Pol t i ca econmi ca: f i nanzas pbl i cas*

Carlos Tello Mocos**

De 1982 a 2004 el Producto Interno Bruto (PIB) por persona apenas ha superado el 0.6% de creci-
miento al ao en trminos reales y en los ltimos aos, entre 2001 y 2004, ha permanecido estancado.'
El PIB por persona slo en 1998 alcanz el nivel que Mxico ya haba logrado en 1981 (pero diecisiete
aos despus). Durante los siguientes dos aos -1999 y 2000- crece para volver a caer durante los
siguientes tres y crecer en 2004. Ello contrasta con el crecimiento de 3.3% al ao logrado en Mxico,
prcticamente sin interrupcin durante cincuenta aos: 1932 a 198]2
Es urgente promover el crecimiento acelerado, estable y sostenido de la economa mexicana y
combinarlo con la justicia social.
En estos ya ms de veinte aos de estancamiento econmico y de poltica econmica neoliberal,
la distribucin del ingreso entre los hogares (que mejor de 1968 a 1984) se hizo an ms desigual.
En particular, de 1984 a 2000 el 100/0de la poblacin -la ms rica- vio aumentada su participacin
en el total del ingreso en ms de diez puntos porcentuales, mismos puntos porcentuales que perdi
40% de la poblacin ms pobre del pas (1 punto porcentual) y, sobre todo, las clases medias de la
Parte de este ensayo, la que aborda el Ingreso Pblico, se ley en el coloquio La globalizacin de Mxico: opciones y
contradicciones., que organiz el Centro de Estudios Globales y Alternativas para el Desarrollo de Mxico, Facultad
de Economa, UNAM, los das 27 a 29 de abril de 2005. El texto completo se present en el XXI Seminario de Economa
Mexicana que el Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM llev a cabo el 25 de mayo de 2005. Buena parte
del texto tambin se public en la revista Nexos, en los nmeros 333 y 334 correspondiente a los meses de septiembre
y octubre de 2005. Gerardo Bracho, Rolando Cordera, J os Andrs de Oteyza y Eduardo Pascual me hicieron tiles
comenta rios.
Facultad de Economa de la UNAM.
El crecimiento del PIBpor persona en 2004 no fue suficiente para compensar la cada que tuvo durante 2001 a 2003.
La informacin (1932-1970) se ha tomado del Banco de Mxico, Indicodores econmicos, reproducido en Estadsticas
histricas de Mxico, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), t. 1, pp. 401-402, Mxico, 1994.
Para 1970 en adelante, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, INEGI. Ver Hernndez Laos, E.,"Convergencias y diver-
gencias entre las economas de Mxico y Estados Unidos en el siglo XX", Investigacin Econmica, Facultad de Economa,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Mxico, vol. LXIII,nm. 250, octubre-diciembre 2004, pp. 121-126.
[ 17]
Politica econmica: finanzas pblicas
poblacin (9 puntos porcentuales).3 En la actualidad, despus de estos aos de estancamiento eco-
nmico en el pas, la situacin probablemente se ha mantenido o, inclusive, ha empeorado.'
Percenti les de la 1968 1984 2000 Puntos porcentuales
poblacin
( O f o)
1984-1968 2000-1984
4 0 0 f 0 ms pobre 8.1 10.5
9.4 + 2.4 - 1.1
50% intermedio 43.6
51.4
42.3 + 7.8 - 9.1
10% ms rica
48.3 38.1
48.3 -10.2 +10.2
Total 100.0 100.0 100.0
Coeficiente de Gini 0.586 0.501 0.564
J unto con la desigual distribucin del ingreso, est la pobreza de la poblacin. Las carencias en ma-
teria social son muchas y de muy distinta especie y las insuficiencias tambin lo son. Alrededor de 50
millones de mexicanos viven en condiciones de pobreza o de pobreza extrema. En 2004, 47%
de la poblacin ocupada obtuvo un ingreso mensual inferior a dos salarios mnimos y el 85% de los
ocupados tuvieron ingresos mensuales inferiores a cinco salarios mnimos," cuyo poder adquisitivo
Hernndez Laos, E.,y J orge Velsquez Roa, Globalizacin, desigualdad y pobreza, Universidad Autnoma Metropolitana
(U A M ) y Plaza Valds, Mxico, 2003, pp. 78-83. Los autores sealan que "La distribucin del ingreso de los hogares pre-
senta ... tendencias bastantes definidas en trminos agregados: durante la etapa en la que el pas avanz por la va de la
industrializacin por sustitucin de importaciones ... -entre 1963-1984-, la distribucin del ingreso present mdulos
paulatinamente menos concentrados. Por el contrario, a partir de la apertura de la economa en 1985, el ingreso de los
hogares interrumpi las tendencias hacia la igualdad que venan presentndose para registrar una notable reversin
de las mismas ..., una vez que entraron en pleno vigor las reformas estructurales que el gobierno mexicano instrument
para insertar a nuestro pas en el proceso de la globalizacin." p. 92. Con metodologa diferente, Fernando Corts, de
El Colegio de Mxico, llega a conclusiones similares en cuanto a la tendencia de la distribucin del ingreso en los ltimos
aos en el ensayo, an no publicado, "La incidencia de la pobreza y la concentracin del ingreso en Mxico" en donde
seala que entre 1984 y 2000 el 10% de la poblacin -la ms rica- aument su participacin en el ingreso monetario
en 5.9 puntos porcentuales y ello a costa del 40% de la poblacin ms pobre (1.7 puntos porcentuales) y de las clases
medias (4.2 puntos porcentuales).
Sobre el particular an hay debate. Hay quienes sostienen que en alguna proporcin mejor la distribucin del ingreso
y se redujo la pobreza. Otros quienes argumentan que en el estancamiento econmico creci la poblacin en condicio-
nes de pobreza y se deterior la distribucin del ingreso. La encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares
(ENIGH) correspondiente a 2002 no es del todo comparable con la de 2000. Ello dificulta hacer comparaciones y sacar
conclusiones sobre lo que ha sucedido entre esos aos. Vase CEPA l, Panorama social de Amrica Latina, 20 0 2-20 0 3,
Santiago de Chile, 2004, p. 58.
INEGI, Mxico de un vistazo, Mxico. Tambin vase el captulo 4, "Derechos econmicos, sociales y culturales", del libro
Diagnstico sobre la situacin de 10 5 Derechos Humanos en Mxico, publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico, Mxico, 2004, pp. 61-140.
[ 18]
Carlos Tello Macias
ha estado bajando casi de manera continua desde 1982: hoyes tan slo algo ms de una cuarta
parte de lo que fue en 1981.
6
El desempleo crece. A partir de 1995 la ocupacin informal rebasa a la de carcter formal en
trminos absolutos. "El empleo asalariado protegido, que por muchos aos fue uno de los pilares de
la clase media urbana, ha perdido su condicin de liderazgo, se ha vuelto una variable de alta volati-
lidad y pas a convertirse, por primera vez en el trienio 2001-2003, en expulsar de mano de obra
protegida hacia la informalidad, el desempleo abierto y la exclusin social."? La remuneracin a asa-
lariados dentro del ingreso total no agropecuario, que durante 1960 a 1982 fluctu entre e1380f0y el
4 4 0 f 0 , se ubica en la actualidad en torno a 30 0 f 0 8
En Mxico no se atienden de manera satisfactoria los servicios sociales a los que tiene derecho
la poblacin, en particular los de salud, los educativos y el de la vivienda. El gasto pblico social es
reducido y ha estado por debajo del promedio de lo que se gasta en Latinoamrica desde, por lo
menos, 1990. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha estimado lo que el
gasto pblico social fue en algunos pases del Continente:"
1990-1991 2000-2001
Por habitante
010 del PIB
Por habitante
010 del PIB
(dlares de 1997) (dlares de 1997)
Argentina 1200 19.0 1650 21.6
Uruguay 900 17.1 1494 23.5
Brasil 790 18.0 936 18.8
Chile 420 12.1 936 16.0
Panam 500 18.6 853 25.6
Costa Rica 480 15.5 689 18.2
Mxico 240 6.5 436 9.8
Amrica Latina 342 10.1 540
13.8
Hernndez Laos, E., Globalizacin. .., op. cit., p. 216.
