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Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos.
Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
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Introduccin
Dado los numerosos problemas sociales que enfrenta Amrica Latina, los programas
sociales adquieren creciente relevancia y alcanzan un papel clave en la actividad pblica. As, el
elevado nmero de personas que viven en condiciones de indigencia; el aumento de la pobreza
junto al fenmeno de los nuevos pobres; los procesos de exclusin social; el dficit en la salud
pblica, los problemas en la educacin y el aumento en la criminalidad se combinan con
demandas crecientes de parte de la poblacin por ms y mejores servicios sociales (Sulbrant,
2002, Kliksberg, 2000). Es en este contexto, que se disean e implementan diversas iniciativas
destinadas a revertir esos problemas sociales, pero muchas de ellas terminan constituyendo
experiencias fracasadas o de bajo impacto.
Para comprender esta situacin, es oportuno reconocer la existencia de condicionamientos
que reducen la efectividad de los programas sociales y contribuyen a genera una brecha entre las
intenciones y los resultados efectivamente alcanzados, incrementando as los niveles de
frustracin y descreimiento de los sectores ms desfavorecidos.
Este trabajo identifica y analiza un conjunto de condicionamientos que impactan sobre la
gestin de los programas sociales y, tomando como ejemplo un programa social destinado a
mejorar los niveles de empleabilidad de la poblacin desocupada en Argentina, muestra cmo
contribuyen a generar una clara distancia entre los objetivos propuestos y los resultados
alcanzados. Se pretende con ello, contribuir al esfuerzo de los gerentes sociales por acortar la
distancia entre diseo e implementacin y mejorar as, los niveles de impacto de los programas
sociales en la regin.
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claras diferencias en trminos de intereses, recursos e historia, entre otras. Estas organizaciones,
enfrentan la necesidad de desarrollar estrategias de colaboracin y superar los desafos que ello
implica, habida cuenta que esta empresa resulta difcil y ayuda a explicar el fracaso de muchos
programas. As, por ejemplo, a partir del estudio ya clsico del programa de la Administracin
del Desarrollo Econmico del Departamento de Comercio de Comercio de los Estados Unidos
destinado a resolver problemas de desempleo y descontento racial en Oakland, California,
Pressman y Wildavsky(1998) sugieren que la existencia de numerosos participantes, la multitud
de expectativas diferentes y la trayectoria larga y tortuosa de puntos de decisiones que deba ser
aclaradas hicieron que ese programa que pareca sencillo se convirtiera en uno muy complejo. A
continuacin, mencionamos algunas de las situaciones que afectan el accionar conjunto de
diversas organizaciones y que impacta sobre la efectividad de los programas:
- Incompatibilidad directa con otros compromisos: Muchas veces, los actores involucrados
pueden estar de acuerdo con las bondades del programa pero descubrir que es incompatible con
ciertas metas propias.
- No hay ninguna incompatibilidad directa, pero si una preferencia por otros programas:
Los participantes no se oponen al programa pero entienden que ste no tiene que ver con su
especificidad.
- Compromisos simultneos con otros programas: Las organizaciones participantes deben
distribuir sus energas entre los mltiples programas en los cuales se encuentran involucrados.
- Diferencias legales y de procedimientos: Las discrepancias entre los participantes pueden
producirse tambin con relacin a las normas, criterios o procedimientos a seguir en el
cumplimiento de las metas acordadas
- La bsqueda por preservar los niveles de autonoma: Trabajar con otros en la bsqueda de
objetivos comunes demanda que los actores involucrados resignen algunos grados de autonoma
individual a favor del accionar conjunto. El rechazo a esta cesin de autonoma, muchas veces
promueve casos de aislamiento organizacional.
Estas situaciones, nos lleva a reconocer la existencia de diferentes tipos de compromisos
que moviliza a cada uno de actores organizacionales involucrados y la necesidad, entonces, de
elaborar estrategias de incentivos que fortalezca un marco de cooperacin capaz de favorecer el
logro de los objetivos del programa.
