio de recursos simblicos particulares no campo favorece determinada
estrutura de valores e de autoridade. Desde a instituio a partir de uma raiz jurdico-
institucional, a proposta popular na Constituinte, at a consolidao do movimento
da reforma urbana, as estruturas (estruturadas e estruturantes) lapidaram a
estratgia de atuao orientada para as conquistas legais e para disputa nos
aparelhos de Estado. Estes recursos sero discutidos mais detalhadamente no
captulo seguinte, mas importante destacar agora que nesta dinmica se instituiu
uma hierarquizao de valores que afirma permanente o movimento da reforma
urbana como articulador de todas as lutas urbanas e, nesse sentido, universal,
enquanto diversos movimentos e organizaes que o compem so especficos ou
setoriais. Assim, quando se afirma a reforma urbana como continente e as lutas
setoriais como nela contidas, ento estas se subordinam quela e seus respectivos
objetivos contribuem para a realizao dos propsitos gerais da reforma urbana.
Esta relao se reflete na hierarquizao dos prprios movimentos: o FNRU torna-se
uma espcie de federao ao qual se filiam, por exemplo, os movimentos de
moradia. Como lembra Ansart (1978), nas ideologias polticas
uma dimenso crucial constituda pela designao e pela
legitimao dos detentores da autoridade. Toda ideologia constri uma
imagem do poder, de sua natureza e das condies de seu exerccio.
Nesse ponto, precisamos adotar provisoriamente o sentido oposto
dessa definio de ideologia, que s conserva os efeitos da mascara
ou ocultao; no h dvida de que sua legitimao se far segundo
um processo de seleo parcial dos dados, mas prprio de uma
ideologia poltica construir um duplo raciocnio de invalidao e
validao dos sistemas de poder. A linguagem demonstra o carter
ilegtimo ou inferior de todas as outras possibilidades histricas, ou
pelo menos a inadequao de qualquer outro modelo situao
presente. (ANSART, 1978, p.43)
Gusso (2012) trata muito propriamente dessa questo ao demonstrar a
centralidade de determinadas organizaes e a permanente incorporao de
bandeiras especficas sempre as associando ao direito cidade que constitui o
frame da reforma urbana de modo a incorpor-las e subordin-las ao quadro geral.
Em discurso proferido durante o Encontro do Frum Nacional da Reforma Urbana
em 2009, um representante de uma das ONGs centrais na coordenao do FNRU
declarou que
A questo da construo de toda essa luta da reforma urbana foi muito
na perspectiva da unificao das lutas das cidades, das lutas urbanas,

74
e foi assim que ela foi surgindo, tinha uma luta especfica, ou era da
moradia ou era da sade ou era do transporte, mas numa perspectiva
de ter uma plataforma poltica dos movimentos, das organizaes da
sociedade que atuam nas cidades, numa perspectiva, vamos dizer
assim, progressista e de viabilizar transformaes sociais na
unificao dessas lutas.
A forma dessa unificao associada aos mecanismos de financiamento
46
e
organizao das atividades do FNRU refora o contedo simblico citado e se
reflete, tambm, na hierarquia de autoridade. Evidentemente que, nessa
perspectiva, as posies de poder internas ao FNRU tambm se tornam expresses
das relaes de poder no campo. Para Ansart (1978) a linguagem de legitimao
deve nomear os detentores legtimos dos diferentes poderes, indicar as condies
de seu recrutamento e evocar as razes de sua autoridade (ANSART, 1978, p.43).
A afirmao do planejamento como contraponto ao empresariamento urbano, ao
clientelismo, ao patrimonialismo e ao corporativismo, tambm carrega a afirmao
dos planejadores como sujeitos da reforma urbana. Ilustra a ideia a declarao de
Ribeiro e Santos Jr. (2011) de que
Essa lgica do empresariamento urbano lidera e hegemoniza a nova
coalizo urbana integrada tambm pelas lgicas do clientelismo, do
patrimonialismo e do corporativismo. O resultado um padro de
governana urbana bastante peculiar, onde o planejamento, a
regulao e a rotina das aes so substitudos por um padro de
interveno que se funda na exceo, com os rgos da
administrao pblica e canais institucionais de participao
crescentemente fragilizados. A anlise dos planos diretores
elaborados aps o Estatuto das Cidades, realizada pela Rede de
Avaliao dos Planos Diretores Participativos, parece confirmar essa
hiptese. De uma forma geral, a pesquisa demonstra a generalizada
incorporao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade
pelos municpios, o que permite reconhecer que a agenda e a
proposta da reforma urbana foram efetivamente disseminadas na
sociedade brasileira. Ao mesmo tempo, tambm se percebe que foram
poucos os planos que avanaram na aplicao territorial de diretrizes
e instrumentos que afirmam a funo social da propriedade, o que
evidencia, em diversos casos, o descolamento dos propsitos do
plano com o territrio municipal e a fragilidade de estratgias de
desenvolvimento urbano pretendidas nesses Planos Diretores. Em
linhas gerais, percebe-se que os Planos Diretores estabelecem
definies, diretrizes e objetivos relacionados poltica de habitao,
poltica de saneamento ambiental, poltica de mobilidade e gesto
democrtica, porm sem incorporar os elementos necessrios para
tornar realidade o planejado. (RIBEIRO E SANTOS JR., 2011, grifo
meu)

46
Ver GUSSO (2012)

75
Nesse sentido, Gramsci (1978), ao incorporar a cultura e a ideologia, em
conjunto com o Estado, em uma concepo de superestrutura como elemento ativo
nas lutas sociais, extrapolando a noo restrita de aparelho estatal, pode contribuir
para compreender a investimento poltico na reformulao do sentido do
planejamento urbano de atividade tcnica para processo participativo. O esforo
de construir um discurso contra-hegemnico sobre o planejamento , ao mesmo
tempo, o esforo por uma nova hegemonia. Burnett (2009) e Villaa (2004)
entenderam que este processo denunciava a subsuno do projeto da reforma
urbana ideologia dominante, baseada na racionalidade tcnica e no direito
burgus. Defende-se, contrariamente, que se observa um conflito ideolgico cujo
objeto a apropriao do planejamento como recurso simblico o plano diretor
como instrumento de reforma urbana, em referncia ao ttulo do livro organizado por
Grazia (1990) estruturado e estruturante de um campo de relaes que hierarquiza
lutas sociais, valores e autoridades. Como destaca Ansart (1978), a arena
ideolgica o ponto onde se exerce o poder sob a forma especial de poder
simblico (ANSART, 1978, p.83); poder definido nos seguintes termos por Bourdieu
(1998):
As diferentes classes e fraes de classe esto envolvidas numa luta
propriamente simblica para imporem a definio do mundo social
mais conforme aos seus interesses [...]. O poder simblico como poder
de constituir o dado pela enunciao, de fazer ver e de fazer crer, de
confirmar ou de transformar a viso do mundo e, deste modo, a ao
sobre o mundo, portanto o mundo; poder quase mgico que permite
obter o equivalente daquilo que obtido pela fora, graas ao efeito
especfico de mobilizao, s se exerce se for reconhecido, quer dizer,
ignorado como arbitrrio (BOURDIEU, 1998, p.11-4)
Trata-se, portanto, de exercer o poder sem parecer que seja exerccio do
poder, dominar pela naturalizao da forma de ser das coisas. Sendo assim, o
movimento da reforma urbana, institucionalizado em seu frum, constitui uma
ideologia do planejamento politizado que alimenta um campo simblico no qual o
poder se sustenta na razo tcnica e jurdica. Poder que impe uma forma de
compreender o problema: de que a questo da moradia a questo do
planejamento socialmente comprometido, de que a reforma urbana se faz pelo
estatuto da cidade e pelo planejamento politizado. A disputa pela apropriao dos
planos diretores, conferindo-lhes novo contedo ideolgico, legitima valores e uma
correspondente estrutura de autoridade.

76
O que confere maior relevncia ao tema que diferentes grupos e classes
sociais reivindicam o planejamento urbano como soluo para as questes urbanas
e o fazem a partir de diferentes perspectivas e posies. Esse fato traz para a
pesquisa o questionamento sobre as disputas que o condicionam, mas acima de
tudo contextualiza o investimento poltico realizado por uma parcela do campo da
reforma urbana na sua apropriao. Nessas disputas seria possvel identificar
enunciaes disruptivas com o potencial de construir cenas de litgio constituintes de
uma razo dissensual. Por outro lado, o que se procurar discutir na sequncia a
coagulao de elementos discursivos associados ao plano diretor participativo
constituintes de uma razo consensual ou, como afirma Rancire (1995), a
composio de uma ordem policial, da boa distribuio dos corpos e objetos no
espao.

2.4. Plano Diretor Participativo e a Razo Consensual
O valor simblico que adquirem lugares e coisas no tema novo na anlise
sociolgica ou da produo do espao, conforme bem revisam Snchez (2001) e
Novais (2001) ao articular as contribuies de Bourdieu, Harvey e Lefebvre, entre
outros. Os autores destacam que as representaes no se constroem
aleatoriamente, mas so impregnadas de intenes e objetivos visados. Para isso
operam selees, recortes do real que valorizam determinados aspectos e ofuscam
ou anulam outros. A produo do simblico parte integrante do processo de
produo do espao, ou de modo geral, do processo social. Materialidade,
representao e imaginao no so mundos separados (SNCHEZ, 2001, p.35).
Contudo, o simblico no o simples rebatimento dos aspectos materiais na esfera
das representaes e, exatamente por essa autonomia relativa, se realizam
investimentos e disputas para a produo e o controle de cdigos, imagens,
discursos e dos meios para sua difuso.
Esse espao representado, por sua vez, pretende estabelecer a ordem de
legitimao de determinadas relaes sociais, articulando-se, como destaca
Lefebvre (2007), com as demais dimenses da produo e da interpretao do
espao social.
Spatial Practice, wich embraces prodution and reprodution, and the
particular locations and spatial sets characteristic of each social

77
formation. Spatial practice ensures continuity and some degree of
cohesion. In terms os social space, and of each member of a given
societys relationship to that space, this cohesion implies a guaranteed
level of competence and a specific level of performance.
Representations of space, which are tied to the relations of
production and to the order which those relations impose, and hence
to knowledge, to signs, to codes, and to frontal relations.
Representational spaces, embodying complex symbolisms,
sometimes coded, sometimes not, linked to the clandestine or
underground side of social life, as also to art (which may come
eventually to be defined less as a code of space than as a code of
representational spaces). (LEFEBVRE, 2007, p.33)
Lefebvre (2007) argumenta que, se por um lado, esses trs momentos no
esto dissociados, por outro, isto no significa que formem, necessariamente, um
todo coerente. De fato, essa relao potencialmente contraditria e, nesse sentido,
os elementos constituintes desses momentos podem estar inseridos em relaes de
conflito, orientando para diferentes perspectivas ou resultados.
Its reasonable to assume that spatial practice, representations of
space and representational spaces contribute in different ways to the
production of space according to their qualities and attributes,
according to the society or mode of production in question, and
according to the historical period. (LEFEBVRE, 2007, p.46)
Portanto, possvel afirmar que, para Lefebvre (1975, 2006, 2007), a
dicotomia entre simblico e material nada mais realiza que a ocultao de uma ou
outra face da produo do espao. Mas as contradies e os conflitos tambm se
produzem em cada uma das dimenses, ou seja, no se pode assumir uma
homogenia de prticas ou representaes que se oporiam como se cada um dos
momentos fosse domnio exclusivo de sujeitos especficos. O espao representado,
especificamente, estaria sempre sujeito a rupturas.
Representations of space are certainly abstract, but they also play a
part in social and political practice: established relations between
objects and people in represented space are subordinate to a logic
which will sooner or later break them up because of their lack of
consistency (LEFEBVRE, 2007, p.41)
A despeito disso, h sempre o esforo de produzir um discurso totalizador que
estabeleceria uma compreenso do espao urbano ordenando e estruturando
prticas polticas. nessa perspectiva que se compreende a disputa pelo
planejamento como conflito ideolgico sobre a definio do que seriam as cidades,
de quais seriam seus males, de que solues teriam necessidade e quem estaria

78
qualificado para empreend-las. Cada ideologia poltica teria, portanto, propsitos ou
sentidos visados, para usar a expresso de Weber (2004), mas no por isso os
realizaria coerentemente.
Tambm a distino entre a funo e os efeitos necessria na
anlise dos conflitos ideolgicos, no sentido de que uma emisso e
uma recepo podem ter efeitos e consequncias no desejados,
eventualmente opostos queles que eram visados. [...] A recusa do
funcionalismo na anlise das ideologias importa tanto mais quanto o
subsistema ideolgico precisamente gerador da iluso do
funcionalismo. (ANSART, 1978, p.210)
A ideologia do planejamento na reforma urbana, ao pretender confrontar as
perspectivas tecnocrticas ou estratgicas de planejamento, ou a ausncia de
planejamento como expresso do clientelismo e do patrimonialismo, criou um
discurso que se tornou dominante nos planos diretores participativos, expresso
institucional deste planejamento. No entanto, o discurso construdo, como uma
hegemonia contra-hegemnica, apresenta suas prprias lacunas, seus consensos e
sua estrutura de controle social. Compreend-lo fundamental no para
transformar o campo simblico na causa prtica e sim para nele ver uma das
variveis da ao, uma varivel independente, suscetvel de intervir na mudana
social (ANSART, 1978, p.210-1).
Para empreender essa tarefa necessrio explorar, brevemente, o paradoxo
que permeia diversas anlises
47
sobre a relao entre a ideologia da reforma urbana
ou do direito cidade e a condio urbana. Como destacam Ribeiro e Santos Jr.
(2011), apesar dos avanos no discurso relativo ao direito cidade, este no se
traduz na definio de metas e estratgias efetivas para o enfrentamento da
problemtica urbana. Mais interessante, no entanto, no a constatao de que o
iderio da reforma urbana no se realiza, mas que o motivo muitas vezes alegado
uma suposta predominncia de uma concepo e, para efeito de tornar evidente a
argumentao proposta neste trabalho, uma ideologia neoliberal. Ora, por um lado,
se reconhece a disseminao do discurso da reforma urbana, por outro, se denuncia
o domnio do discurso neoliberal. Esse paradoxo precisa ser enfrentado.
O consenso neoliberal formulado frequentemente como expresso do
predomnio poltico e econmico de uma viso de mundo resultante do fim de um
embate que dividiu o mundo at a queda do muro de Berlim. Esse consenso se

47
Ver tambm Maricato (2012)

79
evidenciaria em mltiplas dimenses da vida social, constituindo uma concepo
sistmica da poltica que teria, previamente estabelecidos, os fins almejados para a
sociedade.
Para Rosenmann (2003), o pensamento sistmico apenas tolera as
diferenas consensuadas, aquelas que se mostram de acordo com sua lgica,
adequadas a sua linguagem, politicamente corretas. Pensar es pensar en
programas dentro del sistema operativo (ROSENMANN, 2003, p.90). Todos os
caminhos esto em suas redes e as contradies seriam transformadas em
explicaes paradoxais e estas, por principio, seriam insolveis. Pasamos de un
mundo de contradicciones a uno de paradojas. Y en ste el individuo est sometido
a ellas y slo puede vivir aceptando actos paradjicos determinados por los efectos
no deseados de la accin (ROSENMANN, 2003, p.96). O pensamento produzido no
interior da ordem sistmica contempornea substituiria o juzo crtico razo prtica
pelo razovel, ou seja, a razo seria transportada ao campo condicionado do
utilitarismo, no qual no haveria valores ticos que conduzissem as decises no
campo da poltica. As noes do benefcio mximo e da teoria dos jogos, por
exemplo, ao ocuparem o centro das argumentaes sistmicas, desarticulariam o
estado de conscincia, produzindo o que o autor denomina conformismo social
(ROSENMANN, 2003).
El conformismo social es un tipo de comportamiento cuyo rasgo ms
caracterstico es la adopcin de conductas inhibitorias de la conciencia
en el proceso de construccin de la realidad. Se presenta como un
rechazo hacia cualquier tipo de actitud que conlleve enfrentamiento o
contradiccin con el poder legalmente constituido. Su articulacin
social est determinada por la creacin de valores y smbolos que
tienden a justificar dicha inhibicin en favor de un mejor proceso de
adaptacin al sistema-entorno al que se pertenece. (ROSENMANN,
2003, p.1)
Na construo do conformismo social, o pensamento social sistmico busca
reduzir a incerteza, dissolver as contradies, simplificar a atuao dos sujeitos
reduzindo o grau de complexidade das aes sociais. Los hechos sociales, la
realidad y la sociedad deben comprenderse desde una racionalidad sistmica no
humana, uma racionalidade que fornea os cdigos de ao que constituem os
referentes da comunicao social (ROSENMANN, 2003, p.18).
Su propuesta pretende dotar de racionalidad y eficacia,
supuestamente inexistente para ellos, las relaciones de poder, el rol y

80
la funcin del estado, el parlamento, los partidos polticos, la justicia, la
administracin pblica y las organizaciones sociales, entre otras. []
Bajo el manto de la concepcin neutral-valorativa de la poltica, sus
militantes llaman a despolitizar la poltica. [] Se postula que la
poltica y su accin no deben ser un proceso de formacin de
ciudadana, sino un proceso para lograr acuerdos que garanticen la
gobernabilidad del estado. [] Limitar el mbito de la poltica y de su
accin a una gestin eficiente en la administracin de los recursos
conlleva, en su interior, la eliminacin del conflicto. Es decir, la lucha
por direccionar y orientar los procesos histricos en mltiples y
contradictorios futuros contingentes. Alejada esta incertidumbre, la
poltica no tiene el mismo significado ni la misma importancia puede
reducirse a un producto de consumo. As, el protagonismo de los
partidos se restringe a captar los intereses de los ciudadanos que
podrn con sus votos castigar o premiar la accin de gobernabilidad.
[] Postular la prdida de centralidad de la poltica permite aceptar,
como parte de la eficacia de la gestin pblica, un estado policial con
un alto grado de control social. (ROSENMANN, 2003, p.39-40)
Nesse processo, Rosenmann (2003) argumenta que as estruturas mentais do
conformismo, se disseminam na organizao da vida cotidiana e modificam
profundamente o conjunto de atitudes e comportamentos que constituem o ser
poltico. A sociedade, forma histrica produzida pela ao coletiva, passaria a ser
considerada um todo sistmico, constrangendo a condio humana (como ser
poltico) e inviabilizando o desenvolvimento da razo crtica em seu ncleo central.
As diversas teorias sistmicas de anlise se caracterizam por delimitar um conjunto
de elementos que forneceriam os esquemas de inteleco para compreender a
poltica. Seriam os representantes de grupos de interesse, burocratas, polticos
eleitos e pblico em geral, que operam com uma estrutura institucional complexa de
agncias pblicas, burocracias, sistemas de votao, legislaturas e tribunais.
Evidenciam-se, nestes enfoques sistmicos, que as polticas pblicas so
percebidas como resultados ou, na linguagem dos sistemas, como output de
sistemas polticos que tm como recursos de entrada (input) as demandas sociais e
os interesses, estes mesmos conformados nos limites do possvel sistmico.
Dentre os elementos centrais na argumentao de Rosenmann (2003, p.38-
9), cabe destacar que o conformismo social encontra na reduo das incertezas a
possibilidade da sua consolidao. Um dos fenmenos paradigmticos nesse
sentido, segundo o autor, a crena na irreversibilidade do capitalismo e do
processo de globalizao iniciada com o fim do socialismo sovitico.
Rancire (1995) tambm argumenta que esse um dos fatores pelo qual o
discurso dominante identifica que a racionalidade da poltica a do consenso, pois o

81
consenso seria um princpio fundamental da democracia. O autor apresenta trs
paradoxos que marcariam o momento terico e poltico:
i) As naes ocidentais, ao mesmo tempo em que comemoravam o fim do
socialismo sovitico como a vitria da democracia sobre o totalitarismo,
retomavam o princpio do vencido: a necessidade objetiva do
desenvolvimento das foras produtivas. Sob o termo consenso a
democracia concebida como o regime puro da necessidade econmica
(Rancire, 1995, p.367).
ii) Enquanto se impe, por um lado, esta filosofia da necessidade que
estabelece escolhas inequvocas e dispensabilidade da discusso, por
outro, celebra-se o retorno do ator, da tica da discusso e da razo
comunicativa.
iii) No momento em que se celebra a vitria do consenso nacional, no que
tange aos partidos polticos, e supranacional, com o advento dos grandes
espaos de concertao , reaparecem as formas mais brutais, mais
arcaicas, da guerra tnica, da excluso, do racismo e da xenofobia
(Rancire, 1995, p.368).
O argumento principal do autor que existe uma profunda relao entre a
afirmao do consenso e o surgimento destas formas arcaicas e irracionais do
conflito poltico (Rancire, 1995, p.368), precisamente porque o que seria chamado
de consenso o esquecimento da racionalidade prpria da poltica: a racionalidade
do dissenso.
O dissenso no a diferena dos sentimentos ou das maneiras de
sentir que a poltica deveria respeitar. a diviso no ncleo mesmo do
mundo sensvel que institui a poltica e sua racionalidade prpria.
Minha hiptese portanto a seguinte: a racionalidade da poltica a
de um mundo comum institudo, tornado comum pela prpria diviso.
(Rancire, 1995, p.368)
Essa racionalidade prpria da poltica foi substituda por outra, a forma
moderna, do concerto, para lidar, entre parceiros responsveis, com os dados
objetivos da situao que se impe a todos (Rancire, 1995, p.378). O consenso
pressupe que as informaes, os dados, os grupos de interesse, as classes
(etrias, de renda etc.) estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que no
so considerados. As diferenas, as disputas e os litgios so transformados em
problemas que a comunidade ou o sistema poltico, tal como visto em Rosenmann

82
(2003) deve resolver, compondo, sempre, no sentido da soluo mais razovel.
Rancire (1995) retoma aqui um dos paradoxos inicialmente apontados: justamente
quando a soluo mais razovel, que na verdade a nica soluo aceitvel, j est
dada que os atores sociais so chamados a participar, a assumir suas
responsabilidades. O consenso pretende objetivar os problemas, determinar a
margem de escolha que comportam, os saberes requeridos e os parceiros que
devem ser reunidos para sua soluo. [...] O consenso ento no nada mais que a
supresso da poltica (Rancire, 1995, p.379, grifo meu).
[A razo poltica] deve ser impedida de querer por meio dessa razo
passiva, desse grande automatismo da lei do capital, que uma razo
sem sujeito, um grande querer inconsciente que comanda uma
multido de pequenas razes locais, estritamente confinadas a
exerccios de repartio dos benefcios e dos sacrifcios, de adaptao
entre o fluxo e o refluxo das riquezas e os movimentos dos corpos
sociais. (Rancire, 1995, p.380)
Contudo, quando o consenso quer suprimir o povo, a poltica e seus litgios
pela populao consensualmente gerida, suas partes e os meros problemas de
repartio de nus e benefcios, ou seja, a substituio da poltica pela gesto, v-
se reaparecer o conflito sob uma forma mais radical, como impossibilidade de
coexistncia. Em outras palavras, a ordem policial a boa distribuio de cada um
em seu lugar e em sua funo inseparvel do conflito (Rancire, 1995, p.374-
80).
Ento, se, por um lado, o consenso deseja, ao invs de sujeitos polticos,
partes reais do corpo social, corpos e grupamentos de corpos claramente
enumerveis, claramente constitudos em sua identidade, por outro, a razo poltica
ou a razo dissensual, tal como proposto por Rancire, a do sujeito poltico, que
constri as situaes e as cenas do conflito e, pelo conflito, reformula e produz a
comunidade. Assim, o argumento se constri no sentido de demonstrar que o
sujeito poltico, uma classe em luta como sujeito poltico, sempre um operador de
desclassificao, uma potncia de desfazer a estrutura policial que pe os corpos
em seu lugar, em sua funo, com a parte que corresponde a essa classe e a essa
funo (Rancire, 1995, p.378, grifo meu).
Para Swyngedouw (2012), Rancire estaria inscrito em um conjunto de
autores como Slavoj Zizek, Chantal Mouffe, Mustafa Dikec, Alain Badiou e vrios
outros crticos do radicalismo cnico cujas interpretaes permitiriam reposicionar a

