? $ . $ $ $ ' $ $ !

}
umta e dii
* C c ? ? r ."
H a c i e n d a P b l i c a
Una primera aproximacin
al sector pblico
Yo no hago chistes, simplemente observo al gobierno y cuento lo que
hace.
WlL L ROGERS
A
NTES de describir con detalle la hacienda pblica estadounidense, comentaremos bre
vemente el marco legal en el que el gobierno desarrolla sus actividades de carcter
econmico. A continuacin, haremos referencia a los problemas que surgen cuando trata
mos de expresar en trminos cuantitativos el papel del sector pblico en la economa.
El marco
El gobierno federal
El artculo 1, seccin 8, de la Constitucin concede al Congreso la potestad para pagar las
deudas y para proveer la defensa comn y el bienestar general de los Estados Unidos. A
lo largo del tiempo, el concepto de bienestar general ha sido interpretado de forma muy
abierta, tanto por el Congreso como por los tribunales, y en la actualidad tal disposicin
no establece ninguna limitacin efectiva sobre los gastos del sector pblico1. La Constitucin
no limita la cuanta del gasto federal, ni en trminos absolutos ni en relacin al conjunto
de la economa. Las propuestas de gasto (como prcticamente todas las leyes) pueden par
tir de cualquiera de las cmaras del Congreso. Tales iniciativas adquieren rango legal cuan
do son aprobadas por mayora en las votaciones realizadas en ambas cmaras y se ratifi-
legal
En la Constitucin se reflejan las preocupaciones de los Padres Fundadores en relacin
con la intervencin pblica en la economa. Comentaremos en primer lugar las disposicio
nes constitucionales que se refieren a las actividades del gobierno federal en materia de gas
tos e impuestos, y despus nos centraremos en el nivel estatal.
1 El artculo 1 tambin obliga a la realizacin de ciertos gastos. Por ejemplo, el Congreso deber disponer
de los fondos necesarios para mantener tanto un ejrcito como un sistema judicial.
can por el presidente. Si el presidente vetase una iniciativa de gasto, an podra convertir
se en ley si fuera aprobada por una mayora de dos tercios en ambas cmaras.
Cmo financia el Congreso estos gastos? Las potestades tributarias federales se con
templan en el artculo 1, seccin 8: El Congreso tendr poder para establecer y recaudar tri
butos, contribuciones, aranceles y accisas. A diferencia de las iniciativas de gasto, todas las
iniciativas para obtener ingresos debern partir de la Cmara de Representantes (artculo 1,
seccin 7).
A la vista de la enorme insatisfaccin existente con la poltica impositiva britnica duran
te el periodo colonial, no es sorprendente la gran cautela con la que se limit el poder tri
butario gubernamental, como ponen de manifiesto los siguientes prrafos:
1. Todos los tributos, aranceles y accisas deben ser uniformes en todo el territorio de
los Estados Unidos (artculo 1, seccin 8). El Congreso no puede discriminar entre los
estados a la hora de establecer los tipos impositivos. Si el gobierno federal introduce un
impuesto sobre los carburantes el tipo debe ser el mismo en todos los estados, lo que no
implica que la cantidad recaudada per capita vaya a ser la misma en cada uno de ellos.
Presumiblemente, los estados en los que los individuos utilicen sus vehculos en mayor
medida soportarn una carga fiscal ms elevada, en iguales circunstancias. Por tanto, es
posible (y de hecho muy probable) que algunos impuestos perjudiquen ms a unos estados
que a otros2.
2. No ... se establecer impuesto directo alguno que no guarde proporcin con el censo
o registro que en una seccin previa de este documento se orden confeccionar3(artculo
1, seccin 9). Un impuesto directo es el que recae sobre una persona, a diferencia del que
grava un bien. En esencia, esta disposicin establece que si la poblacin del Estado A dupli
ca la del Estado B, cualquier impuesto directo introducido por el Congreso deber estar dise
ado de tal manera que proporcione al Estado A el doble de recaudacin que al Estado B.
A finales del siglo XIX, los intentos de introducir un impuesto federal sobre la renta
fueron declarados inconstitucionales por el Tribunal Supremo debido a que esta frmula de
gravamen daba lugar a niveles de imposicin estatales que no eran proporcionales a la pobla
cin. Ante tal decisin, la nica forma de establecer un impuesto sobre la renta era la apro
bacin de una enmienda constitucional. La 16- Enmienda, ratificada en 1913, determina que
el Congreso tendr la potestad de establecer y recaudar impuestos sobre las rentas, sea cual
sea su fuente, sin prorratearlos entre los diferentes estados y sin considerar los censos o
registros de poblacin. En la actualidad, el impuesto sobre la renta personal es uno de los
pilares del sistema de ingresos federal.