2- El contexto
Los programas sociales se llevan adelante en contextos que tienen un conjunto de
caractersticas, hecho que platea diversos desafos. As, por ejemplo, en contextos federales de
gobierno1 los diversos niveles del gobiernos independientes (Nacional, provincial y municipal), a
pesar de la diversidad de puntos de vista y de intereses, de la incertidumbre y de la autoridad
compartida, se ven en la necesidad de satisfacer intereses comunes, lo que les demanda el
desarrollo de la capacidad de cooperacin para el diseo e implementacin de programas
intergubernamentales. Pero en estos contextos, el federalismo genera tensiones que no son fciles
de superar y que ponen en riesgo programas que podran contribuir decididamente a la resolucin
de diversos problemas. Esas tensiones, son expresiones de una dimensin polticos-institucional
Seguimos a Stoker(1996)
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4- Diseo
Podramos decir que el diseo de un programa, adems de la elaboracin de una visin y
de una serie de estrategia programticas4 -que incluye la identificacin de los actores
relevantes, la planificacin de los recursos a utiliza, entre otros-, requiere de la proyeccin de
un campo de accin colectiva capaz de llevarlo adelante. Este, supone prever un esquema de
divisin del trabajo entre las organizaciones involucradas y, al mismo tiempo, de coordinacin
entre ellas a los efectos de procurar el funcionamiento coherente e integrado del conjunto.
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La divisin del trabajo debe aprovechar la capacidad particular que cada uno de los
involucrados puede aportar al conjunto. En este sentido, cada uno de ellos debera aportar su
especializacin y principales ventajas comparativas. Pero debe tenerse en cuenta que la
divisin del trabajo impone -al espacio de accin colectiva- una fuerza centrfuga que solo
puede ser controlada a partir de mecanismos de coordinacin adecuados. Por tal motivo, el
diseo debe contemplar una adecuada divisin del trabajo y un efectivo mecanismo de
coordinacin ya que ello impactar sobre el desempeo futuro del programa.
5- Capacidad Operativa:
Una disminucin en la capacidad operativa de las organizaciones encargadas de disear
e implementar programas sociales, puede afectar las posibilidades de lograr los objetivos
propuestos. Siguiendo a Surez (1989), tomamos en cuenta tres ejes fundamentales que
impactan negativamente sobre tal capacidad. Ellos son:
- Vulnerabilidad organizacional: puede ser entendida como la debilidad constitucional en
determinados puntos crticos de las organizaciones involucradas y que afectan la posibilidad
de cumplir con los objetivos del programa. Nos referimos a tres aspectos crticos: la
profesionalizacin incompleta, el financiamiento discontinuo y la institucionalizacin precaria
- Obsolescencia tecnolgica: es la falta de actualizacin relacionando lo existente con el
estado del arte en la materia. Se hace referencia, tanto a la estructura cuanto a la tecnolgica,
ya sean stas centrales o de apoyo.
- Inadecuacin tecnolgica: se da cuando para el cumplimiento de determinado objetivo no se
utilizan las tecnologas ms apropiadas, tanto a nivel de las tecnologas centrales como las de
apoyo
Para comprender la centralidad de la participacin de los beneficiarios en los programas sociales, sugerimos
la lectura de Martinez Nogueira, R. (2005) Desafos estratgicos en la implementacin de programas sociales:
provisin, participacin y coordinacin. Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES) del Banco
Interamericano de Desarrollo. Washington D.C.
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Organizacionales e interorganizacionales:
Ms all de que el programa se diseo con la expectativa de mejorar las posibilidades de
empleo de personas desocupadas y que ste fue el objetivo de poltica deseado, los actores que se
vieron involucrados persiguieron tambin objetivos particulares, al punto que algunos llegaron a
ser refractarios a la propuesta(este fue el caso de muchos gobiernos municipales). Por otra parte,
no logr desarrollar incentivos adecuados para estimular un mayor involucramiento de aquellos
que evidenciaban un compromiso ms dbil, e incluso, que rechazaban el programa. As,
diversidad de intereses y de compromisos se combinaron para restar energas al esfuerzo
necesarios para el logro de los objetivos del programa.
