Alcanzar Los Objetivos de Desarrollo Del Milenio Con Equidad La Infancia y Adolescencia en México

Alcanzar los Objetivos
de Desarrollo del Milenio

con equidad
UNA MIRADA DESDE LA INFANCIA
Y LA ADOLESCENCIA EN MXICO
ndice
Presentacin 3
Introduccin 7
Seccin 1
I. Perfil de las nias, los nios y los adolescentes en mayor desventaja en Mxico 10
II. Objetivos de Desarrollo del Milenio y su cumplimiento13
ODM 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre15
ODM 2. Lograr la enseanza primaria universal22
ODM 3. Promover la igualdad de gnero y el empoderamiento de la mujer30
ODM 4. Reducir la mortalidad infantil35
ODM 5. Mejorar la salud materna39
ODM 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades43
ODM 7. Asegurar la sustentabilidad ambiental45
III. Proteccin de los derechos de la infancia y la adolescencia 49
Seccin 2
I. Las acciones de poltica pblica llegan a la poblacin infantil y adolescente en
mayor desventaja?59
II. Visin general del sector salud60
Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud Seguro Popular 62
Seguro Mdico Siglo XXI 65
Estrategia Embarazo Saludable 66
III. Visin general del sector educativo67

Programas federales para el mejoramiento de la educacin bsica 73
IV. Programas de superacin de la pobreza75
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 75

Programa de Apoyo Alimentario (PAL) 76
Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA) 78
Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA) 79
Desayunos Escolares Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) 81
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras 81
Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia 83
Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) 83
V. La equidad del gasto pblico en programas sociales85

Conclusiones
Hacia una agenda a favor del cumplimiento equitativo de los derechos
de la infancia y la adolescencia88
La respuesta de polticas pblicas para mejorar la situacin de la poblacin infantil y adolescente en mayor desventaja 92
Fuentes consultadas96
Siglas y acrnimos99
UNICEF Mxico / Mauricio Ramos
ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO

DEL MILENIO CON EQUIDAD
Presentacin
En el anlisis de los programas sociales fue posible apreciar que un obstculo para lograr
un impacto mayor en trminos de equidad es asegurar las condiciones que permitan a
las familias tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en trminos de infraestructura
fsica como de calidad. Aunado a ello, es importante precisar con claridad la poblacin
objetivo de algunos de los programas, mejorar la evaluacin de stos y sin duda asegurar el aumento de la cobertura, progresividad y calidad de los mismos.
El presente documento es una contribucin de UNICEF Mxico para apoyar los esfuerzos del pas en la generacin de conocimiento, anlisis y propuestas de poltica
pblica orientadas al cumplimiento universal de los derechos de los nios, nias y adolescentes. A travs de la revisin de los avances y desafos registrados en cada una de
las metas de los Objetivos del Milenio, y de un anlisis profundo de las situaciones de
vulnerabilidad que viven los nios y nias, se identifican las dimensiones de desigualdad
que afectan a este grupo de la poblacin en trminos de gnero, ingresos, pertenencia
tnica y lugar de residencia, siempre y cuando la disponibilidad de informacin y la
desagregacin de la misma as lo permita. Tomando como referencia las estadsticas
nacionales y, principalmente, el robusto sistema estadstico de seguimiento de los
ODM desarrollado por el Estado mexicano y los informes de avance compilados desde
la Presidencia de la Repblica, se visibilizan las brechas existentes en cada una de estas
dimensiones y se identifica a los grupos de poblacin infantil y adolescente en mayor
desventaja en el cumplimiento de cada Objetivo.
UNICEF/NYHQ/Markisz
n el ao 2000, Mxico y la comunidad internacional se comprometieron a

alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para 2015, estableciendo as el compromiso de concentrar sus esfuerzos en lograr avances
concretos y medibles en el cumplimiento de derechos sociales bsicos:
a la vida, a no padecer la pobreza y sus efectos, a una alimentacin adecuada, a la educacin sin discriminacin, a la igualdad entre hombres y
mujeres, a la supervivencia y la salud, y a un medio ambiente sano para la
actual y las futuras generaciones.

Los indicadores asociados con el cumplimiento de cada una de las metas estn actualizados con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, los registros administrativos
y las encuestas realizadas por el INEGI y otras instituciones relevantes del pas. En cada
una de las metas es posible observar la evolucin de los indicadores y la situacin de
los grupos de nios, nias y adolescentes que enfrentan situaciones de vulnerabilidad,
as como la magnitud y el tipo de disparidades persistentes.
Con el fin de ampliar el anlisis sobre el cumplimiento de los derechos de la infancia y
la adolescencia, el presente documento aborda situaciones especficas que enfrentan
estos grupos en contextos de vulnerabilidad, empleando para ello tanto informacin
estadstica oficial como estudios y otro tipo de evidencia que se ha generado en el pas,
mediante la cual fue posible analizar fenmenos como la violencia y la discriminacin.
Asimismo, la publicacin presenta un anlisis de un conjunto de polticas y programas
que tienen entre su poblacin objetivo a personas menores de 18 aos, procurando
identificar si cubren a aquellos en mayor desventaja, en relacin con las metas de los
ODM y de qu manera contribuyen a su cumplimiento.
Los hallazgos derivados de ambos anlisis permiten apreciar que los nios, nias y
adolescentes que pertenecen a familias de menores ingresos, habitan en las zonas
rurales del pas o en los municipios de menor ndice de Desarrollo Humano (IDH) o bien
pertenecen a la poblacin indgena, enfrentan en general las mayores desventajas en
diversos indicadores, principalmente en los asociados a la pobreza, la nutricin, la mortalidad materna e infantil, la salud y las condiciones de acceso al agua y al saneamiento
bsico.
Aunado a lo anterior, el presente estudio permite reiterar la necesidad de contar con
un sistema integrado y confiable de informacin sobre las formas en que se ejerce la
violencia contra la infancia y sus consecuencias y en ltima instancia, de un sistema
integral de garanta de derechos de la infancia que promueva y proteja sus derechos,
adems de disponer de mecanismos de restitucin en caso de que stos sean vulnerados.
El anlisis completo de la informacin nos permite sealar que los nios y las nias que
habitan en zonas rurales son los ms desfavorecidos en lo que concierne a los indicadores sealados por los ODM, particularmente en el caso de pobreza ya que 7 de cada 10
nios y adolescentes con esta caracterstica viven en situacin de pobreza y 2 de cada
10 en pobreza extrema. Una tendencia similar se observa en el caso de la desnutricin,
ya que 3 de cada 10 nios menores de cinco aos que viven en las zonas rurales del
pas la presentan, en comparacin con los dems nios y nias del pas, donde slo 1
de cada 10 nios la padece.
Aunado a ello, el anlisis en los 125 municipios con menor IDH ilustra la interaccin
de las diversas dimensiones de exclusin, ya que stos son predominantemente
indgenas y rurales. Segn el Censo 2010, cerca de 800,000 nios, nias y adolescentes vivan en estos municipios: slo 63.3% de los hogares en dichos municipios
dispona de agua entubada; 4 de cada 10 tena acceso a drenaje, y la mitad de los
adolescentes entre las edades de 15 y 17 aos no asistan a la escuela, adems de
que la no asistencia escolar era mayor que el promedio nacional en todos los ciclos
educativos. Sin embargo, las disparidades ms notorias en estas localidades son las
relacionadas con la mortalidad infantil y materna, que son dos veces el promedio
nacional.
Mostrar y hacer evidentes las brechas en el cumplimiento de los derechos de los nios
y nias que subyacen tras los promedios nacionales, requiere un importante esfuerzo, en primer lugar para identificar y conocer las caractersticas de los nios, nias y
adolescentes en mayor desventaja en Mxico y, en segundo lugar, para remarcar la
importancia de contar con informacin desagregada, que permita conocer la situacin
real de todos los nios y nias en el pas.
En el anlisis de los programas sociales fue posible apreciar que un obstculo para lograr
un impacto mayor en trminos de equidad es asegurar las condiciones que permitan a
las familias tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en trminos de infraestructura
fsica como de calidad. Aunado a ello, es importante precisar con claridad la poblacin
objetivo de algunos de los programas, mejorar la evaluacin de stos y sin duda asegurar el aumento de la cobertura, progresividad y calidad de los mismos.
Mxico es un pas que enfrenta desigualdades persistentes y arraigadas. Los nios y
las nias nacidos en familias pobres, indgenas y rurales no tienen las mismas oportunidades de desarrollarse, de prosperar y de que se cumplan sus derechos que otros
habitantes que no presentan esta situacin de desventaja. Por ello, UNICEF insiste en
la importancia de crear un sistema universal de proteccin social en la actual coyuntura,
a fin de fortalecer la resiliencia de los nios, las familias y las comunidades y alcanzar
una mayor equidad.
El logro de la gran mayora de los ODM y de las Metas Ms all del Milenio est al
alcance de Mxico. Gracias a la notable inversin que el pas ha hecho para consolidar
una plataforma de generacin de informacin estadstica slida, confiable y de calidad,
ha sido posible identificar con claridad las disparidades geogrficas, tnicas y de gnero
en una gran cantidad de variables.
Asimismo, los esfuerzos de fortalecimiento e institucionalizacin de la poltica de desarrollo social, incluyendo una medicin de la pobreza basada en derechos y una poltica
integral de evaluacin, as como la implementacin gradual del presupuesto por resultados, han permitido vislumbrar los avances y los desafos pendientes para que dicha poltica se consolide como una autntica palanca para lograr una sociedad ms equitativa.
UNICEF Mxico reitera su voluntad y compromiso con la niez en Mxico y reconoce el
valioso trabajo de las instituciones del pas y la importancia de continuar juntos con los
esfuerzos emprendidos en la reduccin de la pobreza, la mortalidad infantil y materna,
la educacin primaria universal, la igualdad de gnero y en general el cumplimiento
de todos los derechos para todos los nios y nias, mediante polticas y programas
eficaces, capaces de revertir efectivamente la desigualdad y romper la transmisin de la
pobreza y la exclusin de una generacin a la siguiente.
2015 es el punto de partida para una nueva agenda global de desarrollo que, para ser
efectiva, deber colocar en el centro la inclusin social y el cumplimiento integral de
los derechos de la infancia. Como lo ha hecho en los ltimos 60 aos, UNICEF seguir
uniendo fuerzas con el Estado y la sociedad mexicana para lograr estos objetivos. Si de
este informe se derivan acciones de poltica pblica que se traduzcan en avances tangibles para el cumplimiento pleno de los derechos de los nios, sabremos que vamos
por un buen camino.
Isabel Crowley
Representante de UNICEF Mxico

Introduccin
n Mxico, las nias, nios y adolescentes se ven afectados por cuatro dimensiones
principales de inequidad: el ingreso de los hogares en los que habitan, su origen tnico,
su lugar de residencia y el gnero. As, por ejemplo, los estados y los municipios ms
pobres generalmente tienen una mayor proporcin de poblacin indgena, aunque no
siempre es el caso. Igualmente, la dimensin de gnero es un factor de inequidad en
reas como el trabajo infantil, en las que los nios enfrentan una desventaja relativa
frente a las nias, pero tiene una ponderacin menor para explicar la presencia de disparidades en la educacin o la salud.
Si bien la combinacin de estas dimensiones agrava la exclusin de los grupos de la
poblacin menor de 18 aos en mayor desventaja, su anlisis por separado permite
trazar un mapa de las disparidades persistentes en la infancia y la adolescencia en
el pas, e ilustrar cmo cada una de ellas influye en distintas reas relacionadas con el
cumplimiento de sus derechos.
Los esfuerzos por identificar y conocer las caractersticas de las nias, nios y adolescentes en mayor desventaja en Mxico ponen en evidencia la importancia de contar con
informacin desagregada, de manera que se puedan mostrar y hacer evidentes las brechas en el cumplimiento de sus derechos que subyacen tras los promedios nacionales.
El presente documento se propone delinear un perfil de los grupos de nias, nios y
adolescentes menos favorecidos en funcin de las cuatro dimensiones mencionadas,
en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y, particularmente, tomando como referencia la publicacin de UNICEF, Progreso para la infancia: lograr los
ODM con equidad.1 En Mxico, la estructura de los ODM fue adaptada para reflejar
el compromiso de su gobierno con el cumplimiento de objetivos de mayor alcance,
1 UNICEF. Progreso para la infancia: lograr los ODM con equidad. Nueva York, 2010.

denominados Metas Ms all del Milenio.2 As, en el documento se har referencia a

indicadores relacionados con cada ODM, a las Metas Ms all del Milenio (cuando haya
informacin disponible) y a otros aspectos clave de la proteccin de los derechos de la
niez.
En la primera parte, el anlisis se centra particularmente en la poblacin menor de 18
aos, con un nfasis especial en la que vive en los 125 municipios con el menor ndice
de Desarrollo Humano (IDH), caracterizados por ser reas predominantemente rurales,
con una alta proporcin de poblacin indgena, y en situacin de pobreza. De esta manera, se obtendr un panorama de la situacin de dichos municipios, as como de los
desafos vinculados con la interrelacin de las cuatro dimensiones de exclusin que
enfrenta un sector de la niez y la adolescencia en Mxico.
En la segunda seccin del documento se presenta una valoracin preliminar de algunos de
los programas del gobierno federal mexicano en los sectores educativo, de salud y de superacin de la pobreza que se relacionan con el cumplimiento de los
derechos de la niez y la adolescencia y con el desarrollo de la poblacin menor de 18
aos en situacin de vulnerabilidad.
La vinculacin entre el anlisis de las dimensiones de exclusin y los objetivos y cobertura de un conjunto de programas federales tiene como finalidad valorar si dichos
programas efectivamente contribuyen a compensar las circunstancias de desigualdad
y vulnerabilidad que enfrenta la poblacin menor de 18 aos en trminos de sobrevivencia, desarrollo y proteccin. En algunos de los programas, la informacin disponible
sobre la poblacin objetivo y la poblacin beneficiaria no es lo suficientemente detallada
para determinar si existen errores de inclusin o exclusin de la poblacin en mayor desventaja. As pues el anlisis de las fortalezas y debilidades de los programas orientados
a la niez constituye un punto de partida importante para delinear una agenda orientada
a la generacin de propuestas de poltica pblica que contribuyan efectivamente a disminuir la desigualdad.
2 Naciones Unidas Mxico/Gobierno de la Repblica. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de Avances, 2006. Disponible
en: http://www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx

Seccin 1
I. Perfil de las nias, los nios
y los adolescentes en mayor
desventaja en Mxico
Grfica 1. Proporcin de la
poblacin menor de 18 aos
Panorama sociodemogrfico de las nias,

nios y adolescentes en Mxico
De acuerdo con las proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), en
2012 la poblacin total de Mxico fue de 117,053,750 personas. De stas, 40.4 millones tenan entre 0 y 17 aos de edad (34.6%), de las cuales 19,837,740 eran mujeres
(49.1%) y 20,605,764 (50.9%) hombres.
35%
65%
Poblacin menor de 18 aos

Poblacin mayor de 18 aos
Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de la poblacin del CONAPO,
2010-2050.
Mxico tiene una de las mayores proporciones de poblacin indgena en el mundo, con ms de 62 grupos etnolingsticos. De acuerdo con la definicin de la
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos indgenas (CDI) en 2010 9.9%
de la poblacin era indgena (11.1 millones de personas). Los estados con mayor
poblacin indgena eran Yucatn (50.4%), Oaxaca (45.2%), Chiapas (31.5%) y
Quintana Roo (30.5%), ubicados principalmente en el sur y sureste del pas. Para
la poblacin de menos de 18 aos el porcentaje de indgenas3 ascenda a 11.1%
(4.4 millones).
Por otra parte, 26.6% de la poblacin menor de 18 aos en Mxico vive en zonas rurales4, mientras que 73.4% vive en zonas urbanas. Para la poblacin en general, la proporcin es de 23.2% y 76.8%, respectivamente y para la poblacin indgena, 52.8% y
47.2%, respectivamente. Las nias y nios menores de 18 aos habitan principalmente
en localidades de ms de 100 mil habitantes (42.3%).5
3 Definicin de poblacin indgena de acuerdo con criterios de la CDI, que se compone de poblacin en hogares indgenas ms poblacin
hablante de lengua indgena en hogares no indgenas. Esta misma definicin se usar a travs del documento, salvo que se indique lo contrario.
4 A travs del documento se utilizar el criterio del INEGI para definir localidades urbanas y rurales. El mbito rural se refiere a localidades con
menos de 2,500 habitantes y el mbito urbano a localidades con ms de 2,500 habitantes.
5 INEGI. Mdulo de Condiciones Socioeconmicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, 2012 (MCS-ENIGH).
10
En cuanto a la composicin y el tipo de hogares en los que habitan los nios, 61.5% de
las nias, nios y adolescentes pertenece a hogares con 5 o ms integrantes, en los
que predomina la jefatura masculina (73.9%), siendo la mayora de las veces hogares
nucleares6 (67.1%).7
La situacin de las nias y los nios que viven en los 125

municipios con menor ndice de Desarrollo Humano (IDH)8
Grfica 2. Poblacin menor de 18

aos, indgena y no indgena, 2012
11.1%
El anlisis de la situacin de estos municipios sirve para ilustrar las dimensiones de exclusin que afectan a la niez y la adolescencia que se encuentra en situacin de mayor
desventaja en Mxico. Estos municipios se encuentran en 7 estados del pas: Oaxaca
(58), Guerrero (21), Chiapas (20), Veracruz (15), Puebla (9), Nayarit (1) y Durango (1).
De acuerdo con el Censo 2010, en los 125 municipios con el menor IDH vivan un total
de 786,653 personas menores de 18 aos, 49.5% eran hombres y 49.4% mujeres. Las
nias, nios y adolescentes representaban 50.3% de la poblacin que habitaba estos
municipios en los cuales 84.4% de los mayores de 3 aos hablaba alguna lengua indgena (el promedio nacional es de 6.6%) y 33.5% no hablaba espaol. La poblacin total
que habitaba en estos municipios era predominantemente rural (86.7%), en contraste
con el promedio nacional (23.2%).9
88.9%
Poblacin menor de 18 aos indgena

Poblacin menor de 18 aos no indgena
Fuente: Elaboracin propia con base en el MCS-ENIGH 2012.
6 Un hogar llamado nuclear es aquel que se encuentra constituido por un solo grupo familiar primario. Es decir aquellos conformados por el
jefe(a) y cnyuge con o sin hijos, o bien el jefe(a) sin cnyuge pero con hijos.
7 MCS-ENIGH, 2012.
8 La ltima medicin disponible del IDH municipal en Mxico es de 2010. En ella, como en las versiones anteriores, se observan profundas
desigualdades tanto en trminos de salud, como de educacin e ingreso. Este estudio se realiz antes de que se diera a conocer esta ltima
medicin, en la cual el IDH de Mxico fue de 0.739, mientras que en 2005 fue .8070; en ambos casos se considera un nivel alto. Al igual que
en la medicin de 2005, la delegacin Benito Jurez present el IDH ms alto con un valor de 0.917, mientras que el municipio con menor IDH,
sigue siendo, Cochoapa el Grande, en Guerrero con un valor de 0.362. Esta diferencia es la misma que existe entre Pases Bajos y Guinea-Bissau
ubicados en los lugares 4 y 176 del ordenamiento mundial. (PNUD: 2014).
9 INEGI. Censo de Poblacin y Vivienda, 2010.
11

Tabla 1. Principales caractersticas

de la poblacin de 0 a 17 aos, 2012
Absolutos (Millones)
Porcentaje
39.4
33.6%
Hombres
20.1
51.1%
Mujeres
19.2
48.9%
Urbano
28.9
73.4%
Rural
10.5
26.6%
100 000 y ms habitantes
16.7
42.3%
15 000 a 99 999 habitantes
6.0
15.3%
2 500 a 14 999 habitantes
6.2
15.9%
menos de 2 500 habitantes
10.5
26.6%
4.4
11.1%
1 a 4 integrantes
15.1
38.5%
5 o ms integrantes
24.2
61.5%
Nuclear
26.4
67.1%
Ampliado
12.4
31.5%
Hombre
31.2
79.3%
Mujer
8.1
20.7%
Pobreza
21.2
53.8%
Pobreza moderada
16.4
41.7%
Pobreza extrema
4.7
12.1%
Rezago educativo
3.3
8.5%
Carencia por acceso a los servicios de salud
7.8
19.7%
25.8
65.6%
Poblacin 0 a 17 aos
Sexo
Tipo de localidad
Tamao de la localidad
Origen tnico
Poblacin indgena
Tamao del hogar
Tipo de hogar
Sexo de la jefatura del hogar
Situacin de pobreza
Indicadores de carencia social
Carencia por acceso a la seguridad social

Carencia por calidad y espacios en la vivienda
7.3
18.5%
Carencia por acceso a los servicios bsicos de la

vivienda
9.8
24.9%
Carencia por acceso a la alimentacin
11.1
28.2%
Fuente: Elaboracin propia con base en el MCS-ENIGH, 2012.
12
II. Objetivos de
Desarrollo del Milenio
y su cumplimiento
14

ODM 1. Erradicar
la pobreza
extrema y el
hambre
Pobreza infantil
Aunque Mxico es considerado como un pas de ingreso medio-alto, con un producto
interno bruto (PIB) per cpita de 9,747 dlares en 201210, la distribucin de la riqueza
sigue evidenciando serias desigualdades, ya que mientras el 20% de la poblacin con el
menor ingreso obtena nicamente 4% de la riqueza total generada en el pas, el 20%
con el mayor ingreso obtena 55% de sta. Esa desigualdad se expresa a travs del
Coeficiente de Gini, que en 2012 fue de 0.498.11
Entre 2010 y 2012, la pobreza12 en Mxico se increment en trminos absolutos al pasar
de 52.8 millones a 53.3 millones de personas. El porcentaje de personas en situacin de
pobreza pas de 46.1% en 2010 a 45.5% en 2012.13 En el caso de la poblacin menor de
18 aos, 21.2 millones (53.8%) se encontraban en pobreza en 2012, de los cuales 16.4 millones (41.7%) estaban en pobreza moderada y 4.7 millones (12.1%) en pobreza extrema.14
Mientras que 53.8% de la poblacin menor de 18 aos estaba en pobreza en 2012,
a nivel nacional este porcentaje ascendi a 45.5% entre la poblacin en general y a
41.3% en la poblacin adulta, lo que muestra que la pobreza sigue registrndose en
mayor magnitud en los hogares en los que habitan nias, nios y adolescentes. La
misma tendencia se observa respecto a la pobreza extrema, ya que mientras 9.8% y
8.7% de la poblacin total y la poblacin adulta, respectivamente, la padecan, 12.1%
de la poblacin menor de 18 aos viva en esta condicin en 2012.15
10 Vase Banco Mundial: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD

11 Vase CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/COMUNICADO_PRENSA_003_MEDICION_2012.pdf
12 De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social, la medicin de la pobreza en Mxico se realiza a travs de una metodologa multidimensional que considera de manera simultnea las condiciones de vida de la poblacin en tres grandes espacios analticos: el bienestar
econmico (medido a travs del ingreso corriente per cpita); las carencias en el ejercicio de los derechos sociales (rezago educativo, acceso
a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios bsicos en la vivienda y acceso a la
alimentacin) y el contexto territorial (visto a travs de medidas del grado de cohesin social, tales como la desigualdad econmica, el acceso
a redes sociales y la polarizacin social).
13 Vase CONEVAL: http://web.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx
14 MCS-ENIGH, 2012.
15 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH, 2012.
15

Mapa 1. Porcentaje de poblacin menor de 18 aos en situacin de pobreza
30.2 - 41.9
42.0 - 50.6
50.7 - 59.8
59.9 - 81.7
Fuente: Elaboracin propia con base en el MCS-ENIGH 2012 siguiendo la metodologa del CONEVAL.
En lo relativo a las carencias sociales, en 2012, aproximadamente 3 de cada 4 personas (76.2%) entre 0 y 17 aos presentaba al menos una carencia social y 1 de cada 4
(25.4%) presentaba tres o ms carencias. Los porcentajes de la poblacin menor de
18 aos con carencias en el acceso a servicios de salud y a la seguridad social fueron
19.7% y 65.6%, respectivamente. La carencia por rezago educativo se present en
8.5%; la carencia en cuanto a calidad y espacios de la vivienda afect a 18.5%, mientras
que la carencia por servicios bsicos en la vivienda la presentaban 24.9% de las nias,
nios y adolescentes del pas.16
Dimensin geogrfica
En las reas rurales se concentra la mayor proporcin de la poblacin en situacin de

pobreza, tanto extrema como moderada. Segn estimaciones del Consejo Nacional
de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), con base en el Mdulo de
Condiciones Socioeconmicas (MCS) de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
de los Hogares (ENIGH) 2012, 16.7 millones (61.6%) de personas que vivan en zonas
rurales se encontraban en situacin de pobreza: 41.1% en pobreza moderada y 21.5%
en pobreza extrema. Por otra parte, en las zonas urbanas 40.6% (36.6 millones) de
la poblacin en general estaba en pobreza: 34.3% en pobreza moderada y 6.3% en
pobreza extrema.
Con base en el MCS-ENIGH 2012 se estim que 66.9% de las personas menores de 18
aos que vivan en reas rurales se encontraba en situacin de pobreza, mientras que
en las reas urbanas esta proporcin era de 49%. Estas mismas estimaciones indican
que en las reas rurales 23.2% de la poblacin menor de 18 aos padece pobreza
extrema; mientras que en las reas urbanas este porcentaje es de 8%, lo que pone en
evidencia la alta proporcin de la poblacin infantil y adolescente que vive en condiciones
de pobreza, al tiempo que en las reas urbanas se concentra un nmero significativo de
nias, nios y adolescentes en esta misma situacin.
Las mediciones de pobreza a nivel estatal muestran importantes disparidades regionales
en trminos de la proporcin de la poblacin que se encuentra en pobreza. As, mientras
en 2012, 74.7% de la poblacin de Chiapas se encontraba en pobreza y 32.2% en
pobreza extrema, en Nuevo Len esta cifra ascendi a 23.2% y 2.4%, respectivamente.
Estas disparidades tambin afectan a la poblacin menor de 18 aos.
16 dem.
16
En 2012, 4.7% de las nias, los nios y los adolescentes que vivan en las ciudades con
ms de 100 mil habitantes estaban en pobreza extrema, mientras que en las localidades
con menos de 2,500 habitantes este porcentaje fue casi el quntuple: 23.2%.
Por lo que respecta a la medicin de la pobreza en el mbito municipal, en 2010 la ltima informacin disponible hasta el momento de los 10 municipios con el mayor porcentaje de su poblacin en pobreza (superior a 95%) seis se encontraban en Chiapas,
tres en Oaxaca, y uno en Veracruz. Asimismo, de los 10 municipios o delegaciones con
menor proporcin de su poblacin en pobreza (entre 8.7 y 19%), cuatro se ubicaron
en Nuevo Len, dos en el Distrito Federal, dos en Oaxaca, uno en Quertaro y uno en
Coahuila.17
Por su parte, los municipios con mayor nmero de personas en pobreza fueron grandes
centros urbanos, entre los que destacan Puebla, Puebla; Iztapalapa, Distrito Federal;
Ecatepec de Morelos, Estado de Mxico; Len, Guanajuato y Tijuana, Baja California,
con un rango de entre 730 mil y 525 mil personas en pobreza.
En cuanto a la pobreza extrema, de los 10 municipios con mayores porcentajes de
su poblacin en esta situacin (ms de 75%), cuatro se ubicaron en Oaxaca, dos en
Guerrero, dos en Chiapas y uno en Veracruz. A su vez, los municipios con mayor nmero
de personas en pobreza extrema fueron Ocosingo, Chiapas; Puebla, Puebla; Acapulco
de Jurez, Guerrero y Ecatepec de Morelos, Estado de Mxico, con ms de 100 mil
habitantes en pobreza extrema en cada caso.
Dimensin de gnero
Segn datos de 2012, no hay diferencias significativas por sexo en los niveles de pobreza entre la poblacin de 0 a 17 aos, ya que 53.5% de los hombres y 54.1% de las
mujeres se encontraban en esa situacin. En el caso de la pobreza extrema, tampoco
existen diferencias entre hombres y mujeres (12% y 12.1%, respectivamente).18
Origen tnico
La incidencia de la pobreza en la poblacin indgena fue de 72.3% en 2012 y de la

pobreza extrema, 30.6%. Considerando nicamente a la poblacin indgena de 0 a 17
aos, la pobreza ascendi a 78.5% y la pobreza extrema a 33.4%.19
Casi la totalidad de la poblacin menor de 18 aos que habla una lengua indgena
(93.5%) present al menos una carencia en el ejercicio de al menos uno de sus derechos sociales.
De los 10 municipios con mayor porcentaje de su poblacin en pobreza en 2010, 8 eran
indgenas.20 En contraste, los 10 municipios con menor porcentaje de su poblacin en
pobreza son considerados de escasa presencia indgena.
La mitad de la poblacin en situacin de pobreza en el pas se concentr en 190 municipios (de un total de 2,456 municipios). De ellos, 166 presentaron escasa presencia de
poblacin indgena, 16 cuentan con una moderada presencia de poblacin indgena y los
8 municipios restantes tienen poblacin predominantemente indgena.
Los 257 municipios del pas considerados indgenas tuvieron porcentajes de pobreza
superiores a 55%, es decir, 1 de cada 2 habitantes la padece. Aunado a lo anterior, los
diez municipios con mayor porcentaje de su poblacin en pobreza extrema en 2010 son
considerados indgenas.21
17 La informacin presentada sobre pobreza municipal corresponde a la medicin municipal de pobreza 2010 del CONEVAL.
18 Estimaciones propias con base en el MCS-ENIGH, 2012.
19 dem.
20 Se considera municipio indgena a aquel en el que 70% o ms de la poblacin mayor de 5 aos es hablante de lengua indgena (HLI);
cuando esta proporcin es entre 40% y 60%, se considera predominantemente indgena. Los municipios con moderada presencia indgena
son aquellos cuya poblacin HLI es mayor a 10% y menor a 40%; los que tienen escasa presencia indgena son aquellos con menos de 10%
de poblacin HLI.
21 La informacin presentada sobre pobreza a nivel municipal corresponde a la medicin municipal de pobreza 2010 del CONEVAL.
17

Datos relevantes sobre la situacin en los

125 municipios con el menor IDH
En 2010, 71.2% de la poblacin de los 125 municipios con menor IDH se encontraba por
debajo de la lnea de bienestar mnimo.22
De acuerdo con informacin del Censo 2010, 29.5% de las viviendas habitadas tena piso
de tierra, 13.6% no dispona de energa elctrica, 44.5% no contaba con agua entubada,
60.7% no tena drenaje, 34.4% no dispona de ningn bien. Asimismo, 41.3% de la poblacin de estos municipios no tena derechohabiencia a los servicios de salud. En estos
municipios la proporcin de la poblacin que viva en situacin de pobreza oscil entre
97.3% (registrada en los municipios de San Juan Cancuc y Aldama, ambos en Chiapas), y
79.5% (registrada en el municipio de San Pedro Alquisira, Guerrero), lo que significa que
por lo menos 8 de cada 10 personas se encontraban por debajo de la lnea de bienestar y
presentaban al menos una carencia en el ejercicio de sus derechos sociales. El promedio
de la poblacin en pobreza en estos municipios fue de 91.8% en 2010.23
La proporcin de la poblacin de los 125 municipios que padeca pobreza extrema en
2010 oscil entre 82.6% (registrada en el municipio de Cochoapa el Grande en Guerrero)
y 40.4% (registrado en el municipio de Francisco Len en Chiapas). En dichos municipios
por lo menos 4 de cada 10 personas enfrentaban tres o ms carencias sociales y perciban
un ingreso inferior a la lnea de bienestar mnimo, es decir, sin el ingreso suficiente para
adquirir los bienes indispensables para adquirir la canasta alimentaria bsica. El promedio
de poblacin en pobreza extrema en estos municipios fue de 63.1% en 2010.24
Pobreza alimentaria25 Meta Ms all del Milenio26