3. Ninguna persona ser ... privada de su vida, su libertad o sus propiedades sin el debi
do procedimiento legal; tampoco se podr disponer de la propiedad privada para uso pbli
co sin una justa compensacin (5.- Enmienda). Desde la perspectiva de la poltica impo
sitiva esta disposicin implica que las diferencias en el trato derivadas de la legislacin
fiscal deben ser razonables. No obstante, no siempre es fcil determinar qu diferencias
son razonables; establecer esta distincin es una tarea que se lleva a cabo en el marco
del proceso legislativo y judicial.
4. No se establecer ningn impuesto o arancel sobre los artculos exportados por
cualquiera de los Estados (artculo 1, seccin 9). Esta disposicin se introdujo para garan
tizar a los estados del sur que sus exportaciones de tabaco y otros bienes no sufriran nin
2 Nunca, a lo largo de la historia, se ha abolido una norma fiscal por violar esta clusula. Sin embargo, esto casi
ocurri a comienzos de los aos ochenta. El Congreso aprob un impuesto sobre el petrleo que dejaba exento al crudo
proveniente de los yacimientos del North Slope, en el norte de Alaska. Un tribunal federal de distrito sentenci que
el impuesto era inconstitucional, pero esta decisin fue finalmente revocada por el Tribunal Supremo.
3 (N.T.) La norma se refiere a la seccin 2 del mismo artculo 1 de la Constitucin.
gn riesgo como consecuencia de la poltica del gobierno central. El efecto de esta clu
sula en el desarrollo del sistema de financiacin pblica ha sido muy limitado.
El gobierno federal no est obligado a financiar todos sus gastos a travs de impuestos.
Si los gastos superan a los ingresos, tiene la facultad de pedir prstamos con el respaldo
de los Estados Unidos (artculo 1, seccin 8). Recientemente, ha recibido cierto apoyo
una iniciativa dirigida a enmendar la Constitucin para hacer obligatorio el equilibrio pre
supuestario en el nivel federal, sin que de momento se haya aprobado.
Hgig'
S
Los gobiernos estatales y locales
De acuerdo con la 10 Enmienda, Los poderes que la Constitucin no delega a los Estados
Unidos ni prohbe a los estados, estn reservados a cada uno de los estados y al pueblo.
En consecuencia, los estados no necesitan una autorizacin especial para realizar su acti
vidad en materia de gastos e impuestos. No obstante, la Constitucin s que introduce algu
nas limitaciones a la actividad econmica estatal, al establecer, en el artculo 1, seccin 10,
que ningn estado introducir impuestos o aranceles sobre las exportaciones e importa
ciones sin el consentimiento del Congreso. De esta forma, la poltica econmica interna
cional queda en manos del gobierno federal. Adems, de acuerdo con la interpretacin de
algunas disposiciones constitucionales, los estados no podrn introducir impuestos de forma
arbitraria, discriminar a los residentes en otros estados, ni aplicar impuestos sobre los bie
nes importados de otros estados. En el ao 1986, por ejemplo, el Tribunal Supremo decla
r inconstitucional una ley del estado de Alaska que estableca que el 95 por 100 de los
trabajadores empleados en proyectos pblicos deban ser originarios de tal estado.
Los estados pueden autolimitarse en materia de gastos e ingresos a travs de sus pro
pias constituciones. De hecho, las constituciones estatales presentan substanciales diferen
cias en cuanto a la regulacin de las materias de carcter econmico que les competen. En
los ltimos aos, uno de los desarrollos ms interesantes de la hacienda pblica ha sido la
tendencia de algunos de los estados a introducir enmiendas en sus constituciones, para
limitar la cuanta del gasto pblico.
Desde el punto de vista jurdico, el poder de los gobiernos locales para realizar gastos
y obtener ingresos se deriva de los estados. En palabras de un juez del siglo xix:
Las corporaciones municipales deben su origen al poder legislativo (estatal), del que emanan en
su totalidad sus poderes y derechos. El estado les proporciona su aliento vital, sin el que no pue
den existir. Tal como las crea, podra destruirlas. Y si puede destruirlas, tambin puede recortar
sus poderes y controlarlas. (City of Clinton v. Cedar Rapids, 1868).