83
poltica no contexto urbano. Para Swyngedouw (2012), esse radicalismo cnico
criticado pelos autores teria tornado a teoria crtica e a prtica poltica impotentes e
infrteis em face dos gestos despolitizantes que se passam pela poltica urbana e
pela poltica na ordem policial contempornea neo-liberalizante do capitalismo
tardio. Diante disso, seria necessrio revisitar a crtica ao consenso neoliberal de
outra forma, explorando
a retirada da poltica do plano de imanncia que define a prpria
possibilidade da polis e a concomitante consolidao de uma
configurao urbana ps-poltica, caracterizada pelo surgimento de
uma governamentalidade neoliberal que substituiu o debate,
desacordo e dissenso por uma srie de tecnologias de governar que
se fundem em torno de consenso, acordo e gesto tecnocrtica
(SWYNGEDOUW, 2012, p.52).
Swyngedouw (2012) argumenta que a poltica no capitalismo tardio
constituiria na questo urbana uma agenda e um arranjo de governana orientado
para a competitividade e o empreendedorismo, constitudo em redes
descentralizadas que, longe de representar o enfraquecimento do Estado diante da
sociedade civil, expressaria a incorporao desta por aquela.
As formas institucionais de governana-alm-do-Estado expressam
uma mudana na organizao do Estado na direo da maior
responsabilidade individual e da afirmao do mercado como forma
preferencial de alocao de recursos, envolvendo a incorporao de
novas tecnologias de poder denominadas por Dean de tecnologias
de agncia e tecnologias de desempenho. [...] estes instrumentos
so parte integrante da consolidao de uma ordem policial neo-liberal
imposta e autoritria, celebrando as virtudes de risco auto-gerido,
prudncia, e auto-responsabilidade [e] embora possam existir conflitos
de interesse e opinio, h um amplo acordo sobre as condies que
existem (a partio do sensvel) e o que precisa ser feito [...].
exatamente tal ordem consensual e aparentemente inclusiva (pelo
menos para aqueles que tm voz, que so contados, e nomeados)
que definida como condio ps-poltica. (SWYNGEDOUW, 2012,
p.55)
curioso observar que, para Swyngedow, assim como para Rancire e
Rosenmann, o consenso mesclado ao neoliberalismo, o que no caso destes
autores talvez se explique por certo eurocentrismo. Em ltima instncia, a hiptese
de Rancire (1995) remete a uma concepo de Estado: no como arena poltica,
nem como instrumento de dominao, mas, na sua verso consensual, como
anulao mesmo da poltica. A gesto estatal dos interesses compostos dos grupos
sociais denominada pelo autor infrapoltica. Esse governo mundial imaginrio ,

84
em ltima anlise, o governo mundial da riqueza, governo inencontrvel que
determina as margens nfimas de redistribuio local cuja gesto tima requer o
consenso. O que uns chamam modstia do Estado, outros, fim da poltica, ento a
reabsoro total do poltico pelo estatal (RANCIRE, 1995, p.380).
Contudo, essa associao tambm orienta a interpretao referenciada no
campo da reforma urbana (RIBEIRO e SANTOS JR., 2011) ou entre os seus crticos
(BURNETT, 2009). Parece sugerir uma concepo dualista que ope funcionalmente
os movimentos sociais e o capitalismo sem que este conflito esteja, de fato,
demonstrado. Contra esse certo maniquesmo se observa que as relaes entre os
movimentos ligados reforma urbana e o capital se revelam dinmicas e
contraditrias. Exemplarmente, pode-se destacar a grande aliana em torno da PEC
da Moradia, que articula movimentos de luta por moradia e representantes do capital
imobilirio ou da construo civil com um mesmo objetivo poltico
48
.
No entanto, preciso ao menos questionar ou levar em considerao a
hiptese de um consenso pela crtica. Esta hiptese plausvel, na medida em que
as avaliaes dos planos diretores e as pesquisas sobre informaes municipais
49

evidenciam a macia incorporao do iderio da reforma urbana no planejamento
urbano brasileiro ou, mais especificamente, nos planos diretores participativos.
Assim, no se trata de investigar apenas o consenso a partir das polticas
pblicas de moradia, transporte pblico etc. e seus desdobramentos na distribuio
dos recursos e no atendimento dos beneficirios, evidenciando sua funcionalidade
no atendimento dos setores industriais ou financeiros interessados na poltica
urbana. Alm de sugerir que os opositores lgica neoliberal responderiam pela
produo das cenas disruptivas que instauram mundos polmicos que desfazem a
ordem policial (Rancire, 1995, p.378), preciso considerar a instaurao de outra
ordem policial, da hegemonia contrahegemonica, que instaura, tambm, outro
consenso. Na essncia da leitura de Rancire (1995), o que diferencia o dissenso,
dos demais tipos de distines, disputas etc. a constituio dos sujeitos polticos
como sujeitos em ato, quando reclamam sua parte em um mundo do qual no faz
parte.
Isso implica que os sujeitos polticos em geral s existem por sua
distino em relao a qualquer grupo social, a qualquer parte da

48
Ver VARGAS DE FARIA (2010)
49
RACI-PDP (SANTOS JR e TODTMANN, 2011) e Munic (IBGE, 2009)

85
sociedade ou funo do corpo social. O que os constitui o prprio
litgio. Os sujeitos polticos so potncias de enunciao e de
manifestao do litgio que se inscrevem como algo a mais, algo
sobreposto, em relao a qualquer composio do corpo social.
(Rancire, 1995, p.377)
Essa formulao desdobra-se na emergncia de um mundo dividido, no qual
se manifestam, ao mesmo tempo, dois recortes do mundo sensvel: um mundo em
que os sujeitos litigantes e seus objetos de litgio existem e outro, o do curso normal
da dominao, no qual uma das partes (sujeitos, objetos e lugares) no est
constituda. Um mundo no qual plebeus reivindicam acordos com os patrcios e
exercem seu papel poltico, como seres falantes, e um mundo no qual eles no
poderiam reivindicar porque no falam. Um mundo em que os operrios discutem
publicamente sobre a questo salarial e outro em que as questes do trabalho se
referem ao mbito da relao entre entes privados (Rancire, 1995). Um mundo em
que h trabalhadores rurais sem-terra e outro, do agronegcio, em que no existem
trabalhadores, mas apenas existe a produo e a propriedade. Um mundo do sem-
teto e outro da produo imobiliria, do desenvolvimento urbano.
Os que no so, no o so por definio, uma definio da qual no
participam, cujo ato pertence queles que so alguma coisa, que tm propriedades,
ttulos para governar (Rancire, 1995, p.371).
isso o que chamo dissenso: no um conflito de pontos de vista nem
mesmo um conflito pelo reconhecimento, mas um conflito sobre a
constituio mesma do mundo comum, sobre o que nele se v e se
ouve, sobre os ttulos dos que nele falam para ser ouvidos e sobre a
visibilidade dos objetos que nele so designados. [...] No podem ser
a confrontao de parceiros j constitudos sobre a aplicao de uma
regra geral a um caso particular. Com efeito, devem primeiro constituir
o mundo no qual elas so argumentaes. preciso primeiro provar
que h algo a argumentar, um objeto, parceiros, um mundo que os
contm. E preciso prov-lo na prtica, ou seja, fazendo como se
esse mundo j existisse. (Rancire, 1995, p.374, grifo meu)
Assim, o que caracteriza o dissenso poltico a manifestao da ruptura e da
contradio: interlocutor dissensual fala em dois mundos ao mesmo tempo
(Rancire, 1995, p.377).
Os sujeitos da reforma urbana, ao contrrio, ocupam, devido ao relativo
sucesso das estratgias de ao que empreenderam, posio de destaque no
corpo social que intervm nas dinmicas polticas. So reconhecidos, suas
reivindicaes so incorporadas, seus discursos, disseminados. Contudo, no se

86
pode afirmar a sua simples submisso ao consenso neoliberal, pois, de fato, a
dinmica poltica mais complexa e no pode ser traduzida como simples
polarizao. As contradies no so mecnicas, mas dialticas e polticas, porque,
nos termos de Lefebvre (1975), buscam captar a ligao, a unidade, o movimento. A
contradio dialtica, na concepo lefebvriana, no um choque no pensamento,
no abstrato, no plano subjetivo, [mas] se revela e se libera no e pelo conflito"
(LEFEBVRE, 1975, p.238-40).
A capacidade de sntese pertence a foras polticas que so na
realidade foras sociais (classes, fraes de classes, agrupamentos ou
alianas de classes). Elas existem ou no existem, manifestam-se e se
exprimem ou no. Tomam ou no tomam a palavra. Cabe a elas
indicar suas necessidades sociais, inflectir as instituies existentes,
abrir os horizontes e reivindicar um futuro que ser obra sua.
(LEFEBVRE, 2006, p.123)
No se pode esquecer, no entanto, que essas foras atuam em condies
que se lhes impem; h uma histria e estruturas e recursos que condicionam a
ao. na esfera institucional que esto inscritos os elementos que instauram a
ordem policial, no sentido da ordenao dos corpos no espao poltico, e a poltica
o conjunto de atividades que perturba esta ordem pela pressuposio da igualdade,
que, longe de ser natural, s se manifesta pelo dissenso. Diferente das perspectivas
institucionalistas de anlise da poltica, para Rancire (1995), os sujeitos polticos
no existem como entidades estveis, mas como sujeitos em ato. Em consequncia,
os sujeitos polticos so instveis, precrios e, portanto, sempre suscetveis de se
confundir de novo com simples parcelas do corpo social que pedem apenas a
otimizao de sua parte. Se a poltica um desvio singular do curso normal da
dominao, isso quer dizer que est sempre ameaada de se dissipar (Rancire,
1995, p.378).
Em sntese, a razo consensual, tal como proposta por Rancire (1995),
refere-se, portanto, concordncia quanto ao advento dos espaos de concertao,
ou seja, quanto existncia de um espao poltico da objetivao, em que a
democracia concebida como o regime puro da necessidade econmica.
Entendendo a racionalidade da poltica como a de um mundo comum institudo, a
razo consensual , contraditoriamente, o esquecimento da racionalidade prpria da
poltica, que a racionalidade do dissenso. Em sntese, o consenso nada mais do
que a supresso da poltica, ao pressupor que as informaes, os dados, os grupos

87
de interesse, as classes estejam totalmente objetivados, suprimindo aqueles que
no so considerados. A razo consensual pretende objetivar os problemas,
determinando a margem de escolha, os saberes requeridos e os parceiros que
devem ser reunidos para a soluo destes problemas. Suprimindo os sujeitos
polticos (que constituem a razo poltica ou a razo dissensual), ou seja, suprimindo
aqueles que constroem as situaes e as cenas do conflito de maneira a reformular
e produzir a comunidade, a razo consensual pressupe que o corpo social seja a
composio de agrupamentos claramente enumerveis e constitudos em sua
identidade.
Na tese de Rancire, o consenso se estabelece na macropoltica, que
subentende a ordem neoliberal fundada na razo consensual. No se poderia
explicar propriamente a razo da reforma urbana por esta perspectiva a no ser
trazendo-a para o mundo das prticas polticas especficas e, ao mesmo tempo,
reconhecendo a possibilidade da instaurao de consensos de confrontao. Esse
oximoro explica a possibilidade de criao de uma ideologia poltica que, ao
confrontar outra ordem simblica de justificao em um conflito ideolgico, institui
em si mesma uma ordem totalizadora, ou policial, que define o acordo de papis,
aes e contedos autorizados no confronto. Institudas as partes, suprimem-se os
dissensos intraparte formando um consenso pela crtica. Utilizando metaforicamente
os termos marxistas em O 18 Brumrio, poderia se dizer que o FNRU se apresenta,
assim, como a frao hegemnica da classe dos espoliados urbanos.
O trabalho de Gusso (2012) e a pesquisa do doutoramento de Ftima Tardin,
entre outros trabalhos, podem contribuir para compreenso das consequncias
polticas da instaurao deste consenso de confrontao para o prprio movimento
reformista. O propsito deste trabalho, contudo, compreender o papel que o plano
diretor participativo operou na consolidao da ideologia poltica desta hegemonia
contra-hegemnica, pois se os planos diretores expressam algum consenso, no o
do empresariamento urbano ou de uma perspectiva neoliberal sobre as cidades.
Assumindo seu carter ideolgico e fetichizado (Villaa, 2004 e Burnett, 2009), mas
reconhecendo sua apropriao pela reforma urbana (RIBEIRO e SANTOS JR.,
2011), afirma-se que o plano diretor serviu afirmao de um consenso, na medida
em que forneceu o contedo (os princpios da reforma urbana), a arena (o
planejamento participativo) e autorizou os agentes (os segmentos). Trata-se, enfim,
de implementar o iderio consensuado, mas tambm de instituir uma ordem poltica

88
no corpo social da reforma urbana. Enfim, no apenas no confronto com outras
ideologias, mas nos prprios limites, lacunas e legitimao de valores e autoridades,
que est fundada a contradio entre o predomnio do discurso do direito cidade e
a permanncia da cidade como negao do direito.

89
3. ANLISE DOS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO NOVO
PLANEJAMENTO E SUAS DISSOCIAES
Do desprestgio dos planos diretores para o movimento da reforma urbana no
perodo da sua formao (durante a Assembleia Constituinte), passando pela
definio de sua centralidade como instrumento de poltica urbana na legislao
brasileira at a sua afirmao como instrumento de reforma urbana, h uma
trajetria de atuao que combina, entre outros aspectos, mobilizaes em torno de
conquistas legais, disputas institucionais e conflitos ideolgicos. Essa trajetria
progressivamente incorporou o planejamento urbano politizado ideologia poltica
da reforma urbana, no apenas como recurso simblico, mas tambm como
ambiente
50
de relaes de poder. Na disputa de sua definio, o plano diretor
concebido, no apenas para os militantes da reforma urbana, com novo carter.
O Plano Diretor, nos termos dados pela Constituio Federal e pelo
Estatuto da Cidade, peca chave para o enfrentamento desses
problemas, contribuindo para a minimizao do quadro de
desigualdade urbana instalado, quando elaborado e implementado de
forma eficaz. Essa eficcia diz respeito a uma nova concepo de
Plano Diretor ps-Estatuto, pois, embora o instrumento "plano diretor"
seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e,
principalmente, suas formas de elaborao foram adaptadas de um
formato anterior, mais burocrtico e tecnocrtico, para uma prtica
com ampla participao da populao. Neste contexto, ganhou
destaque tambm a atuao da sociedade civil organizada,
especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma
Urbana. (SANTOS JR., SILVA e SANTANA, 2011, p.14)
Esse novo plano diretor, redefinido como um instrumento de planejamento de
afirmao da reforma urbana (SANTOS JR., 2009, p.12), na perspectiva de um
pacto territorial (RIBEIRO e CARDOSO, 2003) orientado para fomentar a justia
social, preenchido por novos contedos, destilados da ideologia da reforma
urbana.
O objetivo principal do Plano Diretor, de definir a funo social da
cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a terra
urbanizada e regularizada a todos os segmentos sociais, de garantir o
direito moradia e aos servios urbanos a todos os cidados, bem
como de implementar uma gesto democrtica e participativa, pode
ser atingido a partir da utilizao dos Instrumentos definidos no
Estatuto da Cidade, que dependem, por sua vez, de processos

50
Conjunto das particularidades de um meio social, natural ou histrico em que se situa uma ao (HOUAISS e
Villar, 2001, p.183).

90
inovadores de gesto nos municpios. (SANTOS JR., SILVA e
SANTANA, 2011, p.14-5)
A leitura desse objetivo remete interpretao de que a reforma urbana
uma propriedade intrnseca dos novos planos diretores e, parcialmente neste
sentido, Burnett (2009) denuncia a fetichizao desses planos. Como se procurou
argumentar, contudo, tal constatao seria insuficiente a no ser que se investigasse
a relao entre o planejamento urbano politizado e a afirmao de um consenso de
confrontao sustentado pela ideologia poltica da reforma urbana.
Para apoiar o atendimento a esse objetivo, prope-se neste captulo discutir
os elementos centrais deste consenso que traduzem para o plano diretor
participativo as referncias valorativas, ou os princpios, da reforma urbana: a funo
social da propriedade urbana, a terra regularizada e urbanizada e a gesto
democrtica e participativa. Associado a esses princpios tambm se investigar,
considerando a dependncia de processos inovadores de gesto dos municpios, o
carter municipalista que permeia a realizao desses valores pelo planejamento
urbano e, tambm, a perspectiva de que o municpio seria o lcus apropriado para
aprofundamento de relaes democrticas, pela proximidade do poder (local) com
as demandas sociais.
Na primeira parte do captulo, procura-se compreender a afirmao da esfera
municipal, associada valorizao do poder local, como elemento importante na
construo do discurso da reforma urbana. Em decorrncia, as disputas polticas e
ideolgicas no mbito municipal adquirem status privilegiado, inclusive no que se
refere ao planejamento urbano e a inverso da prioridade de investimentos nas
cidades. Procura-se demonstrar, contudo, que a afirmao dos municpios como
expresso da descentralizao e da democratizao, pela suposta aproximao dos
cidados aos espaos polticos decisrios, permeada por contradies em relao
s dinmicas locais e s interaes com outras escalas de poder.
A segunda parte trata da construo da ideia de funo social da propriedade
e da sua relao com a noo de desenvolvimento urbano, indicando os paradoxais
entendimentos que subsidiam a utilizao de instrumentos urbansticos que teriam
por objetivo a promoo das funes sociais da cidade. Destacam-se a polissemia
associada a esses conceitos e as ordens de justificao que fundamentam o
planejamento urbano e a regulao do solo e do mercado de terras.

91
O terceiro tpico analisa a regularizao fundiria e urbanstica e as
contradies entre a lei e o direito cidade. Apesar de a associao regularmente
realizada entre informalidade, irregularidade e pobreza ser apenas parcialmente
verdadeira, pois a irregularidade e a informalidade esto presentes em toda a
cidade, rica ou pobre, fato que o irregular vivenciado de modo distinto em funo
da posio social. Neste item, procura-se explorar os paradoxos entre a titularidade
e as garantias do direito de morar e a legislao urbanstica, inclusive, nas propostas
de regularizao.
Finalmente ser abordada a relao contraditria entre a ampliao
progressiva dos espaos institucionais de participao poltica na medida em que,
cada vez h menos sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de Rancire
(1995) pode contribuir para discusso deste tema e suas implicaes no campo do
planejamento urbano.
Dentre as informaes utilizadas para a anlise a seguir, destaca-se a
consulta aos relatrios da Rede de Avaliao e Capacitao para a implementao
dos Planos Diretores Participativos que contemplou a avaliao de 552 planos
diretores distribudos em todo o territrio nacional e foram consolidadas em 27
relatrios estaduais e 26 relatrios de estudos de caso de municpios selecionados
pelo tamanho da populao (SANTOS JR., SILVA, SANTANA, 2011, p.21). A rede
foi constituda a partir de um projeto do Ministrio das Cidades e contou com a
coordenao executiva do IPPUR/UFRJ em conjunto com o Instituto Polis e a FASE,
duas das organizaes no governamentais que so centrais
51
no FNRU.
importante, no entanto, indicar alguns limites desta avaliao: em primeiro lugar,
considerou, com exceo dos estudos de caso, apenas a lei do plano diretor e no
os registros do seu processo de elaborao ou outra informao sobre a sua
aplicao; em segundo lugar, os prprios instrumentos de pesquisa utilizados
evidenciam pelo conjunto de questes que compem os formulrios um vis da
avaliao que refora a agenda da reforma urbana.
O Estatuto da Cidade, assim como qualquer lei, resultado de uma disputa
entre diversos atores e interesses, que formulam e intervm no processo legislativo
visando propsitos distintos que so parcialmente incorporados lei. A avaliao,
contudo, ao pretender questionar sobre a aplicao dos princpios do Estatuto da

51
Quanto aos critrios de centralidade, ver GUSSO (2012).

92
Cidade pelos planos diretores, o fez sob a tica da ideologia poltica da reforma
urbana. Assumindo que a identidade de princpios entre Estatuto da Cidade e
reforma urbana parte do constructo ideolgico que se pretende explorar, seria mais
conveniente reconhecer que a avaliao tomou como objetivo visado a verificao
da incorporao de elementos da reforma urbana no planejamento municipal. Como
resultado, a avaliao foi conduzida de tal modo que pode no ter evidenciado a
utilizao e implementao do Estatuto da Cidade com finalidades distintas daquelas
associadas, genericamente (lato sensu), reforma urbana. Conforme ser discutido
a seguir, so inmeros os casos de implementao de instrumentos do Estatuto da
Cidade com a finalidade de promoo da valorizao imobiliria, remoo da
populao pobre das reas centrais etc.
Apesar deste trabalho se inscrever no conjunto de esforos para compreender
o intenso ciclo de planejamento urbano ps-Estatuto, no se prope, como outros, a
realizar um balano, ou seja, ponderar sobre os avanos e retrocessos ou
confrontar perdas e ganhos. Estas leituras devem sempre pressupor um contedo
valorativo precedente que permite julgar as informaes pesquisadas e identificar
aspectos positivos e negativos. No se est reivindicando, contudo, uma
neutralidade cientfica, caracterstica do positivismo, mas afirmando o propsito de
evidenciar contradies (tudo contm em si o seu oposto) e, diante delas, interpelar
o discurso do planejamento urbano politizado, contribuindo para a desconstruo do
consenso.

3.1. Municipalismo e Poder Local
A promoo do poder local e a afirmao da esfera municipal como lcus
privilegiado da poltica so elementos constituintes fundamentais do discurso da
reforma urbana. Santos Junior (1994) argumenta que, no debate sobre a questo
urbana, a poltica local ganha importncia como campo possvel de reverso dos
processos de segregao e espoliao urbanas a partir da crtica ao paradigma da
sociologia urbana marxista. Esta crtica teria permitido uma produo terica mais
abrangente sobre os movimentos sociais e as concepes de Estado, abrindo
campo para o reconhecimento de novas esferas de atuao poltica, nas quais seria
possvel para os movimentos obter ganhos no sentido da transformao da lgica
excludente da interveno estatal (SANTOS JUNIOR, 1994, p.35-6). Assim, a

93
indissociabilidade entre a questo urbana e o modo de produo capitalista ou, mais
especificamente, o papel do Estado na reproduo das relaes sociais de produo
e seus efeitos na concentrao de servios e infraestrutura urbana (MOISS, 1982;
KOWARICK, 1979), se confronta com outras interpretaes.
A rica produo da dcada de 1980 sobre os novos movimentos sociais
urbanos destacava o aspecto local (e muitas vezes atomizado) das reivindicaes e
das formas de organizao poltica (NUNES e JACOBI, 1982). O poder local passa
a assumir papel mais importante na agenda de investigaes sociolgicas e na
atuao poltica e frequentemente associado luta por (ou a conquista da)
democracia. Mas alm da experincia urbana, convergiu para valorizao do local,
a crtica poltica centralizada de planejamento praticada pelo regime autoritrio,
presente na agenda reformista da Nova Republica
52
, coalizo de foras polticas
formada principalmente pelo PMDB e pelo PFL, assim como nas reformas operadas
no processo constituinte, especialmente pelos partidos do campo oposicionista,
nomeadamente PT, PDT, PSDB e PSB (SANTOS JUNIOR, 1994, p.36-7)
Dria (1992), por exemplo, argumenta que, em funo da experincia vivida
pelos moradores das periferias urbanas das grandes cidades, especialmente a partir
da dcada de 1970, e a aparente incapacidade do arranjo poltico centralizado do
governo militar, com baixa autonomia dos municpios em enfrentar os problemas
decorrentes da urbanizao acelerada, o papel dos movimentos sociais urbanos na
luta pela redemocratizao do pas se conjugaria com o esforo por uma nova
autonomia dos municpios (DRIA, 1992, p.49).
A literatura informa, portanto, sobre a afluncia de dois campos polticos que
formam a concepo de defesa e fortalecimento dos municpios, cujo iderio adquire
expresso evidente no processo constituinte com a articulao de um importante
movimento municipalista.
Um deles foi formado pelas diversas frentes municipalistas, de
prefeitos e outras lideranas polticas, empenhadas essencialmente na
mudana das leis tributrias para a redistribuio dos recursos estatais
e a eliminao dos mecanismos polticos de controle no repasse de
verbas da Unio e dos estados para os municpios. O outro derivou
dos movimentos urbanos reorganizados nos anos de 85 e 86 com
vistas a agir nos nveis polticos mais elevados e colocar na

52
Os objetivos gerais dessa agenda eram o estabelecimento da democracia, a redistribuio de renda e a
reduo da pobreza absoluta, a realizao de uma reforma institucional restabelecendo o estado de direito, a
descentralizao administrativa e a instituio de prticas participativas (SANTOS JUNIOR, 1994, p.36-7,
Grifo meu).

