Representatividade Câmara Senado Brasileiro

TEXTOS&DEBATES, Boa Vista, n.19, p. 7-29.
7
EFEITOS CONSOCIATIVOS DO BICAMERALISMO E DA
REPRESENTAO NO CONGRESSO BRASILEIRO**
ARTIGO
Marcello Simo Branco*
Resumo
O artigo discute a questo da despropor-
cionalidade de representao no Congres-
so Nacional, com um enfoque no apenas
voltado Cmara dos Deputados, mas
que inclui a relao desta com o Senado
Federal. A partir da anlise do processo
legislativo brasileiro realiza-se uma refe-
xo comparativa sobre as possibilidades
de veto s emendas constitucionais na
Cmara e no Senado. Atravs de interpre-
taes que levam em conta a represen-
tao tal como ela e como poderia ser
caso a desproporcionalidade na Cmara
fosse corrigida, procuramos responder
se os resultados poderiam ser diferentes
e, com isso, causar impactos sobre as
maiorias regionalmente representadas
nas duas regies mais desenvolvidas do
pas, Sudeste e Sul. Os dados mostram
que a desproporcionalidade no grave
e equilibra a representao na federao
brasileira, desigual em termos econmicos
e populacionais.
Palavras-chave
Representao Legislativa, Bicameralismo,
Emendas Constitucionais.
* Mestre e Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo.Professor Adjunto da Universidade
Federal de So Paulo, campus Osasco.
**Este artigo uma verso modifcada e atualizada do captulo dois de minha tese de doutorado, Repre-
sentao federativa e o caso brasileiro, defendida no Departamento de Cincia Poltica da Universidade
de So Paulo, em dezembro de 2007, com o ttulo de A Democracia Federativa Brasileira e o Papel do
Senado no Ajuste Fiscal dos Anos 90.
Abstract
The paper discusses the issue of disproportionality
of representation in the National Congress,
with a focus not just returned to Chamber of
Deputies, but that includes the relationship of this
with the Federal Senate. Based on the analysis
of the legislative process and a comparative
refection takes place on the possibility of veto on
constitutional amendments in the Chamber and
the Senate. Through interpretations that take into
account the representation as it is and as it might
be if the disproportionality in the Chamber be
corrected, we seek to respond if the results could
be different and thus impacting on the majority
represented in the two regions more regionally
developed the country, Southeast and South. The
data show that the disproportionality is not serious
and balances the representation in the Brazilian
Federation, uneven population and in economic
terms.
Keywords
Legislative Representation, Bicameralism,
Constitutional Amendments.
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Introduo
Na agenda da reforma poltica brasileira uma das questes mais polmicas e
difceis de mudana a desproporcionalidade de representao na Cmara dos De-
putados. J virou quase um folclore a situao de um voto do eleitor paulista valer
bem menos do que um do Acre ou Rondnia.
Este artigo pretende discutir este assunto por um ngulo diferente dos ltimos
trabalhos apresentados, que tm priorizado apenas a Cmara dos Deputados. (Nico-
lau,1997; Oliveira, 2004; Soares e Loureno, 2004). A perspectiva de anlise bicame-
ral, ou seja, leva em considerao o processo legislativo e os efeitos da representao
entre a Cmara e o Senado Federal.
Para adentrar a esta questo discutimos antes algumas das principais caracters-
ticas dos sistemas bicamerais e do Brasil em particular. Tendo em perspectiva como
funciona o bicameralismo brasileiro poderemos partir para anlise da interao dos
efeitos das votaes das duas casas legislativas, em que no s o nmero de represen-
tantes importa, mas as regras e os poderes disponveis a cada uma delas.
O tema de fundo a ser enfrentado procura problematizar a indagao de Alfred
Stepan (1999), de se a cmara alta uma casa federativa ou antidemocrtica, j que
o autor argumenta que federaes, como a brasileira, restringem potencialmente as
decises do demos consagrada no governo nacional. E se esta caracterstica pode ser
discutida nos termos dos poderes e representao do Senado Federal ou na relao
desta casa com a Cmara dos Deputados.
Do ponto de vista da representao faremos uma refexo sobre os possveis
efeitos da dupla desproporcionalidade existente no Legislativo federal. Este proble-
ma, que recorrente nos regimes democrticos e em especial nos de estrutura fede-
rativa, tem bases histricas slidas no caso do Brasil, pois remonta ainda ao perodo
monrquico, antes at da Repblica e da Federao. Esta seria uma caracterstica
consociativa para a justifcativa de um federalismo existente em um pas territorial-
mente grande e desigual em termos polticos, econmicos e de distribuio de sua
populao.
Nesse sentido, como a igualdade representativa no Senado que produz alta
sobrerrepresentao a favor das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e a pro-
porcionalidade distorcida na Cmara dos Deputados que favorece a regio Norte e
prejudica o estado de So Paulo pode infuir nos resultados da legislao produzida
pelo Congresso brasileiro?
9
Para a discusso dos efeitos da representao e dos poderes de cada casa anali-
saremos as propostas de emendas Constituio, iniciativas que visam a alter-la. O
fato de a escolhermos que, como veremos, por este meio o Senado, em tese, tem
poderes equivalentes de atuao legislativa em relao Cmara dos Deputados. E
alm disso as emendas representam uma mudana substantiva, que demanda mais
deliberao e busca de consenso.
Caractersticas do bicameralismo
Em geral, a literatura dedicada ao estudo do bicameralismo tem procurado ir
alm de um argumento convencional de que a existncia de uma segunda cmara
vista como tendo pouco impacto sobre o relacionamento entre a legislatura e o
poder Executivo. No sistema presidencialista, o Executivo eleito diretamente e no
precisa do apoio poltico do Legislativo para se manter. Nos sistemas parlamentaris-
tas, no qual o governo precisa do apoio poltico do Parlamento para manter-se, este
apoio medido quase exclusivamente na popularidade da cmara baixa, que onde
geralmente o governo formado.
George Tsebelis e Jeannete Money (1997) reconhecem que a infuncia do bica-
meralismo no muito fcil de ser percebida, pois a legislao pode ser enviada de
uma casa para outra e ser mudada sem que haja sinal de desacordo, mas postulam
que, em primeiro lugar, o bicameralismo torna mais difcil a mudana do status quo.
