UNIVERSIDAD DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS

DEPARTAMENTO DE INGENIERA INDUSTRIAL










SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y EXCLUSIN SOCIAL:
ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS EN EL SALVADOR





TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER
EN GESTIN Y POLITICAS PBLICAS




OSCAR ERNESTO AGUILAR CRESPN



PROFESOR GUIA:
JUAN CARLOS LERDA

MIEMBROS DE LA COMISION:
MARIA ANGELICA PAVEZ GARCIA
GABRIELA RUBILAR DONOSO


SANTIAGO DE CHILE
2009







1
RESUMEN
El registro de nacimiento de una persona, constituye un acto formal a travs del cual
se obtiene el reconocimiento de la existencia de un individuo ante una comunidad
jurdica. Dicha formalidad posee importantes implicaciones en el goce de sus derechos
fundamentales. No son menores las consideraciones sobre el desarrollo de la
ciudadana y la inclusin que para una persona reporta el poder acreditar la
pertenencia a una determinada sociedad.

La carencia de inscripcin de nacimiento, habitualmente conocida como subregistro de
nacimiento, es una condicin que recientemente ha merecido la atencin de
organismos internacionales, as como de los pases en desarrollo, entre los que se
encuentran los correspondientes a la regin Latinoamrica, donde dicho fenmeno se
encuentra presente, afectando a cada pas con diferentes intensidades.

El Salvador, a raz del ltimo diagnstico de subregistro de nacimiento realizado por el
Instituto Interamericano del Nio, la Nia y Adolescentes en el ao 2002, identific que
el 9.8% de los nacimientos no haban sido oportunamente inscritos en los respectivos
registros del estado familiar. A pesar de los sealamientos que pueda realizarse a la
exactitud y actualidad de dicha cifra, es relevante el hecho de reconocer que existe un
porcentaje importante de poblacin al margen de la institucionalidad formal dispuesta
por el Estado, vindose aqulla disminuida en su capacidad de integracin con el resto
de la sociedad, y sobre todo, en el goce y ejercicio de ciertos derechos que se
suponen irrenunciables.

Las personas carentes de documentos de identidad se ven sensiblemente afectadas
en el goce de derechos, tanto civiles, polticos y sociales. Entre los hallazgos
relevantes, se encuentra la exclusin del fundamental derecho a la educacin y al
empleo, particularmente al sector formal, que a la vez interacta con otros derechos
como la salud y la previsin social, y desde luego, con la calidad de vida y las
oportunidades de desarrollo a que pueden accederse.

El registro civil de El Salvador, ha sido objeto de un inconcluso proceso de reforma,
que ha considerado la creacin de una nueva entidad autnoma para el registro de los
hechos y actos jurdicos relativos al registro civil. Sin embargo, dicha facultad an est
en manos de cada uno de los 262 registros municipales. Las debilidades
institucionales de dichos municipios, la autonoma de que goza cada uno de ellos, la
vinculacin del registro civil con aspectos econmicos o electorales, as como el
desinters mostrado por gran parte de ellos, son factores que permiten parcialmente
explicar el alto ndice de subregistros existente en el pas.

Identificando al subregistro de nacimientos como un problema social del que debe
ocuparse la poltica pblica, se ha hecho un anlisis de las intervenciones realizadas
en los ltimos aos, tanto por el gobierno central, como por organismos
internacionales, encontrando la ausencia de una poltica pblica que responda
integralmente a los retos que los efectos que la carencia de documentos de identidad
en un porcentaje de poblacin suponen. Insularidad, falta de recursos, fallos de
coordinacin, ausencia de indicadores, y sobre todo, indiferencia de los diferentes
rganos y niveles de gobierno, son los principales obstculos presentes en el camino
de garantizar el fundamental derecho a la identidad para todos los salvadoreos sin
excepcin.



2
NDICE
RESUMEN i
NDICE ii
SIGLAS iii
i. INTRODUCCIN. 1
I- PRIMERA PARTE. MARCO CONCEPTUAL.
1.1 EL REGISTRO CIVIL 4
1.2 IDENTIDAD PERSONAL Y EL REGISTRO DE NACIMIENTOS 5
1.3 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS 7
1.3.1 CAUSAS DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS 10
1.3.2 EFECTOS DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS 12
1.3.3 POBLACIN TRADICIONALMENTE AFECTADA 14
1.4 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y EXCLUSIN SOCIAL 14
1.5 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS, DERECHOS HUMANOS Y
CIUDADANA

20
1.6 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y EL GOCE DE DERECHOS. 26
1.7 ANTECEDENTES REGIONALES EN LA ERRADICACIN DEL
SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS

28
II. SEGUNDA PARTE: EL CASO DE EL SALVADOR.
2.1 EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN EL SALVADOR 31
2.2 GOBIERNO, LEYES Y EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS 33
2.2.1 LA REFORMA: DEL REGISTRO CIVIL A REGISTRO DEL ESTADO
FAMILIAR

34
2.2.2 MARCO JURDICO DEL REGISTRO DEL ESTADO FAMILIAR 40
2.3 COMENTARIOS SOBRE EL REGISTRO DEL ESTADO FAMILIAR DE EL
SALVADOR
46
2.4 REGISTRO DE NACIMIENTOS Y LIMITACIONES EN EL GOCE DE
DERECHOS EN EL SALVADOR

53
2.4.1 DERECHOS CIVILES Y POLTICOS 53
2.4.2 DERECHO A LA EDUCACIN 55
2.4.3 SALUD, EMPLEO Y PREVISIN SOCIAL 57
2.4.4 PROGRAMAS DE REDUCCIN DE POBREZA (RED SOLIDARIA) 61
2.5 ERRADICACIN DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN EL
3
SALVADOR: UNA POLTICA PBLICA? APROXIMACIN CONCEPTUAL 63
2.6 ACCIONES PARA ATENDER EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN
EL SALVADOR.

66
2.6.1 COSEDINS 68
2.6.2 PROYECTO REGISTRO DE NACIMIENTOS DE ONG VISIN
MUNDIAL.

75
2.6.3 FORTALECIMIENTO DEL REGISTRO CIVIL HOSPITALARIO DE EL
SALVADOR.

76
2.6.4 PLAN DE IDENTIFICACIN EN CENTRO DE READAPTACIN DE
MUJERES EN ILOPANGO.

78
2.7 RESUMEN INTERVENCIONES Y RESULTADOS 78
3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 80
4. BIBLIOGRAFA 86
5. ANEXOS 91



















4
ii. SIGLAS.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
CLEP: Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres.
COSEDINS: Comit de Seguimiento al Derecho a la Identidad de la Niez
Salvadorea.
CLARCIEV: Consejo Latinoamericano y del Caribe de Registro Civil, Identidad
y Estadsticas Vitales.
COMURES: Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador.
DAES: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las
Naciones Unidas.
DUI: Documento nico de Identidad (de El Salvador).
FISDL: Fondo de Inversin Social y Desarrollo Local.
FNUAP: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas.
IFES: Fundacin Internacional para los Sistemas Electorales.
IIN: Instituto Interamericano del Nio, la Nia y Adolescentes.
ISNA: Instituto Salvadoreo para el Desarrollo Integral de la Niez y la
Adolescencia.
LPINA: Ley de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia.
LTREF: Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y de los
Regmenes Patrimoniales del Matrimonio.
MINED: Ministerio de Educacin.
MSPAS: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social.
OEA: Organizacin de los Estados Americanos.
PDDH: Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos.
PGR: Procuradura General de la Repblica.
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
REF: Registro del Estado Familiar.
RNPN: Registro Nacional de las Personas Naturales.
SNF: Secretara Nacional de la Familia.
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

5
i- INTRODUCCIN

El registro de nacimientos es un acto jurdico realizado modernamente por los
Estados a travs de instituciones especializadas, tradicionalmente conocidas
como Registros Civiles, con la finalidad de reconocer el derecho bsico a la
identidad e incorporar formalmente al inscrito a la comunidad jurdica, poltica y
social que se desarrolla y acta en su territorio o bajo su nacionalidad (Peres,
2006: 16).

Siendo la inscripcin de nacimientos una formalidad, su omisin es vinculada a
una serie de condicionamientos negativos en las capacidades de desarrollo
individual (Duryea y otros, 2006: 5). La vida moderna exige cada vez ms que
las personas posean constancias de identidad oficiales, sin las cuales se ven
impedidos de desarrollar ciertas actividades productivas (BID, 2008: 207). El
estudio de su interaccin con conceptos tales como ciudadana, inclusin
social, gobernabilidad democrtica o cohesin social, no posee an profundas
races, quedando abundante terreno para la exploracin a este respecto. La
consecuencia de carecer de documentos de identidad es la informalidad a la
que millones de personas se encuentran sometidas, funcionando en sistemas
paralelos a los formalmente definidos, sin acceso a los bienes y servicios
pblicos (CLEP, 2008: 33).

En los ltimos aos, varios organismos internacionales han mostrado la
preocupacin con respecto al tema, sobre todo tomando en consideracin los
altos nmeros de subregistro de nacimientos existentes en el mundo en
desarrollo. Segn estimaciones de UNICEF (2006), aproximadamente el 55%
de los nacimientos ocurridos en el mundo en desarrollo (excluyendo China), no
son inscritos en los registros civiles correspondientes. En el caso de Amrica
Latina, reconociendo la dificultad de realizar mediciones precisas a este
respecto, se estima que aproximadamente un 15% de nios menores de 5
aos, no ha sido inscrito en los respectivos registros civiles (IIN, 2007: 4).

El Salvador, al igual que muchos otros pases de la regin, presenta un
importante nivel de subregistro, el cual ha sido estimado en 9.8% de los
6
nacimientos ocurridos en dicho pas (IIN, 2002), a partir de datos tomados del
ao 2000. Casi 10 aos despus, dicha estimacin contina siendo empleada,
dado que no ha sido realizado ningn estudio posterior que la actualice, siendo
necesario tomando en consideracin que los resultados obtenidos en el VI
Censo de Poblacin y Vivienda efectuado en el ao 2007, reflejaron
importantes diferencias con las estimaciones de poblacin que tomaron como
base censo de poblacin anterior del ao 1992.

Existen trabajos que han dado cuenta de los efectos que produce en diversos
pases de Latinoamrica, la falta de identidad en el goce de derechos, tanto
civiles, polticos como sociales (Ordez y Bracamonte, 2006). Sin embargo, El
Salvador no ha sido incluido en dichas investigaciones, por lo que el presente
trabajo pretende abordar, de manera exploratoria, las consecuencias que la
falta de identidad produce en el ejercicio de ciertos derechos, destacando el
acceso a derechos civiles, polticos y sociales como la salud, educacin y al
trabajo. Tambin ser revisada la forma en que el programa de reduccin de
pobreza denominado Red Solidaria, excluye a las personas que carecen de
documentos de identidad.

Los antecedentes en la disminucin del subregistro de nacimientos en El
Salvador, pueden encontrarse con mayor claridad a partir del ao 2005, con la
creacin del Comit de Seguimiento al Derecho a la Identidad de la Niez
Salvadorea (COSEDINS). Sin embargo, es a partir de la Primera Conferencia
Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal
de Nacimientos, celebrada en Asuncin, Paraguay, en agosto de 2007, que es
identificado un compromiso de parte del Estado de El Salvador, de desarrollar
actividades con objetivos determinados, agrupados en tres componentes de
trabajo: a) Legislacin, b) Voluntad Poltica y Transparencia, y c) Dilogo
Sensibilizacin.

A casi dos aos de dicho evento, el presente trabajo realizar un recuento de
las acciones ejecutadas con miras a la disminucin del ndice de subregistro en
El Salvador, haciendo previamente relacin de las instituciones que determinan
7
la inscripcin de nacimientos, refirindose al marco jurdico normativo y a las
entidades encargadas del manejo del registro civil.

Para la consecucin de los resultados de esta investigacin se utilizar un
enfoque de investigacin exploratorio y analtico, que se llevar a cabo a travs
de metodologas cualitativas e interpretativas, que incluir la revisin
documental sobre el subregistro de nacimientos en Latinoamrica, y
especialmente en El Salvador, as como en la estructura del registro civil de
este pas. Tambin sern utilizadas publicaciones periodsticas y entrevistas
semiestructuradas a funcionarios de organismos internacionales, involucrados
en la disminucin del subregistro de nacimientos en El Salvador.

El presente trabajo finalizar con un segmento de conclusiones y
recomendaciones, para ser consideradas en el proceso de elaboracin e
implementacin de polticas pblicas relativas a este tema.



















8
I- PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL.

1.1 EL REGISTRO CIVIL
La funcin registral ha cumplido con diferentes objetivos a travs del tiempo.
En un inicio ejecutada por las autoridades eclesisticas
1
, con el objetivo de
llevar control sobre la administracin de los sacramentos y el pago de las tasas
que a estos correspondan, pas a convertirse en una atribucin del Estado,
atendiendo al objetivo de censar los nacimientos, matrimonios y defunciones.

Posteriormente, la funcin registral se fue complejizando, siendo til para la
configuracin de derechos civiles y de propiedad. Con el desarrollo de
instituciones electorales los registros civiles fueron utilizados para el ejercicio
de derechos polticos y el sufragio. Ms recientemente le es atribuida
importancia en la construccin de la identidad personal, cumpliendo funciones
de vigilancia en una funcin policial del Estado, hasta que,
contemporneamente, considerando la modernizacin de los registros y el uso
de tecnologas de informacin, le ha sido asignado un nuevo rol en la gestin
pblica, fundamentalmente en la provisin de estadsticas de poblacin y toda
informacin til que facilite la intervencin pblica, especialmente en los casos
en que pretenda atenderse focalmente a individuos o grupos de individuos
dentro de una poblacin mayor.
2


Las Naciones Unidas definen el registro civil como la inscripcin obligatoria,
contina y permanente de los hechos vitales ocurridos y de sus
caractersticas y estipulados por medio de un decreto de regulacin, con
arreglo a los requisitos legales de cada pas (DAES, 1998: 3).

1
Debe tomarse en cuenta que en Latinoamrica, el papel ejecutado por la Iglesia Catlica se confunda en
ocasiones con atribuciones actualmente propias del Estado. Existiendo una mayora de poblacin
practicante de la religin catlica, los registros eclesisticos fueron absorbidos por las autoridades
nacionales, iniciando dicho proceso en la revolucin francesa con la secularizacin del Estado, y
posteriormente replicados en el resto de pases de Latinoamrica.
2
A propsito de la evolucin del objetivo de la funcin del registro civil en Amrica Latina. Ordoez,
Dwight, en presentacin La Cadena Registral. Situacin de los Sistemas de Registro de Identidad e
Identificacin en 12 pases latinoamericanos, realizada en Lima, el 8 de Mayo de 2008, en el marco del
V Encuentro del Consejo Latinoamericano y del Caribe de Registro civil, Identidad y Estadsticas Vitales
(CLARCIEV).
9
La modernizacin del registro civil en la Latinoamrica ha sido beneficiada por
el uso de tecnologas de informacin, posibilitando la incorporacin de nuevas
funciones y procesos. El moderno paradigma consiste en la interconexin de
oficinas, creacin de base de datos informatizadas que faciliten la bsqueda y
conservacin de la informacin, adopcin de medidas de seguridad ms
estrictas, posibilidad de obtencin de servicios en lnea.

El registro civil ha venido a constituirse una institucin de apoyo para otras
dependencias de la administracin pblica, haciendo uso de la informacin
registral como herramienta para la provisin de bienes y servicios por parte del
Estado, pudiendo extenderse hacia mbitos de la esfera privada, si son
tomadas medidas relacionadas con la proteccin de datos de carcter personal
y el derecho a la autodeterminacin informativa. De esta forma el registro civil
puede ser utilizado para facilitar el acceso de otras instituciones a informacin
registral simplificando la realizacin de trmites o coadyuvando a la
consecucin de objetivos sectoriales; proveer informacin til para la
planificacin de polticas pblicas; robustecer el sistema de identificacin de las
personas naturales, y particularmente de usuarios y beneficiarios de servicios
pblicos, evitando la realizacin de fraudes en perjuicio del Estado o de los
mismos beneficiarios.

1.2 IDENTIDAD PERSONAL Y EL REGISTRO DE NACIMIENTOS.
Se atribuye al acto de inscripcin del nacimiento como el origen del
reconocimiento de la existencia de la persona. Es a partir de este momento en
que es posible hablar de una identidad formal o ms propia y difundidamente,
una identidad personal. En busca de mayores precisiones sobre este concepto
conviene citar a Fernndez Sessarego, quien la define como el conjunto de
atributos y caractersticas que permiten individualizar a la persona en sociedad
(Fernndez, 1992: 113). La prueba de tales atributos proviene principalmente
de la inscripcin de nacimiento realizada en la oficina del registro civil,
particularmente en lo que refiere al nombre de la persona, su nacionalidad y su
filiacin (DAES, 1998: 3). La falta de inscripcin no implica la negacin de la
calidad de persona de un individuo, pero i mpide la prueba de algunos datos
vitales, a falta de una solemnidad exigida para la ley.
10

Adems de determinar el ser individual, la identidad personal se caracteriza
por su exterioridad, refirindose al sujeto en su proyeccin social (Fernndez,
1992: 102). Es decir que la identidad personal carece de sentido si no se
presenta en interaccin con otro individuo, de la misma forma en que la ley es
intil, si no existe sociedad ante la cual deba imponerse. Dicho lo anterior,
puede evidenciarse que la identidad personal presenta dos dimensiones
bastante diferenciadas, pero interrelacionadas entre s: Por un lado, la
identidad legal constituye una situacin de derecho al atribuir caractersticas
jurdicas a la existencia de un individuo, materializadas en la inscripcin del
nacimiento, las cuales son independientes del conocimiento de la sociedad, no
obstante haberse asentado en un registro pblico. En segunda instancia, la
identidad personal cumple una funcin instrumental, en la medida que
constituye una herramienta con la cual una persona se presenta ante la
sociedad diferencindose del resto, lo cual, como ser observado en el
desarrollo del presente trabajo, tiene directas implicancias en el goce de cierta
clase de derechos, particularmente, de aquellos que requieren de dicho
elemento diferenciador.

En similar sentido se pronuncian Harbitz y Boekle, al referirse a la Identidad
Legal, la cual comprende el registro de nacimiento (identidad) y la obtencin de
documentos de identidad (identificacin) (Harbitz y Boekle, 2009: 4), le
considera la base para la generacin de:
- Proteccin Social: Necesaria para que la persona sea reconocida ante la
sociedad como individuo, y goce de las oportunidades y est protegido por la
ley.
- Capital Social: Necesario para que la persona pueda ejercer sus derechos y
deberes de ciudadano, y necesario para que la persona pueda acceder a los
servicios pblicos.
3



3
En presentacin realizada en el marco del V Encuentro del Consejo Latinoamericano y del Caribe de
Registro civil, Identidad y Estadsticas Vitales (CLARCIEV). Lima, Per, Mayo de 2008.

11
En consecuencia, la inscripcin del nacimiento es el primer paso para no
quedar del lado de los indocumentados y excluidos, siendo a su vez el primer
vnculo esencial del ciudadano con el Estado, por lo que debe quedar
constituido cuanto antes.

No obstante el importante desarrollo de los derechos universales de las
personas, la nacionalidad y la ciudadana son conceptos determinantes para el
goce de derechos. Abundantes esfuerzos han sido emprendidos a bordo del
vagn de los derechos humanos, tendientes a combatir la apatridia. De igual
forma, resulta ocioso justificar la importancia que la nocin de ciudadana
ocupa en las sociedades contemporneas, sin que por ello deba entenderse
que se refiere a una distincin cuyo debate ha sido superado o que no se
encuentra en constante evolucin. Lo que pretende afirmarse es que la
persona que no tiene inscrito su nacimiento en el registro civil, tiene bloqueado
el ejercicio de los derechos a la nacionalidad y a la ciudadana que le
caracterizan por el slo hecho de ser tal, estando expuesto a todos los riegos
que implica el no contar con la efectiva proteccin del Estado (Peres, 2006; 19).
Dichas categoras adquieren particular importancia al considerar los derechos
que las mismas implican. A modo de ejemplo, los derechos establecidos y la
oportunidad de goce de los mismos para un ciudadano dans promedio, es
sustancialmente diferente de lo que cabra esperar para la mayor parte de
ciudadanos de cualquier pas del frica Subsahariana. Sin embargo, ms
urgente se presenta detectar las diferencias, o ms bien dicho, las
discriminaciones de que pueden ser sujeto las personas para las que
formalmente no ha sido establecido el vnculo jurdico con respecto a la
sociedad a la que pertenecen. Como ser desarrollado a lo largo de este
trabajo, la obtencin o no de inscripcin de nacimiento determinar
sustancialmente la calidad de vida de una persona y su grupo familiar,
facilitando el acceso a ciertos derechos, o en su defecto, excluyndolos del
goce de los mismos.

1.3 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS.
Por subregistro de nacimientos debe entenderse la diferencia entre el nmero
de nacimientos ocurridos y los nacimientos registrados (Harbitz y Boekle, 2009:
12
5). Su importancia trasciende el componente estadstico que caracteriza a los
registros civiles, generando negativas consecuencias a las personas que se
encuentran en dicha situacin. Las vinculaciones con la conformacin de
ciudadana, gobernabilidad y desarrollo son prcticamente de reciente estudio,
quedando mucho terreno por explorar an en lo relativo a la conexin que
dicho fenmeno presenta en su relacin e interaccin con emergentes temas
como la exclusin y la cohesin social, la participacin ciudadana, y otros no
tan nuevos como el estudio de la pobreza y la desigualdad.

Segn las estimaciones de UNICEF, para el ao 2006, aproximadamente el
55% de los nacimientos que se producen todos los aos en el mundo en
desarrollo (excluyendo China), no son inscritos. El porcentaje aumenta en
algunas regiones tales como el frica Subsahariana, con un 62%, y en Asia
Meridional se identifica un porcentaje de 70%. En algunos pases la situacin
es an ms crtica. Por ejemplo, en Bangladesh, Afganistn, Tanzania y
Uganda, los porcentajes de inscripcin no exceden un 7% (UNICEF, 2006: 36).

En Amrica Latina, se estima que el porcentaje de subregistro corresponde a
un 11% de los nacimientos ocurridos entre 1996 y 2006
4
(Harbitz y Boekle,
2009: 6), existiendo importantes diferencias entre los porcentajes de no
inscripcin presentados por cada pas. La Tabla 1 muestra los porcentajes de
no inscripcin detectados en varios pases de Latinoamrica, a travs de
diferentes diagnsticos. Debe sealarse el uso de diferentes metodologas
entre cada una de las investigaciones lo cual puede conducir a las diferencias
observadas entre cada una de ellas. Sin embargo, es el propsito nicamente
evidenciar la diferencia que existe entre diferentes pases de la regin.