94
Constituio normas de justia social no acesso dos cidados as
cidades (DRIA, 1992, p.59-60).
Como reao ao cenrio de espoliao urbana que afetava as classes sociais
mais pobres e concentrao de decises, recursos financeiros e capacidade de
gesto no plano federal, durante os 20 anos de autoritarismo burocrtico
(ALMEIDA, 2005, p.29), a agenda da democratizao, nos anos 1980, apresenta a
descentralizao como um dos temas mais relevantes. Democracia com
descentralizao era uma ideia-fora (ALMEIDA, 2005, p.32) que se traduzia na
crena de que: (i) a emergncia dos movimentos sociais urbanos organizados sobre
bases locais permitiria consolidar processos de gesto democrtica participativa em
nvel municipal e (ii) o domnio dos recursos tributrios pelos estados e municpios
permitiria avanar sobre o outro pilar de sustentao dos trabalhos constitucionais,
qual seja, o resgate social da parcela da populao brasileira alijada dos ganhos do
desenvolvimento no perodo militar (PAIVA e LOPREATO, 2002).
O Movimento da Reforma Urbana, constitudo em 1987, j incorpora esses
elementos nas suas proposies, de acordo com referncias encontradas no
perodo da Assembleia Constituinte, assim como no perodo subsequente. Santos
Junior (1994), resumindo as propostas da reforma urbana, destaca:
a) a instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade
de ampliar o espao da cidadania e aumentar a eficcia/ eficincia da
poltica urbana;
b) reformas nas relaes intergovernamentais e nas relaes governo-
cidadania: a primeira, com a municipalizao da poltica urbana; e a
segunda, pela adoo de mecanismos que institucionalizem a
participao direta da populao no governo da cidade;
c) fortalecimento da regulao pblica do solo urbano, com a
introduo de novos instrumentos (solo criado, imposto progressivo
sobre a propriedade, usucapio especial urbano etc.) de poltica
fundiria que garantam o funcionamento do mercado de terras
condizente com os princpios da funo social da propriedade
imobiliria, e da justa distribuio dos custos e benefcios da
urbanizao;
d) inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos
urbanos que favorea s necessidades coletivas de consumo das
camadas populares submetidas a uma situao de extrema
desigualdade social em razo da espoliao urbana; isto , as
diferenas entre as classes e camadas sociais no so decorrentes
apenas da distribuio de renda operada pelo mercado de trabalho,
mas tambm, e de forma importante, da regulao seletiva do acesso
ao uso da cidade. (SANTOS JUNIOR, 1994, p.38-9)

95
Alm das crticas j apontadas, o discurso de convergncia da participao
democrtica com maior autonomia dos municpios na gesto de recursos para
poltica urbana adquire mais consistncia com a disseminao de exemplos de
democratizao a partir do fortalecimento do poder local. Diante do combate
ditadura militar, autoritria e centralizadora (negao), afirmam-se alternativas
municipalistas, democrticas e populares (positivao). Casos de experincias
municipais como as de Lages, em Santa Catarina, e Boa Esperana, no Esprito
Santo, transformam-se em referncia nacional, merecendo pesquisas, anlises e
publicaes que destacavam suas caractersticas transformadoras (NUNES e
JACOBI, 1982; FERREIRA, 1991) e dos quais se procurava extrair diretrizes
modelares que contribuiriam para sua disseminao em todo o Pas. Observa-se
que o recurso aos casos paradigmticos constitui um discurso que vincula o
fortalecimento do poder municipal s noes de descentralizao, democracia,
participao poltica, cidadania e atendimento das necessidades da populao.
Cabe, ento, apontar o primeiro argumento que se procurar desenvolver
neste item. No discurso da reforma urbana, o dito e o no dito sobre o municipalismo
ocultam outras faces do seu prestgio nas dcadas de 1970 e 1980 e,
especialmente, na Assembleia Constituinte de 1988, com implicaes na definio
do papel que os planos diretores participativos viro a cumprir para o campo da
reforma urbana.
Para compreender com mais preciso esse prestgio, necessrio aprofundar
o entendimento sobre os sujeitos que o formulavam politicamente. Almeida (2005)
afirma que
Partidos e lideranas polticas que se opuseram ao governo dos
militares consideravam a descentralizao uma dimenso importante
do sistema democrtico. De outra parte, interesses subnacionais
revelaram-se foras poderosas durante a transio do autoritarismo
para a democracia. Governadores de partidos oposicionistas foram
importantes para minar o poder dos militares depois de 1982. Prefeitos
e polticos locais tambm foram importantes na construo dos
alicerces dos partidos que construram a democracia (ALMEIDA, 2005,
p.38).
Assim, a defesa do municipalismo est associada tambm inteno de
fortalecer os partidos oposicionistas que eram evidentemente aqueles que
acionavam a ideia de democratizao. Os governadores foram ativos durante os
trabalhos da Constituinte, assim como o foram os prefeitos, suas associaes e seus

96
assessores. De outra parte, cerca de metade dos constituintes ocuparam
previamente postos nos governos e/ou assembleias subnacionais (ALMEIDA, 2005,
p.32). Tomando como exemplo o PMDB, partido de uma parte significativa dos
parlamentares progressistas que fizeram parte das discusses sobre o captulo da
poltica urbana (NUNES DE SOUZA, 1990), deve-se destacar o nmero expressivo
de prefeitos e vereadores eleitos pela legenda nas eleies municipais de 1985 e
1988.
Aqui reside uma associao importante para compreenso poltica da defesa
do municipalismo na Constituinte. O processo de redemocratizao contou com a
eleio de prefeitos e vereadores progressistas e, eventualmente, ligados a partidos
emergentes de esquerda, como o PT, por exemplo, em diversos municpios do pas.
Assim, as foras que defendiam a abertura poltica nacional, ao mesmo tempo
ocupavam espaos polticos nas esferas de poder local e defendiam, por
consequncia, que a democratizao passava pelo fortalecimento dessas esferas.
de amplo conhecimento a relao entre o Movimento de Reforma Urbana e o Partido
dos Trabalhadores (BURNETT, 2009; GUSSO, 2012) e, nesse sentido, plausvel
considerar que a defesa do municipalismo pelo primeiro encontre referncia na
posio ocupada pelo PT nos primeiros anos da sua fundao.
Embora a nvel (sic) federal tenham prevalecido com a
redemocratizao as ideias neoliberais, a nvel dos (sic) municpios
vm-se elegendo (sic) no pas desde 1982 alguns prefeitos e cmaras
de vereadores preocupados com uma nova viso de modernidade
poltica; aquela que faz com que a questo social deixe de se
constituir num problema de polcia e se transforme na essncia das
preocupaes do poder estatal e de seus governantes. (DRIA, 1992,
p.20)
Alm disso, o experimentalismo democrtico que ocorria em alguns casos
emblemticos, como o j relatado caso de Lages, conferia os elementos simblicos
necessrios para afirmao desse discurso. A despeito desses casos, outros
interesses tambm operam na defesa do fortalecimento do poder local.
Historicamente, a defesa da perspectiva federalista no arranjo poltico
brasileiro esteve associada frequentemente defesa de interesses de elites ou
oligarquias locais. Uma breve reviso da literatura de cincia poltica no Brasil que
trata da questo, no autoriza, nessa perspectiva, a associao direta entre
descentralizao e democracia. A disputa poltica entre centralismo e federalismo
est presente desde o perodo colonial, com as iniciativas de centralizao poltica

97
promovidas pela coroa portuguesa, que criou o Governo-Geral com a finalidade de
centralizar a administrao e especialmente na fase de transio entre repblica e
monarquia. A disputa entre federalistas e centralistas estava relacionada forma de
governo (repblica ou monarquia) e, portanto, forma de organizao poltica do
Estado. O federalismo era predominantemente associado aos liberais e o
centralismo aos monarquistas, dando origem percepo de que ao liberalismo
correspondia descentralizao e democracia. Entretanto, no se pode afirmar
que o iderio liberal da Repblica Velha (Primeira Repblica) esteve associado aos
parmetros da democracia liberal. Este iderio, no entanto, era til aos grupos
sociais que disputavam o poder poltico em funo da sua aparncia democrtica.
No entanto, a defesa da ordem tradicional e dos antigos privilgios coloniais-
escravocratas, derrotada, mas com forte presena no contexto poltico de
elaborao da Constituio republicana de 1891 (SILVEIRA, 1978), bem como o
enfrentamento da centralizao na Constituio de 1937, presente no confronto
poltico entre Getulio Vargas e o Governador do Rio Grande do Sul, Flores da Cunha
(CAMPOS, 2001), representa apenas alguns exemplos de como a defesa do
federalismo se orientou com frequncia pela manuteno de privilgios e poderes de
elites e oligarquias locais.
Resta claro que o contexto da redemocratizao distinto, mas no se deve
esquecer que nos anos 1980 o PMDB, partido que havia congregado as grandes
lideranas nacionais de oposio ditadura nos anos 1970, j sofria o afluxo de
polticos oriundos da ARENA e, posteriormente, do PDS, que migraram com a
ascenso da aliana PMDB/PFL presidncia, exercida de fato pelo Presidente
Jos Sarney
53
. Nesse processo, j era possvel identificar a transformao do PMDB
em uma federao de oligarquias regionais e locais
54
.
No campo intelectual e poltico da reforma urbana est presente a
interpretao de que o fortalecimento da esfera municipal insere-se no quadro de
referncias da agenda reformista, que teve como caractersticas gerais o
universalismo, o redistributivismo e a democratizao do Estado e descentralizao
da gesto (SANTOS JUNIOR, 1994, p.38). No entanto, politicamente o
municipalismo foi defendido por uma ampla aliana que almejava tanto fortalecer as

53
O prprio Jos Sarney havia integrado a UDN, a ARENA, o PDS e, na Chapa Aliana Democrtica
(Tancredo/Sarney), o PFL, mas viria, posteriormente, tambm a ingressar no PMDB).
54
Ver Savarese (2012).

98
oligarquias locais e regionais quanto, de fato, viabilizar os experimentalismos
democratizantes. Como se pode depreender da afirmao de Dria (1992) a seguir,
discursivamente apenas este segundo aspecto evidenciado.
No Brasil Colnia, a autonomia municipal refletia o interesse da Corte
em incentivar os chefes polticos locais a assumirem a luta pela
conquista e explorao do territrio, o que significou a destruio das
populaes indgenas locais e a escravido dos negros africanos. No
Imprio e na Repblica Velha, os conflitos entre os coronis do interior
e os governadores das provncias e Estados acabou servindo para
substituir o mandonismo local por oligarquias regionais que at hoje
manipulam parcela significativa do poder. A partir da Revoluo de 30,
porm, a defesa da autonomia dos Estados e municpios comea a
levar em conta camadas sociais novas que o desenvolvimento
capitalista do pas j vem produzindo desde o incio do sculo: os
trabalhadores rurais e urbanos, as camadas mdias e os pequenos e
mdios empresrios marginalizados pela concentrao do poder.
Amplamente legitimada pelo discurso da democratizao, a perspectiva
municipalista teve acolhimento na Constituio Federal de 1988 que elevou os
municpios categoria de ente federativo
55
. Esse aspecto tem impacto especial na
autonomia financeira dos municpios em particular no que se refere a duas
questes
56
:
a) a instituio e arrecadao dos tributos e b) a aplicao das rendas
locais [...]. Assim, [...] o municpio dever constituir a sua prpria
renda, assim como administrar a sua receita e suas despesas, a partir
de rendas prprias ou constitudas a partir de repasses e doaes,
considerando-se as relaes estabelecidas entre os municpios e os
demais entes da federao (PONTES e VARGAS DE FARIA, 2008,
p.29).
No entanto, se, por um lado, houve a ampliao das receitas municipais, por
outro as atribuies constitucionais tambm se ampliaram, implicando maiores
compromissos sob responsabilidade dos governos locais. significativo observar
que, apesar do aumento na arrecadao prpria dos municpios a partir de 1988
chegando a atingir 5,4% do total da arrecadao dos entes federados , a
participao dos municpios na distribuio das despesas tambm se ampliou.

55
Esse entendimento controverso. H autores no campo do Direito Constitucional e Administrativo que
entendem que os municpios, apesar de terem ganhado mais autonomia com a CF 88, no foram elevados
categoria de ente federativo.
56
Art. 30. Compete aos municpios: [...] III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados
em Lei (CF. 88).

99
Esse fato evidencia a dependncia das transferncias intergovernamentais
enfrentada pelos municpios, limitando as possibilidades reais de efetivao da
autonomia municipal para o atendimento das demandas locais, idealizada pela
Constituio de 1988. As dificuldades se ampliam quando se considera a criao,
em 1993 com vigncia a partir de 1994, do Fundo Social de Emergncia (FSE),
substitudo posteriormente pelo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, em seguida,
pela Desvinculao de Recursos Oramentrios da Unio (DRU)
57
. Criado
inicialmente com carter emergencial para promover a estabilizao financeira da
Unio pela reduo de recursos vinculados, a DRU tornou-se permanente,
desvirtuando sua funo inicial e ampliando o domnio federal sobre os recursos
fiscais (IGC; IPPUR, 2008).
J no que se refere s receitas tributrias prprias, tambm necessrio
considerar um fator decorrente da autonomia fiscal dos municpios vlido da
mesma forma para os estados que foi a disseminao da guerra fiscal para
atrao de empresas ou investimentos privados. Segundo estudo elaborado pelo
IBGE (2006), denominado Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, das 5.564
prefeituras brasileiras, quase metade concedeu incentivos fiscais ou no fiscais
como cesso (em 1.236) ou doao (em 1.204) de terrenos, iseno de IS (em 764),
iseno parcial (em 747) ou total (em 722) do IPTU, entre outros para instalao
de empreendimentos privados. Considerando que os recursos provenientes de
receitas prprias j representam uma parcela reduzida das receitas oramentrias
totais, a guerra fiscal torna-se um limitador importante da capacidade de
investimento dos governos municipais, tendo em vista que uma parcela fundamental
das transferncias governamentais trata-se de recursos vinculados.
Em estudo desenvolvido para a Secretaria de Desenvolvimento Regional e
Poltica Urbana do Estado de Minas Gerais (SEDRU), Claudio Paiva adota como um
dos indicadores para anlise das finanas pblicas municipais a Receita Prpria
Ampliada (RPA), e a conceitua como o valor obtido a partir da deduo das receitas
totais do municpio o montante referente s receitas para a formao do FUNDEF
(FUNDEB a partir de 2007) e das Operaes de Crdito (IGC; IPPUR, 2008, p.45).
Esse indicador procura demonstrar a capacidade financeira dos municpios para

57
Em novembro de 2009 foi promulgada a Emenda Constitucional 60 que extingue a incidncia da
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) sobre os recursos federais destinados educao. Contudo, este
fator no afeta os repasses de Fundos de Participao e no invalida o argumento apresentado.

100
atender s demandas da municipalidade e considera no apenas as receitas
tributrias arrecadadas pela mquina pblica no mbito municipal, mas tambm
aquelas cuja transferncia garantida pela Constituio Federal (IGC; IPPUR,
2008, p.45). Paiva argumenta que considerar as receitas de transferncia que no
so vinculadas mais consistente no sentido de que esses recursos so
contemplados no processo de planejamento oramentrio pelos municpios. Em
outra perspectiva, Mac Dowell (2002) sugere que a anlise da autonomia financeira
e fiscal dos municpios pode ser feita a partir de dois indicadores. O indicador de
autonomia restrita, que mede a importncia da receita prpria no total da receita
corrente, e o indicador de autonomia ampliada, que considera tambm como receita
prpria a receita oriunda de cotas-parte no ICMS, IPVA e ITR, que esto associados
base econmica local. Considera-se, dessa forma, que esses recursos so
receitas municipais diretamente relacionadas com a sua base econmica, mas
arrecadadas por outros entes da federao.
Um dos limites da anlise proposta por Paiva o fato de que nas receitas
totais incluem-se aquelas provenientes de convnios, alienao de bens e outras de
carter eventual. Por outro lado, a anlise de Mac Dowell (2002), que inclui apenas a
participao naqueles tributos relacionados base econmica local, desconhece o
argumento de Paiva sobre a importncia de recursos constitucionalmente garantidos
na elaborao do oramento municipal, como, por exemplo, a cota parte do Fundo
de Participao dos Municpios (FPM). Como o objetivo desta anlise concentra-se
menos na anlise do grau de dependncia dos municpios em relao aos recursos
provenientes de transferncias e mais na capacidade de enfrentamento das
demandas por moradia, optou-se por considerar como Receita Prpria Ampliada o
somatrio das: (i) Receitas Tributrias Municipais, (ii) Receitas de Participao na
Arrecadao da Unio e do Estado
58
e (iii) Receitas de Royalties e outras
compensaes financeiras. Esses recursos compem parte significativa das receitas
totais, mas devem ser considerados na relao com a populao do municpio, para
que se avalie com mais consistncia a capacidade de atendimento das demandas
que se impem municipalidade.
Desse modo, tambm se pode observar que, conforme apontam Paiva e
Lopreato (2002), o problema crnico da m distribuio da renda no pas envolve

58
FPM, ITR, IOF Ouro, ICMS, IPVA, IPI Exportao, CIDE.

101
no apenas a renda pessoal como tambm a renda institucional. A disparidade inter
e intrarregional de renda elevada e os mecanismos de equalizao so pouco
efetivos e esto longe de alcanar um estgio satisfatrio (PAIVA; LOPREATO,
2002).
Em uma anlise mais detalhada da composio das receitas evidencia-se que
quanto menor o municpio (em nmero de habitantes), maior a dependncia de
recursos de transferncia, fato esperado em funo do carter redistributivo do FPM
e do FPE. Uma pesquisa do Centro de Estudos da Metrpole (ARRETCHE;
VAZQUEZ; FUSARO, 2008) demonstra que em 62,6 % dos municpios com menos
de 10.000 habitantes as receitas de arrecadao prpria (excludas as
transferncias constitucionais) correspondem a menos de 5% das receitas totais. J
nos municpios com mais de 100.000 habitantes, em 40,6% as receitas de
arrecadao prpria correspondem a mais de 25% das receitas totais. O carter
redistributivo dos fundos de participao explica as RPAs per capita mais altas em
boa parte dos municpios com menos de 10.000 habitantes.
Quando se analisa, ilustrativamente, a relao entre receitas municipais e
demandas de investimento pblico, constata-se que as disparidades se ampliam. Em
um estudo sobre a Regio Metropolitana de Curitiba,
observando conjuntamente os dados sobre receita e sobre dficit,
inadequao e precariedade verifica-se que em diversos municpios
combinam-se RPAs per capita muito baixas ou baixas e indicadores
de deficincia de moradia acima da mdia. Esta relao indica a
dificuldade que enfrenta o municpio em desenvolver solues com
recursos prprios, demandando, deste modo, a sua priorizao em
termos de polticas estaduais ou federais. Contudo, a combinao
destes fatores no necessariamente considerada para orientar
investimentos das outras esferas de governo. Uma anlise da
aplicao de recursos do PAC
59
[...], demonstra que os investimentos
em habitao variam significativamente, desde valores expressivos
[...], at a ausncia de investimentos [...]. Contudo, o valor aplicado no
municpio sede [da Regio Metropolitana] est entre os maiores
(VARGAS DE FARIA, ANO, p.)
Essa anlise tambm foi confirmada quando observados os dados sobre a
Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Discutindo a autoridade tributria sobre o campo residual, isto , a capacidade
de cada ente federativo de instituir novos tributos, Arretche (2005, p.10) argumenta

59
Brasil. 7 Balano: janeiro a abril de 2009. Paran. Disponvel para acesso em
http://www.brasil.gov.br/pac/.arquivos/relatorioPR_300709.pdf.

102
que na Assembleia Constituinte de 1987-8 esta deciso, que definiu esta autoridade
como competncia exclusiva da Unio (denotando, portanto um carter
centralizador), foi fortemente influenciada pelo processo decisrio na ANC. Como
reao s perdas de arrecadao no nvel federal promovidas nas Subcomisses
que trataram do tema, houve presso da Unio por reverter parcialmente esse
quadro. Isso foi possvel justamente naqueles itens que no contavam com unidade
na posio das bancadas parlamentares. Os Estados interessados na defesa da
autoridade subnacional no campo residual eram aqueles que possuam uma
economia mais complexa
60
(notadamente So Paulo), enquanto os demais se
concentravam na questo do aumento das alquotas de transferncias federais.
Se, por um lado, a ANC estabeleceu as maiores alquotas histricas de
transferncia de recursos federais para a os Estados e Municpios, na dcada de
1990, por outro, a deciso da ANC que conferiu autoridade tributria exclusiva sobre
o campo residual permitiu Unio ampliar sua arrecadao com a criao de novas
contribuies, como a CPMF, ou o aumento de alquotas nas que estavam fora da
obrigao de transferncias como a CSLL, o IOF e a COFINS (ARRETCHE, 2005).
Some-se a isso o fato de o Governo Federal ter criado a DRU, j referida
anteriormente. Nesse sentido, apesar da relativa descentralizao fiscal promovida
com a Constituio de 1988, a dependncia dos entes subnacionais, e
especialmente dos Municpios, de recursos de transferncia com a reduo
progressiva daquelas garantidas constitucionalmente, levou ampliao do campo
de transferncias por convnios ou por projetos, negociadas muitas vezes caso a
caso e por convenincias polticas ou partidrias. Includas nesse contexto as
emendas parlamentares que funcionam como moeda de negociao do Poder
Executivo com o Legislativo. Como afirma Arretche (2005, p.83), na histria do
sistema fiscal brasileiro, descentralizao das transferncias fiscais no
correspondeu a autonomia dos governos subnacionais sobre suas decises de
gasto. Dados e anlises da Secretaria do Tesouro Nacional indicam que o
crescimento dos valores de transferncias voluntrias da Unio para os municpios
supera significativamente o crescimento dos valores das transferncias
constitucionais
61
.

60
A autoridade tributria sobre o campo residual perde importncia relativa medida que amadurece um
sistema tributrio, assim como interessa mais diretamente apenas a regies com atividade econmica mais
complexa e diversificada (ARRETCHE, 2005, p.78)
61
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp

103
Em outras palavras, apesar da descentralizao dos gastos, as ltimas duas
dcadas tambm se caracterizaram por uma centralizao decisria, esvaziando
parcialmente a capacidade dos municpios na promoo de polticas prprias. No
caso da poltica urbana, resta ao municpio a competncia sobre o ordenamento,
que fica bastante condicionada aos interesses (imobilirios) das elites locais. Nas
questes relativas habitao, transportes e saneamento reas em que a atuao
do poder pblico tambm tem grande influncia no uso e na ocupao do solo , os
municpios tm reduzida autonomia, dependendo essencialmente de transferncias
de recursos extraordinrios, alm dos Fundos de Participao, as chamadas
transferncias voluntrias
62
.
A lgica das transferncias por convnio privilegia municpios melhor
estruturados institucionalmente portanto mais capazes de formular projetos para
captar recursos de fundos federais ou eventualmente os casusmos polticos
(STRANZ, et al., 2009; MARTINS, 2009). No caso da habitao, adicionalmente, o
Programa Minha Casa Minha Vida, principal programa federal da rea, foi concebido
de maneira que privilegia aqueles locais que despertam maior interesse dos setores
imobilirios e da construo civil, reforando os mecanismos mercantis de
especulao imobiliria que, em tese, deveriam ser combatidos pela poltica urbana
(ARANTES e FIX, 2009) e pelo plano diretor municipal.
No federalismo brasileiro, portanto, pode-se afirmar que o quadro atual de
distribuio de competncias concorrentes ou complementares, de estrutura fiscal e
a composio do panorama poltico nos nveis locais, leva a questionar a
capacidade dos poderes pblicos municipais de influir decisivamente na produo
de um espao urbano que garanta a todos o direito cidade, como defende a
perspectiva municipalista da reforma urbana. No demais lembrar o esforo do
FNRU na disseminao das cartilhas sobre Como produzir moradia bem localizada
no MCMV (ROLNICK, 2010), que efetivamente teve pouco ou nenhum efeito nas
decises de localizao dos empreendimentos habitacionais promovidos pelo
Programa.
Ao mesmo tempo se observa a perda de importncia do municpio nas
estratgias dos partidos de centro-esquerda, aparentemente alinhados com o campo

62
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. (Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei complementar n 101/2000, Brasil).

104
da reforma urbana
63
. Em entrevista revista Carta Maior, o economista e possvel
candidato prefeitura de Campinas no Estado de So Paulo, Marcio Pochmann
afirma que o movimento municipalista dos anos 70 e 80, se foi fundamental para a
inovao da gesto, vive hoje uma fase de esgotamento, pela pasteurizao das
polticas pblicas
64
.
Com base nessas observaes, que denotam a fragilidade poltica da esfera
municipal no enfrentamento das questes mais candentes no que se refere poltica
urbana, necessrio considerar que a manuteno do prestgio do planejamento
urbano municipal, em relao ao qual o plano diretor cumpre um papel central, deve-
se a fatores que no se explicam pela sua capacidade de interveno direta na
realidade urbana.