Pois se no unicameralismo uma legislao pode ser conseguida por uma maioria
simples ou absoluta em um nica casa, no bicameralismo preciso que a maioria seja
conseguida em mais de uma casa, sendo que em alguns casos ambas podem vir
a ter poder de veto, alm do governo ter de formar maioria em duas casas, ao invs
de uma. Em segundo lugar, o bicameralismo reduz as possibilidades de desacordo
entre os legisladores, ou dos partidos nas cmaras para uma dimenso privilegiada,
que tem de ser acordada entre eles. Terceiro, a existncia de uma segunda cmara
muda os efeitos legislativos mesmo que esta cmara no tenha poder de veto, e
mesmo se elas so politicamente similares primeira cmara. Finalmente, as insti-
tuies que regulam a resoluo de controvrsias entre as duas cmaras afetam os
resultados legislativos. Os autores sintetizam: as instituies bicamerais reduzem o
ciclo de problemas associados com as legislaturas unicamerais. (...) [Pois] dividindo
a legislatura em dois grupos distintos e requerendo maiorias concorrentes de ambos
os grupos, eles podem reduzir o nmero de alternativas que uma maioria prefere.
(Tsebelis e Money, 1997:38-39).
10
Alm desses fatores, a mera presena de uma segunda cmara cria a possibilida-
de de um controle de qualidade ou de moderao sobre uma dada deciso poltica.
Este controle em primeiro lugar preventivo, pois sabendo que alguma coisa ser
examinada, quem a produziu tomar mais cuidado. Em segundo lugar, existe um
sistema para corrigir eventuais erros depois que eles tenham sido cometidos. Em
suma, uma casa que se constitui fundamentalmente para revisar as decises da
cmara baixa.
Para tornar mais claro em termos conceituais como as diferenas entre as duas
cmaras so importantes, recorramos ao trabalho de Arend Lijphart (2003). Assim,
existem seis diferenas bsicas entre as cmaras legislativas (a baixa e a alta), subdivi-
didas em dois conjuntos de trs, as menos e as mais importantes, no sentido de deter-
minar a importncia institucional do bicameralismo.
A primeira que as cmaras altas tm menos membros que as cmaras baixas,
com variaes quanto ao tamanho maior ou menor de cada um. No Brasil, por
exemplo, temos 513 deputados federais e 81 senadores.
A segunda que os mandatos nas cmaras altas tendem a ser mais longos. Os
perodos nas cmaras baixas oscilam entre dois e cinco anos e os das cmaras altas,
de quatro a nove anos. No Brasil, temos quatro anos para os deputados e oito para
os senadores.
A terceira a eleio de forma alternada da cmara alta. Ou seja, geralmente na
metade do mandato, h uma renovao de metade ou um tero do nmero de mem-
bros. No Brasil, temos eleies de quatro em quatro anos, renovando em uma ro-
dada um tero e na outra dois teros. Isso porque, temos trs senadores por estado.
J as caractersticas mais importantes do ponto de vista institucional estariam re-
lacionadas com a fora ou fraqueza do bicameralismo. Entre elas o primeiro aspecto
consistiria nos poderes constitucionais formais de que dispem as duas cmaras. O
padro geral que as cmaras altas costumam ser subordinadas s cmaras baixas.
O Brasil, ao lado de pases tambm federais como os Estados Unidos e a Sua e
unitrios, como a Colmbia e a Itlia, estariam entre aqueles em que os poderes das
duas cmaras seriam aproximadamente iguais.
Um segundo aspecto institucional relevante estaria relacionado com o mtodo
de seleo dos membros. Todas as cmaras baixas dos pases democrticos so elei-
tas pelo voto direto dos eleitores, porm, na maior parte das cmaras altas so eleitos
de forma parcial ou integralmente indireta, com um ndice expressivo de 63,16%.1
1 Porcentual calculado a partir da Tabela 1.1 de Samuel Patterson e Anthony Mughan, 1999a:6-8.
11
O argumento geral que os senados no eleitos diretamente carecem de legitimidade
democrtica para a tomada de decises, vindo da a infuncia poltica da eleio po-
pular. Ao contrrio, a eleio direta na cmara alta pode, at certo ponto, compensar
seu poder limitado, em termos constitucionais.
Tendo por base estes dois critrios os poderes constitucionais formais e a legi-
timidade democrtica, os bicameralismos podem ser classifcados como simtricos ou
assimtricos. Cmaras simtricas so aquelas que dispem de poderes constitucionais
iguais, ou apenas moderadamente desiguais, e de legitimidade democrtica. As cma-
ras assimtricas so extremamente desiguais nesses aspectos. (Lijphart, 2003:235).
J o terceiro aspecto importante e o sexto no conjunto , que as cmaras
altas podem ser eleitas por mtodos diferentes, ou com o objetivo de sobre repre-
sentar certas minorias. Se assim for, as duas cmaras diferem em sua composio,
e podem ser chamadas de incongruentes. Os exemplos mais recorrentes so daquelas
cmaras altas que atuam como cmaras federais e sobre representam as menores
unidades componentes de uma federao, especialmente quando existe igualdade de
representao.
Desta forma, Lijphart estipula trs categorias principais para o bicameralismo. O
bicameralismo forte, o meio-forte ou moderado e o fraco. O bicameralismo
forte caracteriza-se tanto pela simetria quanto pela incongruncia. No bicameralis-
mo meio-forte, falta um desses dois elementos. Essa categoria dividida em duas
subclasses, na dependncia de ser a simetria ou a incongruncia o elemento que
falta. (...) A terceira categoria o bicameralismo fraco, no qual as cmaras so tanto
assimtricas quanto congruentes. (Idem, 2003:239).
2

Em resumo:
CONGRUNCIA INCONGRUNCIA
SIMETRIA Meio-Forte Forte
ASSIMETRIA Fraco Meio-Forte
Na maior parte dos pases federativos, o bicameralismo se caracteriza pela si-
metria de poder com incongruncia de representao (forte) ou assimetria de poder
com incongruncia de representao (meio-forte). O mais relevante no caso presen-
te de que forma, a partir desta, digamos, tipologia, podemos entender o caso do bi-
2 Na verdade, Lijphart inclui o unicameralismo como uma quarta categoria. Mas um equvoco, j
que no h duas cmaras para serem comparadas.