4
Existen datos que dan cuenta de mayores porcentajes de subregistro de nacimientos para aos anteriores,
los cuales han sido tambin emitidos por UNICEF. Por ejemplo, para el ao 2001, se cita que el
subregistro de nacimientos corresponde a un aproximado de 14% (Duryea y otros, 2006: 5). De igual
forma, para el ao 2005, se inform de un ndice de subregistro para la regin de 15% de los nios y nias
menores de cinco aos, cuyos nacimientos no haban sido inscritos (IIN, 2007: 4). Sin embargo, se cita el
ltimo dato reportado en razn de abarcar un perodo mayor de tiempo, siendo tambin presentado en una
publicacin de fecha ms reciente.
13
TABLA 1.
5

MEDICIONES NDICES DE SUBREGISTRO EN PASES DE LATINOAMRICA.
PAIS IIN PLAN 2002 UNICEF 2005 BID 2006%
BOLIVIA - 18.4 23.0
BRASIL - - 14.5
COLOMBIA - 8.6 16
EL SALVADOR 9.8 - -
GUAYANA - 3.5 -
HAITI 30.3 30.3 -
HONDURAS 20.0 - -
NICARAGUA 16.8 18.6 15.3
GUATEMALA 5.0 - -
PER - 7.5 8.4
REP. DOMINIC. 9.3 27.4 25.8
SURINAM - 5.1 -
VENEZUELA - 8.2 -
FUENTE: IIN (2007)

A pesar de no estar incluidos en el cuadro anterior, es oportuno mencionar que
pases como Chile y Costa Rica, presentan tasas virtualmente equivalentes a
un 100% de inscripcin de poblacin en el registro civil (Ordez, Bracamonte,
2006: 6).

La mayora de pases de Latinoamrica enfrenta en mayor o menor medida el
fenmeno del subregistro de nacimiento, por lo que debe considerarse como
una problemtica regional. Por tal motivo, es destacable la intervencin de
organismos que han denunciado la existencia de este fenmeno y han
propuesto la bsqueda de soluciones desde un nivel subcontinental, sin olvidar
que dentro de cada pas, la falta de documentos de identidad atiende a
diferentes causas, generando a su vez diferenciadas consecuencias, sobre
todo en lo referente al goce de derechos sociales. Al margen de ello, es posible

5
Ponencia presentada en el IV Encuentro de Directores de Registro Civil, Identidad y Estadsticas Vitales
de Latinoamrica: El Derecho a la Identidad: Oportunidad y Retos. Ciudad de Mxico, Julio-Agosto de
2007. Disponible en http://www.iin.oea.org/IIN/Pdf/novedades/Registrouniversal.pdf
14
identificar ciertas generalidades con respecto al problema del subregistro de
nacimiento.

1.3.1 CAUSAS DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTO.
Al referirse a las causas del subregistro de nacimientos, ha sido posible
identificar la presencia de condiciones estructurales que podran agruparse en
las siguientes razones:

a) Polticas: Falta de voluntad poltica por parte de los poderes pblicos,
reflejados en la inexistencia de polticas pblicas, normas jurdicas adecuadas y
presupuestos precarios.

b) Legislativas: Vinculado al aspecto poltico, la existencia de legislaciones que
no dispongan de trmites fciles y accesibles para la inscripcin de nacimientos
es determinante en la existencia de ndices de subregistro. Generalmente es en
las leyes que se regulan los plazos, tasas y dems procedimientos para el acto
de registro.

c) Geogrficas: La inaccesibilidad de las oficinas del registro civil, as como la
condicin de urbanidad ruralidad, condicionan la posibilidad de encontrar
poblacin en situacin de subregistro (Duryea y otros, 2006: 8).

d) Administrativas: Burocratismo, formalismo, onerosidad, corrupcin y
limitacin en la capacidad de los registros civiles.

e) Econmicas: Pueden ser vistos desde el lado de los presupuestos de las
instituciones pblicas, as como del cobro de tasas y multas que la inscripcin
del nacimiento conlleva, junto con los costos indirectos que la realizacin de
estos trmites exige.

f) Culturales: Falta de una cultura registral, diferencias de gnero, paternidad
irresponsable, falta de escolaridad, son slo algunos aspectos que pueden
vincularse con la inscripcin de nacimientos. (Peres, 2006: 28).

15
Asimismo, no debe pasarse por alto la importancia que para algunos pases
tiene la presencia de enclaves indgenas, inmigrantes ilegales o personas
desplazadas en razn de conflictos armados internos.

Complementario es el anlisis realizado por Ordez y Bracamonte (2006) al
distinguir entre barreras de acceso al registro civil desde la oferta y la demanda
del servicio.

Desde el lado de la oferta, las barreras relacionadas con la oferta de servicios
de registro civil son:
a) Barreras de carcter econmico, que determinan una insuficiente
asignacin de recursos y cobertura geogrfica.
b) Barreras legales, relacionadas con procedimientos engorrosos para el
registro de los ciudadanos o reposicin tarda de partidas, lo que
conlleva sobre costos, costos de oportunidad y desincentivos a estos
procesos.
c) Barreras geogrficas, que condicionan una importante restriccin en la
presencia institucional del Estado y la oferta de servicios en ciertas
zonas alejadas.
d) Barreras organizacionales y administrativas, relacionadas con el
funcionamiento de las propias instituciones del registro civil.

Desde el lado de la demanda, las barreras relacionadas con la demanda son:
a) Barreras fsicas de acceso, relacionadas con la insuficiencia de vas de
comunicacin y dificultades geogrficas.
b) Barreras relacionadas con una distribucin sumamente dispersa de la
poblacin en ciertas regiones de los pases.
c) Barreras econmicas relacionadas con la extrema pobreza en que vive
una parte importante de la poblacin en ciertos pases.
d) Efectos directos de actuales o pasados conflictos civiles y
desplazamiento forzoso de la poblacin, lo que incide negativamente en
el acceso al registro de identidad.
e) Barreras lingsticas, diferencias culturales y desconfianza frente al
Estado por parte de grupos tnicos locales.
16
f) Ausencia de cultura registral, limitada informacin sobre mecanismos
registrales y escasa conciencia sobre la importancia del registro de
identidad y los derechos ciudadanos.
g) Discriminacin hacia las mujeres.
h) Conflictos de inters entre los progenitores del nio o nia, los que
pasan por encima del derecho a la identidad de ste.

Finalmente, una de las causas de negacin del derecho a la identidad es la
carencia de documentos de identidad de los padres, condicin que impide que
estos puedan asentar los nacimientos de sus hijos en las oficinas del registro
civil, reproducindose de esta forma un crculo vicioso que se replica
generacin tras generacin (Primera Conferencia Regional Latinoamericana
sobre Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimientos. Memoria
Final. 2007: 8)

1.3.2 EFECTOS DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS
Con relacin a los efectos del subregistro de nacimientos en la poblacin, la
literatura consultada es unnime en considerar la inexistencia jurdica de la
persona carente de partida de nacimiento, careciendo en estricto sentido de un
nombre y una nacionalidad.

La falta de un nombre y una nacionalidad, afecta instrumentalmente el goce de
ciertos derechos y coloca principalmente a la niez, en condicin de
vulnerabilidad, siendo ms propensos a ser sujetos de adopciones ilegales y
trfico (Duryea y otros, 2006: 5), como consecuencia de estar impedido de
probar la pertenencia y el consecuente derecho a la proteccin de su grupo
familiar. Aparte de la invisibilidad en las estadsticas vitales, existen directas
implicancias en el goce de derechos civiles, polticos y sociales, los cuales
varan dentro de cada pas. No es menor la preocupacin sobre la posibilidad
de exclusin de programas sociales, tales como los Programas de Reduccin
de Pobreza, los cuales se encuentran bastante difundidos en Latinoamrica.

Haciendo mencin de los efectos negativos generalmente atribuidos con la
carencia de registro de nacimiento, se citan los siguientes:
17
- Imposibilidad de acceder a documentos de identidad.
- Restriccin en acceso a educacin.
- Exclusin en servicios de salud.
- Exclusin de programas de reduccin de pobreza.
- Imposibilidad de registrar propiedad.
- Negacin de acceso a la seguridad y previsin social.
- Negacin de acceso a los sistemas judiciales.
- No participacin en elecciones.

Visto desde una perspectiva econmica, las personas en condicin de
subregistro de nacimientos no pueden ser titulares de empresas, tributar, abrir
cuentas bancarias, solicitar crditos ni heredar bienes (BID, 2006: 1)

Sin embargo, es preciso insistir sobre las diferencias que en el goce de
derechos se dan dentro de cada uno de los pases, lo cual obedece
principalmente al entramado institucional que las ampara, situacin que
comparte con la exclusin social.

Con relacin a los Estados, la invisibilidad en que subsiste un porcentaje de
poblacin constituye un problema para el manejo de estadsticas vitales,
dificultando la planificacin de polticas pblicas focalizadas. La carencia de un
registro de nacimiento se vuelve el i nicio de una vida independiente de las
instituciones y del Estado, atentando contra la nocin de ciudadana (Harbitz y
Boekle, 2009: 9).

Si bien, no es posible generalizar los efectos de la carencia de documentos de
identidad, si puede afirmarse que existen consenso en reconocerla como una
situacin que afecta el desarrollo de las personas y la relacin de los Estados
con stas. Siendo entendida como un problema social, tanto los pases como
organismos internacionales, han dedicado copiosos esfuerzos, que como se
ver ms adelante con el caso de El Salvador, no han sido uniformes en la
efectividad que representan para atender dicha situacin.


18
1.3.3 POBLACIN TRADICIONALMENTE AFECTADA
Los trabajos realizados han podido identificar grupos predominantemente
excluidos de los servicios de registro civil en Latinoamrica. Entre ellos
destacan los siguientes:

a) Poblacin rural, caracterizada por pobreza y extrema pobreza y/o residente
en lugares alejados o inaccesibles desde los centros administrativos.

b) Migrantes masivos dentro de un mismo territorio nacional o hacia otros
pases, fundamentalmente por razones econmicas.

c) Desplazados por razones blicas, violencia poltica o catstrofes naturales,
con prdida de lazos familiares, antecedentes y documentacin familiar.

d) Grupos sociales de analfabetos, caracterizados por condiciones negativas
de interaccin con el sistema legal y administrativo y desconocimiento de
derechos.

e) Hijos de madres solteras, a partir de la exigencia de requisitos informativos y
documentales, o de matrimonios binacionales, por razones de carcter legal.

f) Grupos indgenas o tnicos, caracterizados por condiciones negativas de
interaccin con el sistema legal y administrativo o factores culturales
especiales. (PERES, 2006:21)

La anterior caracterizacin puede ampliarse o limitarse dentro del contexto de
cada comunidad nacional. Por ejemplo, la etnicidad no tiene la misma magnitud
en pases como Per o Bolivia, en contraste de pases que como Uruguay, las
poblaciones tnicas tienen un menor peso.

1.4 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y EXCLUSIN SOCIAL.
Explorando con mayor profundidad la vinculacin entre subregistro de
nacimientos y otras patologas sociales, es comn asociarle con situaciones de
pobreza, falta de escolaridad, embarazo precoz, (Duryea y otros, 2006)
19

Como fue definido al inicio del presente trabajo, al menos de forma exploratoria
se pretende dejar constancia de la vinculacin existente entre la exclusin
social y el subregistro de nacimientos, por lo que, previamente corresponde
definir lo que debe entenderse por aqul concepto.

La autora del trmino suele adjudicarse a Rene Lenoir, Secretario de Accin
Social francs. En el ao 1974, utiliz la definicin de excluidos para referirse
a una parte de la poblacin francesa, particularmente a las categoras sociales
carentes de proteccin social.

Es posible hablar de universalizacin del trmino Exclusin Social, dada su
utilizacin alrededor del mundo, ms no es posible decir lo mismo de su
significado. Partiendo de lo elemental, Exclusin Social hace referencia a que
dentro de los grupos sociales particulares, hay algunos que se encuentran
incluidos y otros que han quedado fuera. La pregunta es dentro y fuera de
qu? Presentar a la sociedad como respuesta no hace ms que trasladar el
problema de definicin hacia una parte del trmino.

Acerca de los antecedentes en la bsqueda de exactitud en la definicin,
acierta el Banco Interamericano de Desarrollo al sealar que como suele
ocurrir con las nociones eficaces para la movilizacin, que necesariamente
tienen distintos significados para grupos diferentes, no hay claridad alguna en
cuanto a qu significa la exclusin social. (BID, 2008: 5).

A pesar de su amplia difusin, existen fuertes crticas hacia el trmino de
Exclusin Social como las expresadas por Fleury (1999: 8), ya que a pesar de
su cada vez ms frecuente utilizacin, el concepto constituye un gran vaco
desde el punto de vista terico. Como ejemplo menciona definiciones
tautolgicas como la presentada en un documento del Banco Mundial, que
explica la exclusin como un proceso por el cual individuos o grupos quedan
total o parcialmente excluidos de la participacin econmica, social o poltica de
la sociedad.

20
Seala que la mayora de veces se pretende llenar dicho vaco terico tratando
la exclusin como carencia ciertos atributos fundamentales para la insercin en
el mercado. En otros casos, se le entiende por la falta de acceso a ciertos
bienes y servicios tales como el crdito, vivienda, alimentos, etc. Finalmente, se
le toma como una condicin de vulnerabilidad que presentan ciertos grupos
sociales.

A pesar de los cuestionamientos presentados, existe importante literatura que
permite interpretar lo que puede entenderse por exclusin social (Figuereido y
otros, 1995). Por ejemplo, la exclusin social pude verse desde dos
perspectivas:

a) Como una propiedad de las personas. Se refiere a individuos
desaventajados con una dbil relacionabilidad social.

Dentro de esta perspectiva, debe destacarse los aportes realizados por
Amartya Sen (2000), quien pone atencin en las capacidades de los individuos,
asociando el bienestar con capacidades, funcionamientos y posibilidad de
agencia.

As, debemos preguntarnos qu tipo de igualdad debemos promover y qu
formas de desigualdad y diferenciacin social debemos aceptar como legtimas
y justas. Para Sen, no es ni la Utilidad o el Bienestar (Welfarism), ni los Bienes
Primarios (Rawls), ni la igualdad ante la ley o el Estado (Libertarians) ni el
ingreso ni el consumo. Para Sen, la forma de igualdad que las sociedades
deben promover es la capacidad de los individuos para ejercer su agencia
libremente y escoger los planes de vida que cada cual estime conveniente. La
primaca de la libertad supone una valoracin y un respeto por la agencia y la
responsabilidad individuales. Lo que amerita legtima accin pblica es la
ampliacin de las libertades -para que cada cual ejerza su agencia del modo
21
que desee-, y no los resultados del uso de esa agencia. La nocin de Sen
buscar abordar el concepto de deslibertades.
6


b) Como una propiedad de las sociedades: El marco institucional bsico y
los arreglos institucionales vigentes producen la exclusin social. Son las
mismas instituciones las que permiten y limitan la interaccin humana.
De esta forma, la sociedad se encuentra segmentada y organizada con
reglas e incentivos diferentes.

Dentro de esta mirada se incluye las discriminaciones realizadas por la
sociedad atendiendo a criterios de raza, sexo o religin.

Por lo tanto, el problema desde esta perspectiva radica en los patrones de
relacionamiento, que niegan acceso a bienes y servicios, oportunidades y
recursos relacionados con la condicin de personas.

Para el BID, la exclusin social es un proceso social, poltico y econmico
dinmico, pero ineficiente y disfuncional, por el cual se deniega a personas y
grupos el acceso a oportunidades y servicios de calidad para que puedan tener
vidas productivas fuera de la pobreza (BID, 2008:5).

La idea de Exclusin Social es til en la medida que integra otras ideas
dbilmente conectadas con la nocin de desventaja social, situando a la
pobreza como un proceso que incluye a agentes e instituciones, y que explicita
el juego entre sus dimensiones materiales y no materiales.

En todo caso el denominador de exclusin social, es la desventaja social vista
desde el mbito, ya sea individual o colectivo. El debate subsiste.

Como resultado de lo anterior, cabe descartar en primer lugar la existencia de
definiciones aplicables a la totalidad de sociedades. Por otra parte, es

6
Resea de publicacin en revista Qu Pasa, Chile, 8 de marzo de 2007. Disponible en
(http://www.cadal.org/resenas/nota.asp?id_nota=1688 )

22
reseable el carcter instrumental de la nocin de Exclusin Social, en la
medida que permite analizar con mayor complejidad las desventajas sociales,
ms all de la pobreza.

Suele suceder que las definiciones encontradas se encuentren sesgadas por
preferencias o mbitos de inters. Por ejemplo, el BID pone el foco en la
incorporacin a los mercados y a travs de actividades productivas. De la
misma forma, la Comisin para el Empoderamiento de Pobres, en su informe
La Ley: Clave para el Desarrollo sin Exclusiones (2008) pone el nfasis en
Estado de Derecho.

Finalmente, es posible considerar a la exclusin social como negacin de la
ciudadana, es decir, el impedimento para gozar de los derechos civiles,
polticos y sociales vinculados, en cada sociedad, a la pauta de derechos y
deberes que condiciona legalmente la inclusin en la comunidad sociopoltica
(Fleury, 1999: 9).

Interesa este enfoque porque dentro de cada ordenamiento jurdico, la
ciudadana es la condicin que asigna una serie de derechos y obligaciones
reclamables bajo un ordenamiento jurdico, sin perjuicio de la emergencia de
los Derechos Humanos, puesto que siendo ordenamientos jurdicos
vinculantes, como ser visto ms adelante, ms que declaraciones de
principios son tambin instrumentos jurdicos aplicables.

Reconociendo que existen mltiples definiciones acerca del trmino Exclusin
Social, se resalta la compatibilidad que para este trabajo presentan aquellas
que tiene ms relacin con la idea de ciudadana, ya que la carencia de un
documento de identidad imposibilita la comprobacin del carcter de ciudadano
a los individuos dentro de un territorio o comunidad, negando el carcter mismo
de ciudadano a quienes se encuentran en dicha situacin.

La Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres, estima que en el
mundo, existen cuatro mil millones de personas excluidas de las oportunidades
de desarrollo que brinda el sometimiento al Estado de Derecho, entendiendo
23
por ste el respeto de las instituciones legales y la oportunidad de reclamar
ante estas por proteccin, en caso de vulnerarse alguno de los derechos en su
favor establecidos (CLEP, 2008: 1)
7
. De aceptar estas cifras, puede afirmarse
que es la mayor parte de la poblacin mundial la que se encuentra en condicin
de exclusin con respecto al total de poblacin estimado para el ao 2009.

Ms all de las complejidades de las mediciones de fenmenos de pobreza y
exclusin social, lo que queda claro es que estas situaciones afectan a miles de
millones de personas en el mundo, los cuales viven ms o menos a la sombra
de similares ordenamientos jurdicos, detentando tericamente los mismos
derechos, pero con muy diferentes resultados.

Los nacimientos no inscritos se pueden utilizar como indicadores de otras
formas de marginacin social y de desigualdad dentro de los pases (UNICEF,
2006: 37). As, por ejemplo, los nios y nias sin inscribir tienen ms
probabilidades de ser hijos de familias pobres, rurales o analfabetas, entre
otros factores fcilmente asociables a grupos tradicionalmente excluidos.

Como ser visto ms adelante, la exclusin en una dimensin, por ejemplo, la
falta de documentos de identidad, lleva a la exclusin en otras mltiples
dimensiones, manifestndose en mltiples males sociales tales como pobreza,
informalidad del empleo, delincuencia, falta de acceso a derechos bsicos,
entre otros, reduciendo el bienestar al que aspiran importantes segmentos de
poblacin (BID, 2008: 4). Precisamente, ante la emergencia de mayores y ms
complejas transacciones, se hace necesaria la tenencia de documentos de
identidad para evitar modernas formas de exclusin y discriminacin que
anteriormente, recaan principalmente en grupos fciles de identificar por
caractersticas tnicas, religiosas o de gnero. Como lo seala el BID Las
fuerzas modernas de la exclusin, cuyo origen es en gran medida econmico y
social, estn afectando actualmente a grupos ms diversos y visibles de la
poblacin no ya definidos por su identidad tnica o racial, sino por los procesos

7
Dicho informe cita un estudio de campo realizado por el Instituto Libertad y Democracia, estimando el
nmero de personas que viven en situacin de extralegalidad, es decir, al margen de las instituciones
formales.
24
(como el desempleo o la falta de acceso a la tierra) que produce y reproduce su
exclusin, que coincide principalmente con los grupos identificados como
tradicionalmente carentes de identidad (BID, 2008: 14).

1.5 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS, DERECHOS HUMANOS Y
CIUDADANA
Sin duda alguna, el establecimiento de los Derechos Humanos constituye uno
de los grandes avances para el desarrollo en la calidad de vida de las
personas, fijando universalmente estndares que definan una convivencia
digna en el seno de las sociedades. De esa forma, el avance progresivo de
diferentes categoras de derechos, ha fijado la oportunidad de acceso a otras
categoras de beneficios que van ms all de los derechos civiles, llegando
hasta los hoy conocidos derechos econmicos, sociales y culturales.

Esta asignacin, tericamente excede la voluntad de los Estados, y se
entienden dados con independencia de la nacionalidad, tocando de paso las
nociones ms tradicionales de soberana. Los Estados han debido adecuar sus
instituciones a lo establecido en los diversos acuerdos internacionales que
hayan suscrito. Esta conformacin de ordenamientos jurdicos simultneos a
las leyes nacionales, al que incluso stas ltimas deben someterse, forma parte
de los derechos que cada individuo goza- o debiera gozar- sin discriminacin
alguna.

Sin embargo, a pesar de poseer inherentemente los mismos derechos, la
calidad de vida promedio difiere enormemente entre los pases del norte de
Europa, comparados ya sea con Amrica Latina o con cualquiera de los pases
de frica. Qu explica la diferencia entre la calidad de vida de un individuo,
dependiendo del pas al que pertenece? Acaso, a pesar de existir un orden
jurdico internacional aplicable a todas las personas por igual, importa la
pertenencia a un pas las oportunidades de desarrollo de una persona con
respecto a otro? La evidencia da la razn respecto de este punto, lo cual es
fcilmente demostrable a travs de indicadores como el ndice de Desarrollo
Humano elaborado por PNUD, que demuestra para una comunidad nacional
25
niveles de goce de diversas categoras de derechos establecidas. Las
diferencias entre pases son fcilmente identificables.
8


Pasando de estas diferencias entre el goce de derechos entre pases, como fue
mencionado previamente, interesan las diferencias entre individuos dentro de
una misma comunidad. Estas diferencias son explicadas por la existencia de
categoras que permiten distinguir diferentes condiciones dentro de un mismo
colectivo, las cuales atienden a los arreglos institucionales a que se encuentran
sometidos cada uno de ellos.

Los Derechos Humanos pretenden superar dichas diferencias y se ha
avanzado mucho en la construccin de una extensa normativa. Sin embargo, a
60 aos de la adopcin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los
sistemas judiciales de los derechos humanos no son, ni como mucho, tan
relevantes como la difusin de informacin como medio de proteccin de los
derechos. (Nyer, 2008: 20). Hasta el presente, la documentacin de los
abusos de derechos humanos se ha convertido en el medio ms eficaz para
proteger estos derechos a escala mundial.

