Historia del sector de la construccin en Colombia: 1972-2012

Autor: LCE Lean Construction Enterprise

Uno de los ejes programticos del Gobierno Colombiano actual, pretende
impulsar el desarrollo econmico a partir de una mayor oferta de vivienda. Esta
estrategia aborda la problemtica del desempleo - especialmente el de la mano
de obra menos calificada - la disminucin del dficit habitacional y el desarrollo
econmico del pas. Las locomotoras del gobierno actual retoman un proceso
intervencin estatal, que se hizo urgente con el crecimiento demogrfico y el
acelerado proceso de urbanizacin que se present en el siglo XX. El Estado
ha enfrentado el problema con diferentes estrategias durante las ltimas cuatro
dcadas. Fue a partir de los setentas, en donde el problema se abord con un
plan estratgico de nivel nacional, que intent - no solo atender la creciente
demanda de viviendas - sino de aprovechar el fenmeno en beneficio del
desarrollo econmico del pas.
La gnesis de la locomotora actual de vivienda se puede estructurar en cuatro
hechos histricos. El primero, la creacin del sistema de financiamiento de
Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y la creacin de las
corporaciones de ahorro y vivienda (CAV). Segundo, apertura econmica y
crisis financiera al finalizar la dcada de los noventa. Tercero, consolidacin del
sistema de subsidio a la demanda de vivienda y recuperacin del sector.
Finalmente, creacin del subsidio a la tasa de los crditos hipotecarios en
2009.
A partir de los hechos que describen la historia de la intervencin estatal del
sector de la vivienda durante los ltimos cuarenta aos, es preciso preguntarse
sobre el efecto de estas polticas sobre el bienestar social del pas,
especialmente el que tiene que ver con las mejoras a las condiciones de
habitabilidad de los colombianos.
El sector de la construccin contribuy en 6.5% al PIB en el primer trimestre de
2011 (DANE, 2011). Adicional a esta importante cifra, es evidente que el
desempeo de este sector impacta de forma considerable el bienestar social
de la nacin (Currie & Belalcalzar, 1963; Powell, 1980). A su vez, su
desempeo est significativamente relacionado con el crecimiento de la
poblacin urbana, que en el siglo XX aumento exponencialmente en
Colombia. Esta porcin de la poblacin ha pasado de ser el 36% del total en
1950 , 46% en 1960 y 76% en 2005 (DANE, 2011; Garca, 1965; Vargas,
2007). Por consiguiente, crece la expectativa frente al impacto que tendr esta
locomotora en el sector y en el desarrollo econmico y social del pas.
De acuerdo con el CENSO de 2005, existe un dficit habitacional de 3.8
Millones de hogares de un total de 10.6 millones (1.3 M de dficit cuantitativo y
2.5 M de dficit cualitativo aproximadamente). Estas cifras son alarmantes, no
obstante, la situacin a mediados del siglo XX era todava peor. Se estima que
para 1961 cerca de 8 millones de personas en Colombia cerca de la mitad de
la poblacin residan en viviendas con muy bajos niveles de salubridad,
afectando negativamente su dignidad humana (IBRD, 1961). En las principales
ciudades al menos el 25% de la poblacin vivan en asentamientos
rudimentarios y con deficientes sistemas de servicios pblicos y de
infraestructura. En las reas rurales estas condiciones eran inferiores (Garca,
1965).
El problema de persistencia del dficit habitacional en Latinoamrica - igual
que para el caso colombiano - es de gran magnitud y complejidad. Para
estudiarlo debe abordarse otros temas igualmente relacionados con el sector
de la vivienda como: la situacin del sistema de
financiamiento, arrendamientos, ingresos familiares, comportamiento de
precios, materiales, maquinara y mano de obra (Dietz, Koth, & Silva, 1964). Es
difcil estructurar una poltica de vivienda coherente sin intervenir en casi la
totalidad de facetas de la vida econmica de un pas. No obstante, el
financiamiento de vivienda de corto y largo plazo - es particularmente
importante de acuerdo a la literatura que se conoce sobre los problemas de
habitabilidad en Latinoamrica, y en Colombia en especial. El financiamiento
parece ser el elemento clave para acelerar el desarrollo de proyectos de
construccin y mejoramiento de viviendas (Currie & Belalcalzar, 1963; Dietz et
al., 1964; Garca, 1965; Vargas, 2007).