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cameralismo brasileiro. Stepan (1999) e Mariana Llanos (2002) defendem que o caso
brasileiro seria o de um bicameralismo simtrico e incongruente. Se do ponto de
vista da representao no h o que discordar, em relao fora de ambos no exer-
ccio do processo legislativo o ponto no to claro, como procuraremos mostrar.
Representao federativa no caso brasileiro
Os estudos sobre os diferentes tipos de sistemas eleitorais tm mostrado que
todos eles apresentam nveis de desproporcionalidade em sua representao para a
cmara baixa. No h uma traduo democrtica entre a proporo dos habitantes
de um distrito e seu respectivo nmero de representantes. Lijphart (2003) afrma que
este problema mais acentuado nos sistemas eleitorais majoritrios em governos
parlamentaristas e majoritrios e proporcionais nos governos presidencialistas. Ou
seja, o parlamentarismo baseado em um sistema eleitoral proporcional seria o que
sofreria menos com este problema. Subentende-se, ento, que a questo da distribui-
o dos representantes de acordo com a populao de seu distrito teria a ver tanto
com as caractersticas dos sistemas eleitorais, como do sistema de governo ou com
o tipo de diviso interna de um estado.
Em todo caso, esta questo nos remete ao modelo de democracia que um dado
pas adota, se de perfl mais majoritrio ou consociativo. E esta deciso est vincula-
da a razes diversas, como desde a formao original de um pas, at o grau de hete-
rogeneidade cultural existente no seu interior. Nesse sentido, as federaes estariam
mais prximas do modelo consociativo e por adotar o sistema bicameral, teriam de
conjugar em seus critrios de representao duas fontes distintas, uma mais eminen-
temente majoritria e outra consociativa. A primeira relacionada representao da
populao na cmara baixa proporcional populao de cada distrito eleitoral ,
e a segunda representao das unidades polticas internas que formam o conjunto
da federao, na cmara alta de representao igualitria, na maior parte dos casos.
Teramos assim, a equivalncia do princpio uma pessoa, um voto para um estado,
um voto, o que estabeleceria uma certa tenso entre dois princpios diferentes, em
nome de uma sociedade mais diversifcada, como uma federao.
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Pois se esta dualidade compreensvel e justifcvel no haveria, teoricamente,
uma razo normativa para a existncia de desproporcionalidade na cmara baixa,
pois caberia a ela contrapor a sobrerrepresentao da cmara alta. Contudo, os siste-
mas eleitorais tm estabelecido uma representao proporcional imperfeita na cma-
ra baixa duplicando, por assim dizer, a questo da sobrerrepresentao.3
Nesse sentido, vamos observar como est representada a populao brasilei-
ra na Cmara dos Deputados e os estados no Senado Federal. O nmero total de
deputados federais , como j visto, de 513, alocados de acordo com o nmero
de representantes especfcos de cada unidade federativa (estado), baseados em sua
populao. Porm, no tem existido um mecanismo de reviso do nmero de re-
presentantes por causa da mudana populacional de cada estado o que, somado ao
nmero mnimo de oito (piso) e o mximo de 70 (teto), confere Cmara um grau
de desproporcionalidade, prejudicando especialmente o estado mais populoso, So
Paulo, com um dfcit de 42 representantes.
4
3
Jairo Marconi Nicolau (1997) observa que a questo da desigualdade da representao no Brasil no
afeta apenas os estados, mas tambm os partidos. Isso porque caso a proporcionalidade fosse corrigida
o nmero de integrantes dos partidos tambm mudaria. Tal situao tenderia a benefciar os partidos de
maior peso eleitoral no estado mais populoso, So Paulo. Segundo seu estudo PMDB, PSDB e PT seriam
benefciados. Este trabalho no trabalhar, contudo, com esta dimenso.
4
Arlindo Fernandes de Oliveira (2004) explica que no tem havido uma mudana no nmero de represen-
tantes por cada estado a cada nova eleio, por causa das discusses na Assembleia Nacional Constituinte
sobre a criao do estado de Tocantins. que Gois protestou que seria prejudicado. Por esse motivo, em
negociao poltica, foi acrescido ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o 2o do art. 4o,
pelo qual assegurada a irredutibilidade da atual representao dos Estados e do Distrito Federal na C-
mara dos Deputados. [grifo do autor]. Embora o legislador constituinte tenha inscrito esse dispositivo no
ADCT, para torn-lo aplicvel apenas eleio subsequente, de tal maneira que os parlamentares goianos
aceitassem a criao do estado de Tocantins, o Tribunal Superior Eleitoral conferiu a esse texto a condio
de norma permanente, o que engessou a representao de todos os estados na Cmara e converteu em letra
morta a competncia que a Constituio e a Lei Complementar n. 78, de 1993, conferem ao prprio TSE
para, com base em dados fornecidos pelo IBGE, alterar, um ano antes das eleies, o nmero de represen-
tantes de cada estado na Cmara dos Deputados. (Oliveira, 2004:35).
14
TABELA 1 REPRESENTAO DOS ESTADOS NA CMARA DOS
DEPUTADOS
Fontes: Elaborao prpria a partir do site do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (www.ibge.
gov.br) e Soares e Loureno, 2004.
15
A tabela acima nos mostra como esto representados em termos numricos
os 26 estados da federao mais o Distrito Federal, divididos em suas respectivas
regies. A anlise em pormenor da situao de cada um dos estados e das regies
em particular no o nosso interesse aqui, mesmo porque j existem trabalhos so-
bre isso, principalmente nos ltimos anos (Nicolau, 1997; Oliveira, 2004; Soares e
Loureno, 2004).
Cabe destacar o principal, contudo, que o alto grau de sobrerrepresentao da
regio Norte com 8,32% da populao nacional que deveria ter 25 deputados a
menos (4,87% a mais do correto) e a sub-representao na regio Sudeste com ex-
pressivos 42,13% da populao, quase a metade do pas , que deveria ter 39 deputa-
dos a mais (7,90% a menos do que o correto). No primeiro caso, a alta desproporo
concentra-se nos estados com baixa populao, o Acre, Amap, Rondnia, Roraima
e Tocantins, que juntos tm 28 deputados a mais, com apenas 2,52% da populao
brasileira. J na regio Sudeste, o problema est concentrado em um nico estado,
So Paulo, que concentra 21,63% da populao do pas, com a j citada falta de 42
deputados (menos 8,19% do correto).