3.2. Induo do Desenvolvimento e Funo Social da Propriedade Urbana
As primeiras referncias funo social da propriedade no arcabouo jurdico
brasileiro no tiveram uma conotao especificamente urbana (SOUZA, 1990, p.21-
37) at o Projeto de Lei n 775 de 1983, elaborado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU), e s tiveram vigncia efetiva com esta
especificidade a partir da Constituio de 1988. Porm, desde a Constituio de
1934 j havia no Brasil a previso legal de que a propriedade imobiliria deveria
sujeitar-se ao interesse comum e social, ainda que, de acordo com Mars (2003,
p.96), a norma constitucional fosse inaplicvel e no alterasse fundamentalmente o
conceito de propriedade privada absoluta. A lenta incorporao no regramento
brasileiro da noo de funo social, ainda que de incio meramente formal, est
condicionada por transformaes globais de ordem econmica e poltica do incio do
sculo XX que, guardadas as especificidades brasileiras, formam um quadro de
ampliao da interferncia do Estado na esfera privada (MARS, 2003).
Do ponto de vista jurdico a Constituio Mexicana de 1917, a Declarao dos
Direitos do Povo Trabalhador e Explorado (1 Constituio Sovitica) de 1918 e a
Constituio de Weimar de 1919 apontam para relativizao ou mesmo suspenso
do direito de propriedade tal como concebido pelo direito burgus, demarcando a

63
As alianas partidrias em nvel municipal tm sido, frequentemente, orientadas pelo fortalecimento de
alianas nacionais que garantem, segundo a concepo de algumas lideranas, a governabilidade em nvel
nacional.
64
http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20019

105
subordinao do interesse individual ao coletivo (MARS, 2003). Se a propriedade
privada no Estado capitalista liberal do sculo XIX euforicamente defendida como
fonte da riqueza e da segurana, a partir daquelas referncias, ainda que apenas
parcialmente aplicadas, a propriedade absoluta tambm passa a ser compreendida
juridicamente como possvel fonte de injustia. claro que os afluentes econmicos
e polticos dessa construo jurdica so bastante anteriores e diferenciados em
cada caso.
Da ruptura inicial segue-se uma acomodao no Estado de Bem-Estar Social,
o interesse social o do desenvolvimento econmico e a propriedade injusta e
injustificvel a improdutiva. Na sociedade do trabalho e da produo, como se
justificaria a ociosidade de um bem que se tornou recurso?
A funo social da propriedade adquire os contornos de uma dupla inscrio,
como afirma Pontes (2012): a que diz respeito titularidade trata-se da
propriedade strictu sensu compreendendo o direito de dispor, de acumular, de fruir,
e a que diz respeito ao uso de bem que no caso da propriedade imobiliria melhor
se definiria como funo social da posse ou da terra. Esta segunda inscrio
reconcilia o bem ao contexto destacando a dimenso coletiva do direito de
propriedade que se expressa no uso socialmente adequado do bem. Nesse sentido,
Mars (2003) define que quando uma propriedade no cumpre uma funo social,
porque a terra que lhe objeto no est cumprindo [e] isto significa que a funo
social est no bem e no no direito ou no seu titular (MARS, 2003, p.91). Se o
contexto define, no Estado de Bem-Estar a funo social , na verdade, uma funo
econmica. E, apesar de tratar de uma definio genrica de propriedade imobiliria,
efetivamente as discusses e os litgios, assim como o tratamento corrente nas
legislaes da primeira metade do sculo passado
65
, se concentravam em torno da
aplicabilidade da funo social propriedade rural.
Mesmo nessa perspectiva, no Brasil a incorporao da funo social foi ainda
mais restrita, pois historicamente o poder poltico esteve associado s oligarquias
rurais e ao latifndio. Mars (2003) afirma que os setores dominantes menos
atrasados da sociedade, como o capital nacional, no se opunham reforma
agrria, [...] pensando na terra como elemento de produo e produtores rurais como
consumidores, consolidando a concepo de que a terra ociosa no servia ao

65
Ver Mars (2003, pp.81-131).

106
capitalismo (MARS, 2003, p.87), o que veio a permitir que a legislao brasileira
tratasse da funo social. No entanto, a sua aplicabilidade sempre foi condicionada
a interpretaes que preservavam a tradio latifundiria, mantendo intacta a
ideologia da supremacia da propriedade privada sobre qualquer benefcio social
(MARS, 2003, p.110). Diante da ilegitimidade da terra ociosa, o Estatuto da Terra
de 1964 e a Constituio de 1988 estabeleceram os critrios que conferem funo
social propriedade, apesar de criarem dispositivos que inviabilizam a sua efetiva
aplicao (MARS, 2003, p.110-21). A despeito dos dispositivos limitadores, o
importante neste momento compreender: (i) as consequncias do seu
descumprimento e (ii) o cerne da definio de funo social da propriedade presente
nestes estatutos; pois, como se ver a seguir, esses elementos viro a influenciar a
concepo de funo social da propriedade urbana.
No Captulo III - Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, em
seu artigo 184, a Constituio define que
Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo
social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida
agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no
prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e
cuja utilizao ser definida em lei (CF/88).
Como afirma Mars (2003, p.116), apesar de no conjunto o texto
constitucional definir que a propriedade que no cumpre sua funo social no est
protegida, ou, simplesmente, propriedade no , o artigo 184 dominantemente
interpretado, em particular pela oligarquia rural e pelo judicirio, mas at mesmo
ingenuamente por setores populares, como o estabelecimento de uma nica
consequncia ao no cumprimento da funo social: a possibilidade de
desapropriao pelo Poder Pblico Federal (MARS, 2003, p.116-8). Assim, na
prtica, o descumprimento da funo social no pune o proprietrio e nem deixa de
reconhecer a propriedade no funcionalizada, pelo contrrio, o premia
desapropriando-o de tal modo que seu patrimnio fique intacto. Resta claro que esta
medida apenas reafirma o conceito de propriedade privada absoluta.
Alm disso, apesar de indicar, no artigo 186, cujo texto se aproxima do
Estatuto da Terra de 1964, quatro aspectos que denotariam o cumprimento da
funo social (i) aproveitamento racional do solo; (ii) utilizao adequada dos
recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; (iii) observao das

107
disposies que regula as relaes de trabalho; e (iv) explorao que favorea o
bem estar dos proprietrios e dos trabalhadores a Constituio de 1988 no artigo
185 faz constar que so insuscetveis de desapropriao para fins de reforma
agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que
seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva (CF/88). Esses
artigos, interpretados obtusamente no conjunto, indicam, portanto, que a
propriedade que no cumpre a sua funo social, por qualquer dos critrios, s pode
ser penalizada com desapropriao, desde que no seja produtiva.
Dessa forma, a interpretao corrente da Constituio de 1988, sustentada na
ideologia da propriedade privada absoluta como nica razo jurdica possvel,
reafirma a leitura tradicional da legislao brasileira que restringe a funo social ao
nvel de modo geral bastante reduzido de produtividade da terra, reforando uma
concepo economicista da questo. A finalidade, ento, no a de instaurar uma
poltica fundiria com vistas reforma agrria, mas de garantir a produtividade, o
lucro e a produo de riqueza (MARS, 2003) referenciados em uma noo de
desenvolvimento como elemento estruturado e estruturante que converge, seno
para uma perspectiva unidimensional e polarizada, ao menos para a valorizao de
determinadas dimenses e direes. Ainda que a prpria noo de desenvolvimento
venha sofrendo modificaes de contedo terico e poltico , h determinados
elementos que constituem seu ncleo central (SANTOS, 2002b). A produtividade,
que se relaciona inexorabilidade do desenvolvimento das foras produtivas,
compe esse ncleo em diversos matizes do conceito.
No processo de concepo da propriedade urbana e das especificidades da
sua funo social, esse iderio de vis econmico tambm prevalece, apesar da
associao discursiva com outros valores. Nos termos expostos no Projeto de Lei n
775/83, a funo social est estritamente associada ao desenvolvimento urbano nos
seguintes termos:
Art. 2. Na promoo do desenvolvimento urbano, sero observadas
as seguintes diretrizes:
[...]
IV adequao da propriedade imobiliria urbana a sua funo social,
mediante:
a) oportunidade de acesso propriedade urbana e moradia;
b) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao;
c) correo das distores da valorizao da propriedade urbana;

108
d) regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas urbanas
ocupadas por populao de baixa renda;
e) adequao do direito de construir s normas urbansticas;
Apesar de no ter passado de projeto, procurar-se- demonstrar que esta
referncia j continha elementos que condicionariam ou estariam presentes na
concepo atual da funo social da propriedade urbana contida no Estatuto da
Cidade e defendida pelo FNRU, o que torna a sua compreenso um recurso til para
a argumentao desenvolvida nesta tese. Alguns desses elementos sustentaram o
discurso da funo social, enquanto outros, por vezes no to evidentes, constituem
as prticas a ele associadas.
Como destaca Cardoso (2012), a proposta da CNDU intentava enfrentar uma
das questes recorrentes nos debates e nas anlises sobre o processo de
urbanizao brasileira: as cidades cresciam em direo s suas periferias, deixando
nos interstcios desse crescimento terrenos vagos, mantidos fora de mercado
espera da valorizao imobiliria (CARDOSO, 2012, p.5).
Mas, como destaca Kowarick (1982), no se podem compreender os
problemas urbanos dissociados do processo de acumulao. A dcada de 1970
testemunhou um acelerado crescimento do setor secundrio, ampliando em 3,5
vezes a fora de trabalho do setor fabril, conjugando um alto crescimento do PIB
brasileiro com o acirramento das desigualdades sociais. Para o autor, esse processo
foi caracterizado pela pauperizao dos trabalhadores, que tambm se expressou
no territrio, mais especificamente no urbano, pelo que caracterizou como
espoliao urbana. Quer dizer, na medida em que as cidades crescem deixando em
seus interstcios reas vazias infraestruturadas e com disponibilidade de servios
urbanos, parte significativa da populao ocupa "locais desprovidos de infraestrutura
e distantes do local de trabalho" (KOWARICK, 1982, p.35), o que exigiria um
trabalho extra para deslocamento e produo das condies de moradia, acirrando
ainda mais as dificuldades para reproduo da fora de trabalho.
Kowarick (1982) destaca ainda o papel ativo do Estado na reproduo dessa
espoliao pois, em boa medida, a valorizao imobiliria decorre de investimentos
pblicos realizados em servios de consumo coletivo, que se transformam em
elementos ativadores da especulao imobiliria, beneficiando as camadas mais
ricas e, ao mesmo tempo, criando as condies para reproduo a baixo custo da
fora de trabalho (KOWARICK, 1982, p.41-2). Corroborando, Singer (2010)

109
evidencia a relao dialtica entre valorizao e periferizao, tendo em vista que a
carncia dos servios urbanos, sintoma visvel do congestionamento, recai sobre as
camadas mais pobres da populao, pois o mercado imobilirio encarece o solo das
reas bem servidas, que ficam deste modo reservadas aos indivduos dotados de
mais recursos e s empresas, naturalmente (SINGER, 2010, p.35).
A reteno especulativa do solo associada inverso seletiva de recursos
pblicos e pauperizao dos trabalhadores urbanos constituem as principais
referncias que semearam o que veio a se constituir em um campo frtil para a
crtica urbanizao, que envolveu gestores pblicos, tcnicos, urbanistas e
pesquisadores que, ressalvadas algumas diferenas ideolgicas, consensuavam
sobre a necessidade de enfrentar as consequncias urbanas do binmio
crescimento econmico com pobreza, caracterstico da dcada de 1970.
Se para a extrao de altas taxas de valor excedente era necessrio relegar
os trabalhadores prpria sorte no que se refere aos custos da moradia e do
transporte, a estruturao da cidade se caracterizava pela rarefao nas novas
reas de periferia, agravando a descontinuidade da ocupao do solo geradora
dos vazios urbanos (KOWARICK, 1982, p.43). Kowarick (1982) argumenta, ento,
que esse processo provoca uma desmesurada extenso da infraestrutura urbana,
tornando a operao de atingir as reas perifricas extremamente dispendiosa, ou
seja, exigindo a aplicao de crescentes recursos cuja eficcia para enfrentar a
crise da cidade bastante discutvel (KOWARICK, 1982, p.43).
Assim, como ressalta Cardoso (2012), uma das interpretaes presentes
sobre o resultado dessa dinmica a de que a urbanizao se realizava de tal forma
que implicava em um maior custo de investimento para a instalao das
infraestruturas nas reas efetivamente ocupadas; [...] o investimento pblico em
infraestrutura resultava na valorizao de reas privadas (CARDOSO, 2012, p.5).
Ainda que no se reduza a apenas esses aspectos, sob este prisma, a
urbanizao brasileira caracteriza-se pela ineficincia do investimento estatal e pela
apropriao privada e especulativa de recursos pblicos. Portanto, o Estado ocupa,
inequivocamente, um papel central nesse processo. Subjaz, contudo, o
entendimento de que seria possvel reverter o carter segregador pela reorientao
das aes do Estado, no apenas revendo as prioridades de investimento, mas
criando mecanismos de controle e regulao do uso do solo que promovessem a
otimizao da infraestrutura disponvel e a recuperao das mais-valias urbanas.

110
Para Costa (2008), esta lgica do retorno do investimento pblico [...] orientou toda
a trajetria do movimento pela reforma urbana, que inspira grande parte dos
instrumentos urbansticos, planos diretores e demais propostas (COSTA, 2008,
p.86). O fundamento sobre o qual se assenta essa concepo o de uso produtivo
do espao urbano, tal qual se concebe, analogamente, a funo social da
propriedade rural. O que muda o sentido de produtividade.
A associao entre uso produtivo do espao e o capital imobilirio
em geral aceita como virtuosa, ou pelo menos desejvel, na medida
em que desencoraja a manuteno de vazios urbanos, prtica que
colabora para a extenso do tecido urbano, a ociosidade dos
investimentos pblicos e os custos da urbanizao. Esta lgica,
presente na matriz da reforma urbana, repousa na racionalidade da
justia social, justificando-se a partir dela (COSTA, 2008, p.87).
nessa perspectiva que o Projeto de Lei n 775 de 1983, elaborado pelo
CNDU, j continha instrumentos fiscais e urbansticos com o intuito de combater a
reteno especulativa da terra e a apropriao privada da valorizao imobiliria
urbana, nomeadamente o parcelamento, a edificao e utilizao compulsrios, a
desapropriao, o IPTU progressivo e regressivo e a contribuio de melhoria
66
.
Vale lembrar que a primeira redao desse projeto, considerado poca
demasiadamente avanado ou socializante e anticristo (SOUZA, 1990, p.25) ,
de 1979, mesmo ano de aprovao da Lei 6.766/79, cujo objeto era regulao dos
loteamentos e parcelamentos urbanos. Esta lei, como afirma Pontes (2012), amplia a
regulao pblica sobre a propriedade privada e, nesse sentido, j delineia
elementos de funo social da propriedade urbana, no sentido restrito, ainda que
no apresente tal ideia explicitamente.
Assim, em ltima instncia, ainda que em parte das interpretaes tericas se
reconhecesse o carter estrutural das mazelas da urbanizao, o prognstico da
interveno estatal em uma perspectiva de racionalizao da infraestrutura e dos
servios urbanos. Conforme ser desenvolvido adiante, o planejamento, instrumento

66
Ainda que no estivesse vinculado explicitamente a uma noo de funo social da propriedade, o imposto
sobre imveis urbanos vazios j havia sido proposto no Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963, sem
prever, contudo, progressividade. Para o financiamento da Poltica Habitacional deve ser criado um Fundo
Nacional de Habitao, administrado pelo rgo Central, com os seguintes recursos: a) a arrecadao do
imposto de habitao a ser criado e que incidir sobre: [...] 4) a no utilizao de imvel urbano, compreendendo
terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. O imposto de habitao ser devido na
base das seguintes alquotas: [...] IV) no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do
imvel, de acordo com a avaliao do municpio onde estiver localizado, quando no permetro urbano, e 1%
anualmente, quando fora desse permetro (in BASSUL, 2004, p.168-9).

111
de racionalizao por excelncia, se manter em cena como apangio dos
problemas urbanos.
Antes, cabe destacar que, nessas primeiras formulaes, a incorporao do
conceito e a elaborao de referncias iniciais sobre funo social da propriedade
(urbana) ocorrem especialmente no mbito dos segmentos tcnicos IAB (Instituto
dos Arquitetos do Brasil) e IPASE (Instituto de Penses e Assistncia aos Servidores
do Estado) no caso do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana e os tcnicos do
CNDU. Assim, desde esse perodo, a realizao da funo social da propriedade
urbana seria concebida como resultado de iniciativas estatais de interveno e
regulao em geral apoiadas em algum arcabouo de planejamento urbano, ou mais
especificamente de ordenamento territorial, que possusse como critrio tico a
equidade de acesso infraestrutura e aos servios urbanos e a racionalizao dos
investimentos pblicos.
Essa percepo reforada quando se consideram as observaes de Souza
(1990) sobre os debates referentes questo urbana na Assembleia Nacional
Constituinte (ANC). A utilizao socialmente adequada da propriedade urbana,
bem como a progressividade do IPTU e a recuperao de mais-valia
67
, j constava
da proposta da Comisso de Estudos Constitucionais Afonso Arinos (CEC). Alm
disso, na primeira rodada de debates nas audincias pblicas, das quais
participaram quatro grupos de atores polticos arquitetos, movimento popular,
administradores pblicos e empresrios apenas estes ltimos no fizeram
intervenes que remetiam com frequncia ideia de funo social da propriedade
urbana. Nas fases seguintes, as propostas de redao do texto constitucional
encaminhadas pelos parlamentares considerados progressistas
68
tambm faziam
essa referncia.
Entre os movimentos populares que participaram das audincias pblicas
distinguem-se dois grupos que, apesar das posies similares, apresentam certas
nuanas. O primeiro, constitudo por representao de associaes de moradores,
direcionava suas intervenes mais especificamente s questes essencialmente
relacionadas reivindicao da moradia e do direito a cidade, ou seja, do acesso

67
Alm da contribuio de melhoria e contribuio de custeio, a comisso indicou, no titulo relativo Propriedade
Rural, que o titular de imvel no poder se apropriar de mais-valia imobiliria comprovadamente resultante de
investimentos pblicos, cabendo ao ente pblico responsvel pelo investimento estabelecer os critrios de
recuperao e aplicando em finalidade de carter social.
68
Para compreender a classificao dos parlamentares na ANC (progressistas, moderados e conservadores),
ver (SOUZA, 1990).

112
aos servios e equipamentos urbanos. O segundo, representado pela articulao
entre organizaes no governamentais, entidades profissionais e movimentos de
moradia, representados nas falas em geral por arquitetos, enfatizava a interpretao
de que a restrio a este acesso decorre, em parte, da reteno especulativa da
terra, resultando em mau uso da infraestrutura existente (SOUZA, 1990). Este
discurso predomina entre os tcnicos, com destaque para aqueles diretamente
ligados aos aparelhos estatais. Apesar de constiturem um mesmo processo, esse
segundo posicionamento parte das teorizaes sobre o urbano que procuravam
articular o fenmeno da periferizao e da especulao imobiliria que, como j
discutido, fundamenta o campo intelectual crtico sobre a urbanizao brasileira.
Nesta anlise mais detalhada, pode-se inferir que a proposta de iniciativa
popular no introduz a funo social da propriedade como novidade, mas lhe
confere uma interpretao peculiar. Essa afirmao difere do discurso predominante
de que o princpio da funo social da propriedade afirmado em nossa carta magna,
fruto da mobilizao da sociedade e de um processo de luta dos movimentos sociais
envolvidos com a Reforma Urbana, passou a compor um captulo especfico da
nossa Constituio Federal: o da Poltica Urbana (SANTOS JR., SILVA E
SANTANA, 2011, p.13).
Uma simples leitura indicaria que o princpio da funo social constava na
proposta popular e foi incorporado Constituio de 1988, mas a anlise das atas
da Subcomisso da Questo Urbana e Transportes denota que a disputa no se
centrava na vigncia ou no da funo social (ainda que houvesse opositores), mas
no seu contedo e efeitos. O cerne da proposta popular a prevalncia do principio
da necessidade sobre o direito de propriedade, ou seja, a posse submete a
propriedade, o que remete ao observado nas Constituies Mexicana e Boliviana
69
,
apenas para citar exemplos. Definitivamente essa perspectiva no foi incorporada no
texto constitucional, que se manteve muito mais prximo das concepes
conservadoras, colocando em dvida a afirmao de conquista do Movimento da
Reforma Urbana. Ademais, em alguns aspectos, a prpria proposta popular era
conservadora: a perda do direito de propriedade por descumprimento da funo
social, por exemplo, no ao menos aventada na proposta popular, pois a nica

69
Ver Mars (2003).

113
sano prevista a desapropriao, ainda que no nos termos que restaram
vigentes
70
. Conforme exposto por Mars (2003):
A desapropriao utilizada nos casos de descumprimento da funo
social, porm, alimenta dois enormes defeitos e injustias: primeiro,
remunera a mal usada propriedade, isto , premia o descumprimento
da lei, porque considera causador do dano e obrigado a indenizar, no
o violador da norma, mas o Poder Pblico que resolve pr fim
violao; segundo, deixa a iniciativa de coibir o mau uso ao Poder
Pblico, garantindo a integridade do direito ao violador da lei (MARS,
2003, p.109).
Os aspectos realmente inovadores da proposta popular eram a regularizao
fundiria e a descriminalizao das ocupaes de imveis vazios para fins de
moradia apoiadas na ideia de subordinao da propriedade ao princpio do estado
de necessidade, em conjunto com as questes relacionadas gesto democrtica.
Esses aspectos sero analisados nos tpicos seguintes. Quanto funo social da
propriedade urbana, se no se pode dizer que a sua incorporao foi uma conquista
dos movimentos sociais, tambm no se pode dizer que o sentido finalmente
adotado significou uma derrota. Para isso seria necessrio identificar um projeto
prprio e distinto de funo social que tivesse sido colocado em disputa e
suplantado por outro.
Sem pretender grande aprofundamento sobre as distintas concepes
tericas e jurdicas deste instituto, possvel identificar duas correntes principais: (i)
aquelas que concebem a funo social como um sistema de limites ao exerccio do
direito de propriedade, sem questionar o carter individual e sacralizado deste
direito, e (ii) aquelas que concebem a funo social como principio ordenador,
fundamento de aquisio e qualificador do direito de propriedade. Defendendo esta
segunda posio Silva (2006) afirma que
O princpio da funo social da propriedade tem sido mal-definido na
doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela confuso que dele se
faz com os sistemas de limitao da propriedade. No se confundem,
porm. Limitaes dizem respeito ao exerccio do direito, ao
proprietrio; enquanto a funo social interfere com a estrutura do
direito mesmo. (SILVA, 2006. p. 75)
Contudo, ainda nessa segunda corrente h um matiz amplo de concepes
do qual se destaca uma distino fundamental. Um dos posicionamentos est

70
Na proposta popular, no havia a sucesso obrigatria dos instrumentos do parcelamento, edificao e
utilizao compulsrias, do IPTU progressivo e da desapropriao. A desapropriao poderia ser utilizada

114
representado pela ideia defendida por Mars (2003) de que s propriedade se
cumprir a funo social, ou seja, s haver tutela, proteo ou reconhecimento do
direito de propriedade por parte do Estado para o titular que faz cumprir a funo
social. Outro posicionamento est representado na defesa de Silva (2006) de que,
mesmo no se reconhecendo a legitimidade do direito de propriedade que no
cumpre a funo social, h um contedo mnimo a ser respeitado, o que garantiria
certos direitos ao titular, como, por exemplo, o de ser indenizado pela perda de
propriedade. Para Silva (2006)
Por isso que se conclui que o direito de propriedade no pode mais
ser tido como um direito individual. A insero do princpio da funo
social, sem impedir a existncia da instituio, modifica sua natureza.
Mas certo que o princpio da funo social no autoriza suprimir, por
via legislativa, a instituio da propriedade privada. Por outro lado, em
concreto, o princpio tambm no autoriza esvaziar a propriedade de
seu contedo essencial mnimo, sem indenizao, porque este est
assegurado pela norma de sua garantia (SILVA, 2006, p77).
A leitura da proposta popular indica que essa a concepo que a rege, pois
a desapropriao, que indeniza o mau proprietrio, a nica forma prevista de
perda da propriedade
71
. Mas esta , tambm, a concepo vigente no Projeto de Lei
n 775 de 1983
72
, bem como nas principais intervenes da diferentes foras
polticas do processo Constituinte, exceo dos empresrios e parlamentares
conservadores e, posteriormente, no Projeto de Lei 181 de 1989 (texto original do
Estatuto da Cidade) e na Lei 10.257 de 2001 Estatuto da Cidade.
No que se refere funo social, portanto, a proposta popular acaba por
reproduzir o paradigma racionalista do CNDU que adquiriu vigncia na legislao
brasileira pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.
Pode-se argumentar, na linha j discutida anteriormente da estrutura de
oportunidades, que a opo por essa concepo intermediria de funo social
tenha sido compreendida como a possvel naquele contexto. Conforme
argumentao anterior, essa dualidade (recusar e afirmar o ordenamento urbano

imediatamente e o pagamento em ttulos da dvida pblica resgatveis em 20 anos.
71
Jos Afonso da Silva em seu livro Direito Urbanstico Brasileiro j previa que a sada constitucional mais
radical para o descumprimento da funo social da propriedade urbana, a desapropriao com ttulos da dvida
pblica emitidos pelo Senado Federal, ainda que fosse percebida pelo autor como um avano, apresentaria
exequibilidade praticamente inalcanvel, pois como ponderou, raramente se chegar desapropriao
prevista no texto (SILVA, 2006, p. 77).
72
Lembrando que no Projeto de Lei 775 de 1983, o parcelamento ou a utilizao compulsria eram seguidos,
aps o prazo de dois anos, imediatamente da possibilidade de desapropriao. A proposta no previa os cinco
anos de IPTU Progressivo, mas, tampouco, a desapropriao com ttulos da dvida pblica.