Samaniego, N., "El mundo del trabajo. Una estructura en terrenos movedizos", EconomiauNAM, UNAM, Mxico, nm. 4,
enero-abril de 2005, p. 81.
Hernndez Laos, E., Glaba/izacin. .., op. cit., p. 210. Los autores escriben que "En trminos de la distribucin funcional,
destaca el paulatino acrecentamiento de la participacin de las remuneraciones a los asalariados en el ingreso no agro-
pecuario del pais durante las dcadas de los cincuenta, sesenta y primera mitad de los setenta ...A partir de entonces, tal
participacin descendi notablemente, en especial durante los ochenta yen parte de los noventa, a consecuencia de la
instrumentacin de politicas de estabilizacin y ajuste para hacer frente a los notorios desequilibrios macroeconmicos
y externos que se gesta ron, y de la instrumentacin de cambios estructurales en la economa mexicana ...". pp. 91-92.
Ver: Panorama Social ..., op. cit., pp. 36-37. Para Amrica Latina, promedio simple para los 16 pases incluidos.
[19 }
Poltica econmica: finanzas pblicas
Es por todo ello que es necesario revisar la poltica econmica puesta en prctica a partir de
1982, a la vista de los desafos que sus resultados le plantean hoya la nacin. Hay que precisar una
nueva agenda para el desarrollo econmico y social y definir un nuevo camino para la mejor marcha
de la economa nacional.
Dentro de la economa global, el Estado nacional es en todas partes del mundo actor importan-
te y trascendente. J uega un papel decisivo como detonador y regulador del crecimiento econmico.
La disyuntiva no es Estado-mercado, sino cmo sumarios. Encontrar las distintas combinaciones y
formas de reorganizar el esfuerzo nacional, en un mundo globalizado, en funcin de requerimientos
de desarrollo y transformacin econmica bien establecidos. Lo que propone el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es "un Estado capaz de conducir el rumbo general de la
sociedad, procesar los conflictos conforme a reglas democrticas, garantizar eficazmente el funciona-
miento del sistema legal, preservar la seguridad jurdica, regular los mercados, establecer equilibrios
macroeconmicos, fortalecer sistemas de proteccin social basados en los principios de la universa-
lidad y asumir la preeminencia de la democracia como principio de organizacin social. La reforma
del Estado tendra que orientarse a resolver la pregunta sobre qu tipo de nacin aspira a construir
una determinada sociedad."lO Frente a la "mano invisible del mercado" se requiere "la mano visible del
Estado" para lograr un mejor y sustentable aprovechamiento de los recursos. Una nueva y actualiza-
da versin mexicana de la economa mixta, de la que habla el artculo 25 constitucional.
Es mucho, y de muy diversa especie, lo que hay que reformar en el pas. Pero, por encima de todo
ello, estn las cuestiones de la hacienda pblica. Son stas las que mejor definen el tipo, la naturale-
za y las caractersticas del Estado. Las que precisan la forma en que el Estado interviene y participa
en la economa. Las que marcan el rumbo que se le quiere imprimir a la nacin. Las que, en buena
medida, establecen las condiciones de posibilidad de llevar a la prctica las dems reformas econ-
micas y sociales.
Se tiene que llevar a cabo en Mxico una amplia y profunda reforma de la hacienda pblica.
La posibilidad de lograr en el pas en los prximos aos una acelerada y sostenida tasa de cre-
cimiento econmico que se combine con la justicia social, en condiciones de estabilidad, est en
buena medida determinada por la naturaleza y caractersticas de la reforma hacendaria que se pro-
mueva.
La recuperacin de la economa requiere de un Estado fiscalmente fuerte. Slo un Estado fiscal-
mente fuerte, slido, eficiente y eficaz y con amplia capacidad econmica y con vocacin federal
puede actuar con autonoma, sin estar sujeto a los dictados del mercado y sus poderes fcticos, y
contar con la suficiente legitimidad social para superar los enormes y crecientes rezagos de todo tipo
existentes en el pas. Se podr, as, atender la creciente demanda por los bienes y los servicios socia-
10
PNUD,La democracia en Amrica Latina, Buenos Aires, Argentina, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, 2004, p. 28.
[20 1
Carlos Tello Macias
les y por las obras y los servicios de la infraestructura que la nacin reclama. En suma, promover el
crecimiento econmico y combinarlo con la justicia social.
La disminucin del gasto pblico en Mxico -en particular el de inversin- promovida activa-
mente por el gobierno a partir de 1983 (con el frgil argumento de que el gasto pblico desincentiva
y / o desplaza a la iniciativa y a la actividad de los particulares, que supuestamente son ms eficientes
al aprovechar mejor los recursos) no se vio compensada por un incremento equiparable en la inver-
sin privada. Por el contrario. sta se estanc a lo largo del periodo. El "hueco" dejado por el gasto
pblico no se colm con el privado. Tampoco la concentracin del inqreso registrada -mayor parti-
cipacin de las utilidades dentro del PIS en relacin con la de los salarios- se ha traducido en mayor
inversin privada en estos ltimos 23 aos, tal y como afirma la teora convencional (al uso). Todo lo
contrario.
Es por ello que hay que revertir el modelo adoptado. Impulsar el gasto pblico. Ello es conve-
niente tanto desde la ptica de crecimiento econmico, como desde la justicia social. Los problemas
de otras pocas -asociados al mayor gasto pblico- se encuentran, sobre todo, en la forma en que
se financi su crecimiento. No en el gasto mismo, que siempre fue detonador importante de la acti-
vidad econmica.
Con un fisco frgil e insuficiente, dbil y angosto, como el que se tiene -con ineficiencias en el
ejercicio del gasto y que para su financiamiento descansa demasiado en los ingresos del petrleo y
que, adems, no recoge de la sociedad suficientes recursos para despus devolvrselos en forma de
bienes y de servicios necesarios para el desarrollo y el crecimiento econmico- difcilmente se po-
drn superar las carencias y los rezagas y sentar bases para la expansin de la economa.
En promedio los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econ-
mico (OCDE) destinan el 33% del PIS al gasto pblico y en Mxico tan slo se destina el 14%. El Banco
de Mxico, en el documento Un comparativo internacional de la recaudacin tributario, que envi al
Congreso de la Unin el 28 de abril de 2003, por conducto de su gobernador sostiene que: "Es impor-
tante destacar que Mxico es uno de los pases con menor gasto pblico que propicia la acumulacin
de capital fsico y humano. En este sentido, el reducido gasto en salud, educacin, capacitacin,
combate a la pobreza, infraestructura energtica, carretera e hidrulica, acota el potencial de creci-
miento del pas y fomenta una desigual distribucin del inqreso'."