16
TABELA 2 REPRESENTAO DOS ESTADOS NO SENADO FEDE-
RAL
Fontes: Elaborao prpria a partir do site do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (www.
ibge.br) e Soares e Loureno, 2004.
17
O Senado, como j vimos, constitudo por 81 representantes eleitos por maio-
ria simples, trs por estado e pelo Distrito Federal, com mandato de oito anos, duas
legislaturas, com renovao por um tero e dois teros a cada quatro anos. Aqui
tambm existe desproporcionalidade, devido representao igualitria de todas as
unidades da federao, independentemente de caractersticas dspares como, por
exemplo, populao e tamanho do territrio.
J que o Brasil uma federao e o Senado tem por funo representar os es-
tados de forma paritria, pois isto confere um mesmo status poltico a cada ente da
federao, em princpio no haveria maiores razes para nos deter na tabela acima.
Como ressalta Ana Backes (1998), a fora deste raciocnio normativo to grande
em nosso pensamento institucional, que tem impedido que se examine mais de per-
to, primeiro as funes que de fato exerce o Senado inclusive as de carter no
federativo e em segundo, que se possa questionar se a sub-representao da po-
pulao de alguns estados no Senado no venha a ter repercusses negativas sobre
a tomada de decises que representem a vontade da maioria da populao do pas.
Em termos de distribuio da populao e da concentrao da riqueza, tra-
dicional a clivagem entre as trs regies menos desenvolvidas Norte, Nordeste
e o Centro-Oeste (com participao no PIB de 27,40%) , e as duas regies mais
desenvolvidas, o Sudeste e o Sul (com uma participao no PIB de 72,60%).
5
As trs
primeiras regies tm 60 representantes sob uma base populacional de 43,52% e as
outras duas regies 21 representantes em relao a 56,48%.
6
Isso porque, em termos histricos, o problema principal de povoamento, quer
dizer, uma profunda concentrao populacional no Sudeste, mediana no Nordeste e
no Sul e menor no Centro-Oeste e no Norte, provocando efeitos na distribuio de
riqueza entre as regies. Aqui se coloca em relevncia a problemtica da distribuio
do poder poltico em termos regionais. No um problema contemporneo, da
histria brasileira ainda no tempo do Imprio, a grande desigualdade de poder entre
as regies.
5
A fonte dos ndices do Produto Interno Bruto (PIB) do IBGE, 2012 (www.ibge.gov.br).
6
Nicolau (1997) relativiza esta clivagem alegando que existem contrastes de ordem populacional e socio-
econmica dentro de cada regio. Alm disso, a regio Centro-Oeste vem, gradativamente, se descolando
das outras regies menos desenvolvidas do pas, a Nordeste e a Norte, devido ao seu processo de desenvol-
vimento econmico baseado, principalmente, no agronegcio. Mesmo assim, trabalhamos com a clivagem
tradicional por entender que ela ainda mais relevante, dado que os ndices sociais do Centro-Oeste ainda
esto mais prximos do Norte e Nordeste, do que dos mais afuentes do Sudeste e Sul. Mais detalhes sobre
esta diferena em Albuquerque, 2011.
18
Uma das razes aventadas para a dupla desproporcionalidade de representao
no Congresso Nacional que diminuiria a fraqueza das regies mais subdesenvol-
vidas e menos povoadas com relao s de maior desenvolvimento econmico e de
maior populao. Argumento historicamente questionvel por, entre outras razes,
no ter permitido de fato um maior equilbrio nas decises polticas do pas, concen-
trada especialmente na regio Sudeste.
7
Em todo caso, corrigir as distores na Cmara dos Deputados e torn-la mais
proporcional, reduziria, em tese, a expresso da sobrerrepresentao no Senado. E
talvez cabesse ao Senado no ter sua representao igualitria questionada como
sugere Backes , mas ter menos atribuies do que tem. Em suma, esta ltima posi-
o a defendida por Stepan (1999), que tem uma viso que prioriza o modelo ma-
joritrio de democracia. Richard Snyder e David Samuels (2004) seguem o mesmo
caminho, mas recolocando a questo do ponto de vista da cmara baixa: embora
uma longa tradio federalista reconhea o valor de uma legislatura bicameral, com
uma cmara alta representando o princpio igualitrio do territrio, uma situao que
requer um nvel signifcativo de desproporcionalidade, h um consenso de que ao
menos uma cmara deve conceder o mesmo peso do voto aos cidados. Portanto,
no existe qualquer justifcao normativa para a desproporcionalidade na cmara
baixa. (Snyder e Samuels, 2004:132).
O problema estaria situado em um Senado excessivamente poderoso e/ou em
uma Cmara dos Deputados que duplica a sobrerrepresentao do Senado? Ser
mesmo que se a Cmara fosse mais proporcional isto teria algum efeito de controle
democrtico sobre as aes federativas do Senado? Estas perguntas nos remetem a uma
refexo sobre se estas distores tm consequncias para as decises tomadas.
como diz Backes: no Congresso de hoje, que decises poderiam ser diferentes caso
o modelo adotado fosse mais prximo da proporcionalidade? (Backes, 1998:14).
A prxima tabela apresenta um quadro geral, ao somar os representantes nas duas
cmaras.
7
Maurcio Puls (2002) argumenta que a sub-representao histrica de So Paulo e Minas Gerais na C-
mara dos Deputados nunca os incomodou de forma importante e ajudou a manter a unidade territorial do
pas. A principal razo que estes dois estados exerceram o poder de fato na histria republicana por
meio da Presidncia. Dos 29 presidentes, retirem-se os nove no eleitos. Pois dos 20 civis eleitos, So
Paulo assumiu nove vezes o cargo e Minas quatro vezes. Alm disso, Minas j teve 10 vice-presidentes do
pas. um campo de interpretao interessante e que mereceria ser mais explorado, mas foge ao alcance
deste trabalho.