Los juicios seguidos ante tribunales nacionales, ya sea invocando violacin a
derechos humanos o no, si bien es cierto que son un medio significativo para
proteger los derechos de las personas, no son debidamente aplicados, habida
de cuenta de que el acceso a la justicia ordinaria es an escaso para
importantes sectores de la poblacin (CLEP, 2008: 2).

Esta aplicacin diferenciada es reconocida incluso por algunos de estos
instrumentos de Derechos Humanos. Por ejemplo, el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, a pesar de establecer el
compromiso para los pases suscriptores de adoptar medidas, incluso
legislativas, tendientes a asegurar estos derechos, supedita a la disposicin de
recursos las acciones de los mismos. Tambin concede a cada pas la libertad

8
Indicadores de Desarrollo Humano comparado entre pases puede ser consultado en
http://hdr.undp.org/es/estadisticas/datos/idh2008/ .
26
de determinar la medida en que estos derechos sern garantizados a los
extranjeros (Art. 2, .1 y .3 del citado Pacto).

A pesar del camino recorrido, los Derechos Humanos en Latinoamrica,
constituyen an un proyecto pendiente: Existe una agenda decisiva, an sin
realizar, vinculada a los conflictos y tensiones derivados de la exclusin social,
que confiere una peligrosa fragilidad a los resultados alcanzados y le resta
sustancia a los procesos democrticos. El aumento sostenido de las brechas
sociales y la exclusin de vastos sectores de la poblacin de los sistemas
polticos y de los beneficios del desarrollo, imponen lmites estructurales al
ejercicio de derechos sociales, polticos, econmicos, culturales y civiles.
(Abramovich, 2008: 38)

No pretende disminuirse la importancia que tiene el desarrollo de los Derechos
Humanos en el desarrollo de las personas. Su influencia no se limita a un mero
marco de referencia, sino que marcan una tendencia dinmica hacia la que se
dirige la humanidad en conjunto.

El ejemplo anterior ilustra que a pesar de la universalidad de los Derechos
Humanos y sus avances en justiciabilidad, su eficacia an depende en gran
medida de la relacin con un Estado, situacin jurdica que se concreta a travs
de la ciudadana.

La ciudadana es una categora que es resultado de un proceso social de
igualacin de las condiciones sociales y que constituye la base poltica de la
democracia y del Estado. Las caractersticas de la ciudadana moderna son: la
igualdad de derechos y obligaciones de los individuos, la pertenencia a una
comunidad poltica, la existencia de marcos institucionales y normativos que
dan garantas ciudadanas y la existencia de un espacio pblico donde se
ejercen los derechos y obligaciones que constituyen la ciudadana (Serrano,
1998: 4).

Segn Marshall, la ciudadana es una condicin otorgada a aquellos que son
miembros plenos de una comunidad. Todos los que poseen la condicin son
27
iguales con respecto a los derechos y deberes de que est dotada esa
condicin. Posteriormente, l mismo reconoce que no hay ningn principio
universal que determinen cules deben ser esos derechos y deberes, aunque
esto fue dicho en un momento en que los Derechos Humanos se encontraban
en incipiente desarrollo (Marshall, 1950: 37).

Existe todava terreno que avanzar en materia de justiciabilidad de Derechos
Humanos. La ciudadana no debe tomarse como la nica condicin de
proteccin del individuo, pero si como aquella que inmediatamente operativiza
los derechos que necesariamente deben estar acorde al contenido de las
declaraciones de Derechos Humanos. No existe motivo para considerar
conflictos de normas que tienden a ser integradoras.

Es oportuno hacer mencin que el derecho a la identidad, y ms
particularmente a la inscripcin de nacimiento, se encuentra regulado adems
de las leyes nacionales, en diversos tratados internacionales, entre los que
cabe destacar el artculo 7 de la Convencin de los Derechos del Nio, el cual
textualmente establece:

1. El nio ser inscripto inmediatamente despus de su nacimiento y
tendr derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una
nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a
ser cuidado por ellos.
2. Los Estados Partes velarn por la aplicacin de estos derechos de
conformidad con su legislacin nacional y las obligaciones que hayan
contrado en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en
esta esfera, sobre todo cuando el nio resultara de otro modo aptrida.

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos dispone en su artculo 6 el
derecho al reconocimiento de su personalidad jurdica, y posteriormente en el
artculo 15, el derecho que toda persona tiene a una nacionalidad.

28
En similar sentido se pronuncia el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, que en el artculos 16 establece el Derecho Humano al
reconocimiento de la personalidad jurdica, y en su artculo 24, el deber de
inscribir el nacimiento de todo nio inmediatamente despus de su nacimiento,
haciendo mencin del derecho a un nombre y a una nacionalidad.

Con lo anterior se demuestra que el subregistro de nacimientos no es un
problema ajeno al sistema de Derechos Humanos.

Al respecto PERES (2006: 15) seala lo siguiente: De un modo general y
aunque tericamente un derecho humano no requiere de un reconocimiento
estatal, el registro de nacimiento otorga en la prctica al nio el reconocimiento
legal de su existencia e identidad y seala su pertenencia a una familia, a una
comunidad y a una nacin.

No puede pasarse por alto que la pertenencia formal o no a una comunidad
jurdica implica diferencias en el goce y ejercicio de ciertos derechos, a pesar
de que estos se encuentren incorporados en el amplio marco de los Derechos
Humanos universales. Por ello es menester pronunciarse sobre la adquisicin
de la ciudadana.

Es preciso aclarar que el uso dado al termino ciudadana en este documento y
en la mayor parte de las referencias utilizadas, difiere sustancialmente con el
trmino ciudadana que en un sentido estricto, las legislaciones habitualmente
confieren.

Alessandri y otros (1998) definen a la ciudadana, desde una perspectiva
jurdica como la habilitacin para ejercer los derechos polticos, y
especialmente el derecho al sufragio. Es un concepto asociado a la capacidad
jurdica, entendiendo por sta la aptitud legal de una persona para adquirir
derechos y para ejercerlos por s sola. Distingue la doctrina entre capacidad de
goce, que se refiere a la aptitud para ser titular de derechos, y capacidad de
ejercicio que se refiere a la aptitud de poder ejercer derechos por s misma, sin
el ministerio o autorizacin de otra. A esta ltima distincin se acerca la nocin
29
de ciudadana. Por tal motivo, es comn que las legislaciones nacionales de
cada pas definan condiciones tales como la edad, a fin de asignar la calidad de
ciudadanos a sus nacionales, y por la cual se encuentran en plena aptitud para
ejercer los derechos que por ley le son concedidos, incluyendo los derechos
polticos.
9


Ciudadana y nacionalidad son estados sociales (Alessandri y otros, 1998: 299)
utilizados frecuentemente sin distincin, cuando con exactitud, es la
nacionalidad la que define el vnculo jurdico entre una persona con un
determinado Estado. Es desde un principio que la nacionalidad establece
derechos y obligaciones recprocas: El Estado debe a sus nacionales la
proteccin de sus leyes y magistrados, les reconoce ciertos derechos civiles y
polticos y se encarga de hacerlos respetar.

A pesar de la aclaracin, debe reconocerse que con relacin a los efectos que
produce la carencia de documentos de identidad, las nociones de nacionalidad
y ciudadana son utilizados indistintamente, en razn de afectar ambos estados
sociales, aunque estos intervengan en la vida de la persona en etapas
distintas.

Entre los avances que debe otorgarse a la emergencia de los Derechos
Humanos, se encuentra la homologacin de un catlogo de derechos
fundamentales para todas las personas, sin distincin de su nacionalidad. Se
exceptan por lo general los derechos polticos bajo criterios de soberana, as
como tambin el goce de ciertos derechos econmicos, sociales y culturales.
Sin embargo, no es solamente la adhesin a una comunidad nacional la que
marca la diferencia en los derechos de que puede gozarse, sino tambin la
capacidad o no de acreditar esa pertenencia a dicha comunidad, lo cual guarda
estrecha relacin con la obtencin de documentos de identidad.




9
Por ejemplo, la Constitucin de la Repblica de El Salvador concede en su artculo 71, la ciudadana
para todos los salvadoreos mayores de dieciocho aos.
30
1.6 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y EL GOCE DE DERECHOS.
Como se ha venido sealando, la carencia de identidad, ms que una
formalidad, presenta severas consecuencias en las capacidades de integracin
de un individuo con su entorno, sobre todo a travs de los canales
institucionales formales. Esto tiene consecuencias en los derechos a los que
puede acceder en razn de acreditar su pertenencia a una comunidad nacional.
Vale aclarar que si bien no constituye una garanta de efectivo goce, sin
identidad formal, las personas por regla general, se encuentran impedidos de
tener acceso a ellos.

Conocida es ya la clasificacin de derechos en civiles, polticos y sociales. La
falta de documentos de identidad afecta el goce efectivo de ciertos derechos
fundamentales, a los que se tiene debiera tener acceso por el simple hecho de
ser persona. El anlisis terico de los derechos afectados indica que las
consecuencias son ms evidentes en aquellos derechos que exigen la
intervencin del Estado, no siendo afectadas las libertades bsicas como el
derecho a la vida, a la libertad, al libre trnsito, a la libertad de expresin, entre
otros.
10
No ocurre lo mismo con los derechos en los cuales se exige una
intervencin directa del Estado, los cuales se ven afectados en mayor o menor
medida, atendiendo los ordenamientos institucionales internos de cada uno de
ellos.

En el caso de los derechos colectivos o difusos, tampoco se advierte una
importante afectacin de los mismos, debido a que el goce de estos no est en
relacin a la posesin de identidad o no de alguno de sus titulares, sino en
beneficio de una colectividad. Sin embargo, como ha sido citado ya, en el caso
de acceso a la justicia, un individuo en situacin de subregistro de nacimiento
se encuentra imposibilitado de acceder a los sistemas de justicia para exigir
cualquier reclamacin, a nombre propio o en representacin de un colectivo, y
difcilmente ser contabilizado dentro del mismo.


10
Obsrvese que se refiere a derechos o libertades que implican una limitacin para el Estado, ms que
una accin directa y concreta del mismo, relacionado al concepto de libertad negativa explicado por
Isaiah Berlin..
31
Entre los hallazgos realizados por Ordez y Bracamonte (2006), se encuentra
que la diferencia entre el goce de derechos afectados por la carencia de
identidad, vara entre pases. Para dicho trabajo se analiz el caso de 6 pases,
considerando el acceso a derechos bsicos en adultos, la salud y educacin en
edad infantil y el acceso a programas de reduccin de pobreza. En la tabla 2,
se muestra un resumen de las posibilidades de exclusin en las categoras
sealadas.

TABLA 2
POSIBILIDAD DE EXCLUSIN DE ACUERDO A DERECHOS POR
FALTA DE DOCUMENTOS DE IDENTIDAD EN 6 PASES DE A. L.

PAS
DERECHOS
BSICOS
EDUCACIN SALUD
PROGRAMA
DE
REDUCCIN
DE
POBREZA
COLOMBIA Alta Media Media Baja
CHILE Alta Alta Media Baja
HONDURAS Alta Alta Baja Alta
NICARAGUA Alta Alta Baja Baja
PER Alta Media Baja N/A
ECUADOR Alta Alta Baja Alta

FUENTE: Ordez, Bracamonte (2006).

Llama la atencin que con relacin al goce de derechos civiles, la totalidad de
pases estudiados presentan altos niveles de exclusin en el goce de derechos
bsicos, como producto de la carencia de identidad. Esto implica la negacin
de derechos, tanto de carcter civil, poltico o social.

En el caso de la educacin, cuatro de los seis pases estudiados presentan alta
exclusin en el acceso a la educacin para los nios y nias indocumentados.
32
Esto implica principalmente que se les permite la asistencia a salones de
clases, pero no pueden obtener certificados que acrediten la escolaridad,
negando el acceso a niveles superiores a la educacin bsica, quedando en
ocasiones sujetos a decisiones discrecionales de las autoridades de los centros
educativos, u obligados a abandonar la escuela en caso de no regularizar su
situacin legal.

Con respecto al derecho a la salud, las posibilidades de exclusin son bajas en
la mayora de pases debido a que la provisin de dicho servicio es gratuita,
con excepcin de los casos de Colombia y Chile, que presentan limitaciones
para personas sin documentos de identidad.

Finalmente, con respecto a las posibilidades de exclusin de Programas de
Reduccin de Pobreza, los resultados dependen si es exigido un documento de
identidad para ser incorporado en dicho programa, ya que en caso de carecer
del mismo, es excluido de sus beneficios, ahondando en la situacin de
exclusin que tpicamente dichos grupos de poblacin presentan. Existen otros
programas que reconociendo los problemas de identidad de una fraccin de los
potenciales beneficiarios, incorpora un componente de identificacin por el cual
se regulariza a las personas en situacin irregular como en el caso de Chile, o
genera medios de identificacin alternativos como ocurre en Nicaragua.

No obstante la importancia de las revelaciones de dicho trabajo, as como de
otras investigaciones realizadas, que dan cuenta de los efectos que tiene el
subregistro de nacimientos en los derechos de las personas, ninguno de ellos
ha considerado el caso de El Salvador, por lo que el presente trabajo pretende
realizar una exploracin que apunte en esa direccin.

1.7 ANTECEDENTES REGIONALES EN LA ERRADICACIN DEL
SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS.
Los esfuerzos realizados para mejorar los sistemas de registro civil, incluyendo
el registro de nacimientos, parten a nivel regional con la celebracin del primer
seminario de Registro Civil celebrado en Santiago de Chile en 1954. Sin
embargo, es con la finalizacin del milenio que el tema vuelve a cobrar inters,
33
principalmente por el impulso dado por organismos internacionales como
UNICEF, Plan Internacional, FNUAP, BID y OEA a travs del IIN, entre otros.
Despus de ms de medio siglo de iniciar la discusin, la situacin relativa al
registro de nacimientos sigue siendo inaceptable (IIN, 2002: 3).

Despus de importantes esfuerzos realizados en cada uno de los pases de
Latinoamrica, a travs de diferentes intervenciones, ya sea a travs de
campaas de sensibilizacin, promocin y capacitacin sobre el derecho a la
identidad, campaas de inscripciones puntuales en algunos pases, o a travs
de la realizacin de diagnsticos e investigaciones sobre la importancia del
registro de nacimientos, ha sido propiciado un enfoque regional acerca de la
problemtica de subregistros de nacimientos, cristalizado con la celebracin de
la Primera Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la
Identidad y Registro Universal de Nacimientos, la cual fue posible gracias al
auspicio de organizaciones como UNICEF, OEA y Plan Internacional.

A partir de dicho evento, los pases de la regin adquirieron una serie de
compromisos que atendieran a su realidad nacional, con miras a la obtencin
del registro universal de nacimientos para el ao 2015.

La OEA, por su parte, ha aprobado a travs de las resoluciones AG/RES 2286
(XXXVII-O/07) y AG/RES. 2362 (XXXVIII-O/08)
11
el Programa Interamericano
para el Registro Civil Universal y Derecho a la Identidad, que tiene la siguiente
misin:
Asegurar para el ao 2015, la universalidad, accesibilidad y de ser
posible gratuidad del registro del nacimiento, a travs del cual se
asegura el derecho a la identidad, con nfasis en las personas en
situacin de pobreza y vulnerabilidad.

Identificar y promover mejores prcticas, criterios y estndares en
materia de sistemas y universalizacin de registro civil para atender
los problemas y superar los obstculos que se presentan en este

11
Documento disponible en el sitio www.oas.org/DIL/esp/AGRES_2362.doc
34
tema, teniendo en cuenta la perspectiva de gnero, as como
aumentar la conciencia sobre la necesidad de hacer efectiva la
identidad a millones de personas, teniendo en cuenta los grupos
vulnerables y la rica diversidad cultural de la regin.

Promover y proteger los derechos a la identidad, a la personalidad
jurdica, al nombre, a la nacionalidad, a la inscripcin en el registro
civil, a las relaciones familiares y a la participacin ciudadana como
elemento esencial en la toma de decisiones.

Contribuir en la construccin de sociedades justas y equitativas,
basadas en los principios de justicia social e inclusin social.

A travs de dicho Programa se busca acompaar a los pases que soliciten
colaboracin en procura de tales objetivos. Algunos pases se estn
beneficiando de esta cooperacin, entre los que se incluye a El Salvador, a
travs de un proyecto de Fortalecimiento de Registro Civil Hospitalario, que
ser analizado con ms detalle en una seccin posterior de este documento.
















35

II- SEGUNDA PARTE: EL CASO DE EL SALVADOR.

Como fue mencionado previamente, ninguno de los trabajos realizados
regionalmente por el BID o Plan Internacional, consider el caso de El
Salvador. Si bien se encontr alguna literatura aportada para este pas por el
ltimo organismo, se refiere principalmente a guas informativas, legales o de
sensibilizacin, sin realizar un exacto diagnstico sobre las consecuencias del
subregistro de nacimientos en El Salvador. Este trabajo no pretende llenar ese
vaco, pero si se busca iniciar la reflexin sobre los efectos ocasionados en el
goce de derechos, la cual se espera que posteriormente sea confirmado por un
trabajo de campo que sea representativo de la poblacin a nivel nacional. Para
el presente anlisis se inspirar en el citado trabajo de Ordez y Bracamonte
(2006), haciendo uso de las referencias bibliogrficas, periodsticas o empricas
existentes.

En la segunda parte de este trabajo se analizar el caso puntual de El
Salvador, para lo cual se har una relacin de antecedentes consistentes en la
realizacin de diagnsticos de ndice de subregistros, estructura del registro
civil y acciones realizadas para la erradicacin del dicho fenmeno, contrastado
con una pequea orientacin sobre el concepto de poltica pblica.

2.1 EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN EL SALVADOR.
El Salvador es un pequeo pas de la Amrica Central, que de acuerdo al VI
Censo de Poblacin y Vivienda realizado en el ao 2007, presenta una
poblacin de 5.744.113 habitantes, repartida en 14 departamentos en que se
encuentra dividido administrativamente, siendo San Salvador, su ciudad capital,
con una poblacin total de 1,567, 156, que representa el 27.3% de la poblacin.

Segn datos del Instituto I nteramericano del Nio considerados para el ao
2000, el ndice de Subregistro en El Salvador es aproximadamente de 9.8%,
equivalente a 16,485 nacimientos no inscritos anualmente. Sin embargo debe
destacarse que la realizacin del citado censo, puso en evidencia importantes
diferencias en las estimaciones de poblacin proyectada a raz del censo
36
anterior de 1992
12
, lo cual, sumado a la dificultad de realizar este tipo de
mediciones- como lo reconoce el mismo informe final de dicho diagnstico (IIN,
2002: 7), llevan a tomar reserva de los datos arrojados por el diagnstico antes
aludido. A modo de ejemplo, el informe final considera para el ao 2000, una
poblacin estimada de 6,272,353 habitantes, lo cual es sustancialmente mayor
a la encontrada siete aos despus. Sin embargo, la estimacin de un 9.8% de
subregistro es el nico dato obtenido de una medicin de tal naturaleza, por lo
que se hace necesario la actualizacin, o al menos, la revisin del mismo.

El hecho de desconocer la metodologa empleada impide realizar con precisin
otros sealamientos a los resultados obtenidos, pudiendo asegurar nicamente
la variacin en los clculos de poblacin que sirvieron de base para los datos
originalmente estimados.

Al margen de lo anterior, el hecho de ser la nica medicin realizada a nivel
nacional, y para efectos de ilustrar el subregistro de nacimientos en El
Salvador, a continuacin se sealan las diferencias encontradas entre los 14
departamentos del pas:

TABLA 3.
DIFERENCIAS EN NIVEL DE SUBREGISTRO EN EL SALVADOR
SEGN DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO % DE SUBREGISTRO
AHUACHAPN 11.1
SANTA ANA 6.0
SONSONATE 10.8
CHALATENANGO 13.6
LA LIBERTAD 12.9
CUSCATLN -7.8
LA PAZ 7.4

12
A pesar de los inesperados datos, el Censo de Poblacin del ao 2007 ha sido respaldado tcnicamente
por el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. La discusin acerca de las diferencias puede ser
encontrada en entrevista televisiva que puede ser consultada en
http://www.tcs246.com/wfDetalleNoticia.aspx?noticia=15770.
37
CABAAS -8.7
SAN VICENTE 14.3
USULUTAN 1.4
SAN MIGUEL 3.6
MORAZN 2.0
LA UNIN 15.3
PROMEDIO NACIONAL 9.8
Nota: El signo negativo significa ms registros que nios nacidos.
FUENTE: IIN (2002: 12)

A pesar de las reservas para hacer comparaciones internacionales (IIN, 2002:
11), El Salvador es un pas que puede considerarse en un nivel intermedio con
respecto al subregistro de nacimientos del resto de pases de la regin en los
que existe esta problemtica. Detectndose que existe un importante nmero
de habitantes que padecen de este problema, se pasar a revisar las iniciativas
que el gobierno del pas ha implementado a fin de enfrentar esta situacin. Por
dicha razn, se analizarn las respuestas institucionales dadas por el gobierno
y organismos cooperantes, a travs de diversos programas que de manera
directa o indirecta, se hicieron cargo de la proteccin del derecho a la
Identidad. Asimismo, conviene aclarar que se analizar el proceso de reforma
del registro civil, el cual obedeci principalmente a razones electorales (IFES,
2007), pero que tiene una importante incidencia en el registro de nacimientos.

2.2 GOBIERNO, LEYES Y EL REGISTRO DE NACIMIENTOS.
Imprescindible es hacer revisin de las principales instituciones que intervienen
en el registro civil, y puntualmente relativas al registro de nacimiento. Para
efectos de este anlisis se considerar la estructura del registro civil, iniciando
desde su proceso de reforma que encuentra su origen en la firma de los
Acuerdos de Paz de 1992, con la necesidad de cambiar el sistema electoral
nacional, proyecto que contempl la creacin del RNPN, aunque bajo una
estructura diferente de la actual, puesto que originalmente fue concebida como
una dependencia del Tribunal Supremo Electoral (IFES, 2007: 94).

38
A partir de la entrada en vigencia del Cdigo de Familia y la creacin del RNPN
como entidad autnoma, han sido aprobadas una serie de leyes que como se
ver a continuacin, no siempre han guardado coherencia entre s,
determinando el funcionamiento de las instituciones y la coordinacin no
siempre eficaz entre ellos, as como tambin la necesidad de llenar vacos con
la aprobacin de otros cuerpos normativos (IIN, 2002: 98), todo lo cual incide
en la forma en que son registrados los hechos y actos jurdicos, entre ellos el
nacimiento de las personas.