No obstante, sera un error considerar que los entes locales carecen de autonoma fis
cal. Un gran nmero de pueblos y ciudades disfrutan de un poder poltico considerable y
no se limitan a responder de forma pasiva a las directrices de los gobiernos estatales y
federal. En los ltimos aos, se ha producido un aumento de la competencia entre los esta
dos y las ciudades para conseguir fondos federales. Sorprendentemente, los gobiernos loca
les a menudo han tenido ms xito como grupo de presin en la obtencin de estos fondos
que los propios estados.
La dimensin del sector pblico
En el discurso sobre el Estado de la Unin de 1996, el presidente Clinton declar que la
era de un sector pblico grande ha finalizado. Tal afirmacin presupone que existe una
forma de determinar si el sector pblico es o no es grande. La pregunta sera: cmo
podemos medir la dimensin del sector pblico?
Una medida habitualmente utilizada por polticos y periodistas es el nmero de traba
jadores del sector pblico. Sin embargo, las conclusiones sobre la dimensin del sector
pblico derivadas del nmero de sus empleados pueden resultar engaosas. Considrese un
pas en el que unos pocos funcionarios manejan un potente ordenador responsable de tomar
todas las decisiones de carcter econmico. En este pas, el nmero de personas en la
nmina del gobierno subestimara, sin duda, la importancia del sector pblico. De forma
similar, sera fcil construir un escenario en el que la existencia de un gran nmero de tra
bajadores pblicos fuera compatible con un sector pblico relativamente dbil. En conse
cuencia, aunque el nmero de funcionarios es un indicador til para muchos fines, no arro
ja ninguna luz sobre la cuestin principal: el grado en que los recursos de una sociedad se
encuentran sometidos al control gubernamental.
Una aproximacin ms sensata y generalizada consiste en calibrar la dimensin del
sector pblico a partir de su volumen anual de gasto, que puede clasificarse, fundamental
mente, en tres categoras:
1. Compras de bienes y servicios. El sector pblico adquiere una gran variedad de
artculos, desde misiles hasta los servicios de los guardias forestales.
2. Transferencias de renta a favor de personas, empresas y otras administraciones. El
sector pblico recauda fondos de algunas personas u organizaciones y los transfie
re a otras. Los programas sociales de ayuda alimentaria a travs de vales o los sub
sidios a la produccin (o no produccin) agrcola seran algunos ejemplos.
3. Pago de intereses. El sector pblico a menudo recurre al crdito para financiar sus
actividades y, como cualquier otro prestatario, debe pagar una contraprestacin.
El gobierno federal recoge sus gastos de forma sistemtica en un documento denomi
nado presupuesto consolidado4. En 1996, los gastos federales (excluidas las transferencias
realizadas a favor de los gobiernos estatales y locales) ascendieron, aproximadamente, a
1,48 billones de dlares. Si aadimos el gasto realizado en ese ao por los niveles estatal
y local, alcanzaramos la cifra de 2,425 billones de dlares (Economic Report of the
President, 1997, pgs. 393, 394)5. Los datos sobre el gasto pblico son fcilmente accesi
bles y ampliamente utilizados. En general, cuando crece el gasto los ciudadanos estiman
que el peso del sector pblico ha aumentado, y viceversa.
Desgraciadamente, las cifras de gasto recogidas en el presupuesto pueden dar una ima
gen errnea de la medida en que los recursos de la sociedad se encuentran bajo el control
de los poderes pblicos. Existen al menos dos razones para ello: los mtodos de contabili-
zacin de los gastos extrapresupuestarios y los costes ocultos del sector pblico.
Problemas de contabilizacin
El cmputo de los gastos pblicos presenta algunas dificultades. Parte de ellas se deben al
papel que el sector pblico desempea como prestamista. Una de las formas en que el gobier
no puede conceder crditos es otorgar prstamos directos a las personas, empresas, enti
dades sin nimo de lucro y gobiernos locales. Estos prstamos a menudo se conceden a
4La publicacin de algn tipo de documento presupuestario es un mandato constitucional: deber publicar
se de forma peridica el registro y contabilidad regular de los gastos e ingresos de todos los fondos pblicos
(artculo 1, seccin 9).
5Las transferencias federales a los gobiernos estatales y locales ascendieron en 1996 a 214.000 millones de
dlares.
tipos de inters por debajo de los del mercado. A finales del ao 1997, los crditos vivos
correspondientes a tales prstamos ascendan a 185.000 millones de dlares. Por otra parte,
el sector pblico concede avales, garantizando el pago del principal y los intereses en el
caso de que un prestatario con garanta pblica incumpla sus compromisos. Los prstamos
a estudiantes y los prstamos hipotecarios son dos ejemplos significativos. El valor de los
prstamos garantizados en 1997 ascendi a 861.000 millones de dlares.