Se requiere mayor gasto pblico en el combate a la pobreza, en servicios de salud y de educa-
cin; en infraestructuras: bsica (incluyendo energticos), social y urbana. El gasto que hoy se lleva a
cabo puede y debe mejorar su eficiencia, su eficacia. Pero ello siendo necesario no es suficiente. Se
debe gastar ms. No hay otra opcin: mayor gasto, bien ejecutado y cada vez ms descentralizado
para impulsar el crecimiento, en particular el de las zonas menos favorecidas y ms pobres del pas:
sur-su reste.
11
Banco de Mxico, Un co mparativo ..., o p. cit., p. 4.
[21]
[ 22]
Poltica econmica: finanzas pblicas
Ms gasto pblico, pero bien ejecutado. Que resulte en ms y mejores bienes y servicios pbli-
cos. Slo as se asegurar la legitimidad necesaria para recaudar de la sociedad 105 recursos suficien-
tes para hacerle frente.
Ms gasto pblico, pero bien financiado, sanamente financiado. Recursos propios y crdito
-que debe usarse-, pero siempre como complemento y nunca como sustituto del ingreso fiscal. Hay
que poner en prctica una reforma que eleve la recaudacin tributaria.
Hoy en da, la reforma de la hacienda pblica en Mxico debe abordar, de manera integral y si-
multnea, todos 105 aspectos del gasto pblico y su financiamiento (impuestos, poltica de precios y
de tarifas de 105bienes y de 105servicios que el Estado proporciona a la sociedad y deuda, incluyendo
la contingente) en los tres rdenes de gobierno: federacin, entidades federativas y municipios.
El propsito que debe animar la reforma hacendaria es lo dispuesto en 105 artculos 3, 25 Y 26
constitucionales, en particular cuando se considera a la democracia "no solamente como una estruc-
tura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejora-
miento econmico, social y cultural del pueblo" y cuando se precisa que el desarrollo nacional sea
"integral, que fortalezca la soberania de la nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fo-
mento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de 105 individuos, grupos y clases sociales ... Al
desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector
social y el sector privado ..." y cuando se seala que: "El Estado organizar un sistema de planeacin
democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al cre-
cimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la
nacin."?
Mxico lleva ya muchos aos sin tener un crecimiento econmico acelerado y sostenido. Un
elevado porcentaje de la poblacin vive en condiciones de pobreza y de pobreza extrema. Creciente-
mente se concentra en unos cuantos el ingreso que en el pas se genera. Hay enormes y crecientes
diferencias en las condiciones de vida de la poblacin y en las condiciones econmicas y de existencia
de la poblacin entre las distintas regiones del pas. El rezago habitacional es enorme: supera 105
cuatro millones de viviendas.
Esta realidad y aquel propsito deben tenerse presente al poner en prctica la reforma hacen-
daria: a) para elevar el gasto pblico en un monto suficiente y consistente con un crecimiento soste-
nido de la economa de alrededor de 6% al ao en trminos reales; b) para incrementar de manera
considerable la presin tributaria (i.e., carga fiscal) y, e) para acceder de manera complementaria al
endeudamiento.
12
Co nstitucin Po ltica de las Estado s Unido s M exicano s, Editorial Porra, Mxico, 2000, pp. 8, 22 Y 23.
Carlos Tello Macias
Gasto pblico
En la actualidad el gasto pblico en Mxico se caracteriza por:
Ser insuficiente, tanto a nivel federal como estatal y municipal. Como porcentaje del PIB
el gasto pblico total ha venido disminuyendo en los ltimos aos y en la actualidad
representa una proporcin muy inferior a la necesaria para atender adecuadamente los
derechos sociales (a la salud, a la educacin, a la vivienda) de los mexicanos y tambin
inferior a la necesaria para lograr mayores ritmos de crecimiento econmico en el pas.
No estar siempre bien ejecutado.
Determinarse ao con ao, en ms de 9 0 0 J 0 , de manera inercial (presupuesto irreducti-
ble) tanto por lo que hace a su monto como a su distribucin por tipo de actividad y por
regiones.
Tener la urgente necesidad de actualizar y modificar las prioridades en cuanto a destino
del gasto, por tipo de actividad y por regiones del pas.
Su falta de sencillez, claridad y agilidad en los procesos administrativos del presupuesto.
Sus mltiples sistemas de control y evaluaciones a priori, que entorpecen la ejecucin del
gasto y poca -casi nula- evaluacin y control por resultados.
Estar altamente concentradas las decisiones, en cuanto a monto y destino, en la federa-
cin (y, dentro de ella, en el Ejecutivo) con poca, prcticamente ninguna participacin de
los otros dos rdenes de gobierno y con insuficiente coordinacin entre los tres rdenes
de gobierno.
Carecer su elaboracin y su ejercicio de suficiente rigor y transparencia.
No hay que suponer que el gasto pblico que se lleva a cabo en la actualidad es el que debe llevarse
a cabo, ni tampoco suponer que lo que se gasta en las distintas actividades y regiones del pas es lo
que es necesario gastar en ellas. Por lo contrario, habra que revisar a fondo todo el gasto pblico: su
monto y su destino. Definir cunto se debe gastar, en qu se debe gastar, en dnde se debe gastar,
quin (orden de gobierno) debe gastarlo. El gasto pblico y la forma en que es financiado involucra a
todos los actores econmicos, sociales y polticos. Es por ello un asunto de Estado.
Tampoco hay un lmite "tcnico" a la cantidad de gasto pblico que un Estado nacional pueda
ejercer, o un monto "ptimo" de gasto pblico que debe llevarse a la prctica. En realidad, el nico
factor limitante del gasto pblico es la capacidad de manejo, gerencial y de organizacin del gobier-
no -y de los distintos rdenes de gobierno- para utilizar adecuadamente los recursos. Lo que s es
fundamental, lo que le da legitimidad a la accin pblica, es que los bienes y los servicios que resul-
ten del gasto pblico se proporcionen a la sociedad con eficiencia y eficacia. Bienes y servicios de
calidad.
[ 23]
Poltica econmica: finanzas pblicas
E n materia de gasto pblico conviene:
Incrementarlo, y mucho y en u n plazo breve.
Procurar mayor eficiencia y rigor en la ejecucin de los programas.
Canalizarlo a las siguientes reas prioritarias: combate a la pobreza, educacin (en todos
sus niveles y orientado a mejorar la calidad); universidades, ciencia y tecnologia; salud y
seguridad social (ampliar la cobertura y orientado al establecimiento de u n sistema nacio-
nal de salud y de seguridad social); infraestructura bsica (uso y buen aprovechamiento
de agua; energticos y petroqumica -exploracin, produccin y conservacin y manteni-
miento-; transportes y comunicaciones, en particular integrar a la nacin con una red de
autopistas de altas especificaciones); infraestructura urbana; infraestructura social; vivien-
da y sus servicios; desarrollo rural (que incluye, pero no es igual a fomento agropecuario).
Introducir y poner en prctica (una vez cada cinco aos) la tcnica de presupuesto base
cero con el fin de evaluar a fondo la pertinencia del gasto, su suficiencia y su distribucin
para as eliminar (o por lo menos reducir al mximo) el carcter inercial de las asignaciones
en el presupuesto, tanto en su monto como su destino.
Revisar para simplificar los procedimientos administrativos del presupuesto.
Aumentar la transparencia y reducir la discrecionalidad en el ejercicio del presupuesto.
Privilegiar los sistemas de control y evaluacin por resultados sobre los controles y las
evaluaciones a priori. Todo ello para mejorar los procesos de rendicin de cuentas.