115
como fonte da funo social) prpria da estrutura de oportunidades e da disputa
poltica em torno do processo de urbanizao e que teve parcialmente expresso
durante a assembleia constituinte e no perodo subsequente de construo da lei
complementar. Assim, dados os limites nos quais se formulou e discutiu este
princpio, no h que se falar que o plano diretor foi imposto pelos setores
conservadores e que a funo social foi conquistada pelo movimento popular. Esta
uma posio contraditria, considerando que a concepo de funo social
defendida esteve, desde as primeiras propostas, implicada com a necessidade de lei
de ordenamento urbano para ter vigncia. No se pretende afirmar, porm, que no
haja diferena nos objetivos polticos dos diferentes sujeitos que defenderam a
funo social, apenas que o discurso, genrico, no evidencia esta diferena. Se
para o CNDU o objetivo enfatizava a maximizao do aproveitamento da
infraestrutura e dos servios pblicos, no campo da reforma urbana os fins visados
iam um pouco alm. Como afirmam Oliveira e Biasotto (2011)
Uma das grandes expectativas em relao aos planos diretores
aprovados aps o Estatuto da Cidade se concentrava na possibilidade
de interveno pblica no processo de desenvolvimento urbano,
especialmente no que se refere promoo do acesso moradia. A
regulamentao, nos planos diretores, dos instrumentos voltados para
a ocupao de reas vazias ou subutilizados, a captura e
redistribuio da valorizao fundiria gerada por investimentos
pblicos, a regularizao fundiria e a reserva de rea para habitao
de interesse social, entre outros, representava novas possibilidades de
democratizao do acesso s reas com boas condies de moradia.
(OLIVEIRA e BIASOTTO, 2011, p.59)
A nfase recai no em qualquer aproveitamento da infraestrutura, mas
naquele que permita melhores condies de acesso moradia. Nesse sentido,
possvel afirmar que, no que se refere aos fins, se evidencia um recorte de classe
que no est necessariamente presente na ideia de funo social. No surpreende,
portanto, a frustrao que toma muitos dos militantes da reforma urbana ao
constatarem que, apesar dos avanos no campo institucional, as cidades continuam
to ou mais segregantes
73
.

73
A constatao de que apesar dos avanos institucionais as cidades no se tornaram mais justas foi o tom
dominante das falas nos vrios seminrios de avaliao dos 10 anos do Estatuto da Cidade. Alm disso, essa
afirmao frequentemente acionada em artigos jornalsticos e acadmicos. Ermnia Maricato, por exemplo,
afirma e questiona, em artigo publicado no portal Carta Maior, que as conquistas institucionais nos anos
recentes no foram poucas: promulgao do Estatuto das Cidades, aprovao dos marcos regulatrios do
saneamento, dos resduos slidos, da mobilidade urbana, aprovao de uma enxurrada de Planos Diretores,
criao do Ministrio das Cidades, retomada das polticas de habitao e saneamento aps dcadas de
ausncia do Estado. No entanto, a crise urbana est mais aguda do nunca. Por qu? (MARICATO, 2012)

116
No que se refere especificamente funo social da propriedade urbana, a
sua incorporao no arcabouo jurdico a partir da Constituio de 1988 resultou do
consenso em um campo relativamente ampliado de sujeitos e interesses. Como
consequncia, produziu um conceito aberto em termos de definio, apesar da
restrio instrumental que lhe confere sentido: a subutilizao ou no utilizao.
importante notar que essa condio paradoxal de generalidade restritiva permitiu
que, a despeito da especificidade, fossem associados diferentes discursos ao termo.
Na verdade, constitui-se, assim, uma disputa pelo sentido atribudo funo social,
e o movimento de reforma urbana investe nesta disputa a partir do final da dcada
de 1980. A realizao do Frum de Reforma Urbana durante a Eco 92 (GRAZIA,
1990) exemplar para esse argumento, pois produziu uma carta que, nesse
ambiente privilegiado de afirmao poltica e debate sobre as concepes de
desenvolvimento sustentvel, expe os princpios da reforma urbana (direito a
cidade, gesto democrtica e funo social), consolidando a identidade deste
movimento. Ainda hoje a funo social da propriedade urbana mantm-se afirmada
como um dos princpios fundamentais do Frum Nacional de Reforma Urbana:
nosso terceiro princpio tem a ver com os outros dois: acreditamos na Funo Social
da Cidade e da Propriedade. O espao das cidades tem que servir, antes de tudo,
aos interesses coletivos das grandes maiorias (FNRU, 2012).
A reivindicao da iniciativa de proposio deste princpio no arcabouo
jurdico, identificando-o como conquista do movimento, inscreve-se nesta disputa
discursiva, na medida em que se busca construir a associao entre a funo social
e as bandeiras de luta da reforma urbana: moradia, acesso infraestrutura e aos
servios urbanos etc. Em outras palavras, o sentido visado nesta apropriao o de
preencher o contedo da funo social com a promoo do direito moradia e a
democratizao do acesso terra urbanizada.
A anlise dos planos diretores e de suas aplicaes demonstra, porm, que
esse sentido de funo social, apesar de predominante na ordem de justificativas
para sua adoo, esteve longe de hegemonizar as orientaes de finalidade. Os
relatrios estaduais e de estudos de caso da pesquisa da Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos (RACI-PDP)
informam que quase a totalidade dos planos nos captulos dos objetivos, diretrizes
ou princpios remete funo social da propriedade. Alm disso, em medidas
variadas, na referncia aos princpios encontra-se frequentemente associada s

117
noes de garantia do direito a terra urbana e moradia (OLIVEIRA e BIASOTTO,
2011, p.61). Contudo, os relatrios tambm apontam que no h necessariamente
coerncia entre o destaque inicial e o contedo do Plano (OLIVEIRA e BIASOTTO,
2011, p.61). Os instrumentos de poltica urbana previstos nos planos orientam para
outras finalidades. Em vista dessa constatao, Oliveira e Biasotto (2011, p.60)
argumentam que a noo de funo social da propriedade nos planos diretores
frequentemente esvaziada ou banalizada, seja por no ter se traduzido em
definies especficas de parmetros de ocupao ou uso do solo, seja por ser
equiparada a qualquer uso ou ocupao, desde que esteja definido na lei de
ordenamento territorial.
Compreender com mais profundidade as caractersticas da regulamentao e
aplicao dos instrumentos pode qualificar a anlise dos contedos da funo social;
contudo, esta tarefa inglria, pois as informaes sobre estas caractersticas ainda
so raras e pouco sistematizadas. No caso do IPTU Progressivo, a primeira
dificuldade identificar quantos municpios efetivamente adotam o instrumento. A
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (MUNIC) s informou sobre o
nmero de municpios que utilizavam a progressividade do IPTU em 2001. Na
pesquisa mais recente, de 2009, apenas se obtm a informao sobre os municpios
que cobram o IPTU e em que condies possuem ou no cadastro imobilirio e
planta genrica de valores.
A desatualizao das plantas genricas de valores e dos cadastros
imobilirios, aspecto que j era enunciado por gestores municipais durante a
discusso do IPTU Progressivo na ANC (SOUZA, 1990), constitui uma dificuldade
inicial para efetivar o tributo sobre propriedade imobiliria como instrumento de
planejamento e de promoo da funo social. Ainda assim, os relatrios estaduais
e de estudos de caso da RACI-PDP informam que so raros os casos em que no
se incorpora o IPTU Progressivo como instrumento de poltica urbana, a despeito de
tambm serem poucos que o regulamentaram de tal modo que se permitisse sua
aplicao imediata (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2011, p.79). Quando se trata de
municpios que j iniciaram a aplicao do instrumento, restam apenas casos
exemplares
74
.

74
Em notcia de agosto de 2011, Rolnick (2012) destaca a regulamentao do IPTU Progressivo em Santo
Andr, So Paulo e Curitiba.

118
O Municpio de Santo Andr iniciou a notificao de proprietrios em 2006 e
se tornou referncia como o primeiro caso de notoriedade na aplicao de
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios. O caso, avaliado por Bruno Filho
e Denaldi (2009), esteve intimamente associado aos propsitos da reforma urbana,
pois o foco das notificaes eram lotes claramente identificados como vazios
urbanos em rea infraestruturada (Eixo Tamanduate), cuja finalidade seria a
promoo da moradia, haja vista que uma parte significativa da rea dos lotes
notificados se localizava em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). A respeito
das dificuldades apresentadas na implementao do instrumento e dos resultados
modestos at a data da avaliao
75
, Bruno Filho e Denaldi (2009) afirmam que
a eficincia do instrumento, ainda pouco experimentado para
promover a utilizao ou disponibilizao dos vazios urbanos a curto
ou mdio prazo [...] depende, tambm, de fatores que no esto na
governabilidade dos atores locais. A produo de habitao social
para populao de menor renda, por exemplo, depende de
financiamento altamente subsidiado e em larga escala e, portanto,
relaciona-se implantao da poltica e Sistema Nacional de
Habitao. De outro lado, a dinmica dos investimentos do setor
industrial e correlatos (logstica e demais prestao de servios
industriais) depende tambm de condicionantes macroeconmicas,
assim como em cada cidade e regio existem especificidades ainda
relativas dinmica imobiliria. Outros fatores, como a falta de
agilidade no licenciamento, problemas fundirios de ordem jurdica,
dificuldades para a obteno de financiamentos ou para aportar capital
podem ser obstculos a permitir que o adensamento pretendido
daqueles vazios ocorra com a velocidade desejada.
Ainda assim, como caso exemplar, Santo Andr corrobora a noo
amplamente disseminada de que os instrumentos do Estatuto da Cidade para fazer
cumprir a funo social se orientam pela perspectiva da promoo do acesso
moradia, mesmo que estejam identificadas suas limitaes. As grandes reas no
edificadas ou parceladas, objetos das notificaes, foram escalonadas, priorizando-
se no primeiro momento as de maior rea (maiores que 50.000 m), confirmando a
subsuno ao diagnstico predominante nas dcadas de 1970 e 1980 que constituiu
a questo urbana nos moldes tratados pelo Projeto de Lei n 775/83, pela
Constituio de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.

75
Dos mais de 50 imveis notificados em apenas 16 houve a averbao da notificao e somente seis
proprietrios responderam de alguma forma notificao, solicitando a instaurao de consrcio imobilirio ou
quitando dbitos fiscais por meio de dao de partes dos imveis. Alm disso, h indcios que a aplicao desse
instrumento foi interrompida em 2009, momento o qual coincide com a alternncia de governo. Portanto, ainda
no possvel conhecer o destino da aplicao desse instrumento na cidade de Santo Andr, tanto quanto

119
No entanto, a existncia de grandes reas no edificadas ou parceladas em
regies infraestrutradas no tem sido mais a forma predominante de
descumprimento da funo social que escandaliza os militantes dos movimentos
sociais urbanos. Cardoso (2012) verifica que houve um
progressivo adensamento da malha, com ocupao dos lotes vazios,
ao mesmo tempo em que o ritmo acelerado que a ocupao perifrica
havia apresentado nos anos 60 e 70 arrefeceu. [...] o mercado, pelo
menos no caso de So Paulo, a partir de um certo patamar de
expanso perifrica, passou a ocupar os vazios, aproveitando-se das
glebas maiores para viabilizar empreendimentos de maior porte, em
operaes imobilirias estruturadas sobre estratgias de
sobrevalorizao a partir da transformao social (elitizao) das
reas em que atua (CARDOSO, 2012, p.6).
Como consequncia, para Cardoso (2012), o processo mais recente de
urbanizao, ao invs de produzir terrenos vazios em grande quantidade, como se
destacava nas anlises da dcada de 1970, passa a produzir edificaes
desocupadas e deterioradas localizadas em reas centrais. Sobre esses imveis
passa a incidir a ao de movimentos sociais de luta por moradia, inicialmente em
So Paulo e posteriormente se estendendo a outras capitais e cidades de maior
porte, que os ocupam reivindicando o cumprimento da sua funo social.
A produo desses novos espaos, muitas vezes amparada em
intervenes do Estado, deixou para trs um conjunto de territrios
subocupados, ou que passam a ser predominantemente ocupados por
populaes de baixa renda, seja atravs de atividades econmicas de
cunho popular , seja atravs de processos de encortiamento dos
prdios existentes. Esses territrios logo vm a ser denominados
como degradados, o que corresponde, em parte, ao abandono a que
so relegados os prdios desocupados, que passam a no contar
mais com investimentos de manuteno pelos seus proprietrios, mas
que tambm corresponde a uma viso negativa sobre a populao
que comea a usar preferencialmente este territrio. (CARDOSO,
2012, p.7)
Ainda que mantendo a inscrio na ideia de no uso, a funo social
requalificada para compreender a categoria de propriedade identificada por Cardoso
(2012). Mas requalificada principalmente no discurso dos movimentos sociais de luta
por moradia, para os quais a noo de funo social da propriedade tem um
significado razoavelmente bem delimitado, como se observa na ordem de
justificao dos atos de ocupao e nos pronunciamentos de lideranas em fruns

continuao do processo de notificao como quanto ao cumprimento da lei nas reas notificadas at o final de
2008 (BRUNO FILHO e DENALDI, 2009, p.45)

120
relacionados reforma urbana: no cumpre a funo social o imvel vazio (terreno
ou edificao), privilegiadamente inserido no tecido urbano e passvel de ser
ocupado para moradia.
Em decorrncia, a funo social, assim como historicamente ocorre em
relao propriedade rural, acionada no e pelo conflito, ou seja, o exerccio do
direito ilimitado de propriedade questionado apenas quando em face de conflitos
de interesse e, mais especificamente, conflitos de interesse manifestos e no
apenas potenciais. Ocorre que no caso da moradia no regra geral que este
conflito seja manifestado por ao do Estado, mas pela ao reivindicatria popular
de luta por moradia. Ainda que reste definido pelo Plano Diretor ou pelo zoneamento
que determinadas reas so destinadas habitao de interesse social, sua
destinao efetiva acaba dependendo de ao reivindicatria que pode, com alguma
frequncia, se manifestar como ocupao de propriedades.
No entanto, esses territrios denominados degradados no so apenas objeto
da ao de movimentos sociais urbanos. So fartos os estudos que identificam a
retomada do interesse do capital imobilirio por essas reas associada sua
reocupao por setores da classe mdia e mdia alta
76
. Esse processo
frequentemente incorporado como estratgia territorial do Estado. Nas palavras de
Cardoso (2012, p.7), a resposta do poder pblico a esse processo, se d atravs de
um conjunto de intervenes que passaram a ser denominadas como revitalizao,
regenerao, reabilitao ou requalificao urbanas. A partir de pesquisa nos
municpios de Fortaleza, So Luis e Vitria, Botelho (2005) conclui que so
realizados altos investimentos na reapropriao dos centros.
Os discursos dos gestores pblicos e dos patrocinadores associam a
necessidade de recuperao das reas centrais degradadas como
parte do processo de recolocao de suas cidades no cenrio
globalizado. As prticas adotadas a partir destes discursos tendem a
assumir uma postura elitizante, procurando excluir segmentos
considerados indesejveis. Ou, em outro registro, assumem que a
revitalizao destina-se a atrair determinados moradores/
consumidores, em contraposio ao que existiria no lugar antes de
iniciado o processo. (BOTELHO, 2005, p.68-9)
Esses investimentos promovem ou do suporte a processos de gentrificao
na concepo alargada de Bidou-Zachariasen (2006) criando um territrio
conflituoso que acolhe, ao mesmo tempo, investidas de movimentos sociais urbanos,

76
Com destaque para a coletnea organizada por Bidou-Zachariasen (2006)

121
moradores de rua ou grupos populares e investidas de segmentos mdios ou mdio-
altos intermediados pelo Estado e pelo capital imobilirio. Como se procurar
demonstra a seguir, esses processos de revitalizao e gentrificao tambm
produzem um novo sentido para funo social da propriedade urbana que,
incorporado ao planejamento, reconfigura a utilizao dos instrumentos do Estatuto
da Cidade, reforando a orientao racionalista da produtividade.
O caso da regulamentao e aplicao do IPTU Progressivo em So Paulo,
por exemplo, aciona discursivamente os propsitos legitimados pelo Estatuto da
Cidade e pela reforma urbana, contudo, apresenta caractersticas que, de fato,
remetem a uma estratgia poltico territorial de revitalizao do centro da cidade. O
objetivo declarado da gesto do prefeito Gilberto Kassab (sem partido) forar
casas e apartamentos abandonados a voltar a ter funo social (ZANCHETTA,
BURGARELLI, 2012).
Dos 1.053 imveis notificados, a grande maioria dos imveis (936) est
localizada em ZEIS, alguns prximos a ocupaes irregulares, e parte deles so
lotes vazios. No entanto, h 117 que se localizam nos limites da Operao Urbana
Centro, alguns prximos regio do Projeto Urbanstico Especfico (PUE) Nova Luz,
que pretende revitalizar a regio denominada por cracolndia
77
. A imprensa (Folha
de S. Paulo e Estado) noticiou com mais nfase a situao desses imveis,
caracterizados, em sua maioria, por edificaes abandonadas (antigos hotis,
edifcios de apartamentos e edificaes parcialmente ocupadas, no andar trreo, por
atividades comerciais etc.).
Alguns desses imveis foram antigos hotis, que se ressentiram da mudana
do eixo hoteleiro na cidade e foram abandonados h uma ou duas dcadas. Como
informado pela imprensa, aps a notificao da Prefeitura, alguns proprietrios
promoveram reformas para modificar o uso dos imveis. Esses hotis agora lideram
um processo de revitalizao privada da rea central, j que basta uma simples
reforma para que voltem a funcionar como moradia (BURGARELLI, 2012). O
paradoxo, no entanto, que a imprensa noticia, no mesmo artigo, que esses imveis
j funcionavam como moradia de famlias que os ocupavam irregularmente. Fica
evidente, contudo, que esse tipo de ocupao no considerado legitimo e que
essa populao no reconhecida como moradora.

77


122
Figura 01. Mapa da rea sujeita ao IPTU progressivo e reas de abrangncia da
Operao Urbana Centro e Nova Luz

Elaborao: Maurcio Maas
Mudana parecida promete ocorrer no hotel das pastilhas
acinzentadas, o Po de Acar. Localizado na Rua Conselheiro
Nbias, a poucos quarteires da cracolndia, o prdio estava
abandonado havia pelo menos oito anos. A movimentao de
pedreiros e o material de construo no trreo, porm, indicam
mudanas em curso. De acordo com o zelador, o proprietrio do
edifcio, que vive em Bauru, no interior do Estado, decidiu reform-lo e
tambm transform-lo em quitinetes. O prdio foi invadido por sem-
teto na ltima semana, mas os trabalhos devem continuar aps a
desocupao. A obra deve estar pronta em um prazo de um ano.
Outro ex-hotel que passar por obras fica no nmero 925 da Avenida
Ipiranga. Ele funcionou at a dcada de 1980 como hospedaria, j
virou bingo e passou mais de uma dcada abandonado. No ano
passado, chegou a ser alvo de ocupao dos sem-teto, que ficaram
meses morando nas suas 43 sutes. Os 15 andares do edifcio
tambm vo virar quitinetes. (BURGARELLI, 2012)
De modo geral, as reformas disponibilizam imveis com metragem
aproximada de 40m e com aluguel um pouco inferior a R$ 1.000,00. A procura,
conforme noticiado, elevada e em uma das reformas concludas apenas 3 de 28

123
imveis ainda estavam disponveis. Um entrevistado da reportagem, estudante de 23
anos interessado nos imveis, afirmou que "tem muita gente querendo vir morar no
centro agora. E aqui a localizao tima, calado, tranquilo, no tem barulho
nem nada" (Rafael Aleixo em BURGARELLI, 2012).
O caso de Curitiba, por sua vez, apresenta uma caracterstica singular: est
explicitamente vinculado a uma estratgia de revitalizao urbanstica que apresenta
entre seus propsitos a dinamizao e valorizao imobiliria de uma regio central
da cidade, o Projeto Centro Vivo. Nesse sentido, alm de no se inscrever na
concepo amplamente aceita para utilizao do instrumento, o combate
especulao imobiliria, a utilizao do IPTU Progressivo em Curitiba tem finalidade
contrria: desobstruir os processos de (re)valorizao das reas centrais
degradadas.
O Projeto Centro Vivo surgiu em 2004 e foi criado com o propsito de facilitar
a comunicao entre o poder pblico e os empresrios da regio, e principalmente
para transformar o centro em um grande Condomnio Comercial, Turstico e Cultural
a cu aberto, atendendo s principais reivindicaes dos empresrios e moradores
(CENTRO VIVO, 2012). O objetivo principal transformar o centro em um espao de
moradia, encontro, compras e lazer que propicie um considervel crescimento na
circulao de consumidores de bens e servios e um conseqente aumento no fluxo
de capital, gerando novos empregos e riqueza para nossa cidade (CENTRO VIVO,
2006, p.19)
A questo da habitao no est totalmente ausente do projeto, mas ocupa
um lugar marginal e subordinado, pois ampliar o nmero de moradores no centro
estancando o decrscimo populacional de 2,55% ao ano se apresenta como meio
para promover a valorizao da rea. Na viso dos dirigentes da Associao
Comercial do Paran, responsveis pelo projeto como de conhecimento comum,
qualquer revitalizao consistente do centro de uma cidade passa pelo aumento do
nmero de moradores (CENTRO VIVO, 2006, p.26)
Em associao a esse projeto, diversos investimentos foram realizados pelo
Poder Pblico Municipal, tais como pavimentao e calamento de ruas,
revitalizaes de praas e, principalmente, investimentos em segurana; alm de
alguns em parcerias com a iniciativa privada como a restaurao de edificaes

124
pblicas degradadas
78
e a criao de corredores culturais. Dentre os diversos
projetos, a revitalizao da Rua Riachuelo, que envolveu pavimentao, substituio
do calamento e recuperao das fachadas das edificaes histricas, promoveu a
ligao entre a regio que havia recebido os investimentos iniciais e um tradicional
Shopping Center da cidade. Essa via, antes da revitalizao, alm do comrcio de
mveis e roupas usadas, caracterizava-se por concentrar pontos de prostituio e
comrcio de drogas e possuir alguns imveis irregularmente ocupados formando
cortios. Pouco mais de 10 meses aps a concluso das obras de revitalizao, a
prefeitura, que j havia acenado com a iseno de tributos (IPTU, ISS, ITBI) para os
proprietrios que restaurassem e dessem uso s edificaes
79
, notificou 6 (seis)
edificaes vazias e degradadas localizadas no trecho entre o antigo Pao Municipal
e o Shopping Center.
De acordo com o supervisor do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano de Curitiba (Ippuc), Ricardo Bindo, ser a primeira vez que a
prefeitura lanar mo desse recurso, cujo objetivo dinamizar a
ocupao. uma rea relativamente pequena, que j vem recebendo
melhorias, como o Pao Municipal e a reforma da Riachuelo. O que
queremos acelerar o processo de revitalizao, explica. (GAZETA
DO POVO, 20/08/2011)
Ao contrrio de consolidar e regularizar a moradia de segmentos populares
em reas centrais e infraestruturadas, a aplicao desse instrumento urbanstico em
Curitiba penaliza os proprietrios que no conferem algum uso ao imvel que
impea a sua ocupao irregular para fins de moradia. A justificativa do vereador
Tico Kusma, autor do Projeto de Lei que regulamentou o instrumento, evidencia
claramente esta perspectiva. Para o vereador,
a adoo do IPTU Progressivo pode contribuir para solucionar um
problema frequente na cidade: as invases. Em 2007, uma CPI foi
instalada na Cmara de Curitiba e ficou comprovada a existncia de
muitas reas ociosas, que no cumprem funo social e ficam merc
de invasores. Com a implantao deste sistema haver reduo
desses espaos, diminuindo as ocupaes irregulares.
80



78
O antigo edifcio do Pao Municipal recebeu sete milhes de reais da Federao do Comrcio, que passou a
us-lo como centro cultural, o SESC Pao da Liberdade, a partir de uma concesso da Prefeitura em 2009 pelo
perodo de 25 anos.
79
De acordo com a Lei Complementar 74 de 16 de Dezembro de 2009, Cmara Municipal de Curitiba.
80
CURITIBA, Camara Municipal. Notcias do Legislativo: Proposta implantao do IPTU Progressivo. Acessado
em 28/04/12 no sitio www.cmc.pr.gov.br/ass_det.php?not=17130.

