Une analyse conomique des partenariats public-priv

Julie de Brux, Vincent Piron, Stphane Saussier

30 aot 2011

Table des matires

1 Analyse conomique globale : la source de lefficacit des PPP contractuels

1.1

Les PPP : un continuum darrangements contractuels

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2

Les PPP : une place importante dans lconomie franaise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3

1.4

Les sources de lefficacit productive des PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.1

Gestion publique directe vs. PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.2

March Public vs. PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Quelques retours dexpriences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

1.4.1

Impact des PPP sur le montant des investissements

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

1.4.2

Impact des PPP sur les dlais de ralisation des ouvrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12

2 Les cots de transaction associs aux PPP

2.1

2.2

14

Le rle prpondrant des cots de transaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

2.1.1

Un partenariat de long terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

2.1.2

Un contrat incomplet la source de cots de transaction

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

2.2.1

Spcification du projet et concurrence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

2.2.2

Spcification du projet et offres agressives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18

2.2.3

Lincertitude lie au projet et offres optimistes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2.2.4

Le manque de concurrence

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2.2.5

Les difficults dadaptation et dexcution des PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

Les difficults rencontres dans les PPP

3 Quels mcanismes de pilotage pour un partenariat public-priv efficace ? Quelques propositions pour amliorer lefficacit des PPP

22

3.1

Marge discrtionnaire et transparence des PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

3.2

Pratiques contractuelles et flexibilit des PPP

23

3.3

Gouvernance et transparence des PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

3.4

Le choix des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ce rapport a t labor au sein de la commission conomique de lInstitut de la Gestion Dlgue (IGD). Les auteurs tiennent
en remercier les membres qui, par leurs suggestions et leurs interactions avec les auteurs, ont contribu au contenu de ce rapport.
Les auteurs tiennent plus particulirement remercier Marie Batut-Dajean, Guillaume Fonouni-Farde, Bruno Wisse, Igor Semo,
Tristan Mathieu, Patrick Vandevoorde, Pierre Sorbets et Simon Porcher.

Rsum
Aprs avoir rappel les avantages potentiels des partenariats public-priv identifis dans la littrature
conomique (partie 1), ce rapport prsente les conditions ncessaires leur dveloppement (partie 2) avant
de conclure sur un ensemble de propositions (Partie 3).

Introduction
Si la Commission Europenne a une vision favorable des partenariats public-priv (PPP) au sens large voir
la communication de la Commission, fin 2009, sur le rle des PPP dans la relance conomique en temps de crise
il nen reste pas moins utile de chercher proposer un cadre unificateur qui nexiste pas lheure actuelle,
prcisant les points forts, les conditions defficacit des PPP et par consquent, les mesures les plus appropries
pour les dvelopper de manire utile. En effet, nous rappelons en prambule que le rle de la puissance publique
est non seulement dutiliser au mieux ses ressources, mais aussi de trouver les solutions qui maximisent le bnfice
socio-conomique de la Nation 1 . Ainsi, il convient de bien comprendre les avantages, les sources defficacit et
les potentiels pierres dachoppement lis lutilisation et la mise en place des partenariats public-priv.
La notion de PPP est multiforme et une dfinition prcise est difficile fournir car une varit darrangements
contractuels impliquant des partages de risques diffrents existe (OECD (2008)). Nanmoins, on peut retenir
une dfinition suffisamment large des PPP comme tant des arrangements contractuels de long terme entre un
oprateur (ou un consortium) priv et la puissance publique par lesquels sont prvus la fourniture dun service
avec gnralement des investissements associs 2 .
Diffrentes explications sont gnralement avances pour comprendre la popularit des PPP (La figure 1
concernant lessor des agences de dveloppement des PPP dans le monde donne une ide du dveloppement de
cette popularit). Une bonne partie dentre elles est fonde sur une vision des PPP comme un moyen de relcher
la contrainte dendettement qui sapplique la puissance publique. Les PPP sont alors analyss comme un
moindre mal, une solution coteuse mais qui permet au final aux investissements et au service public associ de
voir le jour. Sans cela, la solution traditionnelle (marchs publics) naurait pu le permettre. Dautres approches,
moins financires ou budgtaires et plus conomiques, suggrent que les PPP peuvent apporter un rel gain en
termes defficacit productive, permettant la mise en place et le dveloppement de services publics moindre
cot, voire datteindre de meilleurs niveaux de performances. Le transfert du public vers le priv de la mise en
place des investissements et de la fourniture du service avec une puissance publique gardienne de leur efficacit
gnre des bnfices microconomiques qui justifient alors le dveloppement des PPP.
1. Nous attirons lattention du lecteur sur le fait que le calcul conomique ou socio-conomique nest pas un calcul financier. Trop
souvent le calcul financier, ou calcul budgtaire, est confondu avec le calcul conomique, ce qui conduit des erreurs de raisonnement
importantes, et du sur ou sous-investissements par rapport loptimum conomique.
2. Dans la littrature conomique, les PPP peuvent tre dfinis alternativement comme lensemble des arrangements contractuels
public-priv (Saussier et al. (2009)) ou comme le sous-ensemble darrangements public priv liant la phase dinvestissement et celle
de lexploitation de linfrastructure et/ou de la fourniture du service dans un seul et mme contrat. On parle alors de bundling (Hart
(2003)). Dans la premire dfinition, les marchs publics font partie des PPP. Dans la seconde, ils en sont exclus. Nous retiendrons
pour ce rapport la seconde dfinition (Bundling) qui a lavantage de faire rfrence essentiellement aux contrats de partenariats et
aux concessions. Cependant, cette dfinition nest pas assez prcise car nombre de marchs publics lient plusieurs phases dun projet
(par exemple les marchs publics de conception-ralisation).

Figure 1 Lessor des agences de dveloppement des PPP dans le monde

Lobjectif de ce rapport est de proposer une analyse conomique des PPP, mettant en vidence les sources et
les conditions de leur efficacit. La thorie conomique fournit des outils utiles lanalyse de ces arrangements
contractuels. Les champs de recherche qui sintressent ces questions ont reu plusieurs prix Nobel ces 20
dernires annes, dont celui de 2009 avec Oliver E. Williamson. Par ailleurs, ces approches ont t corrobores
empiriquement de nombreuses reprises, ce qui explique en grande partie leur succs.
Le rapport abordera les points suivants. Dans une premire partie, nous prsentons les lments la source
de lefficacit des PPP gnralement identifis par la littrature conomique pour ensuite traiter des conditions
defficacit de ces arrangements (Partie 1). Nous montrerons que si les PPP permettent potentiellement damliorer lefficacit des services publics rendus aux citoyens, ils ncessitent une gouvernance fine : en dautres termes
les PPP ne sont pas un free lunch, car ils gnrent des cots de transaction, cest dire des cots de contractualisation que nous allons dtailler par la suite 3 . Pour profiter des avantages quils permettent potentiellement
dobtenir, il est ncessaire de les mettre en place de manire efficace. Nous revenons dans la partie suivante
sur les conditions defficacit des PPP aux diffrentes tapes de leur mise en oeuvre, savoir lappel doffres,
lexcution du contrat et le renouvellement ventuel du PPP (Partie 2). Nous terminons par un ensemble de
propositions permettant de minimiser les cots de transaction, afin que les bnfices lis la minimisation des
cots de production dominent dans les PPP (Partie 3).
3. Notons ds maintenant, mme si nous y revenons par la suite, que les solutions alternatives aux PPP gnrent elles aussi des
cots de transaction.

Analyse conomique globale : la source de lefficacit des PPP contractuels

Cette partie centre la discussion sur la capacit des PPP rduire le cots de production et dexploitation

dun service public par rapport des contrats classiques de travaux et/ou de services. Nous revenons sur la
dfinition des PPP que nous retenons pour ce rapport (1.1.) avant de passer en revue les avantages potentiels
des PPP compars la gestion publique directe (1.2) et aux march public (1.3). Nous concluons par quelques
retours dexpriences pour illustrer nos propos (1.4).

1.1

Les PPP : un continuum darrangements contractuels

Comme nous le disions en introduction, il ny a pas de dfinition prcise des PPP. Les dfinitions sont
multiples, mais il est possible de dfinir les fondamentaux qui, dun point de vue oprationnel, caractrisent un
PPP au sens large (FNEP et IGD (2010)). Ces fondamentaux ont t clairement dfinis loccasion du livre
vert sur les PPP publi par la Commission europenne en avril 2004 et sont au nombre de quatre.
- Une dure relativement longue de la relation, impliquant une coopration entre le partenaire public et le
partenaire priv sur plusieurs aspects dun projet raliser ou dun service grer.
- Un mode de financement du projet qui peut associer le secteur priv. Des financements publics, parfois trs
importants, peuvent sajouter aux financements privs.
- Un rle important de loprateur conomique, qui peut participer diffrents stades du projet (conception,
ralisation, mise en oeuvre, financement) alors que le partenaire public se concentre essentiellement sur la
dfinition des objectifs atteindre en termes dintrt public, de qualit des services offerts, de politique
des prix, et assure le contrle du respect de ces objectifs. En dautres termes, les PPP se caractrisent
par un transfert du pouvoir de dcision plus ou moins important de la puissance publique vers loprateur
priv, sans quil y ait pour autant transfert des droits de proprit.
- Enfin, une rpartition des risques entre le partenaire public et le partenaire priv en fonction des capacits
respectives des parties en prsence valuer, contrler et grer ceux-ci et de loptimum conomique qui
sen dgage.
Sans entrer dans le dtail, nous pouvons distinguer deux grandes familles de PPP : les dlgations de service
public (DSP) et les contrats de partenariat (CP), qui se diffrencient par le fait que le premier emporte le
transfert de la gestion du service alors que le second est un outil de financement de nouveaux ouvrages ou
quipements. Il peut en rsulter une implication plus ou moins forte de loprateur priv dans le design et le
cahier des charges du service public rendre aux citoyens et dans le risque dexploitation qui est support de
faon substantielle par loprateur priv dans le cas dune DSP puisque celui-ci se finance principalement sur le
chiffre daffaires gnr par son activit alors que la situation est diffrente dans le cas des CP.

1.2

Les PPP : une place importante dans lconomie franaise

Contrairement quelques tudes europennes qui soulignent le retard franais en la matire, en ne se focalisant
que sur le montant financier des Contrats de Partenariat signs, la France est certainement aujourdhui le pays
europen ayant mis en place le plus de PPP.
Ainsi, si depuis leur lancement en juin 2004, les contrats de partenariat se multiplient, avec plus de 91
projets signs en juin 2011, le montant des ces accords reste faible (cf. Figure 2), mme si la Mission dappui aux
partenariats public-priv (Mappp) est optimiste sur les projets et marchs potentiels pour de futurs contrats de
partenariat, valus prs de 60 milliards deuros sur la priode 2010-2020 (Source : AFP 16 janv. 2011).
Figure 2 Montant des PFI signs dans quelques pays dEurope (Source : EPEC, Juin 2011)

En comparaison des DSP, les montants des projets en contrats de partenariat restent faibles. Etonnamment,
il est difficile de recueillir une information fiable sur la question. Nous rejoignons sur ce point le rcent rapport
remis par la mission 2009 sur les PPP conjointement mene par la FNEP et lIGD qui pointait ce problme
et recommandait un vritable effort de collecte dinformation statistique ce sujet (FNEP et IGD, 2010).
Cependant, les quelques donnes disponibles (Figure 3) nous permettent de penser que les DSP reprsentent
elles seules en valeur, pour les seuls oprateurs, un march de plus de 100 milliards deuros par an, soit 5% de
la valeur du PIB de la France.