Que la funcin de contralora la lleve a cabo amplia y plenamente el Poder Legislativo.,
Establecer las condiciones para que el ejercicio presupuestal pueda ser, en dado caso, pro-
rrogable. Aceptar presupuestos plurianuales.
Delimitar con claridad las responsabilidades de servicios pblicos que deban ser atendidos
por cada uno de los tres rdenes de gobierno y las respectivas fuentes de financiamiento.
Dar una mayor participacin a las entidades federativas en la definicin de los montos y el
destino del gasto federal. Ello, desde luego, en aquellas actividades en donde ya existe
cierto proceso de federalizacin del gasto (educacin bsica, salud). Perotambin en aquellas
actividades en las que directamente el gobierno federal ejecuta el gasto, pero que reper-
cute en presiones de gasto en las entidades federativas.
Ingr eso pbl i co
El ingreso pblico en Mxico se caracteriza por:
Insuficiente recaudacin. Lacarga fiscal en Mxico es particularmente baja (tan slo 15.4%
del PIB y, si se le resta lo que Petrleos Mexicanos -Pemex- aporta, la carga fiscal es de
algo menos de 10% del PIB), muy inferior al promedio de los pases miembros de la OCDE
[ 24]
Carlos Tello Macias
(que es de 28% del PIS) y a la de Brasil que es de 21.2%, a la de Argentina que es de18.1%
ya la de Chile que es de 18%8
Poca cobertura. Actividades no gravadas (o insuficientemente gravadas) e inexistencia de
varios tributos. Base tributaria reducida, en el Impuesto Sobre la Renta (ISR) en particular.
Fragilidad. Un alto porcentaje de la recaudacin depende del comportamiento de las ven-
tas internas y externas de petrleo y sus productos.
11 Distorsin en la distribucin de la carga tributaria, resultado de la reducida aportacin
que proviene de la imposicin a la renta y la riqueza. Se privilegia el ingreso derivado de la
posesin de capital sobre el derivado del trabajo asalariado.
11 Deficiente administracin tributaria. La productividad es muy baja y existen altos ndices
de evasin y de elusin.
Las potestades, la recaudacin y la administracin tributaria se encuentran altamente con-
centradas en la federacin.
11 Los precios y las tarifas de los bienes y servicios que proporcionan las empresas pblicas
no siempre se establecen con criterios de rentabilidad. El subsidio es frecuente y lo otorgan
las empresas por instrucciones del gobierno federal.
En materia de ingresos pblicos se debe actuar para aumentar -y mucho y en un plazo breve- los
ingresos fiscales, en particular los tributarios. Las posibilidades de recaudar mayores ingresos fiscales
en buena medida estn determinadas por la eficiencia, eficacia, honestidad y transparencia de la
accin pblica. Por la forma con que se ejecuta el gasto pblico. Por la calidad de los bienes y de los
servicios que el gobierno proporciona a la sociedad. Con todo, el potencial tributario del pas es enor-
me ya que est en funcin de: a) el nivel de ingreso por habitante (que en Mxico, a pesar del estan-
camiento de la economa de los ltimos lustras, an es comparativamente elevado); b) la distribucin
del ingreso (que en Mxico est altamente concentrado); c) la parte del ingreso generado que va a las
utilidades privadas, en comparacin con la inversin que los particulares llevan a cabo (en Mxico la
formacin bruta de capital fijo privado ms las variaciones en existencias representa alrededor de
10% del PIS y el excedente bruto de operacin privado representa ms de 50% del PIS); d) el valor
agregado por tipo de actividad econmica: en tanto ms urbanas mayor el potencial (en Mxico las
actividades primarias tan slo aportan 4% del PIS); e) la existencia y cobertura de los diferentes tri-
butos; f ) la capacidad administrativa de las instituciones encargadas de administrar los tributos.
Salvo esto ltimo, todos los factores en Mxico favorecen una mayor recaudacin.
En la tarea de recaudar mayores ingresos hay que tener presente, para orientar la accin, los
siguientes indicadores de desempeo: a) mayor presin tributaria (ingresos tributarios como porcen-
taje del PIS); b) cumplimiento tributario (porcentaje efectivamente recaudado del potencial absoluto);
13
Banco de Mxico, Un co mparativo ..., o p. cit., pp. 10 Y 15.
[ 25]
Politica econmica: finanzas pblicas
e] equidad (impuestos directos sobre el total recaudado); d) neutralidad (para no desvirtuar las deci-
siones de los agentes econmicos); e) competitividad (tomar en cuenta, pero que no sea el factor
determinante, lo que sucede en otros pases. Las tasas impositivas no son, ni el nico ni el principal
factor para evaluar la competitividad de un pas. Si lo fueran, no habra diferencias en materia tribu-
taria en el mundo. Inclusive las hay -y muy grandes- dentro de los paises que forman la Unin
Europea}" y, f ) estabilidad financiera ( dficit pblico sobre recaudacin).
Son tres las reas en las que se debe actuar simultneamente en materia de ingresos pblicos:
administracin, promocin y reforma.
La administracin tributario en Mxico es inadecuada, deja mucho que desear. Por ejemplo, la
productividad del Impuesto al Valor Agregado (IVA) -recaudacin como porcentaje del PIB entre
la tasa general del impuesto- es de tan slo 20% y buena parte de ella se recauda en las aduanas (el
promedio de los pases de la OCDE es de cerca de 40 y de 38% el de los pases de Amrica Latina. Pero
hay pases en que es superior a 50%: Nueva Zelanda, Nicaragua, Turqua, Suiza." Algo similar sucede
con eIISR.
Para todos los impuestos (pero en particular en ellSR y eIIVA) es necesario llevar a la prctica una
revisin total con el fin de simplificar de manera considerable el sistema tributario. Ello no necesaria-
mente entraa la reduccin de tasas y de tarifas, ni tampoco la introduccin de la tasa y la tarifa
nica. La equidad, la transparencia, el cumplimiento de las obligaciones y la eficiencia tributaria se
logran mejor para los causantes y para el fisco con un sistema sencillo que con uno complejo. Pero es
igualmente necesario contar con un buen y permanentemente actualizado registro (nico y nacional)
de contribuyentes y un adecuado control de sus obligaciones: es decir, saber quines son los contribu-
yentes y qu obligaciones tienen (en IVA,en ISR,etc.). Ello acompaado de un eficaz y eficiente sistema
de fiscalizacin. En toda esta tarea, la participacin y el trabajo coordinado de los tres rdenes de go-
bierno es indispensable (v.gr., trasladar la administracin dellVA a las entidades federativas). Tambin
es necesario y urgente la capacitacin y adiestramiento de los servidores pblicos hacendarios.
Por lo que hace a la promocin generalmente se enfrentan dos puntos de vista: el que se refie-
re a los incentivos y el que se refiere a los recursos. Quienes piensan que es la insuficiencia de incen-
14
De acuerdo con el Global Competiveness Report, que produce el World Economic Forum, Ginebra, Suiza, 1999, la
competitividad -la capacidad de un pas para producir bienes y servcios con estndares internacionales de tecnologa y
calidad en forma eficiente, y como consecuencia lograr altos niveles de productividad y nivel de ingreso- est determi-
nada por: a) la calidad del ambiente macroeconmico (en donde no figura de manera destacada el sistema tributario);
b) la calidad del ambiente institucional (i.e., imperio de la ley) y, ~) la capacidad tecnolgica [i.e., ambiente para el progre-
so tecnolgico y la innovacin). Estos factores son, adems, determinantes del flujo de la inversin extranjera directa
a los distintos paises. Ver del Banco Interamericano de Desarrollo (B I D ), Competitividad. El motor del Crecimiento, B I D ,
Washington D.C., E.U.A., 2001, pp., 17-29.