Cmo deberan tratarse estos programas de crdito en la contabilidad presupuestaria?
Una posibilidad consistira en reconocer los ingresos y pagos asociados a estos programas
slo en el ao en que se hagan efectivos. Para poner de relieve los problemas asociados a
este enfoque, supongamos que el gobierno avala en el presente ao un cierto nmero de
prstamos para estudiantes, con un periodo de carencia de cuatro aos. Esos avales no apa
receran en el presupuesto de este ao. Sin embargo, es de prever que en el futuro se pro
duzcan al menos algunos impagados por dichos prstamos, con lo que al conceder avales
en el momento presente el gobierno est comprometindose a realizar ciertos gastos en el
futuro. Por tanto, una opcin sensata sera utilizar el principio de devengo, que tiene en
cuenta los compromisos futuros generados por las decisiones tomadas en el presente.
Segn la legislacin vigente, el principio de devengo se utiliza para los programas de
prstamo directo y de crdito, con lo que las cifras relevantes aparecen en el presupuesto
consolidado. Sin embargo, hay otras operaciones de crdito del gobierno federal que no se
recogen en el presupuesto: es el caso de las empresas patrocinadas por el gobierno, ins
tituciones de propiedad privada consideradas generalmente cuasi pblicas debido a que son
creadas por el gobierno federal. Estas empresas proporcionan crditos a los sectores inmo
biliario, agrcola y educativo. El total de sus crditos vivos supera el billn de dlares.
Algo parecido sucede en el caso de las actividades aseguradoras del sector pblico, que
tienen tambin una gran dimensin. El principal compromiso del gobierno como asegura
dor atae a los depsitos en bancos y dems entidades financieras. El seguro de depsitos
cubri 2,88 billones de dlares en 1996.
Por ltimo, es importante sealar que, por mandato legal, el sistema de Seguridad Social
est excluido- oficialmente del presupuesto: ni los impuestos que utiliza para financiarse ni
los gastos que realiza estn incluidos en los Presupuestos del Estado. Como aparece refle
jado de forma sinttica en los Grficos 2.1 y 2.2, la Seguridad Social es el principal pro
grama de gasto pblico, y la mayora de los economistas consideran que no tiene dema
siado sentido mantenerlo fuera del presupuesto.
En definitiva, la dimensin del presupuesto pblico oficial depende de convenciones
contables bastante arbitrarias sobre las partidas que se incluyen y la forma de valorarlas.
Por tanto, hay que tener mucho cuidado a la hora de interpretar las cifras presupuestarias.
Costes ocultos del sector pblico
Algunas de las actividades pblicas tienen efectos importantes sobre la asignacin de recur
sos, aunque lleven consigo unos gastos explcitos muy bajos. Por ejemplo, la actividad regu
ladora no es, en s misma, muy cara, pero el cumplimiento de las normas puede resultar
muy gravoso. La obligacin de instalar airbags aumenta el coste de los vehculos. Los dife
rentes permisos y tasas de inspeccin encarecen la vivienda. Las regulaciones del mercado
de trabajo, como el salario mnimo, pueden generar desempleo, y la regulacin de la indus
tria farmacutica puede ralentizar el progreso cientfico.
Hay quien ha sugerido la publicacin de un presupuesto anual de regulacin que reco
ja los costes que provoca la actividad reguladora pblica sobre la economa. Con ello se
dispondra de una contabilizacin explcita de los costes de la regulacin. Desafortuna
damente, el clculo de tales costes resulta extremadamente complicado. Por ejemplo, es fcil
imaginar que incluso expertos farmacuticos tengan dificultades para ponerse de acuerdo
sobre las nuevas medicinas que podran haberse descubierto si el sector no hubiera estado
regulado. De la misma forma, es difcil estimar el efecto de la legislacin gubernamental
en materia de seguridad en el trabajo sobre los costes de produccin. A la vista de tales
problemas, es poco probable que se pueda disponer alguna vez de un presupuesto pblico
de regulacin6.
Algunas cifras
Desgraciadamente, llegamos a la conclusin de que no existe forma alguna de resumir en
una sola cifra el peso del sector pblico sobre la economa. Una vez admitida esta limita
cin, todava debemos enfrentamos al problema prctico de encontrar un indicador razo
nable de la dimensin del sector pblico que pueda utilizarse para estimar sus tendencias
de evolucin. La mayor parte de los economistas estn dispuestos a aceptar el gasto pbli
co en su definicin ms convencional como una medida til, pese a su tosquedad. Al igual
que muchos otros indicadores imperfectos, esta medida puede proporcionar una aproxima
cin til siempre que se comprendan sus limitaciones.