Figure 3 Les PPP en France (CP et DSP confondus) pour les seuls oprateurs : environ 110MM en 2009

Les valeurs estimes ci-dessus intgrent galement, pour certaines, des gestions en contrat de partenariat ou en march public dont
la part reprsente environ 12 % des totaux
Sources : MEEDDM & calculs IGD pour lanne 2009

1.3

Les sources de lefficacit productive des PPP 4

Lefficacit productive des PPP ne peut sapprcier quen comparaison dautres modes de gestion. Ainsi, si
la puissance publique ne dsire pas mettre en place des PPP, les choix soffrant elle reviennent essentiellement
passer par les marchs publics pour la mise en place des infrastructures ncessaires la fourniture du service puis,
soit oprer en gestion publique directe le service, soit fournir le service avec un prestataire priv (contrat de
prestation de service). Ce sont ces deux modes de gestion, alternatifs aux PPP qui servent de points de rfrence
pour apprcier leur efficacit.
1.3.1

Gestion publique directe vs. PPP

La gestion publique directe a pour principale consquence de mettre hors jeu les oprateurs privs. Ds lors,
la comparaison de lefficacit de la gestion directe et des PPP revient pointer les avantages du priv ou de la
4. Nous nabordons dans cette partie que les raisons valables pouvant justifier le recours aux PPP. Parfois, et cela reste au coeur
des polmiques actuelles, les PPP peuvent tre raliss pour une mauvaise raison , souvent non avoue, de dbudgtisation ou
de dconsolidation de la dette publique. Le PPP, sous certaines de ses formes, est alors envisag comme un outil de financement
hors bilan qui vite de dgrader, en apparence, lendettement du secteur public (FNEP et IGD, 2010). Notons nanmoins quun
arrt rcent et pass quelque peu inaperu, impose aux collectivits de comptabiliser linvestissement ralis en PPP comme un
endettement. En effet, larrt du 16 dcembre 2010 relatif linstruction budgtaire et comptable M 14 applicable aux communes
et aux EPCI prvoit dans son 1er article qu partir de la mise en service du bien objet du CPPP, le bien est intgr au compte 21
[immobilisations corporelles] appropri pour sa valeur totale correspondant au cot dentre chez le partenaire priv. En dautres
termes, le PPP est dsormais assimil un endettement depuis le 1er janvier 2011, date dapplication du dcret. Une consquence
pratique est que le PPP pourrait perdre une partie de son aura auprs des collectivits locales et le replacer sa juste place, celle dun
outil parmi dautres de la commande publique, qui ne procure pas de marges financires supplmentaires en matire dendettement
et qui ncessite une valuation fine et minutieuse.

solution de march par rapport la solution publique. Deux types darguments sont gnralement avancs pour
justifier le recours aux oprateurs privs : le diffrentiel de comptences et dchelle dactivits des oprateurs
privs ainsi que les incitations du march.
Comptence et conomie dchelle

Les entreprises prives qui agissent rgulirement pour le compte

de projets sous forme de PPP ont une exprience dont ne peuvent attester les autorits publiques. En effet, les
comptences acquises dans le temps par les oprateurs privs constituent un gain productif pour les autorits
organisatrices, qui de fait, ne multiplient pas les expriences au sein de leurs circonscriptions, ni au cours dun
mme mandat. 5
Par ailleurs, la multiplicit des contrats allous des oprateurs privs, permet daccder des conomies
dchelle. Les conomies dchelle conduisent la baisse des cots unitaires obtenue par une entreprise lorsquelle
accrot la quantit de production.
Enfin, certaines grandes entreprises sont en mesure de fournir plusieurs services (routes et aroports, distribution deau et traitement de leau, eau et transport, etc.), ce qui gnre des conomies de gamme ou denvergure
et permet de diminuer le cot global lorsque plusieurs produits ou services sont labors conjointement.
Les incitations du march

Les incitations des salaris lefficacit sont plus fortes dans les PPP que

dans une relation salariale liant la puissance publique et un fonctionnaire. Le niveau des pnalits en cas de non
respect des termes contractuels est plus lev sur le march. La probabilit de ne pas voir le contrat renouvel
gnre elle aussi des incitations importantes pour les oprateurs fournissant le service public 6 . La recherche
dincitations plus fortes est centrale dans toutes les dcisions dexternalisation dun service public ou de toute
autre activit (Williamson (1985)).

Encadr 1. Larbitrage entre extraction de la rente et efficacit de loprateur priv

Supposons quune entreprise dispose dun paramtre de productivit intrinsque et soit caractrise par des
cots dexploitation C tels que : C = e. Le niveau de cot C est suppos influenc non seulement par lefficacit
intrinsque de lentreprise, cest dire , son paramtre de productivit (inobservable), mais aussi par son niveau
deffort e, coteux pour lentreprise. Ce niveau deffort est choisi in fine par lentreprise et ne peut tre contractuellement impos (e est une action cache inobservable). Supposons pour simplifier les choses, que deux sortes
doprateurs oprent sur le march : des oprateurs efficaces avec un paramtre de productivit faible F et des
oprateurs inefficaces, avec un paramtre de productivit lev E .
Posons (e), une fonction croissante et convexe en e (i.e. 0 (e) > 0 et 00 (e) > 0), reprsentant le cot de leffort
de productivit pour lentreprise.
Dans cet exemple simple, afin dobtenir une efficacit productive adquate, il faut que 0 (e) = 1 (i.e. le niveau
deffort optimal choisi par lentreprise doit tre tel que le cot marginal de leffort galise son gain marginal). Un
5. Il est rare par exemple, quune municipalit, au cours dun mme mandat, ait plusieurs expriences de gestion des services de
leau, et puisse ainsi tirer les leons des succs et des cueils de ces expriences.
6. Mme si lhorizon du renouvellement peut-tre lointain les effets de rputation sur dautres contrats potentiels ne sont pas
ngliger (Chong et al. (2006))

tel rsultat peut tre atteint simplement par un contrat prix fixe, pour lequel loprateur est crancier rsiduel de
ses efforts (i.e. il garde les conomies de cots quil ralise). Le problme est de fixer un niveau adquat le prix
fixe qui rmunre loprateur. Un prix trop gnreux permet un oprateur efficace, avec un faible de garder une
rente informationnelle = E F . Un prix trop faible exclut les oprateurs inefficaces et peut mme exclure les
oprateurs efficaces.
Typiquement, les contrats de PPP sont gnralement des contrats Price-Cap, prix fixs, fortement incitatifs pour
les oprateurs et qui les incitent donc rduire leurs cots et produire de manire efficace. En contractualisant sur
des obligations de service et non pas des obligations de moyens, ces contrats sont fortement incitatifs. Notons toutefois
que ces contrats ne sont efficaces que dans la mesure o il est possible de parfaitement spcifier les caractristiques
du service attendu. Sinon, les oprateurs peuvent avoir pour tentation de rduire leurs cots au dtriment de la
qualit de service. Ainsi, la mise en place dun contrat global (PPP) peut inciter loprateur retenu privilgier des
choix technologiques qui rduisent ces cots dexploitation futurs au prix dune qualit de service mdiocre si toutes
les dimensions de la qualit attendues pour le service public concern ne sont pas parfaitement contractualisables.
Ainsi une tude de (Hart et al., 1997) semble indiquer quun tel processus est loeuvre dans les prisons amricaines.
Les services dlgus au priv sont effectus par des gardiens sous-qualifis permettant ainsi une rduction des cots
dexploitation mais dgradant la qualit de service (i.e. violences dans les prisons, vasions, ...). Ceci expliquerait selon
les auteurs pourquoi les prisons dlgues au priv ne sont gnralement pas des prisons de haute scurit, abritant
des dtenus dangereux mais essentiellement des prisons pour mineurs. Notons quen France, le service dlgu au
priv dans les prisons ne comprend pas le gardiennage, mais uniquement la construction, lentretien et lhtellerie.
La solution traditionnelle (i.e. march public) est quant elle, plus assimilable un contrat obligation de
moyens. Ce qui correspond plus un contrat cost-plus, cots rembourss, peu incitatif car les gains de productivit
gnrs par les oprateurs sont partags, mais qui a lavantage de ne pas inciter rduire les cots dexploitation au
dtriment de la qualit.

1.3.2

March Public vs. PPP

Si les arguments prcdents peuvent tre avancs pour justifier le recours au priv, ils ne peuvent en aucun
cas servir darguments pour justifier le recours aux PPP plutt quaux marchs publics. En effet, il est utile
de rappeler en prambule que la source de lefficacit des PPP, ou de leur inefficacit, ne peut rsider dans
le fait que des oprateurs privs entrent dans le jeu et soient plus ou moins efficaces que les entreprises
publiques. Cet argument ne tient pas quand on cherche comparer lefficacit des PPP avec des solutions plus
traditionnelles, comme la passation de marchs publics, car la puissance publique sappuie sur les oprateurs
privs pour construire, maintenir et fournir le service public dans tous les cas. Ds lors, dautres arguments
sont avancs dans la littrature qui tournent essentiellement autour des avantages dun contrat global et des
mcanismes de gouvernance que de tels contrats impliquent.
La mise en place dun contrat global Le principal avantage des PPP identifi par la littrature conomique est de pouvoir proposer un contrat global, liant plusieurs phases complmentaires dun projet, comme
par exemple, la conception, la phase dinvestissement, lexploitation, la maintenance dune infrastructure et la