19
TABELA 3 DESPROPORCIONALIDADE DE REPRESENTAO
LEGISLATIVA FEDERAL BRASILEIRA POR REGIO
Cmara dos Deputados
(CD)
Senado
Federal (SF)
CD + SF
Religio % da
populao
por regio
(2007)
Situao
atual (1)
Com
proporcionaldade
(2)
Igualdade (l) 1+l 2+1
Norte 8,32 65 40 21 86 61
Nordeste 27,83 151 144 27 178 171
Centro-Oeste 7,37 41 35 12 53 47
Sudeste 42,13 179 218 12 191 230
Sul 14,35 77 76 9 86 85
Fontes: Elaborao prpria a partir do site do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (www.ibge.
gov.br) e Soares e Loureno, 2004.
Procuramos adicionar o nmero de representantes das regies nas duas casas
legislativas. Existe uma correo de desproporo apenas na Cmara, pois seguimos
o princpio de que o Senado deve ser equivalente em sua representao. Desta for-
ma, vemos nas duas ltimas colunas que o grau de desproporo mais favorvel
regio Norte e mais desfavorvel regio Sudeste, o que s refora o que j havia
sido constatado quando analisamos a tabela 2.
A pergunta acima formulada sobre a possibilidade de maior controle da Cmara
por causa da correo de sua proporcionalidade sobre o Senado tambm fca no
campo das hipteses mas, de qualquer maneira, tem de lidar com o fato de que as
minorias das regies menos populosas podem vetar a passagem de legislao sem
grande difculdade no Senado. Para entendermos um pouco melhor como isso pode
acontecer temos de levar em conta como opera o bicameralismo brasileiro com
relao ao processo legislativo e a consequente extenso dos poderes de cada casa,
especialmente com relao s emendas constitucionais, teoricamente, o aspecto mais
sensvel do ponto de vista federativo.
20
Simetria e vetos atravs das emendas constitucionais
Existe um consenso na literatura de que o bicameralismo brasileiro forte, alm
da incongruncia, os poderes das casas so equivalentes (ou simtricos). De forma
sinttica para os fns a que nos propomos, cabe diferenciar trs tipos de atividades
entre as duas cmaras no processo legislativo brasileiro. 1) Das sesses conjuntas; 2)
dos projetos de lei e 3) das propostas de emendas constitucionais.
As sesses conjuntas acontecem em duas situaes, primeiro numa anlise de
um veto presidencial a um projeto de lei aprovado pelas duas casas do Congresso, e
segundo na votao de leis oramentrias propostas pelo Executivo.
8
Em boa parte
dos pases bicamerais, em situaes como estas as duas cmaras tornam-se uma s.
Mas o caso brasileiro diferente, pois cada cmara conserva sua identidade na hora
de votar (Backes, 1998; Llanos, 2002). Ou seja, contam-se os votos separadamente em
cada casa. E se uma delas tiver menos votos que o necessrio, a matria em questo
rejeitada. Em tese, portanto, mais fcil tanto uma aprovao como uma rejeio por
parte do Senado, pois ele tem menos membros que a Cmara.
Com relao aos projetos de lei de origem legislativa, eles podem ser iniciados
nas duas casas. Uma casa introduz, delibera e aprova um projeto. Em seguida envia
para a outra casa, que o aprova totalmente e o projeto promulgado. Ou ento, se
propor alteraes, o projeto volta casa iniciadora. E ainda se reprovar o projeto por
inteiro ele arquivado. Aps a volta do projeto da segunda casa para a primeira casa,
esta pode aprovar o projeto sem incluir as alteraes propostas pela segunda casa.
Ou seja, existe uma vantagem da casa iniciadora, embora ela corra o risco do projeto
ser rejeitado por inteiro pela segunda casa, o que daria por encerrado a chance de
aprovao do projeto. Assim, embora a casa iniciadora conserve uma vantagem, a
segunda casa tem poder total de veto, o que lhe d um poder de barganha conside-
rvel.
Este mesmo processo de ida e vinda entre uma cmara e outra (chamado de
navette ou shuttle, pela literatura internacional) acontece quando o projeto vem fora
do Congresso, ou seja, do Executivo, do Superior Tribunal Federal, dos Tribunais
Superiores ou da iniciativa popular. Mas aqui h uma assimetria entre as duas casas.
Pois todos estes projetos de lei so iniciados obrigatoriamente na Cmara dos De-
8
De acordo com o pargrafo terceiro do artigo 57 da Constituio. Vale lembrar que este mtodo tambm
era usado para a votao de medidas provisrias at setembro de 2000. Com a promulgao da emenda
constitucional 32, a tramitao das medidas provisrias deixou de ter lugar em Sesso Conjunta do Con-
gresso Nacional. A tramitao das medidas provisrias passou a utilizar um rito prprio, um misto de
tramitao sequencial e conjunta.
21
putados. Isso signifca que a palavra fnal sobre os projetos cabe a esta casa. Embora,
como j vimos, o Senado retm o poder de rejeio integral para si, o que daria por
arquivado um dado projeto. Dizendo de outra forma, o Senado no decide sobre o
contedo fnal de um projeto aprovado. Mas pode rejeit-lo.
Porm a mais provvel simetria entre as duas casas e, por conseguinte, um maior
poder para o Senado, acontece quando a discusso em nvel de mudana da Cons-
tituio.9 Podem propor emendas ao texto constitucional a Cmara dos Deputados
com um pedido de no mnimo 1/3, 171 membros o Senado Federal tambm
por 1/3, 27 membros , o Executivo e mais da metade das Assembleias Estaduais.
Contudo, em termos prticos, tem sido o Executivo e depois a Cmara e o Senado
os proponentes das vrias alteraes desde a promulgao da atual Constituio de
1988.10
A entrada de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) pode ocorrer nas
duas casas. Se para a votao de um projeto de lei e demais votaes necessria a
aprovao por maioria absoluta de votos em um turno em cada casa 257 na C-
mara e 41 no Senado , a proposta votada nas duas casas em dois turnos, sendo
preciso que 60% dos integrantes de cada casa a aprove. Mais exatamente, 308 depu-
tados e 49 senadores.11 E se em qualquer destas votaes a proposta no alcanar
o ndice mnimo, ela rejeitada, no cabendo recurso da outra casa. Portanto, cada
uma destas quatro rodadas decisiva e preciso que se atinja a maioria qualifcada.