Teniendo en mente todas las prevenciones pertinentes, en el Cuadro 2.1. se presentan
las series temporales de las cifras de gasto agregado de todos los niveles de gobierno en
los Estados Unidos. La primera columna muestra que.los gastos anuales se han multipli
cado por ms de doscientos desde 1929. Estas cifras no son un buen indicador del creci
miento del sector pblico, por diversas razones:
1. Debido a la inflacin, el dlar ha perdido valor a lo largo del tiempo. En la colum
na 2, las cifras de gasto estn expresadas en dlares del ao 1990. En trminos rea
les, el gasto pblico en 1996 era aproximadamente 22 veces superior al de 1929.
2. La poblacin tambin ha crecido durante este periodo. Ello provoca, en s mismo,
que se demande un sector pblico mayor (por ejemplo, se requerirn ms carrete
ras y servicios de alcantarillado). La columna 3 muestra el gasto pblico real por
habitante. Utilizando este indicador, el gasto se ha multiplicado por 10 en el perio
do 1929-1996.
3. En ocasiones resulta til examinar el peso del gasto pblico en relacin con el tama
o de la economa. Si el sector pblico duplica su tamao pero la dimensin de la
economa se triplica en el mismo perodo, el peso del sector pblico habra dismi
nuido en trminos relativos. La columna 4 recoge el gasto pblico en porcentaje del
Producto Interior Bruto (PIB). En 1929, la cifra era de un 9,9 por 100 y en 1993
de un 32,2 por 100.
A la vista de estas consideraciones, las cifras recogidas en el Cuadro 2.1 ofrecen una
falsa apariencia de precisin. Aun as, no hay duda de que el papel del sector pblico ha
crecido enormemente a lo largo del tiempo. El hecho de que aproximadamente un tercio del
PIB pase por las manos del sector pblico lo convierte en una enorme potencia econmica.
Las comparaciones internacionales ayudan a poner en perspectiva los datos de los Estados
Unidos. El Cuadro 2.2 muestra los porcentajes de gasto pblico en relacin con el PIB de
varios pases desarrollados. Estos datos reflejan que no slo los Estados Unidos tienen un
sector pblico importante. De hecho, en comparacin con otros pases como Suecia o
Francia, el sector pblico estadounidense es bastante reducido.
6 Que la actividad reguladora provoque costes no significa necesariamente que sea mala. Como cualquier
otra actividad pblica, slo puede ser evaluada si se tienen en cuenta sus beneficios, adems de los costes (los
problemas que plantea el anlisis coste-beneficio se estudian en el Captulo 12).
Captulo 2. Una primera aproximacin al sector pblico 15
Cuadro 2.1. Gasto pblico estatal, local y federal (diversos aos).
(1)
Gasto total
(m.m* de dlares)
(2)
En dlares de
1990** (m.m)
(3)
En dlares de
1990 per capita
(4)
En porcentaje
del PIB
1929 10 93 767 9,9
1940 19 187 1.418 18,4
1950 61 338 2.223 21,3
1960 137 584 3.228 26,6
1970 317 994 4.848 31,3
1975 545 1.208 5.620 34,1
1980 890 1.365 5.987 32,6
1985 1.403 1.663 6.959 34,9
1990 1.847 1.847 7.418 33,3
1996 2.425 2.063 7.773 32,2
* m.m.: miles de millones.
** La conversin a dlares de 1990 se ha realizado utilizando el deflactor implcito del PIB.
Fu e n t e : Elaboracin propia a partir del Economic Report o f the President, 1997 (Washington, DC: US Government
Printing Office, 1997) pgs. 300, 304, 337, 394.
Cuadro 2.2. Gasto pblico en porcentaje del PIB (en algunos pases).
Australia 34,1 % J apn 32,2 %
Canad 42,2 % Suecia 57,6 %
Francia 46,8 % Reino Unido 37,3 %
Alemania 45,9 %
F u e n t e : Elaboracin propia a partir de las National Accounts o f 1982-1994, volumen II (Pars: OECD Department
of Economics and Statistics, 1996), diversas pginas. Las cifras corresponden al ao 1994.
Los
-fe
gastos
En este apartado abandonaremos las cifras agregadas del gasto pblico, para centramos en
su composicin. Es imposible reflejar el enorme alcance de la actividad de gasto pblico
en un cuadro sinttico. En el presupuesto federal para el ao fiscal de 1998 se necesitaron
ms de 1.000 pginas para recoger el listado de programas de gasto y su descripcin (puede
accederse a la informacin detallada a travs de la siguiente direccin de Internet:
http://www.access.gpo.gov/su_docs/budgetlindex.html).