gestion du service public correspondant. En proposant un package global un oprateur unique, la puissance
publique lincite internaliser les rductions de cots au niveau de lexploitation du service qui peuvent tre
rendues possibles par un investissement et un design adquats de linfrastructure support (Hart (2003); Bennett
et Iossa (2006); Martimort et Pouyet (2008); Iossa et Martimort (2008)). Cela a des implications importantes
sur le niveau des incitations des oprateurs privs mais aussi, in fine, sur la nature mme du service rendu.
Ce type de contrats pousse en effet lexploitant tenir compte des complmentarits entre les diffrentes
tapes du projet. Cette prise en compte peut influer sur les investissements mis en place, mais aussi sur lincitation
que reoit loprateur faire en sorte que les diffrentes tapes se combinent de manire efficace de faon rduire
les dlais de mise en place de linfrastructure (i.e. risque dinterface li la coordination de toutes les phases
dun projet : conception, construction et exploitation). En dautres termes, la signature dun contrat global
modifie la nature et lintensit des incitations reues par loprateur priv, ce qui entrane des changements sur
le montant des investissements mis en place, sur les recettes et/ou le bien-tre gnr par le service et sur le dlai
de ralisation des infrastructures. Notons que ces effets bnfiques proviennent aussi au final du fait quon rige
un vritable partenariat entre le public et le priv, rquilibrant les capacits dinitiative des parties publique
et prive, en permettant aux oprateurs privs de matriser diffrentes phases dun projet public 7 .
Les industriels reconnaissent que lobjet construit dans le cadre dun contrat en PPP nest pas le mme que
celui qui est construit dans le cadre dun march traditionnel. La prise en compte du long terme, dans un calcul
doptimisation de la dpense globale, souvent sur plusieurs dcennies, des cots dinvestissement, dexploitation
et dentretien, des moyens propres et volutifs pour grer le service conduit ajuster le projet dans sa phase de
conception et dinvestissement. Le calcul de cot complet actualis auquel se livrent les oprateurs est alors
comparer aux cots actualiss de laddition des diffrents contrats passs en procdure traditionnelle (march
de travaux et march de service). Le choix du taux dactualisation est tout fait essentiel pour effectuer ce
calcul ainsi que la rpartition des risques qui doit galement tre prise en compte ce niveau. Les risques de
rclamation et les risques de retard dans la ralisation du projet psent trs lourd dans les calculs. Dautant
plus lourds, si le calcul nest pas simplement un calcul conomique et financier, mais aussi un calcul incorporant
le surplus conomique gnr par la mise en place du service : en effet, le surplus conomique des usagers est
alors fortement dgrad par un retard dans la mise en place de linfrastructure (Stakowski (2009), de Brux et al.
(2011b)). Les quelques retours dexprience dont nous parlerons par la suite mettent ainsi en vidence que les
dlais sont plus certainement respects en PPP quen procdure traditionnelle, lorsquil sagt de mettre en place
une infrastructure nouvelle. Cela sexplique par la mise en place dincitations fortes pour les oprateurs (i.e. le
paiement ne dbute gnralement pas avant la phase dexploitation du service, pnalits de retard, etc.). Cela
sexplique aussi par limplication plus forte du partenaire priv et lunicit daction de cet oprateur qui ne subit
pas linteraction du tiers public. Enfin, lorsque le type de contrat le permet et que lappel doffres lautorise, le
regroupement des activits ncessaires la ralisation dun projet en un seul contrat incite aussi loprateur
innover de manire gnrer plus de recettes.
7. Ce rquilibrage dans la relation public priv peut mme aller, dans le cas des CP, jusqu la suggestion par la partie prive
damliorations notamment au niveau du design du projet, voir la possibilit pour celle-ci dtre linitiative mme du projet (En
France, article 10 de lOrdonnance 2004-559 du 17 juin 2004 modifie par la LOI n2008-735 du 28 juillet 2008) sous le contrle de
la puissance publique.

Ces avantages ne peuvent tre obtenus qu la condition de signer un contrat de long terme permettant
notamment un retour sur investissements pour les oprateurs privs. Ce point est important, car la signature
dun contrat de long terme, si elle permet de bnficier des avantages dun contrat global pour lequel loprateur
sengage investir est aussi lorigine des difficults dimplmentation de ces contrats que nous abordons plus
loin dans ce rapport.
En conclusion, la littrature conomique identifie dans la nature global du contrat de PPP une source essentielle de leur efficacit. Ds lors que ces phases sont groupes et ralises par un mme oprateur, la minimisation
des cots et la maximisation de la valeur produite par linfrastructure ne portent plus sur une phase unique, mais
sur lensemble du projet. Cela entrane des stratgies dinvestissement parfois diffrentes tant du point de vue
qualitatif que quantitatif, si cela permet de rduire les cots dexploitation ou daugmenter les recettes venir.
La primaut des objectifs conomiques

Les PPP permettent de rduire les interfrences politiques et

de se focaliser sur des objectifs conomiques. Ne serait-ce que parce quils sont gnralement plus encadrs, avec
des procdures dvaluations pralables explicites ou implicites qui sont souvent absentes des services publiques
grs en rgie, ou limites une phase unique du projet dans le cas des marchs publics.
Les personnes publiques ont parfois tendance poursuivre des objectifs plus politiques quconomiques, ce
qui peut nuire lefficacit des services grs en rgie (Shleifer et Vishny (1994)). Les PPP ncessitent de la
part de la puissance publique un effort de clarification des objectifs atteindre, avec une vision de long terme.
Cette clarification est bnfique car elle oblige le donneur dordre prciser ses besoins avec grande prcision.
Cela le conduit effectuer une analyse de la valeur des lments de programme, et souvent rduire ses propres
demandes. Ce travail nest pas toujours clairement effectu en gestion directe ce qui explique la drive des cots
et des dlais que lon observe assez rgulirement dans les projets ou services traditionnels.
Une meilleure planification des dpenses Alors que dans la solution traditionnelle les autorits publiques nengagent gnralement pas de dpenses sur un horizon pluriannuel concernant la maintenance des
infrastructures, les PPP ncessitent, pour loprateur, de planifier lensemble des dpenses affairantes au projet.
Au final, alors que les ouvrages grs en solution traditionnelle peuvent tre victimes de coupes budgtaires
non anticipes, les ouvrages grs en PPP ont gnralement une valeur rsiduelle en fin de projet plus assure
(Bennett et Iossa (2006); Auriol et Picard (2011)).
Les PPP obligent en effet les acteurs raisonner en cot global. Autrement dit prendre en considration
non seulement le cot dacquisition par la personne publique mais galement le cot dentretien sur la dure
du projet, son exploitation (frais de personnel, transport, etc), la gestion de obsolescence, lassurance, etc. Ces
cots sont autant de cots cachs qui passent en fonctionnement sur les budgets publics et qui sont de fait,
rarement consolids avec les cots dinvestissement. Dans un PPP la personne publique achte non pas un
quipement mais un service, sous la forme dune mise disposition, dune fourniture de capacit, etc. Ce service
est gnralement assorti de critres de performance de sorte que si le service est dficient, des pnalits et bonus
sont appliques et ventuellement la rmunration due par la personne publique est rduite. Un PPP apporte
donc en principe par rapport une acquisition patrimoniale classique lavantage doffrir un contrle de la

10

qualit des prestations sur toute la dure du contrat. Il y a obligation de rsultat pour loprateur. Or, lEtat est
structurellement un mauvais propritaire, prt le moment venu consentir leffort dinvestissement requis par
lacquisition dun quipement mais rognant ensuite sur les frais de maintenance pour dgager des conomies et
quilibrer ses budgets au dtriment de la possibilit dexploiter correctement louvrage et den tirer lefficacit
conomique attendue. Ds lors, lissue dun PPP, le bien est gnralement intgralement amorti, en bon tat
dentretien, et revient gratuitement la collectivit.

Encadr 2. Gestion patrimoniale et performance des rseaux : le cas de leau en France

Aprs linitiative de lAssociation des Maires de France dans son guide daffermage des services deau,
le lgislateur franais a prvu dans la loi sur leau du 30 dcembre 2006 les conditions de transfert de
la gestion patrimoniale loprateur priv. Les dispositions visent dfinir prcisment le programme
de renouvellement patrimonial au sein du contrat et transfrer totalement le risque de ralisation sur
loprateur.
En matire deau potable les rsultats des performances sur les rseaux montrent un avantage aux services
en dlgation sur lesquels on constate, en moyenne, des taux de pertes en eau de 18% contre 22% pour le
mme type de service en rgie (Etude Boston Consulting Group 2006). La dernire enqute mene par
la SOeS sur lassainissement et la distribution deau en France CGDD (2010), concernant plus de 5 000
collectivits locales, laisse apparatre elle aussi des taux de pertes diffrents selon le mode de gestion retenu,
lavantage des services en dlgation. 8
Pertes moyennes sur le rseau en %

Rgies

DSP

Rgies

DSP

par anne

(< 10000 hab)

(<10000 hab)

(>10000 hab)

(>10000 hab)

1998

28,7

24,3

26

18,9

2001

29,1

26,9

28,2

22,4

2004

30,6

25,7

27

22

2008

31,5

27,8

29,6

22,9

Sources : Calculs des auteurs, donnes SOeS 2010 (CGDD (2010))

1.4

Quelques retours dexpriences

Les principaux retours dexprience des PFI anglais et des contrats de partenariats franais mettent en
vidence plusieurs effets du contrat global que nous avons reprs prcdemment. Notamment, limpact sur les
investissements (de manire optimiser le cot global du projet) et sur la vitesse de mise disposition de
linfrastructure.
1.4.1

Impact des PPP sur le montant des investissements

Dans une tude rcente finance par la Banque Europenne dInvestissement, Blanc-Brude, Goldsmith et
Valila (Blanc-Brude et al. (2009)) tudient les cots de construction de projets autoroutiers europens sur la
priode 1990-2005. 227 projets, dont 65 implments en PPP sont retenus 9 . Au final, ils mettent en vidence un
9. Les 65 projets sont des contrats de concessions et des PFI

11

surcot li au choix du PPP denviron 25% concernant les cots de construction. Ce surcot peut sexpliquer
selon les auteurs, par la volont des oprateurs privs de surinvestir lors de la phase de construction pour diminuer
les cots dexploitation qui suivront et au final, le cot global du projet. Il sexplique aussi en partie selon eux,
par le transfert dun certain nombre de risques du public au priv.
Pour tre pleinement rigoureux, il faudrait comparer cette valeur de 25% avec le cot complet des contrats
aprs ralisation, cest dire aprs prise en compte des rclamations, frquentes en gnie civil. Les Ministres
donneurs dordres admettent en gnral quune drive de 15% 20% par rapport au budget initial est tout fait
acceptable. Malheureusement, les donnes ne sont pas disponibles pour comparer, ex post, les cots complets
des projets en PPP et en solution traditionnelle. Ceci est dommageable, car la pertinence de la dcision publique
aurait besoin de ce type de bilan, analogue ce qui est exig par ailleurs dans le cadre de la loi LOTI dans le
domaine des transports.
1.4.2

Impact des PPP sur les dlais de ralisation des ouvrages

Plusieurs rapports du National audit Office (NAO), indiquent un retour dexprience positif sur les dlais
de mise en place des infrastructures dans les contrats de PFI signs jusquici. Ainsi, une tude rcente du NAO
note que Most private finance projects are built close to the agreed time, price and specification : in our sample,
69 per cent of PFI construction projects between 2003 and 2008 were delivered on time and 65 per cent were
delivered at the contracted price. Of those delivered late, 42 per cent were delivered within six months of the
agreed time, and under half experienced price increases (NAO, 2009). Nanmoins, lcart lavantage des PFI
qui tait not auparavant par des tudes anglaise (HM Treasury (2003)) se rduit (voir Figure 4).
Figure 4 Lefficacit des PFI anglais vs. solution publique

Les premiers retours dexprience concernant le cas de la France laissent apparatre des temps de prparation,
dvaluation pralable et de ngociation des contrats non ngligeables.