Alm disto no h limite para o nmero de vezes que a emenda pode ser apreciada
por cada casa.
Para evitar que tal qurum seja atingido, entretanto, preciso o oposto, isto ,
que 40,01% dos votos sejam contrrios a uma emenda. Em um Congresso marcado
por ndices elevados de desproporcionalidade, faz-se oportuno verifcar numerica-
mente como estas situaes poderiam ocorrer.
9
partindo desta simetria legislativa e considerando a, em tese, maior substncia das questes tratadas,
que priorizamos a anlise dos vetos a seguir pela maioria qualifcada exigida numa emenda constitucio-
nal. As situaes de aprovao de maioria absoluta (50,01%), presentes em votaes ordinrias no sero
abordadas.
10
Este fato foi observado por Figueiredo e Limongi (1995). J Branco (2007) analisou esta situao em
detalhes entre o governo Collor e o primeiro governo Lula, mostrando que 20 emendas partiram direta-
mente do Executivo, 18 da Cmara e 15 do Senado. Mas destas 33 aprovadas pelo Legislativo, 25 partiram
da coalizo governista.
11
Para alm das votaes nominais, a PEC antes tramita em comisses especialmente criadas para analis-
-las, seguindo as regras do Regimento Interno de cada casa. Assim, na Cmara h a Comisso de Cons-
tituio e Justia e Cidadania (CCJC) e a Comisso Especial. E no Senado h apenas a CCJC. Como a
tramitao dos projetos podem ser vetados em cada comisso, existem mais pontos de veto do que apenas
as votaes nominais. Detalhes em Branco, 2007.
22
TABELA 4 SITUAES POSSVEIS DE VETO NA CMARA DOS
DEPUTADOS PARA PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUIO
COM A REPRESENTAO ATUAL
Regio Representantes % do total
Nmero para
veto de 2006
% do veto
Norte 65 12,67 -141
31,55
Nordeste 151 29,43 -55 73,30
Centro-Oeste 41 7,99 -165 19,90
Sudeste 179 34,89 -27 86,89
Sul 77 15,01 -129
37,38
So Paulo 70 13,69 -136 33,98
Fontes: Elaborao prpria.
Vemos na tabela acima que as duas regies que mais se aproximam de uma situ-
ao de veto so a Sudeste (86,89%) e a Nordeste (73,30%), justamente as duas mais
populosas a primeira com 42,13% e a segunda com 27,83%. Devido ao problema
da m alocao dos representantes em seus estados, somando-se a regio Nordeste
(com uma desproporo de apenas 1,36%), com a regio Norte (4,87%) j seria
atingido o veto com uma margem de 4,85%. J com relao regio Centro-Oeste
(1,17%), o veto no seria conseguido, fcando em 6,80% aqum do necessrio. Ob-
viamente, somando as trs regies, o veto na Cmara dos Deputados seria consegui-
do com uma folga de 24,75%.
Uma unio das duas regies mais desenvolvidas do pas, com 72,60% do PIB,
56,48% da populao e um ndice de sub-representao de 7,61% na Sudeste e so-
brerrepresentao de 0,20% na Sul, atingiria o veto com um ndice favorvel de
24,27%. Ora, praticamente o mesmo das trs regies menos desenvolvidas e sobrer-
representadas do pas. Numa hipottica situao de aliana, tanto das regies mais
pobres, como das mais ricas seria possvel bloquear uma emenda constitucional.
Isso mostra que, a despeito da desproporo favorvel s regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, as regies Sudeste e Sul tm meios de afrmar seus interesses, caso
eles possam eventualmente existir. Por fm, colocamos So Paulo na tabela, devido
ao seu alto ndice de sub-representao (8,19%). O estado sozinho representa pouco
mais de um tero do necessrio para vetar uma emenda Constituio.
23
TABELA 5 SITUAES POSSVEIS DE VETO NA CMARA DOS
DEPUTADOS PARA PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUIO
COM A REPRESENTAO PROPORCIONAL CORRIGIDA

Nmero para o
veto de 206
% do veto
Norte 40 7,80 -166
19,42
Nordeste 144 28,07 -62
69,90
Centro-Oeste 35 6,82 -171
16,99
Sudeste 218 42,50 +12
105,83
Sul 76 14,81 -130
36,89
So Paulo 112 21,83 -94
54,37
Pois continuemos com So Paulo no incio da interpretao desta tabela. Com
a proporcionalidade exata, o estado mais rico (33,08% do PIB)12 e mais populoso
(21,63%) teria pouco mais da metade do necessrio para o veto (54,37%) e repre-
sentaria dentro de sua regio, tambm praticamente metade dos votos, com 51,37%.
J o concerto da regio Nordeste com a Norte, representaria 10,68% menos
que o necessrio para um veto. Somando estas duas regies com a Centro-Oeste,
teramos um ndice de 6,31% alm do necessrio para o veto. De outro lado, a regio
Sudeste poderia vetar sozinha, com uma margem de 5,83%. Em resumo, o mais sig-
nifcativo desta tabela 5, que mostra a correo da representao proporcional, , de
um lado, que a soma das trs regies mais subdesenvolvidas continuaria permitindo
uma situao de veto. E de outro, que a regio Sudeste poderia vetar sozinha, com
metade dos votos de um nico estado, uma emenda Constituio na Cmara.
TABELA 6 SITUAES POSSVEIS DE VETO NO SENADO FEDE-
RAL PARA PROPOSTAS DE EMENDAS CONSTITUIO
Nmero para o
veto de 33
% do veto
Norte 21 25,92 -12
63,64
Nordeste 27 33,34 -6 81,82
Centro-Oeste 12 14,81 -21
36,36
Sudeste 12 14,81 -21
36,36
Sul 9 11,12 -24 27,27
12
Ver Albuquerque, 2011, pgina 58.