El Grfico 2.1 recoge las principales partidas de gasto pblico en el nivel federal, en el
ao 1965 y en la actualidad; los gastos estatales y locales se reflejan en el Grfico 2.2. En
relacin con estas cifras, podemos destacar los siguientes aspectos:
La defensa nacional es un componente importante del gasto pblico, pero su peso
relativo ha disminuido a lo largo del tiempo. En 1965 representaba el 47 por 100
del presupuesto federal; esta cifra ha disminuido hasta, aproximadamente, el 17 por
100.
El peso de la Seguridad Social ha aumentado enormemente. Entre otras funciones,
este programa se ocupa de efectuar transferencias de renta a los individuos en forma
de pensiones de jubilacin. En la actualidad, constituye la principal partida de gasto
del presupuesto federal.
Grfico 2.1. Composicin de los gastos
federales.
Grfico 2.2. Composicin de los gastos
estatales y locales.
U Otros
I Intereses netos
Seguridad
Social
O Aseguramiento
de rentas
@| Medicare
S Sanidad
Defensa
Fu e n t e : Economic Report o f the President,
1997 (Washington, DC: US Government
Printing Office, 1997), pag. 391.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
rr&'-Sfc'e
1965 1993
Otros
Bienestar Social
Autopistas
ID Educacin
Fu e n t e : Economic Report o f the President,
1997 (Washington, DC: US Government
Printing Office, 1997), pag. 391.
El programa de gasto denominado Medicare, un sistema de seguro sanitario para la
poblacin de edad avanzada, ni siquiera exista en 1965; hoy absorbe el 12 por 100
del presupuesto federal.
La actividades pblicas dirigidas a fomentar el bienestar social han aumentado. Como
muestra el Grfico 2.2, entre los aos 1965 y 1993, su participacin en los presu
puestos estatales y locales se ha duplicado, pasando del 8 al 16 por 100. Al mismo
tiempo, la parte del gasto estatal y local dedicada a autopistas ha disminuido de
forma considerable.
El pago de intereses de la deuda, expresado en porcentaje del gasto federal, se ha
duplicado desde 1965. En la actualidad representa aproximadamente el 15 por 100
de dicho gasto.
Es de destacar el hecho de que el gasto en algunas de las reas que han tenido un rpi
do crecimiento, tales como la Seguridad Social o el pago de intereses, tiene un carcter
relativamente inalterable, en el sentido de que su cuanta est determinada por decisiones
previas. De hecho, gran parte del presupuesto pblico se dedica a los denominados pro
gramas de gasto comprometido, cuyo coste no se determina en una cifra preestablecida,
sino en funcin del nmero de personas que tienen derecho a la prestacin. La legislacin
reguladora de la Seguridad Social, muchos de los programas de bienestar social, las polti
cas de sostenimiento de precios agrarios, etctera, incluyen normas que determinan quines
son los beneficiarios de tales programas y qu prestacin han de recibir. Los gastos com
prometidos se encuentran, por tanto, fuera del control del gobierno actual, a no ser que ste
acometa una reforma de la normativa. De forma similar, la cuanta de los pagos por intere
ses de la deuda se encuentra determinada por los tipos de inters y por la dimensin de los
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
JgipM
al te-
dficit heredados, factores que, nuevamente, resultan difcilmente modificables por los actua
les responsables de la poltica econmica. De acuerdo con la mayora de las estimaciones,
aproximadamente tres cuartas partes del presupuesto federal son relativamente incontrola
bles en este sentido.
Los programas federales de gasto comprometido han venido creciendo a un ritmo inten
so durante los ltimos aos. De acuerdo con la estimacin realizada por la Bipartisan
Comission on Entitlement and Tax Reform (1994, pg. 9) si la poltica federal no cambia, la
cobertura de los gastos comprometidos y de los intereses de la deuda absorber en el ao 2010
la totalidad de los ingresos impositivos federales. En el Captulo 7, analizaremos si el gasto
pblico se encuentra realmente fuera de control y, de ser as, qu podra hacerse al respecto.