12

Figure 5 Dures moyennes de passation-ralisation en CP par secteur, en France

Source : Rapport Mappp, Nardi (2010)

Nanmoins, ils suggrent aussi que la livraison des infrastructures se fait dans les temps impartis, sans dlais
susceptible de rduire fortement lutilit sociale gnre par les projets mens en contrats de partenariats.
Figure 6 Etat davancement des CP signs en France

Source : Nardi (2010)

La conclusion de cette premire partie est quil existe potentiellement des avantages grouper plusieurs tapes
dun mme projet dans un contrat unique de long terme permettant datteindre une meilleure efficacit productive

13

et une meilleure qualit de service. Malheureusement, le trop peu dinformations et de donnes actuellement
disponibles sur la ralisation et la performance compare des projets en PPP et en solution traditionnelle ne
permet pas den dire beaucoup plus. Les quelques retours dexprience que nous avons cits sont prometteurs. Il
nen reste pas moins que des exemples de PPP infructueux existent qui suggrent que les gains defficacit des
PPP ne sont que potentiels et que certaines conditions doivent tre remplies pour quils soient effectivement
raliss (Engel et al., 2010). En effet, des cots apparaissent chacune des tapes de la mise en place dun
PPP, et ces cots peuvent, dans une certaine mesure, rduire, et parfois annuler les avantages que nous venons
didentifier. Il sagit donc de minimiser ces cots, afin quils ne rduisent pas les gains attendus des PPP.

Les cots de transaction associs aux PPP

Dans cette partie nous mettons en vidence que les PPP ncessitent la mise en place dun cadre contractuel

qui gnre automatiquement des cots de contractualisation (2.1). Les quelques tudes existantes sur le sujet
laissent penser que les cots de contractualisation reprsentent des montants ne pas ngliger 10 . Nous prsentons
succinctement les difficults rencontrs dans les PPP lors de leur ngociation et de leur excution (2.2).

2.1

Le rle prpondrant des cots de transaction

Les difficults potentielles lies aux PPP identifies par la thorie conomique rsident, de manire gnrale,
dans le fait quils ncessitent la mise en place dun partenariat de long terme, qui engendre des cots de contractualisation (i.e. des cots de transaction). Lanalyse conomique de ces partenariats conduit la conclusion que
pour pouvoir accder aux avantages des PPP que nous venons de rpertorier, il faut accepter de supporter les
cots de transaction qui leur sont associs et chercher les minimiser. Bien videmment, des cots de transaction
existent aussi dans le cadre des procdures traditionnelles. Nanmoins, la thorie suggre, cause des caractristiques des PPP (i.e. investissements, contrats long, incompltude contractuelle, incertitude et risques) que les
cots de transaction devraient tre plus importants et plus difficile limiter que dans le cadre de projets en solution traditionnelle. En effet, parce que la relation contractuelle est gnralement de plus court terme en solution
traditionnelle, les cots de transaction ne sont pas censs prendre la forme de cots de contractualisation, mais
plutt la forme dune chute des incitations ( voir encadr 1) moins visible que les problmes contractuels que
peuvent gnrer parfois les PPP. Ce point peut toutefois tre discut comme le montre le tableau 1, mettant en
vidence que la frquence des rengociations et leurs montants dans les marchs publics de travaux en France
sont trs loin dtre ngligeables 11 .
10. Quil convient de relativiser, car on manque dtudes similaires pour faire la comparaison avec les procdures traditionnelles
11. LObservatoire Economique de lAchat Publique (OEAP) a recens plus de 117 000 marchs publics pour lanne 2009, pour
un montant de plus de 81 milliards deuros

14

Table 1 Modes dattribution et rengociations des marchs publics de travaux en France (2005-2007)

Source : Chong, Staropoli, Yvrande 2010 daprs les donnes OEAP

2.1.1

Un partenariat de long terme

La dure des contrats de PPP est une question centrale dont la justification est trop souvent comprise de faon
trs restrictive comme ayant trait lamortissement dun investissement bien identifi (gnralement spcifique,
cest dire non redployable sans cots par loprateur priv en charge de le dvelopper). La dure optimale dun
contrat serait donc contrainte, refltant simplement la dure damortissement des investissements spcifiques
consentis par loprateur grant le service.
Lanalyse conomique suggre au contraire, que la dure devrait tre comprise comme un ingrdient utile
et efficace de la solution retenue : elle ne sert pas qu amortir comptablement un investissement au sens
strict. Elle sert aussi taler toute charge non rcurrente, optimiser les implantations, obtenir des gains
de productivit intgrs dans le prix, lisser les alas annuels. Une dure contractuelle longue a aussi des
inconvnients puisquelle limite la frquence de la mise en concurrence des oprateurs pour oprer le service
(i.e. avec un contrat de longue dure loprateur est en situation de monopole) et augmente immanquablement
les cots de contractualisation. La meilleure solution nest donc pas une dure maximale ou minimale. Il est
ncessaire de mettre en vidence les arbitrages loeuvre selon le cas considr.
Parmi les lments dont il convient de tenir compte pour fixer la dure dun contrat et qui militent pour une
dure longue, on peut mentionner :
- la dure damortissement des investissements : cest l un premier lment lorsque le projet inclut le financement
et la construction des ouvrages qui seront ensuite exploits par loprateur. Sur le plan de la simple
logique et de loptimisation conomique du projet, une dure de contrat longue, voire gale la dure
damortissement, permet aux oprateurs rpondant aux appels doffres de faire des offres conomiquement
les plus avantageuses pour la partie concdante.
- le choix dengranger avec le mme oprateur, ayant assimil son sujet, la phase de maturit du contrat pour en
faire bnficier les utilisateurs. Ces lments doivent tre prvus dans le contrat initial qui doit galement
prendre en compte les conditions relatives leur adaptation durant lexcution du contrat. Les raisons

15

pour lesquelles il est possible den faire plus un moindre cot avec un contrat de long terme rsident dans
le fait que :
- la dure permet daplanir les alas annuels et de faire face aux cycles climatiques, en particulier, dans le
cas du service deau potable, les scheresses, inondations, gels intenses, dont les consquences se font
sentir sur les dpenses et sur les ventes.
- la dure donne du sens aux objectifs du service, aux engagements de loprateur et la constatation
des rsultats sur un nombre dannes suffisant pour quils soient garantis : elle permet de fixer des
objectifs au concessionnaire et de sassurer de leur atteinte durable.
- la dure permet dasseoir la politique sociale de loprateur (formation du personnel et connaissance du
milieu social, lien avec les CCAS, etc.)
- La dure permet de prendre en compte, lavance, dans les tarifs contractuels, les gains de productivit
qui seront ensuite acquis progressivement.
- Les taux dintrt bancaires, qui lorsquils sont faibles, favorisent la mise en place et lefficacit dun contrat
long.
Llment qui, au contraire, milite pour une dure courte, du moins plus courte que la dure damortissement
des investissements demands loprateur en charge du service est essentiellement lexistence dune incertitude
forte (et non pas dun risque) quant certains paramtres importants de la relation contractuelle, comme
lobsolescence des technologies employes, lvolution de la demande future, ... Cette incertitude entrane en effet
une incapacit contractualiser sur le long terme sans se tromper, au niveau de la slection des rponses aux
appels doffres et de la contractualisation, ce qui oblige rengocier de manire frquente le contrat initial. Parce
que ces rengociations peuvent tre coteuses (i.e. cots de transaction levs) il peut, dans certains cas, tre
plus efficace pour la puissance publique, de contractualiser sur plus court terme, quitte obtenir des rponses
aux appels doffres moins avantageuses ou devoir subventionner le service. En outre, le raccourcissement de la
dure du contrat peut induire une nouvelle rpartition de la prise en charge des investissements mettre en place
entre la personne publique et le concessionnaire conduisant ce dernier prendre en charge des investissements
lourds que le concessionnaire se refuse assumer sur un contrat court (Saussier (1998)).
2.1.2

Un contrat incomplet la source de cots de transaction

Parce que l/ lenvironnement dans lequel prennent place ces projets est gnralement incertain et que 2/ les
contractants ne sont pas omniscients, ces contrats de long terme sont ncessairement incomplets. Ils ne prcisent
pas toutes les ventualits futures et les moyens dy rpondre au moment de la signature du contrat ce qui gnre
des cots de transaction souvent importants.
Les cots de transaction peuvent tre dfinis comme les cots de contractualisation ex ante et ex post (i.e.
avant et aprs signature du contrat). On peut les dtailler, sans chercher tre exhaustif, comme les cots dtude,
de slection des partenaires, dcriture, dexcution, de maladaptation et de rengociation (ou damendement) des

16

contrats. Ces cots ne doivent pas tre considrs comme secondaires 12 . Ainsi, le NAO dans une publication de
2003 note que The procurement of PFI deals is inherently more complex than the procurement of conventional
deals and can involve departments and bidders in heavy administrative costs. For example, on the Newcastle
Estate deal (19th Report, Session 1999-2000), the cost of the procurement to the Department of Social Security
rose from an initial estimate of 0.4 million to 4.4 million [about 2 percent of the discounted contract value],
an eleven-fold increase, reflecting the complexity of this type of procurement and the Departments inability
to undertake many of the tasks required to negotiate the deal. On the Prime deal to transfer the Department of
Social Security estate to the private sector (41st Report, Session 1998-99), the Departments costs totalled 10.9
million, compared with an initial budget of 1.7 million, and the final three bidders spent around 27 million
in preparing their bids. (UK National Audit Office, Delivering better value for money from the Private Finance
Initiative, June 2003.) De mme, le NAO note en Juin 2004 : London Underground had always understood that
it would be expensive to negotiate such large and complex deals and in February 1999 budgeted to spend 150
million. The outturn was 180 million ( 170 million in 1999 prices). In addition, having decided to reimburse
bidders costs, London Underground agreed to add 57 million to the total deal to cover bidders costs up to the
point of selecting preferred bidders. London Underground required the preferred bidders to disclose the level of bid
costs they intended to recover from the service charge. After prolonged negotiations the accepted level amounted
to a further 218 million of bidders costs and fees. In total 275 million of bidders costs are reimbursed...As
they were based mainly on output specifications rather than inputs, the costs of the programme could only be
known when firm bids came in. It was then that the Department came to realise that the total costs falling on the
taxpayer were far more than those considered affordable. There followed a review of the specification to reduce
the total cost of the programme. The review and the subsequent re-bidding added some five months to the process
therefore increasing costs. (UK National Audit Office, London Underground PPP : Were they good deals ? June
2004.) Quelques vidences empiriques existent aussi pour dautres pays comme les Etats-Unis, suggrant que le
suivi de la performance des PPP gnre un cot additionnel compris entre 3 et 25% de la valeur totale du PPP
Torres et Pina (2001).
Les cots de transaction se retrouvent diffrentes tapes de la mise en place du PPP. Tout dabord la
spcification du service, cest dire lorsquil sagit de dfinir le primtre du projet, les objectifs et les solutions
technologiques mettre en place. Ensuite le choix du concessionnaire, qui passe par le mise en place dune procdure dappel doffres efficace. Suivent la contractualisation (i.e. quelles clauses contractuelles ?) et lexcution
du contrat. Enfin, le renouvellement de la concession.
Alors quil y a des dbats rcurrents sur lefficacit relle des PPP 13 , le dbat public porte gnralement sur
le choix entre gestion publique ou prive, oubliant, comme nous le rappelions dans la partie 1, que la solution
publique nexclue pas ou que partiellement les oprateurs privs du jeu. Lanalyse conomique se focalise quant
elle plus sur la dimension partenariale des PPP que sur la dichotomie public-priv, en cherchant mettre en
12. Il serait intressant de mener des tudes comparatives de ces cots de transaction dans les contrats traditionnels. A notre
connaissance, cela na pas encore t fait scientifiquement. Nanmoins, rappelons que dans les contrats traditionnels, une bonne
partie des cots de transaction est difficilement mesurable, car ils prennent la forme de retard dans la mise en place des projets, de
sous-investissements et de qualit de service dgrade.
13. Etonnamment, en France les dbats portent souvent sur des secteurs pour lesquels les dpenses des mnages sont relativement
faibles. Par exemple, la distribution de leau, souvent sous le feu de critiques quant au prix des DSP par rapport aux rgies publiques,
ne reprsente en moyenne que 0,8% du revenu disponible brut des mnages (BIPE/FP2E, 2010).