En algunos paises es elevada: Nueva Zelanda 730 f 0 , Turqua 570 f 0 , Suiza 54 0 f 0 , Nicaragua 64 0 f 0 , Chile 4 80 f 0 , El Salvador y
Guatemala 4 70 f 0 . Vase Banco de Mxico, Un comparativo ... op. cit., pp. 31 Y 32.
15
[ 26]
Carlos Tello Macias
tivos lo que provoca el poco crecimiento econmico y la poca inversin, promueven reformas de todo
tipo al sistema tributario con el fin de otorgar mayores concesiones a los contribuyentes a pesar de
que, con ello, la recaudacin baje. Por el contrario, quienes piensan que el poco crecimiento econ-
mico y la poca inversin son consecuencia de la falta de recursos, promueven reformas tributarias de
todo tipo para, por la va de la mayor recaudacin, aumentar la inversin y el gasto pblicos. En este
caso, el estmulo se dara por la va de mejores servicios de educacin y de salud, mejor infraestruc-
tura, etc., que resultaran al disponerse de mayores recursos fiscales. En realidad es la falta de recur-
sos y no la insuficiencia de incentivos fiscales lo que limita el desarrollo econmico." En Mxico se
ha marchado de manera excesiva por el camino de los incentivos y, si se estudian los ltimos 25 aos,
no se ha logrado mayor inversin ni mayor ritmo de crecimiento econmico. El sistema tributario
mexicano -plagado de estmulos y de tratamientos especiales- es una verdadera coladera por la
que se fugan cuantiosos recursos. LaSecretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) ha estimado que
ello, el llamado "gasto fiscal", represent alrededor de 5.7% del PIBen 2004. Es decir, un poco ms
de la mitad de lo que actualmente se recauda en impuestos. Por ello, es indispensable llevar a cabo
una revisin exhaustiva de todas las leyes tributarias con el fin de eliminar de ellas casi todos los
estmulos, exenciones, subsidios, tratamientos especiales, etctera.
La simplificacin de las leyes y procesos administrativos en materia tributaria, la mejora en la
administracin de los tributos para elevar su productividad y la eliminacin de muchas de las exen-
ciones, subsidios, tratamientos especiales y estmulos proporcionarn cuantiosos recursos al fisco.
Pero se requieren ms recursos. Es necesario e importante introducir reformas al sistema impositivo
a fin de dotarlo de mayor equidad, eficiencia y capacidad recaudatoria.
El ISRy ellvA, los principales tributos, son complementarios. Incluso, el IVApuede actuar como
instrumento de control de los causantes delISR. Los dos impuestos se apoyan mutuamente. El prime-
ro es un impuesto directo que grava el ingreso de las personas y el de las empresas. No es transferible
y por su carcter progresivo (a mayor ingreso mayor tasa) es ms equitativo que muchos de los otros
impuestos. El IVAgrava las transacciones, la compra-venta, y es transferible. Lo pagan por igual los
consumidores, independientemente de su nivel de ingreso. En esa medida es un impuesto regresivo,
pues trata igual a los desiguales. Ambos impuestos representan en Mxico (sin incluir petrleo), y en
realidad en el mundo, el grueso de la recaudacin. Parael ao 2000, en promedio los pases de la OCDE
tenan la siguiente estructura tributaria: impuestos directos al ingreso 14% del PIB; impuestos al
consumo, 11y 3% otros impuestos. En el caso de Mxico, para el mismo ao, la estructura (sin petr-
leo) era: impuestos directos 4.7% del PIB;indirectos 3.5 y 1.2% otros."
En trminos de equidad distributiva y eficiencia econmica, conviene mantener una adecuada
combinacin entre las dos fuentes de tributacin: impuestos directos (ISR)e indirectos (IVA,especia-
16
Ver Kaldor, N., Essay s o n eco namic palicy , vol. 1,Gerald Duckworth &Co. Ltd., Londres, 1964, pp. 218 Y 55.
Banco de Mxico, Un co mparativo ..., o p. cit., pp. 11Y 36.
17
[ 27]
Poltica econmica: finanzas pblicas
les). Estos ltimos, los indirectos, no establecen diferencias entre la capacidad de pago de los agentes
econmicos y, en esa medida, introducen distorsiones en el sistema de precios. La idea de preferir y
promover los impuestos indirectos sobre los directos, descansa en el argumento (poco slido y definiti-
vamente no probado) de que son: a) msfciles de administrar; b) ms difciles de evadir y, e) neutrales
respecto a las variables econmicas y, por tanto, no interfieren enel proceso de asignacin de recur-
sos que se da en el mercado. Ello no es as. Incluso desde la ptica de la teora convencional (al uso).
no es siempre cierto que un impuesto directo es menos eficiente (que uno indirecto) desde el punto
de vista econmico. Tan no es as, que lo que prevalece en el mundo es una combinacin de ambos
tipos de impuestos. Ah estn los datos de estructura de la recaudacin.
El ISRproporciona muy pocos recursos al fisco: mientras que el promedio de los pases de la
OCDEes de 14% del PIB,en Mxico ellSR tan slo aporta al fisco 4.7% del PIB.18EIISRse debe reformar
en, por lo menos, seis direcciones (adems de la ya mencionada eliminacin de prcticamente todo
tipo de estmulos y de tratamientos especiales).
En primer lugar, establecer tasas progresivas y aumentarlas hasta, por lo menos, a 35% para
personas y empresas." No se justifica, por ejemplo, que pague la misma tasa de ISRuna persona con
un ingreso anual de algo ms de cien mil pesos y una con ingresos anuales de varios millones. La tasa
impositiva que aplican los pases de la OCDE a las personas fsicas con ms altos ingresos promedia
44.9% y, en muchos de ellos, la tasa es superior a 50%. La tasa mxima del ISRa las empresas que
prevalece actualmente en los pases miembros de la OCDE es: 35% en Espaa, 36% en Canad, 3S%
en Alemania y 40% en Estados Unidos y en J apn. Una reduccin en las tasas, como frecuentemente
se argumenta, no incrementa la recaudacin. Tampoco necesariamente estimula el crecimiento eco-
nmico. Esto ha sido ampliamente demostrado.
En segundo lugar, hay que eliminar el carcter celular que an mantiene este impuesto. Hay que
terminar con el sistema prevaleciente de dar tratamiento tributario desigual a ingresos de distintas
fuentes. Hay que globalizar: sumar todos los ingresos de una persona o de una empresa -independien-
temente de la fuente de esos ingresos- y, una vez sumados, aplicar la tasa dellSR correspondiente.
En tercer lugar, es necesario ampliar la base gravable, en particular la del ISR,eliminando ( y/o
ajustando) la deduccin de ciertos gastos que no son estrictamente necesarios para llevar a la prc-
tica las actividades de las empresas. Por ejemplo, a partir de 2005, se podr disminuir de la utilidad
fiscal la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas (PT U ). As, el reparto de
utilidades a los trabajadores va parcialmente con cargo al fisco.
En cuarto lugar, introducir algunos impuestos para gravar, entre otros, las ganancias de capital
(incluyendo, por ejemplo, las obtenidas en la bolsa de valores); las donaciones entre vivos; las heren-
lB
Ibid., p. 17.