En el marco de los ODM plus suscritos por el gobierno de Mxico, ste se comprometi
a reducir la proporcin de la poblacin en situacin de pobreza alimentaria para 2015
a 15.7% en todo el pas. En 1989 la proporcin de hogares en esta situacin era de
31.5%; en 2010 se estim en 18.8% (21.5 millones de personas) y para 2012 esta
cifra ascendi a 19.7% (23.1 millones de personas). Cabe mencionar que la pobreza
alimentaria es mayor en las reas rurales y afecta en mayor medida a la poblacin
menor de 18 aos. En 2010, la pobreza alimentaria afectaba a 29.3% de la
poblacin rural, mientras que este porcentaje en las zonas urbanas era de 12.6%. De
igual forma, 26.4% de la poblacin menor de 18 aos se encontraba en situacin de
pobreza alimentaria, pero las disparidades son an mayores si se considera el tamao
de las localidades que habitaban, ya que 36.5% en las reas rurales y 18.7% en las
urbanas la padecan.
Desnutricin
La situacin nutricional de las nias y nios menores de 5 aos ha tenido avances
considerables en las ltimas dos dcadas en Mxico como resultado de varias
intervenciones gubernamentales entre las que destacan la vacunacin universal, el
suministro de hierro, cido flico y vitamina A, los programas de desparasitacin y las
transferencias monetarias condicionadas.
Entre 1988 y 2012, la desnutricin aguda (tambin conocida como emaciacin o bajo
peso para la talla) pas de 6 a 1.6% entre la poblacin menor de 5 aos. Dados estos
valores, la emaciacin no es considerada ya un problema de salud pblica en Mxico,
aunque persisten focos de desnutricin aguda en ciertas regiones y grupos de edad. Por
ejemplo, entre 3 y 5% de las nias y nios menores de un ao la presentan.27
22 La lnea de bienestar mnimo (lnea monetaria) permite identificar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de
alimentos, no podra adquirir lo indispensable para tener una nutricin adecuada.
23 Medicin municipal de pobreza 2010 del CONEVAL.
24 dem.
25 La pobreza alimentaria es la incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en
el hogar en comprar slo los bienes de dicha canasta (medicin de pobreza por ingresos).
26 Se trata de indicadores propuestos por Mxico entre 2003 y 2005 que representan un complemento a la lista oficial de las Naciones Unidas.
27 ENSANUT, 2012.
18
La desnutricin crnica o desmedro (baja talla para la edad) disminuy a la mitad de la

encontrada en 1988, situndose en 13.6% entre la poblacin de menores de 5 aos
en 2012 (1.5 millones de nias y nios). Sin embargo, detrs del promedio nacional
existen disparidades notorias en las regiones, con prevalencias que varan de 19.2% en
el sur hasta 8.9% en el norte del pas. La prevalencia ms alta de desnutricin crnica
se observa en las zonas rurales del sur del pas, donde casi 3 de cada 10 menores de 5
aos la presenta (27.5%).28
De 1988 a 2012, la proporcin de nios menores de 5 aos con insuficiencia ponderal
o desnutricin global (bajo peso para la edad) disminuy en 8 puntos (de 10.8 a 2.8%),
lo que significa que la meta establecida de alcanzar un promedio nacional de 5.4% de
prevalencia de insuficiencia ponderal en menores de 5 aos para 2015, ya se ha logrado.
Origen tnico
La prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos en hogares indgenas se

ubicaba en 33.1%, mientras que para los hogares no indgenas era de 11.7%29, es decir,
una diferencia de ms de veinte puntos porcentuales, que coloca en desventaja a las
nias y nios indgenas en un tema que afecta su potencial de crecimiento y desarrollo.
Dimensin geogrfica
En las zonas rurales del sur del pas es donde se registra la prevalencia de desnutricin
crnica ms alta entre los menores de 5 aos, 27.5%. Tambin en este caso se hace
notoria la diferencia entre los nios que habitan en zonas rurales o urbanas; en 2012,
11.1% de las nias y nios en edad preescolar de las reas urbanas y 20.9% en las reas
rurales la padeca.
28 dem.
29 dem.
19

Grfica 3. Porcentaje de nias y nios menores de 5 aos con desnutricin crnica, reas rurales y urbanas, 2012
50
45
40
35
30
25
20
15
10
Total
Urbano
Total Nacional
Yucatn
Zacatecas
Tlaxcala
Veracruz
Tabasco
Tamaulipas
Sonora
Sinaloa
Quintana Roo
San Luis Potos
Puebla
Quertaro
Oaxaca
Nuevo Len
Nayarit
Morelos
Michoacn
Estado de Mxico
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Guanajuato
Durango
Distrito Federal
Chiapas
Chihuahua
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California Sur
Baja California
Aguascalientes
Rural
Fuente: Elaboracin propia con base en la ENSANUT, 2012.
Mapa 2. Porcentaje de nias y nios menores de 5 aos con desnutricin global

o insuficiencia ponderal, por reas urbanas y rurales, 2012
Porcentaje de desnutricin
global < 5 aos
9.9
0.3 - 1.6
0.6
3.4
0.3
1.7 - 2.3
2.4 - 2.9
3.0 - 8.4
0.4
2.8
3.8
1.4
2.1
2.0
0.7
3.0
2.3
4.9
3.5
4.2
8.0
1.3
3.3
2.3 2.0
1.5
3.5
4.3
0.7 0.8
1.6 1.8
1.6 1.6
Urbano < 5 aos

Rural < 5 aos
1.5
Fuente: Elaboracin propia con base en la ENSANUT, 2012.
20
2.6 2.2
1.1
2.4
3.1
5.3
2.2
1.8
3.9
2.2
Nota: en el caso del Distrito Federal, la ENSANUT 2012 no reporta la desagregacin

por estrato rural y urbano. Por lo tanto el mapa no presenta este dato.
2.9
2.3
2.4
3.1 11.5
9.2
3.3
1.9
5.6
2.5
3.1
4.4
2.7
1.3
1.8 1.7
Ese mismo ao, los estados con la mayor incidencia de desnutricin crnica entre la
poblacin menor de 5 aos fueron Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla, donde por lo
menos 1 de cada 5 nios estaba afectado por este problema, acentundose el problema en las zonas rurales con al menos 1 de cada 3 nios en desnutricin crnica. Los
estados con menor prevalencia para ese grupo de edad fueron Colima y Sonora, con
menos de 6%.
Dentro de los propios estados tambin son persistentes las disparidades entre las
zonas urbanas y las rurales. En las zonas rurales de Chiapas, 44.2% de los nios menores de 5 aos padecen desnutricin crnica, frente a 14.8% en las zonas urbanas. En
Chihuahua, Puebla, Veracruz, Guerrero, Mxico, Quintana Roo y Campeche, el problema
de desnutricin crnica en menores de 5 aos es dos veces mayor en las zonas rurales
en comparacin con las zonas urbanas. Por otro lado, en estados como Nuevo Len y
Sonora, la prevalencia de desnutricin crnica es ms elevada en las zonas urbanas que
en las rurales.
Dimensin de gnero
En la poblacin en edad escolar (de 6 a 11 aos) no se observa ninguna evidencia de

disparidad de gnero en trminos de desnutricin. Sin embargo, a nivel nacional, la
prevalencia de anemia entre las adolescentes de 12 a 19 aos es mayor en comparacin
con la observada entre los varones (7.7% vs 3.6%).30
La informacin de la ENSANUT 2012 refiri que cerca de 765 mil menores de 5 aos del
cuartil de condiciones de bienestar bajo (25% de la poblacin ms pobre) tienen baja
talla (22.9%), 179 mil presentaron bajo peso (5.4%) y 64 mil 500 emaciacin (1.9%). La
diferencia en trminos de baja talla entre las nias y nios de este cuartil en comparacin
con los del cuartil con mejores condiciones de bienestar es de 9.3 puntos porcentuales
(22.9 vs 13.6%).31
Dimensin de ingreso
30 dem.
31 INSP. Estudio de magnitud de la desnutricin infantil, determinantes y efectos de los programas de desarrollo social 2007-2012, 2012.
21

ODM 2. Lograr
la enseanza
primaria
universal
Educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria):

Matrcula, asistencia y eficiencia terminal
Mxico se encuentra en camino de cumplir con las metas del ODM 2. La tasa neta de
matriculacin en la enseanza primaria (6 a 11 aos) en el ciclo escolar 2012-2013 fue
de 100%32, y la matriculacin universal en educacin primaria se alcanz desde 2010.
Las metas relativas a la proporcin de alumnos que comienzan el primer grado y llegan
al ltimo de enseanza primaria, as como las tasas de alfabetizacin de mujeres y
hombres entre 15 y 24 aos, estn en vas de ser alcanzadas para 2015.
Durante las ltimas cuatro dcadas, el promedio de escolaridad de los mexicanos se ha
incrementado en ms del doble, pasando de 3.4 aos en 1970 a 8.6 en 2010.33 Este indicador presenta diferencias significativas entre las entidades federativas; por ejemplo, en
2010 el promedio de escolaridad era de 10.5 aos en el Distrito Federal y 9.8 en Nuevo
Len, mientras que en Oaxaca era de 6.9 aos y en Chiapas de 6.7.34
Cobertura de educacin preescolar - Meta Ms all del Milenio

La aprobacin de la obligatoriedad de la educacin preescolar a partir del ciclo escolar
2004-2005 gener un rpido incremento en la tasa de matriculacin en este nivel educativo. Sin embargo, en el ciclo escolar 2011-2012 la cobertura neta35 a nivel nacional de
educacin preescolar (69.9%) segua estando por debajo de los niveles alcanzados en
la educacin primaria (109.9%) y la educacin secundaria (90.5%), pero superando la
32 Presidencia de la Repblica. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico, Informe de Avances, 2013.
33 Aos de escolaridad para la poblacin de 15 aos y ms.
34 Censo, 2010.
35 La tasa de cobertura neta estima la parte de la poblacin con las edades normativas o ideales que se matricula al nivel que hipotticamente
le corresponde.
22
UNICEF Mxico / Sebastin Belustegui
Mapa 3. Tasa de cobertura neta en educacin preescolar, ciclo 2011-2012

57.5 - 62.6
62.7 - 69.1
69.2 - 73.8
73.9 - 84.2
Fuente: Elaboracin propia con base en el Panorama Educativo de Mxico, INEE, 2012.
de la educacin media superior (64.3%).36 Este patrn se repiti en la mayora de los

estados, con excepcin de Guerrero, Oaxaca y Tabasco, en los cuales la cobertura de
36 Secretara de Educacin Pblica (SEP). Principales cifras del Sistema Educativo Nacional 2012-2013, 2013. Disponible en:
http://fs.planeacion.sep.gob.mx/estadistica_e_indicadores/principales_cifras/principales_cifras_2012_2013_bolsillo.pdf
23

educacin preescolar super la de la educacin secundaria. Los tres estados con la

menor cobertura neta en el nivel preescolar fueron Quintana Roo (57.5%), Chihuahua
(58.7%) y Baja California (58.8%).37
Origen tnico
Los promedios nacionales de asistencia escolar para los nios de 3 a 5 aos no

indican diferencias relevantes entre la poblacin indgena y no indgena. Mientras
que en el primer caso la asistencia escolar era de 72.2%, en el segundo ascenda a
73.1%.38 La asistencia escolar en este grupo de edad para la poblacin indgena ha
mejorado en los ltimos aos, ya que en 2008 exista una brecha de alrededor de 9
puntos porcentuales entre ambos subgrupos de poblacin a favor de la poblacin no
indgena.39
Dimensin geogrfica
En el ciclo escolar 2011-2012, cuatro estados superaron el 80% de cobertura neta en el

nivel preescolar (Tabasco, Guerrero, Chiapas y San Luis Potos), mientras que 18 estados40 se situaron por debajo del promedio nacional (69.8%) y diez estados41 presentaron
una cobertura de entre 70 y 80%.42
Entre el grupo de edad de 3 a 5 aos no se observa una diferencia relevante entre las
tasas de asistencia por tipo de localidad. En las zonas urbanas la asistencia escolar es
de 73.3% y en las rurales de 72.1%.43 En los ltimos aos se ha mejorado la asistencia
escolar para las zonas rurales, ya que en 2008 exista una brecha de cuatro puntos
porcentuales a favor de las zonas urbanas.44
Dimensin de gnero
No se observan brechas de gnero significativas en este nivel (las nias tienen una
ventaja de menos de 2 puntos porcentuales).45
Cobertura de educacin primaria

Segn datos del ciclo escolar 2011-2012, el promedio nacional de la matrcula neta en
primaria alcanz 100%. Para el ciclo escolar 2011-2012, la tasa de eficiencia terminal
fue de 95.1% y la tasa de desercin 0.7%, en trminos absolutos, lo que significa que
aproximadamente 100 mil nios abandonaron la escuela primaria. Al mismo tiempo,
persiste una proporcin importante de nias y nios en este nivel educativo que se
encuentra en situacin de rezago en trminos de aprendizaje.46
En trminos de cobertura o matriculacin neta en primaria, 14 entidades presentaban
tasas menores a 100% en el ciclo escolar 2011-2012, aunque sus cifras era igualmente
elevadas. Por ejemplo, Michoacn registr 94.7%, Chihuahua 95.3%, Baja California
Sur 95.7% y Quintana Roo 95.8%.47 Lo anterior podra indicar un menor nmero de
inscripciones, pero tambin un mayor nmero de estudiantes en grados escolares que
no les corresponden de acuerdo con su edad (extraedad).
Origen tnico
No se aprecian diferencias considerables en la asistencia escolar entre la poblacin

indgena y no indgena: 98% (1.5 millones) de las nias y nios indgenas del pas entre
6 y los 11 aos asista a la escuela en 2012, en comparacin con 98.9% (12.7 millones)
de nias y nios no indgenas en el mismo rango de edad.48
Dimensin geogrfica
37 INEE. Panorama educativo de Mxico 2012, 2013. Disponible en: http://publicaciones.inee.edu.mx/buscadorPub/P1/B/111/P1B111.pdf

38 ENIGH, 2012.
39 ENIGH, 2008.
40 Quintana Roo, Chihuahua, Baja California, Sonora, Tamaulipas, Veracruz, Baja California Sur, Estado de Mxico, Colima, Aguascalientes,
Durango, Morelos, Nayarit, Tlaxcala, Campeche, Sinaloa, Michoacn y Guanajuato.
41 Jalisco, Hidalgo, Coahuila, Puebla, Nuevo Len, Quertaro, Yucatn, Oaxaca, Zacatecas y Distrito Federal.
42 INEE, Panorama Educativo de Mxico 2012, 2013.
43 ENIGH, 2012.
44 ENIGH, 2008.
45 INEE, 2013. Op. cit.
46 dem.
47 dem.
48 ENIGH, 2012.
24
Mapa 4. Tasa de cobertura neta en educacin primaria, 2011-2012

94.7 - 97.9
98.0 - 100.7
100.8 - 102.4
102.5 - 108.5
88.3 - 94.3
94.4 - 95.7
95.8 - 97.4
97.5 - 108.2
UNICEF Mxico/Mauricio Ramos
Mapa 5. Eficiencia terminal en educacin primaria, 2010-20111
1 Es posible que el indicador tome valores mayores a 100

debido a que los egresados, adems de provenir de los
matriculados determinado nmero de ciclos atrs, tambin
provienen de otras cohortes escolares. El registro de alumnos de otras
cohortes puede originarse por la migracin interestatal o bien entre tipos de
servicio o modelo educativo.
No existen diferencias significativas en trminos de asistencia escolar en primaria entre

reas urbanas y rurales. En promedio, la asistencia en las reas rurales es de 98.1%,
frente a 99% en las reas urbanas.49
Dimensin de gnero
Aunque la brecha en la desercin escolar en primaria es a favor de las mujeres (0.2

puntos porcentuales) la diferencia no resulta significativa. En todas las entidades, las
nias presentan una tasa de cobertura neta ligeramente ms alta que los nios (101.6%
vs 100.3%).50
49 dem.
50 INEE, 2012. Op. cit.
25

Mapa 6. Tasa de cobertura neta en educacin secundaria, 2011-2012

65.9 - 76.7
76.7 - 80.1
80.2 - 82.5
82.6 - 98.1
Eficiencia terminal en primaria51
La eficiencia terminal promedio en primaria en el ciclo escolar 2011-2012 fue de 95.1%,

lo que indica que aproximadamente 4.9% de las nias y nios no completa en el tiempo
previsto este nivel educativo.52
Dimensin geogrfica
En el ciclo escolar 2010-2011, la eficiencia terminal promedio nacional ascendi a 94.9%,

11 estados se encontraban por debajo del promedio nacional, tres de los cuales presentaron cifras por debajo de 90% (Oaxaca, Chiapas y Guerrero).53
Dimensin de gnero
Las nias presentan una tasa promedio de eficiencia terminal ligeramente mayor que la
de los nios (95.6% vs 94.3%).54
Cobertura de educacin secundaria - Meta Ms all del Milenio

La tasa de cobertura neta en educacin secundaria en el ciclo escolar 2011-2012 fue de
79.8%, la tasa de desercin de 5.5% y la eficiencia terminal de 84.1%. En trminos
absolutos, existen 1.3 millones de adolescentes que no se matriculan en este nivel y
aproximadamente 300 mil lo abandonan.55
Trece entidades presentan una cobertura neta menor al promedio nacional, siendo
las ms rezagadas Chiapas (65.9%), Oaxaca (70.9%), Guerrero (71.4%), Michoacn
(72.6%) y Veracruz (74.4%).
Origen tnico
La tasa de asistencia escolar en el grupo de 12 a 14 aos para los adolescentes indgenas fue de 87.2% en 2012 y para los no indgenas de 94.1%. Sin embargo, si slo se
contabiliza a la poblacin en ese grupo de edad que asiste al nivel secundaria, que es
la edad normativa para cursar ese nivel educativo, las diferencias se hacen ms evidentes: 69.3% de los adolescentes indgenas de entre 12 y 14 aos asiste a la secundaria,
mientras que 83.9% de los adolescentes no indgenas cursaba dicho nivel educativo,
lo que representa una diferencia de casi 15 puntos porcentuales.56
51 La eficiencia terminal permite conocer el porcentaje de alumnos que terminan un nivel educativo de manera regular (dentro del tiempo establecido).
52 INEE. Panorama Educativo de Mxico 2012, 2013.
53 dem.
54 dem.
55 INEE. 2013. Op. cit.
56 ENIGH, 2012.
26
Dimensin geogrfica
Si nicamente se considera la asistencia al nivel secundaria del grupo de edad de 12 a

14 aos, existen diferencias en trminos de asistencia entre las zonas urbanas y rurales.
En las primeras la tasa ascenda a 84.5% en 2012, en las segundas a 76.2%.57
Dimensin de gnero
Las tasas netas de cobertura son mayores en el caso de las nias que los nios en
todos los niveles escolares; sin embargo, comienzan a acentuarse en la secundaria, con
diferencias de 3 puntos porcentuales (81.3% contra 78.4%).58 Mientras 60.6% de las
mujeres complet la educacin secundaria, slo 55.8% de los varones lo consigui.59
De acuerdo con el Mdulo de Trabajo Infantil de la ENOE 2011, exista 1 milln de adolescentes de entre 14 y 17 aos que no estudiaban ni trabajaban, lo que representaba
11.9% de la poblacin total en ese rango de edad. 69.9% eran mujeres, es decir, 2 de
cada 3 personas en esta situacin.
Asimismo, es importante considerar que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Juventud (ENJUVE) 2010, 1,930,170 adolescentes entre 12 y 18 aos no estudiaban ni
trabajaban, lo que representaba 6% de la poblacin total de 12 a 15 y 17.7% del total
de los que tenan de 16 a 18. Las mujeres representaban dos terceras partes de la
poblacin en ese rango de edad que no estudiaba ni trabajaba (64%), comparado con un
tercio de los hombres (36%). 5.1% de las mujeres que no estudiaban ni trabajaban en
el grupo de edad de 12 a 15 haba tenido hijos, mientras que esta proporcin ascenda a
26.7% en el caso de las adolescentes de 16 a 18 aos. En el caso de los hombres, esas
cifras ascendan a 2.6 y 2.2%, respectivamente.
Dimensin de ingreso
Considerando exclusivamente la asistencia al nivel secundaria, 75.5% de las y los adolescentes en situacin de pobreza asistan a la escuela secundaria en 2012, en contraste
con 86.1% de las y los adolescentes que no se encontraban en esta situacin.60
Eficiencia terminal en secundaria - Meta Ms all del Milenio

En el ciclo escolar 2011-2012, la tasa de eficiencia terminal ascendi a 84.1%61 y la tasa
de terminacin a 79%, es decir alrededor de 8 de cada 10 estudiantes lograba concluir la
secundaria en el tiempo normativo. Los ndices de reprobacin en este nivel educativo
siguen siendo relativamente elevados en comparacin con la primaria, estimndose en
7.4 y 2.4%, respectivamente.62
Calidad acadmica en primaria y secundaria: la experiencia de la prueba ENLACE
A pesar del progreso que Mxico ha alcanzado en la cobertura de educacin bsica, persisten retos significativos para garantizar las condiciones necesarias para disponer de una
oferta de educacin de calidad, que asegure resultados equitativos de aprendizaje para toda
la poblacin independientemente de sus ingresos, origen tnico o ubicacin geogrfica.
Existen grandes brechas de desempeo entre los estudiantes que asisten a diferentes modalidades educativas (privadas, pblicas, generales, telesecundarias o escuelas indgenas),
lo cual es reflejo de las diferencias en la calidad de dichas modalidades, entre otros factores.
El gobierno de Mxico, en el marco de las Metas Ms all del Milenio, se comprometi
a reducir en 20% la proporcin de alumnos de sexto grado de primaria en el nivel insuficiente (por debajo del bsico) de logro acadmico en espaol y matemticas, de acuerdo
con las Evaluaciones Nacionales del Examen para la Calidad y el Logro Acadmico (EXCALE)63 entre 2005 y 2020. EXCALE se aplica de forma escalonada entre diferentes grados
y niveles educativos, de forma que cada cuatro aos se evala a un mismo grado. Entre
2005 y 2009 se alcanz la meta programada para 2020 (14.4% en el caso de espaol y
57 dem.
58 ENIGH, 2012.
59 INEE, 2012. Op. cit.
60 ENIGH, 2012.
61 La meta al 2015 es del 90% por lo que el avance se considera insuficiente.
62 SEP. Principales cifras del Sistema Educativo Nacional 2012-2013. Disponible en: http://fs.planeacion.sep.
gob.mx/estadistica_e_indicadores/principales_cifras/principales_cifras_2012_2013_bolsillo.pdf
63 La prueba EXCALE permite diagnosticar el nivel de conocimiento de los estudiantes sobre el currculo en 3 de preescolar, 3 y 6 de primaria
y 3 de secundaria. La informacin es representativa para los estudiantes del pas en su conjunto, por entidad federativa y estrato muestral.
27
UNICEF Mxico / Andy Richter

13.9% en el caso de matemticas), al pasar de 18% en 2005 a 14.1% en 2009 en espaol y de 17.4 a 12.3% en matemticas.64 No obstante, en todos los niveles educativos
existen brechas en el aprovechamiento escolar relacionadas con el tipo de servicio al que
asisten los estudiantes. As, los cursos comunitarios, la educacin indgena, las escuelas
rurales y las telesecundarias son las que, por lo general, presentan los mayores retos.
Adems de las pruebas EXCALE, en los ltimos aos se aplic en Mxico otra herramienta de medicin de avances en trminos de la calidad educativa, la Evaluacin
Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) que, a diferencia de
EXCALE, es un instrumento censal, estandarizado, de aplicacin anual, que enfatiza
los resultados de cada estudiante y no tanto los del sistema educativo en su conjunto.
Si bien en fechas recientes se ha anunciado la suspensin de la prueba ENLACE y se
discute acerca de una nueva estrategia de evaluacin del aprovechamiento escolar, vale
la pena sealar que los resultados de los ltimos aos permiten visibilizar la situacin de
las nias, nios y adolescentes que enfrentan mayores desventajas en el acceso a servicios pblicos de calidad asociados con el cumplimiento de sus derechos. El siguiente
anlisis se realiz con base en los resultados de la prueba ENLACE de 2013.
Origen tnico y dimensin geogrfica
Segn datos de 2013, 69.3% y 58.8% de los alumnos de tercero de primaria de las
escuelas indgenas obtuvo resultados entre elemental e insatisfactorio en la prueba ENLACE para espaol y matemticas, respectivamente. Mientras que estos porcentajes
fueron de 32.6% y 31.7% en el caso de los alumnos de escuelas privadas. Esta brecha
aumenta para los alumnos de sexto grado.65
En 2013, el promedio nacional de estudiantes de sexto grado de primaria que obtuvieron
la calificacin excelente en espaol en la prueba ENLACE fue de 8.4%, mientras que
los resultados reprobatorios alcanzaron 14.1%. Sin embargo, 43.1% de los estudiantes
de escuelas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)66 obtuvieron la calificacin insuficiente, mientras que en las escuelas indgenas esta cifra fue de 36%.67
Diversas investigaciones muestran que las nias y nios indgenas que no hablan espaol apenas alcanzan a concluir la mitad de los grados escolares que completan los
indgenas que s hablan espaol. Por ejemplo, en 2013, 32.4% de los nios de escuelas
indgenas en primaria obtuvo una calificacin reprobatoria en espaol, 45% calific
como elemental, 19.9% como bueno y solamente el 3.5% obtuvo excelente.68
65 SEP. Estadsticas ENLACE 2013. Disponibles en: http://www.enlace.sep.gob.mx/content/ba/pages/estadisticas/
66 Las escuelas CONAFE operan en el contexto de zonas rurales, comunidades pequeas y apartadas y poblaciones de extrema marginalidad
y pobreza, as como de una gran diversidad lingstica y cultural.
67 SEP. Estadsticas ENLACE 2013.
68 dem.
28
Grfica 4. Porcentaje de estudiantes de sexto grado de primaria que calificaron en los dos niveles ms
bajos en el examen de espaol de la prueba ENLACE, en escuelas indgenas y privadas, 2013
100
90
80
70
60
50
40
30
20
Nacional
Yucatn
Zacatecas
Tlaxcala
Veracruz
Tamaulipas
Sonora
Tabasco
Sinaloa
Quintana Roo
San Luis Potos
Puebla
Quertaro
Oaxaca
Nayarit
Nuevo Len
Morelos
Michoacn
Estado de Mxico
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Durango
Guanajuato
Distrito Federal
Chiapas
Chihuahua
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California
Baja California Sur
Aguascalientes
10
Alumnos de primarias indgenas con logro "insuficiente o elemental"

Alumnos de primarias privadas con logro "insuficiente o elemental"
1. Nota: La prueba ENLACE 2013 se aplic a 94.4% de los alumnos y 89.9% de los planteles programados en 32 entidades federativas. En el caso de Oaxaca, participaron slo
los centros comunitarios administrados a nivel federal por el CONAFE, por lo que no se incluye la informacin en la grfica.
2. Para el caso de la informacin de primaria indgena se consideraron nicamente los estados que cuentan con esta modalidad y por tanto slo aparecen stos en la grfica.
Fuente: Elaboracin propia con base en SEP. ENLACE 2013.
Dimensin de ingreso69
En 2013, el promedio nacional de estudiantes de tercer grado de secundaria que lograron una calificacin excelente en el rea de espaol en la prueba ENLACE fue de 0.9%;
mientras que 15.9% obtuvo la calificacin bueno, 43.6% logr obtener elemental y
39.6% de los estudiantes reprob la prueba. Si se consideran los resultados de la prueba por modalidad de escuela, los resultados acentuan la diferencia entre las diferentes
modalidades; en las escuelas privadas 34.3% de los estudiantes obtuvo la calificacin
excelente o bueno mientras que en el caso de las escuelas generales esta misma
calificacin slo la obtuvo el 14.9% de los estudiantes, asimismo 15.10% y 15.5% de
los estudiantes en escuelas tcnicas y telesecundarias, respectivamente, lograron esta
calificacin. La diferencia no es menor si adems se considera que las escuelas tcnicas
y telesecundarias normalmente se encuentran en zonas rurales y por tanto los estudiantes que presentan un mayor rezago en espaol son los que habitan esta zona.

En 2010, 52.5% de los nios de 3 a 5 aos que vivan en los 125 municipios con menor
IDH no asista a la escuela (en comparacin con el promedio nacional de 45%); la no
asistencia escolar para las nias y nios de entre 6 y 11 aos fue de 7.6% (contra 3% promedio nacional). La inasistencia en el grupo de 12 a 14 aos fue de 16.1% (contra 8.2%
nacional) y entre los adolescentes de 15 a 17 aos esta proporcin ascendi a 49.5%
(contra 32.9% nacional), reflejando brechas importantes en el ejercicio del derecho a la
educacin entre la poblacin infantil y adolescente que vive en esos municipios.70
Los aos promedio de escolaridad para los 125 municipios fueron, en 2010, 4.3, mientras que a nivel nacional ascendieron a 8.6.
69 En ausencia de informacin desagregada que permita asociar a los estudiantes con sus respectivos niveles de ingreso y su logro acadmico, las distintas modalidades educativas se consideraron como un proxy de los niveles de ingreso.
70 Censo, 2010.
29

ODM 3. Promover
la igualdad de
gnero y el
empoderamiento
de la mujer
Eliminar las desigualdades entre los sexos en
la enseanza primaria y secundaria
En trminos generales, Mxico ha cumplido con las metas relacionadas con la igualdad
de gnero en materia educativa, alcanzando en el ciclo escolar 2012-2013 una razn
entre mujeres y hombres de 0.958 en la educacin primaria, de 0.980 en secundaria, de
1.011 en media superior y 0.973 en educacin superior.71
La razn entre nias y nios en primaria es igual a la observada en la estructura demogrfica para la poblacin en edad de cursar este nivel educativo (0.958 contra 0.959), es
decir, no hay diferencia en la asistencia a la escuela entre nios y nias ya que la razn
obtenida es practicamente uno lo que significa que el nmero de nios no es mayor que
el de las nias.
Entre 1990 y 2012, la razn nianio en secundaria pas de 0.950 a 0.980, lo que implica que la brecha de gnero experiment una variacin a favor de las adolescentes.72 Sin
embargo, existen diferencias significativas entre las entidades, por ejemplo, en Chiapas
la relacin de nias por nios fue de 0.918, mientras que en Morelos lleg a 1.007.
De acuerdo con la ENIGH 2012, en el grupo de 15 a 17 aos, la tasa de asistencia escolar
era de 67.1% (66.9% para los hombres y 67.3% para las mujeres). La relacin mujer por
72 La estructura demogrfica muestra una razn de nia por nio de entre 12 y 14 aos de 0.967.
30
hombre en el nivel medio superior para 2012 ascendi a 1.01, es decir el nmero de estudiantes mujeres supera al de hombres. A nivel estatal existen variaciones importantes
en dicho indicador, por ejemplo en Nuevo Len esta relacin es de 0.887, y en Quertaro
y Morelos es de 1.062.73
Las diferencias persisten conforme aumenta la edad y se avanza en los niveles educativos. A nivel nacional, la razn entre mujeres y hombres en el nivel superior (20 a 24
aos de edad) para 2012 fue de 0.973, observndose diferencias a nivel estatal; siendo
Coahuila la entidad con menor proporcin de mujeres (0.862) y en San Luis Potos, Guanajuato, Aguascalientes, Oaxaca, Mxico, Colima, Morelos, Puebla, Hidalgo, Guerrero y
Tlaxcala las mujeres superan en nmero a los hombres.74
Proporcin de mujeres en la Cmara de Diputados

y el Senado - Metas Ms all del Milenio
Mxico an no tiene una representacin femenina en cargos de eleccin popular acorde
con su peso demogrfico. En 1996, 2002 y 2008 fueron aprobadas varias reformas al
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en relacin con
la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para ser electos. Lo anterior
se ha visto reflejado paulatinamente en la participacin poltica de las mujeres a nivel
73 Presidencia de la Repblica, 2013. Op. cit.