17

vidence les conditions remplir pour quun rel partenariat sinstaure entre les parties contractantes. Afin de
gnrer une confiance rciproque, des mcanismes de pilotage doivent tre mis en place aux diffrentes tapes
des PPP, cest dire pendant la phase pr-contractuelle, la phase dexcution et la phase de renouvellement des
contrats, pour tablir une concurrence saine et profiter des avantages que nous venons didentifier associs la
mise en place des PPP. Les difficults inhrentes chacune de ces tapes ainsi que les solutions envisageables
pour les restreindre et gnrer de la confiance entre les partenaires sont prsentes dans les sections 2.2 et 2.3.

2.2

Les difficults rencontres dans les PPP 14

Les PPP donnent lieu des contrats complexes pour lesquels les phases dvaluation, de ngociation ou de
dialogue comptitif peuvent-tre longues et donc coteuses (voir figure 5 pour le cas des CP en France). Les
processus de slection et de ngociation sont multiples et dpendent largement des types de PPP considrs. De
manire gnrale, les difficults inhrentes la phase pr-contractuelle trouvent leur origine dans la complexit des
projets et les comportements stratgiques des acteurs qui rendent parfois difficile la mise en place dune procdure
de slection qui aboutisse retenir loprateur ayant produit loffre conomiquement la plus avantageuse. Ces
difficults ont aussi un impact sur la phase dexcution des contrats de PPP.
2.2.1

Spcification du projet et concurrence

Lefficacit du mcanisme dappel doffres dpend en premier lieu de la capacit du donneur dordre caractriser le service quil souhaite voir ralis. En effet, si lacheteur ne parvient pas spcifier lobjet de lappel
doffres avec prcision, les offreurs potentiels peuvent tre dcourags dy participer. Dune part, en raison des
cots de recherche dinformation quils devraient supporter pour y rpondre de manire adquate. Dautre part,
par crainte de voir le contrat rengoci ex-post et de subir lopportunisme du donneur dordre qui peut chercher
modifier le contrat de manire unilatrale (Zupan (1989b,a); Spiller et Tommasi (2003); Guasch et Straub
(2006)). Le nombre denchrisseurs tant alors rduit, les bnfices attendus de la mise en concurrence sen
trouvent affects.
2.2.2

Spcification du projet et offres agressives

Si les obligations de service sont mal spcifies, le processus dadjudication peut aussi conduire slectionner
les enchrisseurs les plus opportunistes (Williamson (1976), Bajari et al. (2009)), cest dire les plus conscients
des vides contractuels quils pourront exploiter ex post. Un candidat opportuniste, anticipant quil pourra tirer
avantage des situations imprvues dans le contrat du fait de ses imprcisions, nhsitera pas proposer de servir
le march un prix extrmement bas et remportera donc lappel doffres alors mme quil nest peut-tre pas
le candidat le plus efficace. Ltude mene par Guasch (2004) suggre que ce phnomne est frquent, du moins
dans les pays en dveloppement. Ainsi, dans son analyse concernant plus de 1 000 contrats de concessions signs
dans des pays dAmrique Latine, il constate que de nombreux contrats sont rengocis trs rapidement aprs
14. Nous supposons implicitement que la question de la pertinence du projet concern par le PPP est rgle. Comme nous lavons
vu prcdemment, un des avantages des PPP par rapport la solution traditionnelle rside justement dans la ncessit pour la
puissance publique de mieux spcifier ses besoins et dans la mise en place de procdures dvaluations pralables. Nous revenons sur
cette question dans la dernire partie du rapport.

18

leur signature (Plus de 50% des concessions routires et plus de 70% des contrats deau sont rengocis dans les
deux annes qui suivent leur adjudication), trs souvent pendant la phase de construction des infrastructures et
lavantage des oprateurs privs (i.e. augmentation de prix et/ou de la dure de la concession). Lauteur en
conclut que les offres faites par les oprateurs ne constituent pas un rel engagement (voir encadr 3. ce sujet).
Une autre explication possible, radicalement diffrente, est que la frquence des rengociations reflte le
manque dinformation des oprateurs au moment de lappel doffres. Une fois le contrat sign, les oprateurs ont
accs des informations nouvelles, concernant par exemple un rseau quils doivent exploiter et peuvent tre
amens revoir les objectifs sur lesquels ils se sont engags.
Dautres tudes, concernant cette fois-ci des pays dvelopps trouvent aussi un fort taux de rengociation dans
les PPP (Athias et Saussier (2007a)) sans vritablement trancher entre ces deux explications. Nanmoins, et nous
revenons sur ce point par la suite, lobservation dun fort taux de rengociation ne peut pas tre automatiquement
li un comportement opportuniste de la part de loprateur ou du reprsentant de la puissance publique.
Tout contrat de long terme doit ncessairement sadapter aux conditions nouvelles auxquelles il fait face et
qui ne peuvent gnralement pas tre anticipes ds la signature du contrat (de Brux (2010)). En ce sens, les
rengociations sont analyses comme des respirations au cours de la vie du contrat.
2.2.3

Lincertitude lie au projet et offres optimistes

Mme si les attentes de la puissance publique sont clairement dfinies, lincertitude lie au projet nest gnralement pas value de la mme manire par les offreurs potentiels. Cest notamment le cas lorsque loprateur
se rmunre sur les recettes gnres par linfrastructure quil met en place et quune incertitude relle existe
sur la frquentation future de louvrage. Ainsi, il est possible que la mise en concurrence aboutisse retenir les
candidats les plus optimistes sur les conditions futures dexploitation et sur le niveau futur de la demande (ce
qui peut conduire ce que lon appelle la maldiction du vainqueur 15 ). Ce phnomne est document par
ltude de Athias et Nunez (2008) qui met en vidence que ce type de comportement est plus probable lorsque
lenvironnement institutionnel permet aisment de rengocier les contrats. Dans leur tude, ils sintressent 49
projets de concessions travers le monde et montrent que les oprateurs enchrissent de manire moins agressive lorsquils sattendent une forte concurrence (i.e. ils incorporent une prime de risque fonction du nombre
denchrisseurs afin dviter la maldiction du vainqueur) 16 . Ce comportement est cependant moins prononc
dans les pays ayant un cadre institutionnel permettant aisment de rengocier les contrats.
2.2.4

Le manque de concurrence

Indpendamment des difficults lies la complexit et lincertitude des projets, la procdure de passation
des contrats par appel doffres nest pas immune aux risques dententes entre entreprises concurrentes mais
galement entre le donneur dordre et les candidats sous forme de favoritisme 17 .
15. Les rpondants les plus optimistes, sils sont slectionns, sont aussi ceux qui ont la plus forte probabilit de faire faillite
pendant lexcution du contrat, do la maldiction qui sabat sur celui qui est slectionn dans ce type de projet incertain.
16. Ce rsultat est aussi prsent dans ltude de (Hong et Shum, 2002).
17. Ds lors que lon relche lhypothse dun reprsentant de la puissance publique bnvole et bienveillant, qui ne chercherait
qu maximiser le bien-tre social des citoyens quil administre, lefficacit dun contrat global peut tre remise en cause. Ainsi
Martimort et Pouyet (2008) montrent que ds lors que le reprsentant de la puissance publique est corruptible, des contrats spars

19

Dans les secteurs concentrs et o les appels doffres sont rcurrents, les comptiteurs peuvent tre tents de
sentendre sur le prix de leurs offres ou sur leurs propositions de spcifications du service ou de la prestation.
Les ententes peuvent galement porter sur les parts de march de chaque candidat lorsque les enchres portent
sur diffrents objets. Elles peuvent aussi viser dissuader un soumissionnaire de participer la procdure
ou le convaincre de sen retirer. Dans tous les cas, le dveloppement dententes compromet le but premier
de lenchre, savoir lefficacit conomique, puisquil se traduit par des inefficacits sociales (lentreprise qui
lemporte nest pas ncessairement celle qui peut rpondre au moindre cot, et le bien ou le service retenu nest
plus ncessairement le mieux adapt aux besoins des consommateurs) et par une augmentation des dpenses
publiques (lautorit publique paie trop cher une prestation) 18 .
Sajoute au risque de collusion entre entreprises candidates le risque dententes entre les candidats et les
pouvoirs publics. Le fait que les agents publics ne soient pas tous bienveillants et insensibles la corruption
soumet les procdures denchres des risques de capture et de favoritisme dautant plus forts que les agents
publics disposent dun pouvoir discrtionnaire important. Or, quelle conduise dtourner lattribution dun
march au profit dun soumissionnaire mme de proposer une contrepartie attractive lagent public ou bien
quelle se traduise par la manipulation des prix dattribution des marchs, la capture menace lefficacit de la
procdure denchre et a des consquences aussi dommageables pour la socit que la collusion entre entreprises 19 .
Ces diffrents difficults existent aussi dans le cadre des procdures traditionnelles. Nanmoins, la complexit
et le montant des projets de PPP rduisant le nombre de comptiteurs possibles, ainsi que la dure de la relation
contractuelle quils entranent les rendent plus cruciales.
2.2.5

Les difficults dadaptation et dexcution des PPP

Le premier type de problmes pouvant survenir durant la phase dexcution des contrats de PPP concerne
la crdibilit des menaces de sanction du concdant. Lautre source de difficults est lie lincompltude des
contrats et aux risques dopportunisme des partenaires. Une fois lenchre remporte et le contrat dbut, les
partenaires peuvent, dans une certaine mesure, revenir sur leurs promesses et chercher rengocier le contrat
initial.
A moins de contre-performances srieuses et rptes, le vainqueur dun appel doffres sait quil a peu de
risques dtre remplac avant lexpiration du contrat quil a remport, car le respect de la dure de son contrat
plutt que globaux, sous formes de plusieurs marchs publics rendent sa capture plus difficile. De leur ct, Maskin et Tirole (2008)
considrent le cas dun reprsentant de la puissance publique ne cherchant pas maximiser le surplus social, mais dont les actions
seraient guids par des considrations idologiques, voire par des relations politiques ou sociales, le poussant ainsi favoriser des
projets correspondant son idologie ou favorisant les groupes dintrts susceptibles de le servir dans le futur. Ils montrent alors
que la solution PPP rduit ce risque par rapport la solution de marchs publics, car les cots globaux du projets sont apprhends
en amont et ne peuvent tre cachs. Ainsi la solution PPP permet de rendre plus transparente les dpenses publiques. Nanmoins,
toujours selon Maskin et Tirole (2008), la solution PPP ouvre la voie un risque qui est le transfert du cot du projet dans le
temps (i.e. peu de paiement en dbut de projets, beaucoup ensuite), dun commun accord entre les parties. Ainsi, un PPP soutenu
par un contrat de long terme transfrant certains droit de dcision loprateur, ou laissant ouvertes des possibilits nombreuses de
rengociations futures, peu permettre de transfrer la rente de loprateur dans le temps, rendant les PPP plus attractifs ... court
terme. Bien videmment, la solution alternative des marchs publics rend cela impossible.
18. Ces problmes sont aussi trs prsents dans les procdures plus traditionnelles de march public, car les appels doffre y sont
plus nombreux et donc rcurrent par nature. De plus, comme le montre les nombreux cas de collusion entre entreprises mis en
vidence par la Commission Europenne, ces accords semblent pouvoir tenir mme lorsque le march est peu concentr et que des
procdures de clmence sont mises en place (http ://ec.europa.eu/competition/cartels/statistics/statistics.pdf).
19. Notons que la littrature conomique sur ces questions pointe la possible complmentarit des mcanismes dententes et de
capture (Lambert-Mogiliansky et Kosenok (2009)).