De 2001 a la fecha se ha venido reduciendo la tasa dellSR a las empresas: de 350 J 0 mas 50J 0por dividendos en 2001 a
330 J 0 en 2004, 30 0 f 0 en 2005, para llegar a 280 f 0 en 2007. Tambin se han reducido las tasas dellSR para las personas.
19
[ 28]
Carlos Tello Macias
cias (gravando la masa hereditaria); los legados, etc., todo ello a tasas similares a las del ISR.En mu-
chos casos convendra retener en la fuente la tasa mxima del impuesto.
En quinto lugar, incorporar al rgimen normal de tributacin a todas las actividades (incluyendo
las agropecuarias, el autotransporte) y hacer ms riguroso el rgimen a los causantes menores.
En sexto lugar, habra que explorar las posibilidades de gravar la actividad informal, que en
Mxico ya ocupa a ms de la mitad de los trabajadores. La actividad informal es compleja. Est com-
puesta, por un lado, de un grupo muy numeroso ("la tropa") de vendedores ambulantes, de puesteros
fijos y semifijos, prestadores de todo tipo de servicios, talleres caseros, etc., y, por el otro, de un muy
reducido nmero de "empresarios" de la informalidad ("los mandos"). Los primeros, "la tropa", paga
muchos impuestos. Desde luego, todos los tributos indirectos (cuando consumen bienes y servicios:
un refresco, una cerveza, unos zapatos) y, por lo general, los puesteros pagan a las autoridades loca-
les un aprovechamiento por el uso de los espacios pblicos. El ISRno lo pagan. Probablemente no lo
tendran que pagar pues, seguramente, estaran exentos por su bajo nivel de ingresos. Lo que no se
paga es el IVA, cuando se llevan a cabo operaciones de compra-venta. Habra que ver si se puede
encontrar una frmula para que se cubra dicho impuesto. Eso s, pagan "un guante" (a los que con-
trolan las zonas y los espacios) por tener la oportunidad de establecerse en un sitio para poder llevar
a cabo sus actividades. Los "empresarios" del trabajo informal (los que de manera clandestina fabri-
can los videos, las prendas de vestir, los discos, etc.) son los que verdaderamente ganan mucho dinero.
Salvo algunos de los impuestos indirectos que s pagan (cuando consumen bienes y servicios), lo que
no hacen es pagar el Impuesto Sobre la Renta sobre sus millonarias utilidades. Pero no resulta fcil
cobrarles impuestos. Se mueven en un mundo clandestino y, en ocasiones, ilegal.
En ellVA ms que aumentar la tasa general que es de 15%, habra que ampliar la base del tributo
(en la gran mayora de los pases miembros de la OCDEla tasa general dellVA es superior a 15%). Desde
luego que se eliminaran muchas de las exenciones y tratamientos especiales. Se mantendra el rgimen
de exencin slo en buena parte de los alimentos y en las medicinas, pero se eliminara la tasa cero.
Tambin habra que establecer tasas del impuesto distintas en funcin del tipo de bienes y de servicios
que se consumen (y no en funcin de los diferentes precios que un mismo bien o servicio tiene). As, por
ejemplo, se podra establecer 20% a: todos los automviles; a todos los servicios financieros. Y, por otro
lado, 5% a cierto tipo de bienes y servicios: todos los libros, todo el transporte urbano de pasajeros. Ello
no es complicado, existe en varios pases y se le dara a este tributo cierto carcter progresivo y su im-
pacto en los precios sera reducido (pues se gravara con la tasa alta slo a los bienes y los servicios que
consumen las familias de mayores ingresos) y, en todo caso, tendra un impacto de una sola vez
20
20 Habra que estudiar el gasto monetario de los hogares para determinar qu tipo de bienes y de servicios consumen los
hogares relativamente ms ricos, para as gravarlos con las tasas ms altas. En la ENIGHG para 2002, que publica INEGI,
se precisa que, por ejemplo, los automviles de modo abrumador lo compran los hogares del dcimo decil. Lo mismo
sucede con las video caseteras, las cafeteras, las aspiradoras, los hornos elctricos y los de microondas, las computado-
ras, las impresoras, etc. No sucede as con las licuadoras, las bicicletas, las planchas, las estufas, etc., cuyo consumo se
[29 J
[30 J
Poltica econmica: finanzas publicas
Los impuestos especiales, que hay que mantener, habra que actualizarlos de tiempo en tiempo
y en algunos casos aumentarlos (v.gr., tabaco, bebidas alcohlicas, cerveza). Lo mismo sucede con los
derechos, productos y aprovechamientos.
Los precios y las tarifas de los bienes y de los servicios que proporciona el gobierno y las empresas
pblicas deben establecerse con criterio de rentabilidad: cubrir costos y obtener una ganancia sufi-
ciente para permitir conservar y mantener el capital existente y, adicional mente, ampliar la capacidad
de produccin. Si por alguna razn el gobierno federal (o un gobierno local) resuelve subsidiar cierta
actividad, regin, empresa o grupo de consumidores ello no debe repercutir en los estados financieros
de las empresas pblicas. Despus de todo, es el gobierno federal y no la empresa pblica quien re-
suelve otorgar el subsidio. Si se utiliza a la empresa pblica como conducto para otorgar el subsidio,
el gobierno federal (o local) debe y tiene que reintegrarle el costo de los subsidios. Ello es importante
no slo para hacer transparente las operaciones sino tambin para no restarle recursos a las empre-
sas pblicas. Las cantidades son importantes. En 2004, por ejemplo, el sector elctrico otorg -por
instrucciones del gobierno federal- subsidios por un monto de alrededor de 20000 millones de
pesos." Al no reintegrarlos a las empresas elctricas, el gobierno federal contribuye a descapitalizar
a sus propias empresas y, por ese monto, impide que se lleven a cabo inversiones en el sector, tan
necesarias para la buena marcha de la economa nacional. Algo similar sucede con otras empresas
pblicas. El gobierno federal le quita prcticamente la totalidad de sus excedentes a Caminos y Puen-
tes Federales de Ingreso, lo que limita a la empresa para mantener en buenas condiciones su red de
caminos y, desde luego, para ampliarla.
El petrleo debe continuar siendo un poderoso auxiliar de la hacienda pblica (lo que no tiene,
ni debe significar ahogar financieramente a Pemex).
Mxico no es un pas petrolero, pero s es uno que tiene petrleo. La renta que se genera con su
explotacin y aprovechamiento -que la lleva a cabo la nacin, una vez cubiertas las necesidades de
Pemex- puede fcilmente ser tomada por el fisco para atender y promover diversas actividades nece-
sarias para el desarrollo general del pas.
En la actualidad el rgimen fiscal de Pemex (innecesariamente complejo y poco transparente) se
define y establece a partir de las necesidades de financiamiento del gobierno federal." Contando con
21
distribuye por los diferentes hogares con distinto nivel de ingreso. El transporte pblico urbano lo usan las personas de
relativamente menor ingreso.
Vase de J ess Reyes Heroles G. G., "Reformas estructurales y crecimiento: el sector de energa en Mxico" en Este pas,
nm., 166, Mxico, enero 2005, pp. 4-11.
El rgimen actual y las modificaciones que han propuesto algunos legisladores a la iniciativa presentada por el titular
del Poder Ejecutivo el 9 de septiembre de 2004 son particularmente complejas. En esa iniciativa se propone establecer
cuatro derechos con frmulas de clculo complejo: sobre la extraccin de hidrocarburos; sobre hidrocarburos para el
fondo de estabilizacin; extraordinario sobre la exportacin de petrleo crudo y el ordinario sobre hidrocarburos. En la
actualidad (mayo de 2005) el tema est en debate en el Congreso de la Unin.