74 dem.
31

Grfica 5. Participacin femenina en

cargos de eleccin popular 1988-2012
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
1988
1994
2000
2006
2012
Proporcin de mujeres en
la Cmara de Diputados
Proporcin de mujeres en
la Cmara de Senadores
Grfica 6. Diputados locales

por sexo, 2004-2011
1000
900
800
700
600
nacional, rebasando en 2012 la meta mnima internacional recomendada de al menos

30% de legisladoras en ambas cmaras.
500
En la Cmara de Diputados, la participacin femenina aument de 16.2% en el ao 2000

a 37.4% en el ao 2012, lo que signific un incremento de 80 a 187 diputadas de un total
de 500 legisladores. En el Senado el nmero de senadoras aument entre 2000 y 2012
de 15.6% a 34.4%, al pasar de 20 a 44 de un total de 128 legisladores.
400
300
200
La tasa de participacin femenina en las legislaturas locales es inferior a la registrada a

nivel federal. De 2004 a 2011, el porcentaje de diputadas locales aument de 17.2% a
22.4%.75
100
0
Fuente: Elaboracin propia con base en Presidencia de la Repblica, 2013. Los

Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico, Informe de Avances 2013.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Hombres
Mujeres
Fuente: INMUJERES, Sistema de Indicadores de Gnero.
Cabe sealar que la reforma constitucional en materia poltico-electoral aprobada en diciembre de 2013 establece que la ley general que regule los procedimientos electorales
sentar las reglas para garantizar la paridad entre gneros en candidaturas a legisladores
federales y locales, por lo que se espera que se registre un avance en la representacin
poltica de las mujeres en los prximos aos.
Por otra parte, la toma de decisiones en el hogar es un aspecto importante a considerar
en el anlisis de los derechos de la mujer y la igualdad de gnero. La Encuesta Nacional
75 INMUJERES. Estadsticas disponibles en: http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/index.php
32
Grfica 7. Toma de decisiones en casa o en una relacin de pareja (porcentajes), 2011

Quin decide, la mayor parte de las veces, en el hogar o en su relacin de pareja
...cuntos hijos tener?
...quin debe usar los mtodos anticonceptivos?
si se usan anticonceptivos?
...cundo tener relaciones sexuales?
...cambiarse o mudarse de casa o ciudad?
...sobre los permisos a las hijas e hijos?
...qu hacer con el dinero que l gana?
...cmo se gasta o economiza el dinero?
...si puede participar en la vida social o poltica de su comunidad?
...si puede comprar cosas para usted?
...qu hacer con el dinero que usted gana o del que dispone?
...si usted puede salir de su casa?
...si usted puede trabajar o estudiar?
0.0
Ambos
10.0
Slo el
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
Slo ella
Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta Nacional de la Dinmica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH), 2011.
sobre la Dinmica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) 2011 mostr que las
mujeres toman decisiones sobre una serie de cuestiones tales como la utilizacin de los
recursos econmicos, aspectos relacionados con el trabajo o el estudio y la vida social
y poltica, mientras en otros las decisiones son tomadas conjuntamente por las parejas.
Por otra parte, la Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico (ENADIS) aplicada
en 2010, demostr que 3 de cada 10 mujeres piden permiso o consejo a algn miembro
de su familia para decidir cmo votar o si usar mtodos anticonceptivos. La misma
encuesta mostr que, de acuerdo con las y los encuestados, el principal problema que
afecta a las mujeres en Mxico es el desempleo (21.2%), seguido por la violencia, el
maltrato, el abuso y el acoso (11.6%). De la poblacin encuestada, 9.9% consider que
la discriminacin es el problema ms importante que enfrentan las mujeres. Otro resultado de esta encuesta fue que 6.1% de la poblacin mexicana considera que golpear
a una mujer est completamente justificado, mientras que 5.4% lo considera ligeramente justificado. Un total de 88.2% dijo que no se justificaba en ninguna circunstancia.
La violencia que afecta a las mujeres parece ser mucho mayor en las zonas urbanas,
aunque esto podra deberse a que este problema es reportado ms frecuentemente
en las zonas urbanas y, por lo tanto, es ms visible. De acuerdo con la ENDIREH 2011,
las mujeres de las ciudades presentan un riesgo 1.6 veces mayor de sufrir violencia
emocional y 1.37 veces mayor de sufrir violencia econmica, en comparacin con las
mujeres del mbito rural.76
Grfica 8. Prevalencia de violencia

en contra de las mujeres unidas
mayores de 15 aos durante los
ltimos 12 meses, por tipo de violencia
y mbito rural y urbano, 2011
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
De acuerdo con el anlisis de la ENDIREH 2011 realizado por el Instituto Nacional de

las Mujeres (INMUJERES), la violencia emocional y econmica tienen una mayor prevalencia en el mbito urbano, en los estratos socioeconmicos bajos, entre las mujeres
menores de 20 aos y con un nivel educativo bajo. Por otro lado, la violencia fsica y
sexual tienen una prevalencia mayor entre las mujeres de estrato socioeconmico bajo,
que reciben remesas internacionales y si son mayores que su pareja por 5 aos o ms.
0.0
Emocional
Nacional
Econmica
Rural
Fsica
Sexual
Urbano
Fuente: INMUJERES. Retratos de la violencia contra las mujeres en

Mxico, Anlisis de Resultados de la ENDIREH, 2011.
76 INMUJERES. Retratos de la violencia contra las mujeres en Mxico, Anlisis de Resultados de la ENDIREH, 2011.
33
34

ODM 4.
Reducir la
mortalidad
infantil
Mortalidad infantil
Al analizar los indicadores nacionales se observa que el pas ha progresado de manera
constante en la reduccin de la mortalidad infantil. La eficacia de algunos programas de
salud pblica ha colocado al pas en camino de alcanzar la meta de los ODM en este
tema para el ao 2015. Entre 1990 y 2012, la tasa de mortalidad en nios menores de
5 aos (TM<5) se redujo en 61%, al pasar de 41 por cada mil nacidos vivos a 16.1. Por
otro lado, en ese mismo periodo, la tasa de mortalidad infantil (nios menores de 1 ao,
TMI) se redujo de 32.5 por cada mil nacidos vivos a 13.3.77
Otro de los indicadores incluidos en este ODM es el relacionado con la proporcin de
nios de un ao de edad vacunados contra el sarampin (vacuna triple viral contra el
sarampin, la rubeola y la parotiditis), que ha tenido tambin una tendencia favorable
entre 1990 y 2012, al pasar de 73.8% a 86.8%78, con una cobertura de 88.7% para los
nios y las nias de hasta 5 aos.79
El esquema de vacunacin de Mxico es uno de los ms completos en el mundo,
con coberturas de vacunacin que alcanzan 96.7% para tuberculosis, 94.7% para hepatitis B, 90.2% para vacuna pentavalente y 88% para neumococo en los nios de
hasta 2 aos.80 En el caso de los nios de un ao de edad, en 2012 86.5% contaba
con el esquema bsico completo de vacunacin. Las coberturas por vacuna individual y
por esquema completo no muestran diferencias significativas entre los estratos urbano
y rural, y son muy similares a las registradas en el plano nacional, sin embargo s se
encuentran diferencias relevantes entre las entidades. Por ejemplo, en el caso de la
proporcin de nios de un ao de edad con esquema bsico completo de vacunacin,
77
78
79
80
Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx

dem.
ENSANUT, 2012.
dem.
35

Mapa 7. Tasa de mortalidad infantil y tasa de mortalidad en menores de 5

aos, por entidad federativa y grado de marginacin, 2012
Grado de marginacin
Muy bajo
Bajo
Medio
Alto
Muy alto
Tasa de mortalidad infantil

9.40 - 10.92
10.93 - 12.25
12.26 - 13.60
13.61 - 16.69
Tasa de mortalidad infantil
en menores de 5 aos
11.76 - 13.49
13.50 - 14.81
14.82 - 17.24
17.25 - 20.53
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin General de Informacin en Salud, SS/Consejo Nacional de Poblacin.
sta ascendi en 2012 a 94.9% en el Distrito Federal, en comparacin con Nayarit,

donde fue de 78.9%81.
Cabe sealar que las enfermedades diarreicas agudas (EDAS) y las infecciones respiratorias agudas (IRAS), por mucho tiempo las principales causas de mortalidad infantil en
Mxico, se han abatido drsticamente. No obstante, dichas enfermedades persisten
como problemas de salud relevantes en los nios. La tasa de mortalidad infantil para
menores de 5 aos por EDAS82 pas de 56.4 en 1995, a 8.9 en 2011 por cada 100 mil
nios menores de 5 aos. En el caso de las IRAS83, la disminucin ha sido menor pero
igualmente significativa, al pasar de 92.1 en 1995, a 22.7 en 2011 por cada 100 mil nios
menores de 5 aos.84
De acuerdo con la ENSANUT 2012, el grupo con mayor prevalencia de diarreas era el
de los nios de un ao, mientras que la prevalencia en las zonas rurales fue de 12.3 y
10.5% en las urbanas. Por otro lado, las IRAS tienen una prevalencia de 43.3% en zonas
rurales y de 45.4% en zonas urbanas, existiendo diferencias relevantes entre entidades.
Destaca la prevalencia de neumona que es mayor en las nias y nios de 12 a 23 meses
de edad.
Dimensin geogrfica
A pesar de que la tasa nacional de mortalidad infantil para menores de 5 aos, ha tenido
decrementos considerables, existen estados principalmente de la regin sur del pasdonde dicha tasa contina siendo elevada: Oaxaca (20.5), Puebla (19.7), Chiapas (19.5)
81
82
83
84
36
Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx

En 2010 se present como la quinta causa de mortalidad infantil en Mxico.
Las IRAS son la principal causa de morbilidad infantil.
Secretara de Salud. Informe de Labores, 2013.
Grfica 9. Tasa de mortalidad infantil1, 2006-2011

34.8
35
34.6
34.3
31.2
29.5
30
30.3
25
20
16.2
15.7
15.1
14.6
14.1
13.7
2008
2009
2010
2011
15
10
2006
2007
Nacional
125 municipios con menor IDH
1 Tasa por mil nacidos vivos. Menores de 1 ao.

Fuente: Elaboracin propia con base en Secretara de Salud, Rendicin de cuentas, 2011.
y Guerrero (19.4),85 que se caracterizan por contar con mayores niveles de pobreza y
marginacin, as como por tener una presencia considerable de poblacin indgena.
UNICEF Mxico / Mnica Sayrols
Origen tnico
En 2010 la tasa de mortalidad infantil a nivel nacional para los nios no indgenas era
de 14 decesos de menores de un ao por cada mil nacidos vivos, pero para los nios
indgenas era de 22.8, es decir, que antes de cumplir un ao de vida el riesgo de morir
de los nios indgenas era casi el doble del observado entre los no indgenas.86
Datos relevantes de la situacin en los 125 municipios con menor IDH

De 2006 a 2011, la mortalidad infantil en los 125 municipios con menor IDH del pas
registr una reduccin de 12.9%. Sin embargo, el riesgo de morir antes de cumplir un
ao de edad en dichos municipios sigue siendo dos veces mayor en comparacin con
el nivel nacional.87
La tasa de mortalidad infantil para los 125 municipios con menor IDH presenta diferencias importantes entre dichos municipios. Por ejemplo, los municipios del estado
de Puebla presentaron la tasa de mortalidad infantil ms alta, con 54.1 defunciones
de menores de un ao por cada mil nacidos vivos. Es decir, el riesgo de morir antes
de cumplir un ao es 1.8 veces ms alto respecto al riesgo para la totalidad de los 125
municipios, y 3.9 veces mayor al que se reporta a nivel nacional.88
85 Tasa por cada mil nacidos vivos. Secretara de Salud, Direccin General de Informacin en Salud.
Disponible en www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx
86 PNUD. Informe sobre desarrollo humano de los pueblos indgenas en Mxico, 2010.
87 Secretaria de Salud. Rendicin de cuentas, 2011.
88 dem.
37
38

ODM 5.
Mejorar la
salud materna
esde 1990 la razn de mortalidad materna (RMM) ha disminuido de 88.7 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos a 42.3 en 2012. Considerando
que la meta para 2015 es de 22.2, esto constituye un avance de 70%.89 Ante
esa tendencia, es poco probable que el pas cumpla con la meta establecida
para el 2015.
Como muestra la siguiente grfica, la mortalidad materna representa una parte cada vez
ms importante del total de muertes a medida que aumenta la edad de la mujer, especialmente a partir de los 35 aos. Sin embargo, es importante destacar que la mortalidad
materna tambin es elevada entre las adolescentes. Las razones relativamente altas de
mortalidad materna entre las adolescentes (66.6 por cada 100 mil nacidos vivos en el
caso del grupo de 10 a 14, y de 34.4 en el de 15 a 19) son de particular preocupacin para
UNICEF no slo porque evidencian importantes barreras de acceso a los servicios de
salud, adems de la violacin de sus derechos sexuales y reproductivos, sino tambin
porque repercuten directamente sobre el bienestar de nias y nios.
Otro indicador relativo a la mortalidad materna es la proporcin de partos con asistencia
de personal de salud capacitado, que ha experimentado mejoras al pasar de 76.7% en
1990 a 96% en 2012.90
Dimensin geogrfica
En 2012, las entidades donde la mortalidad materna fue mayor al promedio nacional
fueron: Estado de Mxico, Campeche, Nayarit, Chihuahua, Aguascalientes, Yucatn,
Quintana Roo, Puebla, Veracruz, Durango, Tlaxcala, Chiapas, Oaxaca y Guerrero. La
mayora de estas entidades se caracterizan por contar con localidades rurales y aisladas
y con altos grados de marginacin.
89 Sistema de informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Disponible en: www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx
90 dem.
39

Grfica 10. Razn de mortalidad materna (RMM) por grupo etario, 2011
160.0
148.3
140.0
127.2
120.0
100.0
85.6
80.0
66.6
60.0
54.5
40.0
34.4
37.3
28.4
20.0
-
10 a 14
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
Razn de mortalidad materna

(defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos)
Fuente: Secretaria de Salud, Bsqueda Intencionada y Reclasificacin de Muertes Maternas en Mxico, Informe 2011.
Estados como Sinaloa, Aguascalientes y Morelos, presentan porcentajes de muertes

maternas adolescentes (menores de 19 aos) muy altos en comparacin con otros grupos etarios, representando 50% de las muertes maternas en el primer caso y alrededor
de 40% en las otras dos entidades.91
Las tres entidades con grado de marginacin muy alto son las que mayor razn de
mortalidad materna presentan: Chiapas (60.6), Oaxaca (65.3) y Guerrero (75.9).92 Dichos
estados todava presentan una proporcin de partos con asistencia de personal sanitario
capacitado de menos de 90%. Dadas estas disparidades, la probabilidad de morir para
una mujer por causas obsttricas es tres veces mayor en un estado del sureste que en
un estado del norte. No obstante, en algunas entidades con un grado de marginacin
muy bajo, como el Distrito Federal o Coahuila, o bajo, como Aguascalientes, se registran
RMM relativamente altas (40.1, 34.4 y 47.7 por cada 100 mil nacidos vivos, respectivamente).
Origen tnico
En 2011, 16% de las mujeres que murieron por causas maternas hablaba alguna lengua
indgena. En estados como Nayarit, Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero, al menos 4 de
cada 10 mujeres que fallecieron por causas obsttricas hablaban una lengua indgena,
siendo para Nayarit el porcentaje ms alto (60%).93
Los estados con mayor concentracin de poblacin indgena son los que presentan los
peores indicadores de marginacin, pobreza y desarrollo humano y tienen las razones
ms altas de mortalidad materna: Chiapas, Oaxaca y Guerrero.
91 Secretara de Salud. Bsqueda Intencionada y Reclasificacin de Muertes Maternas en Mxico, Informe 2011.
92 Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). ndices de Marginacin. Mxico, 2012.
Disponible en: www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Indices_de_Marginacion y Presidencia de la
Repblica. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico, Informe de Avances, 2013.
93 Secretara de Salud. Bsqueda Intencionada y Reclasificacin de Muertes Maternas en Mxico, Informe 2011.
40
Mapa 8. Razn de mortalidad materna por entidad federativa y grado de marginacin, 2012
Grado de marginacin
Muy bajo
Bajo
Medio
Alto
Muy alto
Razn de mortalidad materna

19,80 - 31.50
31.51 - 41.49
41.50 - 50.65
50.66 - 99.40
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin General de Informacin en Salud y el Consejo Nacional de Poblacin, 2012.
Dimensin de ingresos
En 2011, a nivel nacional, la mayora de las muertes maternas ocurrieron entre mujeres
que no terminaron la educacin bsica (35%), seguida por aquellas con educacin bsica completa (26%).94
Grfica 11. Indicadores de

mortalidad materna en los 125
municipios con menor IDH, 2010
40.0%
En 2008, las mujeres en situacin de pobreza alimentaria tenan tres veces ms probabilidades de morir por causas obsttricas que aquellas que no se encontraban en esta
condicin.95
35.1%
35.0%
35.0%
30.0%

25.0%
20.0%
En 2011 las mujeres que habitaban en los 125 municipios con menor IDH estuvieron doblemente expuestas al riesgo de fallecer en comparacin con el resto de las mujeres.96
Las muertes maternas en los 125 municipios con menor IDH representaron 5.3% del
total nacional en 2010. De estos decesos, 35% ocurrieron sin atencin mdica, 10.6%
en la va pblica y 35.1% en el hogar.97
15.0%
10.6%
10.0%
5.0%
0.0%
11.5%
6.9%
2.4%
Sin atencin Ocurrencia
mdica
en la va
pblica
Ocurrencia
en el hogar
Nacional
125 municipios
94 dem.
95 Observatorio de mortalidad materna. Disponible en: http://www.omm.org.mx/index.php/situacionactual.html
96 Comisin Nacional de los Derechos Humanos en Mxico.
Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Comunicados/2012/COM_2012_321.pdf
97 Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP). Caracterizacin de los 125 municipios con menos desarrollo humano en 2010, 2013.
Fuente: CESOP, Caracterizacin de los 125 municipios con menos desarrollo

humano en 2010.
41
42

ODM 6. Combatir
el VIH/SIDA, el
paludismo y otras
enfermedades
La infancia y el VIH/SIDA
Mxico es considerado un pas de baja prevalencia de VIH, con una prevalencia en la
poblacin de 15 a 40 aos de 0.24498 en 2012. Desde el inicio de la epidemia en Mxico
y hasta 2012, se contabilizaron en el Registro Nacional de Casos de SIDA un total de 161
742 casos, de los cuales 82% correspondieron a hombres y 18% a mujeres.99
En 2012, las entidades con mayor nmero de casos notificados de SIDA fueron el Distrito Federal (15.5%), el Estado de Mxico (10.8%), Veracruz (9.2%) y Jalisco (7.6%),
lo que significa que en estos cuatro estados se concentraba 43% del total de casos
reportados en todo el pas.
En 2012, las nias, nios y adolescentes menores de 15 aos representaban 2.2% del
total de casos notificados en el pas, de los cuales 53% correspondieron a hombres
y 47% a mujeres (1 907 nios y 1 686 nias).100 Aun cuando las nias, nios y adolescentes no constituyen un grupo mayoritario y directamente afectado por la epidemia
del VIH/SIDA en el pas, sta s se traduce en un factor de vulnerabilidad para ellos, en
funcin de las situaciones de riesgo a las que se enfrentan.
La va de transmisin ms comn entre los menores de 15 aos es la perinatal, que
representaba 73% de los casos acumulados en 2012. Esta proporcin podra ser menor
si se considera que la deteccin y tratamiento adecuado y oportuno previenen la transmisin de la infeccin de madre a hijo y adems preserva la salud de ambos durante
ms tiempo.
98 Prevalencia estimada con el modelo de estimacin de ONUSIDA y CENSIDA.

99 CENSIDA. Vigilancia Epidemiolgica de casos de VIH/SIDA en Mxico Registro Nacional de Casos de SIDA, Actualizacin al cierre del 2012.
100 dem.
43

Grfica 12. Casos nuevos de VIH/SIDA

en personas de 0 a 19 aos, 2012
700
648
Paludismo
De acuerdo con indicadores de la OMS, Mxico es considerado como una zona hipoendmica, ya que el paludismo afecta a menos de 10% de la poblacin en reas paldicas.
El paludismo se presenta en localidades de muy difcil acceso en los estados de Chiapas, Oaxaca, Tabasco y Quintana Roo. Otro foco importante se presenta en la sierra
madre occidental, entre las entidades de Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa
y Sonora. No obstante, 23 entidades federativas y 99.9% de las localidades del pas
se consideran libres de paludismo. En 2012 se registraron 833 casos, de los cuales 71
correspondieron a nias y nios menores de 5 aos (8.5%).101
600
500
400
300
200
149
100
72
0 a 14 aos 15 a 19 aos 20 a 24 aos
Fuente: Elaboracin propia con base en CENSIDA, Vigilancia

Epidemiolgica de casos de VIH/SIDA en Mxico Registro Nacional de
Casos de SIDA, Actualizacin al cierre del 2012.
44
ALCANZAR LOS OBJETIVOS DE

DESARROLLODEL MILENIO CON EQUIDAD
ODM 7. Asegurar
la sustentabilidad
ambiental
Acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua
En los ltimos aos, el acceso al agua en Mxico ha mejorado. De acuerdo con informacin de los censos, la proporcin de la poblacin con acceso sostenible a fuentes
mejoradas de abastecimiento de agua aument al pasar de 78.4 en 1990 a 87.8 y 90.9%
en 2000 y 2010 respectivamente. En 2010 se super ligeramente la meta establecida
para 2015 (89.2%).102
De acuerdo con la ENIGH 2012, 8.8% de la poblacin total carece de acceso agua
entubada, mientras que para la poblacin menor de 18 aos este porcentaje es superior,
con una proporcin de 10.2% sin acceso a agua entubada.
Dimensin geogrfica
En 2010, el porcentaje de la poblacin con acceso a agua entubada en zonas urbanas

ascendi a 95.6%, mientras que en zonas rurales (menos de 2 500 habitantes) fue de
75.7%.103
A nivel estatal todava persisten diferencias importantes. En estados como Aguascalientes, Colima y Coahuila, la cobertura de acceso a agua potable es cercana a 99%,
mientras que en estados del sur las coberturas son considerablemente ms bajas:
Chiapas (77.3%), Oaxaca (76.1%) y Guerrero (69.8%). Los estados que se encuentran
por debajo de la meta de 89.2% son: Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tabasco, San
Luis Potos y Puebla. 104
Considerando el nivel de las localidades, en aquellas consideradas rurales en Oaxaca,
Chiapas, San Luis Potos, Veracruz, Guerrero y Distrito Federal se presentaban tasas

103 dem.
104 dem.
45
UNICEF Mxico / Sebastin Belustegui

de cobertura menores a 70%, mientras que en las localidades urbanas de Chiapas,

Guerrero y Oaxaca, se presentaban tasas de cobertura menores a 90%. Destacan los
casos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, ya que dentro de ellos existen brechas de hasta
20 puntos porcentuales entre distintos tipos de localidades.
Origen tnico
En el caso de las nias, nios y adolescentes indgenas, la proporcin de ellos que

careca de acceso al agua potable era de 16.6%, mientras que para los no indgenas
el porcentaje fue de 9.4% (ENIGH 2012). Esto representa una desventaja de ms de 7
puntos porcentuales que pone en evidencia las disparidades de acceso a este recurso
por parte de la niez y la adolescencia indgenas.
Acceso a servicios de saneamiento mejorados
El acceso a servicios bsicos de saneamiento105 tambin se ha incrementado en los

ltimos aos. En 1990 la proporcin de la poblacin con acceso a dichos servicios era
de 58.6% y en 2010 de 87.7%106, superando desde 2005 la meta de 79.3%.
De acuerdo con la ENIGH 2012, 9.1% de la poblacin total carece de acceso a servicios
de saneamiento, pero esta proporcin es mayor en el caso de la poblacin menor de 18
aos, ya que el porcentaje es de 11.1%.
Dimensin geogrfica
En 2010 el porcentaje de la poblacin en zonas urbanas con acceso a servicios de saneamiento fue de 95%, mientras que en zonas rurales este porcentaje ascendi a 63.6107,
lo que representa una diferencia de ms de 30 puntos porcentuales entre ambas zonas.
A nivel estatal, Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Veracruz, Yucatn y San Luis Potos, presentan coberturas por debajo de 80%, mientras que entidades como Colima y el Distrito
Federal, presentan coberturas cercanas a 99%.
Adems de las disparidades entre estados, este indicador registra tambin disparidades intraestatales que en algunos casos superan los 30 puntos porcentuales cuando
se analiza la cobertura en localidades urbanas y rurales. En las localidades rurales de
estados como Tamaulipas, Guerrero, Oaxaca, San Luis Potos, Sonora, Yucatn y Veracruz se presentan tasas de cobertura menores a 60%. Por otro lado, en localidades
105 Poblacin que cuenta con drenaje conectado a red pblica o a una fosa sptica.
107 Sistema de informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
46
Mapa 9. Proporcin de la poblacin con acceso a servicios de saneamiento, por tamao de localidad, 2010
97.62
74.5
Porcentaje de acceso
97.4 91.72
69.83 - 89.99
98.29
90.00 - 93.97
74.22
93.98 - 95.92
99.2
94.4
98.43
80.65
90.44
97.95
81.55 98.23
86.38
84.85
99.31
98.38
88.42
82.12
99.68 95.28
96.67
99.48
82.85
95.93 - 98.84
97.84
73.75
97.4
97.47
64.7
96.89
83.91 98.57
97.57 95.51
96.92
90.54
96.9588.37
78.9
85.33
95.35
91.35
83.48
96.16
79.51
90.93
63.78
92.39 82.95
91.24
67.87
92.42 92.12
97.92
Urbano
44.89
Rural
85.51
95.35
67.66
71.04 81.14
54.19
87.47
67.53
Fuente: INEGI. Censo General de Poblacin y Vivienda 2010 en Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
urbanas de estados como Yucatn, Guerrero y Oaxaca, se presentan tasas de cobertura

menores a 90%.
De acuerdo con el Censo 2010, las localidades menores a 5 mil habitantes presentan las
siguientes caractersticas: 79.2% tiene acceso a la red de agua potable; 56.4% cuenta
con servicios de recoleccin domiciliaria de basura; nicamente un tercio (33.3%) dispone
de red de drenaje y alcantarillado, y una proporcin similar (31.2%) tienen servicios de
limpieza en las calles. Es importante destacar que prcticamente 1 de cada 10 localidades
menores de 5 mil habitantes (9.8%) no cuenta con ningn servicio de agua o saneamiento.
Origen tnico
El porcentaje de nias, nios y adolescentes indgenas que no contaban con acceso a

servicios de saneamiento era de 31.9% en 2010, mientras que para los no indgenas esa
cifra fue de 8.5%.108 La diferencia es de ms de veinte puntos porcentuales, reiterando
la situacin de desventaja que enfrentan los nios indgenas.
Datos relevantes de la situacin en los 125

municipios con el menor IDH
Segn el Censo 2010, el porcentaje de viviendas particulares que disponan de agua
entubada en los 125 municipios con menor IDH fue 63.3%109, lo que significa que casi
4 de cada 10 viviendas en estos municipios careca de agua entubada. Estas carencias
son an ms pronunciadas en el rea de servicios de saneamiento, donde slo 38.7%
de las viviendas en los 125 municipios con menor IDH tena acceso a drenaje.
108 Censo, 2010.