20

est la contrepartie des investissements durables quil a d raliser. Lun des moyens, pour la puissance publique,
de parvenir inciter des acteurs privs investir massivement dans des actifs de longue dure, souvent difficilement redployables, et de signaler sa crdibilit ses futurs partenaires, est en effet de garantir la dure des
engagements. Dautre part, le remplacement dun partenaire avant le terme de son contrat est un processus long,
coteux et donc dissuasif pour lacheteur. Plutt que de sengager dans une procdure de rsolution des conflits
puis de supporter en sus des cots de transition et ventuellement de faire face une rupture du service, lacheteur insatisfait par les performances de son partenaire prfrera poursuivre la relation avec celui-ci et ngocier
un compromis (Williamson, 1976). En consquence, la menace de rupture du contrat qui pse sur les partenaires
ayant obtenu un contrat de long terme est relativement peu crdible et dans les faits trs peu frquente.
Par ailleurs, du fait de leur incompltude, les contrats ne sont pas des modes parfaits de coordination des
changes. Ils ne peuvent prvoir toutes les situations futures et doivent donc tre adapts en cas de perturbation. Cela passe par des rengociations, utiles lorsquil sagit de raligner le contrat avec son environnement
conomique (de Brux, 2010). Nanmoins, lincompltude des contrats laisse aussi la place de possibles comportements stratgiques qui peuvent se reflter dans des rengociations coteuses et non justifies dun point de vue
social, dautant plus que les rengociations sont gnralement bilatrales et nimpliquent pas les consommateurs
et les citoyens pourtant partie prenante (Estache (2006)).

Encadr 3. La frquence des rengociations dans les concessions

Ltude de J-L. Guasch est base sur lanalyse de plus de 1,300 concessions dinfrastructure signes entre
1980 et 2003 dans les pays dAmrique Latine et dans les Carabes (Guasch (2004)). A notre connaissance,
il sagt de ltude sappuyant sur le plus grand nombre de contrats de concession existante.

% de contrats
rengocis

Temps moyen avant

rengociation (en annes)

Tous secteurs confondus

42%

2.1

Electricit

10%

2.3

Transport

57%

3.1

Eau

75%

1.7

En plus de la frquence, les dimensions contractuelles affectes sont aussi analyses.

% de contrats rengocis ayant pour rsultat
Relchement des dlais dinvestissement

69%

Rduction des dlais dinvestissement

18%

Augmentation des tarifs

62%

Rduction des tarifs

19%

Augmentation du nombre de composants avec

pass-through automatique en augmentation
de tarifs

59%

Extension de la priode de concession

38%

21

Dautres tudes, moins exhaustives, laissent apparatre que les rengociations sont tout aussi frquente
dans les pays industrialiss. Ainsi, dans un rapport rcent, Engel et al. (2011) notent que dans les concessions
de transport signes depuis 1991 aux Etats-Unis que six out of twenty projects have undergone a major
change in the initial contractual agreement, favoring the concessionaire, and two additional projects have
pending renegotiations (Engel et al. (2011), page 11). En ce qui concerne la France, ltude de Athias et
Saussier (2007b) estime quenviron 50% des contrats de concession autoroutiers franais ont t rengocis
substantiellement. Une tude plus rcente, concernant les concessions de parking en France arrive la
conclusion que ces contrats sont rengocis environ une fois tous les deux ans et demi (de Brux et al.
(2011a)). Un point important de cette tude est que la frquence des rengociations ne semble pas reflter
des dsaccords entre les parties puisquelle naffecte pas la probabilit pour les parties de renouveler les
contrats une fois arrivs terme.

Quels mcanismes de pilotage pour un partenariat public-priv efficace ? Quelques propositions pour amliorer lefficacit des PPP
Lanalyse conomique suggre quil est central de retenir que les PPP sont des contrats de long terme,

imparfaits, qui permettent notamment la puissance publique de transfrer vers le priv une partie des risques.
Si ces arrangements contractuels permettent de profiter des comptences et de lefficacit des oprateurs privs,
tout en gnrant des incitations fortes, la thorie et de nombreuses tudes appliques bases sur lobservation
empirique suggrent que les appels doffres doivent balancer entre procdures rigides et procdures flexibles,
selon les caractristiques du service (complexit et incertitude), les caractristiques du march (concentration
du march) et les caractristiques de lenvironnement institutionnel (incertitudes juridiques, crdibilit de la
puissance publique). Cet arbitrage se retrouve au niveau de la phase de pilotage du projet et milite pour un
pilotage fin et adapt des PPP, avant leur signature et pendant leur excution, qui ne saurait saccommoder de
procdures rigides et automatiques.

3.1

Marge discrtionnaire et transparence des PPP

Les procdures dappel doffres peuvent prendre en compte la complexit des projets, lorigine des cots
de transaction que nous avons mentionns. Par exemple en retenant une combinaison de critres de slection du
vainqueur de lappel doffres au lieu du seul critre du prix. Le donneur dordre complte alors son valuation des
offres des candidats par une apprciation des variables qualitatives qui lui paraissent pertinentes et slectionne
le mieux-disant (McAfee et MacMillan (1987)). Compare la procdure dattribution au moins-disant en prix,
cette procdure prsente lavantage de valoriser linnovation et les solutions originales. Elle permet galement de
limiter les risques de collusion dans la mesure o il est plus difficile pour des entreprises candidates de sentendre
sur plusieurs critres que sur un critre unidimensionnel comme le prix.
Si cette procdure est maintenant largement utilise, elle nest toutefois pas sans dfaut. Lefficacit de la
procdure dattribution au mieux-disant est en effet conditionnelle la transparence de linformation relative
aux critres de slection retenus par lautorit publique. Si les critres qualitatifs quelle compte valoriser et
la pondration quelle envisage de leur accorder ne sont pas dfinis explicitement lavance, cela gnre de

22

lincertitude pour les candidats et augmente les risques de favoritisme 20 . Il faut galement veiller ce que cette
procdure ne soit pas trop formelle et noblige pas les autorits choisir des offres manifestement trop optimistes
ou agressives. Cest pourquoi lanalyse conomique suggre quil peut donc tre judicieux de laisser, malgr tout,
aux agents publics une part de discrtion 21 .
Il reste quen pratique il peut savrer difficile pour lacheteur de dfinir ex-ante des critres pertinents compte
tenu de linformation parfois limite dont il dispose. La comptence du donneur dordre est un facteur essentiel
pour le bon droulement de la procdure. Ce point est souvent trop peu soulign.
En conclusion, le recours au mcanisme dappel doffres au moins disant en prix est dautant plus problmatique que le service concder est complexe et que lincertitude entourant les tats futurs de la nature est forte.
Ce mode dattribution est donc envisageable lorsque les services dlivrer sont simples dfinir. A linverse,
lorsque le bien ou le service est complexe et sujet une forte incertitude, une dose de ngociation encadre
entre lacheteur et loffreur est ncessaire, ainsi que lexistence dune marge discrtionnaire pour la puissance
attributaire (Bajari et Tadelis (2001); Bajari et al. (2009)), plus mme de gnrer une saine concurrence.
Parce que la marge discrtionnaire laisse la partie publique est utile, mais peut aussi tre lorigine
de problmes srieux, notamment dgalit de traitement des candidats, nous suggrons quil serait utile de
rendre plus transparente lattribution des marchs en PPP. En dautres termes, il est utile dencadrer la marge
discrtionnaire de la puissance attributaire en lobligeant expliquer et rendre publique ses dcisions, comme
cela peut se faire par exemple dans le cas de lattribution des lignes de bus dans la ville de Londres par TfL.
Cet encadrement devrait exister depuis lorigine, jusqu la fin du partenariat, cest dire avec des procdures
dvaluation pralable, dattribution, de suivi et de contrle du PPP.

3.2

Pratiques contractuelles et flexibilit des PPP

Pour pallier les problmes doffres agressives, hormis lexistence dune marge discrtionnaire pour les autorits
publiques leur permettant de disqualifier les offres anormalement basses, les solutions sont essentiellement
trouver dans les clauses contractuelles mises en place et dans la structure de pilotage du projet. En effet, le choix
de clauses de pnalits en cas de non respect des obligations contractuelles et, linverse de bonus, peut limiter
les offres agressives bases sur lide de rengocier le contrat ex post et de ne pas avoir respecter ses obligations.
Dfinir prcisment des pnalits applicables 22 en cas de non respect des obligations contractuelles, ainsi que les
20. Cela dit, rendre plus explicites les pondrations et les critres de choix peut faciliter la collusion. Comme le note le conseil
de la concurrence (Avis n 00-A-25 du 20 novembre 2000), Le fait de porter la connaissance des entreprises soumissionnaires les
critres de choix est, en effet, particulirement susceptible de favoriser les ententes. Une "rgle du jeu" prcise et connue lavance
par les soumissionnaires rend lisible pour eux les conditions dattribution du march. Que lattributaire soit systmatiquement le
moins-disant ou lentreprise ayant dpos loffre "conomiquement la plus avantageuse" en fonction des critres ainsi rendus publics,
une entente permettrait alors ses membres de dsigner entre eux, en concertation et linsu de lacheteur public, celui qui dposera
loffre moins-disante ou "conomiquement la plus avantageuse", et ceux qui dposeront des offres "de couverture", plus leves ou
ne rpondant pas ou rpondant plus mal un ou plusieurs des critres dattribution.
21. Dans un mme avis, le Conseil de la Concurrence note : Par ailleurs, le Conseil ne peut quapprouver la volont marque
par le projet qui lui est soumis de ne pas crer des mcanismes de rejet obligatoire des offres dites "anormalement basses" , mme
si il note aussi que Le Conseil observe que la possibilit pour lacheteur public dattribuer le march non pas au moins-disant,
mais au soumissionnaire " mieux-disant ", cest--dire dont loffre apparat comme tant la mieux approprie lobjectif poursuivi,
est actuellement rarement utilise, en raison des risques politique ou contentieux que lacheteur public prend ou croit prendre en ne
retenant pas loffre moins-disante, ou des difficults, sil le fait nanmoins, de motiver son choix par des critres objectifs, quantifiables
ou non. Cette problmatique, toutefois, semble au Conseil entrer moins dans le cadre de lefficacit du choix et du libre jeu de la
concurrence que dans celui du contrle de lgalit de la dcision de lacheteur public
22. Les quelques tudes empiriques sur le sujet insistent sur la ncessit de pnalits applicables (Williamson, 1976). Bien souvent,
les contrats ne prvoient que des clauses de pnalits qui, si elles taient enclenches, entraneraient la fin du contrat ou la faillite