El desglose del gasto total por niveles de gobierno es tambin una informacin til. El
gobierno federal es responsable de, aproximadamente, el 54 por 100 de todos los gastos
directos, los estados del 20 por 100 y los entes locales del 26 por 100 (US Department of
Commerce, 1996, pg. 12). El papel de los estados y las corporaciones locales es, por tanto,
muy relevante. En partidas tales como los servicios de polica y bomberos, la educacin y el
transporte, asumen la prctica totalidad del gasto. Adems, algunos de los principales gastos
de bienestar social se canalizan a travs de los estados. En el Captulo 21 estudiaremos los
problemas que se plantean en cuanto a la coordinacin de la actividad fiscal de diferentes
niveles de gobierno.
Los ingresos
El Grfico 2.3 recoge los componentes principales del sistema impositivo federal; la infor
macin relativa a los impuestos estatales y locales se encuentra en el Grfico 2.4. En el nivel
federal, la imposicin sobre la renta personal es, actualmente, la principal fuente de ingresos,
Grfico 2.3. Composicin de los ingresos
fiscales federales.
Grfico 2.4. Composicin de los ingresos
fiscales estales y locales.
100%
t.
K
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
;
f l
.
-
. ' ''*
-

-
fe
fvl
-
flip
jp|Pf
Otros
Cotizaciones
Sociales
Impuesto sobre
Sociedades
0 Impuesto sobre
la renta personal
1965 1997
Fu e nt e : Economic Report o f the President, 1997 (Washington,
DC: US Government Printing Office, 1997), pg. 397.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
1965 1993
Fu e n t e : Economic Report o f the President, 1997 (Washington,
DC: US Government Printing Office, 1997), pag. 397.
Otros
Transferencias
del gobierno
federal
Impuesto sobre
Sociedades
Impuesto sobre
la renta personal
H Impuesto sobre
ventas
13 Impuesto sobre
la propiedad
correspondindole el 45 por 100 de la recaudacin. Debe destacarse tambin la importancia
de las cotizaciones sociales en el Grfico 2.3. Esta partida recoge la recaudacin de los impues
tos sobre las nminas que se utilizan para financiar la Seguridad Social y el programa Medicare.
En la actualidad, representan ms de un tercio de los ingresos recaudados por el gobierno fede
ral. Tambin es de resaltar la prdida de importancia recaudatoria del impuesto federal sobre
la renta de las sociedades. En 1965 representaba alrededor del 22 por 100 de los ingresos
federales; en la actualidad esta cifra se ha reducido a slo el 12 por 100. En el mbito esta
tal y local, los dos cambios ms sorprendentes son la prdida de importancia de la imposi
cin sobre la propiedad y el creciente peso de los impuestos sobre la renta personal.
El gobierno federal recauda aproximadamente el 56 por 100 de los ingresos totales. Sin
embargo, no siempre ha sido el principal recaudador. En 1902, por ejemplo, slo obtena
el 37,4 por 100 de los ingresos; el 51,3 por 100 era recaudado por los entes locales, y el
resto por los estados.
Cambios en el valor real de la deuda. En las conversaciones de la calle, habitualmen
te se considera que los impuestos son la nica fuente de ingresos del gobierno. Sin embar
go, cuando el sector pblico tiene deudas y se eleva el nivel de precios, los cambios en el
valor real de la deuda pueden representar una importante fuente de ingresos. Para com
prender el mecanismo, supongamos que a principios de ao usted debe 1.000 dlares a un
prestamista, no teniendo que devolverlos hasta el final del ao. Supongamos, adems, que
durante ese ao los precios aumentan en un 10 por 100. En este caso, los dlares que uti
lice para devolver el prstamo valdrn un 10 por 100 menos que los que usted obtuvo del
prestamista. La inflacin ha reducido el valor real de su deuda en 100 dlares (el 10 por
100 de 1.000 dlares). Desde una perspectiva diferente, podemos decir que su renta real ha
aumentado en 100 dlares como consecuencia de la inflacin. Por supuesto, al mismo tiem
po, la renta real de su prestamista ha disminuido en 100 dlares7.
A principios del ao fiscal de 1997, la deuda viva del gobierno federal era de 3,7 billo
nes de dlares. En 1997 la tasa de inflacin fue, aproximadamente, del 2,7 por 100.
Utilizando el razonamiento anterior, la inflacin redujo el valor real de la deuda federal en
cien mil millones (resultado de multiplicar 3,7 billones por 0,027). Realmente, puede con
siderarse como un ingreso del gobierno similar a cualquier otro de los recogidos en el
Grfico 2.3. Sin embargo, las reglas de contabilidad pblica, al realizar el registro de los
ingresos, excluyen las ganancias derivadas de la erosin de la deuda causada por la infla
cin. Dejamos para el Captulo 19 el anlisis ms detallado de las cuestiones relativas a la
medicin de la deuda y su importancia econmica.