125
Figura 02. Mapa da rea sujeita ao IPTU progressivo e reas de abrangncia dos
projetos Centro Vivo e Corredor Cultural.

Elaborao: Maurcio Maas

Conforme noticiado na imprensa local, as edificaes vazias se constituiriam
como um dos principais obstculos para o desenvolvimento do centro da cidade,
pois acabam se transformando em mocs: ocupaes irregulares ou ponto de
consumo de drogas
81
. Mas, apesar de haver dezenas de imveis que poderiam ser
enquadrados nesta caracterizao:

81
A prefeitura no tem nmeros exatos sobre os imveis abandonados na regio central, mas a Secretaria
Municipal de Urbanismo (SMU) afirma que esto registradas cerca de 100 construes vazias ocupadas
irregularmente ou utilizadas como ponto de consumo de drogas na cidade. Dessas, 30 esto no Centro. Outro
levantamento, feito h cinco anos, mostra que pouco mudou em relao a esses imveis: em 2006, a SMU havia
registrado 38 mocs na regio. Como nem todos os espaos vazios chegam a ser invadidos e a SMU toma

126
Nesses casos, o supervisor de Planejamento do Ippuc, Ricardo Bindo,
reconhece: o mais fcil esperar que o prprio mercado assuma o
problema e surja com ofertas irrecusveis. A mdio e longo prazo,
grande parte dos prdios abandonados no Centro entraram num
processo de renovao sem a nossa ajuda, apenas pela demanda do
mercado, diz. (GAZETA DO POVO, 29/11/2011)
Em outras palavras, est se afirmando que onde houver uma dinmica de
valorizao imobiliria capaz de remunerar o proprietrio que no faa cumprir a
funo social, desnecessria a atuao do poder pblico. A prefeitura intervm
quando o mercado imobilirio no cria as condies de valorizao, realizando
investimentos para revitalizao e utilizando instrumentos tributrios para impelir ao
uso dos imveis.
Nesse contexto, a utilizao dos vazios tende a promover a (re)valorizao
do solo. A estratgia imobiliria consiste em identificar regies depreciadas (ou
degradadas, ainda que a preocupao etimolgica seja importante na compreenso
do sentido que os agentes conferem a este processo) que podem ser objeto de
revitalizao a vida nesse caso se relaciona ao ciclo de vida do capital imobilirio.
A ao do poder pblico para recuperar tais reas combater o ciclo vicioso da
degradao/depreciao, realizando investimentos e lanando mo de instrumentos
urbansticos para criar condies de promoo do ciclo virtuoso da valorizao do
solo urbano, de tal modo que o mercado se encarregue de enobrecer a rea
degradada. A funo social (produtiva) definida como uso que promova a
valorizao, criando o paradoxo para o discurso da reforma urbana associado ao
Estatuto da Cidade de que o objetivo para utilizao dos instrumentos urbansticos
desobstruir o processo de especulao imobiliria.
Na regulamentao e implementao dos planos diretores se evidencia a
contradio entre o propsito enunciado pelo movimento da reforma urbana
democratizao do acesso terra urbanizada e moradia e o princpio da funo
social da propriedade urbana que, construdo como equivalente de sentido, fetichiza
o ordenamento e a racionalidade urbanstica e reorienta as mediaes que
constituem os conflitos sociais urbanos no Brasil. O planejamento urbano e mais
especificamente os planos diretores, corolrios da funo social da propriedade
urbana, conforme j argumentado, constituem as arenas privilegiadas de disputa.
Definem-se os limites do conflito ao estabelecimento dos ndices de produtividade

conhecimento dos casos apenas aps denncias pelo 156, estima-se que esse nmero seja atualmente ainda

127
do solo urbano, explicitando o consenso rancieriano do desenvolvimento urbano: a
subutilizao ou a no utilizao da propriedade que a torna passvel de sano, so
definidas pelo planejamento com vistas racionalizao do espao urbano. Um
consenso no qual prevalece uma concepo economicista, secundarizando os
argumentos de outras ordens: justia social, relaes de solidariedade, identidades
culturais etc.
Os casos de utilizao do IPTU Progressivo em Curitiba e So Paulo
permitem afirmar a plausibilidade da hiptese de que a funo social da propriedade
urbana est associada fortemente noo de desenvolvimento urbano subordinada
ao ordenamento territorial, cuja racionalidade predominante ainda a segmentao
e consequente segregao do espao urbano. Ocorre que a segregao se realiza
predominantemente atendendo aos interesses de apropriao do territrio sob a
ptica mercantil. As tradicionais estratgias de valorizao do solo urbano, aquelas
que permitiam obter maiores deltas de valor, sempre estiveram associadas a
converses de uso (rural para urbano, por exemplo), especialmente quando a
condio inicial conferisse valor bastante reduzido. O que se observa nas estratgias
de revitalizao que a ocorrncia prvia de depreciao dos imveis e da regio,
de modo geral cria as condies propicias para a abertura de novas fronteiras de
especulao, diversamente daquelas tradicionais, no mais nas periferias, mas nos
centros urbanos. A noo de vida contida no termo revitalizao pode ser
significada como ciclo de vida da reproduo do capital imobilirio. Os planos
diretores e os instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade podem ser
funcionais a estas estratgias.
Evidencia-se, portanto, uma contradio anloga quela que estava presente
entre diagnstico e prognstico da questo urbana nas dcadas de 1970 e 1980.
Kowarick e Singer identificavam o papel ativo do Estado na promoo da espoliao
urbana e o planejamento urbano como seu instrumento, enquanto os planejadores
comprometidos com a questo urbana, influenciados por esse diagnstico,
prognosticavam um planejamento de novo tipo. Pois revistos os diagnsticos e
identificadas as novas estratgias de valorizao e especulao imobiliria, os
planos de novo tipo que deveriam combat-las tambm se mostraram passveis de
ser a elas adequados.

maior (GAZETA DO POVO, 29/11/2011).

128
Corroboram com essa anlise algumas avaliaes realizadas, tambm, sobre
a utilizao das operaes urbanas consorciadas (OUC) e a emisso de certificados
de potencial adicional de construo (CEPAC), concebidos como instrumentos de
recuperao de investimentos pblicos, ou recuperao de mais-valias fundirias,
que tm substitudo outros, cada vez mais em desuso, como a Contribuio de
Melhoria. Os casos analisados denotam que se constituem em parcerias entre poder
pblico e iniciativa privada com a finalidade de promover a valorizao imobiliria.
Como assinala Fix (2011, p.222): instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade,
que auxiliam o incorporador a desbloquear os entraves para a circulao do capital,
como as operaes urbanas, so difundidos e aplicados.
No entanto, h ainda outro aspecto presente nas leituras mais recentes sobre
a questo urbana brasileira que merece ser ao menos mencionada. Os processos de
valorizao estiveram sempre associados s intervenes fsicas no entorno dos
imveis, promovidas na maior parte dos casos pelo poder pblico, que lhe conferiam
determinadas vantagens de localizao. Os instrumentos urbansticos de
recuperao da valorizao eram ento concebidos para exigir dos proprietrios de
imveis a contraprestao ao errio pblico dos valores que resultaram desses
investimentos.
Motivado pela percepo de que os capitais imobilirios, que sempre
estiverem circunscritos a uma rbita de operaes de valorizao e acumulao de
capitais nacionais, comearam a repercutir os sinais de crise e instabilidade
financeira de economias mundiais, Paiva (2006) aponta a necessidade de
compreender as transformaes na lgica de valorizao do capital imobilirio,
especialmente a partir das suas conexes com o capital financeiro (PAIVA, 2006,
p.187). Nesse sentido, um movimento terico fundamental requalificar a definio
de capital imobilirio em um novo contexto.
De modo geral, quando se discute capital imobilirio est se tratando
da forma mercantil de produo do espao urbano (parcelamento,
construo, incorporao, financiamento, etc.), ou seja, de capitais
individuais que se colocam na forma de capital mercantil imobilirio.
Entretanto, as novas relaes estabelecidas entre o capital financeiro
e o capital imobilirio, sob gide de um capitalismo financeirizado,
suscitou, por um lado, a obsolescncia (ou insuficincia) do conceito
de capital mercantil imobilirio em captar a essncia de uma nova
relao muito mais complexa e, por outro lado, contribuiu para a
emergncia do que denominamos de capital financeiro imobilirio. No
obstante, necessrio salientar que no se trata de um rompimento

129
definitivo com o conceito de capital mercantil imobilirio, uma vez que,
na maioria das economias em desenvolvimento, dada a pequena
profundidade dos mercados de capitais, o movimento do capital
financeiro imobilirio ainda substancialmente exguo e, portanto,
imprvio na dinmica macroeconmica. (p.140)
A forma financeira do capital imobilirio constitui-se preferencialmente a partir
da securitizao de ativos imobilirios que, tal como destaca Paiva (2006),
caracterizam-se inicialmente pela baixa liquidez e elevado custo de transao. Ao
deriv-lo, a partir da securitizao, em um ttulo negocivel no mercado de capitais,
promove-se uma ampliao das oportunidades para os investidores do mercado
imobilirio, uma vez que os mesmos podero exercer sua funo especulativa no
somente com a propriedade fundiria e imobiliria, mas tambm com os direitos de
propriedade (PAIVA, 2006, p.141).
Essa transformao permite verificar a existncia de um componente
autnomo na dinmica de especulao de preos no setor, que passa a refletir,
alm dos ciclos imobilirios, a ao de investidores de curto prazo que
desencadeiam movimentos especulativos massivos.
O capital financeiro imobilirio, formado a partir de novas e complexas
imbricaes entre o capital financeiro com o capital imobilirio, procura
criar e ampliar, sob condies de maior liquidez, as bases sobre as
quais sero apropriadas as rendas imobilirias. Para tanto, articula de
maneira orgnica o sistema financeiro (acesso a recursos financeiros e
instrumentos de liquidez), os grandes investidores institucionais, o
setor imobilirio e tambm o Estado, constituindo novos e sofisticados
produtos financeiros orientados para o mercado imobilirio. [...] Um
aspecto importante a ser destacado que se trata de um processo de
articulao de duas fraes de capitais, cuja natureza individual de
valorizao em ambos os casos intrinsecamente especulativa,
onde rarssimas so as vezes em que as bases econmicas que
poderiam sancionar o otimismo exacerbado dos agentes econmicos
so slidas. (PAIVA, 2006, p.191)
Como efeito, tende-se a gerar uma espiral ascendente dos preos dos ativos
imobilirios e fazer com que agentes racionais cometam equvocos coletivos,
inflando bolhas especulativas (PAIVA, 2006, p.192). Na anlise do caso da crise da
economia japonesa, Paiva (2006) destaca a formao de uma bolha imobiliria
resultante da desregulamentao do setor financeiro e de uma elevada e
injustificada expectativa de retorno dos ativos financeiros derivados dos imobilirios.
Como consequncia e aliando-se a isso a importncia que o capital financeiro
imobilirio tem assumido na dinmica de acumulao de capital, especialmente em

130
naes desenvolvidas, os ajustes resultantes do estouro das bolhas imobilirias,
acerto de contas entre riqueza real e riqueza fictcia, produzem efeitos deletrios
sobre a estrutura financeira e produtiva dessas economias (PAIVA, 2006, p.184-8).
O que importante destacar, contudo, a submisso do capital imobilirio ao
financeiro, como afirma Paiva (2006):
Concomitante s transformaes econmicas e financeiras ocorreu um
rpido estreitamento das relaes entre o capital financeiro e o capital
imobilirio, com as instituies financeiras reconhecendo na
propriedade imobiliria um ativo importante na composio do
portflio. Entretanto, no se trata de um simples estreitamento de
relaes como j havia ocorrido em outras fases da histria, mas de
uma imbricao que se apresenta sob a tutela de um padro de
acumulao financeirizado e, por isso, revela uma vigorosa
capacidade de comandar a dinmica do processo de acumulao. [...]
Nesta perspectiva, encontra-se em pleno desenvolvimento uma
dispora do capital imobilirio, uma expanso emblemtica, no
somente no sentido geogrfico de deslocamento do capital em busca
de oportunidades globais de valorizao, o que tem fomentado a
criao de um circuito mundial de valorizao patrimonial, mas
tambm uma expanso no sentido conceitual, j que a fuso do capital
financeiro com o capital imobilirio intensificou a gerao de novos
instrumentos financeiros, promovendo a superao da rigidez (baixa
liquidez) do ativo imobilirio e, consequentemente, uma transformao
substancial na temporalidade de reproduo do capital imobilirio.
(PAIVA, 2006, p.134)
Para localizar esse debate no Brasil, deve-se lembrar que a ressalva de Paiva
(2006) sobre os efeitos insensveis desse processo nas economias em
desenvolvimento ainda no podia considerar as transformaes discutidas por Fix
(2011).
A ampliao do crdito nos primeiros anos do governo Lula, somada
s mudanas no marco regulatrio, sustentaram o boom imobilirio
ocorrido a partir de 2006. A intensificao dos fluxos que alimentavam
o circuito imobilirio modificou quantitativa e qualitativamente o setor
contornando alguns dos obstculos, sem necessariamente super-los.
A abertura de capital das empresas mais de vinte em poucos anos
abriu caminho para a concentrao e centralizao de capitais e
ampliou os canais de entrada do capital estrangeiro nas suas formas
mais abstratas. [...] O movimento duplo. As empresas brasileiras se
capitalizaram recorrendo ao mercado de capitais. Visto de outra
perspectiva, a nuvem de capital financeiro internacional encontrou um
canal de conexo com um circuito imobilirio antes reservado s elites
locais.
A estrutura econmica do mercado imobilirio mudou, pois as empresas deste
setor, tradicionalmente constitudas por empreendedores locais com forte incidncia

131
na legislao urbanstica, passaram a se caracterizar pelo porte nacional, com
capital aberto e significativamente internacionalizado. A abertura de capitais dos
incorporadores imobilirios e a constituio dos fundos imobilirios transformaram a
estrutura de ativos dessas empresas. De fato, este novo capital imobilirio requer a
transformao do imvel em financiamento que, pela securitizao, se constitui em
ativo financeiro. Assim, parte da especulao no est mais localizada no domnio
do proprietrio do imvel, na reteno especulativa da terra, e os efeitos dessa
valorizao se espraiam pelo tecido urbano, extrapolando as grandes metrpoles e
atingindo, tambm centros mdios.
Capitalizado, o setor encontrou barreiras prprias da formao social
brasileira que procurou contornar por meio de inovaes de vrios
tipos: na organizao da empresa, nos instrumentos financeiros e
urbansticos, nos produtos imobilirios e no canteiro de obras. Em
todos esses campos as transformaes seguem mescladas ao antigo
padro de promoo imobiliria justamente pela impossibilidade da
metamorfose completa se realizar. (FIX, 2011, p.219)
A partir dessas leituras, no se pode ignorar que especulao imobiliria no
Brasil adquire um novo carter. Uma nova ordem de mediaes incorporada no
processo de valorizao imobiliria, reposicionando a especulao na esfera das
relaes econmicas. Alm de se constituir como mercadoria, unidade entre valor de
uso e valor de troca, mas subordinada ao metabolismo deste, a propriedade da
terra urbana tratada como ativo financeiro puro e reduzida a um campo especial de
circulao do capital portador de juros (FIX, 2011, p.213). A relao contraditria
entre as duas dimenses da terra mercadoria foi discutida por Logan e Molotch
(apud FIX, 2011), mas o que se evidencia aqui um processo especulativo de
segunda ordem que coloca em perspectiva o elemento central das teses sobre o
urbano que cunharam debate sobre funo social da propriedade urbana. Em uma
dinmica de valorizao que no mais exclusivamente determinada pelo capital
mercantil, deve haver ressalva em afirmar que o valor da terra e dos imveis varia
de acordo com as leis ou investimentos realizados nas proximidades (MARICATO,
2012). A financeirizao insere novos elementos que escapam esfera local ou aos
aspectos fsicos do territrio.
Passa a ser fundamental compreender em que medida os instrumentos
urbansticos contidos no Estatuto da Cidade e incorporados pelos municpios por
meio dos planos diretores produzem alguma eficcia no combate a estes processos

132
especulativos de segunda ordem. A especulao resultante da acumulao
primitiva originria gerada pela apropriao do investimento realizado no ou nas
proximidades do imvel, aliada reteno deste imvel na expectativa de
valorizao, forjou os instrumentos urbansticos relacionados funo social, na
perspectiva de um uso produtivo da propriedade. Dentre os objetivos dos
instrumentos estariam, ento, recuperar os investimentos e impelir os titulares a
conferir funo social propriedade. No entanto, como se discutiu at aqui,
experincias de planejamento j apontam limites a essa concepo, pois podem
preencher o contedo da funo social com a promoo do ciclo de reproduo do
capital imobilirio: a funo social o lucro e a valorizao imobiliria tomada
como resultado virtuoso das aes planejadas. Mas ainda que aplicados segundo o
receiturio da reforma urbana, questiona-se a validade do seu emprego para
combater a valorizao na esfera financeira. Infelizmente, no ser possvel
desenvolver com profundidade esta anlise em funo dos limites deste trabalho.
Contudo, cabe destacar que um importante campo de pesquisas pode se constituir
neste tema, especialmente quando se incorpora a financeirizao direta realizada
por meio da emisso de ttulos de potencial de construo, direitos virtuais sobre
rea a ser construda, bem ao gosto da lgica do mercado financeiro de especular
sobre valores futuros de ativos, antecipando lucros e criando riqueza fictcia.
Como concluso preliminar, deve-se ressaltar que no foi objetivo deste texto
analisar o tratamento da funo social da propriedade urbana na esfera jurdica,
como parmetro para julgamento de aes possessrias, que poderia resultar em
uma percepo distinta desta apresentada. O propsito de analisar o planejamento,
contudo, concerne a iniciativa estatal de fazer cumprir a funo social, dado que, de
maneira geral, o julgamento das aes possessrias envolvendo a luta pela moradia
precedido de uma iniciativa popular de ocupao, sobre a qual o Estado reage (a
desapropriao indireta, na tese de Soto
82
). No campo do planejamento urbano,
procurou-se demonstrar que:
1. A funo social da propriedade urbana no est necessariamente
vinculada democratizao do acesso terra urbanizada;
2. Os instrumentos urbansticos correlatos no so necessariamente
utilizados com vistas ao combate especulao ou valorizao

82
Sentena proferida pelo juiz Amable Lopez Soto, em janeiro de 2006, nos autos do processo 007.96.318877-9,
em trmite na Vara Cvel do Frum Regional VII de Itaquera (SOUTO MAIOR, 2011, p.2)

133
imobiliria e, ao contrrio, podem ser funcionais para desobstruir
processos de valorizao;
3. Os processos especulativos de segunda ordem transpem os
limites do controle urbanstico, colocando em xeque a possibilidade
da utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade no combate
especulao no contexto do capital imobilirio financeirzado.
No entanto, a despeito das evidncias de contradio, o prestgio do
planejamento urbano como instrumento de justia urbana no maculado, mesmo
entre os militantes da reforma urbana. As concluses deste trabalho pretendem
problematizar os motivos.

3.3. Regularizao Fundiria e Urbanstica e Direito Cidade
A cidade ilegal territrio da negao da cidadania (ROLNICK, 1997, p.13).
Neste tema residiu, possivelmente, a maior radicalidade da proposta popular da
reforma urbana. A proposta previu a converso de posses historicamente
compreendidas como "ilegtimas", porque consideradas ilegais, em possveis
propriedades ou em posses que perdiam o seu carter precrio ou clandestino, em
funo da sua destinao. Os instrumentos que permitiriam essa nova leitura jurdica
com a convalidao das posses seriam a usucapio especial urbana e a
subordinao da propriedade ao estado de necessidade
83
. Essa compreenso
equivaleria a dizer que toda a ocupao se justificaria quando o ocupante no
dispusesse de outros meios para garantir o seu abrigo.
A usucapio era instrumento j existente na ordem jurdica e a mudana
consistiria basicamente na reduo do prazo, em virtude da espcie de destinao.
O instrumento foi aceito e inserido no Captulo da Poltica Urbana da Constituio de
1988 e reproduzido mais tarde no Estatuto da Cidade e no Cdigo Civil
84
.
A ocupao para moradia de populao de baixa renda, que no estivesse
abarcada pelos requisitos definidos para a ao de usucapio sofreu maior
resistncia, o que se pode verificar com a insero tardia do direito moradia no rol

83
O segundo artigo da Emenda Popular da Reforma Urbana propunha: O direito a condies de vida urbana
digna condiciona o exerccio do direito de propriedade ao interesse social no uso dos imveis urbanos e o
subordina ao princpio do estado de necessidade (BASSUL, 2004, p.184).
84
O Novo Cdigo Civil, Lei n. 10406/2002 estendeu a reduo do prazo da usucapio com destinao para
moradia s tradicionais espcies de usucapio, extraordinria e ordinria como se pode depreender da leitura
dos pargrafo nicos dos artigos 1238 e 1242.