22
Carlos Tello Macas
este causante verdaderamente cautivo, el gobierno federal le dice cunto y cundo tiene la empresa
que pagar durante el ao. En los ltimos veinte aos los impuestos, derechos y aprovechamientos
asociados a los hidrocarburos han representado entre 27 y 39% de los ingresos federales y en los
ltimos aos la contribucin se ha acentuado. En la actualidad es de alrededor de 40%. En parte por
ello, el gobierno federal no se ha ocupado ni preocupado por mejorar la administracin tributaria, ni
tampoco por aumentar la recaudacin e introducir verdaderas reformas fiscales.
El rgimen fiscal de Pemex debera definirse y establecerse al revs de lo que en la actualidad se
hace. Es decir, a partir de las necesidades financieras de Pemex, precisar el monto de recursos y el ca-
lendario de pagos que la empresa le hace al gobierno federal (recursos hay para todos, pues Pemex
genera excedentes que van de 6 a 7% del PIB). Y la frmula para determinarlo puede ser sencilla: a
partir de ciertos supuestos (ventas internas por tipo de producto, ventas externas, precios internos,
precios externos, costos de produccin, etc.), se determina el excedente de operacin y su destino. Este
excedente se distribuira conforme al siguiente orden de prelacin: al las inversiones necesarias para
conservar y mantener las instalaciones de la empresa; bl las inversiones nuevas para ampliar su capa-
cidad de produccin (en exploracin, refinacin, transporte, petroqumica, etc.) y, el los recursos para
investigacin y desarrollo. El remanente pasara al gobierno federal y la totalidad del remanente for-
mara parte de la Recaudacin Federal Participable. De existir una variacin entre los supuestos origi-
nales y lo que en la prctica resulte se haran los ajustes del caso: de haber excedente, pasara por
completo al gobierno federal (pues las necesidades de Pemex ya estaran cubiertas). De haber dficit,
se podra cubrir con crdito, ajustes en los precios internos de venta o apoyo del gobierno federal (o
una combinacin de todo ello), pero sin reducir las participaciones de las entidades federativas.
Este rgimen fiscal, vendra a sustituir los diversos (y complicados de calcular) derechos, Im-
puestos Especiales a la Produccin y a los Servicios (IEPS) y aprovechamientos existentes ( derecho
sobre hidrocarburos, derecho ordinario sobre extraccin de petrleo, derecho extraordinario sobre
extraccin de petrleo, derecho adicional sobre extraccin de petrleo, aprovechamiento sobre ren-
dimientos excedentes, etc.). Pemex, desde luego, mantendra las diversas obligaciones que tiene como
causante y / o como retenedor en varios tributos (i.e., IVA, ISR).
Deuda pblica y banca de desarrollo
La deuda pblica se caracteriza por:
Como proporcin del PIB la deuda pblica externa ha bajado en los aos recientes (tan slo
12.5% en 2003), su perfil de plazos se ha alargado, como fraccin de las exportaciones del
pas ha bajado y la calificacin que las agencias le otorgan ha mejorado. Ello no obstante,
su servicio (intereses ms amortizaciones) contina absorbiendo recursos significativos
del presupuesto. La interna, que represent 10.5% del PIB en 2003 y que ha aumentado su
[31 J
[ 32]
Poltica econmica: finanzas publicas
plazo promedio de vencimiento a ms de dos aos -aunque tiene alta liquidez-, tambin
pesa en el presupuesto.
Los pasivos contingentes han crecido de manera importante y pesan sobre los recursos del
presupuesto. La suma de IPAB, FARAC, Programas de Reestructuras en UDI, Pidiregas Direc-
tos y Programas de Apoyo a Deudores representaron en 2003 17.7% del PIB. As, en ese ao
la deuda neta total del Sector Pblico represent 41% del PIB23 Adems, la informacin de
estos pasivos adiciona les es insuficiente y poco tra nspa rente.
La crtica y apremiante situacin financiera de los diferentes sistemas de pensiones que
existen en el pas, pesan ya en el presupuesto: los pensionados por el Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS), los pensionados del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE), los de la banca de desarrollo, los de los gobiernos
de las entidades federativas.
No contar con un slido, autntico mercado de capitales, tan necesario para financiar a
largo plazo la formacin pblica y privada de capital.
11I Las disposiciones y normas existentes son muy diversas y poco claras.
En materia de deuda pblica conviene:
Disear una poltica de manejo de deuda pblica (interna y externa) para reducir la carga
financiera que actualmente representa sobre los presupuestos. Una renegociacin de la
deuda pblica externa, para reducir capital, alargar vencimientos y reducir tasas de inters
es necesaria. Tambin lo es la renegociacin de la deuda interna total (incluyendo la con-
tingente, sobre todo IPAB y FARAC una vez depurados) para reducir capital, tasas de inters
y para ampliar an ms los vencimientos y reducir su liquidez.
Promover la integracin de un mercado de capitales, aprovechando la renegociacin de
la deuda pblica interna planteada y las posibilidades que en el ahorro a largo plazo abri
la reforma a la Ley del Seguro Social (julio de 1997) que establece cuentas individuales de
ahorro para el retiro de los trabajadores, en lugar del sistema de reparto que estaba en
vigor antes de esa fecha.
Integrar plenamente en la SHCP la poltica y el manejo de la deuda pblica.
Unificar y simplificar el marco normativo prevaleciente en la materia para los tres rdenes
de gobierno.
Diversificar la oferta financiera y facilitacin de financiamiento para las entidades federa-
tivas y los municipios.
23
Vase Banco de Mxico, Inf orme Anual, 20 0 3, Mxico, 2004, pp. 113-118.
Carlos Tello Macas
Depurar, transparentar y resolver varios asuntos que pesan de manera creciente sobre el
presupuesto, en particular los pasivos contingentes [i.e., ellPAB y el FARAC).
Trabajar para sustituir los sistemas vigentes de pensiones por un Sistema Nacional de
Pensiones (SNP),con base en cuentas individuales y con una pensin mnima garantizada.
La banca de desarrollo, que en Mxico siempre desempe un papel importante y de promocin del
crecimiento, ha reducido su actividad [i.e., Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior)
y, en algunos casos, desapareci (i.e., Banco Nacional de Desarrollo Rural). Lo mismo sucedi con varios
de los fondos de fomento establecidos por el gobierno federal en el Banco de Mxico y en la banca de
desarrollo para impulsar diversas actividades y, los que an existen, llevan a cabo una actividad mar-
ginal, de escasa importancia y trascendencia. Habra que estimular, promover la banca de desarrollo y
los fidecomisos de fomento que an quedan y crear los que, a partir de los objetivos del desarrollo
nacional, sean necesarios. De lo que se trata es de promover la inversin en la direccin deseada, en
las actividades y las regiones del pas que se estimen prioritarios, de proporcionarles a las empresas
dispuestas a comprometer sus capitales condiciones y plazos adecuados de financiamiento. Y ello es
urgente por el estmulo que le daran a la inversin privada. Y tambin a la actividad bancaria y credi-
ticia. Todo ello contribuira a revertir la tendencia al estancamiento y a la ineficiencia del sistema de
intermediacin financiera prevaleciente, que se ha convertido en una de las principales causas del
escaso crecimiento econmico observado en Mxico en los ltimos aos."