Proceso urbanizador
Desde los sesentas se acu la tesis en Colombia sobre los beneficios de la
urbanizacin (Currie, 1963, 1982; DNP, 1972). Se elogi la idea algunos la
controvertan - de que el crecimiento econmico de los centros agrcolas era
limitado, mientras que el crecimiento de los centros manufactureros podra
lograrse mucho ms rpido (Currie, 1963) . El incremento de la migracin rural
hacia las ciudades se agrav con la violencia, muchas familias campesinas
buscaron seguridad y empleo en las ciudades desde aquella poca. Desde
entonces, este fenmeno ha dejado en evidencia la necesidad de atender el
problema de una forma contundente por parte del Estado y los privados
involucrados (Garca, 1965; Vargas, 2007).
Hasta principios de los setentas el Estado enfrent el problema de la escasez
de vivienda a travs del Instituto de Crdito Territorial (ICT) - encargado de
financiar la construccin de vivienda popular - y el Banco Central Hipotecario
(BCH). Entre 1950 y 1972, estas dos entidades pblicas financiaron con
excepcin de unos pocos aos, cerca del 90% de la financiacin formal de
vivienda (Rodas, Piraquive, & Gait, 1993). A comienzos de los aos sesenta,
la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) promovi unas corporaciones de
vivienda en varias ciudades, entidades sin nimo de lucro, para contribuir a la
solucin del problema del dficit de vivienda popular. Hasta 1972 la
financiacin privada tan solo se situ entre el 10% y el 20% de la inversin en
construccin de vivienda en el pas (Dvila, No publicada).
La creacin del UPAC
En 1972 se puso en marcha el Plan de las Cuatro Estrategias el plan de
desarrollo de Colombia entre 1970 y 1974 - que Currie haba estructurado
durante los sesentas y que haba logrado el apoyo poltico definitivo en la
administracin del Presidente Misael Pastrana. Este plan recogi la concepcin
de Currie frente al proceso de urbanizacin, dndole un decisivo apoyo a la
construccin de viviendas a partir de la creacin del sistema UPAC. Este
sistema logr canalizar el ahorro privado a travs de las recin creadas
CAV. El volumen de ahorro respondi positivamente hacia la nueva
modalidad, de manera que las CAV vieron crecer continuadamente sus
captaciones, alimentando la colocacin de crditos de vivienda, tanto los de
corto plazo para los constructores, como aquellos a 15 aos para los clientes.
La estructura de la oferta cambi, pasando el sector privado a jugar un papel
importante mediante empresas constructoras, algunas de ellas de gran tamao
y de propiedad de los mismos dueos de varias de las CAV (Dvila, No
publicada). Sin embargo, el balance de los diez primeros aos de
funcionamiento del sistema UPAC seal que su accin no se encauz
contundentemente a la financiacin de los sectores populares. De acuerdo a un
balance gubernamental, entre 1973 y 1985 el dficit habitacional cuantitativo
sigui aumentando en una proporcin de 96.000 hogares (Hommes,
Montenegro, & Roda, 1994).
A comienzos de los ochentas la vivienda de inters social (VIS) recibi un
atencin particular por parte de las polticas gubernamentales, no slo a travs
del ICT sino mediante la regulacin de la composicin del crdito ofrecido por
las CAV, de manera que stas destinaran parte de aquel a la VIS (Dvila, No
publicada). Asimismo, las entidades financieras - las CAV incluidas - tuvieron
que hacer inversiones forzosas en bonos del ICT. Sin embargo, entre 1987 y
1990 el dficit habitacional continu creciendo en ms de 200.000
hogares (Hommes et al., 1994).
En 1990 las reformas en el modelo de desarrollo econmico abarcaron tambin
a la VIS, buscando incentivar tanto la demanda mediante subsidios estatales
directos a los hogares de menores ingresos, como mayor participacin del
sector privado el sistema financiero y empresas constructoras - en la atencin
a la VIS(Hommes et al., 1994). Entre 1991 y 1994 se promovieron 400.000
soluciones de vivienda, cifra que triplic los promedios del ICT y otras
entidades gubernamentales. En este periodo se present un crecimiento
inusitado del sector de la construccin, tanto en VIS como en no VIS (Hommes
et al., 1994).