2.2.1 LA REFORMA: DEL REGISTRO CIVIL A REGISTRO DEL ESTADO
FAMILIAR.
El registro de ciertos eventos en la vida de las personas, tales como el
nacimiento, matrimonio o su defuncin, inici siendo una actividad de las
autoridades eclesisticas, vinculada al registro del cobro por la administracin
de las ceremonias religiosas vinculados a tales eventos. En el caso de El
Salvador, no fue sino hasta con la entrada en vigencia del Cdigo Civil, en el
ao de 1860, que el registro civil fue considerado una actividad a cargo de la
administracin pblica, y delegada en los gobiernos municipales. Dicho cuerpo
de ley, regul en su libro primero titulado De las Personas, entre otros
aspectos, los concernientes al estado civil, nacimiento y defuncin de stas,
definiendo dentro de cada uno de los captulos de su composicin, las normas
pertinentes para la inscripcin y posterior constancia de cada uno de estos
eventos. Como es de suponer, dichas normas fueron redactadas tomando en
consideracin las inequidades entre hombres y mujeres, o entre clases de hijos
a partir del origen de la filiacin legtima o ilegtima. Imperantes en el siglo
XIX.
13


El paso de los aos y los avances en materia de derecho de familia
materializados en el conjunto de instrumentos internacionales, que en algunas
ocasiones entraban en conflicto las anacrnicas disposiciones que subsistan
en El Salvador, motivaron la creacin de un nuevo Cdigo de Familia, que

13
La necesidad de actualizacin de la normativa entonces vigente, con relacin a las nuevas tendencias
del Derecho de Familia, se hace constar en la nota de presentacin a la Asamblea Legislativa realizada
por el Ministro de Justicia, del Anteproyecto del Cdigo de Familia para su discusin y aprobacin.
39
entre otros aspectos, signific la derogacin del libro Primero del Cdigo Civil.
La nueva ley fue aprobada en septiembre de 1993 y determinada su vigencia a
partir del 1 de octubre de 1994.

Entre las innovaciones que implic esta nueva legislacin, se encuentra el
cambio del trmino de Estado Civil por Estado Familiar
14
. De esa misma
forma, la institucin encargada de las inscripciones del Registro Civil, pas a
llamarse Registro del Estado Familiar. De acuerdo al artculo 187 del Cdigo de
Familia El Registro del Estado Familiar tiene por objeto la inscripcin de los
hechos y actos jurdicos constitutivos, modificativos o extintivos del estado
familiar de las personas naturales, as como la conservacin de la informacin
que contiene.

Junto al cambio de denominacin, en el mismo artculo se ordena la creacin
de un Registro Central del Estado Familiar que orientar, coordinar y
controlar el trabajo de todos los registro locales y tendr a su cargo el Archivo
Central de Registros del Estado Familiar. Finalmente dispone que los
encargados locales de dichos registros sern los municipios de la Repblica,
que en El Salvador totalizan 262 alcaldas.

Junto a este proceso evolutivo en legislacin familiar, y como consecuencia de
un proceso ms amplio de reforma poltica vivido a raz de los Acuerdos de Paz
de 1992, se previ la modernizacin del registro civil, con estrecha vinculacin
con el tema electoral: La necesidad de contar con un registro electoral
confiable y facilitar la participacin de la ciudadana en los comicios impuls la
necesidad de modernizar el registro civil salvadoreo, desde la recoleccin de
informacin bsica hasta la produccin y distribucin del documento de
identidad (IFES, 2007:11). Los sealamientos de fraude en elecciones
anteriores, la destruccin de registros civiles durante el conflicto armado y la
existencia de un importante nmero de personas desmovilizadas o
excombatientes carentes de documentos de identidad, as como la necesidad

14
De acuerdo a la nota de presentacin del Anteproyecto de Cdigo de Familia a la Asamblea
Legislativa, la diferencia entre Estado Civil y Estado Familiar consiste en que, siendo ambos atributos de
la personalidad de los individuos, el primero esta considerado en el individuo mismo, y no en su relacin
con sus vnculos familiares como destaca este ltimo.
40
de contar con un documento de identidad confiable, incluso para fines
electorales, (IFES, 2007: 94), sin dejar de mencionar la insularizacin y
heterogeneidad en el manejo de los registros, fueron las razones ms directas
para proponer una reforma del registro civil.

La bsqueda de dicha institucionalidad gener la aprobacin del Decreto de
Creacin del Registro Nacional de las Personas Naturales, aprobado en
octubre de 1995. Esta ley const de nueve artculos que en lo medular
disponan la creacin del Registro Nacional de las Personas Naturales, como
una entidad autnoma en lo tcnico y en lo administrativo, responsable de
registrar, conservar y expedir la informacin relacionada con el registro del
estado familiar de las personas naturales, con competencia en todo el territorio
nacional, a travs de delegaciones en cada uno de los municipios del pas.
Asimismo le confiere la emisin del Documento nico de Identidad (DUI), como
el documento de identidad vlido para todo acto pblico o privado, que entre
sus funciones est la de servir de base para la creacin del padrn electoral,
tanto para elecciones municipales, legislativas, o presidenciales. (Art. 20 del
Cdigo Electoral de El Salvador).

El Decreto de Creacin del RNPN, dentro de sus Considerandos, hace
constar la conveniencia de modernizar la forma de registrar los hechos y actos
jurdicos relativos al estado familiar de las personas, y que para tales efectos
se hace necesaria la creacin del RNPN.

Su estructura y funcionamiento seran determinados por una Ley Orgnica que
debera aprobarse en un plazo de 30 das posteriores a la entrada en vigencia
de esta ley. Adems, la misma disposicin establece que mientras no sea dada
la esa nueva normativa, todo lo concerniente al registro del estado familiar y
de los regmenes patrimoniales del matrimonio se regir por una ley transitoria
que deber decretarse (Art. 8). Es oportuno hacer mencin que con la
derogacin parcial del Cdigo Civil, se suprimieron las normas relativas al
registro civil, sin que inmediatamente se aprobaran nuevas disposiciones que
regularan dicha actividad. De hecho, el inciso final del artculo 402 del Cdigo
de Familia establece que Mientras no se establezca el rgimen del Registro
41
del Estado Familiar estos actos se registran de conformidad a lo dispuesto por
el Registro Civil de las Personas, lo que signific la continuacin de la
actividad registral por parte de las municipalidades, sin la existencia de una
normativa vigente.

Lo anterior provoc la promulgacin de la Ley Transitoria del Registro del
Estado Familiar y de los Regmenes Patrimoniales del Matrimonio (LTREF),
cuya vigencia data a partir del 15 de noviembre de 1995. Esta ley dispone las
normas para la administracin del registro civil, siendo consecuente y armnica
con las disposiciones y principios del Cdigo de Familia. Sin embargo, deja la
responsabilidad del registro del estado familiar a cargo de los antiguos registros
municipales, de forma transitoria hasta que entre en funcionamiento en forma
total el Registro Nacional de las Personas Naturales (Art. 73 LTREF).

Finalmente, el 21 de diciembre de 1995 es aprobada la Ley Orgnica del
Registro Nacional de las Personas Naturales, que contrario a lo dispuesto en el
Decreto de creacin del RNPN, establece que se continuar aplicando la Ley
Transitoria del Registro del Estado Familiar y de los Regmenes Patrimoniales
del Matrimonio. Esta Ley Orgnica no dispuso sobre los procedimientos de
registro civil, ni tampoco establece dentro de las atribuciones del RNPN la de
inscribir hechos y actos jurdicos, sino ms bien, administrar la informacin
proporcionada por los registros locales. Dicha informacin ha sido organizada
principalmente para efectos de proporcionar el Documento nico de Identidad,
entre cuyos fines destaca el uso electoral que es proporcionado al mismo.

Ms recientemente ha sido nuevamente puesto de manifiesto la relevancia que
tiene el registro civil para el mbito electoral nacional. Como consecuencia de
la auditora al registro electoral solicitada por el Tribunal Supremo Electoral de
El Salvador a la Organizacin de Estados Americanos a inicios del 2007, que
signific un proceso de dos meses de trabajo de parte de una comisin
especial nombrada para tal efecto, se gener un informe final en diciembre de
2007, compuesto de 56 recomendaciones relacionadas con el registro electoral
(OEA, 2007: 139). Dichas recomendaciones involucraban diferentes procesos e
instituciones vinculadas con la formacin del padrn electoral, entre las que se
42
encontraban el RNPN y los registros municipales. El cumplimiento de las
mismas ha demandado la presentacin de algunos anteproyectos de ley, el
ltimo de ellos el 4 de junio de 2008, relativo a reformas a la LTREF a fin de
dotar de mayores competencias al RNPN en su relacin con los registros
locales, as como la bsqueda de uniformidad de procesos. Este anteproyecto
se encuentra an en discusin dentro de la Asamblea Legislativa.

Se reconoce la existencia de diferentes modelos organizacionales para asumir
el registro civil, los cuales no se presentan en forma pura y reconocen
soluciones mixtas y ajustadas a las realidades especficas de los pases
(PERES, sin ao). Sin embargo, la serie de reformas legislativas iniciadas con
el Cdigo de Familia, y especialmente con el Decreto de Creacin del RNPN,
tendientes a la modernizacin de la forma de registrar los hechos y actos
jurdicos relativos al estado familiar de las personas, ha generado la creacin
de una nueva institucin con dicha finalidad, que no participa en la inscripcin
de estos, sino que continan a cargo de los registros municipales, sobre los
cuales, bajo el argumento de la autonoma municipal establecida en el artculo
203 de la Constitucin de la Repblica, no existe facultad de control, ni siquiera
de coordinacin por entidades externas. Dicha situacin, generadora de no
recientes desconfianzas sobre su transparencia (IFES, 2007: 88), ha sido
advertida por la auditora de OEA antes aludida, quien adems de la
homologacin de procedimientos y formularios de inscripciones a nivel
nacional, bajo el liderazgo del RNPN, ha sugerido las definiciones normativas
que le asignen al RNPN la direccin, coordinacin y control de los registros del
estado familiar, incluyendo los procedimientos que se aplicarn para la prctica
de inscripciones, lo cual exige de una reforma legal. (OEA, 2007: 135).

El grfico 1 pretende mostrar que el proceso de emisin de partidas de
nacimiento, depende de cada una de las 262 municipalidades de la Repblica,
con las que el RNPN no tiene ninguna relacin jerrquica. De esta forma, la
recoleccin de los documentos que alimentan sus bases de datos, deben ser
gestionados ante cada una de estas oficinas. Posteriormente el RNPN emite el
Documento nico de Identidad, que tiene por base las partidas de nacimientos
43
asentadas por los registros municipales. Finalmente, con base en los datos del
DUI, es elaborado el padrn electoral, por el Tribunal Supremo Electoral.

GRFICO 1
IDENTIDAD, IDENTIFICACIN Y ELECCIONES EN EL SALVADOR

FUENTE: Elaboracin propia.

A pesar de ser una de las atribuciones del RNPN la centralizacin de la
informacin de los hechos y actos jurdicos relativos al estado familiar de las
personas, actualmente solo son conservados los nacimientos y las defunciones
de las personas naturales, an con frecuentes sealamientos sobre su
integridad, debido a ser informacin necesaria para la actualizacin del Sistema
del Documento nico de Identidad. No son llevados an registros de los otros
actos jurdicos como matrimonios, divorcios o uniones matrimoniales, segn lo
establecido por en la legislacin antes sealada.

El inicio de la modernizacin del registro del estado familiar, fue beneficiado por
un ambiente de reforma existente posteriormente a la suscripcin de los
Acuerdos de Paz en 1992, sobre todo por transportar consigo la promesa de
intervenir en procesos electorales ms transparentes. Dicha vinculacin con el
RNPN
(IDENTIFICACIN)

TSE
(ELECCIONES)
262 REGISTROS
DEL ESTADO
FAMILIAR
(IDENTIDAD)
PARTIDAS
NACIMIENTO Y
DEFUNCIN

OTRAS
INSCRIPCIONES
DOCUMENTO
NICO DE
IDENTIDAD
PADRN
ELECTORAL
44
aspecto electoral, si bien es cierto fue til en un inicio, actualmente se ha
convertido en un obstculo para su profundizacin (IFES, 2007: 84).

2.2.2 MARCO JURDICO DEL REGISTRO DEL ESTADO FAMILIAR.
El Salvador goza de una regulacin en diversos instrumentos, en lo que refiere
a la inscripcin de nacimientos. Disposiciones constitucionales, tratados
internacionales y el derecho interno reconocen la importancia del derecho al
nombre, a una nacionalidad, a una familia, materializado en el registro de la
partida de nacimientos.

Como seala la Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres, el
acento al combate a la pobreza y a la exclusin ha sido puesto en el anlisis
econmico y los mercados, obviando que el desarrollo depende tambin de la
forma en que las leyes e instituciones funcionan y se relacionan con los
ciudadanos (CLEP, 2008: 24).

A pesar de la existencia de cuerpos jurdicos nacionales e internacionales, que
proclaman abundantemente los derechos a individuos de la especie humana,
siguen existiendo situaciones de desigualdad, pobreza, exclusin social y una
cantidad de problemas. La denegacin de la igualdad en dignidad y derechos,
basada en categorizaciones irrelevantes, sigue afectando a millones de
personas en todo el mundo. Las leyes de algunos pases y las prcticas de
muchos siguen permitiendo o tolerando la discriminacin, destacndose la que
sufren las mujeres y nias, y la discriminacin basada en criterios raciales
(Arbour, 2008,26).

En este segmento sern revisadas las normas nacionales que regulan
directamente la inscripcin de nacimientos, as como la forma en que las
mismas facilitan o dificultan la concrecin del derecho a la identidad en El
Salvador.

Las leyes que regulan el derecho a la identidad, son principalmente:
a) Constitucin de la Repblica (Art. 36)
b) Ley del Nombre de la Personas Natural.
45
c) Cdigo de Familia.
d) Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y de los Regmenes
Patrimoniales del Matrimonio.
e) Ley Orgnica del Registro Nacional de las Personas Naturales.
f) Reglamente de la Ley Orgnica del Registro Nacional de las Personas
Naturales.

Los procedimientos de inscripcin de nacimientos se encuentran regulados
principalmente en la LTREF. En lo medular, con respecto a la inscripcin de
nacimientos, dicha ley dispone lo siguiente:

Plazo corto de inscripcin gratuito de 15 das. Posterior a esa fecha la
inscripcin est sujeta al cobro de una multa (25 colones o US$ 2.86 en virtud
del artculo 16 Ley Transitoria). Hasta los 5 aos, puede ser inscrito
directamente el registro del estado familiar. Posteriormente, el nio o la nia
debe acudir a un proceso judicial.

Haciendo una comparacin con los perodos de inscripcin gratuita de algunos
pases de Latinoamrica, procesos de inscripcin posterior a dicho plazo y la
existencia de multas, observamos los siguientes:

TABLA 4
COMPARACIN ENTRE PASES DE L.A. DE CARACTERSTICAS
INSCRIPCIN DE NACIMIENTOS



ARG CHI COL ECU GUA HON NIC PAN PER
PLAZO
GRATUIDAD
40 60 30 30 60 365 365 15 30
PROCESO
INSCRIPCIN
DESPUS DEL
PLAZO
ADM. ADM. ADM. ADM. ADM.
MULTAS
NO NO NO SI NO NO NO

Fuente: Harbitz y Boekle (2009).
46

Como puede observarse, El Salvador, junto a Panam, es el pas que tiene un
menor plazo para notificar ante la oficina del registro civil, la ocurrencia de un
nacimiento.

Posteriormente, se destaca que la mayor parte de pases no contempla multas
por inscripcin extempornea. Siendo establecidas en El Salvador, como un
incentivo para motivar la oportuna inscripcin de nacimientos, provoca que
superados los quince das hbiles que la ley establece otorga para realizar el
asentamiento, se vuelven en s mismas un impedimento para practicarlo. Debe
tomarse en consideracin que el 30.6% de la poblacin se encuentra bajo la
lnea de pobreza, y un 9.6% en situacin de pobreza extrema,
15
por lo que el
pago de dichas multas, desincentivan la inscripcin pretendida.

Finalmente, sobre el plazo establecido para practicar las inscripciones de
nacimientos directamente en el registro del estado familiar, definido en cinco
aos a partir de la fecha del nacimiento, constituye uno de los impedimentos
mayores para la superacin del subregistro, puesto que ya no es posible
proceder a la inscripcin en instancia administrativa. Pasado dicho plazo, es
preciso seguir previamente un proceso judicial, el cual desde luego, reviste una
mayor complejidad que la inscripcin directa en la municipalidad. A pesar de
que el acceso a la justicia en El Salvador es gratuito, debe considerarse los
costos asociados al seguimiento de un proceso en instancia judicial.
16


Debe tomarse en consideracin que el inicio de la educacin bsica en El
Salvador ocurre por regla general a los 6 aos de edad. Para la inscripcin en
un centro escolar es requerida una certificacin de partida de nacimiento,

15
Segn datos aportados por PNUD para el ao 2008 en Informe de Desarrollo Humano.
16
El artculo 16 de la LTREF, dispone textualmente en su inciso primero Cuando se pretenda inscribir el
nacimiento de una persona mayor de cinco aos, ser preciso que exista resolucin judicial que ordene el
asiento o actuacin notarial para el mismo efecto, debiendo proceder el notario en la forma sealada en la
Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdiccin Voluntaria y de Otras Diligencias, en su caso. Sin embargo,
la interpretacin dada en la prctica a dicha disposicin, impide el seguimiento de diligencias notariales a
personas menores de 18 aos, por no estar expresamente permito en sta ltima ley el seguimiento de
tales diligencias. Una interpretacin autntica devenida de la Asamblea Legislativa sobre este
controversial punto, podra representar una salida para los nios y nias mayores de 5 aos que se
encuentran en situacin de subregistro.
47
momento en el cual slo puede obtenerse en el caso de omisin en la
inscripcin, despus del seguimiento del proceso judicial antes apuntado.
Previo al inicio de la escolaridad, no es frecuente la existencia de eventos que
demanden la presentacin de documentos que acrediten la identidad del nio o
de la nia.

Ante la anterior problemtica, se han presentado propuestas para superar
subregistro de nacimientos se ha abordado a travs de dos anteproyectos de
Ley:

a) Ley especial transitoria para asentar en el RNPN los nacimientos de los
menores de dieciocho aos de edad que no han sido inscritos en el
registro del Estado Familiar respectivo.
Dicho anteproyecto pretenda permitir la inscripcin gratuita en los respectivos
registros del Estado Familiar, por un perodo de dos aos. Es decir, aquellos
nacimientos no registrados y afectos al pago de multas, podran ser inscritos
sin costo alguno. Asimismo, facilitaba la inscripcin de nios y nias hasta la
edad de dieciocho aos. El plazo considerado para la vigencia de la ley era de
dos aos.

Es oportuno mencionar que los procedimientos de inscripcin extempornea
estaran a cargo del RNPN, produciendo la creacin de un registro especial
diferente del registro administrado por las municipalidades.

Este proyecto fue presentado en febrero de 2005 a la Asamblea Legislativa.
Discutida su aprobacin, fue devuelto para ser estudiado sin que se haya
presentado nuevamente para su aprobacin.

En opinin de Karla Varela
17
, funcionaria de UNICEF encargada del tema de
subregistro de nacimientos en El Salvador, el esfuerzo realizado en procura de
la aprobacin de la Ley Especial Transitoria, sido el esfuerzo ms coordinado
realizado en El Salvador en atencin a la superacin del subregistro de

17
Entrevista realizada el 29 de mayo de 2009. Ver transcripcin en Anexos.
48
nacimientos, pero no estaba orientado a prevenir a travs de la informacin. A
pesar de ello, no fue posible lograr su aprobacin.

b) Reforma a la Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y de los
Regmenes Patrimoniales del Matrimonio.
Propuesta a raz de los sealamientos realizados por la auditora de OEA en el
ao 2007. Planteaba la reforma varios artculos de dicha ley, dotando de
mayores competencias al RNPN con respecto a las inscripciones realizadas
por los registros locales, buscando la uniformidad de procesos y la autorizacin
de stos por parte del RNPN. Con respecto a la inscripcin de nacimientos, se
propuso la ampliacin del plazo para informar los asentamientos de 15 a 30
das hbiles, as como la oportunidad de inscribir nacimientos sin necesidad de
trmite judicial hasta la edad de doce aos. Fue presentado el 16 de octubre de
2007, y una ampliacin a la misma en junio de 2008, encontrndose an en
etapa de discusin dentro de la respectiva comisin en la Asamblea Legislativa,
sufriendo varios cuestionamientos desde su recepcin en dicho rgano del
Estado.
18


Las reformas propuestas reflejan la preocupacin por atender los
procedimientos ordinarios de inscripcin de nacimientos, y la superacin de los
actuales niveles de subregistro, en ambos casos por la va legislativa. A pesar
de ello no ha sido posible contar con su aprobacin de las mismas, estando las
inscripciones de nacimientos sujetos a los procedimientos originalmente
detallados.

El 26 de marzo del corriente ao, ha sido aprobada la Ley de Proteccin
Integral de la Niez y la Adolescencia (LPINA), la cual tiene por finalidad
garantizar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos, creando para ello una
nueva institucionalidad que responda a las necesidades de dicho grupo etreo.
Enmarcada en un marco ms amplio de proteccin, dicha ley abord algunos
aspectos acerca del registro de nacimientos que se detallarn a continuacin.


18
Comentarios sobre la presentacin de dicho anteproyecto de ley pueden ser consultados el sitio
http://www.diariocolatino.com/es/20071016/nacionales/48195/
49
Existe una reivindicacin del derecho a la identidad y a la identificacin (Arts.
73 y 74), insistiendo en la obligacin del Estado de crear programas para que
las instituciones competentes garanticen la identidad de toda nia, nio y
adolescente.

Con relacin a los procedimientos de inscripcin, dicha ley dispone que las
instituciones hospitalarias, tanto pblicas como privadas, llevarn un registro de
los nacimientos ocurridos en sus instalaciones e informarn directamente al
registro del estado familiar del domicilio, en un plazo mximo de los 90 das de
ocurrido el hecho. Los mdicos y parteras que asistan un parto fuera de la
institucin hospitalaria, debern informarlo en el mismo plazo al puesto de
salud pblica de su localidad, para los mismos efectos. (Art. 76)

El artculo 77 ampla el plazo para la inscripcin del nacimiento, disponiendo
que ser de 90 das posteriores a la fecha del parto, y ordenando que para la
inscripcin sea solamente necesaria la presentacin de la constancia
hospitalaria. El mismo se realizar en el municipio donde hubiese ocurrido. El
registro del estado familiar deber expedir gratuitamente de la primera
certificacin de partida de nacimiento.

Adems de las sanciones que dispone para la omisin de la inscripcin de
nacimientos (Arts. 199 y 200), tambin se considera la implementacin de un
programa de inscripcin tarda, en un plazo de 5 aos desde la entrada en
vigencia de dicha ley, el cual implicar la inscripcin de los nios y nias
menores de 12 aos y la movilizacin de los registros del estado familiar en
campaas gratuitas de inscripcin sin el cobro de multas (Art. 248).