134
dos direitos fundamentais sociais. Ainda assim, o direito moradia tal como foi
includo no texto constitucional
85
no explicitou a inteno constante da proposta
popular relativa necessidade explcita de ponderao entre direitos fundamentais,
o direito de propriedade e o direito a suprir a necessidade por abrigo. Mantinha-se,
assim, a garantia de disputa entre proprietrio e possuidor com vantagens
construo de argumentao jurdica a favor do proprietrio. O direito moradia,
discursivamente poderia no equivaler necessariamente, supresso do direito
proprietrio em disputa.
Ainda que a proposta popular tenha se concentrado na questo da
titularidade, outros aspectos da irregularidade podiam desde ento ser
considerados. O tratamento do tema, portanto, demandaria compreender, pelo
menos em contornos gerais, a complexidade de sentidos que poderiam conferir ao
uso de um determinado bem a negao jurdica da legitimidade de sua apropriao
pela via possessria. Ao identificar as diferentes manifestaes da irregularidade,
observadas pelo direito, Pontes (2012) afirma que admissvel reconhecer trs
formas possveis de constituio de posses ou ocupaes que so distinguidas
como irregulares: (i) aquelas que se do em terras caracterizadas pela ausncia do
Estado (as devolutas), que poderiam ser definidas como pseudo irregularidades; (ii)
aquelas que antecedem a prpria regulamentao, como as ocupaes tradicionais
ou que so fruto de processos histricos no reconhecidos pelo arcabouo jurdico-
institucional produzido; e (iii) aquelas que so fruto de posses ou ocupaes que se
realizaram em inconformidade com este arcabouo, incluindo a, desde normas
urbansticas a procedimentos registrais. Todas as formas gerais descritas permitem
observar que a linha que separa a irregularidade da regularidade reclama a
presena do Estado, uma vez que ao definir os limites, as caractersticas, os
requisitos e proporcionar o aparato institucional para os registros, o Estado define,
tambm, a distncia entre uma situao e outra.
Essa ideia deve permanecer como referncia para a abordagem delineada ao
longo deste item: a irregularidade instituda. No entanto, as formas de sua
produo e os seus efeitos no so nicos. Cardoso (2003) prope uma breve
sntese das anlises sobre a irregularidade identificando que, com base em um
diagnstico comum a legislao fundiria e urbanstica e os procedimentos

85
O direito moradia somente foi includo na Constituio de 1988 pela Emenda n. 26 de 2000.

135
administrativos de licenciamento tendem a ser elitistas e no condizem com padres
razoveis para assentamentos populares , trs prognsticos definem o espectro de
interpretaes sobre o tema:
. A flexibilizao e a facilitao dos processos de formalizao da
propriedade como forma de transformar uma riqueza oculta em
capital, na formulao de De Soto;
. A racionalizao e a simplificao de normas e de procedimentos,
com vistas facilitao do funcionamento dos mercados fundirio e
imobilirio, apresentada como alternativa realista de poltica
habitacional para os governos por especialistas do Banco Mundial;
. A incorporao da cidade real cidade legal, por meio de processos
de regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos populares,
reconhecendo os padres de assentamento vigentes nesses espaos
(CARDOSO, 2003, p.35).
Esta ltima perspectiva, identificada por Cardoso (2003, p.35) como o
posicionamento poltico de esquerda dentre os trs prognsticos apontados, est
inscrito no discurso da reforma urbana e pode ser traduzida nos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade, como as Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS), por exemplo. importante anotar, contudo, que esse prognstico assenta-se
em uma argumentao particular em relao ao diagnstico comum j citado. A
produo da cidade real ocorre com padres de assentamento inferiores queles
considerados mnimos pelas legislaes urbansticas vigentes porque o Estado se
revela incapaz de garantir a universalizao de direitos sociais como a moradia, por
exemplo, impelindo parte da populao autoproduo em condies precrias,
como formulado por Kowarick (1979), por exemplo. De acordo com Cardoso (2003):
Dada a incapacidade sistmica de garantir mnimos sociais universais,
a soluo adotada foi a tolerncia transgresso, permitindo que os
mecanismos informais ou ilegais, embora precrios, garantissem o
atendimento em algum nvel s necessidades da populao
(CARDOSO, 2003, p.45)
Tomado de certo pragmatismo, o prognstico admite a flexibilizao dos
mnimos, institucionalizando a lgica de produo precria, em nome da perspectiva
de garantir maior segurana de posse. Quer dizer, diante do quadro de precariedade
e irregularidade prope-se a conformao a uma condio de suburbanizao.
Ainda assim, essa dimenso do discurso do planejamento urbano participativo a
que carrega mais fortemente o grmen do conflito, pois com frequncia a aplicao

136
de instrumentos de regularizao se d em situaes concretas de disputas
fundirias
86
.
As informaes sobre irregularidade demonstram que a forma predominante
de apropriao de bens imveis desconsidera os padres formais de aquisio e a
coincidncia urbanstica entre o bem e a legislao de uso e ocupao, de
parcelamento do solo e de edificao. Significa dizer que a irregularidade a regra,
no a exceo.
Assim como em outros campos da questo urbana, a aprovao do Estatuto
da Cidade em 2001 foi saudada poca como um marco de inflexo para a
regularizao fundiria no meio urbano. O diagnstico que se fazia era de que sem
esse instrumento jurdico que regulamentava o Captulo da Poltica Urbana, no
seria possvel avanar nos processos de regularizao. Nos termos de Alfonsin
(2003, p.94) os operadores das polticas habitacionais estiveram a perseguir um
fantasma, o que explicaria o fracasso ou os resultados insignificantes dos
programas de regularizao at aquele momento. A possibilidade de reverso desse
quadro era anunciada como um dos propsitos da nova lei. O entusiasmo de uma
parcela dos militantes da questo urbana assentava-se na expectativa de que a lei
criava as condies para: (i) viabilizao jurdica das promessas da Constituio
Federal relacionadas regularizao, por meio da criao de instrumentos que
permitiam operacionalizar aquilo que a Constituio estabelecia em termos de
usucapio e concesso de uso; e (ii) uma mudana de paradigma no tratamento da
propriedade urbana, deslocando seu tratamento da concepo individualista e liberal
do direito civil para o direito pblico (urbanstico), consolidando o princpio da funo
social (ALFONSIN, 2003, p.94-6; FERNANDES, 2001).
Em relao primeira condio, importante notar que o Estatuto da Cidade
valoriza, a exemplo dos dispositivos constitucionais, o uso para moradia, reduzindo
as exigncias para usucapio no caso das propriedades privadas ou obrigando a
concesso de uso de propriedades pblicas quando ocupadas para moradia
87
. Com
essa perspectiva e a partir do reconhecimento das dificuldades para efetivar os

86
Em entrevista uma importante liderana da Unio por Moradia Popular e do Frum Nacional de Reforma
Urbana, registrou-se a informao de que em casos de conflitos fundirios em So Paulo, especialmente na
iminncia de ameaa de despejo, as lideranas do movimento procuram identificar se a rea em litgio encontra-
se demarcada como ZEIS, pois este um fator que contribui a favor da manuteno dos ocupantes nas decises
judiciais.
87
O dispositivo da concesso de uso especial para fins de moradia, na verdade, foi vetado no Estatuto da
Cidade e institudo posteriormente pela medida provisria...

137
processos de titulao em funo da impossibilidade, na maioria dos casos, de
individualizao e delimitao dos lotes em ocupaes irregulares requisito para
uma ao de usucapio nos moldes previstos anteriormente aprovao do
Estatuto da Cidade , a lei prope mecanismos com a finalidade de reduzir alguns
desses obstculos. Nessa dimenso, especificamente, cabe o argumento de
Alfonsn e Fernandes de contraposio ao Direito Civil, tradicionalmente
individualista, pois os novos instrumentos jurdicos criados previam aes de
regularizao coletiva.
A despeito da inovao legislativa, contudo, o ajuizamento de aes coletivas
para regularizao fundiria ainda se ressente da dificuldade de recepo pelo
Judicirio. O nmero de aes de usucapio coletivo ainda muito pequeno,
principalmente as j concludas. Apenas como exemplo vale destacar que, apesar
dos dez anos de existncia desta modalidade de usucapio, o Instituto Innovare, em
conjunto com o Conselho Nacional de Justia (CNJ), premiou no ano de 2011 uma
ao de usucapio coletiva como inovao jurdica na categoria advocacia.
A segunda condio criada pelo Estatuto da Cidade teria implicao para
regularizao fundiria na medida em que relativizaria o direito de propriedade e
valorizaria a posse ainda que sem equipar-la propriedade. O princpio da
funo social da propriedade frequentemente acionado por organizaes
comunitrias, movimentos sociais e assessores tcnico-jurdicos para justificar
ocupaes de terrenos ou edificaes vazias ou para resistir a aes de despejo.
Esse princpio tambm acionado na esfera jurdica como critrio para sentenas
em aes possessrias. De acordo com Souto Maior (2012)
a ocupao, para fins de moradia, de uma terra improdutiva,
abandonada, sobre a qual o proprietrio no exerce o direito de posse,
que no serve sequer ao lazer e que pela sua localidade e tamanho
precisa, necessariamente, atender a uma finalidade social, no mera
invaso. Trata-se, em verdade, de uma ao poltica que visa pr
prova a eficcia dos preceitos constitucionais [representando] uma
desapropriao indireta do imvel, que recupera a funo social da
propriedade, agindo o particular em substituio ao Estado, que se
mostra inerte em duplo sentido: no aspecto da realizao de polticas
pblicas efetivas de construo de moradias dignas para todos; e no
que tange exigncia plena das finalidades sociais das propriedades
privadas. (SOUTO MAIOR, 2012, p.1)
Para esse mesmo autor, na propositura de ao por parte do proprietrio,
visando recuperar a posse de rea, no seria suficiente apresentar apenas o ttulo

138
de propriedade, deve-se demonstrar a posse e provar que a propriedade cumpre
uma funo social (SOUTO MAIOR, 2012, p.1).
Contudo, o princpio que critrio fundamental para regularizao fundiria,
tambm , reconhecidamente, subordinado ao ordenamento territorial, conforme
indicado no art.182 da Constituio Federal e reforado no Estatuto da Cidade. A
funo social da propriedade urbana ser definida pelo municpio em seu plano
diretor. Como afirma Alfonsn (2003, p.96), o proprietrio de terreno urbano deve
atender s especificaes do Poder Pblico adotadas pelo Plano Diretor sob pena
de perder seu direito (ALFONSIN, 2003, p.96).
Assim, ainda que os instrumentos de regularizao do Estatuto da Cidade
guardem relativa autonomia, pois a concesso de uso especial para fins de moradia
e a usucapio coletiva no dependem de previso no plano diretor, o tratamento
despendido s reas irregulares no ordenamento territorial critrio para deciso.
Mesmo com a obrigatoriedade de participao popular na elaborao dos
planos diretores, no h necessariamente prevalncia, nas situaes de conflito de
interesse, da perspectiva popular ou do interesse social sobre outros interesses ou
direitos, como, por exemplo, o ambiental. De fato, os conflitos de uso entre moradia
e conservao ou preservao ambiental so frequentes, em funo mesmo da
dinmica do mercado imobilirio e do processo capitalista de urbanizao, que
impele o encontro entre aqueles despossudos de recursos para aquisio da
moradia com aquelas reas de reduzido valor imobilirio em decorrncia das
restries ambientais para sua utilizao. Diante do evidente conflito, alguns autores
aspiram pelo encontro entre estas dimenses.
No que diz respeito regularizao fundiria, claro que isso [a
gesto democrtica prevista no Estatuto da Cidade] implicar a
reinveno de mecanismos de incluso da populao no debate
sobre o projeto de regularizao/urbanizao do assentamento e que
a varivel ambiental dever ser introduzida nesses processos dos
quais, pelo menos at o momento e na imensa maioria dos casos,
geralmente esteve divorciada (ALFONSIN, 2003, p.97).
O Plano Diretor e a lei de zoneamento seriam uma das expresses da
possibilidade desse encontro. No demais lembrar, contudo, que os planos
diretores, como demonstram os estudos sobre a histria do planejamento urbano no
Brasil, nunca se constituram em arenas privilegiadas para expresso dos interesses
populares. No entanto, os militantes da reforma urbana, alegando a subordinao da

139
funo social da propriedade aos planos diretores municipais prevista na
Constituio, tm disputado seu contedo e proposto a incorporao de
mecanismos de realizao de determinadas bandeiras sociais. Tem-se como
exemplo a formulao da figura das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que
cumpre o papel de fazer constar nos mecanismos de ordenamento a funo moradia
de interesse social. Contudo, deve-se notar que a criao deste instrumento se
baseia na necessidade de promover a adequao dos parmetros urbansticos
mnimos estabelecidos na lei de parcelamento s caractersticas concretas das
ocupaes irregulares, sem o que no seria possvel a regularizao urbanstica.
Nesse sentido, deve-se relativizar a afirmao da mudana paradigmtica,
pois o tratamento da irregularidade nesta dimenso j estritamente associado ao
direito pblico e, portanto, j estaria livre, de acordo com a tese defendida por
Edsio Fernandes, das garras da viso liberal e individualista que situa o direito de
propriedade como objeto do direito privado (ALFONSIN, 2003, p.95). Os Planos
Diretores e seus instrumentos correlatos, como as leis de zoneamento, sempre
estiveram no campo do direito pblico, o que certamente no impediu que fossem
elaborados e utilizados de modo a aprofundar desigualdades materiais na
apropriao da riqueza urbana, promover a segregao socioespacial e inventar a
irregularidade fundiria e urbanstica independente dos discursos que os
justificavam. Portanto, apesar de no se questionar a crtica ao carter liberal e
individualista do direito civil, no se pode confundi-la com um maniquesmo que
equipara o direito pblico com o interesse geral, o bem comum, e o direito privado
com o interesse particular. De fato, tambm o direito pblico frtil na promoo e
reproduo de injustias e iniquidades.
Feita essa ressalva, destaca-se que a flexibilizao dos parmetros
urbansticos por meio da adoo das ZEIS pelos municpios, normalmente
associada com aes de regularizao urbanstica e fundiria em reas ocupadas
por populao de baixa renda, configura-se no instrumento de maior expresso
entre o conjunto de dispositivos associado questo da moradia (CARDOSO e
SILVEIRA, 2011, p.113). Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliao para
Capacitao dos Planos Diretores Participativos indicam que cerca de 80% dos 524
planos diretores analisados instituram ou previram a criao de ZEIS, ainda que
menos da metade as tenham delimitado, ou seja, a maioria dos municpios apenas
prev a possibilidade de sua utilizao.

140
As informaes obtidas a partir da pesquisa do Perfil dos Municpios,
elaborada pelo IBGE (Munic, 2009) so menos promissoras, indicando que menos
de 30% dos municpios que possuem Planos Diretores preveem seja na prpria Lei
do Plano Diretor, seja em lei especfica a utilizao de ZEIS. Essa informao
significativa, tendo em vista que em 61% da totalidade dos municpios brasileiros e
em 96% daqueles com mais de 100.000 habitantes, foi identificada a existncia de
ocupaes irregulares (Munic, 2008)
88
.


Tabela 02. Municpios que possuem Planos Diretores e regulamentao de ZEIS no
Brasil
Possui Plano Diretor
Sim No
Regulamenta ZEIS Possui Lei especfica de ZEIS
Tamanho do
Municpio
Sim
(No Plano
Diretor + Em Lei
Especfica)
No Sim No
1. At 20.000 169
(99+70)
716 2022 1014
2. 20.001 at
100.000
369
(256+113)
793 95 114
3. Maior que
100.000
155
(125+30)
116 - 2
Total Geral 693 1625 2117 1130
Fonte: Perfil dos Municpios (IBGE, Munic, 2009)

Por outro lado, Cardoso e Silveira (2011, p.123) afirmam que a considerao
das ZEIS pelos aparelhos de planejamento pblico municipais em um nmero
significativo de casos potencialmente favorvel a implementao de polticas de
urbanizao e regularizao fundiria em favelas e loteamentos.
Diante dessa situao, possvel afirmar que a disposio nos planos
diretores sobre a regularizao fundiria apresenta dois efeitos contraditrios. Se,
por um lado, os planos apenas reproduziram a possibilidade de estabelecimento de
ZEIS sem delimit-las, por outro, ao no indicar as reas irregulares passveis de

88
Os dados sobre irregularidade no constam da pesquisa do Perfil dos Municpios realizada em 2009, portanto
foram utilizados os dados relativos pesquisa de 2008.

141
aproveitamento do instrumental jurdico-urbanstico, deixaram de legitimar do ponto
de vista legal, posses que estariam protegidas antes pela mera identificao no
plano diretor e depois pela regulamentao da ZEIS. O efeito contrrio, com a no
identificao, a potencializao da defesa do direito proprietrio, que pode se valer
do no reconhecimento das posses para garantir os pedidos judiciais de despejo
com base na validao da propriedade.

3.4. Gesto Democrtica
Os militantes deste ciclo do planejamento urbano defendem que esse
processo deveria estar intimamente associado democratizao da gesto das
cidades no Brasil e definio da funo social da cidade e da propriedade urbana,
de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos
sociais [e] de garantir o direito moradia e aos servios urbanos a todos os
cidados (SANTOS JR, SILVA e SANTANA, 2011, p.14).
Nos termos utilizados por Villaa (2004), o perodo posterior a 1990 constitui
na histria do planejamento urbano brasileiro uma reao ao planejamento
tecnocrtico caracterstico do perodo anterior
89
. Para sua efetivao, este
planejamento politizado (RIBEIRO & CARDOSO, 2003; VILLAA, 2004) deveria
obedecer a algumas condies, entre as quais esto aquelas associadas
democratizao da gesto das cidades, como, por exemplo: (i) instituir formas de
participao da populao em planos, programas e oramento; (ii) instituir formas de
controle social sobre a implantao de polticas e prestao se servios pblicos,
especialmente aquelas sob regime de concesso; e (iii) instituir sistemas de
informao para ampliar a transparncia na gesto pblica (RIBEIRO & CARDOSO,
2003, p.112).
O Estatuto da Cidade, lei que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituio Federal, , em parte, resultante do investimento poltico na criao
desse novo planejamento
90
. Como consequncia, incorpora diversas questes
relacionadas gesto democrtica. Fundamentalmente, a Lei determina a

89
Lembrando a noo, j referida, de que os paradigmas no podem ser definidos, na rea do planejamento
urbano e regional, apenas como conjunto de elementos compartilhados por determinado grupo de cientistas, pois
seus autores incorporam seus iderios e expectativas polticas, desenvolvendo anlises permeadas por seus
prprios diagnsticos projetivos (TORRES RIBEIRO, 2007, p.23).
90
Para uma anlise mais detalhada do processo poltico que resultou na aprovao do Estatuto da Cidade,
consultar BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Tese de Doutorado.
Braslia: UnB, 2004.

142
participao dos cidados na administrao por meio de espaos institucionalizados
de deciso, orientando, dessa forma, para um conceito de democracia participativa.
J no inciso II do art. 2o, que estabelece as diretrizes gerais da execuo da poltica
urbana, consta, como a segunda de dezesseis diretrizes, a gesto democrtica por
meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001).
Alm da formulao do princpio, destacam-se, ainda, seis pontos que
abordam a participao na gesto:
1. A gesto oramentria participativa abordada na alnea f do inciso III
do art. 4o e no art. 44;
2. A realizao de audincias pblicas para implantao de
empreendimentos que gerarem impacto econmico ou social, conforme
o inciso XIII do art. 2;
3. A garantia da participao de comunidades, movimentos e entidades
da sociedade civil, conforme consta no 3o art. 4o, do em todos os
instrumentos da poltica urbana definidos neste mesmo artigo;
4. A determinao, constante no Captulo III, que regulamenta o Plano
Diretor, o 4o do Art. 40, de que os poderes Executivo e Legislativo
municipais devero garantir, durante a elaborao do plano, a
promoo de audincias e debates com a participao da populao e
a publicidade e livre acesso das informaes produzidas.
5. A gesto participativa nos organismos gestores das regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas [...] de modo a garantir o
controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.
(BRASIL, 2001);
6. Finalmente, no Captulo IV, que trata especificamente da Gesto
Democrtica, a lei determina que sejam utilizados como instrumentos
para garantir a gesto democrtica: i) os rgos colegiados de poltica
urbana; ii) debates, audincias e consultas pblicas; iii) conferncias; e
iv) iniciativa popular de projeto de lei.
Como possvel perceber, na forma como se apresenta a regulamentao da
gesto democrtica nessa Lei, h uma orientao para a ampliao dos espaos
institucionalizados de participao da comunidade. Nesse sentido, possvel

143
interpret-la luz da concepo normativa denominada por Boaventura de Sousa
Santos (2002) de contra-hegemnica. Para a concepo hegemnica, a democracia
seria um determinado conjunto de regras e procedimentos para constituio de
governos representativos, no qual inevitvel a perda de controle sobre o processo
de deciso poltica e econmica pelos cidados e seu controle crescente por formas
de organizao burocrtica. Ressalta-se, ainda, que a escolha do representante pela
maioria autoriza (legitima) o governo, pois a assembleia, escolhida pelo povo,
reproduz, em menor escala, a configurao social. Na concepo contra-
hegemnica a questo da configurao social seria questionada, pois se observa
que os grupos minoritrios no tm condies de garantir sua representao. Santos
(2002) argumenta, ento, pela necessidade de articulao entre democracia
representativa e democracia participativa para defesa de interesses e identidades
subalternas, estabelecendo uma nova gramtica social e uma nova forma de relao
entre Estado e sociedade que promova um experimentalismo participativo resultando
na transferncia de prticas e informaes do nvel social para o nvel administrativo.
Nesse sentido, prope uma redefinio do papel da burocracia que tire proveito da
criatividade dos atores sociais na qualificao das decises e das aes do governo.
Define, assim, a democracia participativa como a possibilidade da inovao
entendida como participao ampliada de atores sociais de diversos tipos em
processo de tomada de deciso. Em geral, estes processos implicam a incluso de
temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico, a redefinio de identidades e
vnculos e o aumento da participao, especialmente no nvel local (SANTOS, 2002,
p. 59).
Como se ver a seguir, no cenrio das teorias ps-participativas alguns dos
elementos que definem a concepo contra-hegemnica so objetos de
questionamento quanto sua validade. Antes, porm, importante apresentar os
dados que confirmam a institucionalizao em larga escala dos arranjos
participativos no campo da poltica urbana, relacionando-os com a disseminao do
planejamento urbano participativo (ou politizado).
Para subsidiar empiricamente esta etapa do trabalho foram utilizados dados e
informaes de duas importantes pesquisas que abordam a questo dos planos
diretores e da democratizao da gesto e do planejamento urbanos no Brasil. A
primeira a pesquisa do perfil dos municpios (MUNIC) desenvolvida pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) nos anos de 2001, 2002, 2004, 2005,

144
2006, 2008 e 2009. A segunda a pesquisa desenvolvida pela Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos que se
constitui como o esforo mais abrangente j realizado no sentido de avaliar os
planos diretores no Brasil, pela sua abrangncia nacional, pela amostragem utilizada
e pela amplitude das questes abordadas, sem esquecer as ponderaes j
expostas sobre os limites desta pesquisa.
Em 2005, durante a Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade
de Todos, o IBGE inclui na pesquisa do Perfil Municipal variveis para identificar os
processos participativos que os municpios acionaram durante a elaborao dos
seus planos
91
. Apenas 10 dos 567 que possuam plano diretor e o estavam revendo
para adequao ao Estatuto da Cidade, alegavam no utilizar nenhum dos
instrumentos participativos. Dentre aqueles que no possuam planos e estavam em
processo de elaborao, apenas 75 dos 1.682 faziam a mesma alegao.

Tabela 03. Municpios que possuem Plano Diretor e Conselho da Cidade por anos
de criao
Ano de criao do Conselho Classe de tamanho
da populao
Existncia de
plano diretor
Possuem
Conselho
da Cidade
(ou
similar)
1945-
1988
1989-
2001
2002-
2005
2006-
2009
Total
Menor que 20.000 No 4% 2 26 38 68 134
(Em elaborao) 6% 1 15 15 30 61
Sim 24% 4 29 39 137 209
(Em reviso) 27% 2 17 15 43 77
20.001-100.000 No 7% - - - 14 14
(Em elaborao) 13% 1 3 3 13 20
Sim 35% 6 52 73 271 402
(Em reviso) 39% 1 26 35 101 163
100.001 at 500.000 No 100% - - - 2 2
(Em elaborao) 100% - - - 1 1
Sim 66% 10 20 19 103 152
(Em reviso) 64% 4 9 14 41 68
Maior que 500.000 No - - - - - -
(Em elaborao) - - - - - -
Sim 83% 2 14 4 13 33
(Em reviso) 76% - 7 3 3 13
Total geral 19% 25 144 176 608 953
Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios (2009)


91
A saber: (i) Coordenao compartilhada com efetiva participao do poder pblico e da sociedade; (ii)
Conselho de Poltica Urbana ou da Cidade; (iii) Conferncia ou congresso da cidade; (iv) Discusso em
segmentos sociais especficos; (v) Discusso ou debate temtico; (vi) Discusso por bairros, distritos, setores ou
outra diviso territorial do municpio; (vii) Atividades de capacitao sobre o Estatuto da Cidade e Plano Diretor
Participativo; (viii) Outros.

145
Alm dos diferentes mecanismos de participao no processo de elaborao
dos planos, cumpre investigar a incorporao nos planos, ou a partir deles, de
mecanismos ou espaos institucionais de participao. Nesse sentido, interessante
observar o fato de que tambm no perodo 2006-2009 que se relata a criao de
58% dos 953 conselhos das cidades ou de poltica urbana nos municpios.
Observa-se, corroborando a hiptese de correlao entre a elaborao dos
planos e a criao de rgos colegiados de poltica urbana, que nos municpios de
menor porte a existncia, a elaborao e a reviso de planos diretores so fatores
que esto proporcionalmente relacionados existncia de conselhos das cidades ou
de poltica urbana. Na classe de municpios que tm at 100.000 habitantes, aqueles
que informam possuir plano diretor tm probabilidade entre cinco e seis vezes
superior de indicar a existncia de Conselho de Poltica Urbana do que aqueles que
no possuem plano. Quando informam que h processos de elaborao ou reviso
em curso, tambm h um sensvel aumento dessa probabilidade. Apesar de no ser
possvel neste caso isolar com segurana as variveis que influenciaram no
aumento de rgos colegiados de poltica urbana nos municpios, plausvel a
hiptese da significativa influncia da obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da
Cidade e da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos
encampada pelo Ministrio das Cidades.
No mesmo sentido, os resultados da pesquisa da Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos informam
que 435 (86%) dos 504 planos diretores analisados preveem a criao de rgo
colegiado na prpria lei do plano, eventualmente sobrepondo atribuies com
conselhos j existentes (SANTOS, 2011, p.258-60). Tambm se constatou que,
apesar de constitudo pela Lei, em alguns casos o conselho carece de
regulamentao que estabelea o carter, as atribuies, a composio e outros
aspectos essenciais para o efetivo funcionamento.
A despeito da evidente ampliao dos denominados espaos democrticos
sobre a questo urbana e da sua plausvel correlao com o ciclo recente de
elaborao dos planos diretores participativos, o campo da reforma urbana no
escapa da sensao de mal-estar, enunciada por Lavalle (2012) como expresso
de certa crise da participao que acomete diferentes campos polticos que
investiram na gesto democrtica. Talvez porque o informe sobre a ampliao
vertiginosa e larga disseminao de institutos participativos, que tornam o Brasil

146
incomparvel a outros pases em termos de institucionalizao da participao
92
,
resultem de uma espcie peculiar de accountability tautolgica dos atores que se
engajaram na defesa da participao como forma de construir outra sociedade: a
ampliao dos espaos democrticos como resultado das conquistas da
democracia.
As crticas, no entanto, passam por outros caminhos e, com frequncia,
questionam o carter da participao em estruturas polticas nativamente
antidemocrticas. Baierle (2012), refletindo sobre o desenvolvimentismo
financeirizado brasileiro e a inescapabilidade do progresso nas cidades brasileiras,
afirma que
Da promessa de fortalecimento da soberania popular atravs da
democracia participativa chegamos excluso participativa [...], a
excluso social promovida com o consentimento ativo dos excludos,
para fins legais e polticos [...], um espao para negociao dos termos
de rendio e de prazos at o enquadramento em novas modalidades
de normalizao social. (BAIERLE, 2012, p.12-3)
Baierle (2012, p.) afirma que a participao haveria sucumbido aos ditames
da produo capitalista das cidades, transformando associaes de moradores e
sociedades de amigos de bairros em sndicos, responsveis pelas mediaes e
reivindicaes de melhorias locais.
Ainda nessa linha crtica, a aposta poltica no planejamento participativo
tomada no apenas como equvoco, mas como raiz mesma do enfraquecimento
poltico dos segmentos populares. Burnett (2009), por exemplo, defende a tese de
que
os esforos tericos e prticos para constituio de um novo
planejamento urbano, democrtico e popular, por meio da exigncia
constitucional de Planos Diretores, ao priorizarem aes reformistas
no interior dos aparelhos e da burocracia do Estado, atravs da
Campanha dos Planos Diretores Participativos, apesar do empenho
em mobilizar entidades e lideranas populares em centenas de
municpios em torno da questo urbana, contriburam decisivamente
para a descaracterizao do Movimento de Reforma Urbana,
assimilao de valores capitalistas e enfraquecimento de suas bases
populares, de resto j em refluxo devido a constituio de uma nova
hegemonia capitalista no pas, ocorrida sob influncia das foras
polticas e econmicas do neoliberalismo e que se agrava devido a
opo parlamentar do Partido dos Trabalhadores (BURNETT, 2009, p.
24).