Contexto:
La iniciativa del gobierno nacional y provincial de impulsar el programa de formacin para
desocupados, encontr en muchos gobiernos municipales una clara actitud reactiva, frente a lo
que consideraban era una propuesta que afectaba el desarrollo de las intervenciones que ellos
mismos venan ya desarrollando sobre la poblacin desocupada. En este sentido, los recelos y
falta de confianza entre los diversos niveles del estado, pusieron en evidencias las barreras
poltico-institucionales al necesario trabajo cooperativo entre ellos.
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Por otra parte, la crisis econmica agudiz los problemas de financiamiento del programa
toda vez que someti a los organismos involucrados a claras restricciones en cuanto a la
disponibilidad de los fondos necesarios para desarrollar las acciones de capacitacin. Esta
situacin llev a postergar el inicio de clases y a buscar fuentes alternativas de financiamiento,
entre ellas, el aporte de los propios beneficiarios del programa.
Diseo
En el caso bajo estudio, las actividades a realizar y quin las realizara fueron explicitadas
en dos convenios firmados a lo largo del perodo estudiado. As, el organismo nacional quedo a
cargo del financiamiento del programa, en tanto que las actividades de capacitacin estuvieron
bajo la responsabilidad del organismo provincial responsable de la educacin en Buenos Aires, y
con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Humano provincial. Adems, el organismo educativo
provincial asumi la funcin del monitorear al Programa y de rendir cuentas por los fondos
utilizados en sus establecimientos educativos. Con ello, el diseo del programa tuvo en cuenta a
las funciones y actores relevantes necesarios para una de sus piezas centrales, esto es, la gestin
de la oferta educativa para los beneficiarios. Sin embargo, pareci no contemplar, al menos con
la misma claridad que para la oferta, las funciones necesarias y a los actores relevantes claves
para la otra pieza central del Programa, esto es, la demanda educativa. Y ello fue as, dado que
el diseo no contemplo al gobierno municipal, actor clave que controlaba el registro de
desocupados6, es decir, la demanda potencia del programa.
Con relacin al proceso de coordinacin, no se realiz un diseo de coordinacin integral
para el funcionamiento del Programa, lo que promovi la conformacin de un esquema
fragmentado que articul a algunos involucrados en el programa, pero no al conjunto de ellos.
En este esquema de coordinacin fragmentada cada uno de los involucrados tuvo que enfrentar
de manera individual los problemas y amenazas que le ofreci la implementacin del Programa.
De esta manera, no se promovi un flujo de cooperacin que permitiera ir desbloqueando o
resolviendo tales problemas o amenazas, mediante la reingeniera de los procedimientos que no
funcionaron, la bsqueda de nuevos aliados que potenciaran su desempeo, la amortiguacin de
los impactos que produca el contexto, el aprovechamiento de sinergias entre los distintos niveles
estatales o la promocin de una visin comn respecto de la importancia del Programa7.
Capacidad operativa:
Los organismos involucrados evidenciaron claros problemas para poder cumplir con sus
respectivos roles. As, por ejemplo, no se pudo garantizar que los recursos llegaran en el
momento oportuno, generando atrasos en el funcionamiento del programa. En este sentido, no se
tuvo en cuenta que los circuitos burocrticos con los que contaban los diversos organismos
pblicos eran inadecuados para responder a la dinmica requerida para la implementacin del
Programa. Por su parte, se evidenciaron claros problemas de comunicacin y de flujos de
informacin debido a la precariedad que, en trminos tecnolgicos, procedimentales,
6
Eran los gobiernos municipales quienes tenan los registros de personas desocupadas, potenciales ingresantes al
Programa de formacin. Estos gobiernos, tenan la capacidad de influenciar sobre dichos desocupados para que asistieran o
no a los cursos previstos en el Programa.
7
Al respecto, sugerimos la lectura de Klinj, E. y Koppenjan, F. Public Management and Policy Networks. Public
Management Vol. 2 Isuue 2 2000 135-158.
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Bibliografia
- Aguilar Villanueva (1996). La implementacin de las polticas. Grupo Editorial Miguel
Angel Porrua .
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