Como lo seala Karla Varela, la vigencia esta ley es una oportunidad para
trabajar integralmente a favor del derecho a la identidad de la niez, dado que
se dar una reestructura de poltica nacional, lo que permitir trabajar la parte
cultural, la parte educativa y la parte institucional.

Sin embargo, sobre dicha ley hay que decir que su entrada en vigencia est
prevista para el ao 2010, y en consideracin de las modificaciones que
50
presentar en diversos mbitos, se vuelve imperativo iniciar prontamente con la
preparacin de los mismos, a fin de evitar dilataciones en su aplicacin.

En razn de utilizar el sistema de salud para la inscripcin de nacimientos,
debe iniciarse cuanto antes con su preparacin, y observar iniciativas como la
desarrollada actualmente en los departamentos de San Salvador y Sonsonate
como ser visto en la siguiente seccin de este trabajo-, a fin de articular
adecuadamente dichos esfuerzos. Sobre todo, debe aspirarse al uso de
tecnologas de informacin para facilitar la interconexin entre hospitales y
registros del estado familiar.

No se omite mencionar que, segn lo dispuesto en el artculo 77 de dicha ley,
se anticipa una concentracin de inscripciones en los municipios que cuentan
con instituciones hospitalarias, que de no resolverse, ocasionar importantes
desequilibrios en la administracin de los registros civiles de zonas alejadas o
menos desarrollados, poniendo especial atencin en los efectos econmicos
implicara el funcionamiento de una oficina con cada vez menos inscritos.

Finalmente, La Comisin para el Empoderamiento Legal de los Pobres advierte
que si las leyes son una barrera para las personas pobres que desean mejorar
su condicin, si se consideran como un obstculo para la dignidad y la
seguridad, entonces se renunciar muy pronto a la idea de la ley como una
institucin legtima (CLEP, 2008, 4). Esto mismo puede ser aplicado a los
excluidos que encuentren que la ley, lejos de incluirles, alimenta su exclusin.

2.3 COMENTARIOS SOBRE EL REGISTRO DEL ESTADO FAMILIAR DE EL
SALVADOR
Los efectos que genera el actual sistema de registro del estado familiar, son
diversos, y alcanzan tanto a las autoridades gubernamentales, sean
municipales o dependientes del gobierno central. A modo de ejemplo, las
dificultades de generacin de informacin til para el diseo de polticas
pblicas son evidentes, en la medida que no existe una base de datos
actualizada a la cual consultar. Dado que el uso de tecnologas de informacin
no se encuentra presente en la totalidad de municipalidades, no es posible
51
actualizar dichas bases de datos a travs de medios distintos del fotocopiado o
escaneado de partidas, siendo el mecanismo actualmente utilizado el RNPN
para tal efecto, obligado por la falta de conectividad con las oficinas locales.
Ms all de los costos, debe observarse la falta de efectividad en la
coordinacin entre instituciones, llegando sus efectos hasta el lado de los
usuarios.

Por el lado de la demanda de servicios, este se vuelve ineficiente en la medida
que las certificaciones de inscripcin solamente pueden ser provistas por la
municipalidad que las ha inscrito. Sin posibilidad de acceso a travs de medios
informticos, el nico canal posible es desplazarse hacia dicha oficina a
solicitarla directamente. Sin embargo, para efectos de este trabajo, existe una
mayor preocupacin por la generacin de un importante grupo de personas en
situacin de subregistro de nacimientos. Tanto o ms preocupante an es que
la misma ley ponga barreras para que las personas en dicha condicin, puedan
obtener sus respectivos documentos de identidad.

Como ha sido mencionado, el ambicioso proceso de reforma del registro del
estado familiar se ha visto truncado por la importancia electoral que reviste el
registro del estado familiar, al constituir la fuente primaria con que es emitido el
documento nico de identidad, y posteriormente elaborado el padrn electoral.
Por otra parte, segn lo menciona Varela, el derecho a la identidad no es
concebido como una prioridad, sobre todo a nivel de municipalidades, que ven
en l una fuente o forma de obtener recursos
19
.

De lado de las municipalidades, existen limitaciones institucionales, a las
cuales son asociadas los riegos de avanzar en el proceso de descentralizacin
(Vergara y Gonzlez, 2006: 58). No puede pasarse por alto las debilidades
presentadas en las capacidades organizativas, atomizacin y la presencia de
asimetras, que determinan la calidad de los servicios que son prestados por
stas (Arze y Vsquez, 2003, 624).

19
De acuerdo al informe Ingresos Municipales en Centroamrica: Situacin Actual y Perspectivas de
Modernizacin (BID, 2002), se seala la importancia que tienen los ingresos derivados de la emisin de
documentos por servicios administrativos, como la emisin de certificaciones de partidas, principalmente
ante el menor tamao del municipio (Pg. 116).
52

El registro del estado familiar no se encuentra exento de dichos sealamientos.
Con relacin al encargado de la oficina del registro del estado familiar, la
LTREF dispone en su artculo 8 que estar a cargo de abogados de la
Repblica, lo cual no siempre se cumple. En los municipios en los que no se
cuenta con dicha figura, la funcin es ejercida por el Alcalde municipal, lo cual
no deja de ser una influencia partidista que resta independencia y
transparencia a dicha oficina (IFES, 2007: 88). Precisamente el Director de
Identificacin Ciudadana del RNPN, lvaro Valladares, en entrevista publicada
en La Prensa Grfica, acerca de problemas en la obtencin de documentos de
identidad por parte de un grupo importante de ciudadanos, descarga la
responsabilidad en los registros locales, sealando la necesidad de que se d
cumplimiento al nombramiento de abogados al frente de estas oficinas, puesto
que los errores acontecen en ocasiones por descuidos humanos, pero en
algunos casos por deficiencias acadmicas de los encargados.
20


La falta de idoneidad en los nombramientos de los funcionarios responsables,
facilita la generacin de interpretaciones particulares sobre las leyes
pertinentes. Por ejemplo, la LTREF dispone en el artculo 4 la gratuidad de las
inscripciones, y a travs del artculo 16 la sancin por inscripcin tarda de
veinticinco colones, equivalentes a USD $2,86, al irrespetar los plazos dados a
los responsables para informar de una inscripcin, siendo una nica multa sin
distincin del tiempo transcurrido despus de la omisin. Al analizar la
accesibilidad a la inscripcin en el registro del Estado Familiar, la Procuradura
para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, ha reportado en su
informe sobre los Derechos de la Niez en El Salvador del ao 2004, cobros
diferentes a los establecidos en la ley por parte de algunas municipalidades.
Por ejemplo, el registro del estado familiar de San Salvador, la ciudad capital
con mayor poblacin, aplica multas equivalentes a USD$4.80. Santa Ana y San
Miguel practican cobros diferentes indicados en la ley, multiplicando esta ltima
el valor de la multa por cada ao de retraso con que es informada la inscripcin
solicitada (PDDH, 2004: 19).

20
Entrevista disponible en el sitio http://www.laprensagrafica.net/nacion/1141055.asp
53

En segundo lugar, el registro administrado por alcaldas genera dificultades
sobre la uniformidad de procedimientos de inscripcin. El artculo 48 de la
LTREF dispone que las inscripciones sern llevadas de acuerdo a los medios
con que cuente cada oficina de registros. Segn el mismo artculo, esto puede
ser a travs de libros empastados, formularios preimpresos, fotocopias o
sistemas automticos de grabacin y procedimientos de datos.

A este respecto conviene sealar que de acuerdo a lo sealado en la Memoria
de Labores del ao 2008 de la Corporacin de Municipalidades de la Repblica
de El Salvador (COMURES), slo el 49% de las 262 oficinas del Registro del
Estado Familiar en el pas, utilizaban el sistema de informtico de registro del
estado familiar (REF) diseado y vendido por dicha entidad. El resto de
municipalidades utilizan distintos mecanismos de inscripcin, predominando los
de tipo no informatizado
21
.

El proceso de unificacin de procedimientos para la inscripcin de partidas, ha
tenido un avance bastante limitado
22
, y a pesar de ser del inters del RNPN,
sus iniciativas no han considerado la universalizacin del sistema REF
promovido por COMURES. El RNPN ha impulsado desde hace algunos aos la
implementacin de formularios estandarizados para la inscripcin de
nacimientos y defunciones en los registros locales. Sin embargo, estos
formularios no son compatibles con el uso de tecnologas de informacin, por lo
que deben ser llenados mecanogrficamente. De esa forma, no es posible
conciliar el uso de los mismos con el principal sistema de registro utilizado por
los registros locales. Hasta el ao 2007, pocos registros del estado familiar
utilizaban formularios proporcionados gratuitamente por el RNPN, teniendo
estas oficinas en comn el hecho de corresponder a municipios de poca
poblacin, con pocas demandas de inscripciones y sin uso de tecnologas de
informacin para la realizacin de inscripciones.

21
Segn el informe final de la Auditora de OEA al registro electoral, el nmero de municipalidades que
cuentan con dicho sistema es menor (Pg. 139).
22
Memoria de labores de dicha entidad seala para el ao 2007 que el 46% de municipalidades utiliza el
sistema REF, reducindose el ritmo con el que anualmente nuevas oficinas migraban hacia ste sistema
desde el ao de su creacin en 1998. Pg. 52.
54

Lo anterior ha motivado entre las recomendaciones realizadas por la
Organizacin de Estados Americanos al padrn electoral, establezca la
necesidad de estandarizar procedimientos y el uso de formularios para la
inscripcin de hechos y actos jurdicos, tales como el nacimiento o las
defunciones (OEA, 2007: 139). Para efectos de atender dicha recomendacin,
han sido incluidas dentro de las propuestas de reforma a la LTREF
presentadas a la Asamblea Legislativa en junio de 2008, mayores facultades de
control del RNPN sobre las labores de los registros locales, en el sentido de
instruir sobre los procedimientos que deban seguir stos. Como ha sido
mencionado, dicho anteproyecto an se encuentra en estudio de la comisin de
Asuntos Electorales de dicho rgano del Estado.

Detrs de las dificultades de unificacin de procedimientos y la heterognea
aplicacin de la ley, se encuentran la carencia de supervisin especfica en los
registros locales y las fallas de coordinacin entre diferentes niveles
institucionales. Al respecto del registro civil de base municipal, se seala la
necesidad de que la direccin normativa y metodolgica se encuentre
reservada para una instancia pblica central y dependiente del Poder Ejecutivo,
de una entidad autnoma o de un rgano extra poder (PERES, sin ao: 5).
Para el caso de El Salvador, los registros locales no tienen dependencia de
ninguna institucin fuera de la misma municipalidad y, al menos en la prctica,
no rinden cuentas a la autoridad nacional de registro, puesto que no dependen
de ella ni para su nombramiento ni para su remuneracin (IFES, 2007: 5).

Dentro de la estructura organizativa del RNPN, su ley orgnica no dispone de
dependencias de coordinacin o supervisin con registros municipales,
situacin que ha tratado de ser abordada de hecho con la creacin de la
Unidad Coordinadora de los Registros del Estado Familiar, a pesar de no
contar con instrumentos que le permitan incidir directamente en la funcin
registral de las oficinas municipales. La articulacin existente entre las
diferentes instituciones se da en torno a la emisin del Documento nico de
Identidad y la elaboracin del padrn electoral a partir de ste.

55
Sobre esa coordinacin entre los gobiernos locales y el gobierno central,
Vergara y Gnzalez (2006: 58) advierten de los conflictos de competencia en
particulares reas como inversiones, siendo stas en gran parte dependientes
de las transferencias realizadas desde el gobierno central y de la realizacin de
proyectos originados en el Fondo de Inversin Social y Desarrollo Local o el
Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal, para los que se seala la
carencia de evaluacin social de proyectos. Los problemas de coordinacin
tambin son sealados por el Observatorio de la Democracia en Centroamrica
del Centro de Estudios para el Futuro, que seala que el entramado
institucional de las instituciones del registro civil y del registro electoral, que
involucra tanto a alcaldas como al RNPN, es innecesariamente complejo y
propicia la ocurrencia de omisiones y conflictos de competencia (sin ao, pg
6).

Ya fue mencionada la posibilidad de instrumentalizacin poltica partidaria de
las oficinas del registro civil, lo cual puede ocurrir con un registro civil de base
municipal, o uno dependiente del gobierno central. El IFES advierte que existe
una base institucional para las dudas sobre el desempeo del RNPN, basada
en su dependencia del gobierno central
23
, y los controles polticos del Tribunal
Supremo Electoral y los gobiernos municipales. En la medida que son
instituciones controladas, directa o indirectamente, por los partidos polticos, el
desempeo de las mismas no obedece solamente a criterios tcnicos y
profesionales (IFES, 2007: 103).

Finalmente cabe mencionar que la Corporacin de Municipalidades de la
Repblica, en sus memorias de labores para los aos 2007 y 2008, reivindica
el registro del estado familiar como una competencia permanente y exclusiva
del nivel local, basndose en el valor del servicio prestado a sus habitantes, y
a la relevancia de los ingresos por los servicios de dicha oficina percibe, en el
fortalecimiento de las finanzas municipales. Por dicha razn, desde este

23
Recientemente ha sido aprobada una reforma a la Ley Orgnica del RNPN que retira la facultad del
presidente de la Repblica de nombrar a sus autoridades, trasladando esta competencia al TSE, y la
conformacin de la junta directiva ser entregada a los partidos polticos con mayor caudal de votos.
Dicha reforma se encuentra pendiente de sancin del actual Presidente de la Repblica.
56
organismo se trabaja en la reforma legislativa en el sentido de dotar de carcter
permanente a la LTREF vigente desde 1995.

No se persigue sugerir un modelo organizativo ideal de registro civil para el
caso de El Salvador, sino ms bien sealar que el existente proviene de una
transicin inconclusa entre un registro civil de base municipal, con un modelo
autnomo y un registro civil dependiente del organismo electoral, con
importantes implicaciones en la inscripcin de hechos y actos jurdicos relativos
al estado civil, principalmente del nacimiento de las personas.
24


Las posibilidades funcionales actuales del RNPN, no permiten concebir la
eliminacin de la participacin de las municipalidades en el registro del estado
familiar, por lo que puede considerarse adecuado dejar dicha atribucin a cargo
de las municipalidades, tomando en consideracin su distribucin nacional, as
como los temores que presentaran por la prdida de ingresos municipales
25

(OEA, 2007: 139), no obstante de la conveniencia de permitir inscripciones
fuera de las oficinas de la municipalidad, acercando el servicio hacia sectores
en los que se detecte mayor presencia del problema. Asimismo es oportuno dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artculo 8 de la LTREF, en el sentido de
designar abogados al frente de dicha oficina.

Cabe advertir que a pesar de los avances que implic la aprobacin de la
LTREF, al actualizar los procesos de registros acorde a la nueva normativa
familiar vigente, continu asignando la responsabilidad de inscripcin a las
alcaldas de manera provisional, mientras se estructuraba el RNPN. Sin
embargo, ms de trece aos despus, sigue vigente dicha ley a pesar de su
origen y denominacin transitoria (IFES, 2007: 104).


24
Un caso exitoso de modernizacin y reforma de registro civil, a travs de la creacin de un ente
autnomo que se hiciera cargo de los insularizados registros locales puede observarse en Per, con la
creacin del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) en 1995.
25
Trabajos internos del RNPN han mostrado que si bien, los ingresos municipales por tasas del registro
del estado familiar, pueden ser porcentualmente ms significativas en las municipalidades ms pequeas,
los costos de administracin de los registros locales superan a los ingresos calculados, encontrando
nicamente supervit para el caso de los municipios con mayor cantidad de habitantes.
57
Con respecto a la forma en que las leyes por lo general, favorecen o restringen
la exclusin social, se identific que la mayor parte de procedimientos,
principalmente los referidos a derechos civiles, polticos y sociales, demandan
que se acredite una identidad, ya sea a travs de la presentacin de
documentos de identidad, o de la certificacin de la partida de nacimiento. La
falta de estos puede tener efectos en muchas dimensiones de la vida de las
personas. De acuerdo al IFES, la reforma al registro civil y electoral logr su
modernizacin, facilitando la vigencia del derecho a la identidad y, con ello, el
acceso a servicios de salud, educacin y operaciones en el sistema financiero
(IFES, 2007: 85).

A continuacin se ver con un poco ms de detalle los efectos que la falta de
identidad puede ocasionar en el goce de derechos, abordando las dimensiones
estudiadas por Ordez y Bracamonte, agregando la dimensin del derecho al
trabajo y algunos otros que del mismo derivan.

2.4 SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS Y LIMITACIONES EN EL GOCE DE
DERECHOS EN EL SALVADOR.

2.4.1DERECHOS CIVILES Y POLTICOS.
La Constitucin de la Repblica establece que para el Estado salvadoreo, la
persona humana es el origen y fin de la actividad del mismo. En consecuencia
es obligacin de ste, asegurar a los habitantes de la Repblica, el goce de la
libertad, la salud, la cultura, el bienestar econmico y la justicia social (artculo
1). Dicho cuerpo legal contiene un catlogo de derechos que en principio
benefician a todos sus habitantes, pero que en la prctica, son aplicados de
forma poco homognea. Las causas de esa diferenciacin son muchas, pero
este trabajo insiste en presentar a la falta de identidad como una de las
razones por las que no todos los individuos participan de igual forma de los
beneficios de la vida en sociedad, y ms concretamente, de derechos cuya
provisin se encuentra en ocasiones a cargo del Estado.

Son derechos fundamentales en El Salvador la vida, la integridad fsica y moral,
la libertad, la seguridad. La igualdad ante la ley se encuentra tambin
58
consagrada en dicha constitucin, prohibiendo toda discriminacin que se base
en diferencias de nacionalidad, raza, sexo o religin. Sin embargo, en la
prctica, dicho principio se ve violentado cuando se carece de documentos de
identidad, puesto que las personas indocumentadas reciben tratamientos
diferentes en el goce de sus derechos. Por ejemplo, la propiedad y posesin,
as como la proteccin en la conservacin y defensa de los mismos (Art. 2), se
dificulta ante la carencia de documentos de identidad, siendo ms evidente en
el caso de bienes que requieren formalidades para su adquisicin o proteccin,
como en el caso de bienes inmuebles.

Esta ley fundamental, ya consagra el derecho a un nombre que tiene toda
persona (Art. 36 inciso tercero), lo cual no se cumple para un porcentaje
aproximado de 9.8% de poblacin nacional, generando otros efectos en la
aplicacin de las leyes fundamentales que les protegen. Sin un nombre, no es
viable el ejercicio de otros derechos tales como el derecho de asociacin, con
las formalidades que implica la inscripcin de sus miembros (Art. 7), disponer
de sus bienes a travs de libre testamentifaccin (Art. 22), as como una serie
de derechos sociales que sern analizados posteriormente.

En relacin con los derechos polticos, se establece para los ciudadanos
salvadoreos la facultad de ejercer el sufragio, asociarse para constituir
partidos polticos e ingresar a los ya constituidos, y optar a cargos de eleccin
popular (Art. 71). Dichas situaciones no son factibles sin la acreditacin de una
identidad formal. De conformidad al artculo 3 de la Ley Especial reguladora del
Documento nico de Identidad, ste es el documento oficial, suficiente y
necesario para identificar fehacientemente a toda persona natural, salvadorea,
en todo acto pblico o privado, tanto dentro del pas, como en el extranjero,
cuando dichos actos surtan efectos en El Salvador.

Segn lo dispuesto en el Reglamento de la Ley Orgnica del RNPN, para la
obtencin del DUI es necesaria la presentacin de una certificacin de partida
de nacimiento, cuya fecha de emisin no puede ser mayor a un ao de la fecha
en que es solicitado el documento (Literal b) del artculo 11). En consecuencia,
se dificulta la comparecencia de salvadoreos en actos pblicos o privados que
59
requieran la presentacin de documentos de identidad, como por ejemplo, la
realizacin de transacciones bancarias, celebrar contratos y otros, que
menoscaban las posibilidades de desarrollo de un individuo en la sociedad.

2.4.2 DERECHO A LA EDUCACIN
Con respecto a la educacin, en su artculo 56 la Constitucin dispone que
todos los habitantes de la repblica tienen el derecho y el deber de recibir
educacin parvularia y bsica que los capacite para desempearse como
ciudadanos tiles. A pesar de que esta ley primaria no plantea excepciones,
en la prctica muchos nios y nias son excluidos de los sistemas educativos
por la carencia de partida de nacimiento.

En todo caso, el acceso a educacin sin partida de nacimiento, es permitido
informalmente durante la educacin bsica o primaria. La inscripcin a la
educacin media demanda necesariamente la presentacin de una partida de
nacimiento, adems de las certificaciones de notas de educacin media, las
que no sern obtenidas en caso que se carezca de aquella.

Realizado un sondeo exploratorio de trmites y procedimientos a realizarse
ante el Ministerio de Educacin, tales como la inscripcin a centros escolares,
asignacin de nmero de identificacin estudiantil, aplicacin a programas de
becas escolares, solicitud de movilidad horizontal en educacin media,
certificacin de ttulos, inscripcin programa educacin a distancia, y otros, se
detect como denominador la exigencia de la presentacin de certificaciones
de partidas de nacimiento.
26


Sin embargo, debe hacerse mencin de la atencin que ltimamente el MINED
ha puesto sobre los estudiantes sin identidad en sus centros escolares,
solicitando a los directores de stos a ser flexibles con los estudiantes que
tenga dificultad de presentar su partida de nacimiento o documento de
identidad correspondiente. Adems se tiene evidencia del levantamiento de
informacin que el MINED ha hecho con respecto a los nios no inscritos en los

26
Procedimientos observados en portal web del Ministerio de Educacin www.mined.gob.sv.
60
registros, con la finalidad de que el RNPN apoye en la emisin de certificados
de nacimiento.
27
Segn datos del MINED, en el ao 2007 fueron matriculados
1.8 millones de estudiantes en edad escolar, de los cuales 86 mil carecen de
registro de nacimiento, equivalentes al cinco por ciento del universo de
estudiantes.
28


Para el ao 2008, los datos obtenidos muestran que el porcentaje de escolares
en situacin de subregistro se ha mantenido alrededor de 5% de la poblacin
estudiantil, segn se muestra a continuacin:

TABLA 5
POBLACIN SISTEMA ESCOLAR PBLICO SEGN INSCRIPCIN
PARTIDA DE NACIMIENTO

DEPARTAMENTO ESTUDIANTES
CON PARTIDA
ESTUDIANTES
SIN PARTIDA
TOTAL % NO
INSCRITOS.
AHUACHAPN 91,532 2,437 93,969 2.59%
SANTA ANA 148,038 4,709 152,747 3.08%
SONSONATE 131,161 5,518 136,679 4.04%
CHALATENANGO 60,771 4,848 65,619 7.39%
LA LIBERTAD 184,472 9,628 194,100 4.96%
SAN SALVADOR 460,471 13,085 473,556 2.76%
CUSCATLN 73,237 1,781 75,018 2.37%
LA PAZ 91,197 8,163 99,360 8.22%
CABAAS 47,398 5,476 52,874 10.36%
SAN VICENTE 48,776 7,634 56,410 13.53%
USULUTN 103,342 9,833 113,175 8.69%
SAN MIGUEL 127,378 6,822 134,200 5.08%
MORAZN 50,728 5,975 56,703 10.54%
LA UNIN 69,715 4,182 73,897 5.66%
TOTAL 1,688,216 90,091 1,778,307 5.07%

FUENTE: MINED (2008)


27
Segn circular 02-2006 dirigida por el MINED a directores, personal docente y dems funcionarios de
centros de educacin pblicas o privadas. http://www.mined.gob.sv/descarga/circular_02_2006.pdf
28
Noticia publicada en El Diario de Hoy, en la edicin del 27 de marzo de 2008.
61
Si se toma en consideracin que la tasa de cobertura escolar corresponde a un
93.1% para el ao 2004
29
, la identificacin de los nios y nias en situacin de
subregistro puede ser muy til en orden de reducir los actuales niveles de
subregistro. El cuadro anterior muestra la identificacin de 90,091 escolares sin
documentos de identidad para el ao 2008. No obstante, la inscripcin de sus
nacimientos, de acuerdo con la legislacin actual pasa por el seguimiento de
procesos judiciales, lo cual excede el mbito de competencias del MINED, e
incluso las posibilidades de las oficinas de asistencia jurdica como la
Procuradura General de la Repblica, o las capacidades de los tribunales
competentes.