23

diffrentes tapes menant la dchance de loprateur et la reprise du projet par la puissance publique ou
un autre oprateur peut permettre de rendre crdible la puissance publique lorsquelle annonce sa volont de ne
pas rengocier le contrat ex post sans raisons valables. La manire dont seront gres ces rengociations si elles
ont lieu doit tre prcise dans le contrat. Il est donc ncessaire de prciser ds la signature du contrat, les cas
de rsiliation, les formules de calcul des indemnits pour chacun deux, ainsi que les modes de rglement des
conflits.
En conclusion, le contrat doit tre suffisamment rigide pour que les offres slectionnes aprs appels doffres
engagent les oprateurs privs. Le contrat doit cependant aussi tre rdig de manire tre suffisamment agile
pour sadapter un environnement forcment changeant dans des contrats daussi long terme (Athias et Saussier,
2007b). Cela passe par une rflexion ex ante, sur les mcanismes dadaptation des contrats ex post et sur les
options de rsiliation dans les cas o le partenariat ne pourrait pas aller son terme.

Encadr 4. La flexibilit contractuelle des PPP : le cas des concessions routires en France
Alors que les PPP sont souvent dcris comme des accords contractuels rigides (PriceWaterHouseCoopers
(2005); Spiller (2008)), une tude ralise sur les concessions routires franaises (Athias et Saussier (2007b))
base sur 71 contrats de concessions routires page (autoroutes, ponts, tunnels) 23 met en vidence quune
certaine flexibilit dans les choix contractuels observs est envisageable.
Types de clauses dajustement tarifaire
On peut distinguer deux types de procdures dajustement tarifaire : les procdures automatiques et
les procdures de rengociation, exception faite de la procdure la plus rigide, le contrat prix fixe ferme
(FFP), dans lequel il est spcifi que le prix est indpendant des vnements futurs et fixe sur toute la dure
du contrat.
Les procdures dajustement automatiques
Les clauses automatiques ajustent les pages priodiquement selon une formule prdfinie. La forme la
plus rigide de cette catgorie est laugmentation des pages prdfinie, indpendante des vnements extrieurs (i.e. sans indexation) touchant le contrat (DE). Les parties au contrat ont galement conu des
contrats DE qui octroient au concessionnaire une marge dajustement prdtermine autour du prix ajust
(DE/MARG). Les clauses page fixe avec ajustement conomique (FP/EPA), quant elles, tentent dindexer les pages aux conditions de march (indice des prix la consommation, indices spcifiques de main
duvre. . .). Certains contrats (FP/EPA) prvoient en outre une augmentation minimum non indexe du
page fixe (FP/EPA/DE), ou une marge prdfinie autour du prix ajust (FP/EPA/MARG), ou une indexation la variation du trafic (FP/EPA/TRAFFIC). Les parties ont galement conu des clauses dajustement telles que les clauses prix plafond ; ce dernier tant spcifi initialement (NTEP). Les contrats
NTEP peuvent afficher les mme variations que les contrats prix fixe : on peut trouver des contrats
de type NTEP/EPA, NTEP/DE/EPA, NTEP/TRAFFIC/EPA, NTEP/EPA/MARG. Enfin, la clause la
de loprateur ce qui par consquent, les rend inapplicables(Mnard et al., 2003).

24

plus flexible de cette catgorie offre au concessionnaire une libert totale dans la dtermination des pages
pendant dix ans et spcifie ensuite un prix plafond pour le reste de la concession (FREE/NTEP/EPA).
Les procdures de rengociation
Les parties contractantes ont galement conu des clauses de rengociation (RENEG), autrement dnommes clauses de rendez-vous. Elles consistent fixer ex ante des rengociations priodiques de la procdure
dajustement initialement choisie afin de permettre aux parties, priodiquement, de saccorder sur les pages
en prenant en compte toute linformation pertinente ncessaire.
Degr de rigidit des clauses de page
Les clauses de page ne dterminent pas les pages futurs avec le mme degr de rigidit. Les clauses prix
fixe avec ajustement conomique (et leurs variations) sont plus flexibles que le contrat FFP, particulirement
rigide. Elles sont toutefois plus rigides que les clauses NTEP qui permettent plus de flexibilit dans la
dtermination du page final selon le contexte actuel. Nanmoins, la limite maximale prvue dans ces
contrats fait quils sont plus rigides que les contrats de type RENEG qui offrent la transaction un degr
considrable de flexibilit. Par consquent, nous pouvons ordonner les types dajustement selon un index de
rigidit.
Le tableau suivant indique le classement des clauses de prix et illustre lhtrognit des clauses contractuelles observes :
RENEG

FREE/NTEP/EPA

10

NTEP/EPA/MARG

10

NTEP/TRAFFIC/EPA

NTEP/DE/EPA

NTEP/EPA

FP/EPA/MARG

10

FP/EPA/TRAFFIC

FP/EPA/DE

12

FP/EPA

FFP ou DE ou DE/MARG

Source : Athias et Saussier (2007b)

Des innovations contractuelles peuvent aussi tre envisages afin de limiter les problmes doffres optimistes
(la maldiction du vainqueur). Une possibilit, dj exprimente notamment dans plusieurs PPP au Chili, peut
consister faire porter lappel doffres sur la valeur actualise des revenus ncessaires pour les offreurs sur la
dure du contrat (Engel et al. (2006, 1997)). Dans ce cas, lenchre, dite enchre LPVR (Least Present Value
of Revenu), qui ne porte pas sur le prix du service puisquil est en fait plafonn par lautorit organisatrice,
est remporte par le candidat le moins-disant, i.e. celui qui demande la valeur actualise des revenus la plus
25

faible. Il sagit donc l dun moyen dassurer le prestataire contre les risques commerciaux, la dure du contrat
sadaptant selon la demande future rencontre par loprateur. Cette solution entrane une incertitude (relative)
sur la dure du PPP et ncessite une flexibilit de la part des apporteurs de capitaux. Nanmoins, elle a le
mrite de rduire fortement le risque de demande pour loprateur et de limiter limpact de dcisions politiques
affectant ses revenus (i.e. augmentation des taxes sur les carburants ; dveloppement dune route concurrente ;
dveloppement de moyens de transports alternatifs publics ; programme de sensibilisation lenvironnement, ...).

Encadr 5. Adapter la dure du contrat la demande effective

Une faon dvincer les offres optimistes sur la demande future, et menant des rengociations bilatrales
opportunistes, consiste utiliser un autre critre de slection : le niveau de Valeur Actuelle Nette (VAN)
requis par loprateur. Loprateur slectionn est celui qui se contente du chiffre daffaires actualis le plus
faible. La dure du contrat nest pas fige ds le dpart, mme si une dure maximale peut tre spcifie
contractuellement : le contrat ne sarrte que lorsque la VAN est atteinte (Engel et al. (1997)). Ainsi, dans
lexemple illustr par le graphique ci-dessous, concernant un projet qui ncessite une phase de construction
(ce qui nest pas obligatoirement le cas) selon que le service fournit par loprateur rencontre une demande
leve, moyenne ou faible, ses revenus actualiss diffrent. La dure du contrat sadapte cette situation avec
une fin en d1 , d2 ou dmax selon les cas. Ce critre a t prouv pour certaines concessions en Amrique du
Sud, avec succs jusquici.

En matire de pratiques contractuelles, la principale recommandation concerne la ncessit pour les parties
danticiper autant que possible les vnements futurs susceptibles dinterfrer sur la bonne march du contrat

26

mais aussi et surtout 1/ danticiper la ncessaire adaptation des contrats en prvoyant ex ante la manire et les
conditions dans lesquelles les rengociations auront lieu 24 et 2/ en limitant lorsque cela est ncessaire le transfert
des risques vers le partenaire priv. Il nest pas efficace de faire porter lintgralit du risque de demande aux
oprateurs ds lors 1/ quils nont pas de moyens dactions pour limiter loccurrence de ce risque et 2/ quils
nont pas la capacit de supporter ce risque un cot moindre compar la puissance publique. Cela implique un
transfert du risque adquat, qui peut prendre la forme dun contrat dure flexible (voir encadr), ou de clauses
de bornages des recettes (garantie des recettes par le donneur dordre au dessous dun certain seuil) 25 .

3.3

Gouvernance et transparence des PPP

Face aux problmes de contrle, dadaptation et dexcution du respect des engagements contractuels dcoulant de lincompltude contractuelle des PPP, des solutions sont envisageables.
Les problmes de contrle et dexcution
Lagent public peut rduire les asymtries dinformation quil subit en obligeant contractuellement le prestataire
lui fournir un ensemble dinformations (e.g. financires et techniques) des priodes prcises (i.e. pratiquer
une open-book policy ). Mnard et al. 2003 ont ainsi montr comment dans le secteur de leau en France, les
pratiques contractuelles ont volu vers une demande accrue dinformations, notamment financires, de la part
des collectivits locales. Bien entendu, cette remonte dinformation a un cot. Mais elle permet un meilleur
contrle et probablement aussi une meilleure comprhension des partenaires lorsquil sagt de ngocier et de
faire voluer la relation contractuelle.
Le mandant peut galement complter ces mesures par des mthodes de contrle, en prvoyant contractuellement des audits rguliers des activits et des comptes du prestataire.
Il est galement envisageable, pour lutter contre les problmes dexcution des contrats, de mettre en place un
ensemble de pnalits (avertissements, amendes, clauses d otages , rduction de la dure des contrats, rupture
du contrat-rvocation). Le problme est alors de choisir comme nous lavons nonc prcdemment, des menaces
crdibles dans la mesure o lapplication de sanctions trop fortes risque de provoquer une rupture de service qui
nest pas souhaitable du point de vue des consommateurs, donc du mandant. Ce problme est dautant plus rel
quil nexiste pas dalternatives la fourniture du service, i.e. pas de possibilits de substituer peu de frais le
prestataire opportuniste par un concurrent (Williamson (1999)). Il est donc prfrable, pour que les sanctions
aient vritablement un effet dissuasif, quelles soient graduelles et que le mandant puisse y avoir recours sans
rendre impossible la relation contractuelle et sans risquer de voir le service interrompu.
Enfin, lautorit publique peut accorder une importance particulire la rputation de loprateur priv et
aux mcanismes permettant de rendre transparentes les responsabilits en cas de conflits, afin que leffet de
24. En ce sens nous nous opposons la vision restrictive des contrats selon laquelle il devrait tre un mcanisme de coordination
parfait, ne ncessitant pas de rengociations. Cette vision est proche du Droit des contrats publics, qui interdit sous peine de devoir
relancer le processus dattribution dun contrat, de modifier substantiellement les termes dun contrat. Cette vision est proche aussi
de certains courant de la littrature conomique plaant une grande confiance dans la rationalit des contractants (Voir Engel et al.
(2011) qui proposent dinterdire les rengociations dans les contrats de PPP). Nous ne souscrivons pas cette approche car nous
pensons que lefficacit du contrat de PPP est lobjectif vis plus que lgalit des concurrents lors des appels doffres.
25. Notons que le systme allemand des A modell conduit faire porter le risque recettes par loprateur alors que celui-ci na
aucun levier commercial pour compenser une chute des recettes. Bien que non rationnelle sur le principe, cette structure de contrat
est tolre car les marges derreurs sur les prvisions de recettes sont relativement faibles, du moins court et moyen terme. La
rentabilit sur le long terme est plus douteuse.