92
Sobre os dados quantitativos de participao popular nas polticas urbanas, ver Santos (2011).

147
As crticas de Baierle e Burnett so dados importantes na medida em que
informam sobre o posicionamento de dois militantes da reforma urbana que se
tornaram, em certa medida, descrentes dos rumos da gesto democrtica que
orientaram o projeto da reforma urbana, os marcos institucionais da poltica urbana
brasileira e a elaborao dos planos diretores participativos.
Mas, como destaca Lavalle (2012), essa informao no chega como
exclusividade do campo da reforma urbana; a crise da participao sentida nos
mais diferentes campos polticos em que se institucionalizou (sade, educao,
assistncia social, s para citar os exemplos mais capilarizados). Seria necessrio,
ento, estabelecer parmetros para avaliar esta crise.
Parte da literatura recente sobre participao democrtica no Brasil denota
que o refluxo da mobilizao popular no um fenmeno restrito ao campo da
Reforma Urbana. No ltimo nmero publicado da Revista Lua Nova, destinado a
fazer um dossi das questes de representao e participao, com o ttulo Aps a
Participao, Lavalle afirma que no Brasil ocorreu um processo histrico [...] que
transformou a participao em uma feio institucional do Estado (LAVALLE, 2011).
Esse processo foi acompanhado de uma inflexo nas pesquisas e nos debates
tericos sobre participao configurando um cenrio ps-participativo de indagaes
que em muitos sentidos, encontra-se frente do estado da arte na literatura
internacional (LAVALLE, 2011).
Segundo esse autor, a definio de ps-participativo no quer remeter ideia
de questionamento do mrito da participao ou superao das promessas a ela
associadas, mas ao reconhecimento de que as questes mudaram aps a
institucionalizao em larga escala de arranjos participativos e a plena insero de
atores sociais em instncias de controle sobre polticas pblicas com trajetrias que
j contam com pelo menos uma dcada de existncia (LAVALLE, 2011). Assim
no mais parece oportuno postular conexes normativas
eventualmente plausveis em vez de pesquisar os processos de
participao em curso e de lhes extrair suas implicaes mais gerais
no plano da teoria. Sem enfrentar presses ou desafios contextuais
semelhantes, parte nada desprezvel do debate internacional continua
informado por compreenses da participao como engajamento
informal que exprime reclamos de incluso. Enquanto essas
compreenses descansam facilmente em consensos normativos sobre
o valor da participao, o cenrio ps-participativo no Brasil induz a
pesquisar questes que escapam do terreno confortvel desses
consensos, questes por vezes espinhosas que ampliam nosso

148
conhecimento sobre processos de participao relativamente estveis
(LAVALLE, 2011).
A tarefa terica indicada por Lavalle (2011) se apresenta com especial
dificuldade na anlise dos planos diretores participativos, pois parte importante dos
pesquisadores da rea do Planejamento Urbano e Regional que se dedicam ao
estudo das questes da participao simpatizante ou militante da reforma urbana.
Na leitura da produo neste campo, frequentemente possvel perceber a
amalgamao entre os consensos normativos e a pesquisa sobre os processos de
participao em curso. Em outras palavras, a produo terica remete com
frequncia ao que fazer em termos de participao ou a constatao de que a
evoluo institucional dos espaos participativos produz como consequncia a
democratizao da gesto. Mesmo diante dessa constatao, e at mesmo por esse
motivo, prope-se aqui contribuir com o esforo terico no sentido de compreender a
questo da gesto democrtica no recente ciclo de planos diretores no Brasil.
Apesar de constituir uma ampla base de dados sobre os planos diretores, as
pesquisas do IBGE e da Rede de Avaliao no permitem aprofundar a
compreenso sobre os processos de participao. Um trabalho que pode contribuir
para tanto foi desenvolvido por Pilotto, Vargas de Faria e Araujo (2008), com o
objetivo de investigar a disputa de interesses no processo participativo de
elaborao dos planos diretores em trs municpios da Regio Metropolitana de
Curitiba. Por meio de anlise de contedo, a pesquisa consistiu em: (i) identificar as
questes reivindicadas durante o processo participativo, a partir dos registros (atas,
relatrios, gravaes, etc.) encontrados e classific-las em funo da sua aderncia
a interesses de classe
93
; (ii) verificar qual o resultado obtido, ou seja, de que forma
as questes foram incorporadas lei do plano diretor; (iii) comparar os resultados
com as reivindicaes para analisar quais interesses foram privilegiados ao final do
processo.
A primeira dificuldade relatada pelos autores foi encontrar municpios que
tivessem produzido registros significativos dos processos participativos relacionados
aos planos diretores. Diversos municpios da Regio Metropolitana foram contatados
e poucos dispunham ou disponibilizavam os registros, restando importantes
dificuldades em acessar o material para a pesquisa.

93
Utilizou-se como referncia para essa classificao o trabalho de Harvey (1982), que discute os conflitos de
classe no ambiente construdo.

149
A segunda constatao foi a ausncia de identificao ou de referncia aos
interlocutores nos registros encontrados, especialmente em atas e relatrios. Os
pronunciamentos foram registrados e sistematizados quase sempre como
demandas da populao, ou seja, apresentavam-se como provenientes de um ente
geral e abstrato, portanto, como registros supostamente livres das especificidades
que as tornariam interesses especficos. Assim, argumentam os autores, ao tom-las
como interesse de todos (interesse pblico), busca-se conferir um sentido objetivo s
questes expressas durante o processo participativo (PILOTTO, VARGAS DE
FARIA e ARAUJO, 2008). Para Rorty (1993), esse processo de objetivao est
arraigado na tradio do pensamento e da cultura ocidental. O autor afirma que
Enquanto uma pessoa (...) busca objetividade, ela se distancia das
pessoas reais sua volta no por recusar-se como um membro de
algum outro grupo imaginrio ou real, mas sim por ligar-se a algo que
pode ser descrito como sem referncia a quaisquer seres humanos
particulares. A tradio na cultura ocidental que se centra na noo de
busca da Verdade (...) o exemplo mais claro da tentativa de
encontrar um sentido na existncia de algum afastando-se da
solidariedade em direo objetividade. A ideia de verdade como algo
a ser buscado por si mesmo, no porque ser bom para o prprio
indivduo ou para a comunidade real ou imaginria de algum, o
tema central desta tradio. (...) Ns somos os herdeiros desta
tradio objetivista, que se centra em torno da suposio de que
devemos nos afastar de nossa comunidade o suficiente para examin-
la luz de algo que a transcende, a saber, aquilo que ela tem em
comum com todas as outras comunidades humanas, reais e possveis.
(RORTY, 1993, p.109-10)
Esse afastamento, que procura eliminar a referncia a pessoas ou grupos
particulares, especficos, produzido no apenas pela lei do plano diretor como
poderia se esperar da tradio universalista do direito , mas tambm pelo prprio
registro do processo participativo. Poderia se aventar a hiptese de que o prprio
mtodo de participao como tcnica construda nessa mesma tradio teria
influncia importante nesse distanciamento objetivista. necessrio lembrar que
os critrios para seleo dos planos analisados na pesquisa supracitada foram: (i) a
efetiva realizao de um processo participativo; e (ii) a disponibilidade de registros
sobre esse processo. O que se pde perceber nos trs planos analisados que
estes seguiram, com pequenas variaes, a metodologia largamente difundida pelo
Ministrio das Cidades e referenciada em publicaes (BRASIL, 2005) , que
indica a leitura da Cidade que Temos para propor uma Cidade que Queremos. Na
leitura da Cidade que Temos propala-se a conjugao entre o saber tcnico e o

150
saber popular, resultando em um diagnstico participativo (PILOTTO, VARGAS DE
FARIA E ARAUJO, 2008).
Nessa concepo ou metodologia os registros das audincias pblicas,
oficinas ou reunies para debater o planejamento da cidade identificam demandas
ou reivindicaes que so sistematizadas segundo critrios tcnicos (ditos
cientficos) ou mesmo legais, como, por exemplo, os princpios da legislao
(Constituio Federal, Estatuto da Cidade). Esses critrios, na medida em que
transcendem as relaes daqueles sujeitos participantes em particular, exprimem
um carter objetivista (PILOTTO, VARGAS DE FARIA E ARAUJO, 2008).
Esse argumento no pode ser confundido, de maneira alguma, com uma
reposio do debate entre racionalismo e empirismo, ou seja, da precedncia da
razo ou da experincia. Prope-se, pelo contrrio, assim como Lefebvre (1975),
que no possvel estabelecer uma dissociao entre concreto e abstrato, entre
objetivo e subjetivo. Por isso, as falas s poderiam ser efetivamente compreendidas
luz das relaes entre os sujeitos que as expressam. A generalizao esvazia o
significado das falas, pois a tentativa de universalizao constitui-se, ao mesmo
tempo, em uma abstrao com pretenso de objetividade, dissociada dos sujeitos e
do real concreto. O sujeito real desaparece, dando lugar ao sujeito abstrato. Essa
dissociao, que seria prpria da lgica formal, segundo Lefebvre (1975), produz um
conhecimento que se pretende independente dos sujeitos. As reivindicaes dos
processos participativos tornam-se, assim, discursos sem sujeitos.
Os autores da pesquisa argumentam que nesse sentido que se evidencia o
carter positivista dos planos participativos analisados, que traduzem uma razo
sem sujeitos e tm seu pice na formulao de uma legislao que busca um carter
universal. Para Sousa Santos (2006), essa concepo de conhecimento equipara,
com pretenso de totalidade, todas as formas de conhecimento; assim, toda
complexidade pode ser reduzida, quantificada matematicamente e classificada, de
forma a facilitar a compreenso do todo, independentemente do objeto de estudo,
seja ele natural ou social. Concepo que predomina no campo da cincia e da
tcnica, mas em especial do direito, com efeitos significativos na forma como se
produzem os instrumentos legislativos, nesse caso, os planos diretores.
Assim, a indeterminao dos sujeitos, que autonomiza intencionalmente o
discurso e lhe confere objetividade, constitui ao mesmo tempo seu esvaziamento.
Esse fator pode ser percebido na medida em que demandas identificadas como

151
prprias da classe trabalhadora foram incorporadas na legislao elaborada, mas
sofreram uma transmutao de significado, servindo, na prtica do planejamento
urbano dos municpios, para garantir condies de reproduo do capital imobilirio.
Os cdigos acionados para operar essa transmutao, ainda que apresentassem
peculiaridades locais, foram, em grande medida, aqueles legitimados e
disseminados pela legislao vigente, pelas polticas e campanhas pblicas e pelo
prprio iderio da reforma urbana.
Na anlise do Programa Minha Casa Minha Vida, Arantes e Fix (2010)
identificam que a afirmao de um discurso pautado por demandas sociais no
opera necessariamente no sentido de atend-las. O problema da moradia real e
talvez seja um dos mais importantes no Brasil. [...] o Minha Casa, Minha Vida alou
a habitao a um "problema nacional" de primeira ordem, mas o definiu segundo
critrios do capital, ou da frao do capital representada pelo circuito imobilirio
(ARANTES e FIX, 2010)
Mesmo a incorporao de signos prprios ou originados nas classes
populares no significa, portanto, que seu contedo ou sentido visado tenha sido
efetivamente apropriado. Por isso, resta necessrio colocar em perspectiva a
afirmao de Oliveira e Biasotto (2011, p.95-7) de que ao menos foi possvel
perceber, a partir da pesquisa da Rede de Avaliao, a incorporao de uma
vertente discursiva que enfatiza a funo social da propriedade e da cidade em
disputa com outras influncias de grande poder disseminador, como as agendas e
modelos que divulgam a receita da ampliao da competitividade urbana e da
sustentabilidade das cidades (OLIVEIRA E BIASOTTO, 2011, p.97).
O discurso incorporado funo de uma razo consensual que obnubila, em
grande medida, os conflitos. Os resultados da participao, que reivindicam
transformaes concretas na cidade, so reduzidos a conceitos abstratos,
especialmente aqueles j previstos na esfera constitucional, sobre os quais h
pouca oposio e que, de fato, no determinam uma ao positiva do Estado. Ainda
assim, o discurso da reforma urbana investe na defesa de uma gesto democrtica e
participativa na elaborao e implantao dos planos diretores
94
. A contradio
que a perspectiva de gesto democrtica que opera no planejamento urbano
participativo induz, exatamente, construo dos acordos entre diferentes

94
Afinal, como conclui Lavalle (2012), a maioria dos conselheiros de polticas pblicas reconhece os limites, mas
afirma que melhor com do que sem participao.

152
segmentos sociais, acordos que para serem possveis, traduzem-se no
esvaziamento dos conflitos. O papel que o plano diretor joga , portanto, de
constituir a arena e o produto da construo do consenso.




153
4. CONSIDERAES FINAIS
Na ltima dcada, testemunhou-se no Brasil um ciclo de intensa atividade
planejadora na esfera municipal, com a disseminao do plano diretor como
instrumento de poltica urbana no nvel local. A obrigatoriedade legal, estabelecida
no Estatuto da Cidade e na Constituio de 1988, de que os municpios com mais de
20 mil habitantes tivessem seus planos aprovados, no pode ser assumida como
nica explicao para esse fenmeno. O fato de mais de 60% dos municpios
brasileiros (dentre os quais muitos isentos da obrigatoriedade) possurem ou terem
iniciado a elaborao de seus planos diretores precisa ser investigado como parte
de um processo poltico de afirmao de um iderio.
Analisando a mudana do prestgio e da associao de sentidos ao plano
diretor como resultado de um investimento poltico para a sua reinveno que
combinou, entre outros aspectos, mobilizaes em torno de conquistas legais,
disputas institucionais e conflitos ideolgicos defendeu-se a tese de que o plano
diretor serviu afirmao de um consenso sobre os elementos constituintes da
ideologia que institui uma determinada ordem poltica no corpo social da reforma
urbana. Assim, o plano diretor se constituiu no apenas como recurso simblico,
mas como ambiente de relaes de poder.
Essa trajetria que progressivamente incorporou o planejamento urbano
politizado ideologia poltica da reforma urbana constitui uma estratgia poltica
que, para buscar efetividade, precisou estabelecer diferenas entre um novo
planejamento e um planejamento antigo, precisou conferir ao novo uma identidade e
precisou afirm-lo como mais adequado soluo dos problemas da realidade
brasileira. A histria, portanto, foi objeto de uma interpretao orientada pelas
questes que emergiam do contexto de afirmao poltica da reforma urbana. Em
certo sentido, o presente preside o passado. Dialeticamente, se os homens fazem a
sua prpria histria, mas no a fazem segundo a sua livre vontade; no a fazem sob
circunstncias de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente,
legadas e transmitidas pelo passado (MARX, 1977, p.6), o prprio passado
acionado segundo as exigncias do presente. Reclamam-se representaes sobre o
passado, que so representaes do tempo histrico e que informam sobre os
reclamantes. Da crtica s origens e formao do planejamento urbano no Brasil,

154
se permite destilar parte dos ideais do novo planejamento: a participao poltica, a
adeso aos interesses populares, a inscrio na realidade da produo capitalista
das cidades brasileiras etc.
A anunciao dos novos propsitos apenas um dos aspectos do
investimento poltico na apropriao do planejamento urbano, e mais
especificamente dos planos diretores, pela ideologia poltica da reforma urbana. A
negao do passado, que sustenta a ressalva da imposio do plano diretor pelas
foras conservadoras, permite, ao mesmo tempo, delinear a disputa ideolgica pelo
novo, que seguir sendo confrontado com outros contrrios, como o planejamento
estratgico, por exemplo. Mas, alm disso, h uma intensa produo de sentido,
uma disseminao de exemplos, do que deveria ser a aplicao dos instrumentos
urbansticos comprometida com a reforma urbana. Experincias de elaborao e
implementao de planos diretores, cartilhas, guias e uma produo significativa de
artigos e livros contribuem para estabelecer os marcos fundamentais do
planejamento urbano politizado. Ao mesmo tempo, segue-se o embate institucional,
com a disputa pela aprovao do Estatuto da Cidade.
O prprio Estatuto constitui-se em importante recurso simblico, na medida
em que a despeito de conter instrumentos potencialmente favorveis
dinamizao imobiliria e mesmo aqueles associados idealmente reforma urbana
poderem ser utilizados com outros propsitos proclamado como conquista da
reforma urbana, como marco jurdico institucional por excelncia da afirmao do
direito cidade. A criao do Ministrio das Cidades e a Campanha Nacional Plano
Diretor Participativo: Cidade de Todos conferem novo e importante impulso na
afirmao do planejamento urbano politizado, pois jogam a favor os aparelhos de
produo ideolgica do Estado. O plano diretor deixa de ser enunciado como um
instrumento tecnocrtico, ideolgico, legitimador do autoritarismo, que agudiza a
segregao socioespacial, para ser um instrumento na luta pela reforma urbana.
Apesar do sucesso dessa transformao no campo simblico e institucional,
no se acompanha o mesmo desempenho na mitigao da crise urbana
95
. Esta
constatao alimenta a crtica s opes institucionais da luta pela reforma urbana,
afirmando que o movimento enveredou pelo campo prprio da dominao burguesa
o do direito e do Estado , que foi cooptado ou seduzido pelas posies de poder.

95
Maricato (2012)

155
Uma crtica apoiada em uma viso teleolgica do Estado, do direito e da ideologia,
que seriam sempre orientados pela reproduo da dominao, pela continuidade do
capitalismo e pela conservao de relaes de poder. A despeito da importncia e
pertinncia do reconhecimento do carter de classe do Estado, uma crtica que
afirma a sua predeterminao. Uma crtica que, enfim, subdimensiona a importncia
das disputas simblicas e do conflito ideolgico e, por esse motivo, contribui para o
desconhecimento do papel dos planos diretores na reforma urbana.
No planejamento urbano politizado se produzem diagnsticos, interpretaes
e prognsticos que, dialeticamente, afirmam e obnubilam valores e hierarquias de
sentido e de autoridade. O propsito deste trabalho foi compreender o papel que o
plano diretor participativo operou na consolidao da ideologia poltica de uma
hegemonia contra-hegemnica, pois se os planos diretores expressam atualmente
algum consenso, no o do empresariamento urbano ou de uma perspectiva
neoliberal sobre as cidades. Assumindo seu carter ideolgico e fetichizado (Villaa,
2004 e Burnett, 2009), mas reconhecendo sua apropriao pela reforma urbana
(RIBEIRO e SANTOS JR., 2011), afirma-se que o plano diretor serviu afirmao de
um consenso, na medida em que forneceu o contedo (os princpios da reforma
urbana), a arena (o planejamento participativo) e autorizou os agentes (os
segmentos). Contribuiu, portanto, para consolidao de um iderio consensuado
que, tambm, institui uma ordem poltica no corpo social da reforma urbana.
No entanto, esse quadro de referncia, este frame ideolgico, apresenta seus
prprios limites, lacunas e contradies que foram interpeladas a partir da anlise de
seus principais seus elementos constituintes: i) o municipalismo e o poder local; ii) a
induo do desenvolvimento urbano e relao com a funo social da propriedade
urbana; iii) a regularizao fundiria e urbanstica e o direito cidade; e iv) a gesto
democrtica.
Inicialmente, procurou-se compreender a afirmao da esfera municipal,
associada valorizao do poder local, como elemento importante na construo do
discurso da reforma urbana. Em decorrncia desta afirmao, as disputas polticas e
ideolgicas no mbito municipal adquiriram status privilegiado, inclusive no que se
refere ao planejamento urbano e a inverso da prioridade de investimentos nas
cidades. Procurou-se demonstrar, contudo, que a afirmao dos municpios como
expresso da descentralizao e da democratizao, pela suposta aproximao dos

156
cidados aos espaos polticos decisrios, permeada por contradies em relao
s dinmicas locais e s interaes com outras escalas de poder.
Em seguida, abordou-se a construo da ideia de funo social da
propriedade e a sua relao com a noo de desenvolvimento urbano, indicando os
paradoxais entendimentos que subsidiam a utilizao de instrumentos urbansticos
que teriam por objetivo a promoo das funes sociais da cidade. Destacou-se a
polissemia associada a esses conceitos e as ordens de justificao que
fundamentam o planejamento urbano e a regulao do solo e do mercado de terras.
No terceiro tema, analisaram-se a regularizao fundiria e urbanstica e as
contradies entre a lei e o direito cidade. Neste item, procurou-se explorar os
paradoxos entre a titularidade e as garantias do direito de morar e a legislao
urbanstica, inclusive, nos prprios instrumentos de regularizao.
Finalmente discutiu-se a ampliao progressiva dos espaos institucionais de
participao poltica permeada pela contradio de que, cada vez mais, h menos
sobre o que participar. A ideia de consenso ativo de Rancire (1995) contribuiu para
discusso deste tema e suas implicaes no campo do planejamento urbano.
Na anlise dessas contradies se pretendeu rediscutir a tese da fetichizao
do plano diretor (BURNETT, 2009) a partir da compreenso de que os instrumentos
urbansticos que prope no contm, em si mesmos, os propsitos da reforma
urbana; separados destes fins, podem ser funcionais a outros interesses. Ainda
assim, a afirmao de um consenso sobre o planejamento urbano politizado, cumpre
funes propriamente ideolgicas, como se procurou demonstrar. Mas como todo
trabalho, este tambm apresenta seus limites. A constatao de que em certa
medida o deslocamento das ideias foi funcional, apesar de no necessariamente
intencional, afirmao de uma perspectiva de reforma urbana, poderia ser
aprofundada. Como destaca Novais (2010), para aprofundar a compreenso sobre a
dinmica da disseminao de ideias no planejamento urbano, seria necessrio
investigar tambm a dinmica dos diversos atores que operam nesta circulao.
Esta parte do trabalho foi apenas parcialmente realizada, mas acredita-se que a
vertente explicativa proposta pode subsidiar outras pesquisas neste sentido. Para
isso, os trabalhos de Gusso (2012) e a pesquisa em andamento da Ftima Tardin
sobre o Frum Nacional de Reforma Urbana podem ser importantes referncias.
Finalmente, cabe lembrar que, apesar da nfase analtica deste trabalho, o
planejamento urbano no se resume sua dimenso simblica e ideolgica

157
(RANDOLPH, 2007). O envolvimento de sujeitos polticos em processos concretos
de elaborao de planos diretores pode revelar outras dimenses polticas do
planejamento urbano, que poderiam ser mais bem investigadas em estudos de caso.
Em estudos deste tipo, mesmo as dimenses simblicas discutidas nesta tese
podem assumir outros sentidos, a depender das relaes de poder s quais os
processos especficos estivessem subsumidos.

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