109 Incluye las viviendas en las cuales se acarrea el agua de otra vivienda o llave pblica.
47
48

III. Proteccin
de los derechos
de la infancia y
la adolescencia
a Declaracin del Milenio suscrita por las Naciones Unidas en 2000 reconoce la
responsabilidad colectiva de respetar y defender los principios de la dignidad
humana, la igualdad y la equidad en el plano mundial, y seala el deber de los
pases de que lo anterior se haga realidad respecto a todos los habitantes del
planeta, pero en particular los nios del mundo, a los que pertenece el futuro. 110
Por su parte, la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) establece la obligacin de todos los Estados Parte de respetar todos los derechos enunciados en sta y
asegurar que toda nia, nio o adolescente sujeto a su jurisdiccin los ejerza, independientemente de su condicin tnica, econmica o social. Esto implica la creacin de
un sistema integral de proteccin de derechos que incluya medidas administrativas,
legislativas y de cualquier otra ndole para hacerlos efectivos.
Asimismo, la CDN establece la obligacin de los Estados Parte de adoptar medidas
especficas con el fin de garantizar la proteccin especial de los derechos de las nias
y nios en contextos de alta vulnerabilidad, como podran ser los casos de aquellos
que por diversos motivos experimentan la separacin de sus familias, quienes sufren
situaciones de violencia en cualquier mbito domstico, escolar, laboral, institucional,
comunitario-, o padecen explotacin econmica y se ven afectados por los riesgos asociados con el desempeo de cualquier trabajo que pueda obstaculizar su desarrollo o
afectar su educacin y su salud, as como quienes enfrentan el incumplimiento de su
derecho a la identidad, o bien han sido privados de su libertad.
As, con el fin de continuar y ampliar el anlisis sobre las dimensiones de exclusin y
el incumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, en los siguientes
apartados se abordarn algunas situaciones a las que se enfrentan estos grupos en
los contextos de vulnerabilidad mencionados anteriormente. Cuando la informacin
existente as lo permita, se har referencia a las dimensiones geogrfica, de gnero y
de pertenencia tnica.
110 La Declaracin del Milenio est disponible en: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf
49

La violencia contra las nias, nios y adolescentes

El estudio del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los
Nios111 considera que sta es una amenaza muy importante para el desarrollo mundial
y para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, toda vez que pone en
riesgo no slo su salud sino tambin su capacidad de aprender y convertirse en adultos
que puedan crear familias y comunidades sanas.
El estudio reconoce que se trata de un fenmeno que traspasa fronteras y se produce
en todos los mbitos en los que tienen lugar la vida de las nias y nios: en los hogares,
las escuelas, las calles, los lugares de trabajo y entretenimiento e incluso en los centros
de proteccin, por no hablar de los de detencin. Al ser compleja y multicausal, la violencia requiere de respuestas integrales para su prevencin y erradicacin.
Entre las causas de la violencia contra las nias, nios y adolescentes se encuentra la
precepcin social general de que son propiedad de los adultos, situacin que no slo tiene como consecuencia que la violencia en su contra tenga una relativa aceptacin social,
sino tambin que sea un fenmeno considerado como natural y, por lo tanto, invisible.
En Mxico, de acuerdo con la ENADIS 2010 una de las pocas fuentes de informacin
disponibles sobre este tema- 8.7% de la poblacin afirma que golpear a una nia o nio
est plenamente justificado, mientras que 16.1% lo considera ligeramente justificado
y 74.9% que no es justificable en lo absoluto. En los estados de Hidalgo, Morelos,
Puebla y Tlaxcala, los porcentajes para estas respuestas fueron 13.1% (cinco puntos
porcentuales ms que la media nacional), 18.5% y 67.7%, respectivamente, lo que
muestra algunas diferencias en cuanto a la justificacin de la violencia entre estados.
Por otro lado, casi 2 de cada 3 personas (65.5%) estn de acuerdo en que los nios
deben tener los derechos que la ley les reconoce. Otro 28% opina que son los padres
quienes deben definir sus derechos y cerca de 4% sostiene que no tienen derechos por
ser menores de edad.
Ante la ausencia de un sistema integrado y confiable de informacin sobre las formas
en que se ejerce la violencia contra la infancia y sus consecuencias situacin que no
contribuye a revertir su aceptacin social ni a combatir su naturalizacin- y ante la falta
de una normatividad comprehensiva, con criterios universales y homogneos que permita un seguimiento estadstico sistemtico del problema, es necesario explotar los
datos provenientes de los registros institucionales y de las encuestas vinculadas con
este tema para comprenderlo mejor.
En promedio entre 2001 y 2011, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) registr un poco ms de 21 mil nias, nios o adolescentes por ao con algn tipo
de maltrato, de los cuales 20% de los casos se presentaron ante el Ministerio Pblico.
Para el periodo de 1999 a 2004 los tipos de maltrato detectados por el DIF fueron en su
mayora fsicos (29.7%), omisin de cuidados (25.2%) y maltrato emocional (22.9%).112
Otras fuentes de informacin, no necesariamente peridicas ni representativas a nivel
nacional, permiten una aproximacin al problema de la violencia contra la infancia y la
adolescencia que se ejemplifica en los siguientes hallazgos:

7 de cada 10 jvenes en el pas viven violencia en su relacin de noviazgo, 76% de

ellos sufre violencia psicolgica, 16.5% violencia sexual y 15% violencia fsica. Las
mujeres son mayormente afectadas por la violencia fsica en comparacin con los
hombres (61.4% y 46%, respectivamente).
Entre 55% y 62% de los adolescentes en secundaria sealan haber sufrido alguna
forma de maltrato en algn momento de su vida. 10.1% de los estudiantes de
educacin media superior ha experimentado violencia fsica en el mbito escolar;
5.5% sufri violencia sexual y 16.6% violencia emocional.
111 Pinheiro, Paulo Srgio. Informe mundial sobre la violencia contra los nios y las nias, Naciones Unidas, 2006.
112 SOP. Algunas consideraciones sobre el maltrato infantil en Mxico, 2013.
50
Grfica 13. Porcentaje de muertes por homicidios con respecto

al total de muertes violentas, por edad y sexo, 2011
45.0%
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
% Total
% Hombres
10
11
12
13
14
15
16
17
% Mujeres
Fuente: Elaboracin propia con base de datos de defunciones 2011 del INEGI y SINAIS (SS).
Entre la poblacin de 14 a 17 aos, 36% refiri no haber atestiguado violencia entre

sus padres, ni haber sido vctima de ella en su hogar, ni violencia en el noviazgo. El
64% restante ha estado expuesto a una o ms de estas formas de violencia.
Dos terceras partes de las nias, nios y adolescentes de escuela de educacin bsica en Mxico expresaron haber recibido al menos una agresin fsica durante los
ltimos dos aos, siendo las agresiones ms frecuentes para los nios las patadas
y los puetazos, y para las nias los jalones de cabello y los empujones.113
Sin embargo, la forma ms brutal de violencia contra la infancia y la adolescencia, que

lamentablemente no puede ser disociada de las otras previamente expuestas, se expresa en los homicidios cometidos en su contra. El nmero de defunciones por homicidios
entre la poblacin en general entre 2000 y 2011 pas de 10 788 a 27 213, representando
2.5% y 4.6% del total de defunciones, respectivamente. En el caso de la poblacin de
menores de 18 aos, esta cifra pas de 924 a 1 563 en el mismo periodo, representando
1.6% y 3.4% del total de defunciones en ese rango de edad, respectivamente.
Al analizar la tasa de homicidios en el periodo sealado, se advierte que para la poblacin
en general sta aument de 11.3 a 23.5 por cada 100 mil habitantes, observndose
un incremento importante en los ltimos aos. En el caso de la poblacin menor de
18 aos, entre 2000 y 2011 la tasa de homicidios pas de 2.3 a 3.9 por cada 100 mil
habitantes.114
Dimensin de gnero
La mayor proporcin de defunciones por homicidio correspondi a los hombres entre 0

y 17 aos, al pasar de 693 homicidios en 2000 a 1 223 en 2011, mientras que en el caso
de las mujeres pas de 228 a 337, es decir, los homicidios de varones menores de 18
aos representaron 78% del total de los homicidios en ese grupo de edad.115
113 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en Mxico: una agenda para el presente, 2010.
114 Estimaciones propias con base en las estadsticas de defunciones de INEGI y del Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS),
Secretara de Salud.
115 dem.
51

En el caso de los hombres de entre 0 y 17 aos, entre 2000 y 2011, la tasa de homicidios
pas de 3.5 a 5.9 por cada 100 mil hombres menores de 18, mientras que para las
mujeres pas de 1.2 a 1.7,116 lo que representa un aumento en la tasa de homicidios para
los hombres menores de 18 aos de casi 70%.
En 2011, el porcentaje de muertes por homicidios con respecto al total de muertes
violentas entre la poblacin menor de 18 aos ascendi a 19.4%. Este indicador
presenta una diferencia relevante entre los hombres y las mujeres. En el caso de los
nios y los adolescentes varones dicho porcentaje fue de 22.4% y para las mujeres fue
de 13.1%, hacindose ms visible la diferencia conforme se avanza en la edad.117
Dimensin geogrfica
La tasa de homicidios para los menores de 18 aos en 2011 presenta fuertes diferencias a nivel estatal. Mientras el promedio nacional fue de 3.9 homicidios por cada 100
mil habitantes menores de 18 aos, estados como Chihuahua y Guerrero presentaron
una tasa de 17.3 y 12.3 respectivamente, en tanto que Nuevo Len, Sinaloa y Nayarit
presentaban tasas de 9.3, 8.1, y 7.6, respectivamente, colocndose por encima del promedio nacional. Por otra parte, Zacatecas, Coahuila y Tamaulipas presentaban tasas de
alrededor de 4 homicidios por cada 100 mil habitantes menores de 18 aos.
Estos datos pueden asociarse con el contexto de creciente violencia que ha experimentado el pas en los ltimos aos, vinculado a la lucha contra y entre el crimen organizado.
De acuerdo con la base de datos de fallecimientos presuntamente relacionados con la
delincuencia organizada de la Presidencia de la Repblica, entre diciembre de 2006 y
el mismo mes de 2010, se registraron en el pas 34 612 fallecimientos, la mayor parte
registrados en Chihuahua (10,135), seguidos por Guerrero (2 739) y Baja California (2
020). En contraste, Tlaxcala, Baja California Sur y Yucatn registraron el menor nmero
de fallecimientos durante el mismo periodo (13, 19 y 26, respectivamente).118
Grfica 14. Tasa de mortalidad en

menores de 5 aos y tasa de homicidios
en el grupo de 10 a 19 aos, 2005-2011
25
20
A principios de 2012, la Procuradura General de la Repblica (PGR) contabiliz entre

enero y septiembre de 2011 un total de 12 903 fallecimientos por presunta rivalidad
delincuencial, concentrndose 41% de los homicidios en nicamente tres estados
(Chihuahua, Sinaloa y Tamaulipas). Entre diciembre de 2006 y septiembre de 2011 se
registraron 47 515 fallecimientos atribuidos al combate contra y entre el crimen organizado y en cinco ciudades (Ciudad Jurez, Culiacn, Tijuana, Chihuahua y Acapulco) se
acumularon 12,070 homicidios asociados al crimen organizado (25.5% del total).
No existen cifras oficiales sobre el nmero de nias, nios y adolescentes que han
fallecido en el contexto del combate contra y entre el crimen organizado, sin embargo
se estima que entre 1 200 y 1 600 menores murieron, y alrededor de 40 mil nios quedaron hurfanos entre 2006 y 2010. Por otro lado entre 2009 y 2010 se increment 34%
el nmero de adolescentes detenidos por su actividad en la delincuencia organizada,
por portacin de armas y delitos contra la salud.119
Los datos presentados permiten apreciar que si bien ha habido una disminucin consistente de la mortalidad entre los menores de 5 aos, se ha registrado un incremento,
sobre todo a partir de 2007, de la mortalidad por homicidios entre los adolescentes.
La grfica 14 muestra que los logros alcanzados para garantizar el derecho a la vida en
los primeros aos, mediante la tendencia decreciente de la mortalidad en menores
de 5 aos, se ven revertidos en parte por la tendencia ascendente de la mortalidad
entre los adolescentes, especialmente si se considera que entre 2005 y 2011 la tasa de
homicidios por cada 100 mil habitantes en el grupo de 10 a 19 aos pas de 4.6 a 11.8.
15
10
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Tasa de mortalidad menores

de 5 aos (1000 nacidos vivos)
Tasa de homicidios
10 a 19 aos (100,000 hab)
Fuente: Elaboracin propia con base en la base de datos de defunciones del INEGI,
SINAIS y el Sistema de Informacin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
52
116 dem.
117 dem.
118 Presidencia de la Repblica.
http://web.archive.org/web/20130308230946/http:/calderon.presidencia.gob.mx/base-de-datos-de-fallecimientos/
119 Red por los Derechos de la Infancia en Mxico (REDIM). La infancia cuenta en Mxico: La violencia contra nios, nias y adolescentes en
Mxico. Miradas regionales, 2010.
El derecho a la identidad y el registro de nacimiento

El registro de nacimiento de una nia o nio es el primer reconocimiento oficial de su
existencia por parte de un Estado. Implica tanto su reconocimiento individual como el
de su condicin legal y posibilita el disfrute de otros derechos, como ser identificado en
un conflicto armado o en caso de abandono o secuestro; conocer a sus padres; acceder
a los servicios pblicos y disfrutar de la proteccin del Estado ante el reclutamiento en
las fuerzas armadas o dentro de un sistema de justicia especializado para adolescentes.
En el estudio Derecho a la Identidad elaborado por INEGI y UNICEF, en el periodo

entre 1999 y 2009 la cobertura de registros oportunos121 pas de 78.8% a 93.4%. Es
decir en 2009 93.4% de los nacimientos fueron registrados antes de los 12 meses
de vida de la nia o nio, lo que implica que 6.6% de ellos no fueron registrados
oportunamente. Sin embargo, en la mayora de los estados y municipios se alcanzaba
una cobertura cercana a 100% alrededor del mes 25 posterior a la fecha de nacimiento,
es decir, alrededor de los 2 aos 1 mes de la nia o nio.
Los problemas para lograr el registro universal de nacimiento durante el primer ao de
vida de las nias y nios se atribuyen a diversas barreras legales, geogrficas, econmicas, administrativas y/o culturales. Factores culturales como, por ejemplo, la falta
de conocimiento sobre la importancia del registro oportuno, la desconfianza hacia las
autoridades, el escepticismo sobre sus ventajas o las barreras lingsticas que enfrenta
principalmente la poblacin indgena, as como problemas de accesibilidad geogrfica
o de traslados hacia el registro civil y escasez de oficinas para llevar a cabo el registro
que, sumados a factores administrativos, tales como los costos de tramitar el acta de
nacimiento y aquellos asociados con los traslados para realizar el trmite, generan que
los nios no puedan ejercer su derecho a la identidad y, por tanto, sus derechos no sean
cumplidos desde el nacimiento.
UNICEF Mxico / Selma Fernndez Richter
Asimismo, el registro de nacimiento reduce el riesgo de trata de nios o de infanticidio

y en la medida en que proporciona los datos demogrficos sobre la poblacin infantil, resulta un elemento esencial en la planificacin de las polticas pblicas sobre la
infancia y en el desarrollo de estrategias eficaces para combatir, entre otras cosas, la
mortalidad materna y la infantil. Por lo anterior y de acuerdo con lo establecido por la
CDN, el registro universal de nias y nios inmediatamente despus de su nacimiento
es una pieza clave para garantizar el ejercicio de todos sus dems derechos.120
Dimensin geogrfica
Cuando se analizan los datos a nivel estatal, se observa que la situacin del registro
oportuno de nacimientos por entidad federativa es dispar entre los estados. Diez entidades del pas: Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Jalisco, Zacatecas, Yucatn, San
Luis Potos, Estado de Mxico, Quertaro y el Distrito Federal presentan una cobertura
de registro oportuno cercana a 100%. Por otro lado, estados como Guerrero y Chiapas
presentan una cobertura de 70% y 61.7%, respectivamente. Es decir, en estos estados
ms de 30% de los nios no se registran en el primer ao de vida. En ambos casos las
condiciones de pobreza son de las ms altas del pas.
A nivel municipal, los resultados son an ms dismiles que a nivel estatal. Existen 31
municipios que registran un grado de cobertura muy bajo, es decir, que menos de 25%
de los nacimientos ocurridos en un ao se registran oportunamente (2 de cada 10 nias
o nios). Tambin hay 137 municipios con un grado de cobertura bajo, es decir que
menos de la mitad de los nacimientos ocurridos en un ao se registran oportunamente
(4 de cada 10 nias o nios).
Ha habido avances significativos en el porcentaje de registro oportuno a nivel nacional,
sin embargo, entre los municipios urbanos y rurales se mantienen brechas importantes:
la cobertura de los urbanos es de 97.7%, mientras que en los rurales es de 82.4%, es
decir, persiste una diferencia de 15 puntos porcentuales entre ambas reas.
120 UNICEF. Manual de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Ginebra, 2004.
121 El estudio define registro oportuno, cuando el nacimiento se registra antes de los primeros 12 meses de vida del nio o nia o dentro de
los 11 meses de ocurrido el nacimiento.
53

Tabla 2. Registro oportuno de nacimientos por municipios

de registro y grado de cobertura, 1999 y 2009
Porcentaje de cobertura
Porcentaje de registro
oportuno
1999
2,433
2009
2,456
1999
78.8
2009
93.4
Menos de 25% (Muy bajo)

De 25 a 49.9% (Bajo)
De 50 a 74.9% (Medio)
De 75 a 89.9% (Alto)
De 90% y ms (Muy alto)
24
175
704
743
786
31
137
467
558
1,263
19.8
41.2
64.7
82.9
106.4
19.2
41.9
63.8
83.1
110.7
Urbano
380
432
82.7
97.7

De 25 a 49.9% (Bajo)
De 50 a 74.9% (Medio)
De 75 a 89.9% (Alto)
1
13
107
166
93
3
9
61
96
263
24
43.7
65.5
83.2
108.3
18.8
42.2
63.8
83.4
111.7
1,469
1,411
68.9
82.4
22
130
461
388
468
22
106
309
318
656
17.5
40.5
63.6
81.8
102.2
20.0
41.5
63.4
82.9
106.2
584
613
78.9
89.2
1
32
137
189
225
6
22
97
144
344
22.5
41.1
63.7
82.5
101.2
15.9
43.3
64.9
81.5
109.1
Total
UNICEF Mxico / Selma Fernndez Richter
Total de municipios
Rural
De 25 a 49.9% (Bajo)
De 50 a 74.9% (Medio)
De 75 a 89.9% (Alto)
Mixto
De 25 a 49.9% (Bajo)
De 50 a 74.9% (Medio)
De 75 a 89.9% (Alto)
Nota: El indicador puede tomar valores superiores al 100% ya que es probable que se cubra el registro de nacimiento de entidades circunvecinas que eligen inscribir a sus nios en estas entidades.
Nota: Urbanos: son aquellos municipios que alojan su mayor nmero de personas en rangos de localidades de 15 mil o ms habitantes.
Mixtos o en transicin rural urbana: son aquellos municipios que tienen su mayor poblacin en rangos de localidades entre 2,500 y 14,999
habitantes. Rurales: son aquellos municipios donde la mayora de la poblacin reside en localidades censales menores de 2,500 habitantes.
Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI-UNICEF, Derecho a la identidad, la cobertura del registro de nacimiento en Mxico en 1999 y
2009, 2012.
El comportamiento de los municipios con porcentaje de registro oportuno muy bajo

seala que, independientemente del tipo de municipios, an hay rezagos estructurales
que es preciso atender, ya que en tanto en los municipios urbanos como en los mixtos,
el porcentaje de registros oportunos decreci entre 1999 y 2009 (de 24 a 18.8% en
el primer caso y de 22.5 a 15.9% en el segundo), mientras que en los rurales tuvo un
incremento moderado al pasar de 17.5 a 20%. En los municipios de registro oportuno
bajo la cobertura se mantuvo relativamente estable.
Trabajo infantil
El trabajo infantil constituye una violacin de los derechos de las nias, nios y adolescentes, toda vez que vulnera especialmente sus derechos a estar protegidos contra
la explotacin, al sano crecimiento, a la educacin, al juego, a la cultura y al deporte;
en sntesis, a desarrollarse plenamente. Asimismo, constituye un obstculo para el
desarrollo social y econmico de cualquier pas, ya que socava las competencias de
su futura fuerza laboral y favorece la transmisin intergeneracional de la pobreza, al
tiempo que perpeta las desigualdades existentes.
No obstante, y a pesar de lo anterior, el trabajo infantil est asociado con mitos y elementos culturales que lo conciben, en algunos casos, como inevitable y en otros como
aceptable e incluso benfico. Adems, en contextos de crisis econmica y prdida de
ingresos de los hogares, el trabajo infantil con frecuencia se convierte en sustituto del
empleo o el ingreso de los adultos.122
122 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en Mxico, una agenda para el presente. Mxico, 2010.
54
En los ltimos aos se registr en Mxico una disminucin en el nmero de nias, nios
y adolescentes entre 5 y 17 aos que trabajan, al pasar de 3.65 millones en 2007 a 3
millones en 2011. En el mismo periodo la tasa de ocupacin en ese grupo de edad pas
de 12.5% a 10.5%.123
En 2011, de los 3 millones de nias y nios ocupados, 39.1% no asista a la escuela
(1.2 millones de nias y nios) de los cuales 27.7% eran nias y 72.3%. Conforme
aumenta la edad, existen ms nias, nios y adolescentes participando en actividades
econmicas. As, para el rango de edad de entre 5 a 9 aos la tasa de ocupacin era de
1.7%, de 10 a 13 aos de 7.7%, y de 14 a 17 aos de 23.8%.124
En Mxico la edad mnima para trabajar est fijada legalmente en los 14 aos. En 2011
existan 883 mil nias y nios de entre 5 y 13 aos participando en alguna actividad
laboral, lo que representa 4.5% de las nias y nios en este rango de edad trabajando,
en franca violacin a la constitucin y la Ley Federal del Trabajo.
Dimensin de gnero
La tasa de ocupacin infantil (5 a 17 aos) fue de 10.5%, con una tasa para las nias de
6.8% y para los nios de 14.1% en 2011.
El principal sector de actividad econmica de los nios era el agropecuario (38%) seguido del de servicios (22%). En el caso de las nias el principal sector era el comercio
(36%) y servicios (36%).
42% de los nios se ocupaban en trabajos no remunerados, en contraste con 47%
de las nias. 10.1% de las nias ocupadas eran trabajadoras en servicios domsticos,
comparado con 1.3% de los nios. En el caso del grupo de edad de 5 a 13 aos, la tasa
de ocupacin para los nios casi duplicaba la de las nias (5.9% vs 3%).
Dimensin geogrfica
Aproximadamente 7 de cada 10 nias, nios y adolescentes de entre 5 y 17 aos que

trabajaban en 2011 vivan en localidades de menos de 100 mil habitantes. El trabajo infantil es mucho ms comn en las zonas rurales (menos de 2 500 habitantes), con una
proporcin de poblacin de entre 5 y 17 aos trabajando de 14.5%, mientras que en las
zonas urbanas dicha proporcin es 9%. Esta misma proporcin para la poblacin de 5 a
13 aos (trabajo infantil prohibido por ley) en reas rurales es 6.7% y en reas urbanas
es 3.6%. 125
Las entidades con mayor incidencia de trabajo infantil en 2011 fueron Guerrero (20.9%),
Colima (16.1%), Michoacn (15.5%) y Oaxaca (15%). Por otro lado, las entidades con
menor incidencia fueron Chihuahua (4.1%) Quertaro (5.8%), Distrito Federal (6.2%) y
Sonora (6.9%).
Adolescentes en conflicto con la ley

La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) establece los derechos de toda nia,
nio o adolescente de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se
acuse o declare culpable de haber infringido dichas leyes, al tiempo que promueve el
establecimiento de un sistema de justicia especializado aplicable a las personas que no
hayan cumplido los 18 aos o la mayora de edad establecida en cada pas. As, el artculo 40 de la Convencin detalla las garantas mnimas de las que debe beneficiarse esta
poblacin y exige entre otros aspectos la definicin de una edad mnima para ser sujeto
de la responsabilidad penal, que se proporcionen medidas alternativas a la colocacin
en instituciones penitenciarias o de otro tipo y que cualquier privacin de su libertad se
utilice como ltimo recurso y por el periodo ms breve que proceda.126
123
124
125
126
INEGI. Mdulo de Trabajo Infantil (MTI) Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE). Mxico, 2011.
dem.
INEGI, 2011. Op. cit.
UNICEF. Manual de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio.
55

Mapa 10. Porcentaje de poblacin de 5 a 17 aos que trabaja, 2011
4.1 - 7.9
8.0 - 10.3
10.4 - 13.3
13.4 - 20.9
Fuente: Elaboracin propia con base en el Mdulo de Trabajo Infantil, ENOE, 2011, INEGI.
En 2005, se reform el artculo 18 constitucional que transform el sistema tutelar

vigente hasta ese momento en un sistema de justicia penal juvenil garantista, acorde
con lo establecido por la CDN. Como consecuencia de dicha reforma, las entidades
federativas quedaron obligadas a crear leyes e instituciones especializadas para la implementacin de dicho sistema. En general, las nuevas leyes en la materia no previeron
la integracin de un sistema armonizado de informacin entre las diferentes autoridades
y entre las entidades y la federacin, as como tampoco identificaron a alguna autoridad
central encargada de concentrar los datos a escala nacional.127 Cabe sealar que la Ley
Federal de Justicia para Adolescentes fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin
el 27 de diciembre de 2012 y se prev que el sistema especializado previsto en la misma
entre en vigor en diciembre de 2014.
La reforma constitucional mencionada considera adolescentes a toda persona que tenga ms de 12 y menos de 18 aos de edad. Las nias y nios menores de 12 aos no
son sujetos de este sistema especializado, pues se presume que an no tienen la capacidad jurdica para infringir la ley, por lo que en caso de hacerlo, slo deben ser sujetos
de asistencia social. Asimismo, bajo el nuevo sistema especializado, la privacin de la
libertad puede ser aplicable nicamente a mayores de 14 aos de edad por conductas
consideradas como graves.128
En 2012, el nmero de adolescentes129 registrados en los centros especializados de
justicia para adolescentes ascendi a 10 583, de los cuales 93% eran hombres y 7%
mujeres. Los estados con el mayor nmero de adolescentes en centros especializados
eran el Distrito Federal (2 016), Nuevo Len (1 151), Sonora (1 046), Jalisco (1 032) y Baja
California (971).130
La disponibilidad de informacin sobre este sector de la poblacin es escasa, lo que
dificulta la elaboracin de un diagnstico preciso que permita prevenir o revertir las
causas del fenmeno delictivo entre los adolescentes. Un estudio sobre los adolescentes en conflicto con la ley en el Distrito Federal realizado en 2006131, es decir, antes
de la entrada en funcionamiento del nuevo sistema, daba cuenta de algunas de sus
caractersticas principales: la mayora eran del sexo masculino, tenan entre 15 y 17
127 UNICEF. Los derechos de la infancia y la adolescencia en Mxico, una agenda para el presente, 2010.
128 dem.
129 12 a 17 aos.
130 INEGI. Anuario Estadstico y Geogrfico por Entidad Federativa. Mxico, 2013.
131 Fundacin Mexicana de Reintegracin Social (Reintegra). Diagnstico del fenmeno delictivo de adolescentes y jvenes en el Distrito
Federal, 2013.
56
aos, presentaban un rezago escolar considerable (ms de cuatro aos) o bien haban
abandonado la escuela en forma definitiva, residan en zonas urbanas marginadas y trabajaban en actividades informales con bajos requisitos de calificacin laboral, con cuya
remuneracin contribuan al sustento de sus familias. El recuento de estas condiciones
permite apreciar la ausencia de un sistema de proteccin integral de sus derechos.
De acuerdo con este estudio, el delito ms frecuente entre los adolescentes era el robo
en todas sus modalidades (87% de los casos), seguido por las lesiones (5%), el dao en
propiedad ajena (3%), delitos contra la salud (2%) y la privacin ilegal de la libertad (1%).
Los delitos ms graves, como el homicidio o la violacin, llegaban a 1%.132
132 dem.
57
58
UNICEF Mxico / Alexis Anaya

Seccin 2
I. Las acciones de poltica
pblica llegan a la poblacin
infantil y adolescente en
mayor desventaja?
a mayora de los indicadores asociados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) ha registrado mejoras significativas en los ltimos aos, en gran parte
como resultado de polticas pblicas puestas en marcha por el Estado mexicano
para mejorar la situacin de la poblacin, pero tambin debido al esfuerzo de
fortalecimiento institucional de la poltica social emprendido para mejorar su eficacia.
Al mismo tiempo, persisten en el pas desafos estructurales relacionados, entre otros,
con el logro de un crecimiento econmico alto y constante, aunado a una mayor generacin de empleos, incrementos en la productividad y la inversin, y la estabilidad en los
precios, especialmente de los alimentos, que permitan reducir la pobreza y atenuar la
desigualdad133 que sigue afectando significativamente a segmentos importantes de la
poblacin en Mxico y en particular a la infancia y la adolescencia.
La oferta de polticas y programas federales de desarrollo social en Mxico es muy
amplia y se ha incrementado en los ltimos aos.134 En materia de desarrollo social, el
CONEVAL integr un inventario de 264 programas y acciones federales ejecutados en
2013 con un presupuesto asignado de 797 078 millones de pesos.135 La informacin
disponible sobre el conjunto de programas pblicos y sus resultados es heterognea,
en la medida en que no todos estn sujetos a reglas o lineamientos de operacin y a
evaluaciones externas. De ah que el anlisis que se presenta a continuacin no pretende cubrir exhaustivamente todos los programas y acciones que podran vincularse con
el cumplimiento de los ODM en Mxico, sino brindar un panorama sectorial, con nfasis
en los mbitos de la salud, la educacin y la superacin de la pobreza, y enfocarse en
aquellos sobre los que existe una mayor disponibilidad de informacin que permite analizar en qu medida estn llegando a la poblacin infantil y adolescente en condiciones
de exclusin.
133 CONEVAL. Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico, 2012.

134 De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2004-2012 de CONEVAL, entre 2004 y 2012 se
increment 212% el nmero de programas y acciones sociales. Los programas y acciones de desarrollo social fueron 278 en 2012 y 89 en 2004.
En 2013 existan 264 programas y acciones federales. El presupuesto entre 2012 y 2013 aument en 2.7% en pesos corrientes.
135 Inventario de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2004-2012. Disponible en: http://www.coneval.gob.mx/evaluacion/
ipfe/Paginas/default.aspx
59

II. Visin general del sector salud

El sistema de salud mexicano est compuesto por diversos subsistemas que operan paralelamente y cubren bajo distintos esquemas a la poblacin que cuenta con seguridad social136.
El sector salud est integrado por instituciones pblicas y privadas. El sector pblico est
compuesto por la Secretara de Salud, los servicios estatales de salud y las instituciones de
seguridad social como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), las Secretaras de Defensa
Nacional (SEDENA) y Marina (SEMAR), as como los servicios mdicos de PEMEX. Existen
tambin esquemas de aseguramiento como el Seguro Popular y el Seguro Mdico Siglo
XXI que estn a cargo de la Secretara de Salud y los Sistemas Estatales de Salud y que han
surgido para atender a la poblacin no afiliada a la seguridad social contributiva137.
Las diversas instituciones ofrecen servicios distintos tanto en su contenido como en
su calidad. Esta fragmentacin tiene implicaciones no slo en cuanto a la desigualdad
en el acceso a los servicios de salud, sino principalmente en trminos de su calidad.138
De acuerdo con el CONEVAL, en 2012 25.3 millones de personas (21.5% de la poblacin)
presentaba carencia en el acceso a los servicios de salud139, mientras que 71.8 millones
de personas (es decir, 61.2%) presentaron carencia en el acceso a la seguridad social.140
Cabe sealar que existe una gran movilidad hacia adentro y afuera de los esquemas de
seguridad social, ya que una cantidad considerable de individuos que acceden a ellos no
necesariamente se mantienen a lo largo del tiempo, en un contexto en el que el sector
informal de la economa representa alrededor del 60% de la poblacin ocupada.141
En este contexto, la administracin federal 2012-2018 reconoce que existen desafos
importantes para que el Estado mexicano garantice el cumplimiento efectivo del derecho a la salud, entre los que destacan las siguientes: i) el modelo de atencin ha estado
ms enfocado hacia lo curativo y no a la prevencin; ii) la insuficiencia en la consolidacin de un enfoque multidisciplinario e interinstitucional que mejore la articulacin y
coordinacin entre rdenes de gobierno y estrategias, por lo que se requiere revertir
esta situacin e incluir de manera transversal a la salud en los programas y polticas de
otros sectores, y iii) persistencia de disparidades en los beneficios asociadas a la fragmentacin en la prestacin de los servicios, lo que no slo limita la capacidad operativa
y financiera del sistema de salud en su conjunto, sino que contraviene el objetivo de
lograr un Mxico incluyente.
Con base en este diagnstico, en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Sectorial de
Salud 2013-2018 se estableci el compromiso de crear un Sistema Nacional de Salud
Universal, equitativo, integral, sustentable, efectivo y de calidad, con un enfoque particular en los grupos de poblacin que enfrentan condiciones de vulnerabilidad142.
Proveedores de servicios de salud e infraestructura
La provisin de servicios de salud recae principalmente en el sector pblico, que en