2.4.3 SALUD, EMPLEO Y PREVISIN SOCIAL
No se detecta a priori una relacin directa entre ausencia de documentacin y
acceso a la salud. Sin embargo, dado que el subregistro de nacimiento es
asociado a situaciones de pobreza (Duryea y otros, 2007), es posible
evidenciar la incidencia en el acceso a las opciones de salud provistas en El
Salvador. Con todo lo anterior, su implicacin ms directa se encuentra en el
sistema de seguridad social, en el que son beneficiados los empleados
formales y sus familias, y posteriormente con el derecho a la previsin social. A
pesar de que la salud, el empleo y la previsin social son derechos bastante
diferenciados, para efectos de la carencia de documentos de identidad,
guardan alguna relacin que motiva su anlisis conjunto.

En el mbito de la salud, al igual que en la educacin, es garantizada
universalmente por la legislacin. Sin embargo, segn el Ministerio de Salud y
Asistencia Social de El Salvador, identifica que para el ao 2004, un 53% de la
poblacin salvadorea se encuentra excluida de los sistemas de salud,
entendiendo por sta la falta de acceso de un grupo de la sociedad a los
bienes, servicios y oportunidades en salud que el resto de la sociedad disfruta.
Esta imposibilidad de una persona o grupo de personas de acceder a la
atencin en salud de manera adecuada, significa la negacin de acceso a uno
o ms de los tres subsistemas de salud existentes en El Salvador: a) pblico,

29
Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura. World Data on
Education: El Salvador, 2006. http://www.oei.es/pdfs/El_Salvador_datos2006.pdf
62
orientado a personas de escasos recursos, b) seguridad social, dirigido al
sector formal de la economa o c) sistema privado, orientado a segmentos de
mayor capacidad de pago (MSPAS, 2004: 10).

El Instituto Salvadoreo del Seguro Social beneficia al 16% del total de la
poblacin (MSPAS, 2004: 26), dando cobertura solamente a empleados del
sector formal y sus familias. En el caso de las personas en situacin de
pobreza relativa o extrema, carecen totalmente de cobertura en salud. Estos
datos deben ser destacados, sobre todo teniendo presente que El Salvador,
para el ao de elaboracin de dicho informe -2004-, presentaba un 42.9% de
poblacin en condicin de pobreza.

La seguridad social entra en directa interaccin con el sector laboral formal, en
atencin a ser el eje en torno al cual se articula la integracin, y por lo mismo,
a travs del cual se condicionan los derechos (Hardy, 2005: 24). De esa
forma, la pertenencia o no al mercado de trabajo formal implica un abanico de
derechos de los que no goza el sujeto inserto fuera de l. Debe llamar la
atencin que la totalidad de trabajadores en condicin de subregistro, no tienen
ms aspiracin que el subempleo

En el caso de El Salvador, para el ao 2006, el 43% de la poblacin se
encontraba subempleada, mientras que el 7% se encontraba desempleada, por
lo que sumando dichos porcentajes, la mitad de la poblacin se encontraba en
situacin de subutilizacin laboral (PNUD, 2008: 5).

Como lo seala el PNUD el subempleo implica prdida de recursos. As, un
subempleado percibe, en promedio, la mitad del salario de un trabajador con
ocupacin plena sin remuneracin justa o proteccin social, y menos de un
quinto del que percibe una persona con un trabajo decente (PNUD, 2008: 7).

Con relacin al empleo, no puede ignorarse el hecho de que las personas en
condicin de subregistro, como fue visto anteriormente, encuentran limitado el
acceso a niveles superiores de educacin, lo cual conduce a la obtencin de
63
empleos con menores requerimientos de calificacin laboral, y
consecuentemente, de menores remuneraciones.

El acceso al sistema previsional se encuentra vinculado tambin a la
pertenencia al empleo formal. Entre sus requisitos de inscripcin se encuentra
la presentacin del Documento nico de Identidad, as como certificaciones de
partidas de nacimiento. Llama la atencin que solamente el 22.6% de los
trabajadores activos se encuentran incorporados en el sistema de pensiones
(PNUD, 2008: 14), entre los que no se cuentan personas que carezcan de
inscripciones de nacimientos.

Debe reconocerse que las exclusiones en alguno de los mbitos citados, incide
en mayor o menor medida en las dems dimensiones. La vida de estas
personas se encuentra condicionada por una serie exclusiones y privaciones,
teniendo oportunidad de movilizarse nicamente por los senderos de la
informalidad. Tratando de sintetizar un itinerario de vida esperado de una
persona cuyo nacimiento nunca es inscrito, se esboza el siguiente: La carencia
de partida de nacimiento puede producir limitado acceso a la escolaridad, sin
oportunidades de acceder a educacin bsica ni superior. En todo caso se ver
impedida de acreditar cualquier nivel de estudios. Su incorporacin al mercado
de trabajo ser en el subempleo, sin goce de seguridad social ni a la previsin
social. Esta persona se ver inhibida de acceder a crditos, ya sea para
emprender actividades productivas o para la adquisicin de bienes inmuebles
que en todo caso no podra registrar a su nombre. La falta de documento de
identidad impide el ejercicio de derechos polticos, por lo que no podr elegir
autoridades en los procesos eleccionarios, ni mucho menos participar en ellos
como candidato. Finalmente se ver impedido de contraer matrimonio y
registrar a sus propios hijos, con lo cual se dar inicio a un nuevo ciclo de
indocumentacin, carencias y exclusin.

Lo anterior es citado sin tomar en consideracin las situaciones de riesgo a la
que es expuesta una persona, sobre todo en la niez o adolescencia, a ser
vulnerado en cualquiera de sus derechos, a raz de la dificultad de comprobar
su filiacin, nacionalidad o edad.
64

Escapa al propsito de este trabajo definir la magnitud de esas interacciones,
sino que ms bien se persigue dejar constancia que el goce de derechos puede
ser afectado negativamente por la carencia de documentos de identidad, como
consecuencia de la omisin de la correspondiente inscripcin de nacimiento.

Grfico 2
CARENCIA DE DOCUMENTOS DE IDENTIDAD E INTERACCIN ENTRE
DERECHOS CIVILES, POLTICOS Y SOCIALES


































Carencia de
documentos
de Identidad
Imposibilidad de
registrar
PROPIEDAD.
Dificultad de
ACCESO A LA
JUSTICIA.
EDUCACIN.
Acceso limitado a
nivel bsico.
TRABAJO. Sin acceso
sector formal, menos
calificacin laboral.
SALUD. Acceso
sistema pblico.
Dificultad control
de salud.
Sin previsin
social
Menores
Ingresos
Sin seguridad
social
Sin acceso a
crdito.
Sin oportunidad de
participacin en
ELECCIONES, ya
sea como votante o
como candidato.
No puede ejercer
formal derecho de
ASOCIACIN.
65
En el grfico 2, se seala de una forma simplificada la manera en que varios de
los derechos antes sealados interactan entre s, teniendo como antecedente
la carencia de documentos de identidad.

Muestra de lo anterior se recoge por ejemplo, en el reportaje publicado por el
Diario de Hoy, el 9 de enero de 2005, en el que se relatan testimonios de
personas afectadas, principalmente nios y nias, por la falta de documentos
de identidad, negndose el acceso a los derechos antes descritos.
30


Adems de la presin que la exclusin en alguna de las dimensiones ejerce
sobre el resto de ellas, la carencia de documentos de identidad alimenta a su
vez brechas de exclusin, en la medida en que la falta de las normativas
actuales, ms all de favorecer la inclusin de cada vez mayores sectores en
los beneficios sociales, dificulta el acceso de segmentos poblacionales
originalmente considerados fuera de ellos, limitando su acceso y determinando
negativamente las oportunidades de desarrollo individual.

2.4.4 PROGRAMAS DE REDUCCIN DE POBREZA (RED SOLIDARIA)
A partir del ao 2006, se implementa uno de los programas de la estrategia
social del gobierno de El Salvador, concebido para atender de forma
progresiva a los 100 municipios en condiciones de pobreza extrema severa y
alta, mejorando de forma integral las condiciones de vida de l as familias, a
travs de la atencin oportuna de educacin, salud y nutricin, haciendo uso de
incentivos como transferencias monetarias condicionadas. Adems, busca
promover mejoras en la red de servicios bsicos y de desarrollo productivo, en
beneficio de todos y todas las habitantes de los municipios atendidos.

Este programa, es liderado por el Fondo de Inversin Social y Desarrollo Local
(FISDL). Junto con ste, participan diferentes ministerios e instituciones
autnomas, cada una dentro de los mbitos de su competencia.
Enmarcado en los esfuerzos de pas de contribuir en la mejora de los

30
Reportaje publicado en semanario Vrtice, que puede ser consultado en el sitio
http://www.elsalvador.com/vertice/2005/090105/deportada.html, muestra los efectos

66
indicadores de desarrollo humano y de las metas establecidas en los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, han sido fijados varias metas especficas tales como
mitigar la pobreza extrema y el hambre, mejorar la tasa de desnutricin global
en menores de cinco aos, lograr la enseanza primaria universal, reducir la
mortalidad materna y en menores de cinco aos, y promover la igualdad entre
sexos y autonoma de la mujer.

Dicho programa tiene por procedimiento solicitar el documento de identidad de
la representante del hogar beneficiado.
31
Consciente de los problemas de
identidad presentes en parte de la poblacin objetivo, no se ha excluido a las
personas carentes de documento de identidad, sino que se les ha permitido ser
representadas por un tercero que debe contar con su documento de identidad.

Dicho programa consideraba originalmente una lnea de intervencin dirigida a
atender los problemas de identidad de sus beneficiarios. Sin embargo,
problemas de financiamiento imposibilitaron la concrecin de dicha iniciativa.

Tabla 6
EXCLUSIN DE DERECHOS EN EL SALVADOR, ORIGINADA POR LA FALTA DE
DOCUMENTOS DE IDENTIDAD.
DERECHOS
CIVILES Y
POLTICOS
SALUD EDUCACIN EMPLEO PROGRAMAS
REDUCCIN
POBREZA
POSIBILIDAD
DE EXCLUSIN
ALTA. Personas
se ven
impedidas de
ejercer ciertos
derechos
BAJA. Salud
bsica no es
negada en
funcin de la
tenencia de
documentos de
identidad.
Exclusin puede
asociarse con
otras variables
como seguridad
social y empleo
formal.
ALTA. Se es
permitido el
acceso a nivel
educativo
bsico, pero se
niega acceso a
educacin media
o superior.
Acceso queda
sujeto a
discrecionalidad
de directores de
centros
escolares.
ALTA. Falta de
documentos no
permite acceso a
mercado laboral
formal,
propiciando la
obtencin de
menores
ingresos, y
excluyendo de
otros derechos
asociados como
previsin social,
seguridad social,
BAJA. Programa
Red Solidaria
permite
identificacin a
travs de un
representante
autorizado por el
beneficiario.
FUENTE: ELABORACIN PROPIA.

31
Este programa tiene dentro de sus ejes de intervencin, el realizar las transferencias monetarias
condicionadas, a la jefa del hogar. Para mayor informacin acerca del programa, consultar el sitio
http://www.redsolidaria.gob.sv.
67

En la tabla 6, son resumidas las consecuencias que en las dimensiones
analizadas, tiene la carencia de un registro de nacimiento.

2.5 ERRADICACIN DEL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN EL
SALVADOR: UNA POLTICA PBLICA? APROXIMACIN CONCEPTUAL.
Esta seccin pretende hacer un recuento de las acciones ejecutadas en El
Salvador, en procura de la disminucin del existente ndice de subregistros de
nacimientos. El anlisis de dichas acciones toma mayor relevancia en la
medida que este pas ha suscrito en la Primera Conferencia Regional
Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de
Nacimientos, una serie de compromisos que pretenden lograr la
universalizacin del registro de nacimientos para el ao 2015, lo cual debe
cristalizarse en la creacin de una poltica pblica. Para tal efecto, previo a la
revisin de acciones realizadas, se considera oportuno hacer una breve
relacin acerca del concepto de poltica pblica y las fases que la componen.

El Salvador ha prestado al menos formal atencin al fenmeno del subregistro
de nacimientos, lo cual puede evidenciarse en la creacin de algunas
iniciativas que abordan este problema, con mayor o menor intensidad. Estas
intervenciones han sido impulsadas principalmente por el sector
gubernamental. No obstante, la participacin de organismos de cooperacin
internacional, ha sido fundamental en el diseo e implementacin de algunas
de estas acciones.

Sin el propsito de zanjar la discusin acerca de la definicin de poltica
pblica, este segmento procura brindar alguna orientacin sobre lo que puede
interpretarse por tal, tomando en cuenta la diversidad de acepciones que
entrega la literatura acerca de la materia, dejando en evidencia claramente
que no es un concepto bien definido (Landau, 1992: 275).

Ruz Snchez (1996), confirma la dificultad de definir a las polticas pblicas.
Para tal efecto cita una variedad de definiciones encontrndose entre ellas
algunas de notoria generalidad que sealan que poltica pblica es aquello que
68
el gobierno escoge hacer o no hacer, o un curso de accin seleccionado que
afecta significativamente a un gran nmero de personas. Finalmente, sugiere
adoptar la definicin propuesta por Frohock, segn la cual poltica pblica es
una prctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la
necesidad de: reconciliar demandas conflictivas o establecer incentivos de
accin colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran
irracional cooperar con otros.

Por su parte, Eugenio Lahera seala que, segn el concepto tradicional de
polticas pblicas, corresponden al programa de accin de una autoridad
pblica o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder
pblico y de legitimidad gubernamental. No obstante su sencillez, entre otros
elementos puede cuestionarse la demasiada centralidad que concede al papel
del Estado. La evolucin que este tema ha tenido, ha permitido actualizar la
definicin de poltica pblica por el mismo autor, a la siguiente: Diremos que
una poltica pblica corresponde a cursos de accin y flujos de informacin
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que
son desarrollados por el sector pblico, y frecuentemente con la participacin
del sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones
institucionales, y la previsin de sus resultados (Lahera, 2002: 16). Dicha
nocin aporta dos elementos importantes, en tanto que reconoce la
participacin del sector privado, revelando a su vez elementos que deben
caracterizar a las polticas pblicas de calidad, sobre las que sobra decir que
deben ser la aspiracin de los gobiernos y dems actores, en la bsqueda de
los mejores resultados.

A partir de lo anterior, es posible afirmar, al menos para efectos del presente
trabajo, que una poltica pblica no se refiere a cualquier intervencin ejercida
por una autoridad gubernamental, sino que debe guardar coherencia entre un
conjunto de acciones, que de forma sistemtica permita la consecucin de los
objetivos trazados. Dicho de otra forma, no se considerar que toda accin
gubernamental es poltica pblica, as como tampoco se entender que las
polticas son un patrimonio exclusivo del Estado.
69

Adems de ciertos elementos distintivos, las polticas pblicas deben cumplir
una serie de anlisis y procedimientos no siempre presentes en todo accionar
de los entes gubernamentales. Por ejemplo, Cortzar, al referirse a la
implementacin de programas sociales, identifica en el proceso de gerencia
diferentes etapas que permiten abordar un problema pblico integralmente.

GRFICO 3
ETAPAS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE POLTICA PBLICA





FUENTE: CORTZAR (2007)

El grfico anterior ilustra las tres etapas fundamentales en el proceso de
poltica pblica: a) Desarrollo de estrategia o planificacin, b) Implementacin
de estrategia, y c) Evaluacin. Transversalmente a stas, surge un importante
proceso de Desarrollo de Capacidades, entendiendo por stas las aptitudes o
cualidades que se poseen para el buen desempeo o ejercicio de alguna
actividad, en este caso vinculadas a la gestin de las polticas.

Adems del proceso de gestin de polticas, debe reconocerse la existencia de
un conjunto interrelacionado de organizaciones, instituciones y polticas
pblicas que le sirven de apoyo. Por dicha razn, en general, para obtener
resultados sostenibles en el tiempo necesitan mantener la coherencia entre s .
Desarrollo
de estrategia
Implementacin
de estrategia
Evaluacin
Elaboracin de
visin
Planificacin de
polticas
(programtica)
Planificacin
organizativa y
de recursos
Gestin de
operaciones
Control de
gestin
Desarrollo de capacidades
Generacin y
anlisis de
informacin
Retro-
alimentacin
estrategia















70
Asimismo, las soluciones propuestas a los problemas planteados deben ser
capaces de promover nuevos niveles de congruencia (Lerda, 2003: 19).

Las polticas pblicas deben estar sujetas a anlisis que permitan tener
garantas de su funcionamiento, o para este caso, que faciliten prever su
viabilidad (Qu es lo que quiere el gobierno?), factibilidad (recursos y
organizacin), coherencia (convergencia, sinergia y potenciacin en los
objetivos de las polticas pblicas). Siendo que las polticas pblicas pretenden
la obtencin de resultados plausibles previamente definidos, es menester
considerar dichas dimensiones en la respuesta dada por el Estado de El
Salvador, a la problemtica identificada de subregistro de nacimientos.

La breve relacin antes indicada pretende ilustrar que la poltica pblica no
comprende toda actividad de cualquier nivel de gobierno, sino que a pesar de
la ausencia de consenso en su definicin como suele ocurrir en las ciencias
sociales-, posee elementos y procesos particulares (Ruz, 1996: 27). Bajo este
enfoque es que debe observarse las principales acciones emprendidas en El
Salvador, ya sea desde el gobierno central, municipal o desde la sociedad civil,
en relacin con el abordaje del subregistro de nacimientos en dicho pas.

2.6 ACCIONES PARA ATENDER EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS EN
EL SALVADOR.
A partir del ao 2005, con la creacin del Comit de Seguimiento al Derecho a
la Identidad de la Niez Salvadorea (COSEDINS), se ha documentado un
emergente inters por el derecho a la identidad para la poblacin en situacin
de infancia y adolescencia.

La preocupacin por el derecho a la identidad en El Salvador, empieza a ser
ms evidente con posterioridad a la firma de los Acuerdos de Paz de 1992. En
atencin a la destruccin de varios registros civiles, as como la existencia de
un importante grupo poblacional carente de documentos de identidad, fueron
aprobados decretos transitorios que facilitaran la reposicin de documentos o la
inscripcin de la partida de nacimiento, sin ninguna formalidad ms que la
declaracin bajo juramento del interesado o su representante, para su
71
inscripcin, o la presentacin de copias de la partida de nacimiento para su
reposicin. Su carcter temporal, as como las caractersticas ya descritas del
registro civil, impidieron una cobertura universal, no estando exento de
sealamientos de abusos y arbitrariedades cometidos al momento de inscribir
dichas partidas.

En la presente dcada, el tema de subregistro de nacimiento ha tenido un
protagonismo cada vez mayor. El Instituto Interamericano del Nio, la Nia y
Adolescentes, adjudica este impulso a la bsqueda por generar soluciones
sustentables para resolver antiguos retos sociales, tales como la exclusin, que
se traducen en obstculos para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el
ejercicio democrtico en los Estados
32
. Junto a esta toma de conciencia, el
importante porcentaje de subregistro detectado en la niez salvadorea, y el
concurso de organismos de cooperacin internacionales, ha generado la
adopcin de ciertas iniciativas que pretenden abordar el tema en El Salvador.

Entre las intervenciones a analizarse, destaca la creacin del (COSEDINS),
que ha buscado dar respuesta de un modo general a los problemas de
subregistro de nacimientos de los menores de 18 aos. Este Comit ha entrado
en interaccin con otros programas nacionales, que de forma indirecta han
pretendido hacerse cargo de la misma problemtica, por lo que son analizados
dentro del mismo segmento.

Sern tambin analizadas otras iniciativas, tales como el proyecto de Registro
de Nacimientos desarrollado por Visin Mundial en el departamento de
Ahuachapn, as como el proyecto Fortalecimiento del Registro Civil
Hospitalario, actualmente en ejecucin por parte del RNPN, con cooperacin
de OEA. Finalmente, se har una breve mencin del Plan de Identificacin en
el Centro de Readaptacin de Mujeres de Ilopango, a cargo del RNPN y la
Direccin General de Centros Penales.


32
Ponencia presentada en el IV Encuentro de Directores de Registro Civil, Identidad y Estadsticas
Vitales de Latinoamrica: El derecho a la Identidad: Oportunidad y Retos. Ciudad de Mxico. Julio
Agosto de 2007. http://www.iin.oea.org/IIN/Pdf/novedades/Registrouniversal.pdf
72
2.6.1 COSEDINS
Este Comit nace tras el impulso dado por organismos no gubernamentales,
entre ellos UNICEF y Plan El Salvador, junto a varias dependencias del
Gobierno Central, Ministerio Pblico y Organizaciones no Gubernamentales,
firmando un acuerdo de entendimiento en el mes de mayo 2005, con la
finalidad de garantizar los derechos a un nombre, a la identidad, adquirir
nacionalidad e incrementar el asentamiento del nmero de nacimientos
existentes y de los futuros nacimientos, y como consecuencia la reduccin del
ndice de subregistro que afecta a El Salvador.

Dicho comit fue integrado por la Secretara Nacional de la Familia (SNF) el
Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), el Instituto Salvadoreo
para el Desarrollo Integral de la Niez y la Adolescencia (ISNA), Procuradura
General de la Repblica (PGR), Ministerio de Educacin (MINED), el Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y Plan Internacional. Se cont
con la participacin del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, la
Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES) y
Visin Mundial El Salvador, en carcter de aliados estratgicos en esta
iniciativa.