27

rputation joue plein. A ce titre, les travaux de Zupan (1989a,b) sur les concessions de tlvision par cble
aux Etats-Unis ont mis en vidence limportance des effets de rputation sur le comportement des oprateurs
privs. Leurs tudes empiriques montrent en effet que les nombreuses possibilits dopportunisme que laisse le
franchise bidding aux mandataires ne sont pas exploites par ceux-ci. Ils prfrent conserver voire amliorer
leur capital de rputation plutt que dadopter un comportement opportuniste gnrant certes des gains court
terme mais compromettant leurs relations avec leur(s) interlocuteur(s) actuel(s) et futur(s). Ceci tant, les effets
de comportements opportunistes sur la rputation des oprateurs privs ne sont pas toujours aussi dissuasifs
car ils sont videmment fonction de la capacit des parties publiques dtecter et sanctionner les fraudeurs
(Guasch (2004)). La satisfaction du client final est un bon moyen de contrler le droulement du contrat.
Les problmes dadaptation Lanalyse conomique suggre plusieurs solutions aux problmes dadaptation
des contrats incomplets de long terme.
Une premire solution potentielle rside dans la bonne volont des parties adapter de manire efficace les
contrats au cours de rengociations bilatrales. Cette bonne volont rside dans le fait que les acteurs ont plus
perdre en ayant un comportement opportuniste quen ayant un vritable comportement coopratif. La difficult
est alors de mettre en place les mcanismes qui rendront optimaux ces comportements coopratifs 26 . Cela peut
passer :
par la perspective de remporter des marchs futurs si loprateur agt de manire adquate : loprateur
est alors inversement assur de perdre du business futur sil agit de manire non cooprative. Les modes
dattribution des PPP laissent en effet une marge de manoeuvre au pouvoir adjudicateur qui rend crdible
une telle promesse. Remarquons aussi que les taux de renouvellement trs levs des contrats daffermage
et de concession en France dans certains secteurs peuvent sanalyser positivement comme le rsultat de
comportements coopratifs entre les acteurs. En dautres termes, la phrase souvent entendue dans la
bouche des oprateurs lorsque nous ne sommes pas renouvels, cest que nous avons mal fait notre travail
se comprend aisment et peut suffire inciter les parties agir de la meilleure manire possible durant
lexcution du contrat.
par des mcanismes entranant des pertes importantes pour loprateur en cas de comportement non
coopratif lors des rengociations. Par exemple, la stratgie souvent observe selon laquelle les collectivits
locales signent plusieurs PPP pour plusieurs services en retenant le mme oprateur (par exemple un
oprateur unique pour la gestion des services deau et des services de transport) peut sexpliquer par le fait
que lors des rengociations, loprateur a plus perdre que sil ne grait quun PPP au lieu de plusieurs
(Desrieux et al., 2008).
Une autre solution au problme dadaptation des contrats aux circonstances changeantes rside dans linstauration dun mcanisme contractuel de pilotage ayant vocation administrer les contrats. Ce mcanisme doit tre
spcifi ds la signature du contrat. Nous avons insist sur ce point prcdemment. Le problme qui se pose alors
est de concevoir une structure dencadrement qui ait suffisamment de pouvoir discrtionnaire pour modifier les
contrats au gr des alas, mais qui ne soit pas non plus omnipotente, auquel cas, elle serait la source dune
26. Cela renvoie lanalyse conomique des contrats relationnels (voir par exemple (Baker et al., 2002)

28

incertitude rglementaire trs forte pour les candidats aux appels doffres.
Lefficacit de cette solution peut aussi passer par une adaptation des contrats gre par une autorit extrieure la relation contractuelle, e.g. une agence de rglementation.
Dans tous les cas, cette solution est conditionnelle lexistence dinstitutions stables garantissant le respect
des engagements des collectivits publiques et lindpendance des instances administrant les contrats. Etablir ex
ante des procdures de rvision des contrats et de recours larbitrage ne peut tre une solution aux problmes
de gestion de lincertitude quen prsence dun environnement institutionnel stable et fiable.
En matire de gouvernance des PPP, lanalyse conomique suggre que des mcanismes contractuels et extracontractuels peuvent permettre de gouverner la bonne marche du PPP. Parce que les contrats sont incomplets,
les mcanismes de gouvernance doivent tre combiner et se complter. Notamment, il apparat ncessaire dans
des transactions complexes, de mettre en place des procdures de contrle et de rengociation des contrats qui
pourraient tre diriges par un ou des organismes tiers, avec un degr de transparence lev 27 .

3.4

Le choix des projets

Tout au long du rapport, nous avons cherch identifier les sources damlioration de lefficacit des partenariats public-priv. Implicitement, nous avons donc considr quil tait opportun de raliser les projets. Or, la
question de lopportunit des projets mrite dtre pose. Elle est mme fondamentale. En effet, tous les efforts
auront beau tre dploys toutes les phases de projet (pour slectionner loprateur, pour crire des clauses
contractuelles arbitrant de faon efficace entre flexibilit et rigidit, etc.), ces efforts seront vains si le projet
nest, la base, pas souhaitable.
Mais quest-ce quun projet souhaitable ? Un projet souhaitable est un projet qui gnre des bnfices socioconomiques, et des externalits positives pour la population. . . ne pas confondre, nouveau, avec les bnfices
financiers. Un contrat financirement rentable pour le partenaire priv, mais socio-conomiquement non souhaitable, aura toute les chances de mal fonctionner ou de crer des tensions et au final de discrditer les atouts des
PPP.
Une fois que lopportunit de lancer un projet a t estime et acte, le dcideur public doit choisir un mode
de gestion : la gestion directe, ou le PPP. On note que si lvaluation pralable se gnralise pour les PPP, cette
phase permettant de mettre en avant les projets souhaitables nest que rarement utilise pour la gestion directe.
On peut donc imaginer que des projets non souhaitables sont plus facilement raliss en gestion publique, ce qui
peut conduire de nombreuses inefficacits dans la gestion des deniers publics.
Ensuite, si cest le PPP qui a t choisi comme mode de gestion, le dcideur public doit arbitrer entre le contrat
de partenariat et la concession, lorsque le projet se prte ces diffrents choix organisationnels. Comme nous
lavons indiqu en introduction, la diffrence fondamentale entre ces deux types de contrat repose sur lidentit
du porteur du risque dexploitation, et en particulier, du risque concernant la demande. En concession, le revenu
de loprateur est substantiellement li au risque dexploitation. Cest donc lui qui supporte le risque demande,
linverse du contrat de partenariat, dans lequel loprateur se voit verser essentiellement des loyers fixes, donc
27. Engel et al. (2011) suggrent par exemple, pour chacune des tapes dun PPP (valuation pralable, ngociation contractuelle, rengociation, ....) de mettre en place une institution indpendante. Ainsi, les risques dententes entre les contractants et les
institutions charges du suivi des PPP sont rduites.

29

non lis la frquentation. On retrouve ici la diffrence entre bnfice socio-conomique et bnfice financier : en
effet, les oprateurs privs naccepteront de se lancer dans des contrats de concession que sils sont financirement
rentables, moins que lautorit publique ne consente de larges subventions. Si le contrat savre effectivement
financirement rentable, cela signifie que des usagers ont utilis le service. Ce service rpond donc un besoin
rel. En revanche, si cest un contrat de partenariat qui est dcid par la puissance publique, le projet na pas
besoin dtre rentable financirement, en soi (i.e. il nest pas ncessaire quil attire suffisamment dusagers),
puisque loprateur priv peroit des loyers, indpendamment de la frquentation de son ouvrage. En plus de
ces critres, lvaluation pralable doit permettre de vrifier que les projets lancs en contrat de partenariat sont
galement souhaitables socio-conomiquement. Lvaluation pralable est le garde-fou pour vincer les projets
qui cumulent le handicap de ntre ni financirement rentables, ni socio-conomiquement souhaitables.
Du point de vue conomique, nous recommandons que la Directive Europenne tablisse, pour les projets
dpassant un montant minimum, la ncessit des valuations pralables pour toutes les formes contractuelles, y
compris la gestion directe.

Conclusion
Le guide sur les partenariats public-priv publi par Overy (2010) commence par une citation de Saint Thomas
dAquin : A celui qui a la foi, aucune explication nest ncessaire. A celui qui ne la pas, aucune explication
nest possible. Mme si certains commentaires et dbats peuvent parfois faire penser le contraire, lopportunit
recourir aux PPP nest pas une affaire de foi. Mais une affaire de bon sens et de pragmatisme pour laquelle le
diable rside dans les dtails.
Une affaire de bon sens car les services publics nont pas vocation tre fournis directement par la puissance
publique. Pour tout un ensemble de raisons que nous avons rappeles dans ce rapport, il apparat en effet que
les oprateurs privs offrent des avantages conomiques non ngligeables quils peuvent proposer la collectivit
plus certainement dans le cadre des PPP quen marchs publics. Il apparat donc logique de dconnecter la
fourniture du contrle du service pour ne laisser la puissance publique que cette seconde mission de contrle.
Pragmatisme, car une poque o la puissance publique fait face de fortes contraintes financires, toutes les
solutions permettant la fourniture de services publiques de qualit aux citoyens au moindre cot sont bonnes
prendre.
Nanmoins, il sagit aussi dune affaire pour laquelle il ne saurait y avoir de rponses dfinitives et sappliquant
de manire universelle. Le rapport insiste sur le fait que les dtails comptent. Particulirement la mise en oeuvre
contractuelle des PPP apparat centrale, ds la slection des projets financer et doit tre finement mene en
fonction des caractristiques du service public (incertitude, investissements, ...) et des objectifs poursuivis par les
partenaires. Cest pourquoi il est ncessaire pour le bon dveloppement des PPP dencadrer leur dveloppement
tout en laissant des marges de manoeuvre importantes aux acteurs quant aux modes de slection et aux choix
contractuels retenir in fine afin de mettre en place une vritable coopration, un partenariat flexible et efficace.
Et ceci dans un cadre transparent, permettant de se faire une ide claire des performances des modes de gestion
des service publics afin de dpasser les discussions striles et les fantasmes sur ces sujets.
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