2007 represent, 86.8% de las unidades de salud, frente a 13.2% del sector privado.
En 2011 de las 21 973 unidades mdicas existentes, 13.5% correspondi a instituciones de salud que atendan a poblacin derechohabiente de instituciones como el IMSS
(48.1%), ISSSTE (40.3%) y PEMEX (2.0%), el restante 86.5% atenda a la poblacin
no asegurada a travs de clnicas del IMSS-Oportunidades, clnicas de la Secretara de
Salud, y servicios de salud de las entidades federativas.143
136 La seguridad social se define como el conjunto de mecanismos diseados para garantizar los medios de subsistencia de los individuos y
sus familias ante eventualidades como accidentes o enfermedades o ante circunstancias socialmente reconocidas como la vejez o el embarazo.
La exclusin de los mecanismos sociales de proteccin vulnera la capacidad de los individuos para enfrentar contingencias fuera de su control
que pueden disminuir de modo significativo su nivel de vida y el de sus familias.
137 Principalmente personas autoempleadas, trabajadores del sector informal, desempleados y la mayor parte de la poblacin rural.
138 Los sistemas pblicos de salud y seguridad social en Mxico se originaron de manera segmentada en su administracin, financiamiento
y beneficios entre trabajadores formales e informales, entre el sector privado (IMSS) y el pblico (incluso dentro de ste: ISSSTE, fuerzas
armadas, empresas paraestatales). El IMSS atiende a un tercio de la poblacin y su cobertura es cercana a 10% en los estados ms pobres y es
muy limitada en las reas rurales y entre los deciles de poblacin ms pobres (Scott: 2011), lo que resulta consistente con la elevada proporcin
de la poblacin que presenta carencia en el acceso a la seguridad social que reportan las mediciones de pobreza.
139 Segn la metodologa oficial de medicin de la pobreza, se considera que una persona se encuentra en situacin de carencia por acceso
a los servicios de salud cuando no cuenta con adscripcin o derecho a recibir servicios mdicos de alguna institucin, como el Seguro Popular,
de instituciones pblicas de seguridad social (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA o SEMAR) o de algn servicio mdico privado (CONEVAL: 2010).
140 Se considera con carencia por acceso a la seguridad social a la poblacin que, estando ocupada, no cuenta con las prestaciones sociales definidas por la ley (relacionadas con la garanta del derecho a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios
sociales necesarios para el bienestar individual o colectivo), no es jubilada o pensionada, no es familiar directo de alguna persona en los dos casos
anteriores y aquella que tiene 65 aos o ms pero no cuenta con el apoyo de algn programa de pensiones para adultos mayores (CONEVAL: 2010).
141 INEGI. ENOE, 3er trimestre, 2013.
142 Secretara de Salud. Programa Sectorial de Salud 2013-2018.
143 Secretara de Salud. Rendicin de cuentas 2011.
60
En 2011, el sector pblico de salud dispuso de 18.7 unidades pblicas de consulta externa por cada 100 mil habitantes; aunque con disparidades considerables entre los
estados. Mientras en Oaxaca, Nayarit e Hidalgo esta cifra ascendi a 42.2, 39.5 y 38.1
unidades por cien mil habitantes, respectivamente; en el Distrito Federal fue de 6.2. Por
otra parte, ese mismo ao existan 1.2 hospitales pblicos por cada 100 mil habitantes y
0.8 camas censables144 por cada mil personas, cifras que se incrementaron en comparacin con 2010 (1.1 hospitales y 0.7 camas). La disponibilidad de quirfanos pas de 2.9
por cada 100 mil habitantes en 2010 a 3.4 en 2011. Las instituciones pblicas de salud
contaban en 2011 con 1.7 mdicos en contacto con pacientes por cada mil habitantes,
as como de 0.7 mdicos generales y de un mdico especialista por cada mil habitantes,
comparado con 1.4, 0.6 y 0.9, respectivamente en 2010.145
Cobertura
El segmento de la poblacin sin acceso a los servicios de salud por lo general est
desempleada o trabaja en el sector informal y por lo tanto no tiene acceso a los sistemas de seguridad social. En 2012, 25.3 millones de personas (21.5% de la poblacin)
presentaba carencia en el acceso a los servicios de salud; comparado con 38.4% (42.8
millones de personas) observado en 2008, lo que representa un avance relevante ya
que 17.5 millones de personas dejaron de presentar esta carencia. Este indicador ha
mejorado en gran parte por la creciente afiliacin al Seguro Popular y al Seguro Mdico
Siglo XXI (antes Seguro Mdico para una Nueva Generacin)146. En el primer caso, la poblacin afiliada aument de 15.7 millones de personas en 2006 a 52.9 en 2012, mientras
que para el segundo pas de 0.8 en 2007 a 6.8 millones de personas en 2012.
Tabla 3. Recursos fsicos

del Sector Salud
Sector Pblico 2000-20121
2000
2005
2010
2012
Unidades
de salud
19 099
19 049
21 507
22 031
Unidades
de consulta
externa
18 102
17 978
20 263
20 717
Unidades de
hospitalizacin
997
1 071
1 244
1 312
Camas
censables
77 144
78 519
84 625
85 288e/
Consultorios
51 492
54 528
65 801
75 100e/
1 Incluye informacin de las siguientes instituciones: Secretara

de Salud, IMSS-Oportunidades, Universidades, estados,
municipios, IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA y SEMAR.
e/ estimado
Fuente: Elaboracin propia con base en el Anexo
estadstico del Primer Informe de Gobierno, 2013.
Grfica 15. Estructura de los servicios de salud, proveedores y financiamiento

Rectora
Secretara de Salud
Pblico
Sector
Fondos
Seguridad Social
Empleador
Gobierno
Gobierno
Trabajador
Federal
Gob. Priv.
Pagadores
PEMEX
SEDENA
MARINA
ISSSTE
Privado
Secretara de Salud, SESA
IMSS
IMSS
Oportunidades
Individuo
Estatal
Secretara
de Salud
Seguro
Popular
Empleador
Gob.
Priv.
Aseguradoras
privadas
SESA
Primer y
segundo nivel Tercer nivel
Proveedores
Usuarios
Unidades de atencin a la salud

de estas instituciones
Empleados asegurados
por estas instituciones
y sus familias
Pensionados
IMSS
Oportunidades
Poblacin
rural
Unidades de atencin a la salud

de estas instituciones
Autoempleados, trabajadores
del sector informal,
desempleados y sus familias
Proveedores privados
Hospitales clnicas y mdicos
Poblacin
con
capacidad
de pago
Empleados
de sector formal Funcionarios
pblicos
con esta
prestacin
Fuente: CONEVAL. Evaluacin Estratgica de Proteccin Social en Mxico 2013.
144 Cama en servicio instalada en el rea de hospitalizacin para el uso regular de pacientes internos; debe contar con los recursos materiales,
de personal y espacio indispensables para la atencin mdica del paciente.
145 Secretara de Salud. Rendicin de cuentas en salud 2011 y 2010.
146 A partir de 2013, el Seguro Mdico para una nueva Generacin se denomina Seguro Mdico Siglo XXI.
61

La carencia por acceso a servicios de salud en zonas rurales (localidades con menos de
2 500 habitantes) ascendi a 20.6% (equivalente a 5.6 millones de personas), mientras
que 21.8% de la poblacin que habitaba en zonas urbanas presentaba esta carencia
(equivalente a 19.7 millones de personas). Si bien en materia de acceso a servicios de
salud no existe una diferencia importante en la proporcin de personas con carencia
entre zonas urbanas y rurales, en el caso de la carencia por acceso a la seguridad social,
las desigualdades s son considerables: 81.5% de la poblacin que habitaba en zonas
rurales (22.2 millones de personas) la presentaba en 2012, frente a 55.1% en las zonas
urbanas (49.6 millones de personas).147
A nivel estatal, existen disparidades en cuanto a la carencia por acceso a servicios
de salud. En 2012, 29.6% de la poblacin de Puebla la presentaba; y en Michoacn,
Veracruz, Guerrero y Estado de Mxico se registraron cifras superiores a 25%, en tanto
que Campeche fue el estado con menor proporcin de su poblacin con esta carencia
(12.2%), seguido de Chihuahua y San Luis Potos (13.6 y 14% respectivamente)148.
En el caso de la poblacin menor de 18 aos, 19.7% present carencia por acceso a
los servicios de salud en 2012, equivalente a 7.8 millones de personas en este rango de
edad. Esto represent una disminucin de casi 8 puntos porcentuales con respecto a lo
observado en 2010, cuando 27.6% de la poblacin menor de 18 aos 11.1 millones de
personas- la presentaba. Dicha mejora en el indicador puede atribuirse en cierta medida
a la expansin del Seguro Popular y a su componente orientado a la poblacin menor de
5 aos nacida a partir del 1 de diciembre de 2006, el Seguro Mdico Siglo XXI, que logr
un incremento en la cobertura de ms de once puntos porcentuales en la poblacin
menor de 18 aos al pasar de 38.3% en 2010 a 49.6% en 2012.149
En trminos de la pertenencia tnica, 23% de la poblacin menor de 18 aos que viva
en hogares indgenas present carencia por acceso a los servicios de salud en 2012,
frente a 19.7% en la poblacin total en este mismo rango de edad,150 es decir, una
diferencia de cinco puntos porcentuales.
En 2010 se reportaban 57,171 localidades rurales y aisladas sin acceso a servicios de
salud en las que habitaban 3.2 millones de personas. Las entidades federativas que
concentraban ms de la mitad de las localidades sin acceso a servicios de salud fueron:
Chihuahua, Veracruz, Chiapas, Jalisco, Oaxaca, Durango y Michoacn.151
Por lo que respecta a la situacin de los 125 municipios con menor IDH, en 2010 de
los 1.6 millones de habitantes que residan en ellos, cerca de 651 mil eran personas no
aseguradas, lo que representaba 41.6% de su poblacin. Por otra parte, alrededor de
757 mil personas estaban afiliadas al Seguro Popular, es decir, prcticamente la mitad
(48.4%) de la poblacin acceda a los servicios de salud a travs de este esquema en
esos municipios. 152
En marzo de 2013 existan en operacin 1,014 unidades mdicas en los 125 municipios
con menor IDH de las cuales, 945 eran de consulta externa (93.2%), siendo en su
mayora unidades mdicas rurales de un ncleo bsico (43%), unidades mdicas
rurales de IMSS-Oportunidades (24%) y unidades mviles (22%).153 Por lo general en
las unidades mdicas rurales no se cuenta con un mdico general y en su lugar se
tienen mdicos pasantes, enfermeras pasantes, personal tcnico o promotores de
salud comunitaria.
Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud Seguro Popular

El Seguro Popular es un programa de aseguramiento pblico y voluntario que tiene
como objetivo proveer servicios de salud a personas que estn desempleadas o trabajen independientemente, resultando as no elegibles para afiliarse a alguna institucin
147
148
149
150
151
152
153
62
CONEVAL. Medicin de la pobreza, 2012.

dem.
MCS-ENIGH, 2010 y 2012.
MCS-ENIGH, 2012.
CONEVAL. Evaluacin Estratgica de Proteccin Social en Mxico 2013.
Censo, 2010.
Secretara de Salud. Direccin General de Informacin en Salud, http://pda.salud.gob.mx/
de seguridad social. Busca proteger la unidad familiar al brindar servicios mdicos sin
costo (o con descuentos sustanciales, dependiendo del nivel de ingreso) en unidades
de salud que sean parte del Sistema Nacional de Proteccin Social, o que tengan algn
acuerdo con dicho sistema. Las entidades federativas son las responsables a nivel local
de la afiliacin de beneficiarios, la administracin de los recursos y la supervisin de los
prestadores de servicios.
El Seguro Popular ha enfocado sus acciones de afiliacin prioritariamente en las nias y
nios menores de 5 aos y mujeres embarazadas, as como en personas beneficiarias
del Programa Oportunidades, la poblacin de las zonas de atencin prioritaria y ms
recientemente a la poblacin de los 400 municipios prioritarios que integran la Cruzada
Nacional contra el Hambre.
Cobertura
En junio de 2013, 53.3 millones de personas estaban afiliadas al Seguro Popular. Casi
la totalidad de los afiliados, 99.5%, pertenecen a los primeros cuatro deciles de ingresos154 (ingreso autoreportado por los beneficiarios), por lo que estn exentos de
pagar cuotas anuales. 54% de los beneficiarios del Seguro Popular son mujeres y 15.3
millones de afiliados son tambin beneficiarios del programa Oportunidades, lo que
representa alrededor de 60% del total del padrn de Oportunidades.155
De acuerdo con la ENIGH 2012, un estimado de 49.6% (19.5 millones) de las nias,
nios y adolescentes menores de 18 aos estaba afiliado al Seguro Popular o al Seguro
Mdico Siglo XXI, existiendo todava 7.8 millones de menores de 18 aos sin acceso a
servicios mdicos (5.8 millones en reas urbanas y 1.9 millones en reas rurales).
A junio de 2013, el Sistema Nacional de Proteccin Social inform haber acreditado
10 910 establecimientos mdicos como proveedores de servicios elegibles para los
beneficiarios del Seguro Popular, de un universo de 12 769 establecimientos, es decir,
que se cuenta con un avance en la acreditacin de 85.4%. Un aspecto importante a
considerar, adems de la cantidad de instalaciones disponibles para la atencin, es la
ubicacin de las mismas ya que, al parecer el proceso de acreditacin ha permitido
un ritmo ms acelerado en la acreditacin de centros de salud en zonas de acceso
relativamente ms fcil, como las reas urbanas en comparacin con las zonas rurales
de mayor marginacin y difcil acceso, donde se requiere que las unidades de salud
cumplan con los estndares establecidos por el programa. Por ejemplo, de acuerdo con
informacin del Banco Mundial, a mediados de 2009 nicamente 16% de las unidades
de salud haban sido acreditadas en los 125 municipios con menor IDH.156 Por lo que
muy probablemente se requiera de estrategias de atencin diferentes para llegar a zonas todava no cubiertas.
Asimismo, del total de afiliados, 66.4% (35.4 millones de personas) habitaban en zonas urbanas, mientras que 33.6% (17.9 millones) habitaba en zonas rurales a junio de
2013. Considerando que -de acuerdo con el Censo 2010- 22.2% de la poblacin total
habitaba en zonas rurales, se observa una mayor cobertura en dichas zonas. 22.8% de
los beneficiarios era poblacin de las Zonas de Atencin Prioritaria rurales157, y 1 338
910 (2.5%) de beneficiarios resida en los 125 municipios de menor IDH. Por otro lado,
47.5% de beneficiarios pertenecan a los 400 municipios de la Cruzada Nacional contra
el Hambre.158
Al desagregar la informacin relativa a las nias, nios y adolescentes de las zonas urbanas
y rurales por grupo de edad, como se muestra en la siguiente grfica, se observa que el
Seguro Popular y el Seguro Mdico Siglo XXI cubren a 71% de los nios en zonas rurales,
154 Es importante sealar que dicha distribucin se efecta con el ingreso autoreportado por los beneficiarios. Sin embargo si se analiza la
ENIGH 2012, aproximadamente 60% de los beneficiarios pertenece a los primeros cuatro deciles de ingreso.
155 Sistema de Proteccin Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013. Disponible en http://www.seguro-popular.salud.gob.mx/
images/pdf/informes/Informe-de-Resultados-del-SPSS-Enero-Junio%202013.pdf
156 The World Bank. Implementation, Completion and Results Report (IBRD-70610) on a Loan in the Amount of US$350 Million to the United
Mexican States for a Third Basic Health Care Project, 2010. Disponible en: http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/
WDSP/IB/2010/07/27/000333038_20100728000016/Rendered/PDF/ICR11270P066321C0disclosed071261101.pdf
157 1 080 municipios de alta o muy alta marginacin, rezago social o alta concentracin de pobreza. La definicin y ordenamiento legal de la
elaboracin de una Declaratoria de Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP), se encuentra enunciada en la Ley General de Desarrollo Social en su
Captulo IV, estableciendo lo siguiente: Se consideran Zonas de Atencin Prioritaria las reas o regiones, sean de carcter rural o urbano, cuya
poblacin registra ndices de pobreza y marginacin, indicativos de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el
desarrollo social establecidos en esta Ley.
158 Sistema de Proteccin Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013.
63

Grfica 16. Cobertura del Seguro

Popular y del Seguro Mdico Siglo
XXI en la poblacin menor de 18 aos,
por zonas rurales y urbanas, 2012
80%
70%
60%
Entre las prioridades del Seguro Popular se encuentra la afiliacin de la poblacin indgena. Al mes de junio de 2013, la afiliacin en localidades donde ms de 40% de la
poblacin es hablante de lengua indgena ascendi a 6.6 millones de personas.159 De
acuerdo con la ENSANUT 2012160, la mayora de la poblacin indgena en Mxico cuenta
con Seguro Popular, observando un aumento relevante de la cobertura entre 2006 y
2012, que pas de 14% a 61.9%.
Sin embargo, persisten todava desafos para lograr el acceso efectivo de la poblacin
indgena a los servicios de salud a travs del Seguro Popular. Entre los factores identificados destacan la baja disponibilidad de infraestructura fsica, los problemas de distribucin y abasto de medicamentos y la insuficiencia de personal capacitado, aspectos que
fueron considerados como barreras para el acceso y uso de los servicios de salud por
casi la mitad de la poblacin entrevistada en un estudio especfico sobre este tema.161
50%
40%
30%
20%
10%
0%
pero slo alrededor de 41.9% de los que habitan en zonas urbanas, segn datos de la
ENIGH 2012. El porcentaje de menores de 18 aos que presenta carencia por acceso a servicios mdicos en zonas urbanas es de 20.1%, mientras que zonas rurales es de 18.5%.
0 a 4 aos
5 a 17 aos
% Cobertura Nacional
% Cobertura Urbana
% Cobertura Rural
Adicionalmente, poco ms de 40% report la existencia de barreras econmicas, especialmente en el acceso a medicamentos y procedimientos clnicos que no son provistos
en los centros de salud u hospitales, adems del desconocimiento sobre la gratuidad del
Seguro Popular. Si bien las barreras socioculturales tuvieron una ponderacin menor en
trminos relativos que las administrativas o econmicas, es importante considerar que
aproximadamente un tercio de los entrevistados seal que la condicin etnolingstica, la
desconfianza hacia la medicina alpata y la preferencia por la medicina tradicional indgena,
as como la persistencia de prcticas discriminatorias relacionadas con el gnero y la pertenencia tnica tambin fueron obstculos importantes para lograr un acceso efectivo a los
servicios de salud. De manera especfica, 46.5% de los hogares en los que se report no
haber hecho uso de los servicios de salud del Seguro Popular tenan jefatura femenina.162
Por otro lado, los mecanismos empleados para difundir los servicios que ofrece el
Seguro Popular podran no estar siendo suficientemente efectivos entre la poblacin
indgena. sta se informa a travs de medios de comunicacin masivos como la radio y
la televisin, principalmente, sin embargo, a travs de ellos slo acceden a informacin
mnima de los servicios, por lo que existe un desconocimiento importante sobre las implicaciones que trae consigo la afiliacin al servicio. De ah que se considere necesario
disponer de estrategias orientadas al reconocimiento por parte de la poblacin afiliada
del derecho que tienen a acceder a servicios de salud a travs del Seguro Popular, con
lo que se propiciar una cobertura ms efectiva de los mismos.163
En resumen, el Seguro Popular se encuentra entre los programas ms progresivos
que existen en el pas.164 Ha demostrado impactos positivos para disminuir los gastos
catastrficos y de bolsillo de las familias y parece haber abierto camino a la prestacin
de servicios e insumos mdicos gratuitos o a bajo costo en comunidades rurales y para
familias en situacin de pobreza o vulnerabilidad. Sin embargo, se requiere reforzar
las estrategias para aumentar su cobertura entre la poblacin indgena y superar las
barreras administrativas, econmicas, socioculturales y de gnero que an enfrenta
esta poblacin para tener un acceso efectivo a los servicios de salud.
La distribucin de los beneficiarios de entre 5 y 17 aos por deciles de ingreso indica
que es un programa progresivo en trminos absolutos165. Mientras que 18.8% de los
beneficiarios del programa pertenece al primer decil, en el ltimo decil o decil de mayores ingresos se ubica slo 1.2% de los beneficiarios. En los primeros cuatro deciles de
ingreso se concentra 65% de los beneficiarios en este rango de edad.
159 dem.
160 Instituto Nacional de Salud Pblica (INSP). Inequidad persistente en salud en los pueblos indgenas: retos para el sistema de proteccin
social, 2012. Disponible en: http://ensanut.insp.mx/doctos/analiticos/Indigenas.pdf
161 El estudio se denomina Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la poblacin indgena a los servicios de salud a travs del Seguro
Popular elaborado para la Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud por la Universidad de Chapingo en 2010. El estudio se bas en una
muestra de 2 488 hogares indgenas con personas afiliadas al Seguro Popular y 230 hogares con poblacin no afiliada de 138 localidades, as
como 98 mdicos, 39 gestores de salud, 13 directores de regmenes estatales de proteccin social en salud y 20 jefes de jurisdiccin sanitaria.
162 dem.
163 CONEVAL. Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2011.
164 dem.
165 El gasto es progresivo en trminos absolutos cuando las transferencias se concentran en mayor medida en los primeros deciles de ingreso,
es decir, el primer decil recibe una proporcin del gasto mayor al 10%.
64
Grfica 17. Distribucin de los beneficiarios (5 a 17 aos)

del Seguro Popular por deciles de ingreso, 2012
20.0%
18.8%
18.0%
17.7%
15.3%
16.0%
13.2%
14.0%
12.0%
10.8%
10.0%
9.1%
8.0%
6.6%
6.0%
4.3%
4.0%
3.0%
1.2%
2.0%
0.0%
Deciles de ingreso
10
Nota: Deciles de poblacin de ingreso corriente per cpita.

El principal objetivo del Seguro Mdico Siglo XXI (SMSXXI) es financiar, mediante un
esquema pblico de aseguramiento mdico universal, la atencin de los nios menores
de 5 aos de edad que no sean derechohabientes de alguna institucin de seguridad
social, a efecto de contribuir a la disminucin del empobrecimiento de las familias por
motivos de salud.
Cobertura
Inicialmente el programa proyectaba atender a 54% de las nias y nios nacidos entre
2007 y 2010, considerando que este porcentaje correspondera a aquellos que naceran en ese periodo sin que sus familias fueran derechohabientes de algn esquema
de seguridad social. Dado que el programa es voluntario, la meta era cubrir a 80% de
la poblacin potencial en determinado ao, o aproximadamente 43% de los nacimientos. Esta meta fue casi alcanzada en 2007 y se super en los aos subsecuentes.167 Al
final de 2011 haba 5.8 millones de nias y nios afiliadas al SMSXXI (35.6% ms con
respecto al ao anterior), y para junio de 2013 contaba con 5.3 millones de afiliados.168
UNICEF Mxico / /Mauricio Ramos
Seguro Mdico Siglo XXI166
De acuerdo con la ENIGH 2012, la carencia por acceso a servicios de salud para la poblacin menor de 5 aos fue de 22.2%, con un porcentaje para zonas rurales de 24.2%
y para las urbanas de 21.4%. Por su parte, la cobertura del SMSXXI en zonas rurales fue
de 65.1% y en las urbanas de 43.8% ese ao. 64.2% de los beneficiarios se ubicaba
en los cuatro deciles ms pobres de la poblacin: 18.8% en el primer decil y 1.4% en el
ltimo. Por otro lado, 74% de los beneficiarios en este grupo de edad vive en hogares
que tienen ingresos por debajo de la lnea de bienestar.
Asimismo, 31.8% de los beneficiarios del SMSXXI pertenecen a hogares beneficiarios
de Oportunidades mientras que 68.2% no lo son. En las zonas rurales, 52% de los
beneficiarios pertenecen a hogares Oportunidades, en tanto que en las zonas urbanas
este porcentaje asciende a 20.7%. Esto indica que existen 1.6 millones de nias y nios
menores de 5 aos que se benefician de ambos programas.169
166 Antes Seguro Mdico para una Nueva Generacin.

167 Cuenta de la Hacienda Pblica Federal de 2009, Anlisis del Ejercicio del Presupuesto Programtico Devengado, Secretara Salud. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2009/documentos/g12/g1200t05.pdf
168 Secretara de Salud. Informe de resultados de varios aos.
169 MCS-ENIGH, 2012.
65

Grfica 18. Distribucin de los beneficiarios (menores de 5 aos)

del Seguro Mdico Siglo XXI por deciles de ingreso, 2012
20.0%
18.3%
18.0%
17.4%
15.5%
16.0%
14.0%
12.9%
12.0%
10.1%
10.0%
8.8%
8.0%
6.8%
6.0%
5.6%
4.0%
3.1%
1.4%
2.0%
0.0%
10
Deciles de ingreso
Por otra parte, 55.8% de los nios indgenas estaban afiliados al SMSXXI en 2012, cifra
que ascendi a 48.4% entre la poblacin no indgena en ese rango de edad, lo que
muestra una mayor cobertura entre los nias y nios indgenas.170 Sin embargo, 36.4%
de las familias indgenas con nios menores de 5 aos manifest segn un estudio de
2010-, que a pesar de cumplir con los requisitos de afiliacin, no eran parte del programa
debido a que al momento del parto sus madres fueron atendidas por mdicos particulares o parteras de la localidad. Esto se incrementa en regiones indgenas como la
Purpecha, Otom, Chinanteca, Los Altos de Chiapas y la Selva Lacandona, donde slo
la mitad de las familias indgenas afiliadas al Seguro Popular afirm no tener a sus hijos
inscritos en el entonces Seguro Mdico para una Nueva Generacin (SMNG) debido a
que los usos y costumbres favorecen la atencin por parte de parteras.171
La evaluacin de diseo 2008 del programa encontr que 63.3% de los hogares afiliados
al SMNG y que recurrieron a los servicios de salud erogaron recursos propios en la atencin mdica de la nia o nio. 37% recurri a alguna forma de financiamiento para atender
la salud del nio, 15.5% de los hogares pospuso alguna vez la atencin mdica del nio, y
10.1% no atendi la salud de las nias y nios.172 Por otro lado, el programa no ha logrado
reducir el gasto de bolsillo en salud, ni representa una garanta de acceso a los servicios,
principalmente por la calidad de los servicios173, que se refleja en aspectos tales como
el desabasto de medicamentos. Es decir, que a pesar de los esfuerzos para aumentar la
cobertura, se requiere impulsar otras medidas que aseguren que las nias y nios reciban
oportunamente los servicios de salud sin incidir en costos extra para sus familias.
Estrategia Embarazo Saludable

En el contexto de los desafos que enfrenta el pas en materia de mortalidad materna,
en mayo de 2008 se puso en marcha la Estrategia Embarazo Saludable, que tiene como
objetivo disminuir la mortalidad materna a travs de la incorporacin al Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular) de las mujeres con diagnstico de embarazo
que no cuenten con seguridad social en salud y voluntariamente lo soliciten, independientemente de la etapa de gestacin en que se encuentren. Estas mujeres y sus
170 dem.
171 Universidad de Chapingo-Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud (2010). Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la
poblacin indgena a los servicios de salud a travs del Seguro Popular..
172 CONEVAL. Evaluacin especfica de desempeo del Seguro Mdico para una Nueva Generacin (Seguro Mdico Siglo XXI) 2012-2013.
173 dem.
66
familias, si se encuentran dentro de los primeros siete deciles de ingreso, son afiliadas
a travs del rgimen no contributivo, es decir, quedan exentas del pago de la cuota
familiar. A junio de 2013, bajo ese criterio, 99.8% de las mujeres embarazadas afiliadas
se encontraban en esta situacin174, lo que da cuenta del esfuerzo por brindar cobertura
de salud a las mujeres embarazadas en mayor desventaja econmica.
Las mujeres embarazadas afiliadas tienen cubiertas 100% de las intervenciones de primer nivel y 90% de las de segundo nivel que ofrecen los hospitales, incluyendo adems
100% de cobertura de las posibles complicaciones antes, durante y despus del parto.
Tienen tambin derecho a recibir intervenciones y tratamientos cubiertos por el Fondo
de Proteccin contra Gastos Catastrficos (tales como cncer de mama, cncer crvico-uterino, tratamiento ambulatorio del VIH/SIDA, entre otros). Asimismo, pueden afiliar
a sus hijos al SMSXXI al nacer. Para el mes de junio de 2013 se encontraban afiliadas
al Seguro Popular, a travs de la Estrategia Embarazo Saludable, 1 956 559 mujeres
embarazadas en todo el pas.175
III. Visin general del sector educativo