Nuestro programa
Este captulo ha puesto de relieve una serie de hechos bsicos, en relacin con las insti
tuciones fiscales pblicas, la dimensin y el alcance del gasto pblico, y los medios utili
zados por el sector pblico para financiarse. Para completar la visin esquemtica del fun
cionamiento de nuestro sistema fiscal ofrecida hasta aqu, dedicaremos otras partes del
libro a presentar datos adicionales. Asimismo, y con la misma importancia, analizaremos
el significado de estos hechos, y nos preguntaremos si el actual sistema ha permitido alcan
zar resultados deseables y, en caso de que no sea as, cmo puede mejorarse.
7 Si la inflacin resulta anticipada por prestamistas y prestatarios, es de esperar que el tipo de inters aumen
te para tener en cuenta el efecto de la inflacin. Este fenmeno se analiza en el Captulo 16, bajo el epgrafe Los
impuestos y la inflacin.
Resumen
El marco legal de la actividad econmica federal y
estatal se encuentra recogido en la Constitucin.
El gobierno federal puede realizar todas las activida
des de gasto que desee, as como utilizar el endeuda
miento y los impuestos para financiarlas. Sin embar
go, no puede discriminar entre los estados en materia
de tipos impositivos ni gravar las exportaciones de los
estados. La 16aEnmienda otorga al gobierno federal
la potestad de gravar las rentas personales.
Los gobiernos estatales tienen prohibido introducir
aranceles sobre las importaciones, tratar de forma dis
criminatoria a los residentes en otros estados y gravar
los productos de otros estados. Muchos estados han
introducido normas para garantizar el equilibrio pre
supuestario.
Todos los indicadores usuales de la dimensin del sec
tor pblico (empleo, gastos, ingresos...) presentan algu
na limitacin. En particular, estos indicadores no con
templan el impacto de las actividades extrapresupues-
tarias y de los costes de la regulacin. Sin embargo,
existe evidencia suficiente de que el papel del sector
pblico en la asignacin de los recursos nacionales ha
aumentado a lo largo del tiempo.
El nivel de gasto pblico ha aumentado en valores
absolutos, nominales y reales, as como en cifras por
habitante y como porcentaje del PTB.
La participacin del gasto de defensa en el presupuesto
federal ha disminuido a lo largo del tiempo, mientras
que han aumentado los gastos de bienestar y seguri
dad social, y el servicio de la deuda. La combinacin
de los gastos comprometidos y los intereses de la
deuda ha reducido la capacidad de control anual del
nivel de gasto.
En la actualidad, los impuestos sobre la renta perso
nal y las cotizaciones a la Seguridad Social son las
principales fuentes de ingresos del sector pblico.
1,
Cuestiones para el debate
Considere y justifique en cada uno de los siguientes
casos si el impacto del sector pblico sobre la econo
ma aumenta o disminuye y por qu razn. Compare
sus respuestas con las proporcionadas por los indica
dores habituales de la dimensin del sector pblico.
a. Generalmente, cuando las empresas ofrecen seguros
sanitarios a sus trabajadores, tales prestaciones sue
len hacerse extensivas a sus cnyuges. En 1997, se
aprob una ley en San Francisco que obligaba a
todas las empresas que trabajasen con el ayunta
miento a extender dicha cobertura sanitaria y otras
prestaciones a las parejas de hecho de ambos sexos.
b. Disminuye el porcentaje que representan las com
pras pblicas de bienes y servicios en relacin con
el PIB.
c. Se alcanza el equilibrio presupuestario del gobierno
federal mediante la reduccin de transferencias a los
gobiernos estatales y locales.
2. Durante 1997, la tasa de inflacin en el Reino Unido
fue, aproximadamente, del 2,7 por 100. A principios de
ao, la deuda nacional en este pas era de 292.000
millones de libras. Comente las implicaciones de estos
hechos sobre la medicin de los ingresos pblicos en
ese pas durante 1997.
3. Los defensores de los prstamos a estudiantes argu
mentan que la nica objecin es la tasa de fallidos que
se registra (Drinan, 1983, pg. E17). De forma simi
lar, el vicepresidente de la Compaa Chrysler, que
recibi avales pblicos por valor de millones de dla
res, resaltaba: Nosotros realmente no recibimos ni un
duro8del gobierno federal. Slo nos dieron avales
(Chryslers Stock Plea, 1983, pg. D6). Valore estas
afirmaciones.
(N.T.) En la versin original apareca el trmino dime, que equivale a 10 centavos.