El trabajo se sustent en la cooperacin entre instituciones, desde el rol de
cada una de ellas, a fin de abordar el problema e incidir en la legislacin y las
polticas pblicas relacionadas.

El primer objetivo del acuerdo voluntades suscrito, pretenda la aprobacin de
una ley especial transitoria que permitiera la inscripcin de nios y nias no
asentados oportunamente en el registro del estado familiar. En ese sentido, a
iniciativa del RNPN fue presentada a la Asamblea Legislativa en el ao 2005 un
anteproyecto de ley que permitiese la inscripcin de nacimientos con dispensa
del cobro de multas y sin necesidad de realizar un proceso judicial como es
actualmente requerido para el caso de nios y nias mayores de cinco aos.
33

Entre los aspectos novedosos de este anteproyecto de ley, se consider

33
Ver pgina 43.
73
otorgar la facultad de realizar las inscripciones de nacimientos directamente por
el RNPN, sin el concurso de los registros municipales, lo cual hubiese
significado la creacin de un registro paralelo al tradicional. La iniciativa fue
discutida en pleno y devuelta para ser estudiada, sin que se haya obtenido
dictamen acerca de la misma.

Como resultados general desde su creacin en mayo de 2005, se destaca el
planteamiento del subregistro de nacimiento como un problema que afecta a la
niez salvadorea, generando su discusin en diferentes niveles, tales como el
gobierno central, rgano Legislativo y sociedad civil. Para tal efecto se han
desarrollado campaas publicitarias nacionales y locales a travs de medios
televisivos, radiales e impresos, consistentes estos ltimos en vallas
publicitarias, afiches, trpticos, guas populares, revistas informativas y otros
materiales publicitarios, cuyos principales objetivos han consistido en la
sensibilizacin e informacin acerca del subregistro de nacimientos.

El financiamiento de la mayor parte de actividades de COSEDINS, proviene de
aportaciones realizadas por UNICEF y Plan Internacional. No fue posible
identificar partidas del presupuesto general de la Repblica hacia este Comit,
lo cual obedece en primer lugar obedece a la falta de institucionalidad formal
del mismo.

Debe sealarse que COSEDINS ha sido integrado a otros programas de
gobierno, que a travs de la determinacin de objetivos de reduccin de
pobreza o proteccin de la primera infancia, que de alguna forma han
pretendido hacerse cargo de los problemas de identidad de sus grupos
beneficiarios.

El primer de ellos corresponde al programa Red Solidaria, el cual tena como
uno de sus objetivos especficos Fortalecer la seguridad jurdica de la
poblacin, mediante la legalizacin del lugar de residencia y la documentacin
de identidad personal.
34
Para tal efecto, dentro de las instituciones

34
Informacin disponible en http://www.redsolidaria.gob.sv/content/view/17/35/.
74
gubernamentales vinculadas al programa se cont, con la participacin del
RNPN, el cual particip dentro de los primeros Comits Locales de las
municipalidades beneficiadas. Asimismo, junto a COSEDINS, se realizaron
coordinaciones a fin de enfrentar los problemas de falta de identidad de nios y
nias en los municipios beneficiados por Red Solidaria.

Tambin COSEDINS se incorpor dentro del programa presidencial Ternura, el
cual se encuentra a cargo de la Secretara Nacional de la Familia y consiste en
fomentar la proteccin de los derechos de los nios y nias hasta los seis aos
de edad. Al igual que Red Solidaria, promueve la participacin de ministerios e
instituciones autnomas en torno a la proteccin de la niez, dentro de los
mbitos de competencia de cada una de ellas.

Sus principales objetivos son los siguientes:
1- Contribuir a la seguridad humana del pas y articular esfuerzos para mejorar
las condiciones de vida de la niez y adolescencia.
2- Promover el desarrollo psicosocial de la niez y estilos de vida saludable.
3- Prevenir y erradicar el abuso sexual contra la niez.
4- Promover el cuidado infantil en familia y en la comunidad.
5- Contribuir al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
6- Contribuir a lograr la efectividad de los derechos de los nios, nias y
adolescentes consagrados en la Convencin de los Derechos del nio.

A pesar de no haber hecho expreso reconocimiento de la necesidad de superar
el subregistro de nacimiento, dicho tema si fue abordado en el desarrollo de la
planificacin sectorial, y particularmente en el Decreto Ejecutivo nmero 94, del
ao 2006, el cual establece la Creacin del Comit Nacional Ternura como
organismo rector del programa. El artculo 3 de dicho decreto establece entre
sus atribuciones la de promover acciones orientadas al cuidado y proteccin de
la niez y adolescencia en la familia y en la comunidad, priorizando en la
promocin, sensibilizacin y divulgacin de varios temas, entre los que se
encuentra el derecho a la identidad.
35


35
Documento disponible en http://www.glin.gov/view.action?glinID=186173
75

De las acciones realizadas por COSEDINS, fue posible encontrar evidencia de
los siguientes resultados:
- Capacitacin de coordinadores nacionales y departamentales del programa
Red Solidaria, a travs del RNPN y la PGR en aspectos sobre el derecho a la
identidad.
- Clnicas mviles de registro de 32 municipios del mapa de extrema pobreza
del pas, identificados por Red Solidaria. Dichos eventos prevean acercar los
servicios de asistencia jurdica facilitados gratuitamente por la Procuradura
General de la Repblica, a personas con problemas de identificacin, ya sea
por omisin de inscripciones o rectificacin de errores que contuvieran las
mismas.
- Desarrollo de campaas nacionales de divulgacin del derecho a la
identidad, a travs de radio y televisin, as como tambin a travs de medios
impresos como vallas, afiches, revistas y otras publicaciones informativas.
- Realizacin de Taller Comunicando Identidad, con la participacin de 35
profesionales de las comunicaciones, con la finalidad de sensibilizarlos sobre el
problema del subregistro de nacimientos y desarrollar estrategias de
divulgacin para el desarrollo de campaas de publicidad alternativas.
- Realizacin del Primer Foro Identidad: Avances y Desafos, dirigido a 250
profesionales del Ministerio de Educacin.
- Capacitacin a Asesores Pedaggicos de los 14 departamentos del pas, con
el objetivo de identificar a los nios y nias escolarizados que carecen de
partida de nacimiento, y asesorar a los padres en la importancia del derecho a
la identidad.
- Capacitacin a travs del RNPN, con el apoyo de COMURES, a los jefes y
encargados de los 262 municipios de la Repblica, en temas relacionados el
derecho a la identidad, estandarizacin de procesos de inscripcin, y
modernizacin del registro del estado familiar.
- Implementacin de clnicas mviles de registro de nacimientos, mediante las
cuales un equipo de profesionales del derecho visitan las comunidades con
mayor ndice de subregistro de nacimientos, proporcionando asesora y
acompaamiento a familias con miembros en situacin de subregistro. Segn
datos disponibles se realizaron 30 jornadas de asistencia.
76
- Emisin de una Gua de Identidad que contiene el procedimiento de
inscripcin de nacimiento y su respectiva reproduccin y difusin.

Como denominador comn, debe sealarse que no ha sido posible identificar el
nmero de nuevas inscripciones realizadas como consecuencia de las
anteriores actividades. La informacin obtenida de las actividades realizadas no
se encuentra orientada a la identificacin de nuevas inscripciones, sino ms
bien a la descripcin de actividades.

Debe destacarse tambin la dificultad de localizar informacin de las acciones
realizadas por COSEDINS. Con excepcin del programa Ternura, no es posible
identificar resultados consolidados de intervenciones de COSEDINS en
relacin con el subregistro de nacimientos. En el caso del programa Red
Solidaria, a pesar de poseer un portal en Internet con abundante informacin
sobre sus componentes y resultados, no figura entre sus indicadores los
avances en la tutela del derecho a la identidad de las familias beneficiarias. No
obstante, si es considerada la informacin sobre beneficiarios sin DUI, aunque
no se ha identificado acciones concretas al respecto. Red Solidaria genera rica
y abundante informacin de las familias beneficiarias a travs de la realizacin
de completos censos en las municipalidades beneficiadas, por lo que se
evidencia un desaprovechamiento de la misma, al no ser compartida con las
autoridades locales, ni con otras oficinas que puedan intervenir en mbitos
especficos como el derecho a la identidad (Castaeda, 2008).

La mala calidad de los indicadores y las dificultades de acceso a la informacin
son fenmenos que comparten otras instituciones en El Salvador. A manera de
ejemplo, en el caso de la Procuradura General de la Repblica y de la Corte
Suprema de Justicia, no se encuentra fcilmente disponible el nmero de
procesos seguidos en dichas instancias, que hayan sido t ransformados en
nuevas inscripciones de nacimientos.

Al indagar en la naturaleza de COSEDINS, se encuentra que ste surge de una
alianza estratgica entre varias instituciones posterior a la firma de un convenio
de voluntades en el ao 2005, que como su nombre lo indica, no es ms que la
77
manifestacin de intenciones sin la creacin de obligaciones ms all de lo
moralmente vinculante. Dicho acuerdo establece compromisos voluntarios por
parte de las instituciones firmantes. Promueve las intervenciones en un
ambiente de cooperacin y participacin interinstitucional, sin disponer la
creacin de ninguna nueva entidad. Revisada la legislacin salvadorea, no se
identific ningn instrumento formal que d lugar a la formacin de COSEDINS,
por lo que es posible afirmar que dicho comit subsiste nicamente debido a la
intencin de sus miembros de mantenerlo.

La situacin de informalidad en el que se encuentra actualmente COSEDINS,
impide la asignacin de recursos para su funcionamiento. De esta forma, las
actividades desarrolladas lo han sido por la participacin de sus miembros
dentro de sus competencias institucionales y presupuestos institucionales, y
debido al indispensable aporte tcnico y financiero de Plan Internacional y
UNICEF.

Por lo anterior debe hacerse mencin que en primer lugar, con respecto a la
definicin de un objetivo pblico, si bien es cierto que el combate al subregistro
de nacimientos es un problema de naturaleza pblica, la falta de delimitacin
de competencias propias del Comit, impide determinar con claridad el
mandato encomendado y por la misma razn, evaluar su cumplimiento con
respecto a ste.

Con respecto al proceso de gestin de polticas pblicas, la falta de mandatos
precisos entorpece el proceso de planificacin. Las instituciones participantes
tienen incentivos para atender sus propios objetivos, formalmente definidos.

La implementacin de actividades realizadas dentro del marco de COSEDINS
limitada y de difcil evaluacin, inicialmente por las fallas de planificacin, y
luego por no existir control de gestin. La acciones son desarrolladas por las
instituciones miembros, quienes tienen incentivos de cumplir con sus objetivos
particulares en detrimento de las finalidades para las que fue creado el Comit.

78
En opinin de Rossana Viteri, directora de Plan Internacional en El salvador,
este pas no tiene polticas pblicas enfocadas en la eliminacin del subregistro
de nacimiento.
36
Destaca que solamente existen esfuerzos con algunos
resultados y proyectos de ley que permanecen estancados en la Asamblea
Legislativa.

De las anteriores deficiencias advierte el IIN, al referirse a las estrategias
multisectoriales orientadas a atender derechos de la infancia: En muchos
pases y regiones, la primera infancia ha recibido escasa prioridad en el
desarrollo de servicios de calidad, y su planificacin a menudo ha sido poco
sistemtica y descoordinada. En algunos casos, tambin han corrido a cargo
en gran medida del sector privado y el voluntariado, sin recursos, normativas o
garantas de calidad suficientes (IIN, 2007, 150).

Con todo lo anterior, debe rescatarse que a pesar de las limitaciones que
COSEDINS enfrenta, su principal resultado consiste en la visibilidad que el
subregistro de nacimientos adquiere en diversas esferas, desde la poltica
hasta la comunitaria, como producto de los constantes esfuerzos que sus
miembros realizan, articulando estos esfuerzos en la medida de las
capacidades y entrega de sus participantes.

La presentacin de un anteproyecto de ley especial que permita la inscripcin
de los nios y nias en el registro del estado familiar; la participacin en
eventos como en los Congresos Nacionales de Municipalidades de los aos
2007 y 2008, disertando en favor del derecho a la identidad; la realizacin de
diversas campaas de sensibilizacin y capacitacin, y finalmente la
participacin en las consultas para la elaboracin de la recientemente aprobada
Ley de Proteccin Integral de la Niez Salvadorea, son muestras de la
vigencia que COSEDINS ostenta en la lucha contra el subregistro de
nacimientos.



36
Entrevista realizada por va electrnica el da 2 de junio de 2009.
79
2.6.2 PROYECTO REGISTRO DE NACIMIENTOS DE ONG VISIN MUNDIAL
Visin Mundial es una organizacin cristiana humanitaria dedicada a trabajar
con los nios, nias y las familias y comunidades para reducir la pobreza y la
injusticia.
37
Durante los aos 2004 y 2005, la oficina en El Salvador desarroll
el Proyecto de Registro de Nacimientos en el departamento de Ahuachapn, en
atencin a ser uno de los departamentos con un importante ndice de
subregistro de nacimientos, y a los bajos resultados que muestran los
indicadores de nivel educacional, esperanza de vida al nacer y pobreza, entre
otros (Visin Mundial, 2007: 5). Este proyecto, cont con la participacin de
otras instituciones del gobierno central y gobiernos municipales del referido
departamento, posibilitando la inscripcin de 2.763 partidas de nacimientos,
beneficiando principalmente a nios y nias en condicin de subregistro. Debe
destacarse que el presente proyecto corresponde a las pocas intervenciones
entre las que es posible obtener como resultado, un nmero de inscripciones
de nacimientos determinado.

Tambin se cuenta entre los resultados de este proyecto, la sensibilizacin y
promocin efectuada con respecto a la importancia del derecho a la identidad,
principalmente de la niez y adolescencia. En ese sentido se desarrollaron
campaas publicitarias y jornadas de capacitacin, dirigidos a familias, parteras
y educadores dentro del departamento de Ahuachapn, y talleres de
capacitacin y sensibilizacin a procuradores, jueces y magistrados en materia
de familia, y registradores del estado familiar de todo el pas.

Presentando un ndice de subregistro estimado en el ao 2002, en un 11.1%, y
de acuerdo al VI Censo de Poblacin y Vivienda, su poblacin estimada
asciende a 319.503 personas, por lo que el nmero de personas en condicin
de subregistro de nacimientos debiera ser cercano a 35.145,33, por lo que a
pesar de los avances logrados con este proyecto, subsiste el desafo de
documentar un grupo significativo de habitantes. A partir del ao 2005, no se
ha documentado de intervenciones que den continuidad a este proyecto, ya
sea de parte de Visin Mundial o de alguna otra entidad.

37
Informacin acerca de la Organizacin, se encuentra disponible en
http://www.visionmundial.org/visionmundial.php?id=2
80

2.6.3 FORTALECIMIENTO DEL REGISTRO CIVIL HOSPITALARIO DE EL
SALVADOR
38

Una de las iniciativas ms recientes se enmarca dentro del proyecto
Fortalecimiento del Registro Civil Hospitalario de El Salvador, el cual es
desarrollado por el RNPN en asocio con el Ministerio de Salud Pblica y
Asistencia Social, en conjunto con las municipalidades que voluntariamente se
han adherido a dicho proyecto. Dicha iniciativa ha sido posible gracias al apoyo
tcnico y financiero de la Organizacin de Estados Americanos.

Este proyecto consiste en facilitar la inscripcin automtica de nacimientos
ocurridos en la red hospitalaria nacional, evitando que los padres de familia
deban acercarse posteriormente al registro civil a inscribir la partida de
nacimiento, ya que la informacin necesaria es obtenida en el centro
hospitalario, y directamente remitida a las oficinas de registro municipales.

Este proyecto an se encuentra en una etapa piloto, aplicndose en el hospital
nacional Jorge Mazzini de la occidental ciudad de Sonsonate. Consiste
bsicamente en la creacin de una oficina que permita verificar diariamente los
nacimientos ocurridos, y reportarlos a la oficina de registro del estado familiar
del municipio de nacimiento, o del domicilio de los padres. Han sido invitados a
integrarse a este plan los municipios cercanos al hospital, habindose adherido
hasta enero del presente ao 19 de ellos, faltando nicamente la incorporacin
del municipio de Armenia.

La ciudad de Sonsonate corresponde a la cabecera del departamento del
mismo nombre, que de acuerdo a los datos del reciente censo, es el cuarto en
ms poblado con 438.960 habitantes. Asimismo, de acuerdo a datos
proporcionados por Plan Internacional, dicho departamento enfrenta un
porcentaje de subregistro de nacimientos aproximadamente del 10.8%, el cual
es levemente superior al estimado nacional de 9.8%.

38
Dicho proyecto coincide con el programa presidencial El Salvador Eficiente impulsado a partir del ao
2006, a travs del cual se pretende facilitar la realizacin de trmites ante las diferentes oficinas pblicas
del pas, entre las que se incluye el registro del estado familiar a travs del registro en hospitales. Sin
embargo, no se encontr ninguna conexin entre ambas iniciativas.
81

Iniciado el 23 de diciembre de 2008, segn datos manejados por el RNPN,
hasta el mes de mayo del corriente ao, dicho proyecto facilit la inscripcin
automtica de 1334 nacimientos en los respectivos registros municipales,
representando el 51.13% de los nacimientos reportados por dicha institucin
hospitalaria. Tambin se cuenta entre los beneficios otorgados la entrega de
informacin a las familias beneficiadas de requisitos y procedimientos para
obtener las inscripciones de nacimientos.

Sin embargo, a pesar de los resultados de esta iniciativa y de su reciente
implementacin, debe considerarse que El Salvador presenta un importante
porcentaje de nacimientos no institucionales, es decir, fuera de las redes
hospitalarias, tanto pblicas como privadas. Segn la Encuesta Nacional de
Salud del ao 2003, los partos no institucionales ascendieron a 30.6% del total.
Estos porcentajes varan al desagregar la informacin en mbitos urbanos
(87.3% institucional y 12.7% no institucional) y rurales (54% urbanos y 46%)
rurales. Para el caso concreto del departamento de Sonsonate, el porcentaje
de nacimientos institucionales corresponde a 55.3%, y 44.7% no institucionales
(MSPAS, 2004).

Una segunda consideracin que debe hacerse, recae en la necesidad de
integracin de la informacin proveniente de los registros locales, a fin de evitar
duplicidad de inscripciones. La LTREF, en virtud del decreto legislativo nmero
82, del 27 de julio de 2000, fue reformada entre varios aspectos, en el artculo
28 inciso primero, en el sentido de permitir la inscripcin del nacimiento en el
domicilio de los padres, alternativamente al lugar en que ocurre el nacimiento
como estaba prescrito originalmente con exclusividad. Lo que se supone es
una facilidad para la inscripcin de los nacimientos, puede eventualmente
generar un nuevo problema al permitir una mltiple inscripcin de nacimientos.
Actualmente, el RNPN niega la emisin del Documento nico de Identidad,
ante la identificacin de ms de una inscripcin de nacimientos, exigiendo la
anulacin judicial de una de ellas, lo que se traduce en la dilatacin del proceso
82
de identificacin, as como el incremento en los costos asociados a tales
procedimientos.
39


2.6.4 PLAN DE IDENTIFICACIN EN CENTRO DE READAPTACIN DE
MUJERES EN ILOPANGO.
En octubre de 2007, sera firmado un convenio de cooperacin entre el RNPN,
COMURES, ISNA y el Ministerio de Seguridad Pblica y Justicia, con el
objetivo de facilitar el proceso de identificacin de las internas recluidas en el
Centro de Readaptacin de Ilopango, y de los hijos que habitan con ellas. Con
respecto a las primeras, se persegua la entrega del DUI a las que carecieran
del mismo. En relacin a los hijos de las madres privadas de libertad, el
objetivo consista en facilitar la inscripcin del nacimiento de los nios y nias
no inscritos en el registro del estado familiar, cuyas edades fueran inferiores a
cinco aos. Dicho proyecto an no ha dado inicio, hasta el mes de mayo de
2009.

2.7 RESUMEN INTERVENCIONES Y RESULTADOS.
Con ocasin de la Primera Conferencia de Asuncin, Paraguay, Agosto de
2007, El Salvador adquiri una serie de compromisos, que fueron agrupados
en tres componentes principales: a) Legislacin, b) Voluntad Poltica y
Transparencia, y c) Dilogo Sensibilizacin (Informe Final, 72).

Con respecto al primer componente, las actividades propuestas y los
resultados se sintetizan de la siguiente forma:

ACTIVIDAD RESULTADO
Gestiones para discusin y
aprobacin de proyecto de Ley
Transitorio.
Anteproyecto de Ley en el sentido de
facilitar inscripcin de nacimientos
transitoriamente fue presentado en
2005. No ha sido presentado un
nuevo proyecto.

39
De acuerdo al Director de Identificacin Ciudadana del RNPN, se han encontrado casos de ciudadanos
con hasta 4 inscripciones de nacimientos. Entrevista disponible en
http://www.laprensagrafica.net/nacion/1141055.asp
83
Continuar e impulsar la ley de
Proteccin Integral de la Niez y la
Adolescencia.
Ley fue aprobada en marzo de 2009 y
entrar en vigencia en abril de 2010.
Reformas a la Ley secundaria vigente
que regula la inscripcin de
nacimientos, plazos y penalizaciones.
Fueron presentadas propuestas de
reformas a las leyes en junio de 2008,
pero an continan en estudio de la
Comisin de Asuntos Electorales de
la Asamblea Legislativa.


Con respecto al componente denominado Voluntad Poltica y Transparencia,
las actividades y resultados documentados son los siguientes:

ACTIVIDAD RESULTADO
Modernizacin de la totalidad de los
registros del Estado Familiar.
Sin avance significativo a la fecha. No
obstante, ha sido aprobado el
proyecto BID Modernizacin y
Sistematizacin del Registro del
Estado Familiar con el RNPN, el cual
an no ha sido implementado.
Se ha iniciado un proyecto de
Fortalecimiento del Registro Civil
Hospitalario, con cooperacin de
OEA, cuyo plan piloto se encuentra
actualmente desarrollndose en el
departamento de Sonsonate, con un
importante porcentaje de inscripcin.
Unificacin de Formatos de partidas
de nacimientos y defunciones.
Sin avance significativo a la fecha. No
obstante, ha sido aprobado el
proyecto BID Modernizacin y
Sistematizacin del Registro del
Estado Familiar con el RNPN, el cual
an no ha sido implementado.
84
Gestionar asignacin presupuestaria. No se han incrementado partidas
presupuestarias de las instituciones
pblicas, encargadas del registro civil
de personas naturales.
Continuidad y fortalecimiento de
COSEDIN.
Sin cambios sustanciales desde su
creacin. No goza de institucionalidad
formal, presupuesto definido, ni
procedimientos o competencias
claramente establecidas.
Creacin CONASEDIN No aprobado hasta la fecha de
elaboracin del presente trabajo.