De manera similar a lo que ocurre en el sistema de salud, el sector educativo tambin se
caracteriza por su fragmentacin y por la existencia de distintos proveedores de los servicios que, en la prctica, reportan niveles de logro acadmico diferenciados. Dentro de la
oferta del sector pblico, cada nivel educativo tiene distintas modalidades. En el caso de
la educacin preescolar y primaria existen las modalidades general, indgena y los cursos
comunitarios que desarrolla el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), las
dos ltimas ubicadas principalmente en las reas rurales.176 En la educacin secundaria
existen las modalidades general, tcnica (predominantemente urbanas), telesecundaria
(predominantemente rural) y comunitaria. La mayor parte de la poblacin en edad de cursar la educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria) es atendida por la modalidad
general: 88.1% en preescolar, 93.5% en primaria y 50.2% en secundaria (2011).177
En preescolar, 67.3% de las escuelas son generales, 10.5% indgenas y 22.2% comunitarias; en educacin primaria 78.4% son escuelas generales, 10.1% indgenas y 11%
comunitarias. En educacin secundaria, casi la mitad de las escuelas son telesecundarias
(49.7%), 31% y 13% son generales y tcnicas, respectivamente, y 6% son comunitarias. 178
El servicio general se caracteriza porque un docente atiende un solo grado, mientras
que el comunitario surgi para ofrecer educacin a pequeas comunidades rurales e
indgenas, poblacin jornalera y migrante y a comunidades urbano marginadas. Este tipo
de servicio se distingue por su organizacin multigrado, donde un docente atiende a
todos los grados escolares sin ser profesional de la enseanza, sino un joven instructor
con un nivel mximo de estudios de educacin secundaria o media superior, quien es
habilitado como maestro.
Contabilizando a las primarias comunitarias junto con las generales e indgenas de
organizacin multigrado en este nivel educativo, en 2011 representaron 44.3% del
total de las escuelas primarias. Asimismo, entre las generales, la incidencia de este
fenmeno alcanz a representar la tercera parte de stas (33%), equivalente a casi 26
mil centros escolares que atienden a cerca de un milln de alumnos (983 175); entre las
escuelas indgenas dos terceras partes de las mismas (66%) fueron multigrado es decir
casi 6 500 primarias que matricularon a 276 mil alumnos. De 2000 a 2011, estos ltimos
porcentajes se mantuvieron prcticamente constantes.179
Por su parte, la telesecundaria surgi con el objetivo de elevar la cobertura educativa en
comunidades rurales alejadas y poblaciones marginadas y atiende a una quinta parte de
174 Sistema Nacional de Proteccin Social en Salud. Informe de Resultados enero-junio 2013.
175 dem.
176 En general, el objetivo de las modalidades comunitarias e indgenas en primaria, as como de las telesecundarias y telebachilleratos es
garantizar el acceso a la educacin en pequeas comunidades rurales que, de otra forma no tendran suficientes estudiantes potenciales para
justificar la inversin en la instalacin de escuelas generales. Los cursos comunitarios ofrecen educacin preescolar y primaria a nios que
habitan en comunidades rurales, son multigrado y no son atendidos por maestros sino por instructores comunitarios que predominantemente
son jvenes que completan la educacin secundaria o media superior, pero no tienen formacin pedaggica.
177 INEE, 2012. Op. cit.
178 dem.
179 INEE, 2012. Op. cit.
67

los alumnos en este nivel, aunque su presencia vara considerablemente entre estados.
18.2% de las telesecundarias son multigrado y casi 90% de las telesecundarias del pas
se ubican en localidades de menos de 2 500 habitantes. Cuentan con la presencia de
un profesor por grado para cubrir la enseanza de todas las asignaturas y se les asigna
tambin un maestro, que complementa los cursos en video para todas las materias
y coordina los planes de trabajo de los estudiantes.75.2% de las telesecundarias se
concentran en localidades de muy alta a media marginacin, mientras que 86.6% de las
escuelas comunitarias estn en localidades de muy alta y alta marginacin.180
Las escuelas secundarias tcnicas por su parte, responden a la necesidad de los alumnos
de adquirir conocimientos ms aplicados (con mayor nfasis en habilidades tecnolgicas)
que les permitan incorporarse rpidamente al mercado laboral. En cuanto a la educacin
media superior, existen las modalidades de profesional tcnico y el bachillerato, dentro
del cual se pueden encontrar escuelas generales y tecnolgicas o telebachilleratos.
Con el fin de impulsar la calidad de la educacin, en 2013 se reformaron el Artculo 3
constitucional y la Ley General de Educacin y se promulgaron dos nuevas leyes: la Ley
del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (INEE)181 y la Ley General del
Servicio Profesional Docente.
En este contexto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 incluye como una
de sus cinco metas nacionales la educacin de calidad. El Plan Sectorial de Educacin
2013-2018, alineado al PND, incluye dentro de sus objetivos: a) asegurar la calidad de
los aprendizajes en la educacin bsica y media superior y b) asegurar mayor cobertura,
inclusin y equidad educativa entre todos los grupos de poblacin. En el nivel bsico
las estrategias principales son: a) crear las condiciones para que las escuelas estn en
el centro del quehacer del sistema educativo y reciban el apoyo necesario para cumplir
con sus fines; b) revisar el modelo educativo, la pertinencia de los planes y programas
de estudio, as como de los materiales y mtodos educativos; c) la creacin del servicio
profesional docente, el fortalecimiento de las competencias profesionales de los
docentes y la evaluacin al desempeo profesional de los docentes; y d) evaluaciones
externas por un ente autnomo.
Por otra parte, en el nivel medio superior las estrategias son: a) consolidar el Sistema
Nacional de Bachillerato y fortalecer la profesionalizacin docente y directiva; b) asegurar
la calidad de los programas e instituciones de educacin superior; c) fortalecer la
pertinencia de los programas; y d) ampliar y mejorar la infraestructura y el equipamiento.
En 2012, 22.6 millones de personas (19.2%) presentaron carencia por rezago educativo,
que corresponde a la poblacin de 3 a 15 aos que no asiste a un centro de educacin
formal ni cuenta con la educacin bsica obligatoria, o bien a la poblacin de 16 aos o
ms que no cuenta con la educacin bsica obligatoria correspondiente a su edad. En
las reas rurales la carencia por rezago educativo es prcticamente el doble que en las
urbanas (32.4% frente a 15.3%), mientras que entre la poblacin indgena es casi el
doble que en el caso de la poblacin no indgena (34.1% frente a 17.6%).182
En el caso de la poblacin menor de 18 aos el porcentaje de carencia por rezago
educativo fue de 8.5%, equivalente a 3.3 millones de personas en este rango de edad.
Existen contrastes dependiendo del tamao de localidad en que vivan, ya que en
las zonas rurales el rezago educativo para este mismo grupo de edad fue de 10.6%,
mientras que en las zonas urbanas ascendi a 7.7%.183
Infraestructura educativa
Al inicio del ciclo escolar 2011-2012, el sistema educativo nacional report 34 821 372 estudiantes. De estos, 25.8 millones de estudiantes cursaban la educacin bsica mientras que
4.3 millones cursaban la educacin media superior, y 3.2 millones la educacin superior.
Dentro de la educacin bsica, la escuela primaria atenda a14.9 millones de estudiantes.
En total, la educacin bsica sum 227 194 escuelas y emple a 1.2 millones de maestros.
180 dem.
181 La promulgacin de la Ley del INEE dota al Instituto de autonoma, incentivando la transparencia, imparcialidad, objetividad y calidad de
las evaluaciones al sistema educativo.
182 CONEVAL, 2012. Op. cit.
68
UNICEF Mxico / Frida Hartz
90.7% de las inscripciones totales en el pas son en escuelas pblicas, en los tres niveles de educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria).184 78.4% del gasto pblico
en educacin es aportado por el gobierno federal, mientras que 21.4% proviene de los
gobiernos estatales y el remanente 0.2% es aportado por los gobiernos municipales.185
El siguiente cuadro muestra el nmero de estudiantes, maestros y escuelas en cada
nivel educativo y modalidad escolar para el ciclo escolar 2011-2012.
Respecto a la situacin en los 125 municipios con menor IDH en Mxico, en promedio cada
uno de estos municipios tena en 2010 29.6 escuelas primarias, 6.3 secundarias y 1.5 preparatorias. En 37 municipios de los 125 no se cuenta con escuelas secundarias, lo que refleja
las desventajas de acceso a la educacin que enfrentan las nias, nios y adolescentes que
viven en estas localidades, lo que sin duda repercute en sus posibilidades de desarrollo.186
Cobertura
En relacin con las disparidades en el acceso de la poblacin a la educacin de acuerdo

con su nivel de ingreso, se observa que la menor diferencia se encuentra en las edades
correspondientes a la educacin bsica, hacindose ms evidentes las diferencias a
partir del grupo de edad de los 15 a 17 aos, correspondiente a la edad normativa de la
educacin media superior.
Al analizar la asistencia escolar en distintos niveles educativos en relacin con el nivel de
ingreso con base en el MCS de la ENIGH 2012, se observa que dentro de la educacin
bsica, el grupo de edad de 3 a 5 aos es en el que presenta mayor desigualdad, ya que
mientras la asistencia en el primer decil era de 69%, en el ltimo era de 83%. En el grupo
de edad de 6 a 11 aos, el decil ms desfavorecido presenta una tasa de asistencia escolar
de 97.5%, comparado con el 99.7% del decil de mayores ingresos. En el grupo de edad de
184 INEE, 2012. Op. cit.

185 SEP. Primer Informe de Labores, 2013.
186 Censo, 2010.
69

Tabla 4. Panorama del sector educativo, 2011-2012

Sistema educativo escolarizado
Alumnos
Profesores
34 821 372
1 856 699
Escuelas
255 515
Alumnos Profesores Escuelas

Tipo
Nivel
(absolutos) (absolutos) (absolutos)
educativo
educativo
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
Tipo de
servicio
General1
Preescolar
4 705 545
18.3
224 146
18.9
91 253
40.2
Indgena
Comunitario
Total (%)
General
Primaria
Educacin
bsica
25 782 388
74.0
1 186 764
63.9
14 909 419
57.8
573 849
48.4
99 378
43.7
Indgena
Comunitario
227 194
88.9
Total (%)
General
Tcnica
Secundaria
6 167 424
23.9
388 769
32.8
36 563
16.1
Telesecundaria2
Trabajadores
Comunitario
Total (%)
Educacin
media
superior
4 333 589
12.4
285 974
15.4
3 161 195
9.1
342 269
18.4
100.0
100.0
Total (%)
Profesional
Tcnico
Bachillerato
General
15 427
6.0
Bachillerato
Tecnolgico
Total (%)
Educacin
normal
Licenciatura
Educacin
superior
100.0
2 932 254
92.8
295 995
86.5
4 708
68.5
6 878
2.7
Universitaria y
tecnolgica3
Total (%)
Especialidad
Posgrado
228 941
7.2
46 274
13.5
2 170
31.5
Maestra
Doctorado
Total (%)
4
Total (%)
100.0
100.0
100.0
Total (%)

(%)
(%)
(%)
4 146 594
88.1
398 188
8.5
160 763
3.4
100.0
13 944 880
93.5
850 360
5.7
114 179
0.8
100.0
3 097 925
50.2
1 733 419
28.1
1 277 222
20.7
29 108
0.5
29 750
0.5
100.0
383 463
8.8
2 618 902
60.4
1 331 224
30.7
100.0
187 127
83.5
17 889
8.0
19 130
8.5
100.0
524 963
91.5
36 379
6.3
12 507
2.2
100.0
216 200
55.6
97 080
25
68 865
17.7
3 803
1.0
2 821
0.7
100.0
27 660
9.7
183 214
64.1
75 100
26.3
100.0
61 401
67.3
9 607
10.5
20 245
22.2
100.0
77 936
78.4
10 062
10.1
11 380
11.5
100.0
11 250
30.8
4 578
12.5
18 173
49.7
297
0.8
2 265
6.2
100.0
1 369
8.9
11 188
72.5
2 870
18.6
100.0
133 770
16 329
484
4.6
5.5
10.3
2 798 484
279 666
4 224
95.4
100.0
94.5
100.0
89.7
100.0
43 364
n.d.
n.d.
19
159 488
69.7
26 089
11.4
100.0
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100.0
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
100.0
1 Incluye preescolar de Cendi.

2 El tipo de servicio telesecundaria incluye 404 alumnos, 23 docentes y 16 escuelas del programa Migrante, localizados en Baja California, Michoacn, Morelos, Nayarit y Sinaloa.
3 Incluye estudios de tcnico superior universitario.
4 El total no suma 100% porque no se incluye a 1 544 200 (4.4%) alumnos; 41 226 (2.2%) docentes y 6 016 (2.4%) escuelas de capacitacin para el trabajo, que no pueden ser considerados en ninguno de los niveles y tipos de servicio presentados n.d. No disponible.
Fuente: INEE, Panorama Educativo de Mxico 2012.
12 a 14 aos la tasa de asistencia escolar del primer decil de ingreso era de 86.8%, mientras que en el ltimo decil asista 98.4%.En el grupo de 15 a 17 se observa un contraste
an mayor en la asistencia escolar entre el primer decil (55.6%) frente al ltimo (89.0%),
que registra una diferencia de 33 puntos porcentuales y que contina acentundose conforme se alcanza la edad para ingresar a la educacin superior, como lo muestra la brecha
de casi 50 puntos porcentuales entre el primer y ltimo decil en el grupo de 18 a 20 aos.
En todos los niveles educativos son las nias y nios que habitan en hogares con menores niveles de ingreso los que menos asisten a la escuela, lo cual puede ser indicativo
no slo de las barreras econmicas que enfrentan para ello, sino tambin de brechas
70
en la oferta de servicios, en particular de educacin media superior y superior, en las

localidades en las que habita la poblacin de menores ingresos.
Las restricciones para el acceso y permanencia de las nias, nios y adolescentes en
la escuela han sido abordadas principalmente desde el lado de las causas econmicas,
a travs de programas de transferencias monetarias condicionadas y becas educativas.
Estas medidas han logrado incrementar la cobertura entre las nias, nios y los adolescentes en mayor desventaja, sin embargo, existe una proporcin de adolescentes
y jvenes que descartan a la escuela como una opcin vlida y atractiva para su futuro
inmediato, al percibir que permanecer ms aos en la escuela no implica necesariamente una ampliacin de sus oportunidades.
La tasa de asistencia de acuerdo con el tamao de localidad (urbano y rural), comienza
a separarse en el grupo de 12 a 14 aos, ya que mientras el porcentaje de asistencia
escolar de los que viven en zonas urbanas es de 94.2%, las nias y nios que viven en
las zonas rurales asiste a la escuela 90.7%.
De manera similar a lo que ocurre cuando se analiza la informacin con base en el nivel
de ingresos, esta diferencia se acenta con la edad ya que entre los jvenes de 15 a 17
aos que habitan en zonas urbanas la asistencia escolar alcanza 75.3%, mientras que
para aquellos que habitan en zonas rurales es apenas 58.7%.
Adems, como se observa en la tabla 5, estas diferencias afectan en mayor proporcin
a los adolescentes que viven en las zonas rurales, ya que la diferencia en la transicin de
ambos grupos de edad (12-14 y 15-17) en stas en comparacin con las zonas urbanas
es ms pronunciada: en el caso de las rurales es de 32 puntos porcentuales, frente a
19 en las urbanas.
Las tasas de asistencia escolar por sexo a nivel nacional no muestran diferencias relevantes, e inclusive se muestra una tendencia a favor de las mujeres. Sin embargo,
en el grupo de edad de 15 a 17 aos se observa una mayor asistencia escolar para las
mujeres en zonas urbanas, mientras que esta diferencia es a favor de los hombres en
las zonas rurales.
Por otra parte, es importante considerar que el gasto pblico educativo es un mecanismo para la generacin de equidad no slo en la educacin sino para la sociedad en
su conjunto, tanto por el lado del acceso como por el de la calidad educativa, lo que lo
convierte en una herramienta poderosa en la lucha contra la pobreza y la desigualdad. En
Mxico, en las ltimas dcadas el sistema educativo en su conjunto se ha vuelto ms
Grfica 19. Tasas de asistencia escolar por grupos de edad y deciles de ingreso, 2012
120.0%
100.0%
99.7%
97.5%
89.0%
80.0%
86.8%
69.0%
98.4%
83.0%
75.2%
60.0%
55.6%
40.0%
25.5%
20.0%
0.0%
3 a 5 aos
5
6
7
8
Deciles de ingreso
6 a 11 aos
12 a 14 aos
15 a 17 aos
10
18 a 20 aos

71

Tabla 5. Tasas de asistencia escolar

por grupos de edad y zonas, 2012
Edad
Total
Urbano
Rural
3 a 5 aos
73.0%
73.3%
72.1%
6 a 11 aos
98.8%
99.0%
12 a 14 aos
93.3%
15 a 17 aos
71.1%
Tabla 6. Tasas de asistencia escolar por tipo de

localidad, grupos de edad y sexo, 2012
Total
Urbano
Rural
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
3 a 5 aos
72.6%
73.4%
72.9%
73.7%
71.6%
72.6%
98.1%
6 a 11 aos
98.5%
99.1%
98.8%
99.3%
97.7%
98.6%
94.2%
90.7%
12 a 14 aos
93.0%
93.7%
93.7%
94.8%
90.9%
90.6%
75.3%
58.7%
15 a 17 aos
70.8%
71.4%
74.2%
76.6%
60.8%
56.4%
Elaboracin propia con base en el MCS-ENIGH 2012.
Edad
Elaboracin propia con base en el MCS-ENIGH 2012.
Tabla 7. Distribucin del gasto pblico en educacin por quintiles

de ingreso y medidas de progresividad absoluta, 20101
Distribucin del Gasto Pblico
Q1
Q2
Total Educacin
20.8%
Preescolar
31.0%
Progresividad
Q3
Q4
Q5
CC (Absoluta)
21.9%
22.3%
19.7%
15.4%
-0.055
27.5%
20.4%
13.6%
7.5%
-0.260
Primaria
31.8%
26.3%
20.5%
14.5%
6.9%
-0.258
Secundaria
25.1%
24.6%
22.0%
18.7%
9.5%
-0.156
Media Superior
14.1%
20.6%
26.5%
24.0%
14.8%
0.023
Superior
5.4%
13.2%
22.2%
25.6%
33.4%
0.285
Quintiles de poblacin de ingreso corriente per cpita.

CC: Coeficiente de concentracin
1 Como se mencion previamente, el gasto es progresivo en trminos absolutos cuando la cantidad absoluta del gasto percibida por
los individuos de menores ingresos es mayor a la percibida por los individuos de mayores ingresos, es decir, cuando la poblacin de los
deciles inferiores percibe una proporcin del gasto superior a la proporcin de la poblacin que representa. La medida utilizada en este
caso es el coeficiente de concentracin (CC) que va de -1 a 1 y el gasto es progresivo si el coeficiente de concentracin es menor que 0.
progresivo en trminos de la distribucin del gasto pblico. En 1992, 40% de la poblacin ms rica se beneficiaba de 42.4% del gasto en educacin, mientras que 36.1% del
gasto se distribua en el 40% ms pobre. En 2010, 42.7% del gasto se distribua entre
40% de la poblacin ms pobre, mientras que para el 40% de la poblacin de mayores
ingresos este porcentaje fue del 35%.187
La mayor progresividad del gasto se debe en gran medida al acceso a la educacin de
los grupos menos favorecidos, gracias a que las polticas pblicas emprendidas aos
atrs han permitido ampliar la cobertura, especialmente en la educacin bsica, lo que
ha generado una mayor demanda en los siguientes niveles educativos.
En 2010, el gasto pblico en educacin result progresivo en trminos absolutos, con
un coeficiente de concentracin de -0.055. El gasto pblico fue progresivo para preescolar, primaria y secundaria. Sin embargo, en el caso de la educacin media superior y
la educacin superior el gasto en educacin fue regresivo. 40% de los estudiantes de
la educacin media superior con menores ingresos reciba 34.7% del gasto, mientras
que el 40% de la poblacin ms rica reciba 38.3%. En el caso de la educacin superior,
59% del gasto pblico es absorbido por el 40% de la poblacin con mayores ingresos;
el gasto en este nivel resulta claramente regresivo por la falta de acceso a niveles educativos ms altos de la poblacin con mayores carencias econmicas.
Es indudable que se han registrado avances en el acceso a la educacin bsica entre los
diferentes grupos de poblacin. Sin embargo, los resultados de las pruebas ENLACE y
PISA (pruebas de aprovechamiento escolar) han puesto en evidencia que el tema de la
calidad educativa representa un desafo muy importante para el pas y que se requiere
intensificar los esfuerzos para que todas las nias, nios y adolescentes, independientemente de sus caractersticas socioeconmicas, accedan a servicios de calidad.
187 ENIGH, 1992 y 2010.
72
UNICEF Mxico / Carlos Dardn
Programas federales para el mejoramiento de la educacin bsica

Existen numerosos programas federales y estatales en materia educativa en Mxico.188
La evaluacin integral del desempeo de aquellos orientados al mejoramiento de la
educacin bsica realizada por el CONEVAL en 2009 seala que dichos programas presentan dos desafos principales: en primer lugar, la falta de acceso al servicio o el dficit
en la capacidad de atencin de los diferentes sistemas educativos y, en segundo, las
diferencias en la calidad de los logros educativos que presentan sus beneficiarios.
De acuerdo con la Evaluacin Integral del Desempeo de los Programas Federales
para el Mejoramiento de la Educacin Bsica 2009-2010 elaborada por el CONEVAL,
persisten problemas en algunos programas cuanto a la definicin y cuantificacin de
sus poblaciones potencial, objetivo y atendida, adems de que la escala y enfoque de
las intervenciones en este conjunto de programas son variadas, lo que no contribuye
a la complementariedad de las acciones cotidianas y, por lo tanto, obstaculiza el logro
de sus objetivos. Tambin es importante subrayar que los indicadores de algunos de
estos programas no necesariamente cumplen los criterios de pertinencia, relevancia y
claridad, con la consecuente dificultad para dimensionar su impacto en trminos de la
disminucin de las desigualdades que pretenden lograr.189
En la tabla 8 se enlistan los principales programas para el mejoramiento de la educacin
bsica, as como sus objetivos.
188 De acuerdo con el Inventario de programas y acciones de desarrollo social del CONEVAL, en materia educativa en 2013 existan 103
programas federales.
189 CONEVAL. Evaluacin Integral del Desempeo de los Programas Federales para el Mejoramiento de la Educacin Bsica 2009-2010. 2011.
73

Tabla 8. Principales programas federales para el mejoramiento de la educacin bsica, 2013

Clave Presupuestal
Nombre del Programa
Objetivo General
S029
Programa Escuelas de Calidad (PEC)
Contribuir a mejorar el logro acadmico de los estudiantes de las escuelas pblicas de educacin
bsica beneficiadas por el PEC mediante la implementacin del Modelo de Gestin Educativa
Estratgica.
S072
Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades (PDHO)
En trminos educativos: Otorgar apoyos educativos a nios de las familias beneficiarias, con el fin
de fomentar su inscripcin y asistencia regular a la escuela, y consecuentemente la terminacin
del nivel educativo correspondiente
S108
Programa Becas de apoyo a la Educacin

Bsica de Madres Jvenes y Jvenes
Embarazadas (PROMAJOVEN)
Reducir el rezago educativo mediante el otorgamiento de becas a nias y jvenes en contexto y

situacin de vulnerabilidad agravada por el embarazo y la maternidad temprana.
S111
Promover la atencin educativa intercultural, de tipo bsico, a las nias y nios de familias jornaPrograma de Educacin Bsica para Nias
leras agrcolas migrantes, a travs de la coordinacin de esfuerzos interinstitucionales Desarrollar
y Nios de Familias Jornaleras Agrcolas
e implementar un modelo integral de educacin bsica pertinente a las condiciones de vida de la
Migrantes (PRONIM)
poblacin infantil de familias jornaleras agrcolas migrantes.
S119
Programa Asesor Tcnico Pedaggico y

para la Atencin Educativa a la diversidad
social, lingstica y cultural (PATP)
Coadyuvar en la mejora de la prctica docente de las profesoras y los profesores de Educacin

Indgena, a travs de asesoras tcnico pedaggicas, que contribuyan a elevar la calidad de la
educacin de las nias y los nios indgenas y mejoren el nivel de logro educativo, dentro del
marco de la Educacin Intercultural Bilinge
S127
Programa del Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional de

Maestros de Educacin Bsica en Servicio
(PSNFCSP)
Contribuir a elevar el logro educativo de los alumnos de educacin bsica, generando las
condiciones normativas, financieras, tecnolgicas y de gestin para impulsar la formacin continua
y la profesionalizacin de los maestros y autoridades de educacin bsica, garantizando su acceso
a programas y servicios educativos de calidad, pertinencia, relevancia y equidad.
S128
Programa Nacional de Lectura (PNL)
Contribuir al fortalecimiento de las competencias comunicativas de los estudiantes de educacin

bsica mediante la instalacin y el uso educativo de las Bibliotecas Escolares y de Aula.
S152
Programa para el Fortalecimiento del

Servicio de la Educacin Telesecundaria
(PST)
Contribuir a fortalecer las competencias para la vida de los estudiantes de Telesecundaria mediante
el mejoramiento del nivel del logro acadmico. Elevar la calidad de la educacin y el logro de los
aprendizajes de los estudiantes de Telesecundaria, mediante el fortalecimiento de los procesos
de enseanza y aprendizaje, el equipamiento tecnolgico de las aulas y el mejoramiento de las
capacidades de gestin de Docentes, Directivos, Asesores Tcnico-Pedaggicos y Jefes de los
Servicios Estatales de Telesecundaria.
S221
Programa Escuelas de Tiempo Completo

(PETC)
Generar ambientes educativos propicios para ampliar las oportunidades de aprendizaje y el desarrollo de competencias de los alumnos conforme a los propsitos de la educacin pblica bsica y
desde la posibilidad que ofrece la incorporacin de Lneas de Trabajo en la ampliacin de la jornada
escolar.
S222
Programa de Escuela Segura (PES)
Contribuir a mejorar la calidad educativa que se ofrece a los alumnos de las escuelas pblicas de
educacin bsica mediante la gestin de ambientes escolares seguros.
U016
Escuela siempre abierta a la comunidad

(ProESA)
Lograr que las escuelas pblicas de educacin bsica que cuenten con espacios e instalaciones
seguras y la disposicin del personal directivo y docente para participar en actividades formativas
fuera del horario de clases con la colaboracin de diversos actores sociales y comunitarios, abran
sus puertas a los miembros de la comunidad durante el verano para la realizacin de diversas
actividades que permitan aprovechar conocimientos, experiencias y talentos, as como el tiempo
libre de los participantes, para la atencin de necesidades e intereses relacionados con el cuidado
de la salud, la valoracin de diversas expresiones artsticas y culturales, incluida la propia, el uso
de las tecnologas, as como el fortalecimiento curricular y acadmico, sobre una base autogestiva
que promueva prcticas y relaciones de confianza y solidaridad entre los actores de la escuela y la
comunidad.
U073
Programa Nacional de Ingls en Educacin Contribuir a elevar la calidad de la educacin mediante la implementacin hacia la generalizacin de
Bsica
un programa que articula la enseanza del idioma Ingls en los tres tramos de la educacin bsica.
U031
Fortalecimiento a la educacin temprana y Contribuir de manera coordinada con las entidades federativas al fortalecimiento de los centros
el desarrollo infantil
educativos y los centros de desarrollo infantil, mediante la transferencia de recursos.
U077
Laptops para nios que cursan 5to y 6to

grado de primaria
E014
Contribuir a elevar la calidad de la educacin con el mejoramiento del logro educativo de los
Promocin y fomento de libros y la lectura estudiantes de educacin bsica con acceso a Bibliotecas Escolares y de Aula, a travs del
fortalecimiento de las competencias comunicativas.
E062
Programa de Educacin inicial y bsica

para la poblacin rural e indgena
Lograr que los nios y jvenes de las localidades con mayor rezago social y educativo se inscriban,
permanezcan y culminen su educacin bsica, y que reciban los beneficios de la educacin inicial.
E063
Acciones compensatorias para Abatir el

Rezago Educativo en Educacin Inicial y
Bsica (CONAFE)
Lograr que todos las nias, nios y jvenes de las comunidades con mayor rezago social y
educativo, se inscriban, permanezcan y culminen su educacin inicial y bsica. Coadyuvar a travs
de recursos, medios, y prcticas.
Beneficiar a los alumnos que cursan la primaria, mediante la entrega de computadoras porttiles,
mismas que servirn como una herramienta tecnolgica, que contribuya en el desarrollo pleno de
sus capacidades intelectuales, sociales y culturales.
Fuente: Inventario de programas y acciones de desarrollo social, CONEVAL, 2012 y 2013.
74
IV. Programas de superacin de la pobreza

Uno de los ejes prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 es lograr un Mxico Incluyente. Para ello, se propone que el sector de desarrollo social cambie el paradigma de accin gubernamental con un nuevo enfoque para disponer de una poltica social
efectiva, de resultados y, principalmente, de derechos.
As, la poltica social del gobierno federal en Mxico tiene como propsito atender de
manera integral a la poblacin en pobreza y en condiciones de vulnerabilidad en distintos
mbitos de su desarrollo y ciclos de vida. Lo anterior, a travs de acciones dirigidas a los
siguientes objetivos: a) desarrollo de capacidades bsicas (alimentacin, salud y educacin); b) reduccin de los rezagos en servicios bsicos, calidad y espacios de la vivienda
e infraestructura social; c) dotacin de esquemas de seguridad social; d) proteccin al
ejercicio de los derechos sociales; e) participacin social; f) mejoras al ingreso.190
A continuacin se presenta un anlisis sobre algunos de los programas ms importantes
de superacin de la pobreza, con nfasis en aquellos que incluyen entre sus beneficiarios a
nias, nios y adolescentes y sobre los cuales existe mayor disponibilidad de informacin.
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Oportunidades ha sido el principal componente de la estrategia del gobierno federal

mexicano en materia de poltica social y, con algunas variantes, se encuentra en operacin desde 1997. El programa otorga transferencias monetarias condicionadas a familias
que viven en situacin de pobreza a cambio del compromiso de enviar a sus hijos e
hijas a la escuela y de acudir a las unidades de salud con regularidad, favoreciendo el
desarrollo de las capacidades asociadas a la educacin, salud y nutricin de las familias
y contribuyendo con esto a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza.
El programa proporciona apoyos en educacin, salud y nutricin a hogares que no cuentan con los ingresos suficientes o cuyas condiciones socioeconmicas no permiten desarrollar las capacidades bsicas de sus integrantes, bajo un esquema de corresponsabilidad en el que las familias deben participar activamente. Oportunidades es un programa
interinstitucional puesto en marcha conjuntamente por las Secretaras de Desarrollo
Social, Educacin Pblica y Salud, adems del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Cobertura
Al cuarto trimestre de 2013, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades contaba

con un padrn de 5 625 584 familias, distribuidas en 106 764 localidades (2 449 municipios) de todas las entidades federativas del pas. 60.5%de las familias se ubicaban en
localidades rurales y 26.4% se ubicaba en localidades indgenas. El programa atenda a
5 649 797 becarios menores de 23 aos y a 2 784 350 nias y nios entre los 0 y 9 aos
de edad, quienes reciban el apoyo infantil para fortalecer su desarrollo.191
De acuerdo con la ENIGH 2012, 73.9% de la poblacin menor de 18 aos que perteneca a un hogar beneficiario de Oportunidades se encontraba en los primeros cuatro
deciles de ingreso.192
Considerando el total de la poblacin menor de 18 aos en pobreza (21.2 millones) y
pobreza extrema (4.7 millones), se tiene que los beneficiarios de Oportunidades en este
mismo rango de edad y condicin de pobreza representaban 37.2% y 52.6% de dichas
poblaciones, siendo la cobertura de forma equitativa para ambos sexos.
En el caso de la poblacin menor de 18 aos indgena, los beneficiarios en condicin
de pobreza y pobreza extrema, representaban 62.6% y 67.2% de la poblacin infantil
y adolescente indgena en dicha condicin. Lo anterior pone de manifiesto que existe
un porcentaje considerable de nias, nios y adolescentes en situacin de pobreza que
no son cubiertos con el programa, lo cual es particularmente relevante en el caso de
aquellos que viven en situacin de pobreza extrema (alrededor de 47.4%).
190 Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018.