24
Chegamos agora ao Senado. Aqui a possibilidade de veto muito maior, pri-
meiro por causa do tipo de representao que igualitria e segundo por causa
da distribuio irregular do nmero de estados por regies. Para termos uma ideia
mais precisa do quadro representativo em termos comparativos, as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste somam 60 senadores (74,07%) e as regies Sudeste e Sul
tm 21 (25,93%). As trs primeiras regies possuem 43,52% da populao nacional
e as duas ltimas regies, 56,48%. Temos visto que de acordo com a Constituio,
preciso a aprovao de 3/5 (60%) dos senadores para aprovar uma PEC. Portan-
to, necessrio o voto de 49 senadores. Em termos aritmticos nem seria preciso
a concordncia das trs regies para impedir a aprovao de uma emenda. Pois se
tomarmos por regio, bastariam os 21 votos da regio Norte (com 7 estados), mais
12 da regio Nordeste (4 estados) digamos que os senadores dos estados menos
populosos13 para termos o nmero de veto mnimo de 33 senadores. Neste caso,
possvel que representantes de apenas 13,95% da populao brasileira decidam
sobre uma matria constitucional. Mas este nmero pode ser ainda menor, caso
escolhamos os 11 estados menos populosos, que no por coincidncia esto nas trs
regies menos desenvolvidas.14 Neste caso, o nmero seria de 10,78% em condi-
es de vetar uma mudana constitucional, em oposio a representantes de 89,22%
da populao brasileira.
Mesmo com nmeros to expressivos a favor de uma minoria no Senado, o
poder das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste para aprovar uma proposta de al-
terao da Constituio no ocorre na Cmara dos Deputados, pois com seus votos
somados, teramos 257, ou seja, fcaria faltando 51 (16,56%) para conseguir chegar a
308 votos. Quer dizer, poderiam aprovar na casa federativa, mas no na casa popular.
J as regies Sudeste e Sul no poderiam reagir no Senado para evitar a aprovao de
uma PEC de interesse das outras regies, pois seus votos somados perfazem apenas
21, 12 a menos que o necessrio para vetar.
As regies Sudeste e Sul tm mais difculdades de alterarem o status quo a seu fa-
vor, porque em minoria nas duas casas do Congresso no teriam como aprovar uma
emenda apenas com a soma dos votos de suas regies. E se observarmos novamente
a tabela 5, veremos que nem com a representao proporcional corrigida isto seria
13
Os estados menos populosos do Nordeste so o Sergipe (2.068.017), Piau (3.118.360), Alagoas
(3.120.494) e Rio Grande do Norte (3.168.027). (IBGE, 2010).
14
Estes estados so: Regio Norte: Acre, Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins. Regio Nordeste: Ser-
gipe, Piau, Alagoas e Rio Grande do Norte. Regio Centro-Oeste: Distrito Federal e Mato Grosso do Sul.
25
possvel, pois a soma dos votos das duas regies d o total de 294, 14 menos que o
mnimo para alcanar os dois teros.
A possvel chance de manifestao de vontade destas duas regies poderia ser
efetiva na Cmara dos Deputados, no caso de bloquear o interesse das trs regies
menos desenvolvidas em alterar o status quo. Como vimos na tabela 4, a soma dos vo-
tos dos deputados do Sudeste e do Sul conseguiria vetar uma emenda constitucional.
Com isso, sabendo que uma dada proposta foi aprovada pelas trs regies ou mesmo
pelos 11 estados menos populosos, estes deputados vetariam a proposta com a soma
dos seus votos. E nem precisariam antecipar-se ao Senado, pois necessariamente
teriam duas oportunidades de voto na Cmara dos Deputados.
Com isso, a questo de uma federao demos constraining como postulada por
Stepan (1999) deve ser relativizada. Pois, se de um lado, os estados menos desen-
volvidos podem aprovar a mudana constitucional no Senado, no podem faz-lo
por si mesmos na Cmara. O poder real destas trs regies para vetar o interesse
das outras duas regies em mudar a Constituio, em ambas as casas. Por outro lado,
se as regies Sudeste e Sul no podem por si mesmas mudar a Constituio, podem
vetar uma alterao que contrarie seus interesses em ao menos uma das casas, a C-
mara dos Deputados.
Desta maneira, o princpio segundo o qual a proporcionalidade da cmara baixa
compensa ou equilibra a representao paritria da cmara alta, mantm-se na demo-
cracia federativa brasileira, mesmo com os ndices de sobrerrepresentao existentes
na Cmara dos Deputados. Pois, se as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste tem
o poder de juntas aprovarem e vetarem no Senado, as regies Sudeste e Sul podem
vetar na Cmara dos Deputados. H mais poder para as regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, mas no de maneira sufciente para mudarem por si mesmas o status
quo a seu favor. J as outras duas regies, se no podem manifestar um poder proa-
tivo, podem faz-lo do ponto de vista reativo.
Concluses
Iniciamos este artigo com uma breve exposio sobre alguns aspectos dos efei-
tos legislativos dos sistemas bicamerais e a relevncia, por vezes no considerada,
da cmara alta, bem como suas caractersticas, em termos de expresso dos seus
poderes e os critrios para sua representao.
A partir desta exposio, abordamos a relao entre as duas casas legislativas
brasileiras, pela anlise do processo legislativo mostrando que ao contrrio do que
26
parte dos analistas postula o bicameralismo brasileiro no perfeitamente simtri-
co e incongruente, mas sim moderadamente assimtrico e incongruente. A diferena a favor
da Cmara dos Deputados que por ela inicia-se uma ampla proposta de mudana
legislativa vinda de fora, especialmente do poder Executivo, que quem protagoniza
a produo legislativa no pas. Entra-se primeiro nela, caso o Senado no vete, ela
quem tem a palavra fnal, podendo, inclusive, desconsiderar o que eventualmente
possa ter sido alterado pelo Senado, inclusive em questes de mbito federativo.
E fnalmente, a questo principal tratada foi a caracterstica e os possveis efeitos
da igualdade de representao no Senado com alta sobrerrepresentao a favor das
regies menos populosas em consonncia com a proporcionalidade distorcida da
Cmara dos Deputados que prejudica a regio Sudeste e, em especial, seu estado
mais populoso.
Tomamos como ponto privilegiado de anlise comparativa os nmeros mnimos
para aprovao e veto de uma emenda Constituio, do ponto de vista de uma cli-
vagem entre as trs regies menos desenvolvidas: Norte, Nordeste e Centro-Oeste
e as duas regies mais ricas, Sudeste e Sul. Com isso, procuramos responder se 1) o
Senado pode vetar qualquer mudana, agindo contra o interesse da maioria e 2) caso
a Cmara tivesse sua proporcionalidade corrigida, poderia evitar o poder de veto do
Senado.