Finalmente, con respecto al tercer componente, denominado Dilogo
Sensibilizacin, las acciones comprometidas y los resultados encontrados se
resumen a continuacin:
ACTIVIDAD RESULTADO
Concienzar e involucarar a los
alcaldes en el cumplimiento al
derecho a la identidad a travs de los
CDA (Comit Departamentales de
Alcaldes).
Realizacin de campaas y jornadas
de capacitacin y sensibilizacin,
incluyendo en actividad anual final de
Alcaldes segn memoria de labores
de COMURES.
Desarrollar actividades de
informacin, sensibilizacin a la
poblacin de parte de las
municipalidades.
Sin resultados relevantes
encontrados.
Promocin de una poltica de
municipalizacin de los derechos de
la niez.
Sin resultados encontrados.
Promocin de una poltica de
acercamiento de los organismos
registrales a grupos vulnerables,
confinados, fronterizos y tnicos.
Sin resultados relevantes
encontrados. Existen perfiles de
proyectos puntuales no ejecutados,
principalmente por la falta de
financiamiento.
85
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Se detecta que las dificultades para la inscripcin de nacimientos,
estriban principalmente en dos esferas:
a) Familiar. El desconocimiento y/o desinters de los padres encargados de
realizar la inscripcin de nacimiento. En la medida que no exista cobertura
universal de nacimientos en la red hospitalaria, o a travs de asistencia
autorizada, el registro de nacimientos continuar dependiendo de la
voluntad de los padres. En ese sentido se recomienda continuar con las
campaas de informacin y sensibilizacin hasta hoy lideradas por
organismos de cooperacin, incorporando ms directamente y con recursos
suficientes a las dependencias gubernamentales centrales o locales,
vinculadas con el tema, ampliando a su vez las redes que faciliten acceso a
comunidades ms vulnerables. Por ejemplo, el uso de censos escolares o
de otros programas sociales como Red Solidaria, constituye un insumo
fundamental para intervenir en familias con presencia de esta problemtica.

b) Institucional. La administracin pblica, tanto a nivel central como local,
no ha proporcionado eficaz respuesta a los problemas de identidad que un
porcentaje importante de la poblacin, principalmente nios y nias,
enfrentan.

El subregistro de nacimientos es un problema que trasciende la esfera
formal del individuo, limitando su desarrollo personal. Sus conexiones
con la ciudadana, gobernabilidad democrtica, as como con
problemticas sociales tales como la pobreza o la desigualdad, han sido
poco estudiadas. Sin embargo, puede observarse efectos en la
integracin del individuo en la sociedad, llegando a generar situaciones
excluyentes, reflejadas en el goce de derechos fundamentales. Tampoco
debe dejarse de lado las implicancias de dicho problema en la
generacin de estadsticas vitales y otra informacin til que conduzca a
intervenciones ms eficaces por parte del aparato pblico.

86
El registro del estado familiar en El Salvador, presenta una evolucin
significativa a partir de 1992, reflejada en la creacin de instituciones y
actualizacin del marco jurdico concerniente. Sin embargo, actualmente
el proceso de reforma y modernizacin ha quedado estancado,
generando una doble institucionalidad encargada del registro del estado
familiar, sin vinculacin directa entre s. En ese sentido se propone la
continuacin de dicho proceso de reforma, o la reorientacin del mismo,
considerando la necesidad de coordinacin que demandan los registros
locales, as como las heterogneas capacidades institucionales de
stos.

Existiendo una agenda regional de erradicacin del subregistro de
nacimientos, as como el inters de diversos organismos internacionales,
es recomendable que se fomente el intercambio de experiencias
exitosas entre los pases de la regin, as como la oportunidad de
obtener cooperacin externa consistente en asistencia tcnica y en
recursos financieros.

Es preciso realizar una revisin y actualizacin del ndice de subregistro
de nacimientos aportado en el ao 2002 por el IIN, con la finalidad de
conocer la verdadera situacin que enfrenta El Salvador, en relacin al
derecho a la identidad. Como ha podido observarse, cambios en los
supuestos presuntamente utilizados para la realizacin del mismo llevan
a guardar reserva de la referida estimacin.

La superacin del subregistro de nacimientos en El Salvador, pasa por la
definicin de una poltica pblica nacional que incorpore el concurso de
diversas instituciones, entre las que no puede prescindirse de las
municipalidades, RNPN, Asamblea Legislativa, y del gobierno central,
dotndole de recursos suficientes y generando una institucionalidad
independiente del mbito electoral.

87
Con la prxima entrada en vigencia de la ley de Proteccin Integral de la
Niez y la Adolescencia, se espera superar muchos de los
inconvenientes que la legislacin actualmente presenta, con la
ampliacin de plazos o la obligacin de los centros hospitalarios de
informar directamente de los nacimientos. Sin embargo, an con dicha
ley, persiste uno de los cerrojos para la superacin del subregistro de
nacimientos, consistente en la necesidad de seguir procesos judiciales
para la inscripcin de los nios y nias mayores de cinco aos de edad,
el cual debe abordarse a travs de una reforma legal, o eventualmente,
a travs de una interpretacin autntica del artculo 16 de la LTREF, o
de la interpretacin y difusin de lneas interpretativas emanadas de la
Corte Suprema de Justicia de El Salvador, que es la entidad a cargo de
la supervisin de la actividad notarial.

A pesar de ordenar la ley PINA la realizacin de programas de
inscripcin tarda, debe ponerse mucha atencin en la implementacin
de los mismos, ya que constituyen una ventana de oportunidad nica; de
no contar con la participacin de todos los actores involucrados a nivel
nacional, los resultados pueden ser sub ptimos, dejando a segmentos
fuera de los beneficios de dichos programas y de la posibilidad de
regularizar su identidad legal.

Existe una visibilidad cada vez mayor con respecto a la carencia de
identidad en El Salvador, con una concentracin de la atencin hacia los
nios y nias del pas, dejando de lado otros grupos vulnerables como
poblaciones tnicas, migrantes o con capacidades especiales, hacia los
cuales no se encuentra evidencia de acciones que busquen atender el
particular problema del subregistro de nacimientos.

Las acciones que procuran la disminucin del ndice de subregistro en El
Salvador, no reflejan impactos significativos en la inscripcin de
nacimientos, sino que se encuentran ms asociados a la contabilizacin
de actividades. No hay evidencia de indicadores adecuados ni control de
gestin o evaluacin puede medirse por mala calidad de indicadores. No
88
todas las iniciativas guardan coherencia entre s, y en la mayora de los
casos han estado articulados dbilmente por COSEDINS.

Ante la inminente entrada en vigencia de la LPINA, no resulta claro el rol que
jugar COSEDINS dentro de la nueva institucionalidad conformada. Por tal
motivo se sugiere considerar la reorientacin de funciones, dotndole en todo
caso de formalidad, a travs de una normativa que defina sus fines,
composicin, procedimientos, y que en todo caso sea compatible con las
disposiciones de la LPINA.

Tomando en consideracin la sensibilidad que la dependencia del registro del
estado familiar suscita, as como las limitaciones tcnicas y financieras que
enfrenta el RNPN, se sugiere encomendar definitivamente a las
municipalidades, la administracin de dicha oficina, asignando idneas
dotaciones de personal, y modernizando los sistemas de inscripcin y de
archivo. Es deseable tambin la sustitucin de la LTREF por una ley que corrija
los sealamientos hechos principalmente en las dificultades procedimentales
para la inscripcin de nacimientos, y que integre y armonice las disposiciones
relativas al registro del estado familiar. Finalmente se reconoce la necesidad de
definir un organismo coordinador de los registros del estado familiar, que sin
atentar contra la autonoma municipal, sea capaz de articular entre las 262
oficinas locales, el RNPN y las dems oficinas con las que, en razn del
registro del estado familiar, deba vincularse.

Expuesto lo anterior, no resta ms que sealar la falta de una verdadera
voluntad poltica para la construccin de soluciones viables para el
aseguramiento del derecho a la identidad y la identificacin de todos los
salvadoreos, en la cual pueden y deben intervenir los diferentes rganos del
Estado, con especial necesidad del Ejecutivo, quien debe asignar presupuesto
suficiente para las instituciones responsables del derecho al nombre y la
identidad (Viteri), y el Legislativo, quien debiera agilizar el estudio de los
diferentes proyectos de ley presentados, o en su defecto, aprobar una nueva
legislacin acorde al desafo que El Salvador, en esta dimensin presenta.
89
Las personas carentes de identidad son conocidos frecuentemente como Los
Invisibles (BID, 2006). Ignorados por los gobiernos, por las leyes, los
mercados y la sociedad, Vendr el da en que lleguemos a verlos?































90
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95
V. ANEXOS.

1- ENTREVISTA REALIZADA A KARLA VARELA, OFICIAL DE PROYECTOS
DE UNICEF, EL DA 29 DE MAYO DE 2009.

1- Como valorara la relevancia del subregistro de nacimientos en El Salvador,
como problema del que deba ocuparse la poltica pblica?
R. Siempre he tenido una relevancia muy grande. Ahora con la aprobacin de
la ley de proteccin integral, es todava ms relevante, y ms imperante que se
d una reestructura de poltica de nacional, porque as se tendr que tomar en
el marco del cumplimiento de esa ley. Pienso yo que hoy ya no es slo
relevante sino que imperativa, porque es una ley que va a entrar en vigencia y
habr que cumplirla.

2- Qu acciones y polticas pblicas han sido tomadas en el caso de El
Salvador para disminuir el ndice de Subregistro de nacimientos?
Yo siento que con respecto al tema, los esfuerzos que se han hecho con
respecto al tema, -porque no se puede decir que no se han hecho-, han sido
bastante aislados y desarticulados. El esfuerzo ms coherente ha sido el de la
ley transitoria (para el asentamiento extemporneo de nios y nias en el
registro del estado familiar, presentado en el ao 2005. Ver pgina 43). Este ha
sido el esfuerzo ms coherente, pero iba orientado a los nios que no tenan
identidad. No iba orientado a corregir y prevenir a travs de la informacin.

Si se han hecho esfuerzos en trminos de divulgacin y educacin. Pienso que
el RNPN ha hecho esfuerzos en el tema de divulgacin. Pero lo que hace falta
es hacer algo coherente que no solo implique subsanar el dao y darles
identidad a los que no tienen, sino que evitar que eso siga sucediendo, que es
lo que va a evitar la existencia de la nueva ley.

3- Cmo se integra COSEDINS en las acciones que se realizan en contra del
subregistro de nacimientos? Cul es la labor que ste desempea?
COSEDINS es una instancia de coordinacin de esfuerzos. Yo pienso que va a
retomar o debera de retomar fuerza con al entrada en vigencia de la ley (de
96
proteccin integral de la niez y Adolescencia) y hacer propuestas a lo que va a
ser el Consejo Nacional.

4- Acerca de lo hecho hasta ahorita, existen indicadores que den cuenta de
los logros o a la vez nuevas mediciones que actualicen los datos manejados
actualmente sobre el subregistro de nacimientos en El Salvador?
Esa es una de las grandes debilidades, que no tenemos cifras.

5- Las ltimas cifras manejadas son las del INN?
Las ltimas que conozco son las que manejan el ISNA con el Registro, y lo que
se deca que a nivel nacional era un estimado.

6- No existen cifras o datos que den cuenta de avances en la disminucin del
subregistro de nacimientos?
No, no conozco de cifras que muestren avances.

7- Cules considera usted que son los principales obstculos que encuentra
COSEDINS con el registro de nacimientos?
Las dificultades son principalmente de tipo cultural, de tipo institucional, porque
todava no se entiende el registro de nacimientos como un derecho. Todava no
se le ve como una prioridad sobre todo a nivel de las municipalidades. Muchas
municipalidades le ven como una fuente o forma de poder obtener recursos.
Como le vuelvo a repetir, la aprobacin de la ley es la oportunidad de trabajar
todos esos flancos al mismo tiempo, la parte cultural, la parte educativa, la
parte institucional. Yo pienso que el hecho que no exista un marco legal e
institucional es lo que ha permitido ese fraccionamiento de acciones. La falta de
existencia legal es lo que permita esa dispersin de esfuerzos.

8- Todo lo anterior se subsana con la nueva ley?
Claro, esa nueva ley trae mucho y se necesitaba para poder trabajar
coordinadamente.

9- Con relacin a lo que usted mencionaba de deficiente marco institucional,
hablando de gobierno o de leyes, cmo cree que ha sido el apoyo brindado
97
por este tipo de instituciones y materializados en leyes?cmo calificara el
apoyo brindado por el gobierno central, municipalidades?
Yo creo que de parte del registro hay una participacin muy activa, sobre todo
en el COSEDINS, pero tampoco ellos han tenido un marco legal - institucional
que les permita actuar de otra forma.

10- Con respecto a las capacidades de COSEDINS, su funcionamiento Usted
encuentra que pudiera hacerse alguna mejora en dotacin de recursos,
institucionalidad o algo que tuviera ms fuerza para poder intervenir con ms
eficacia?.
En el momento en que se creen las instancias que estn constituidas en la ley,
y que empiecen a funcionar, ah va a ser la institucionalidad que haca falta.

11- Hasta este momento COSEDINS ha funcionado con algn tipo de
recursos o habido transferencias del gobierno central, o como ha podido
ejecutar sus acciones?
COSEDINS ha funcionado con lo que las instituciones han puesto de sus
propios recursos para apoyar el plan de trabajo de COSEDINS. Por ejemplo
nosotros hemos apoyado la produccin de manuales populares para educar
sobre el tema, a la poblacin indgena y a la poblacin en general. Cada quien
ha puesto Plan ha un monto puesto apara el tema de divulgacin y
educacin, no recuerdo para que ms ha puesto. No es que exista un fondo
general COSEDINS.

12- He detectado que COSEDINS ha funcionado con los aportes de Plan y
UNICEF. Ha habido aportes de las instituciones gubernamentales para el
subregistro de nacimientos?
No. Cada quien ha puesto lo que tiene. Cada institucin trabaja con lo que
tiene. El registro trabaja con lo que tiene.

13- Aparte de lo que se ha aprobado en la nueva ley de proteccin integral de
la niez, considera que se ha quedado algo fuera para lograr el registro
universal de nacimientos?
No, ah est todo lo necesario.
98

14- En el marco de la nueva ley de proteccin integral de la niez y
adolescencia, considera usted que las acciones relativas al derecho a la
identidad deban ser coordinadas por COSEDINS?
No, ya est dada la institucionalidad creada en la ley. COSEDINS puede
funcionar como un organismo de apoyo.

15- He encontrado resultados de las acciones de COSEDINS hasta el ao
2007. Ms recientemente, adems de la participacin en el congreso de
municipalidades, existen otros resultados que puedan identificarse?
No, entiendo que no.


2- ENTREVISTA REALIZADA A ROSSANA VITERI, DIRECTORA DE PLAN
INTERNACIONAL EN EL SALVADOR, EL DA 2 DE JUNIO 2009.

1. Como valorara la relevancia del subregistro de nacimientos en El
Salvador, como problema del que deba ocuparse la poltica pblica?
Cual es en su opinin con la exclusin social?.
R/ El porcentaje de la poblacin no registrada se estima en 10% en el
pas. Con respecto a los nacimientos anuales y, de acuerdo a datos del
Instituto Interamericano de Derechos del Nio, en el ao dos mil dos, el
ndice de subregistro era de aproximadamente nueve punto ocho por
ciento, equivalente a 16,485 nacimientos no inscritos anualmente, lo que
significa que del 2002 al 2008, habran 98, 910 nacimientos sin
inscripcin. Adems en el ao 2004 el Comit de los Derechos del Nio
de las Naciones Unidas, recomend al Estado Salvadoreo que realice
acciones para que todos los nios y nias tengan su certificado o partida
de nacimiento, que se eliminen los obstculos burocrticos para la
inscripcin de nacimientos y que esta sea gratuita.
En el ao 2007 la Procuradura para la Defensa de los Derechos
Humanos, en su segundo informe sobre los derechos de la niez, el
primer derecho que evala es el derecho a la identidad. Por todas estas
razones es importante que la poltica pblica se ocupe de este tema
99
como un tema prioritario, ya que la violacin de este derecho es ms que
la violacin de un proceso administrativo, pues sin identidad se
obstaculiza el acceso, el goce de los dems derechos, es la llave de la
puerta de entrada a la vida jurdica.

2. Cmo evaluara las polticas pblicas, de haberlas en el caso
salvadoreo para enfrentar los actuales niveles de subregistro de
nacimiento?
R/ No existen polticas pblicas para enfrentar esta problemtica, existen
propuestas de leyes estancadas en la Asamblea Legislativa.

3. Cuales son los logros de COCEDIN desde su creacin el ao 2005
hasta la fecha? existen indicadores que den cuenta de ese logro?
R/ en primer lugar se unifican esfuerzos que permiten que no se
dupliquen acciones en los territorios y poblaciones, adems se han
alcanzado los siguientes logros:
Una de las prioridades de Plan El Salvador es el Registro Universal de
Nacimientos y por ello ha brindado su apoyo desde que nace la
iniciativa, se rene con representantes de la Secretara Nacional de la
Familia para la planificacin de la primera convocatoria y colabora
directamente en la construccin del acuerdo de voluntades que se
firm en el ao 2005, es a partir de ese momento que el COSEDINS
ya conformado se vuelve una prioridad para Plan el Salvador y brinda
apoyo tanto tcnico como financiero para hacer de este esfuerzo
interinstitucional un esfuerzo slido que ha dado resultados
concretos y tangibles.
Se han capacitado a profesionales como jefes de registro del estado
familiar de los 262 municipios, asesores pedaggicos de los catorce
departamentos, coordinadores departamentales de educacin,
directores de centros escolares, actores claves de las comunidades.
Se han hecho propuestas de reformas a la legislacin para la
exencin del pago de multas por el asentamiento tardo, por un
periodo de dos aos, as como para extender el plazo de los
asentamientos en las municipalidades.
100
El COSEDINS particip activamente en la consulta previa para la
elaboracin de Ley de Proteccin Integral de la Niez y adolescencia,
en lo referente al tema de Derecho a la identidad .
Desarrollo de campaas nacionales de sensibilizacin e informacin.
Clnicas mviles de asistencia legal.
Desarrollo de jornadas de promocin ldica infanto-comunitarias en
jornadas de salud y sano esparcimiento.
Se han elaborado documentos como la gua para el registrador que
es un instrumento legal que unifica criterios para las inscripcin de
actos relacionados al registro.
Se elabor la gua legal que contiene referencias de leyes
nacionales e internacionales que se refieren al derecho al nombre e
identidad.

No se cuenta con indicadores especficos para medir estos logros sin
embargo todas las acciones realizadas son innovadoras y se cuenta
con los instrumentos legales, documentos e instrumentos creados por
este equipo, as como una compilacin de las acciones realizadas por
cada institucin miembro.

4. Cules son los principales obstculos que encuentra el COSEDINS
en el cumplimiento de sus objetivos?

Falta de asignaciones presupuestarias suficientes para las
instituciones de estado responsables de la garanta del derecho al
nombre e identidad.
Falta de inters y voluntad poltica por resolver los problemas
relacionados al registro de nias y nios.
Los procedimientos burocrticos y costosos.


101
5. Cmo calificara el apoyo brindado por el Gobierno central, gobiernos
municipales, y legislatura a los esfuerzos tendientes a la superacin del
subregistro de nacimientos?

El Gobierno central por medio de la Secretara Nacional de la Familia ha
sido un ente impulsor del esfuerzo del COSEDINS y han privilegiado la
temtica en su accionar institucional.
La Asamblea Legislativa ha mostrado desinters y han archivado las
iniciativas de reformas.
Los gobiernos municipales de las zonas de trabajo de Plan El Salvador,
han mostrado apertura, inters y han colaborado para la disminucin de
la brecha en sus municipios, han habido casos ejemplarizantes como
llevar el Registro del Estado Familiar a las comunidades ms lejanas,
acordar tener das dedicados al derecho a la identidad en los que la
poblacin puede hacer sus trmites de inscripcin tarda sin pago de
multas, entrega de documentos requisitos de forma gratuita para iniciar
acciones judiciales.

6. Existe alguna vinculacin entre COSEDINS y los programas
gubernamentales de RED SOLIDARIA Y TERNURA?
Si, hay una vinculacin ya que la Primera Dama de la Repblica por
medio de la SNF ha sido la convocante para el trabajo en el tema y la
impulsora de la estrategia nacional para la atencin infantil denominada
programa ternura, esfuerzo en el que por decreto ejecutivo se conforma
el CONATER (Comit Nacional Ternura) que tiene como uno de sus
mandatos el trabajo integral a favor del derecho a la identidad en las
instancias vinculadas al programa.
En el caso de la Red Solidaria, el COSEDINS por medio de la
Procuradura General de la Repblica (PGR), ha desarrollado la estrategia
de clnicas mviles en los 32 municipios del mapa de extrema pobreza
identificado por la Red.

7. Cules son en su opinin los principales obstculos que impiden el
registro de nacimientos de todos los nios y nias de El Salvador?
102
Considera que las dificultades se encuentran en aspectos
institucionales, legislativos, culturales o de otra ndole?

Los principales obstculos son de tipo legal, econmico combinado con
el desconocimiento de las familias de la importancia del goce del
derecho al nombre y nacionalidad.
Las familias se encuentran con obstculos burocrticos que impiden el
registro y no lo vuelven a intentar, o si lo hacen se encuentran con un
estado de cuentas que sobrepasa sus posibilidades ya que cada
alcalda ha venido aplicando el criterio de las multas por inscripcin
tarda a su antojo y hay municipios que han llegado a cobrar el pago
de la multa de forma mensual cuando las nias y los nios no han
cumplido 5 aos.

El costo de los requisitos para los trmites de juicios subsidiarios de
identidad son costosos y requieren de dedicacin y tiempo.

El pago de los honorarios de un profesional del derecho es elevado y
la PGR no da abasto para la atencin de los casos.

Los plazos para la inscripcin de los nacimientos son restringidos y
limitan a las familias que viven en lugares lejanos los cascos
urbanos.

8 En relacin con la pregunta anterior cuales son los cambios que
pondran en orden de conseguir el UBR en El Salvador para el 2015?

Legislacin transitoria para disminuir la brecha acumulada que permita
inscripcin tarda de adultas y adultos que a su vez son madres y
padres que no han asentado a sus hijas e hijos.
Legislacin permanente que disminuya los trmites burocrticos y
ample los plazos.
Entrada en vigencia de la Ley de Proteccin Integral de la Niez y
adolescencia.
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Modernizacin de los 262 Registros del Estado Familiar.
La equiparacin de formatos y criterios de los 262 jefes del Registro
del Estado familiar de todos los municipios del pas.
Desarrollo de campaas informativas y de asistencia legal masivas
para la prevencin y disminucin del subregistro.
Asignacin de una partida presupuestaria para las instituciones
estatales que les corresponde la garanta del derecho al nombre y la
identidad