191 SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.
192 Deciles poblacionales de ingreso corriente total per cpita.
75

Tabla 9. Nias, nios y adolescentes beneficiarios de

Oportunidades segn condicin de pobreza, 2012
Pobreza
Nios y adolescentes
menores de 18 aos
beneficiarios de
Oportunidades
Nias y adolescentes
menores de 18 aos
beneficiarios de
Oportunidades
Total de menores de
18 aos beneficiarios
de Oportunidades
Poblacin indgena menor
de 18 aos beneficiaria
de Oportunidades
% del total
% del total Pobreza
en pobreza
en pobreza moderada
moderada
Pobreza
extrema
% del total
pobreza en
extrema
4,009,586
37.2%
2,754,680
33.0%
1,254,906
52.046%
3,873,606
37.2%
2,629,524
32.6%
1,244,082
53.3%
7,883,192
37.2%
5,384,204
32.8%
2,498,988
52.6%
2,140,004
62.6%
1,161,765
59.2%
978,239
67.2%
Pobreza o pobreza multidimensional: Una persona se encuentra en situacin de pobreza cuando tiene al menos una carencia social y su
ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias, es
decir, es inferior a la lnea de bienestar econmico.
Pobreza moderada: Es aquella persona que siendo pobre, no es pobre extrema.
Pobreza extrema: Una persona se encuentra en situacin de pobreza extrema cuando tiene tres o ms carencias, de seis posibles, y que
adems se encuentra por debajo de la lnea de bienestar mnimo.
Se debe considerar tambin que, en algunos casos, la poblacin en pobreza podra estar
siendo atendida por otros programas gubernamentales, como por ejemplo, el Programa
de Apoyo Alimentario, creado para atender a la poblacin que, dadas las caractersticas
de infraestructura (falta de escuelas o clnicas de salud) de la localidad en donde habitan, no pueden ser atendidas por Oportunidades, por la imposibilidad de cumplir con la
corresponsabilidad que estipula el programa.
El programa Oportunidades es considerado como uno de los programas con mejor
focalizacin en el pas, sin embargo sigue presentado desafos de exclusin e inclusin,
en 2008, slo 44% de sus transferencias llegaba a la poblacin pobre (primer quintil), y
cerca de 40% de la poblacin pobre no era cubierta por el programa.193
Considerando las zonas geogrficas de cobertura de Oportunidades, 56% de los beneficiarios son nios nias y adolescentes que viven en zonas rurales (menos de 2 500
habitantes). Esta proporcin ha disminuido a partir de la inclusin de reas urbanas al
programa cuando la crisis del 2008 puso de manifiesto la vulnerabilidad de la poblacin
infantil y adolescente que habita en dichas zonas.
Sin embargo, tambin es necesario considerar que las dificultades para cumplir con las
corresponsabilidades dejan fuera de los beneficios del programa a parte de la poblacin
infantil y adolescente que ms requiere de estos apoyos debido a su situacin de
pobreza, tales como los hijos de trabajadores agrcolas migrantes, los nios y nias en
situacin de calle, los migrantes, aquellos que han dejado la escuela, los adolescentes
en conflicto con la ley y los nios indgenas que viven en comunidades alejadas y no
cubiertas por los programas sociales.
En 2010, el programa Oportunidades abri la posibilidad de que las familias jornaleras
agrcolas se abstengan de cumplir con las corresponsabilidades de salud en sus localidades de origen durante las temporadas de cultivo en que migran a otros estados.194
Programa de Apoyo Alimentario (PAL)

El Programa de Apoyo Alimentario es un programa federal diseado para contribuir a
mejorar el acceso a la alimentacin y la nutricin de las familias en situacin de pobreza
mediante la entrega de apoyos monetarios. El programa da prioridad a los hogares con
193 Scott, John (2011). Gasto pblico para la equidad: del Estado excluyente hacia un Estado de bienestar universal, Mxico Evala.
194 Reglas de Operacin del Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas, para el ejercicio fiscal 2011.
76
integrantes menores de 5 aos y mujeres embarazadas o en lactancia y prioriza a localidades donde, dadas sus caractersticas de infraestructura de salud y educativas, no hay
presencia del programa Oportunidades.
Cobertura
Al tercer trimestre de 2013, el padrn se integraba por 650 629 familias en 51 053
localidades de 2 349 municipios en las 32 entidades federativas del pas; 34.3% de las
familias se ubicaban en localidades rurales y 14.8% residan en localidades indgenas
(10 981 localidades). Al cierre de 2012, 57.1% de los hogares beneficiarios habitaban en
392 municipios de los 400 considerados como prioritarios en la Cruzada Nacional contra
el Hambre. Las familias elegibles para ingresar programa son aquellas cuyo ingreso
mensual per cpita estimado es menor a la lnea de bienestar mnimo.195
El programa otorga un apoyo adicional a las familias con nios y nias de entre 0 y 9
aos para fortalecer su desarrollo, atendiendo a 383 517 nios al tercer trimestre de
2013, lo que representa 10.8% de la poblacin en ese grupo de edad que, segn la
ENIGH 2012, tenan ingresos debajo de la lnea de bienestar mnimo y no contaban con
Oportunidades.
La normatividad vigente del programa permite entregar apoyos en localidades donde
opera Oportunidades sin embargo, de acuerdo con las diversas evaluaciones hechas
al programa, no es deseable que coexistan dichos programas en la misma localidad. El
PAL fue diseado para atender a localidades aisladas y carentes de acceso a servicios
de salud y educacin, y en los que la desnutricin tena prevalencias elevadas y no era
posible otorgar un programa ms integral como lo es Oportunidades, por lo que su
presencia no se justifica en localidades donde es posible atender a la poblacin con
carencias alimenticias a travs de otros programas ms integrales.196
Grfica 20. Distribucin del padrn (personas) del PAL y de las personas debajo de la Lnea de
Bienestar Mnimo y que no reciben Oportunidades por entidad federativa, 2012
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
Zacatecas
Yucatn
Tlaxcala
Veracruz
Tamaulipas
Sonora
Tabasco
Sinaloa
Quintana Roo
San Luis Potos
Quertaro
Puebla
Oaxaca
Nuevo Len
Nayarit
Morelos
Michoacn
Estado de Mxico
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Guanajuato
Durango
Distrito Federal
Chihuahua
Colima
Chiapas
Coahuila
Campeche
Baja California Sur
Baja California
0.0%
Aguascalientes
5.0%
Distribucin del padrn (personas) 2013

Distribucin de personas debajo de la Lnea de Bienestar Mnimo y sin Oportunidades
Fuente: Elaboracin propia con base en el padrn del Programa de Apoyo Alimentario nov-dic 2013 y el MCS-ENIGH, 2012.
195 La Lnea de Bienestar Mnimo (LBM) equivale al valor de la canasta alimentaria por persona al mes; el ltimo valor de la misma a marzo
de 2014 fue 1234 pesos en la zona urbana y 870 pesos en la zona rural. SEDESOL, Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.
196 CONEVAL. Evaluacin Especfica de Desempeo del Programa de Apoyo Alimentario 2012-2013.
77

El programa ha demostrado tener efectos positivos en el bienestar y calidad de la dieta

en los hogares. Sin embargo, dichos beneficios no se ven reflejados en las tasas de
prevalencia de anemia ni en la baja talla de los nios menores de 2 aos.197
De acuerdo con la distribucin de los beneficiarios por entidades, los estados con mayor
presencia del programa en 2012 eran el Estado de Mxico (26%), Chiapas (10.7%),
Distrito Federal (9.2%) y Jalisco (7.5%), mientras que las entidades con mayor nmero
de personas debajo de la lnea de bienestar mnimo y que no cuentan con el programa
Oportunidades, es decir, donde se concentra la mayor proporcin de la poblacin objetivo del programa eran, de acuerdo con la ENIGH 2012, el Estado de Mxico (14.3%),
Veracruz (7.6%), Puebla (7.2%), Jalisco (7%) y Chiapas (5%).
Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA)

El objetivo general del programa es brindar asistencia social a los jornaleros agrcolas
y a sus familias, considerando las condiciones de vulnerabilidad y exclusin social
que enfrentan. Especficamente, el programa busca igualar las oportunidades y fortalecer las capacidades de esta poblacin mediante el cuidado nutricional y el apoyo
para acceder a servicios de salud, infraestructura, agua potable y servicios sanitarios,
educacin e informacin. El programa proporciona alimentacin y apoyo econmico a
travs de becas educativas para promover la permanencia de los hijos e hijas de jornaleros menores de 14 aos en la escuela y para desincentivar al trabajo infantil agrcola.
Cobertura
El programa tiene cobertura nacional centrndose en las reas donde hay presencia
de jornaleros, definidas como Regiones de Atencin Jornalera. La poblacin objetivo
est compuesta por hombres y mujeres mayores de 16 aos que sean trabajadores
agrcolas, junto con sus familias.
De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrcolas 2009 (ENJO), se
estim que a nivel nacional la poblacin jornalera ascenda a 9.2 millones de personas,
de las cuales 39.1%, es decir, alrededor de 3.5 millones, era menor de 18 aos. De la
misma encuesta se desprendi que 19.7% de la poblacin jornalera infantil se dedicaba
parcial o totalmente al trabajo, con lo que se estim que alrededor de 711 688 nios,
nias y adolescentes jornaleros agrcolas trabajaban, principalmente en el cultivo de
chile (12.8%), meln (11%), tomate rojo (10.3%) y tomate verde (10%).198 Segn cifras
del INEGI, en 2011 cerca de 894 649 nios y nias entre 5 y 17 aos trabajaban en
actividades agropecuarias, de ellos casi 70% eran trabajadores no remunerados.199 De
este grupo de nios y nias, 43.4% no asista a la escuela, principalmente por falta de
inters o aptitudes para la escuela (55%) y falta de recursos econmicos (28%),200 sin
embargo muchos de ellos tambin suspendan sus estudios debido a complicaciones
administrativas derivadas de los cambios en su lugar de residencia.
Al cierre de 2012, el PAJA registr en su padrn de beneficiarios 708 154 personas, integrantes de las familias de jornaleros agrcolas, 28 270 nios y nias recibieron becas y
39 450 nios y nias fueron beneficiados en el rubro de alimentacin. Entre 2007 y 2012
la poblacin beneficiada aument en 20.9% y lleg a cubrir 27 estados del pas. 60%
de la poblacin jornalera agrcola atendida se concentr en cinco entidades: Sinaloa,
Chihuahua, Sonora, Puebla y Veracruz.201
A pesar de estos avances, la Evaluacin Especfica de Desempeo 2012-2013 del
programa menciona que existe una brecha de 78% en la cobertura (es decir, la poblacin
potencial menos la poblacin atendida).202 En el caso de la poblacin menor de 18 aos,
atendiendo a las estimaciones derivadas de la ENJO 2009, es posible apreciar que la
cobertura en 2012 alcanzaba nicamente a 2.2% de la poblacin potencial dentro de
este rango de edad y a 3.1% a travs de apoyos para alimentacin.
197 CONEVAL. Evaluacin Integral de la Secretara de Desarrollo Social 2011-2012.

198 Aproximacin a la cifra de poblacin infantil jornalera (menor de 18 aos) por condicin de trabajo remunerado y no remunerado.
199 MTI-ENOE, 2011.
200 dem.
201 SEDESOL. Cuarto informe trimestral 2012 de presupuesto ejercido.
202 CONEVAL. Evaluacin especfica de desempeo 2012-2013 del Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas. Disponible en: http://www.
coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Especificas_Desempeno2012/SEDESOL/20_S065/20_S065_Completo.pdf
78
UNICEF Mxico / Mnica Sayrols
La coordinacin del PAJA con otros programas, y especficamente con Oportunidades, ha

avanzado en aos recientes para mantener la entrega de apoyos a beneficiarios de otros
programas que tambin son jornaleros. Una vez que la familia jornalera ha alcanzado su
lugar de destino, notifica a Oportunidades de su llegada a travs del PAJA, posteriormente
se registra en un centro de salud e inscribe en la escuela a sus hijos e hijas que cuenten
con la edad para asistir a la escuela. Esta articulacin entre programas es importante
porque permite a las familias tener acceso continuo a los servicios y transferencias a
pesar de su estatus migratorio, y aumenta la cobertura de las becas educativas que, como
se mencion previamente, mejora a asistencia escolar de los nios y nias apoyados.
Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA)

El programa tiene como objetivo contribuir al desarrollo de capacidades, mejorando la
alimentacin y nutricin a travs de la distribucin de leche fortificada con hierro, zinc
y otros micronutrimentos a bajo precio. Se enfoca en hogares con ingresos por debajo
de la lnea de bienestar y a los siguientes grupos: a) nios y nias entre 6 meses y 12
aos de edad, b) mujeres adolescentes entre 13 y 15 aos, c) mujeres embarazadas
o en lactancia, d) mujeres entre 45 y 59 aos, e) enfermos crnicos y personas con
discapacidad, f) adultos de 60 aos y ms.
El precio de venta representa un ahorro para los beneficiarios de 65% en el costo de la
leche respecto al valor de la leche comercial con caractersticas semejantes.203
203 SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.
79

Tabla 10. Grupos de Poblacin atendida

Beneficiarios Porcentaje %
Nias y nios de 6 meses a 12 aos
Personas debajo de la
Lnea de Bienestar (LB)
Personas debajo de la lnea

de Bienestar (LB) y sin
Oportunidades
% LB
% LB y sin
Oport
3,653,765
58.2
16,363,913
12,313,397
22.3%
29.7%
Mujeres de 13 a 15 aos
386,653
6.2
1,905,746
1,262,024
20.3%
30.6%
Mujeres en periodo de gestacin o lactancia
89,621
1.4
Cifras al 30 de septiembre de 2013.

Fuente: Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.
Cobertura
Al 30 de septiembre de 2013, el programa contaba con un padrn de 6 279 544 personas en 3.2 millones de hogares. Los nios menores de 12 aos representaban 58.2%
del padrn, que equivale a 3.7 millones de nios y nias. Si se considera a los nios y
nias menores de 12 aos que viven en hogares con ingresos por debajo de la lnea de
bienestar, esto representaba 22.3% de ese total.204
En su mayora el programa atiende a nios de entre 6 meses y 12 aos, sin embargo, dado
que la leche es un bien que la familia tiende a consumir de forma compartida, no se puede
asegurar que la leche entregada sea consumida solamente por las y los nios y por tanto
que los efectos nutricionales de su consumo beneficien y tengan un efecto claro en la poblacin infantil. Aun as, se ha demostrado que el consumo de leche fortificada disminuye
la prevalencia de anemia en los nios de entre 12 y 23 meses de edad205, sin embargo no
se han realizado evaluaciones que determinen el impacto en otros grupos de edad.
Los beneficiarios de LICONSA se encontraban en su mayora en localidades urbanas
(71.4%, frente a 28.6% en las rurales).206 La cobertura en zonas rurales no parece ser la requerida para este grupo poblacional dada la situacin de anemia y desnutricin en dichas
Grfica 21. Distribucin de beneficiarios (personas) de LICONSA y de las personas

por debajo de la Lnea de Bienestar por entidad federativa, 2012
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
Distribucin beneficiarios de Liconsa
Zacatecas
Yucatn
Veracruz
Tlaxcala
Tabasco
Tamaulipas
Sonora
Distribucin personas por debajo de la Lnea de Bienestar
Fuente: Elaboracin propia con base en el Padrn de Abasto Social de leche a octubre de 2013 y ENIGH 2012.

205 CONEVAL. Evaluacin Integral de la Secretaria de Desarrollo Social 2011-2012.
206 dem.
80
Sinaloa
San Luis Potos
Quertaro
Quintana Roo
Puebla
Oaxaca
Nuevo Len
Nayarit
Morelos
Michoacn
Estado de Mxico
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Durango
Guanajuato
Distrito Federal
Chiapas
Chihuahua
Colima
Coahuila
Campeche
Baja California
Baja California Sur
0.0%
Aguascalientes
5.0%
zonas. En Mxico, la mayor prevalencia de anemia se presenta en los nios menores de 5

aos, las mujeres en edad frtil, los adultos mayores y la poblacin de localidades rurales.
En los ltimos aos se ha observado una mayor presencia del programa en zonas rurales,
sin embargo es un programa predominantemente urbano, lo anterior debido a los problemas de acceso e infraestructura que limitan la cobertura del programa en zonas rurales.
Los beneficiarios de LICONSA se ubican principalmente en dos entidades: el Estado de
Mxico (29%) y el Distrito Federal (16%); ambas entidades concentran 45% del total de
los beneficiarios. Por otro lado, los estados con mayor nmero de personas por debajo
de la lnea de bienestar mnimo son: Estado de Mxico (14%), Veracruz (7%), Puebla
(7%), Chiapas (6%), Jalisco (6%).
Desayunos Escolares Estrategia Integral de

Asistencia Social Alimentaria (EIASA)
Parte de los recursos del Ramo 33 (Fondo de Aportaciones Mltiples) se dirigen a la

asistencia social a travs de desayunos escolares y apoyos alimentarios y de asistencia
social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema. Este componente del Ramo
33 est a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF)207
y forma parte de la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA).
Cobertura
En agosto de 2013, el programa otorgaba desayunos a 5.4 millones de nias y nios promedio al da.208 Las evaluaciones aplicadas a la EIASA tienen la limitacin de que no han
logrado valorar la operacin e impacto nutricional de los programas que la integran debido
a su descentralizacin. Si bien dicha descentralizacin podra suponer ventajas tales como
una mayor flexibilidad y la posibilidad de atender problemas regionales con mayor precisin, la heterogeneidad de operacin en las entidades federativas hace que los contenidos
de los alimentos no sean en todos los casos de la calidad nutricional que precisan los nios
y nias. En 2013 se reportaba que de las 32 entidades federativas, 20 cumplan con los
criterios establecidos en cuanto a la calidad nutricia de los apoyos otorgados.209
El programa promueve una alimentacin correcta, mediante la entrega de desayunos

fros, desayunos calientes, o comidas, acompaados de acciones de orientacin alimentaria, en la poblacin escolar de planteles oficiales del Sistema Educativo Nacional de
nivel bsico, ubicados en zonas indgenas, rurales y urbano-marginadas.
En 2008, como parte de los nuevos lineamientos de la EIASA, se registraron modificaciones en el contenido de los desayunos calientes y las comidas escolares orientadas
a disminuir su contenido calrico. De esta forma, se sustituy la leche entera por leche
semidescremada o descremada y las galletas y palanquetas por alimentos elaborados
con granos enteros y frutas, con excepcin de los 125 municipios con menor IDH, en
los que se mantuvo la leche entera.210
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras

El objetivo del programa es apoyar a las madres que trabajan o estn buscando trabajo
o estudiando y a los padres solos con hijos menores de 4 aos o menores de 6 aos en
caso que presenten una discapacidad, poniendo a su disposicin espacios de cuidado
y atencin infantil subsidiado, contribuyendo al acceso y permanencia en el mercado laboral. Tiene tambin como objetivo aumentar la cantidad de espacios de cuidado infantil
disponibles en Mxico mediante la creacin de una red de estancias.
La poblacin objetivo son hogares con ingresos que no rebasan la lnea de bienestar
econmico y no tienen acceso al servicio de cuidado infantil a travs de instituciones
207
208
209
210
Encargndose de definir la distribucin del fondo a cada Sistema Estatal DIF.

Secretara de Salud. Primer Informe de Labores 2013.
Secretara de Salud. Primer Informe de Labores 2013.
CONEVAL. Dimensiones de la seguridad alimentaria: Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto, 2010.
81

pblicas de seguridad social u otros medios. Brinda el apoyo mediante tres modalidades: apoyo a madres trabajadoras y padres solos, impulso a los servicios de cuidado y
atencin infantil, e incorporacin a la Red de Estancias Infantiles.
La evaluacin de impacto del programa realizada en 2011 considera que el programa es
efectivo para promover la participacin en el mercado laboral de mujeres de escasos
recursos con hijos pequeos. Dentro de ellas, el subgrupo de aquellas que reportaron
no haber trabajado antes de ingresar al programa es el que se beneficia en mayor
medida en cuanto a variables asociadas con el mercado laboral, tales como contar con
un empleo, extender sus horas de trabajo semanales o incrementar sus ingresos. No
obstante, se trata de un grupo minoritario dentro del total de beneficiarias, ya que alrededor de 68% de ellas report haber tenido trabajo previo al PEI, por lo que entre las
recomendaciones derivadas de la evaluacin destaca la mayor difusin del programa
hacia este grupo o incluso darle prioridad para ingresar al mismo.211
El desarrollo de los nios y nias que asisten a las estancias no haba sido considerado
como un objetivo explcito del programa, aun cuando la evaluacin de impacto de ste,
considera que lo anterior sera deseable. En este sentido, dicha evaluacin concluye
que si bien el programa contribuye al desarrollo de los nios beneficiarios, sus efectos
en trminos de salud, nutricin y desarrollo infantil, especficamente en lo relativo a comunicacin y comportamiento personal-social slo se observan en algunos subgrupos
de nios, principalmente en los mayores de 30 meses de edad y los que tienen mayor
tiempo de exposicin al programa, y seala que, an en este grupo, los efectos fueron
de magnitud pequea y moderada, mientras que en los menores de 30 meses no se
detectaron efectos estadsticamente significativos en las escalas de comunicacin,
comportamiento individual-social ni en la diversidad de la dieta.212
Lo anterior representa un rea de oportunidad para que el programa pueda potenciar su
efectividad, especialmente bajo la evidencia encontrada en la literatura que demuestra
que la inversin en el desarrollo infantil temprano es especialmente rentable para aumentar la escolaridad de las personas e incluso su productividad laboral en el futuro, con
lo que se reitera la conveniencia de que ste se convierta en un objetivo explcito del
programa y, por lo mismo, sujeto a medicin.
Adicionalmente, la Ley General de Prestacin de Servicios para la Atencin, Cuidado y
Desarrollo Integral Infantil, que entr en vigor en octubre de 2011, reconoce que los nios
y las nias tienen derecho a recibir los servicios para la atencin, cuidado y desarrollo
infantil en cualquiera de las modalidades o denominaciones de los centros de atencin
en los que se encuentren. Esta ley establece tambin el diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de la poltica pblica correspondiente de acuerdo con principios
que, entre otros, comprenden el desarrollo de los nios y nias en todos los aspectos
de su vida, ya sean fsicos, emocionales, psicosociales, cognitivos, sociales, educativos
o culturales.213 Con base en lo anterior, las Reglas de Operacin para el ejercicio fiscal
2014214 establecen la alineacin del programa con la citada Ley y su reglamento y, aunque el desarrollo integral de los nios y nias no se reconoce como un objetivo explcito
del programa, es de esperarse que en cumplimiento de la ley respectiva el programa
de estancias infantiles fortalezca las capacidades de sus operadores ya que, de acuerdo
con la evaluacin de impacto de 2011, nicamente 36% -poco ms de un tercio- del total
de las estancias cuentan con personal capacitado para atender a los nios y las nias
inscritos en ellas.
Cobertura
Al 30 de septiembre 2013 el programa contaba con 9 394 estancias infantiles y atenda a

267 459 nias y nios en 1 271 municipios a nivel nacional, de los cuales 442 son predominantemente indgenas y 220 se encuentran dentro de los 400 municipios prioritarios de
la Cruzada Nacional contra el Hambre. 3.8% de las estancias se encuentran en 224 municipios con alto y muy alto grado de marginacin. El programa tiene presencia en 47 de los
211 Centro de Investigacin en Evaluacin y Encuestas-Instituto Nacional de Salud Pblica. Evaluacin de impacto del Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras. Informe Final de la Evaluacin de Impacto, 2011.
212 dem.
213 Ley General de Prestacin de Servicios para la Atencin, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil. Publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 24 de octubre de 2011.
214 www.normateca.sedesol.gob.mx/work/models/NORMATECA/Normateca/Reglas_Operacion/2014/rop_estancias_infantiles.pdf
82
250 municipios con menor IDH del pas.215 Es importante sealar que antes de la creacin
de este programa, estos municipios no contaban con espacios de cuidado infantil.
La atencin a nios y nias con discapacidad ha ido en aumento. En septiembre 2013
fueron atendidas 5,255 nias y nios con algn tipo de discapacidad216, lo que represent un aumento de casi 80% con respecto a 2011. Por otro lado, casi 35% de los
municipios con presencia del programa son considerados como indgenas, por lo que el
programa parece alcanzar efectivamente una amplia porcin de este grupo.
La evaluacin de impacto del programa revel que, en 2011, 11.5% de sus beneficiarios
tena derecho a servicios de cuidado infantil por parte de alguna institucin de seguridad
social, lo que contraviene los criterios de elegibilidad del programa. Con la informacin disponible, los evaluadores recomendaron realizar un anlisis por nivel socioeconmico de
los hogares de los beneficiados, a efecto de determinar si efectivamente est llegando a
la poblacin econmicamente ms vulnerable y mejorar su focalizacin en consecuencia.
Otro hallazgo importante de la evaluacin es que no se encontr un efecto sustitucin
de guardera, ya que menos de 0.05% de los beneficiarios del Programa de Estancias
Infantiles reportaron usar servicios de guardera con anterioridad, lo que implica que
el programa representa un espacio nuevo de cuidado infantil para las familias de bajos
recursos.
Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia

El objetivo del programa, iniciado en 2013, es disminuir la vulnerabilidad que enfrenta
la poblacin menor de 23 aos en hogares con jefatura femenina, con ingresos por
debajo de la lnea de bienestar y sin acceso a la seguridad social, ante el fallecimiento
de sus madres. Se da prioridad a los hogares que se encuentran en pobreza extrema y
a los hijos e hijas en estado de orfandad materna con alguna discapacidad. Los apoyos
otorgados son monetarios y estn condicionados a la asistencia de los nios, nias y
adolescentes a la escuela.
Se estima que en 2013, existan en Mxico 3 761 125 de jefas de familia sin acceso a la
seguridad social.217 El programa comenz a operar hasta el tercer trimestre de 2013 y
para ese entonces (septiembre 2013) contaba ya con 857,489 madres con pre-registro
al Programa, contemplando una meta de 3 millones de afiliadas al cierre de 2013.218
De lograrse la meta, el programa cubrira a casi 80% de los hogares en situacin de
vulnerabilidad ante el fallecimiento de la madre.
Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH)

Es una estrategia nacional que busca garantizar la seguridad alimentaria y la nutricin,
contribuyendo al cumplimiento del derecho a la alimentacin a travs de acciones coordinadas entre las diferentes dependencias gubernamentales, niveles de gobierno, la
sociedad civil y el sector privado. La poblacin objetivo del programa est definida por
aquellas personas que viven en situacin de pobreza extrema (ingresos inferiores al
valor de una canasta alimentaria y que adems tiene tres o ms carencias sociales) y
que presenten carencia por acceso a la alimentacin.
Los objetivos de la estrategia son: a) cero hambre a partir de una alimentacin y nutricin
adecuadas de los mexicanos en extrema pobreza y con carencia alimentaria severa; b)
eliminar la desnutricin aguda infantil y mejorar los indicadores de crecimiento de nios
y nias en la primera infancia; c) aumentar la produccin y el ingreso de los campesinos
y pequeos productores agrcolas; d) minimizar las prdidas post-cosecha y de alimentos durante el almacenamiento y transporte, as como en los comercios; y e) promover
la participacin comunitaria.219
215
216
217
218
219
SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.

dem.
SEDESOL. Evaluacin de Diseo 2013 del Programa Seguro de Vida para Jefas de Familia.
SEDESOL. Tercer informe trimestral 2013 del presupuesto ejercido.
Disponible en: http://sinhambre.gob.mx/
83

El nmero de personas que presentan pobreza extrema y carencia por acceso a la

alimentacin, ascenda en 2013 a 7.01 millones de personas que se encontraban distribuidas en los 2 457 municipios del pas. 55% de dicha poblacin era urbana y 45% rural.
En una primera etapa de intervencin se identificaron 400 municipios220 en los que la
poblacin objetivo asciende a 3 387 897 personas.221 La cruzada contempla la inclusin
gradual del resto de los municipios del pas.
La Cruzada involucra a 19 instancias federales y contempla acuerdos integrales para el
desarrollo incluyente con las entidades federativas y los municipios, un Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre donde participa el sector pblico, privado y social, as
como Comits Comunitarios para la participacin de los beneficiarios, por lo que existe
una multiplicidad de instancias y acciones involucradas.222
El diagnstico del diseo de la Cruzada contra el Hambre elaborado por el CONEVAL
en 2013, reconoce que la Cruzada es una estrategia de gran alcance, con objetivos
ambiciosos y que presenta desafos importantes para su instrumentacin por lo que,
dado el poco tiempo para su diseo e implementacin, necesitar ir ajustndose continuamente a travs de un proceso de aprendizaje.
Dentro de los avances plasmados en el diagnstico, se considera un acierto el modelo de la Cruzada basado en componentes como: la coordinacin interinstitucional, la
coordinacin intergubernamental, la participacin de los sectores privado y social, la
participacin social a travs de comits comunitarios y los mecanismos de seguimiento
y evaluacin en torno a una meta concreta que es la disminucin del porcentaje de poblacin en pobreza extrema y con carencia alimentaria. Centrar los esfuerzos en mejorar
las condiciones de quienes presentan condiciones de mayor precariedad, considerando
220 Los 400 municipios se encuentran distribuidos en todas las entidades del pas, los estados con ms municipios son: Oaxaca con 133
municipios, Chiapas con 55, Guerrero con 46, Veracruz con 33 y Puebla con 14 municipios.
221 CONEVAL. Evaluacin de Diseo de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013.
222 Para mayor informacin puede consultarse: http://sinhambre.gob.mx/
84
tanto a la poblacin rural como urbana, donde el volumen de personas que viven en
condiciones precarias es elevado, resulta positivo.
Se reconoce que el acceso a la alimentacin y la reduccin de pobreza no son slo
responsabilidad de la SEDESOL, por lo que incluir en la Cruzada tanto los programas sociales como los de corte productivo para reducir la pobreza y la carencia por acceso a la
alimentacin, se considera un avance importante. Por otro lado, una estrategia territorial
de estas caractersticas podr tener xito en tanto logre una adecuada coordinacin de
las diferentes instancias involucradas, por lo que la creacin de normas y de elementos
institucionales a nivel federal y local como marco de accin, se considera un acierto.
El diagnstico tambin reconoce retos. Por un lado, se requiere precisin en el uso de
conceptos como hambre, seguridad alimentaria y desnutricin, ya que se utilizan estos
conceptos de manera indistinta, lo que repercute en un correcto diseo de la estrategia
y de sus acciones. Por otro lado, existen un nmero importante de documentos que no
son pblicos, o deberan detallarse ms como por ejemplo la eleccin de la poblacin
objetivo.
En cuanto al objetivo de disminuir la desnutricin aguda, no resulta claro el por qu se
eligi sta en lugar de la desnutricin crnica, que es un problema de mayor incidencia
en el pas y representa mayores repercusiones en el desarrollo de las nias y nios.
Uno de los retos ms relevantes identificado en el diagnstico de la estrategia es su
aplicacin en las zonas urbanas, dada la dificultad para llevar a cabo una focalizacin
adecuada y para identificar acciones que ayuden a disminuir la pobreza extrema y la carencia por acceso a la alimentacin en estas zonas, ya que Mxico cuenta con un vaco
de informacin sobre cmo atender a la poblacin en pobreza en las zonas urbanas. 223
V. La equidad del gasto pblico

en programas sociales
A pesar de los grandes cambios sociales que ha vivido Mxico y de los esfuerzos de
poltica pblica desplegados para revertirla, la desigualdad se mantiene como una caracterstica muy arraigada del pas. El ingreso promedio del 10% de la poblacin con mayores recursos es 26 veces superior al del 10% de la poblacin con menores recursos a
finales de la primera dcada del siglo XXI.224
La persistencia de la desigualdad puede relacionarse con muchos factores, entre ellos
la capacidad fiscal del pas. En 2010 en Mxico la recaudacin total como porcentaje
del PIB era de 18.8%225, menor en trminos relativos a la de otros pases de Amrica
Latina y el Caribe (19.4%) y considerablemente menor a la de los pases de la OCDE
(33.8%).226 Ante este escenario, la forma como se distribuye el gasto pblico, y en
especial el gasto social, entre los diferentes sectores de la poblacin, es sin duda una
herramienta poderosa en la reduccin o persistencia de la desigualdad, dados sus efectos redistributivos (ya sean progresivos o regresivos).
Se estima que entre 2008 y 2010 aument ligeramente la progresividad del gasto social
al incrementarse de 16% a 18% la participacin de dicho gasto del quintil ms pobre
de la poblacin. La proporcin de recursos que fueron asignados en forma progresiva
creci de 32 a 44% entre 2008 y 2010, ya que por un lado aument la progresividad
de algunos programas de transferencias y se reasignaron recursos hacia programas o
acciones con mayor progresividad, mientras por otro lado se redujeron los recursos
asignados a los subsidios energticos, que benefician principalmente a los estratos ms
favorecidos.227
223 CONEVAL. Diagnstico del diseo de la Cruzada Nacional contra el Hambre, 2013.
224 OCDE. Divided We Stand. Why Inequality Keeps Rising. An Overview of Growing Income Inequalities in OECD Countries: Main Findings 2011.
225 Incluyendo derechos sobre produccin de hidrocarburos.
226 OCDE. Estadsticas Tributarias en Amrica Latina, 1990-2010.
Disponible en: www.oecd.org/ctp/tax-global/Mexico%20country%20note_final.pdf
227 CONEVAL. Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2011.
85

El Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2012 del CONEVAL realiza

un anlisis de la equidad del gasto pblico, cuyos principales resultados se mencionan
a continuacin:

Dentro de los principales rubros de gasto, el gasto pblico en alimentacin resulta

altamente progresivo, el gasto en educacin es moderadamente progresivo, el gasto en salud es neutral, mientras que el gasto en bienestar econmico y seguridad
social son regresivos en trminos absolutos.228
En el grupo de alimentacin, los programas ms progresivos son Oportunidades y

Abasto Rural, seguido de Desayunos Escolares y el Programa de Apoyo Alimentario, con una participacin baja en el decil ms pobre en comparacin con Oportunidades. LICONSA es el programa que menos focaliza sus apoyos a la poblacin
de los deciles menos favorecidos, con menos de 5% del gasto asignado al primer
decil (10% ms pobre) y aproximadamente 10% del gasto asignado al segundo
decil, de manera que el mayor porcentaje del gasto se focaliza en el quinto decil
(aproximadamente 15%).
Por lo que respecta al sector educativo, los instrumentos de mayor progresividad

son las becas de Oportunidades y la educacin bsica. La educacin media superior resulta ligeramente regresiva, mientras que otras becas y la educacin superior
se concentran en los deciles de mayores ingresos.
En materia de salud, resulta altamente progresivo el programa IMSS-Oportunidades, los servicios de salud de la Secretara de Salud (federales y estatales) y el Seguro Popular, mientras que los servicios de salud de la seguridad social contributiva
se concentran en la mitad superior de la distribucin del ingreso.
Por otro lado, las estancias infantiles favorecen en mayor medida a la poblacin no
pobre ni vulnerable por ingreso, beneficiando a 70% de esta poblacin, mientras
que slo 30% de sus beneficiarios pertenecen a la poblacin por debajo de la lnea
de bienestar.
Grfica 22. Coeficientes de concentracin del gasto

pblico en programas seleccionados
Otras Becas
(no oportunidades)
Educacin Media Superior
Progresivos
Educacin Secundaria
Educacin Preescolar
Educacin Primaria
Programa de Apoyo Alimentario
Salud SS
Seguro Popular
Regresivos
IMSS Oportunidades
Oportunidades
-0.6
-0.5
-0.4
-0.3
-0.2
-0.1
0.1
0.2
0.3
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2008 y 2010 y Cuenta Pblica 2008 y 2010. Grfica adaptada del Informe de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social 2012, CONEVAL.
228 El gasto es progresivo en trminos absolutos cuando las transferencias se concentran en mayor medida en los primeros deciles de
ingreso, es decir, el primer decil recibe una proporcin del gasto mayor al 10%.
86
Entre los programas considerados como progresivos, de aquellos que tienen en su poblacin objetivo a nios, nias y adolescentes, destacan Oportunidades, IMSS-Oportunidades, el Seguro Popular, el Programa de Apoyo Alimentario, la educacin preescolar,
primaria y secundaria, y los desayunos escolares. En contraste, la educacin media
superior y los programas de becas educativas distintas a las que ofrece Oportunidades
han sido catalogados como regresivos. A pesar de que la progresividad del gasto ha
aumentado ligeramente en los ltimos aos, todava se requiere incrementar la participacin de los quintiles de menores ingresos en la asignacin de recursos pblicos
que permita garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales y con esto revertir la
presencia de profundas disparidades en el pas.
Anlisis sobre los efectos distributivos del gasto sealan que 60% del gasto social y de
los subsidios redistributivos es regresivo en Mxico y que dicha regresividad se asocia
con las barreras que enfrenta la poblacin en situacin de pobreza para acceder a los
programas que debieran ser universales, e incluso a algunos de los programas focalizados. El gasto redistributivo en su conjunto result ser regresivo: el 10% de la poblacin
ms pobre recibe 7.8% de estos recursos, mientras que el 10% ms rico recibe 16.7%,
es decir, por cada peso que el Estado asigna a los ms ricos, logra transferir apenas 50
centavos a la poblacin en pobreza extrema. Los programas regresivos anulan de esta
forma la progresividad del gasto redistributivo, limitando las posibilidades de disminuir
la desigualdad.229
La persistencia de esta desigualdad, adems de reflejar disparidades en el cumplimiento de derechos de toda la poblacin y en particular de los nios, nias y adolescentes,
cuya proporcin dentro de la poblacin en pobreza es elevada en comparacin con la
poblacin adulta, representa una limitante para el crecimiento del pas, al tiempo que
el estancamiento econmico limita la capacidad redistributiva del Estado, lo que podra
considerarse como una trampa de desigualdad.230
229 Scott, John. 2011. Op. cit.