Relaciones fiscales: federacin, entidades y municipios
A pesar de los importantes avances que se lograron durante los trabajos de la Primera Convencin
Nacional Hacendaria (lamentablemente mucho de lo recomendado en la Convencin no se ha pues-
to en prctica), las relaciones fiscales entre la federacin y las entidades federativas y los municipios
se siguen caracterizando por:
Las entidades federativas y los municipios prcticamente no tienen fuentes propias de
tributacin.
Los presupuestos estatales y municipales dependen en una muy alta proporcin de las
transferencias de la federacin (i.e., participaciones en la recaudacin federal ms recursos
para los fondos de apoyo).
La inercia es el factor determinante del monto de los recursos transferidos va fondos de
apoyo a las entidades y stas tienen escaso o nulo poder de decisin sobre el destino y la
aplicacin de ellos.
24
Sobre el particular ver: Tello, C, "Transicin financiera en Mxico", Nexos, nm., 320, agosto 2004, Mxico, pp. 19-28.
[ 33]
[34J
Poltica econmica: finanzas pblicas
Las entidades federativas no tienen certeza y seguridad en materia de ingresos y de gastos
y ambos se modifican con frecuencia conforme .10 dispone la federacin.
Las entidades federativas y los municipios ~o "pueden disponer fcilmente de recursos
crediticios internos y los esquemas vigentes son poco flexibles. No tienen acceso al crdito
externo.
Es conveniente y necesario fortalecer las relaciones fiscales entre los tres rdenes de gobierno a
partir del sistema prevaleciente de coincidencia fiscal, en el que de manera coordinada las entidades
federativas y los municipios participan en los impuestos federales y asumen, con base de las aporta-
ciones de la federacin, ciertos gastos para proporcionar y atender ciertos bienes y servicios pblicos
fundamentales (i.e., educacin, salud, seguridad). Desde luego que el sistema actual debe ser modifi-
cado en algunas partes para darle mayor solidez y certidumbre y para otorgar mayores potestades,
recursos y responsabilidades a entidades federativas y municipios.
Mantener en esencia la situacin actual de coincidencia fiscal tiene varias ventajas y resulta
atractivo. En momentos de enorme fragilidad de las haciendas pblicas en el pas, entrar de lleno a
modificar de raz el sistema vigente no es recomendable por la incertidumbre de los resultados que
podra generar. Adems manteniendo la situacin actual, pero mejorada, se trabajara a partir de una
experiencia que ha sido, desde varios puntos de vista, exitosa, que ha funcionado, que a muchos
gusta y deja satisfechos y que ha establecido armona en materia fiscal en el pas. Adicionalmente, la
coincidencia en materia tributaria permite a las autoridades nacionales, en coordinacin con las es-
tatales, transferir parte de 105 recursos que derivan de las localidades prsperas a proporcionar bienes
y servicios pblicos a las poco desarrolladas. Por lo dems, no hay que olvidar que despus de mucho
discutir y estudiar en el pas se ha resuelto en otras pocas mantener la coincidencia tributaria. Esto
ltimo, adems, se concluy y es el resultado ms importante de la reciente Convencin Nacional
Hacendaria. Lo mismo ha sucedido en otros estados federales. Con acuerdos tributarios, varios pases
han logrado no slo armona fiscal sino tambin fortaleza en las haciendas pblicas de los tres rde-
nes de gobierno (i.e., Alemania, Estados Unidos de Amrica, Canad)."
25
Banco de Mxico Un co mparativo ..., o p. cit., p. 44.
Composicin porcentual de la recaudacin por nivel de gobierno
(O j o)
Gobierno federal Gobierno estatal Gobierno local
Alemania
50.3
36.8 12.2
Canad 48.8 41.7 9.5
Estados Unidos
60.4
24.6 15.0
Carlos Tello Macias
Al sistema actual de coincidencia tributaria habra que hacerle algunos cambios para darle so-
lidez y certidumbre. Desde luego poner en prctica las recomendaciones de la Convencin Nacional
Hacendaria. En particular, para que funcione mejor es conveniente:
Garantizar el rgimen de participaciones, incluyendo el esquema actual y las frmulas de
distribucin de las participaciones, que se acord hace ya algunos aos despus de mu-
chos esfuerzos y trabajo.
Ampliar la definicin de la Recaudacin Federal Participable (RFP) para incluir la totalidad
de los ingresos del gobierno federal: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
Que el porcentaje actual de 200/0de la RFP que se transfiere por concepto de participacio-
nes a las entidades federativas y a los municipios se incremente paulatinamente para lle-
gar a una cifra, en un plazo de cinco aos, de 250 J 0 para las entidades federativas y de100J 0
para los municipios (la distribucin al final de lo recaudado por concepto de ingresos
tributarios y no tributarios del gobierno federal sera: 650 J 0 federacin, 250 J 0 entidades y
100J 0municipios)." Ello se dara en el marco de todas las reformas aqu propuestas.
Darle suficiencia financiera a los Fondos de Apoyo, en especial al de educacin y al de sa-
lud. Que el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF)
quede garantizado en el presupuesto.
11 Buscar la mayor estabilidad posible en las participaciones y en las aportaciones para que
no estn sujetas a variaciones bruscas.
Por lo que hace a potestades: otorgar a municipios, adems del predial que ya tienen, el
impuesto al traslado de dominio de bienes inmuebles. En el caso de los gobiernos muni-
cipales, es necesario poner en prctica un proyecto de apoyo tcnico-administrativo para
que se reforme el impuesto predial, se actualice de manera sistemtica y automtica el
valor catastral de los predios e inmuebles y se eliminen todo tipo de exenciones que en la
actualidad existen en este tributo. Es necesario poner en prctica un programa de capaci-
tacin de los servidores pblicos hacendarios de los municipios.
11I I I A las entidades federativas, adems de las potestades que ya tienen, facultarlas para:
a) gravar el consumo final de bienes y de servicios; b) gravar el aprovechamiento de los
recursos naturales (minerales, bosques, etc.); e) establecer impuestos verdes; d) introducir
un ISR local.
26
Esta distribucin no es muy distinta a la que Mxico tenia en 1910 que era: 66.50/ 0 a la federacin, 21.8% a las entidades
federativas y 11.7% a los municipios. Tampoco a la que existia en 1928 que fue: 69.5% Federacin, 18.3% entidades fede-
rativas y 12.2% municipios. A partir de 1928 la federacin fue absorbiendo paulatina y crecientemente fuentes de tributa-
cin. Vase Aboites Aguilar, L., Excepciones y privilegios. Modernizacin tributaria y centralizacin en Mxica, 1922-1972, El
Colegio de Mxico, Mxico, 2003, p. 39.
[35J
[36]
Politica econmica: finanzas pblicas
11 Mantener los sistemas actuales de administracin de impuestos federales por parte de
las entidades federativas (i.e., tenencia, automviles nuevos, causantes menores del ISR)y,
adems, que la administracin dellVA federal y ellSR (personas fsicas) lo lleven a cabo las
entidades federativas con un sistema de incentivos que premie el buen desempeo.
Mayores ingresos pblicos se traduce en ms gasto que, a su vez, se traduce en mayor demanda de
todo tipo de bienes y de servicios que los particulares producen. Ms impuestos significan ms ventas
y con ello mayor ganancia. Es indispensable transparencia y manejo honesto, eficaz y eficiente del
gasto pblico y de la administracin fiscal. Que se note que en realidad nuestros impuestos estn
trabajando. El desafo que se tiene por delante es cmo lograr todo esto.