No primeiro caso, vimos que o Senado, de fato, tem poder de vetar qualquer
alterao constitucional, alocada nas trs regies acima citadas. Mas, de outra parte,
observamos algo que pouco notado, de que o eventual interesse destas regies de
mudar uma legislao de nvel constitucional, s pode ocorrer se houver concordn-
cia da Cmara. E nesta casa, estas regies no tem maioria sufciente, mesmo que
j estejam sobrerrepresentadas. J as regies Sudeste e Sul no formam maioria em
nenhuma das duas casas, mas podem, se for o caso, evitar uma mudana que lhes
possa prejudicar agindo na Cmara. Assim sendo, preciso relativizar este poder
destas trs regies no Senado, porque se elas podem de fato vetar, no tem o poder
unilateral de aprovar algo que seja de seu interesse mais prximo ou em contraposi-
o aos das duas outras regies.
No segundo caso, vimos que a somatria dos votos das trs regies mais sub-
desenvolvidas continuaria permitindo uma situao de veto no Senado. Mas o dado
novo e no surpreendente que a regio Sudeste poderia vetar sozinha com
metade dos votos de um nico estado, o de So Paulo , uma emenda Constituio
na Cmara. Ou seja, se o poder desta regio seria reposto em sua dimenso real em
relao s outras, por outro acentuaria ou tornaria mais explcito em termos represen-
27
tativos o alto grau de desigualdade existente no interior da federao brasileira. Se por
um lado defende-se a correo da representao em termos mais proporcionais, pois
isso seria mais justo do ponto de vista democrtico, por outro acentuaria as desigual-
dades no arranjo federativo do pas.
Em sntese, h duas questes de fundo relacionadas: Primeiro, aceitvel que as
minorias tenham uma sobrerrepresentao, mas no a ponto de impedir a maioria de
tomar decises. Vimos acima que tal fato ao menos em parte ocorre, pois para
as trs regies menos desenvolvidas sendo Norte e Centro-Oeste as duas menos
populosas do pas aprovarem mudanas constitucionais precisam da concordncia
das duas regies mais desenvolvidas na Cmara sendo uma delas, Sudeste, a mais
populosa do pas. E em segundo, uma proporcionalidade numericamente corrigida
poderia levar a uma prevalncia do Sul e Sudeste em relao aos menos desenvolvi-
dos. Vimos pelos resultados da tabela 5 que a regio mais populosa do pas poderia
vetar sozinha uma mudana na Constituio. De certa forma, esta ltima sentena
refora o argumento daqueles que entendem que a desproporo de representao
na Cmara menos problemtica do que se imagina e estaria de encontro com uma
soluo mais consociativa e integradora para o perfl desigual em termos populacio-
nais e econmicos da democracia federativa brasileira.
claro que as anlises acima partem de situaes hipotticas, amparadas pela
confgurao institucional e representativa das duas casas do Congresso. Eventual-
mente uma aliana regional de parlamentares de diferentes partidos poderia ocorrer
no caso de tratar de um tema altamente sensvel para determinadas regies. A desco-
berta de uma nova fonte de energia, por exemplo, ou uma nova diviso radical dos
tributos entre os estados.
Mas conforme observa Backes (2008) tais situaes tm remotas chances de
acontecer, j que a principal motivao dos parlamentares e mesmo dos Senadores
tem vnculo partidrio, com uma diviso entre aqueles que apoiam e fazem oposi-
o ao governo. Isso fcou evidenciado, por exemplo, nas votaes para a aprovao
das emendas constitucionais do Fundo Social de Emergncia e suas renovaes, du-
rante o governo de Fernando Henrique Cardoso. Estas matrias tm um forte con-
tedo federativo, pois acarretaram mais recursos fscais para a Unio e perdas para
estados e municpios, especialmente das regies menos favorecidas economicamen-
te. Branco (2008) demonstrou que os representantes no atuaram em defesa de seus
estados, agindo como minoria de veto, mas que apoiaram o governo de forma ele-
28
vada, com uma margem mdia de aprovao de 7,77% alm do mnimo necessrio
na Cmara e de 10,78% no Senado. Ou seja, com maior adeso da casa federativa.
15

Como aponta Wanderley Guilherme dos Santos (1987), no sufciente que
um sistema seja representativo, no sentido de distribuir poder parlamentar to apro-
ximadamente igual ao poder eleitoral dos partidos garantindo a a representao
das diversas correntes de opinio. necessrio, ademais, que as minorias parlamen-
tarmente representadas no sejam esmagadas pela maioria, nem por outro lado, te-
nham condies de impedir a maioria de governar. O equilbrio entre o direito da
minoria representao e audincia parlamentares e o direito da maioria ao governo
no desptico a regra de ouro (...) para a operao de qualquer sistema represen-
tativo, que ser tanto mais justo quando mais equilibrado for. (Santos, 1987:77).
16
Em outras palavras, este debate sobre o poder de aprovao e/ou veto das re-
gies sobre ou subrrepresentadas refete a questo do equilbrio que deve haver em
um sistema representativo, no existindo nem a situao de tirania da maioria e nem
de veto da minoria. E numa democracia federativa desigual como a brasileira, os
mecanismos consociativos de compensao funcionam, para a principal proposta de
alterao do ordenamento jurdico, a Constituio, e relativizam as crticas daqueles
que veem possibilidades de veto de minorias ou paralisia do processo decisrio.
Recebido em junho, aprovado em julho.
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15 Todas as votaes nominais do FSE, Fundos de Estabilizao Fiscal (FEF1), FEF2 e Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU) so analisadas, assim como as tramitaes em cada comisso especial. Ver
Branco, 2008.
16 Chama a ateno, contudo, que em seu estudo entre 1946 e 1982, o autor s tenha considerado para
anlise a Cmara dos Deputados, embora tenha afrmado que o bicameralismo brasileiro pelo menos no
perodo de 1946-1964 fosse forte. Santos conclui que havia equilbrio entre o poder de aprovao das
maiorias e veto das minorias, mas ao deixar de fora o Senado torna suas concluses questionveis, como
observa Backes, 1998.
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