230 dem.
87

Conclusiones
Hacia una agenda a
favor del cumplimiento
equitativo de los
derechos de la infancia
y la adolescencia
os avances que ha alcanzado Mxico en relacin con el cumplimiento de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio son evidentes cuando se observan los promedios nacionales, pero tambin lo es la persistencia de disparidades y situaciones
de exclusin que afectan de manera estructural a ciertos grupos poblacionales
y a una cantidad considerable de nios, nias y adolescentes. Los nios de familias
en situacin de pobreza, que habitan en zonas rurales y que pertenecen a la poblacin
indgena, son los que tienden a enfrentar los mayores obstculos para lograr el cumplimiento integral de sus derechos.
Aun cuando no estn consideradas explcitamente como Objetivos de Desarrollo
del Milenio, resulta igualmente importante visibilizar las dimensiones de exclusin
e incumplimiento de derechos que se derivan de contextos en los cuales la infancia y la adolescencia enfrentan situaciones de vulnerabilidad. La separacin de sus
familias por diversos motivos, la exposicin a la violencia en cualquier mbito, la
explotacin econmica, el incumplimiento del derecho a la identidad o la privacin de
su libertad son algunas de ellas. La informacin sobre la oferta de polticas pblicas
disponible para atender estos temas por lo general est fragmentada y no presenta
un nivel de desagregacin que permita apreciar con claridad las caractersticas de
sus beneficiarios.
Adicionalmente, los programas vinculados con la proteccin y restitucin de derechos
de la niez que enfrenta situaciones de vulnerabilidad representan una proporcin relativamente pequea de la inversin del Estado mexicano en este grupo de poblacin.
Por ejemplo, en 2013 la inversin relacionada con la garanta de los derechos a la supervivencia y al desarrollo represent 99.9% del gasto en la infancia, mientras que aquella
orientada a acciones de proteccin de derechos y fomento de la participacin infantil
no lleg a 0.1%. Este nivel de inversin se considera insuficiente si se toma en cuenta
que garantizar el derecho a la proteccin implica, entre otras cosas, la conformacin de
marcos legales para proteger los derechos de los nios y las nias contra la violencia, el
abuso y todas las formas de explotacin y discriminacin; la implementacin de polticas
pblicas y programas para este mismo fin; la generacin de informacin y la creacin
88
de mecanismos especiales que permitan restituir los derechos que han sido violados o
amenazados.231
Teniendo en cuenta los datos disponibles, los nios y las nias de las zonas rurales
parecen ser los ms desfavorecidos en lo que concierne los indicadores relativos a los
ODM, particularmente en trminos de pobreza, desnutricin, inscripcin a la escuela
secundaria y desempeo acadmico, mortalidad durante los primeros 5 aos de vida
y mortalidad materna, acceso a servicios sanitarios, registro oportuno de nacimiento y
trabajo infantil. Para ilustrar lo anterior, cabe recordar que en 2012 la poblacin menor
de 18 aos representaba 34.6% del total del pas, y que 26.6% de dicha poblacin
habitaba en zonas rurales, en las cuales casi 7 de cada 10 nios y adolescentes (66.9%)
se encontraba en situacin de pobreza y, de ellos, 2 de cada 10 (23.2%) se encontraba
en pobreza extrema.
Los resultados obtenidos en materia de nutricin tambin muestran disparidades preocupantes pues, en el nivel nacional, 13.5% de los nios y las nias menores de 5 aos
padecan desnutricin crnica o desmedro (baja talla para la edad) en 2012, pero en las
zonas rurales del sur del pas la prevalencia fue de 27.5%, es decir, casi 3 de cada 10
nios en este rango de edad la presentaba.
Por otra parte, si bien la cobertura de educacin preescolar y primaria no es significativamente menor en las zonas rurales, en el nivel secundaria comienzan a evidenciarse
brechas mayores en la cobertura, lo que se asocia tambin con crecientes diferencias
en lo que se refiere al logro acadmico con base en los resultados de la prueba ENLACE, que puede asumirse como un indicador de la calidad de las escuelas. Las disparidades con respecto a la mortalidad infantil, el acceso a servicios sanitarios y el registro
231 UNICEF. Inversin pblica en la infancia y la adolescencia en Mxico, 2011 y estimaciones propias con base en los datos del Presupuesto
de Egresos de la Federacin 2013.
89

de nacimientos son tambin considerables cuando se analiza la situacin en las reas

urbanas y rurales y lo mismo ocurre en materia de trabajo infantil, ya que casi 70% de
los nios que trabajan viven en zonas rurales.
Los nios, las nias y los adolescentes indgenas tambin constituyen una proporcin
muy elevada dentro de la poblacin que enfrenta mayores obstculos para el cumplimiento de sus derechos, como lo muestran los indicadores asociados con la pobreza,
la asistencia escolar a partir de la secundaria y el desempeo acadmico en general. En
2012, 78.5% de la poblacin hablante de lenguas indgenas en ese rango de edad se
encontraba en situacin de pobreza, 33.4% de ellos en pobreza extrema. Asimismo, en
los hogares indgenas la prevalencia de desnutricin crnica ascenda a 33.1%, mientras
en los no indgenas era 20 puntos porcentuales ms baja (11.7%), lo que coloca a los
nios y nias indgenas en una fuerte desventaja en un tema que afecta su potencial de
crecimiento y desarrollo.
En este contexto, adems de que la asistencia escolar entre los adolescentes indgenas
es significativamente ms baja en el nivel secundaria y preparatoria en comparacin
con los adolescentes no indgenas (69.3% y 83.9%, respectivamente, es decir, casi 15
puntos porcentuales de diferencia), las escuelas indgenas y las telesecundarias que
atienden predominantemente a poblaciones indgenas suelen estar rezagadas en
cuanto a sus resultados en evaluaciones estandarizadas de logro acadmico.
Como se mencion anteriormente, las limitaciones en la disponibilidad y desagregacin
de los datos no permiten muchas comparaciones entre los nios en situacin de pobreza y los que no la padecen a travs de los ODM y, como resultado, las disparidades
reportadas son probablemente slo un subconjunto de las que se podran observar con
ms informacin. En el sistema educativo, por ejemplo, las escuelas privadas pueden
ser vistas como un criterio sustitutivo para el ingreso en comparacin con otras modalidades y suelen tener siempre una mayor puntuacin en las pruebas que las escuelas
indgenas y las telesecundarias. As, segn datos de la prueba ENLACE 2013, 69.3%
y 58.8% de los alumnos de tercero de primaria en las escuelas indgenas obtuvo resultados entre elemental y satisfactorio en espaol y matemticas, respectivamente.
Estos porcentajes fueron de 32.6% y 31.7% en el caso de los alumnos de escuelas
privadas. Adems, la mortalidad materna e infantil tambin es ms elevada en aquellos
estados que se caracterizan por contar con localidades rurales y aisladas y con alto
grado de marginacin y presencia considerable de poblacin indgena. De hecho, segn
datos de 2008, las mujeres en situacin de pobreza alimentaria tenan tres veces ms
probabilidades de morir por causas obsttricas que aquellas que no se encontraban en
esta condicin.
Aunque no es un criterio que sustituya con exactitud la caracterizacin por niveles de
pobreza o carencias en el ejercicio de derechos econmicos y sociales, el anlisis de
la situacin de la poblacin que vive en los 125 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano puede contribuir a entender mltiples formas de exclusin existentes,
pues casi 72% de dicha poblacin vive en pobreza alimentaria (medida por ingresos).232
Adems, los 125 municipios con menor IDH ilustran la interaccin de las diversas dimensiones de exclusin, ya que son predominantemente indgenas y rurales. Segn el
Censo 2010, cerca de 800 mil nios, nias y adolescentes vivan en estos municipios:
slo 63.3% de los hogares en esos municipios dispona de agua entubada; menos de
4 de cada 10 (38.7%) tena acceso a drenaje, y la mitad 49.5%, de los adolescentes
entre las edades de 15 y 17 aos no asistan a la escuela, adems de que la no asistencia
escolar era mayor que el promedio nacional en todos los ciclos educativos (52.5% en
preescolar, frente al promedio nacional de 45%; 7.6% en primaria, en comparacin con
3% a nivel nacional, y 16.1% en el caso de la secundaria, es decir, el doble del promedio
nacional de 8.2%). Tal vez las disparidades ms notorias en estas localidades son las relacionadas con la mortalidad infantil y materna, que son dos veces el promedio nacional.
En trminos de la dimensin de gnero, el panorama es variado, dependiendo del
ODM y grupo de edad especfico en cuestin. Con respecto al ODM 3, particularmente
232 Estimaciones propias con base en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008). ndice de Desarrollo Municipal 2000-2005
en Mxico.
90
tratndose de la igualdad de gnero y el empoderamiento de las mujeres, a pesar de

los recientes avances, los cargos de eleccin popular en el nivel federal ocupados por
mujeres no alcanzan todava una situacin paritaria (representaban 37.4% en la Cmara
de Diputados y 34.4% en el Senado), aunque se espera que la reforma poltico-electoral
aprobada en diciembre de 2013 traiga consigo avances en la representacin poltica de
las mujeres en los prximos aos. Por otra parte, 43% de las mujeres reportaban haber
sido vctimas de algn tipo de violencia por parte de sus parejas durante su actual o ms
reciente relacin en 2011.233 El hecho de que la mortalidad materna sea uno de los pocos
ODM que, de seguir las tendencias actuales, no alcanzar las metas programadas para
Mxico, es tambin un indicador de los grandes retos en materia de igualdad de gnero
que enfrenta el pas.
Mientras que las cifras de pobreza no muestran ninguna brecha significativa entre nios
y nias (lo cual, de cualquier forma, es de esperarse, pues estos clculos se basan
en informacin en el nivel de los hogares y, por tanto, no captan diferencias dentro
del mismo), al tiempo que no hay disparidades pronunciadas en cuanto a la incidencia
de pobreza en funcin del sexo de la jefatura del hogar (ya que 53.9% de los hogares
con poblacin menor de 18 aos con jefatura masculina la padecan, mientras que la
proporcin de hogares con jefatura femenina fue de 53.5% en 2012) las mujeres siguen
enfrentando desventajas frente a los varones en funcin de los ingresos. En su Informe
sobre Desarrollo 2012 Igualdad de gnero y desarrollo, el Banco Mundial estim en 80
centavos de dlar el ingreso de las mujeres por cada dlar de ingreso de los hombres en
Mxico. Esto se acenta en los 125 municipios con el menor IDH, siendo que en 108 de
ellos la brecha entre los ingresos masculinos y femeninos es mayor a 2 000 dlares al
ao, y ms de 19% de los hogares en esos municipios son encabezados por mujeres.234
Sin embargo, en el caso del trabajo infantil, 72.3% de las personas de 5 a 17 aos que
trabajaban en 2011 eran varones, aun cuando las nias y las adolescentes estn, por lo
general, desproporcionadamente ocupadas en labores domsticas, a expensas de su
educacin u otras actividades. La asistencia a la escuela secundaria es tambin mayor
entre las nias que los nios, pero segn datos de la Encuesta Nacional de Juventud
2010- entre aquellos que no estudian ni trabajan, 64% de ellos eran adolescentes mujeres entre 12 y 18 aos. Este resultado sugiere que, aun cuando las adolescentes son
ms propensas a permanecer en la escuela en el nivel secundaria y media superior, son
tambin ms propensas que los adolescentes varones a no trabajar cuando no estudian.
Si bien en todos los niveles de educacin obligatoria el nmero de estudiantes mujeres
es ligeramente superior al de los hombres, existen diferencias estatales considerables,
que aumentan conforme se avanza en la edad.
En lo que respecta a las disparidades entre los subgrupos de edad dentro de la poblacin infantil y adolescente, varios indicadores no slo arrojan peores resultados para los
adolescentes que para los nios de menor edad, sino mayores disparidades entre los
adolescentes dependiendo de su sexo, de las caractersticas de sus hogares, en funcin
de su ubicacin en el mbito urbano o rural o bien de acuerdo con su carcter indgena o
no indgena. Por ejemplo, entre las adolescentes 12 a 19 aos la prevalencia de anemia
fue el doble que la observada entre los varones en ese mismo rango de edad (7.7% vs
3.6%, segn la ENSANUT 2012). Por su parte, los nuevos casos de VIH/SIDA entre los
menores de 15 aos han permanecido sin grandes cambios estadsticos desde el inicio
de la epidemia en cuanto a la proporcin de nios y nias, pero la brecha se ampla entre
las edades de 15 y 29 aos, en las cuales los varones presentan casi cuatro veces ms
casos, segn la informacin compilada por CENSIDA en 2009. Por ltimo, slo 1 de
cada 10 adolescentes en conflicto con la ley es mujer y, aunque hay relativamente poca
informacin sistemtica y confiable en cuanto a la violencia contra los nios, las nias
y los adolescentes, el alto nmero de homicidios entre la poblacin de 15 a 19 aos en
comparacin con edades ms tempranas, indica no slo la importancia de enfocarse en
este grupo de edad, sino tambin el singular reto que presenta el cumplimiento de sus
derechos.
233 Adicionalmente, 3 de cada 10 mujeres mexicanas mayores de 15 aos sealaron haber tenido algn incidente de violencia en el mbito
laboral, como acoso, discriminacin, hostigamiento o abuso sexual, mientras que en las adolescentes y jvenes de 15 a 24 aos 23.1% seal
haber padecido violencia emocional (Instituto Nacional de las Mujeres, 2011). 4 de cada 10 mujeres han sufrido violencia por parte de su pareja.
Comunicado de prensa 111 (Mxico, 24 de noviembre de 2011).
234 Estimaciones propias con base en Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2008). ndice de Desarrollo Municipal 2000-2005 en
Mxico e informacin del Censo 2010.
91

Sin embargo, existen otro tipo de disparidades que afectan a distintos grupos etarios. Por
ejemplo, al analizar la pobreza infantil con base en el MCS-ENIGH 2012 por subgrupos
de edad, es posible apreciar que sta es menor en trminos relativos entre la poblacin
de 12 a 17 aos (50.1%), en tanto que para el grupo de 0 a 1 ao ascendi a 54.6%, en
el de 2 a 5 fue 56.4% y en el de 6 a 11 era de 55.6%. Asimismo, y dada la existencia de
programas especficos para este sector de la poblacin, llama especialmente la atencin
que el grupo de menores de un ao presente una proporcin de poblacin con carencia
por acceso a servicios de salud significativamente ms alta que los dems subgrupos
etarios (27.5%, frente a un rango de 18-19% en las edades posteriores).
La respuesta de polticas pblicas para mejorar la situacin

de la poblacin infantil y adolescente en mayor desventaja
Si bien la evidencia presentada en relacin con los avances y brechas persistentes
en el cumplimiento de los ODM no permite analizar exhaustivamente las principales
dimensiones de la desigualdad que afectan a la niez y la adolescencia debido a que
no en todos los temas o indicadores se cuenta con la desagregacin de la informacin
requerida, s permite identificar el perfil de los grupos de poblacin menor de 18 aos
que enfrentan situaciones de desigualdad y desventaja. Con base en este anlisis,
es posible abogar para que las polticas pblicas les den una atencin prioritaria, an
cuando el anlisis de su cobertura y eficiencia para llegar a la poblacin que enfrenta la
vulneracin de sus derechos presente algunas limitaciones.
En general, los avances en la cobertura que registran el Seguro Popular o las modalidades educativas presentes en las reas rurales de alta concentracin de poblacin
indgena son evidentes, pero todava existen dificultades para relacionar sus logros con
un perfil especfico de la poblacin beneficiaria que permita identificar si efectivamente
estn llegando a los sectores en situaciones de mayor desventaja.
Aun cuando el objetivo de muchos programas es explcitamente a favor de la equidad,
los mecanismos de evaluacin de su impacto sobre sus beneficiarios no siempre son
lo suficientemente precisos para apreciar su eficacia en el logro de dicho objetivo. Tal
vez existe informacin muy detallada sobre los beneficiarios dentro de las unidades
de gestin de los mismos programas, pero sta generalmente no es de fcil acceso al
pblico en general, lo que implica que slo se pueden elaborar estimaciones con base
en los datos proporcionados por encuestas o la informacin derivada de los censos.
Algunos de los programas de superacin de la pobreza, como Oportunidades, s publican informacin de sus beneficiarios con mayor detalle, permitiendo una apreciacin
ms certera sobre el carcter equitativo o no de su cobertura, pero se requieren anlisis
adicionales para complementar los registros oficiales y determinar si los nios indgenas, pobres o rurales a los que llega son efectivamente los menos favorecidos de entre
los posibles beneficiarios. Con base en la informacin disponible, Oportunidades parece
destacar entre los programas analizados por estar llegando a un nmero significativo de
nios indgenas y a los que se encuentran en pobreza y pobreza extrema, pero tambin
es importante considerar que existe un porcentaje significativo que no est cubierto por
el programa (alrededor de 47.4% de la poblacin menor de 18 aos en pobreza extrema,
con base en estimaciones derivadas de la ENIGH 2012).
El Seguro Popular, por su parte, ha alcanzado una cobertura considerable en zonas rurales, en tanto que la inclusin de la poblacin indgena a este esquema de aseguramiento
tambin ha registrado avances. Al mes de junio de 2013, la afiliacin en localidades
donde ms de 40% de la poblacin es hablante de lengua indgena ascendi a 6.6
millones de personas y, de acuerdo con la ENSANUT 2012, en 2006 64.9% de la poblacin indgena no contaba con proteccin social en salud, en tanto que para 2012 esa
proporcin de redujo a 22.1%. No obstante, persisten desafos para lograr el acceso
efectivo de la poblacin indgena a los servicios de salud a travs del Seguro Popular,
tales como los relacionados con barreras culturales y lingsticas, adems de problemas
de distribucin y abasto de medicamentos, baja disponibilidad de infraestructura fsica
e insuficiencia de personal capacitado, lo que refiere a la importancia de avanzar a un
ritmo ms acelerado para hacer frente al rezago acumulado por esta poblacin.
92
UNICEF Mxico / Carlos Dardn
Por su parte, el Seguro Mdico Siglo XXI (antes Seguro Mdico para una Nueva Generacin) ha incrementado su cobertura en las reas rurales (65.1% de los nias y nios
menores de 5 aos viviendo en dichas reas son beneficiarios del mismo, frente a
43.8% en las zonas urbanas) y entre aquellos hogares con ingresos por debajo de la
lnea de bienestar (74%), adems de que en las zonas rurales 52% de sus beneficiarios
lo eran tambin de Oportunidades, de acuerdo con datos de 2012. Ese mismo ao,
poco ms de la mitad de los nios indgenas (55.8%) estaban afiliados al SMSXXI, lo
cual representa un avance importante, pero tambin cabe considerar que, de acuerdo
con un estudio de 2010235, 36.4% de las familias indgenas con nios menores de 5
aos seal que, a pesar de cumplir con los requisitos de afiliacin, no eran parte del
programa debido a que al momento del parto fueron atendidas por mdicos particulares
o parteras de la localidad.
Por su parte, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), que tiene por objetivo proporcionar apoyo a familias que en su comunidad no cuenten con la infraestructura para
permitir la condicionalidad de Oportunidades (esto es, comunidades que carecen de
los servicios educativos y mdicos que permitiran a estas familias cumplir con las corresponsabilidades), debera por definicin llegar a los nios y nias menos favorecidos
que los beneficiarios de Oportunidades, pero el programa presenta problemas en la
definicin de su poblacin objetivo y tambin informacin insuficiente para determinar
si efectivamente est alcanzando a este sector.
235 Universidad de Chapingo-Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud. Procesos y mecanismos de acceso efectivo de la poblacin
indgena a los servicios de salud a travs del Seguro Popular, 2010.
93

El PAJA, a su vez, si bien se enfoca a nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad por su condicin de miembros de familias de jornaleros agrcolas migrantes,
es un programa relativamente pequeo que slo alcanza a una proporcin muy reducida
de su poblacin potencial. Segn la Evaluacin Especfica de Desempeo 2012-2013 del
programa, existe una brecha de 78% en su cobertura. No obstante, sus beneficiarios
efectivamente se encuentran en una situacin de gran desventaja para el cumplimiento
de sus derechos y son de destacarse los esfuerzos para mejorar la articulacin con el
programa Oportunidades para mantener los beneficios de ste a pesar del carcter
migratorio de las familias jornaleras.
En 2013, 58.2% del padrn de LICONSA corresponda a nios y nias menores de 12
aos, pero al considerar nicamente a aquellas personas en ese rango de edad viviendo
en hogares con ingresos por debajo de la lnea de bienestar, esta proporcin ascenda
solamente a 22.3% del total. Asimismo, la mayora de los beneficiarios de LICONSA
(71.4%) se encontraban en localidades urbanas (predominantemente en el Estado de
Mxico y el Distrito Federal, que concentran a 45% del total de beneficiarios), lo que
indica que la cobertura en zonas rurales no parece ser la requerida, dadas las mayores
prevalencias de desnutricin y anemia en dichas zonas. Por su parte, las evaluaciones
practicadas al programa de Desayunos Escolares y a la Estrategia Integral de Asistencia
Social Alimentaria (EIASA) no han logrado valorar su operacin e impacto nutricional,
dado su alto grado de descentralizacin y su heterogeneidad.
Un obstculo relevante para que los programas analizados tengan un mayor impacto
en trminos de equidad radica en asegurar las condiciones que permitan a las familias
tomar plena ventaja de los beneficios, tanto en trminos de infraestructura fsica como
de calidad. En el caso del sector salud, por ejemplo, el Seguro Popular enfrenta desafos
en la provisin efectiva del servicio con respecto a la afiliacin, pues algunos de sus
beneficiarios an dependen de otros proveedores de servicios no subsidiados. Esto
tambin se hace evidente en las evaluaciones a los programas que han reportado un
uso persistente de instalaciones mdicas privadas en las comunidades rurales. Adems,
segn la ENSANUT 2012, los principales usuarios de consultorios mdicos adyacentes a
farmacias privadas fueron afiliados al Seguro Popular (39.2%).
En el caso de la educacin, los esfuerzos para expandir la cobertura en educacin
bsica han dado la oportunidad a nios y adolescentes de asistir a la escuela, pero
bajo la direccin de maestros menos capacitados y en ambientes menos propicios
y con insuficiente infraestructura para el aprendizaje. Si a esto se suman las insuficiencias en la definicin y cuantificacin de la poblacin potencial y objetivo de
algunos de los programas que buscan el mejoramiento de la cobertura y calidad de
la educacin bsica, es posible advertir la complejidad de los desafos que enfrenta
el sector educativo.
Mxico es un pas que enfrenta desigualdades persistentes y arraigadas. Los nios y
las nias nacidos en familias pobres, indgenas y rurales no tienen las mismas oportunidades de desarrollarse, de prosperar y de que se cumplan sus derechos que otros
habitantes que no enfrentan esta situacin de desventaja. En aos recientes, el diseo
de programas innovadores ha permitido aumentar la cobertura de los servicios sociales
con el objetivo explcito de mejorar los niveles de desarrollo humano y cerrar las brechas
de desigualdad e incumplimiento de derechos, bajo el objetivo de lograr un pas ms
incluyente, aunque todava queda camino por andar para mejorar los mecanismos de
informacin necesarios para evaluar plenamente su eficacia. En este sentido, a pesar
94
de que se cuenta con un sistema de evaluaciones peridicas y rigurosas, las insuficiencias que todava se observan en varios programas para definir con precisin sus
respectivas poblaciones potenciales y objetivo, representan un reto para comprender
en qu medida los programas actan efectivamente como un vehculo para disminuir
la desigualdad. Adems, los avances en la cobertura y progresividad en el conjunto de
programas que proveen servicios necesitan ser acompaados por una mejora en la
calidad de los mismos, para asegurar que no se perpeten las disparidades existentes
en la poblacin infantil y adolescente beneficiaria.
Por ltimo, los programas orientados a la poblacin en pobreza y especialmente a los
nios, las nias y los adolescentes, debieran reforzar su coordinacin en un marco en el
que, al tiempo que se avance en la consolidacin de un sistema universal de proteccin
social, se mejore la identificacin de sus beneficiarios en mayor desventaja, pero contemplando beneficios diferenciados en funcin de las caractersticas especficas de los
hogares. La integracin de un padrn con identificacin nica de beneficiarios de programas sociales, planteada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y que ya se est
elaborando dentro de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), puede significar un
avance favorable en este sentido, con mayor razn si tambin compila informacin de
beneficiarios de programas coordinados por otras secretaras.
La creacin de un sistema universal de proteccin social en la actual coyuntura de Mxico es particularmente relevante, ya que sta desempea un papel fundamental para
fortalecer la resiliencia de los nios, las familias y las comunidades, a la vez que para alcanzar una mayor equidad y apoyar el desarrollo econmico y social. Adicionalmente, en
el caso de la infancia, las bondades de un esquema de proteccin social articulado con
la poltica econmica y social y que tome en cuenta sus necesidades trascienden esta
etapa de la vida, mejoran las condiciones individuales y familiares y generan condiciones
efectivas para romper la transmisin intergeneracional de la pobreza y la exclusin.
El logro de la gran mayora de los ODM est al alcance de Mxico. Gracias a la notable
inversin que el pas ha hecho para consolidar una plataforma de generacin de informacin estadstica slida, confiable y de calidad que permite identificar con claridad las
disparidades geogrficas, tnicas y de gnero en una gran cantidad de variables, as
como a los esfuerzos de fortalecimiento e institucionalizacin de la poltica de desarrollo
social, incluyendo una medicin de la pobreza basada en derechos y una poltica integral
de evaluacin y la implementacin gradual del presupuesto por resultados, es posible
vislumbrar los avances y los desafos pendientes para que dicha poltica se consolide
como una autntica palanca para lograr una sociedad ms incluyente.
En el perodo comprendido desde la adopcin de la Declaracin del Milenio hasta la
actualidad, Mxico y los dems pases han logrado avances considerables no slo en
el logro de las metas como se analiza en el presente documento- sino tambin en
el desarrollo de sistemas estadsticos, herramientas de monitoreo y articulacin de
acciones para el cumplimiento de las mismas. Sin duda, ese aprendizaje acumulado
constituye una base muy promisoria para construir una agenda de inclusin social efectiva. Ahora que la comunidad internacional discute la agenda de desarrollo post-2015,
una prioridad crtica debe ser mantener el protagonismo de los derechos de la infancia
y la adolescencia primero en el debate y despus en los acuerdos que se logren para
impulsarla, bajo la perspectiva de identificar y cerrar las brechas de aquellos que enfrentan las mayores desventajas mediante polticas pblicas con un claro enfoque a
favor de la igualdad.
95

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CDN
CENSIDA
CNPSS
COFIPE
CONAFE
CONAPO
CONEVAL
DIF
EDAS
EIASA
ENADIS
ENDIREH
ENIGH
ENJO
ENJUVE
ENLACE
ENOE
ENSANUT
EXCALE
HLI
IDH
IMSS
INEA
INEE
INEGI
INMUJERES
INSP
IRAS
ISSSTE
MCS-ENIGH
MTI
ODM
OCDE
PEMEX
PGR
PIB
PISA
PNUD
SEDENA
SEDESOL
SEMAR
SEP
SHCP
SIDA
SMNG
SMSXXI
SP
SS
UNICEF
VIH
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas

Convencin sobre los Derechos del Nio
Centro Nacional para la Prevencin y Control del VIH/SIDA
Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Consejo Nacional de Fomento Educativo
Consejo Nacional de Poblacin
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
Enfermedades diarreicas agudas
Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria
Encuesta Nacional sobre Discriminacin en Mxico
Encuesta Nacional sobre la Dinmica de las Relaciones en los Hogares
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
Encuesta Nacional de Jornaleros Agrcolas
Encuesta Nacional de la Juventud
Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares
Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo
Encuesta Nacional de Salud y Nutricin
Evaluaciones Nacionales de Examen para la Calidad y el Logro Acadmico
Hablante de Lengua Indgena
ndice de Desarrollo Humano
Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto Nacional de Educacin para Adultos
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
Instituto Nacional de las Mujeres
Instituto Nacional de Salud Pblica
Enfermedades respiratorias agudas
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Mdulo de Condiciones Socioeconmicas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares
Mdulo de Trabajo Infantil
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
Petrleos Mexicanos
Procuradura General de la Repblica
Producto Interno Bruto
Programme for International Student Assessment
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de la Marina
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
Seguro Mdico para una Nueva Generacin
Seguro Mdico Siglo XXI
Seguro Popular
Secretara de Salud
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Virus de Inmunodeficiencia Humana
99
Fondo de las Naciones Unidas

para la Infancia (UNICEF) Mxico, 2014
Paseo de la Reforma No. 645
Col. Lomas de Chapultepec
Tel. 52 84 95 30
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Alcanzar Los Objetivos de Desarrollo Del Milenio Con Equidad La Infancia y Adolescencia en México

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Alcanzar los Objetivos

de Desarrollo del Milenio

III. Visin general del sector educativo67

IV. Programas de superacin de la pobreza75

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 75

V. La equidad del gasto pblico en programas sociales85

UNICEF Mxico / Mauricio Ramos