Crisis econmica
Durante 1993 se presentaron dos hechos que marcaron el desempeo del
sector de la construccin de vivienda durante esa dcada. Primero, la
transicin de la banca especializada hacia la multibanca; segundo, la notoria
desregulacin del sistema financiero de vivienda. A partir de estos dos hechos,
la competencia creci y el ritmo del negocio de la construccin se expandi
durante un par de aos. El aumento en el crdito aceler los precios de la finca
raz y la inversin en el sector. No obstante, se produjo al poco tiempo una
burbuja en el negocio de la finca raz que arrastr a la economa colombiana a
una de sus peores crisis. Entre 1990 y 1997 el crdito hipotecario creci 165%
en trminos reales. En 1996 comenzaron a caer los precios de la finca raz,
produciendo un rezago del crdito y la construccin(Urrutia & Namen, 2011).
La burbuja de construccin satur el mercado, fenmeno que en 1997 y 1998
coincide con la crisis econmica y financiera de Asia. Colombia haba
aumentado su deuda pblica y privada en los aos noventa, colocndola en
una situacin bastante vulnerable. La crisis internacional y la reversin en los
flujos de capital aumentaron las tasas de inters al reducirse la liquidez en la
economa y aumentar el riesgo pas (Urrutia & Namen, 2011). Las CAV
perdieron depsitos y aument su cartera morosa (Dvila, No publicada;
Vargas, 2007). Algunos bancos hipotecarios fueron insolventes y el gobierno
los intervino. Las CAV que sobrevivieron se convirtieron en bancos, con activos
diversificados (Urrutia & Namen, 2011).
En plena crisis, la Corte Constitucional produjo una serie de fallos que declaran
el sistema UPAC no ajustado a la constitucin (Ceballos, 2008; Urrutia &
Namen, 2011). Al aumentar la tasa de inters con la crisis internacional entre
1997 y 1998, la inclusin de la DTF en el clculo del UPAC aument
considerablemente las cuotas de amortizacin y el valor de las deudas
hipotecarias en paralelo a la cada de los precios de las viviendas. La Corte
Constitucional solicit volver a una unidad estrictamente atada a la inflacin
anual, y el Congreso cre la Unidad de Valor Real (UVR) (Ceballos, 2008). El
fallo tuvo la motivacin de reducir las cuotas de amortizacin de los deudores y
as salvarles las viviendas. Los bancos sufrieron grandes prdidas que provoc
una parlisis del crdito hipotecario. La cartera hipotecaria slo creci a partir
de 2005 despus de la cada en 1999. Durante este periodo el sector de la
construccin de vivienda se vio sensiblemente afectado en su
desempeo (Urrutia & Namen, 2011).
La estrategia para sobrepasar la crisis estuvo dirigida en forma considerable al
incentivo a la VIS especialmente al subsidio de la demanda y regmenes
tributarios especiales para aquellas constructoras que desarrollaran proyectos
de VIS (Echeverry, 2007). En la VIS se observ una demanda inagotable,
alimentada por ms de tres dcadas de acumulacin de dficit habitacional,
que para el 2002 alcanzaba los tres millones de viviendas (DANE,
2011). Despus de la crisis de fines de los noventa se ha producido una
reactivacin sostenida solo interrumpida por la crisis econmica de 2008-2009.
La supervivencia a la crisis abri campo a una clase empresarial ms robusta y
profesional. Las constructoras lograron estructuras mejor preparadas ante los
cambios del mercado (Echeverry, 2007). Sin embargo, el crecimiento
poblacional y migracin interna sostenida continan sumando problemas a la
ecuacin del dficit habitacional. El problema supera en gran medida el
volumen de construccin de vivienda posible y la capacidad de planeacin y
control urbano de las grandes urbes.
Actualmente, la historia de la intervencin estatal a favor de la construccin de
vivienda tiene una nueva etapa producto de la crisis econmica internacional
de 2009. Durante ese ao en Colombia el crdito hipotecario y los indicadores
en torno al sector de la construccin cayeron considerablemente. Como
medida contra cclica el Estado cre una cobertura condicionada al subsidio a
la tasa de inters de los crditos hipotecarios, en proporcin inversa al precio
de las viviendas (Urrutia & Namen, 2011). La medida reactiv el sector, sin
subsidio a la tasa, la vivienda se habra estancado (Asobancara, 2010).
Adicionalmente - logrado su cometido - el gobierno decidi en 2010 ampliar la
medida para la cobertura en el tiempo de los crditos hipotecarios. A partir de
la fecha - con el objetivo de generar empleo - como parte de una de sus
locomotoras ms promisorias.

Conclusin
Aprovechando el abordaje a la pregunta sobre cules son los aspectos que
hacen persistir el dficit habitacional en Colombia? se ha presentado en este
ensayo un repaso del proceso histrico de intervencin Estatal y de la
participacin del sector privado en problema de la vivienda. La respuesta a la
pregunta se encuentra enraizada en cada uno de los periodos que se ha
referido. Cada uno obedece a variables que miden las condiciones bsicas de
bienestar de la sociedad colombiana. Es vlido preguntarse en este punto si
las polticas han sido adecuadas. La evidencia emprica demuestra que su
efecto no ha sido suficiente para superar el dficit habitacional. Hecho que
incentiva la discusin sobre el valor de estas polticas. Se espera un campo
frtil para la investigacin sobre este tema y la discusin deber plantearse en
torno a la locomotora de vivienda e infraestructura propuesta como eje
programtico del plan de desarrollo 2010-2014. Este ensayo procur poner en
discusin un recuento histrico sobre el problema de inters y sienta las bases
para una investigacin sobre varios temas, uno de los ms importantes es la
viabilidad del sistema de subsidios a la demanda, oferta y tasa hipotecaria. En
Colombia es propicio la comparacin entre la rentabilidad social del uso del
presupuesto para este fin con relacin a otros programas de gasto con
rentabilidades altas como la inversin en educacin, infraestructura y
transporte. Esto permitir abordar la pregunta sobre si estos subsidios se
justifican en trminos macroeconmicos, sociales y de redistribucin de
ingresos.